représentants de toute Partie au différend, les États signataires conviennent de se conformer aux solutions recommandées par lui.
4° Au cas oü le Conseil ne peut. établir un rapport accepté par tous ses membres au tres que les représentants de toute Partie au différend, il soumettrale différend a 1 'arbitrage. II réglera lui-même la composition, les pouvoirs et la procédure du Comité d'arbitres et aura égard, dans le choix des arbitres, aux garanties de compétence et d'impartialité visées au N° 2b ci-dessus.
5° En aucun cas ne pourront être remises en question les solutions ayant déja fait 1'objet d'une recommandation unanime du Conseil acceptée par 1'une des Parties intéressées.
6° Les États signataires s'engagent a exécuter de bonne foi les sentences judiciaires ou arbitrales et a se conformer, comme il a été dit a 1'alinéa 3 ci-dessus, aux solutions recommandées par le Conseil. Dans le cas oü un État manquerait a ces engagements, le Conseil exercera toute son influence pour en assurer le respect. S'il ne peut y réussir, il proposera les mesures qui doivent en assurer 1'effet, ainsi qu'il est dit a la fin.de 1'article 13 du Pacte. Dans le cas oü un État, manquant a ces engagements, recourrait a la guerre, les sanctions prévues a 1'article 16 du Pacte, interprétées de la manière indiquée au présent Protocole, lui deviendraient immédiatement applicables.
70 Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas au règlement des différends qui pourraient s'élever a la suite des mesures de guerre prises par un ou plusieurs États signataires en accord avec le Conseil ou 1'Assemblée.
Article 5.
La disposition de 1'alinéa 8 de 1'article 15 du Pacte demeure applicable devant le Conseil.
Si, pendant le cours d'une des procédures d'arbitrage prévues a 1'article 4 ci-dessus, 1'une des Parties prétend que le différend, ou une partie du différend, porte sur une question que le droit international laisse a la compétence exclusive de cette Partie, les arbitres consulteront sur ce point la Cour permanente de Justice internationale par 1'entremise du Conseil. L'avis de la Cour liera les arbitres qui se borneront, si eet avis est affirmatif, a le constater dans leur sentence.
Si la question est reconnue par la Cour permanente ou par le Conseil comme étant de la compétence exclusive d'un État, la décision intervenue n'empêchera pas que la situation soit examinée par le Conseil ou par 1'Assemblée, conformément a 1'article 11 du Pacte.
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Article 6.
Si, conformément a 1'alinéa 9 de 1'article 15 du Pacte, le différend est porté devant 1'Assemblée, celle-ci aura, pour le règlement du différend, tous les pouvoirs dévolus au Conseil en ce qui concerne 1'essai de conciliation des Parties, tel qu'il est prévu aux alinéas 1, 2 et 3 de 1'article 15 du Pacte et au N° 1 de 1'article 4 ci-dessus.
A défaut de règlement amiable obtenu par 1'Assemblée :
Si 1'une des Parties demande rarbitrage, il est procédé par le Conseil a la constitution du Comité d'arbitres, dans les conditions prévues au N° 2 de 1'article 4 ci-dessus, lettres a, b et c;
Si aucune des Parties ne demande 1'arbitrage, 1'Assemblée reprend, avec les mêmes pouvoirs que le Conseil, 1'examen du différend. Les solutions recommandées par le Rapport de 1'Assemblée, dans les conditions d'approbation prévues a la fin de 1'alinéa 10 de 1'article 15 du Pacte, ont la même valeur et produiront les mêmes eff ets, en tout ce qui concerne le présent Protocole, que celles recommandées par le Rapport du Conseil dans les conditions prévues au N° 3 de 1'article 4 ci-dessus.
Si la majorité nécessaire ne peut être obtenue, lè différend sera soumis a 1'arbitrage et le Conseil réglera lui-même la composition, les pouvoirs et la procédure du Comité d'arbitres, comme il est dit au N° 4 dudit article 4.
Article 7.
Dans le cas d'un différend s'élevant entre deux ou plusieurs États signataires, ceux-ci conviennent que, soit avant que le différend ait été soumis a une procédure de règlement pacifique, soit au cours d'une telle procédure, ils ne procéderont a aucune augmentation d'armements ou d'effectifs qui pourrait modifier la situation fixée par la Conférence pour la réduction des armements prévue a 1'article 17 du présent Protocole; ils ne procéderont non plus a aucune mesure de mobilisation militaire, navale, aérienne, industrielle ou économique, ni en général a aucun acte de nature a aggraver ou a étendre le différend.
Conf ormément aux dispositions de 1'article n du Pacte, il est du devoir du Conseil d'examiner toute plainte en violation des engagements ci-dessus, qui pourrait lui être adressée par un ou plusieurs des États parties au différend. Si le Conseil considère que la plainte est recevable, il doit, s'il 1'estime convenable, organiser des enquêtes et des investigations dans un ou plusieurs des pays intéressés. Ces enquêtes et ces mvestigations doivent être faites dans les délais les plus brefs, et les États signataires s'engagent a donner toutes facilités pour leur exécution.
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tatives de se mettre immédiatement au travail et de réunir les éléments du problème visé par 1'article 8 du Pacte.
Les premiers travaux de la Commission temporaire mixte et de la Commission permanente consultative ne tardaient pas a révéler la complexité infinie de la question.
La deuxième Assemblée devait limiter ses résolutions aux questions importantes, mais néanmoins secondaires, si 1'on peut dire, du trafic des armes et de la fabrication privée. Elle n'abordait celles des dépenses militaires et des budgets que sous la forme de recommandations et se bornait pour la question principale de la réduction des armements, a demander un plan précis a la Commission temporaire mixte.
C'est entre la deuxième et la troisième Assemblée que cette dernière Commission, commencant a serrer de prés les problèmes, en a mis en lumière les éléments. Dans son rapport, elle constatait que «le souvenir de la guerre mondiale maintient dans beaucoup d'Etats un sentiment d'insécurité qui se réflète dans les exposés d'une remarquable franchise oü, a la requête de 1'Assemblée, plusieurs ont présenté les considérations relatives aux exigences de leur sécurité nationale et aux conditions géographiques et politiques qui inspirent leur attitude en matière d'armements ».
Mais, en même temps, la Commission proclamait que:
« Dans 1'ensemble des exposés se dégage non seulement 1'expression du désir le plus sincère de réduire au minimum les armements nationaux et les dépenses correspondantes, mais encore 1'importance des résultats déja obtenus. Cette constatation — disait-elle — n'est pas douteuse. Elle se conforme, du reste, par les réponses recues des gouvernements au voeu de 1'Assemblée sur lalimitation des budgets militaires. »
C'est le point oü nous en étions il y a deux ans : désir unanime de réduire les armements, réductions insuffisantes, mais commencées, désir encore plus grand d'assurer la sécurité du monde par une organisation stable et définitive de la paix.
C'est de la qu'a la troisième Assemblée sortit, après de longues discussions, la fameuse résolution XIV et, a la quatrième Assemblée, le projet de traité d'assistance mutuelle, remplacé aujourd'hui par le Protocole soumis a la cinquième Assemblée.
Quel est le progrès réalisé depuis quatre ans ?
Bien que le traité d'assistance mutuelle eüt rencontré 1'approbation de principe de dix-huit gouvernements, il avait soulevé un certain nombre d'appréhensions. II suffira d'en rappeler les principales, pour prouver, par leur confrontation avec 1'analyse du nouveau projet, que les première et troisième Commissions ont réussi, dans une trés large mesure, a lever les objections présentées et que le projet actuel constitue, par conséquent, un trés grand progrès sur tout ce qui avait été fait auparavant.
Avant tout, nombre de gouvernements ou de représentants
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a 1'Assemblée avaient afFirmé que les garanties prévues par le projet de traité d'assistance mutuelle n'impliquaient pas d'une facon assez précise la réduction des armements, but final de nos travaux. Le traité devant, en principe, donner effet a 1'article 8 du Pacte, beaucoup estimaient qu'en fait il n'entrainait pas automatiquement 1'exécution de eet article. En admettant même qu'on dut arriver par ce moyen a une réduction des armements, elle était laissée, disaient les adversaires du Traité, a 1'estimation de chacun des gouvernements et rien ne prouvait qu'elle dut être appréciable.
Avec une égale force, beaucoup d'Ëtats se plaignaient qua cóté des garanties matérielles, on n'eüt pas prévu un développement des éléments juridiques et moraux du Pacte. La nouveauté de la charte donnée aux nations en 1919 résidait précisément dans 1'avènement de cette solidarité morale, annonciatrice d'un ére nouvelle. De ce principe devait naturellement découler l'extension de 1'arbitrage et de la justice internationale, sans lesquels il ne peut y avoir de société humaine solidement construite. Toute une fraction de 1'Assemblée demandait que 1'effort se portat aussi de ce cöté. Le projet de traité semblait, a ce point de vue, insuffisant et mal équilibré.
Enfin, les articles relatifs aux traités particuliers souleverent, onle sait, certaines objections. Plusieurs gouvernements estimèrent qu'ils créeraient des groupes de Puissances orientées contre d'autres Puissances ou groupes de Puissances, qu'ils provoqueraient une tension politique. L'absence des barrières de 1'arbitrage et de la justice obligatoires se faisait sentir la comme partout ailleurs.
Ainsi progressivement et logiquement, s'élaborait le système auquel nous sommes arrivés aujourd'hui. . '
La réduction des armements demandée par le Pacte et exigee par la situation générale du monde actuel nous amenait a poser la question de la sécurité, comme complément nécessaire du désarmement.
Le soutien demandé a différents États par d'autres Etats motns favorablement placés entrainait, pour les premiers, la nécessité d'exiger une sorte de garantie morale et juridique, 1'obligation pour les États qui doivent être soutenus de prouver leur bonne foi parfaite et de toujours accepter, lorsqu'ils auraient des différends, un essai de règlement pacifique.
Mais on a constaté, en outre, avec plus de clarté et de force que jamais que, si la demande de sécurité et d'appui effectif pour le cas d'agression est la condition sine qua non de la réduction des armements, elle est, en même temps, le complément nécessaire du règlement pacifique des différends internationaux, puisque la non-exécution de la sentence pacifique f erait retomber f atalement le monde dans le système de la force armée, Elle demande imperieusement une sanction, sans laquelle le système tout entier ferait faillite.
L'arbitrage a été, par conséquent, envisagé par la cinquième Assem-



blée comme le troisième facteur nécessaire, comme le complément des deux autres avec lesquels il doit concourir a f onder le nouveau système organisé dans le Protocole.
, Ainsi, après les durs travaux de cinq ans, nous sommes arrivés a proposer aux Membres de la Société le système d'arbitrage, de sécurité et de réduction des armements, système que nous tenons pour complet et solide.
Tel est Tétat de la question telle qu'elle se présente aujourd'hui a la cinquième Assemblée. Le désir d'aboutir est unanime. Un grand nombre des résultats acquis au cours des années précédentes ont 1'approbation générale. On voyait assez clairement les lacunes réelles qu'il fallait combi er, les appréhensions justifiées qu'il fallait dissiper. Les conditions étaient, par conséquent, favorables pour aboutir a un accord.
Cet accord a été réalisé sur la base du projet de Protocole soumis a vos délibérations.
II
ANALYSE DU PROJET
i. TRAVAUX DE LA PREMIÈRE COMMISSION (Rapport par M. Politis.)
Projet de Protocole sur le règlement pacifique des différends intern ationaux. .
Préambule.
Prenant son inspiration dans la résolution du 6 septembre 1924, le Protocole a pour but de faciliter la réduction et la limitation des armements prévues dans 1'article 8 du Pacte de la Société des Nations, en garantissant la sécurité des États par le développement des procédures de règlement pacifique de tous les différends internationaux et la condamnation effective de la guerre d'agression.
Ces idéés générales sont résumées dans le Préambule du Protocole.
L'ARBITRAGE OBLIGATOIRE (Articles 1 a 7, 10, 16, 18 et 19 du Protocole.)
1 avant-propos.
L'arbitrage obligatoire est la base essentielle du système proposé. II est apparu comme 1'unique moyen d'atteindre le but final
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poursuivi par la Société des Nations, a savoir 1 etablissement d'un ordre pacifique et légal dans les rapports des peuples.
La réalisation de ce grand idéal auquel 1'humanité aspire avec une volonté qui ne s'est jamais plus fortement affirmée suppose, comme condition indispensable, 1'élimination de la guerre, 1'extension de 1'empire du droit et le raffermissement du sentiment de justice. , ,
Le Pacte de la Société des Nations avait deja tracé autour de la paix du monde un cercle de protection. Mais, premier essai d'une organisation internationale, il n'avait pas réussi a le fermer assez complètement pour ne laisser aucune issue a la guerre. II avait réduit le nombre des guerres possibles. II ne les avait pas toutes condamnées. II en est qu'il a dü tolérer. Par la, dans son système, subsistaient de nombreuses fissures qui constituaient un grave danger pour la paix.
Le nouveau système du Protocole va plus lom. D ferme le cercle tracé par le Pacte. II proscrit toute guerre d'agression. Désormais aucune guerre proprement individueUe n'est tolérée.
Ce résultat est obtenu grace au renforcement des procédures pacifiques prévues par le Pacte. Le Protocole les compléte et les étend a tous les différends internationaux, sans exception, en rendant 1'arbitrage obligatoire.
A la vérité, 1'arbitrage est employé ici dans un sens un peu dinerent de celui qu'U a eu jusqu'a présent. II ne répond pas tout a fait a la définition qu'en ont donnée les conférences de La Haye qui, codifiant une coutume plusieurs fois séculane, ont vu «le règlement des litiges entre les États par des juges de leur choix et sur la base du respect du droit » (article 37 de la Convention du 18 octobre 1907 pour le règlement pacifique des conflits internationaux). . . ,
De eet arbitrage classique, 1'arbitrage prévu ici se distmgue a divers points de vue :
a) II n'est qu'une pièce d'un large mécamsme pacinque. II est constitué sous 1'égide et la direction du Conseil de la Société des Nations.
b) II n'est pas seulement un instrument de justice. 11 est aussi et surtout un instrument de paix. Sans doute les arbitres devront, en premier lieu, chercher a appliquer les régies et les principes du droit international. Et c'est pourquoi ils sont tenus, comme on le verra plus loin, de consulter la Cour permanente de Justice internationale, si 1'une des parties en fait la demande. Mais, a la différence des arbitres ordinaires, si le droit international ne fournit ni règle, ni principe apphcable en 1'espèce, ils ne pourront pas se refuser a statuer ; ils auront 1'obligation de s'inspirer de 1'équité, car 1'arbitrage dort ici nécessairement aboutir toujours a une solution défimtive. On ne saurait le regretter, car pour assurer aux peuples la légalité, il faut leur garantir d'abord la paix.
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c) II ne repose pas uniquement sur la bonne foi et la loyauté des parties. II joint a la force morale et juridique de 1'arbitrage ordinaire la force effective que lui donnel'organisation internationale dont il est un des principaux rouages, car le défaut de sanction dont a souffert le développement de l'arbitrage obligatoire est ici supprimé. Dans le système du Protocole, 1'obligation arbitrale est solide et pratique, paree qu'elle est toujours sanctionnée. Grace a 1'intervention du Conseil, son application est automatiquement assurée: dans aucun cas, elle ne peut être arrêtée par la mauvaise volonté de 1'un des États en conflit. Les sentences auxquelles elle aboutit sont toujours accompagnées d'une sanction qui, suivant les cas, se modèle — plus ou moins forte — sur le degré de gravité de la résistance rencontrée par leur respect.
2. Nature des règles du Protocole.
Article 19.
Les règles posées dans le Protocole n'ont pas toutes la même portee ni la même valeur pour 1'avenir.
Dès que le Protocole entrera en vigueur, ses dispositions deviendront obligatoires dans les rapports des États signataires et, a leur égard, le Conseil de la Société pourra aussitöt exercer tous les droits et devoirs-qui lui sont conférés.
Entre États Membres de la Société des Nations, le Protocole peut, au début, créer une dualité de régime, car s'il n'est pas immédiatement accepté par tous, les rapports entre signataires et non signataires resteront soumis uniquement au Pacte, tandis que les rapports entre signataires seront, en outre, régis par le Protocole.
Mais cette situation ne saurait durer. Outre que 1'on peut espérer voir tous les Membres de la Société y adhérer, le Protocole n'est nullement destiné a créer entre les États qui 1'auront accepté une Société plus restreinte pouvant concurrencer ou contrariër en quoi que ce soit la Société actuelle. Celles de ces dispositions qui se réfèrent a des articles du Pacte deviendront, au contraire, aussitöt que faire se pourra, la loi commune par voie d'amendements au Pacte d'après la procédure de revision prévue dans son article 26. Les États signataires, Membres de la Société des Nations, s'engagent a faire k eet effet tous leurs efforts.
Quand le Pacte sera ainsi amendé, entre lesdits États, certaines parties du Protocole n'offriront plus d'utilité ; de ces dispositions, quelques-unes auront enrichi le Pacte, d'autres, n'ayant qu'un caractère transitoire, auront perdu leur valeur.
Le Protocole subsistera complet dans les rapports des États signataires Membres de la Société des Nations et des États signataires étrangers a la Société ou entre États rentrant dans cette dernière catégorie.
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On doit ajouter qu'a mesure que la Société réalisera sa vocation a 1'universalité, le Pacte amendé se substituera a 1'égard de tous les États au régime séparé du Protocole.
3. CONDAMNATION DE LA GUERRE D'AGRESSION.
Article 2.
Le principe général du Protocole est 1'interdiction de la guerre
d'agression. „..,,..,, -i*. . j
Sous 1'empire du Pacte, si le droit jadis ïllimité des Etats de se faire la guerre est liaaité, ü n'est pas supprimé : il est des cas oü son exercice est toléré ; a cöté des guerres prohibées, il y a des guerres
légales. . , '
Désormais, il n'en est plus de même. Dans aucun cas, les U-tats signataires du Protocole n'ont le droit d'entreprendre de leur seule imtiative une guerre offensive, ni entre eux ni contre un Etat non signataire qui, le cas échéant, accepterait toutes les obligations par eux assumées en vertu du Protocole.
La prohibitie» n'atteint que la guerre d'agression. II va. de soi qu'elle ne s'étend pas a la guerre défensive. Le droit de legitime défense demeure respecté, comme il doit 1'être. L'Etat attaqué conserve entière la liberté de résister de toutes ses forces aux actes d'agression dont il serait victime. Sans attendre 1 assistance a laquelle il a droit de la part de la communauté internationale, il peut et doit commencer par se défendre par ses propres moyens. Son intérêt se confond ici avec 1'intérêt général. II ne saurait y avoir a eet égard le moindre doute.
II en est de même lorsqu'un pays fait usage de la force en accord avec le Conseil ou 1'Assemblée de la Société des Nations, selon les dispositions du Pacte et du Protocole. Cela peut se produire dans deux séries d'hypothèses : si un État participe aux mesures collectives de violence décidées par la Société des Nations allant au secours d'un de ses membres victimes d'une agression ;si un Jitat emploie la force, avec 1'autorisation du Consed ou de 1 Assemblee, pour obtenir le respect d'une décision rendue en sa faveur. Dans le premier cas, 1'assistance donnée a la victime de 1 agression est indirectement un acte de légitime défense. Dans le second, la violence est mise au service de 1'intérêt général qui serait compromis si les décisions auxquelles aboutissent les procédures pacifiques pouvaient être impunément violées. Dans toutes ces hypothèses, 1'État qui recourt a la guerre n'agit pas de son imtiative privee,: il est en quelque sorte le mandataire et 1'organe de la collectivité.
Cela explique pourquoi on n'a pas craint de parler ici de guerre exceptionnellement permise. II a été propose deviter le mot de «guerre» pour parler de «force», afin d'épargner aux foules la déception qu'elles risquent d'éprouver en voyant qu en depit de la solenneüe annonce que la guerre est condamnee, elle est
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encore exceptionnellement autorisée. On a préféré avouer franchement qu'il en est ainsi en maintenant 1'expression «recours a la guerre» qui figure dans le Pacte: parler de «force» au lieu de « guerre », cela ne modifie en rienla réalité ; 1'aveu que, dans les cas prévus, la guerre subsiste est d'aüleurs utile, paree qu'ainsi 1'on indique une situation précise, bien connue, alors que 1'expression «recours a la force» prêterait au doute, et que 1'on souligne la valeur des sanctions dont dispose la communauté des États liés par le Protocole.
4. Compétence obligatoire de la Cour permanente de Justice internationale.
Article 3.
Le principe général du Protocole ne pouvait être admis qu'en rendant possible la solution pacifique de tous les différends internationaux, sans aucune distinction.
On y est parvenu en donnant d'abord une plus grande extension a la compétence obligatoire de la Cour permanente de Justice internationale.
Aux termes de son Statut, la compétence de la Cour est, en principe, facultative. Mais dans son article 36, alinéa 2, le Statut offre aux États la possibüité de la rendre obligatoire sur toutes ou quelques-unes des catégories de différends d'ordre juridique ayant pour objet: a) 1'interprétation d'un traité ; b) tout point de droit international; c) la réalité de tout fait qui, s'il est établi, constituerait la violation d'un engagement international; d) la nature ou 1'étendue de la réparation due pour la rupture d'un engagement international. II leur suffit de le déclarer dans le Protocole spécial joint au Statut. Cet engagement vaut alors vis-a-vis de tout autre État acceptant la même obligation. II peut être pris purement et simplement ou sous condition de réciprocité de la part de plusieurs ou de certains autres États, a titre permanent ou pour un délai déterminé.
II n'a été accepté jusqu'ici que par un petit nombre de pays. La plupart des États s'en sont abstenus, paree qu'ils ne pensaient pouvoir accepter la compétence obligatoire de la Cour dans certains cas rentrant dans 1'une ou 1'autre des catégories de différends énumérés plus haut et qu'ils ne savaient pas si leur. acceptation pouvait être accompagnée de réserves dans ce sens.
C'est pourquoi la résolution de 1'Assemblée du 6 septembre avait invité la première Commission a préciser les termes de 1'article 36, alinéa 2, afin d'en faciliter 1'acceptation.
L'examen approfondi de ce texte a permis de constater que sa souplesse autorise toutes les réserves. Ayant la faculté d'accepter la compétence obligatoire de la Cour pour quelques-unes des catégories visées de différends et de ne pas 1'accepter pour les autres,
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1'engagement, il vaudra toujours mieux que s'il n'est pas pris.
On peut donc tenir pour un grand progrès le fait que les Etats signataires s'obligent a adhérer, füt-ce avec des réserves, a 1'article 36, alinéa 2.
Cette adhésion devra avoir lieu au plus tard dans le mois qui suivra 1'entrée en vigueur ou 1'acceptation ultérieure du Protocole.
II va de soi que cette adhésion ne limite en rien la liberté que le droit commun laisse aux États de conclure, en matière d'arbitrage, des accords particuliers. II est parfaitement loisible a deux pays signataires du Protocole ayant, par suite, adhéré a 1'article 36, alinéa 2, de donner entre eux une extension plus grande a la compétence obligatoire de la Cour ou de convenir qu'avant d'y recourir, ils soumettront leur différend éventuel a une procédure spéciale de conciliation, ou même de stipuler, soit avant, soit après la naissance du litige, qu'il sera porté de préférence devant un tribunal spécial d'arbitres ou encore devant le Conseil de la Société des Nations.
II est également certain que, jusqu'a 1'entrée en vigueur ou a 1'acceptation du Protocole, 1'adhésion a 1'article 36, alinéa 2, qui va dès lors devenir obligatoire, continuera de rester passible a titre facultatif et que, si elle a déja eu lieu, elle conservera sa valeur dans les termes oü elle aura été f aite.
La seule question un peu embarrassante est de savoir quel serait le sort des adhésions survenues a la suite du Protocole, si celui-ci devenait caduc. On peut se demander si elle devrait être entendue comme ayant avec lui un lien tellement intime que sa disparition doive entrainer la leur. La réponse négative s'impose. La saine interprétation des traités internationaux veut, en effet, que, sauf clause formelle contraire, les effets déja produits survivent a 1'acte dont ils découlent.
II en résulte que 1'État qui voudrait subordonner la durée de son adhésion a 1'article 36 a celle du Protocole devrait le stipuler expressément. Comme 1'article 36 lui permet de ne s'engager que pour un délai déterminé, il peut dire, en adhérant, qu'il n'entend être lié que pour le temps durant lequel le Protocole resterait en vigueur.
5. Renforcement des procédures pacifiques. Article 4.
On est parvenu a rendre possible le règlement pacifique de tous les différends en renforgant, en second lieu, les procédures prévues au Pacte.
Article 4, alinéa 1.
L'action conciliatrice du Conseil. — Si le différend ne rentre pas dans la compétence obligatoire de la Cour permanente de Justice
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de la compétence exceptionnelle du Conseil. II signifie que les parties préfèrent sa décision a une sentence arbitrale.
Reprenant 1'examen de 1'affaire, le Conseil n'a pas seulement la latitude qui lui appartient habituellement, il est armé de tous pouvoirs pour la régler a titre définitif et irrévocable, s'il est unanime. Sa décision rendue a 1'unanimité de ses membres autres que les représentants parties au différend, s'imposera aux parties avec la même valeur et la même force que la sentence arbitrale a laquelle elle supplée.
Article 4, alinéa 4.
L'arbitrage obligatoire du deuxième degré. — Si le Conseil n'arrive pas a une décision unanime, il doit soumettre le différend au jugement d'un Comité d'arbitres; mais, cette fois, par suite del'abandon que les parties sont censées avoir fait de leur affaire entre les mains du Conseil, 1'organisation de l'arbitrage échappe complètement a leur emprise. C'est au Conseil qu'il appartient d'en régler tous les détails, la composition, les pouvoirs et la procédure du Comité d'arbitres. Sans doute, il est libre d'écouter ou même de provoquer les suggestions des parties, mais il n'est pas obligé de le faire. La seule règle qui s'impose a lui c'est que, dans le choix des arbitres, il doit avoir égard aux garanties de compétence et d'impartialité que, pour leur nationalité, leur caractère et leur expérience, les arbitres doivent toujours offrir.
Article 4, alinéa 6.
Valeur et sanction des décisions. — Ainsi, a défaut d'un arrangement amiable, grace au système adopté, on est toujours sur d'aboutir, soit sous forme d'arrêt de la Cour permanente de Justice internationale, soit sous forme de sentence arbitrale, soit enfin, sous forme d'une décision unanime du Conseil, a une solution définitive du différend.
A cette solution, les parties sont obligées de se soumettre : elles doivept 1'exécuter ou s'y conformer de bonne foi.
Si elles ne le font pas, elles violent un engagement assumé a 1'égard des autres signataires du protocole, et cette violation comporte des conséquences et des sanctions calquées sur son degré de gravité.
Si la partie récalcitrante se borne a opposer a la solution intervenue une résistance passive, elle subira d'abord la pression pacifique du Conseil, qui devra exercer toute son influence pour 1'amener a respecter son engagement. Si le Conseil n'y réussit pas, il doit proposer les mesures propres a assurer 1'effet de la décision rendue.
Le protocole ne fait que s'inspirer a eet égard de la règle inscrite a la fin de 1'article 13 du Pacte. Le Conseil pourra ainsi déclencher contre le récalcitrant des sanctions collectives d'ordre économique
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En maintenant le principe de 1'article 15, alinéa 8, du Pacte, il a été nécessaire, pour atténuer la rigidité de son application, de rappeler en même temps la règle inscrite dans 1'article 11 du Pacte qui, en cas de guerre ou de menace de guerre, fait a la Société des Nations un devoir de «prendre les mesures propres a sauvegarder efficacement la paix des nations» et oblige son Secrétaire général a convoquer immédiatement le Conseil, a la demande de tout Membre de la Société. II est ainsi entendu qu'après la reconnaissance que le différend rentre dans la compétence exclusive de 1'une'des Parties, celle-ci ou son adversaire aura pleinement le droit de réclamer 1'action du Conseü ou de 1'Assemblée.
Ce simple rappel de 1'article 11 ne constitue en aucune manière une innovation. II laisse intact le droit du Conseil de prendre les mesures propres a sauvegarder la paix des nations. II ne confère ni pouvoirs ni fonctions nouveües soit au Conseil, soit a 1'Assemblée. L'un et 1'autre de ces organes de la Société conservent purement et simplement la compétence que leur donne actuellement le Pacte.
Pour dissiper tout doute pouvant résulter de la mise en parallèle de 1'art. 15, alinéa 8 et de 1'art. 11 du Pacte, des explications trés précises ont été fournies au cours de la discussion devant la première Commission.
Quand un différend est porté devant le Conseil en vertu de 1'art. 15 et une des Parties prétend qu'il porte sur une question que le droit international laisse a sa compétence exclusivè, 1'alinéa 8 de ce texte interdit au Conseil de recommander aucune solution, s'il reconnait exacte la prétention de 1'une des Parties que le différend rentre dans sa compétence exclusive.
L'effet de eet alinéa est que le Conseil ne peut faire aucune recommandation dans le sens technique attaché a ce mot par 1'article 15, c'est a savoir qu'il ne peut, même au moyen d'un rapport unanime, faire des recommandations qui puissent être obligatoires pour les Parties, en vertu de 1'alinéa 6. L'unanimité aux fins de Partiele 15 implique un rapport établi par le concours de tous les membres du Conseil autres que les représentants des parties au différend. Seul un tel rapport s'impose obligatoirement aux Parties, dans ce sens que si elles recourent a la guerre contre une Partie qui se conforme a ses conclusions, il y aura violation de 1'article 16 du Pacte et mise en jeu des sanctions qui y sont prévues.
D'autre part, Part. 11 a un tout autre but: d'abord, il ne trouve application qu'en cas de guerre ou de menace de guerre ; ensuite, il ne confère nuüement au Conseil ou a 1'Assemblée le droit d'imposer aux Parties, sans leur consentement, une solution du différend. L'action, en vertu de eet article du Conseil ou de 1'Assemblée, ne peut être obligatoire pour les Parties, dans le sens oü les recommandations le sont aux termes de 1'article 15, a moins qu'elles n'y aient consenti.
Un dernier point mérite, d'être précisé : le rappel fait ici de Partiele 11 du Pacte ne vaut que pour 1'hypothèse prévue al'ar-
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ticle 15, alinéa 8, du Pacte. Car il est évident quelorsqu'un différend a abouti sur le fond a une décision unanime du Conseil ou a une sentence arbitrale, il est définitivement réglé. II ne saurait être remis en discussion ni directement ni indirectement. L'article 11 du Pacte ne vise pas les situations pour lesquelles le droit f ournit des règles susceptibles d'être appliquées par un juge. II ne s'applique qu'a celles que le droit international n'a pas encore réglementées. II accuse précisément 1'existence des lacunes du droit.
Son rappel dans deux articles du Protocole (article 5 et 10) n'aura pas seulement 1'avantage marqué dans le commentaire de ces textes. II incitera la science a préparer la tache que la Société des Nations devra un jour entreprendre pour concilier toujours davantage, par le développement des règles du droit international, les intéréts particuliers de ses membres avec 1'intérêt général qu'elle est destinée a servir.
8. DÉTERMINATION DE l'AGRESSEUR.
Article 10.
Pour assurer aux procédures pacifiques les sanctions nécessaires, il fallait déterminer avec précision 1'État coupable d'une agression contre lequel les sanctions doivent j ouer.
La question est extrêmement complexe et sa solution avait, dans les travaux antérieurs de la Société des Nations, fortement embarrassé ceux qui, militaires ou juristes, s'en étaient occupés.
Elle a un doublé aspect : il s'agit d'abord de définir 1'agression ; il s'agit ensuite de la constater.
La définition de 1'agression est relativement chose facile, car il suffit de dire qu'est 1'agresseur tout État qui recourt d'une manière générale a la force en violation des engagements par lui pris, soit au Pacte, par exemple si, étant Membre de la Société des Nations il n'a pas respecté 1'intégrité territoriale ou 1'indépendance politique d'un autre Membre de la Société, soit au présent Protocole, par exemple, si, étant signataire du Protocole, il a refusé de se soumettre a une sentence arbitrale ou a une décision unanime du Conseil. C'est ce que fait l'article 10 en ajoutant que 1'on doit assimiler au recours a la guerre la violation du statut d'une zone démilitarisée. Le texte parle du recours a la guerre, mais il a été entendu, au cours de la discussion, qu'on a voulu viser ainsi le cas le plus grave et le plus frappant, mais qu'il est bien dans 1'esprit du Protocole que les actes de violence et de force qui, d'aventure, ne constitueraient pas un véritable cas de guerre, devraient néanmoins être pris en considération par le Conseü.
La constatation de 1'agression est, au contraire, chose trés malaisée, car des deux éléments dont la réunion constitue 1'agression, si le premier, a savoir : la violation d'un engagement, est facüe a vérifier, ü n'en est pas de même du second, a savoir :
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du recours a la force. Quand un pays en attaque un autre, celui-ci, nécessairement, se défend et les hostilités engagées de part et d'autre, il s'agit de savoir qui les a commencées. C'est une question de fait, d'oü possibilité de divergence.
La première idee qui vient a 1'esprit est de confier au Conseil le soin de constater 1'agression, mais immédiatement se pose la question de savoir si 1'unanimité du Conseil est nécessaire ou si la majorité suffit. L'une et 1'autre de ces solutions offre des inconvénients graves et sont dès lors inadmissibles.
Exiger 1'unanimité du Conseil, c'est créer pour 1'État attaqué le danger de voir s'évanouir les garanties auxquelles il a droit si un seul Membre du Conseil s'obstine, de bonne ou de mauvaise foi, dans une apréciation des faits contraire a celle de tous ses collègues. II est impossible d'accepter que la vie d'une nation soit exposée a pareil aléa. On aurait beau dire que le Conseil aurait le 'devoir de constater une agression manifeste et qu'a ce devoir il ne saurait faillir; mais, somme toute, ce devoir serait sans sanctions et si, d'aventure, il n'était pas rempli, il n'y aurait, pour 1'État attaqué, aucune garantie.
Se contenter de la majorité du Conseil, c'est également créer un danger, cette fois pour 1'État qui serait appelé a donner son Concours et a supporter les lourdes charges d'une action commune, alors qu'il conserverait des doutes sur la culpabilité du pays contre lequel il devrait agir. II serait ainsi exposé a obéir a une opinion qu'il ne partagerait pas.
Pour sortir de ce dilemme, il a paru nécessaire de chercher la solution dans un système automatique oü il ne serait pas absolument nécessaire de se baser sur une décision du Conseil. Après avoir examiné la difficulté et tourné la question dans tous les sens, la première Commission pense avoir trouvé la solution dans 1'idée d'une présomption, valant jusqu'a preuve du contraire, établie au moyen d'une décision unanime du Conseil.
Cette présomption lui a paru exister dans trois séries d'hypothèses, lorsque le recours a la guerré est accompagné :
du refus d'accepter la procédure pacifique ou de se soumettre a la décision a laquelle elle aurait abouti;
de la violation des mesures provisoires prescrites par le Conseil, conformément a l'article 7 du présent Protocole.
ou bien d'avoir passé outre a une décision reconnaissant que le différend rentre dans la compétence exclusive de 1'adversaire et négligé ou refusé de soumettre auparavant la question au Conseil ou a 1'Assemblée.
Dans ces hypothèses, s'il n'y a pas certitude absolue, il y a au moins une trés grande présomption qui doit valoir, pour le déclanchement des sanctions, jusqu'a preuve du contraire fournie par une décision unanime du Conseil.
II y a, comme on le voit, une différence caractéristique entre,
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d'une part, les deux premières hypotheses et, d'autre part, la troisième. . .
Dans les deux premières, la présomption existe lorsqu au lait de la guerre s' aj oute la condition spéciale indiquée.
Dans la troisième, au contraire, la présomption est subordonnee a trois conditions: la désobéissance a une décision; 1 onussion volontaire d'user de la ressource offerte par l'article n du Pacte; 1'état de guerre. ,
Cette différence s'explique par la nécessité de temr compte de la disposition de l'article 5 analysé ci-dessus, qui, par le rappel de l'article 11 du Pacte corrige la rigidité d'apphcation de 1 article 15, alinéa 8, du Pacte. Après un trés mür examen, il a paru excessif et knuste de tenir de plein droit pour agresseur 1'Etat qui, s etant, par application de l'article 15, alinéa 8, trouvé dans 1 ïmpossibüité de défendre ses réclamations au moyen d'une procedure pacinque et ayant été ainsi livré a lui-même, est, en désespoir de cause, poussé
On a considéré qu'ü était plus conforme aux exigences de la iustice et de la paix de donner a eet État, évincé par la question préalable de la compétence exclusive de son adversaire, une dernière chance d'arriver a un arrangement amiable, en lui montrant le chemin de suprème conciliation indiqué par 1 article 11 du Pacte
Ce n'est que dans le cas oü, ayant méprisé cette ressource, 11 aurait recours a la guerre, qu'il serait présumé agresseur.
Cette atténuation a la rigueur de l'article 15, alinéa 8, a ete adnuse non seulement paree qu'elle est juste, mais aussi paree qu elle n'ouvre aucune brêche a la barrière que le Protocole dresse contre la guerre d'agression: elle ne porte nullement attemte auprmcipe — qui demeure certain — que la guerre entrepnse contre 1 Etat dont la compétence exclusive a été régulièrement reconnue est un crime international livré a la vindicte collective des signataires du
Protocole. , -,
Lorsque 1'État qui s'est vu opposer la compétence exclusive de son adversaire a usé de la ressource de 1'article 11 du Pacte, seule la présomption d'agression tombe. L agression eüe-même reste. II appartiendra seulement au Conseü, suivant la procedure aui va être indiquée, de déterminer qui en est 1'auteur.
Hors de ces hypothèses, il n'y a plus de présomption permettant de reconnaitre automatiquement 1'agresseur. Sa determmation devient nécessaire et, faute d'autre solution, eest au Conseü qu'ü faut en confier le soin. II en est de même dans le cas ou 1 une des parties au litige est un État non signataire et non Membre de la Société des Nations. , ,., oo
Si le Conseil est unanime, point de difficulte ; s ü ne 1 est pas, on sort d'embarras en décidant que le Conseü doit prescrire aux belligérants un armistice dont il fixera les conditions a la majorité des deux tiers et que celui qui refusé ou viole eet armistice est réputé agresseur.
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tout de développer et de préciser les dispositions déja contenues dans le Pacte. .
Tous nos débats, tout notre travail, devaient s inspirer de ces idéés directrices ; une tache délicate nous était ainsi dévolue.
Mais 1'esprit de conciliation qui a dominé dans tous les débats a permis de résoudre les deux problèmes qui nous étaient soumis. C'est un résultat considérable et, si on y ajoute la solution du problème de l'arbitrage, si heureusement établie par la première Commission, on est en présence d'un système d'ensemble dont 1'adoption peut modifier 1'essence, la nature même de notre vie politique
Voici le véritable sens des articles du Protocole relatifs aux questions de sécurité et de réduction des armements.
2. Menace d'agression. — Mesures préventives. Article 7.
Le règlement pacifique des conflits étant prévu par le Protocole, les États signataires s'engagent, au cas oü un différend s'élèverait entre eux, a ne pas se livrer a des préparatifs de solution beüiqueuse et en général, a s'abstenir de tout acte de nature a aggraver ou a'étendre le différend. Cette disposition s'applique également a la période qui précède le moment oü le différend est soumis a l'arbitrage ou a la conciliation, ainsi qu'a celle de la litispendance.
Ici ü ne s'agit pas d'une disposition dépourvue de sanctions. La plainte en violation des engagements ci-dessus visés peut, conformément a l'article n du Pacte, être portée devant le Conseil On peut dire qu'a cöté du différend principal, dont est ou pourrait être saisi le Conseil ou un autre organe compétent, ilyaun diflerend secondaire constitué par la violation des engagements prévus a 1'alinéa premier, etc.
Le Conseil, a moins qu'ü ne soit d avis que la plamte n est pas recevable, procédera aux enquêtes et aux investigations nécessaires. Sur la base des résultats de ces enquêtes et investigations, le Conseü, si une infraction quelconque aux dispositions du premier alinéa est établie, a le devoir de sommer 1'État coupable de cette infraction de la faire disparaitre. L'État qui refuserait de le faire sera dedaré par le Conseü coupable d'une violation du Pacte (article 11) et du
Protocole. . , , .
Le Conseü prendra, en outre, les mesures propres a faire cesser, au plus tót, une situation de nature a menacer la paix du monde. Sur la nature de ces mesures préventives, le texte ne s expüque nas • sa souplesse permet au Conseü de prendre des mesures appropriées a chaque cas concret, telles que 1'évacuation de territoires, etc.
Toutes les décisions qui pourraient être prises par le Conseü, en vertu de eet article, seront prises a la majorité des deux tiers, exception f aite des décisions portant sur les questions de procedure,
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qui restent sous la règle générale de 1'article 5, alinéa 2, du Pacte. Par conséquent, seront prises a la majorité des deux tiers :
La décision sur la question de savoir s'ü y a eu, ou non, une infraction au premier alinéa ;
La décision sommant 1'Etat coupable de faire disparaitre 1'infraction;
La décision sur la question de savoir s'il y a eu, ou non, un refus de faire disparaitre 1'infraction ;
Enfin, la décision sur les mesures susceptibles de faire cesser, au plus tot, une situation de nature a menacer la paix du monde.
Le texte original de l'article 7 prévoyait que le Conseil se servirait, pour ses enquêtes et investigations, de rorganisation créée par la Conférence pour la réduction des armements en vue d'assurer le respect des décisions de cette Conférence. On a supprimé la mention de cette organisation. Mais cette suppression ne préjuge en rien des décisions que la Conférence sera appelée a prendre a ce sujet. Liberté entière lui sera laissée de créer un organisme, si elle le juge nécessaire et, a plus forte raison, le droit du Conseil de se servir de eet organisme pour les enquêtes et investigations prévues reste entier.
Article 8.
L'article 8 doit être étudié en relation avec l'article 2. Cet article 2 établit 1'engagement de ne pas recourir a la guerre ; l'article 8, par application de l'article 10 du Pacte, va plus loin : les signataires s'engagent a s'abstenir de toute action qui pourrait constituer une menace d'agression contre un autre État. Chaque action qui tombe alors sous cette notion d'une menace de guerre, notion suffisamment souple, d'ailleurs, constitue une rupture de Protocole et, par conséquent, un différend recevable par le Conseü. '
Si, notamment, un des États prétend qu'un autre État procédé a des préparatüs qui doivent être considérés comme une menace de guerre (par exemple : mobüisation clandestine, concentration de troupes, création de bandes armées tolérées par le Gouvernement, etc.), le Conseil, après avoir établi que la plainte est recevable, appliquera la procédure qui peut être définie comme la procédure de mesures préventives; ü organisera les enquêtes et investigations appropriées et, si une infraction quelconque aux dispositions du premier alinéa est établie, le Conseü prendra les mesures visées a l'article 7, alinéa 4.
3. Sécurité — Sanctions.
Article 11.
(Article 11, alinéas 1 et 2, du Protocole en rapport avec les articles 10 et 16 du Pacte.) D'après l'article 10 du Pacte, les Membres de la Société des
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Nations se sont engagés a maintenir contre toute agression extérieure 1'intégrité territoriale et 1'indépendance politique présente de tous les Membres de la Société. En cas d'agression, le Conseü avise aux moyens d'assurer 1'exécution de cette obligation.
D'après l'article 16, si un Membre de la Société recourt a la guerre contrairement aux engagements pris aux articles 12, 13 ou 15, tous les autres Membres de la Société s'engagent a faire immédiatement jouer les sanctions économiques; en outre, le Conseü a le devoir de recommander aux divers Gouvernements intéressés les effectifs müitaires, navals et aériens par lesquels les Membres de la Société des Nations contribueront respectivement aux forces armées destinées a faire respecter les engagements de lei Société.
Dès la rédaction de ces articles a la Conférence de la Paix a Paris en 1919, ü y eut de vives controverses sur la portée précise des engagements qu'impliquent ces dispositions, c'est-a-dire, sur la nature et 1'étendue des obligations mentionnées a l'article 10, sur le moment oü eUes naissent ainsi que sur les conséquences juridiques des recommandations du Conseil mentionnées a l'article 16, alinéa 2. Ces controverses continuèrent a se développer, comme on le sa.it, au cours des débats qui eurent lieu ici a Genève pendant les années précédentes. L'article 11 est destiné a régler ces controverses. Les signataires du présent Protocole acceptent 1'obligation d'appliquer contre 1'agresseur les sanctions de toute nature prévues au Pacte, teUes qu'eües sont interprétées a l'article n du Protocole lorsqu un acte d'agression aura été constaté et que le Conseü aura enjomt aux États signataires d'appliquer sans retard ces sanctions (article 10, dernier alinéa). S'üs n'agissaient pas ainsi, ils ne rempliraient pas leurs obligations.
En ce qui concerne leur nature et leur étendue, ces obligations sont nettement précisées a 1'alinéa 2 de l'article 11. D'après eet alinéa, la question de savoir si un signataire du Protocole a rempli ses obligations ou non, revient a savoir 3*3 a loyalement et effectivement collaboré pour résister a Vocte d'agression, dans la mesure que permettent sa situation géographique et les conditions speciales de ses armements. , .
Chaque État reste maltre de 1'emploi de ses forces ; c est lui-meme — et non le Conseil — qui les dirige, mais 1'alinéa 2 de 1'article n fournit des éléments obj ectifs, pour décider si ces obligations ont été exécutées ou non dans un cas concret. Les expressions loyalement et effectivement constituent ce critère. . Une certaine élasticité, qui caractérise les obligations precisees . a l'article n, permet quand ü s'agit de savoir si, dans un cas donné, un État a exécuté ses obligations en ce qui concerne les sanctions, de faire entrer en ligne de compteet dans tous ses éléments la situahon de chaque État signataire du présent Protocole. Les États signataires ne disposent pas de moyens égaux lorsqu'ü s'agit d appuquer les sanctions. Cela dépend de la situation géographique, économique.
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au. Conseil et dix autres Membres de la Société n'ont pas déposé leur ratification pour le ier mai 1925, le Secrétaire général de la Société devra prendre immédiatement 1'avis du Conseil pour savoir s'il doit annuler les invitations ou simplement ajourner la Conférence a une date ultérieure, qui sera fixée par le Conseil pour permettre la réunion du nombre nécessaire de ratifications.
Article 18.
Toutes les fois que, dans 1'article 10 ou dans toutes autres dispositions du présent Protocole, il est fait mention d'une décision du Conseil, elle s'entend dans le sens de 1'article 15 du Pacte, a savoir que le vote des représentants des Parties au différend ne compte pas dans le calcul de 1'unanimité ou de la majorité requise.
Article 19.
A défaut de stipulations expresses, le présent Protocole n'affecte pas les droits et les obligations des Membres de la Société des Nations, tels qu'ils résultent du Pacte.
Article 20.
Tout différend relatif a 1'interprétation du présent Protocole sera soumis a la Cour permanente de Justice internationale.
Article 21.
Le présent Protocole, dont les textes francais et anglais feront foi, sera ratifié.
Le dépot des ratifications sera effectué au Secrétariat de la Société des Nations le plus tot qu'il sera possible.
Les Etats dont le gouvernement a son siège hors d'Europe auront la faculté de se borner a faire connaitre au Secrétariat de la Société des Nations que leur ratification a été donnée et, dans ce cas, ils devront en transmettre 1'instrument aussitöt que faire se pourra.
Dès que la majorité des Membres représentés en permanence au Conseil et dix autres Membres de la Société auront déposé ou effectué leur ratification, un procés-verbal sera dressé par le Secrétariat pour le constater.
La mise en vigueur du Protocole aura lieu après que ce procésverbal aura été dressé et dès que le plan de réduction des armements aura été adopté par la Conférence prévue a 1'article 17.
Si, dans un délai, a fixer par ladite Conférence après 1'adoption du plan de réduction des armements, ce plan n'a pas été exécuté il appartiendra au Conseil de le constater ; par 1'effet de cette constatation le présent Protocole deviendra caduc.
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Les conditions en vertu desquelles le Conseil pourra constater que le plan établi par la Conférence internationale pour la réduction des armements n'a pas été exécuté et que, par conséquent, le présent Protocole est devenu caduc, seront définies par la Conférence elle-même.
Tout Etat signataire qui ne se conformerait pas, après 1'expiration du délai fixé par la Conférence, au plan adopté par elle, ne pourra bénéficier des dispositions du présent Protocole.
En foi de quoi les Soussignés, düment autorisés a eet effet, ont signé le présent Protocole.
Fait a Genève, le 2 octobre, mil neuf cent vingt-quatre, en un seul exemplaire qui restera déposé dans les archives du Secrétariat de la Société des Nations et qui sera enregistré par lui a la date de son entrée en vigueur.
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RAPPORT GÉNÉRAL
PRÉSENTÉ A LA CINQUIÈME ASSEMBLÉE AU NOM DES
PREMIÈRE ET TROISIÈME COMMISSIONS
par
M. POLITIS {Grèce), \ rapporteur de la première Commission
et
M. BËNÈS (Tchécoslovaquie), rapporteur de la troisième Commission.



I
INTRODUCTION
Mis depuis plusieurs années a 1'étude, devant la troisième Commission, le problème de la réduction des armements a été brusquement posé cette année de manière différente et beaucoup plus ample.
L'année dernière, il avait été élaboré un projet de traité d'assistance mutuelle que 1'Assemblée avait renvoyé è.1'examen des Membres de la Société des Nations. Les réponses des gouvernements devaient faire 1'objet de 1'étude de la cinquième Assemblée.
Mais, dès le début de ses travaux, après un débat mémorable, la cinquième Assemblée a indiqué a la troisième Commission une voie nouvelle: en effet, le 6 septembre 1924, sur la proposition des premiers ministres de France et de Grande-Bretagne, MM. Edouard Herriot et Ramsay MacDonau), elle adoptait la résolution suivante:
«L'Assemblée,
«Prenant acte des déclarations des gouvernements représentés, y voit avec satisfaction la base d'une entente tendant a établir la paix définitive,
1 Et décide:
«Afin de concilier les divergences qui demeurent entre certains des points de vue exposés et, cette conciliation une fois opérée, de pouvoir faire convoquer, dans les délais les plus rapides possible, par les soins de la Société des Nations une conférence internationale sur les armements :
«1. La troisième Commission est chargée d'examiner les documents relatif s a la sécurité et a la réduction des armements, notamment les observations des gouvernements sur le projet de traité d'assistance mutuelle, préparé en vértu de la résolution XIV de la troisième Assemblée, et les autres plans préparés et présentés au Secrétaire général depuis lapublication du projet de traité, ainsi que d'examiner les obligations contenues dans le Pacte de la Société en vue des garanties de sécurité qu'un recours a 1'arbitrage ou une réduction des armements peuvent nécessiter.
«2. La première Commission est chargée :
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«a) D'étudier, en vue d'amendements éventuels, les articles du Pacte relatifs au règlement des différends ;
«b) D'examiner dans quelles limites les termes de 1'article 36, paragraphe 2, du Statut de la Cour permanente de Justice internationale pourraient être précisés, afin de faciliter 1'acceptation de cette clause,
en vue de renforcer la solidarité et la sécurité des nations du monde en résolvant par des voies pacifiques tous les différends susceptibles de s'élever entre les États.»
Cette résolution avait le mérite, tout a la fois, de rappeler dans un bref raccourci les recherches poursuivies depuis quatre ans par les divers organismes de la Société des Nations pour organiser la paix et amener la réduction des armements, et de tracer le programme des travaux des Commissions, dansl'espoir que, s'inspirant de 1'expérience passée, elles atteindraient enfin le but poursuivi.
L'Assemblée avait assigné aux Commissions une tache séparée : a la première, 1'étude du règlement pacifique des différends, par des procédures capables de s'appliquer a tous les cas ; a la troisième, celle de la sécurité des nations, comme condition préalable et nécessaire de la réduction de leurs armements.
Chacune des deux Commissions, après avoir dégagé, dans une discussion générale, les bases essentielles de ses travaux, renvoya 1'examen de son programme a une Sous-Commission qui lui consacra de nombreuses séances.
Les propositions des Sous-Commissions donnèrent ensuite lieu, devant les Commissions, a des débats trés nourris, qui aboutirent aux textes analysés plus loin.
Mais, comme les questions soumises respectivement aux deux Commissions formaient les parties d'un tout indivisible, un contact et une collaboration durent s'établir entre les Commissions, au moyen d'un Comité mixte de neuf membres et finalement d'un Comité commun de rédaction de quatre membres.
Pour la même raison, les travaux des Commissions ont abouti a un projet unique de Protocole accompagné de deux projets communs de résolutions.
Sur ces divers textes des rapports séparés furent présentés qui, approuvés par les Commissions respectives, peuvent être considérés comme leur commentaire officiel.
Ce sont ces rapports séparés qui sont réunis ici pour rétablir Tunité du travail accompli de part et d'autre et en faciliter 1'explication.
Avant d'entrer dans 1'analyse des textes proposés, il est utile de rappeler, dans un bref historique, les efforts poursuivis durant les quatre dernières années dont ils sont 1'aboutissement logique.
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HISTORIQUE
C'est 1'article 8 du Pacte qui pose le problème de la réduction des armements en des termes qui font déja ressortir toute la complexité de la question et qui expliquent les longs tatonnements de la Société des Nations, au cours des dernières années :
«Les Membres de la Société reconnaissent que le maintien de la paix exige la réduction des armements nationaux au minimum compatible avec la sécurité nationale et avec 1'exécution des obligations internationales imposées par une action commune. »
On voit la nettement exprimée la nécessité de réduirela charge que les armements font peser sur les peuples au lendemam de la guerre, d'arrêter la course aux armements qui, en elle-même, est déja une menace pour la paix du monde ; mais, en même temps, le souci de sauvegarder la sécurité nationale des Membres de la Société, de la sauvegarder non seulement par le maintien d'un minimum nécessaire de soldats, mais aussi par une coopération de tous les peuples, par une vaste organisation de la paix.
Tel est le sens du Pacte ; il prévoit, en même temps que la réduction proprement dite des armements, la nécessité d'une action commune de tous les Membres de la Société pour imposer au perturbateur éventuel de la paix le respect de ses obligations internationales.
Dans ce premier paragraphe de 1'article 8, si court, mais si suggestif, il y a donc la définition de tous les problèmes qui ont retenu 1'attention de nos devanciers et denous-mêmes et que la cinquième Assemblée nous a spécial ement chargés de résoudre : problème de la sécurité coUective et problème de la réduction des armements.
Reprenant 1'article 8 du Pacte, la première Assemblée avait déja tracé un programme, en tête duquel elle avait inscrit la déclaration du Conseil suprème :
« Qu'afin d'atténuer les difficultés économiques de 1'Europe, il est désirable de remettre partout les armées sur le pied de paix, de limiter les armements au minimum compatible avec la sécurité nationale.» Elle rappelait aussi un voeu de la Conférence financière de Bruxelles, tenue un peu auparavant:
« Que le Conseil de la Société des Nations confère au plus tot avec les différents gouvernements intéressés en vue d'obtenir leur assentiment a une réduction générale de la charge écrasante que les armements dans leur état actuel font peser sur les populations appauvries du monde, engloutissant leurs ressources et compromettant leur restauration après les ravages de la guerre.»
Elle demandait, d'autre part, a ses deux Commissions consul16



internationale et si les parties n'ont pu se mettre d'accord pour le lui déférer ou pour le soumettre a 1'arbitrage, il doit, aux termes de 1'article 15 du Pacte, être porté devant le Conseil qui s'efforcera d'en assurer le règlement en concüiant les parties. Si le Conseil y réussit, il publie, dans la mesure qu'il juge utile, un exposé relatant les faits, les explications qu'ils comportent et les termes de ce règlement. ■''
Rien n'est changé a eet égard a la procedure etabhe par le Pacte. II a paru inutile d'indiquer de quelle manière il doit y être procédé. Le Conseil a la plus grande latitude pour choisir les moyens les plus propres d'arriver a la concüiation des parties ; il peut écouter toutes les suggestions, s'entourer de toutes les lumières nécessaires, procéder a des enquêtes ou a des expertises soit par lui-même, soit par 1'entremise de techniciens de son choix, constituer même, a la demande d'une des parties, un Comité spécial de concEiation. L'essentieJ est d'obtenir, si possible, un règlement amiable du différend, ie» moyens d'y parvenir importent peu. II convient que rien netmisse entraver 1'oeuvre pacificatrice du Conseil. C'est a lui que doit revenir le soin d'examiner s'il n'y aurait pas avantage a élaborer, pour son propre usage, en le portant a la connaissance des gouvernements des Etats signataires, un règlement général applicable a la procédure qui se déroule devant lui et destine a tenter la bonne volonté des parties pour les amener plus facilement a s'arranger sous ses auspices. I ■
L'expérience seule montrera s'il est nécessaire de developper ultérieurement les règles posées dans les trois premiers paragraphes de 1'article 15 du Pacte.
Pour 1'instant, il vaut mieux ne rien y ajouter et faire entièrement confiance a la sagesse du Conseil, étant bien entendu que, soit a ce moment, soit a tout autre stade de la procedure, il doit être toujours loisible aux parties de tomber d'accord pour choisir un autre mode différent d'arrangement: entente directe, constitution d'un comité spécial de médiateurs-conciliateurs, recours a 1'arbitrage ou a la Cour permanente de Justice internationale
La nouvelle procédure établie par le Protocole devient applicable seulement si le Conseü échoue dans ses efforts de conciliation et si les parties n'arrivent pas a s'entendre sur la solutïon a adopter.
Dans ce cas, avant d'aller plus loin, le Conseil doit engager les parties a soumettre leur différend a un règlement judiciaire ou
Ce n'est que dans 1'hypothèse oü eet appel, que le Conseil saura faire de la manière qui lui paraitra la plus convenable pour être favorablement accueilli, ne serait pas écouté, que la procédure prend le caractère obligatoire nécessaire pour amener dans tous les cas une solution définitive du différend. Cette procédure comporte trois éventualités :
a) L'arbitrage obligatoire a la demande de 1 une seule des parties;
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b) La décision unanime du Conseil;
c) L'arbitrage obligatoire imposé par le Conseil.
Chacune de ces trois éventualités est régie par des règles qui lui sont propres.
Article 4, alinéa 2.
L'arbitrage obligatoire du premier degré. — Si les parties, invitées par le Conseü a soumettre leur différend a un règlement judiciaire ou arbitral, ne réussissent pas a s'entendre a ce sujet, il n'y a pas lieu a arbitrage facultatif. Mais il suffit que 1'une d'elles le désire pour que l'arbitrage devienne aussitöt obligatoire.
Le différend est alors soumis de plein droit a un Comité d'arbitres, qui doit être constitué dans le délai que le Conseil aura fixé.
Toute liberté est laissée aux parties pour constituer elles-mêmes ce Comité d'arbitres. Elles doivent pouvoir s'entendre sur le nombre, le nom, les pouvoirs des arbitres, ainsi que sur la procédure. II est bien entendu que le mot «pouvoirs» doit être compris dansle sens le plus large et inclure notamment les questions a leur poser.
II n'a pas été estimé utile de développer davantage cette idée. II a paru suffisant de dire que ce qui peut être obtenu par 1'accord des parties est préférable a toute autre solution.
II a semblé de même inutile de préciser les pouvoirs qu'il conviendra d'accorder aux arbitres. C'est un point qui dépend des circonstances concourant en chaque espèce, le röle des arbitres pouvant être, le cas échéant, comme il a été dit plus haut, non seulement celui de juges statuant sur la base du droit, mais encore celui d'amiables compositeurs admis a tenir compte de toute considération d'équité.
Mais on n'a pas cru nécessaire d'ériger cela en règle. II a paru préférable de laisser, dans chaque cas, a 1'accord des parties d'en décider selon les circonstances.
On a néanmoins eu en vue que les arbitres ne seront pas nécessairement des juristes. Aussi, a-t-on décidé que lorsque des points de droit se posent devant eux,. ils devront, si 1'une des parties le demande, solliciter, par 1'entremise du Conseil, 1'avis consultatif de la Cour permanente de Justice internationale, qui, dans ce cas, se réunira d'urgence. L'avis de la Cour est destiné a éclairer les arbitres; il ne les liera pas en droit, encore que sa valeur scientifique doive, en tout cas, exercer une trés grande influence sur leur jugement. Pour éviter Pabus de trop fréquentes consultations de ce genre, il a été entendu que, dans chaque affaire, l'avis de la Cour ne pourra être demandé qu'une seule f ois sur tous les points de droit contestés.
L'extension donnée dans le nouveau système de règlement pacifique des différends a la procédure consultative de la Cour a fait penser a 1'utilité qu'il y aurait a examiner la question de savoir s'il ne faudrait pas, même dans ce cas, suivrele système del'adjonction de juges nationaux actuellement suivi seulement en matière con-
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tentieuse, et aussi celle de 1'application dans la procédure consultative de 1'article 24 du Statut de la Cour relatif a la récusation des juges.
Lorsque les parties n'ont pas pu s'entendre sur tout ou partie des points nécessaires pour le f onctionnement de eet arbitrage, c'est au Conseil que revient le soin d'y pourvoir, excepté la position de la question, qui doit résulter, pour les arbitres, des conclusions des parties ou d'une seule, si les autres font défaut.
Dans le cas oü le choix des arbitres doit ainsi être fait par le Conseil, quelque confiance qu'on doive avoir en sa sagesse, il a paru utile d'indiquer, quant au choix des arbitres, quelques règles générales destinées a donner a 1'arbitrage 1'autorité morale requise pour en assurer plus pratiquement le respect.
La première de ces règles est que le Conseil doit, avant le procéder aux choix des arbitres, consulter les convenances des parties. II a été proposé de développer davantage cette idéé en donnant aux parties le droit d'indiquer leurs préférences et celui de récuser un certain nombre d'arbitres proposés par le Conseil.
Cette proposition a été écartée en raison de la difficulte offerte par la réglementation détaillée de 1'exercice de ce doublé droit. Mais d a été entendu que le Conseil n'aurait aucun motif de ne pas accepter les candidats qui lui seraient respectivement proposés par les parties, ni de leur imposer ceux qu'elles voudraient écater, ni, enfin, de ne pas tenir compte de toute autre suggestion qu'elles voudraient lui faire. II est, en effet, évident que le Conseü voudra toujours agir de manière a augmenter le plus possible la confiance que le comité d'arbitres doit inspirer aux parties. j
La deuxième règle s'inspire du même point de vue. Elle indique le droit du Conseil de choisir les arbitres et leur président parrm des personnes qui, par leur nationalité, leur caractère et leur expérience, lui paraitront donner les plus hautes garanties de compétence et d'impartialité.
L'expérience montrera, ici encore, qu'il ne serait pas utile que le Conseil élaborat, au sujet de la constitution et du f onctionnement de l'arbitrage obligatoire dont il.s'agit ici et de celui dont il sera parlé plus loin, comme pour la procédure de concüiation se deroulant devant lui, un règlement général destiné a son propre usage, mais dont connaissance serait donnée aux gouvernements des États signataires.
Article 4, alinea 3.
La décision unanime du Conseil. — Lorsque l'arbitrage est refusé a la fois par les deux parties, 1'affaire revient de nouveau devant le Conseil, mais cette fois avec un caractère particulier. H-n effet le refus d'arbitrage implique le consentement des parties a ce que le Conseil règle définitivement 1'affaire. II vaut reconnaissance
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et financier II est a prévoir que pareüles sanctions seront suffisantes II n'a pas paru possible d'aller nécessairement au detè et d'employer la force contre un Etat qui n'y recourt pas. Seul le bénénciaire de la décision rendue pourrait user de force contre le récalcitrant, s'il y était autorisé par le Conseil.
Mais si 1'État condamné par la décision rendue s insurge contre elle les armes a la main, alors, devenant agresseur contre la collectivité des signataires, il mérite les sanctions même violentes prévues a 1'article 16 du Pacte, interprété de la mamère ïndiquee au présent Protocole.
Domaine d'application des procédures pacifiques. — Si nécessaire que soit le système arrêté pour arriver au règlement de tous les différends on doit toujours, dans son application, sinspirer uniquement du but pacifique qui est a sa base. II ne doit jamais pouvoir servir dans un esprit différent, en offrant des possibilites pour des chicanes et des procés tendancieux, dont la paix aurait plus a souffrir qua gagner. ... ,H]
Aussi pour lui conserver toute la souplesse desirable, a-t-U été nécessaire d'en accompagner la règle de quelques exceptions, qui constituent des fins de non-recevoir, la question devant être in limine repoussée par le Conseil, la Cour permanente de Justice internationale ou les arbitres.
Les différends qui échappent a 1'apphcation du système sont de trois catégories:
Article 4, alinéa 5.
i° Ce sont d'abord les différends relatifs a des questions ayant déia fait, a une époque antérieure a 1'entrée en vigueur du Protocole 1'obiet d'une recommandation unanime du Conseil acceptee par 1'uné des parties intéressées. II importe a 1'ordre international et au crédit du Conseil que ses recommandations unanimes, qui ont cree un titre en faveur de 1'État qui les a acceptées ne puissent pas être remises en question au moyen d'une procedure a la base üe laquelle se trouve l'arbitrage obligatoire. La seule voie qui puisse rester ouverte, a défaut d'un arrangement amiable, pour le règlement des difficultés auxquelles elles donneraient lieu, c est le recours au Conseil suivant la procédure actuellement prévue au Pacte.
Article 4, alinéa 7.
2° II en est de même des différends qui pöurraient s'élever a la suite des mesures de guerre prises par un ou plusieurs! Utats signataires en accord avec le Conseil ou 1'Assemblee de la Societe des Nations II ne serait pas, en effet, adrmssible que 1 arbitrage obligatoire fut, entre les mains de 1'ennemi de la communauté,
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une arme pour entraver la liberté d'action de ceux qui, au nom de 1'intérêt général, cherchent a lui imposer le respect de ses engagements.
Pour éviter toute difnculté d'interprétation, ces deux premières séries d'exceptions ont été f ormellement indiquées dans le Protocole.
3° II est une troisième catégorie de différends auxquels également le nouveau système de procédure pacifique ne saurait s'appliquer. Ce sont ceux qui auraient pour objet la revision des traités et actes internationaux en vigueur, ou qui tendraient a mettre en cause 1'intégrité territoriale présente des États signataires. La proposition a été faite d'inscrire ces exceptions dans le Protocole, mais les deux Commissions ont été unanimes a penser que, tant au point de vue juridique qu'au point de vue politique, 1'impossibüité d'appliquer a ces différends l'arbitrage obligatoire est a tel point manifeste qu'il était tout a fait surabondant d'en faire 1'objet d'un texte exprès et qu'il suffisait de leur consacrer une mention dans le présent rapport.
6. Röle de l'Assemblée dans le système du Protocole. Article 6.
La procédure nouvelle devait être adaptée a 1'ancienne qui donna a 1'Assemblée les mêmes pouvoirs qu'au Conseil, lorsque 1'Assemblée est saisie du différend soit par le Conseil lui-même, soit a la requête de 1'une des parties.
La question s'est posée de savoir s'il était pratique de maintenir dans la nouvelle procédure cette égalité de pouvoirs entre les deux organes de la Société des Nations. ©"aucuns ont pensé qu'il valait mieux supprimer ici 1'intervention de 1'Assemblée. Mais finalement 1'opinion contraire a prévalu, car 1'appel a 1'Assemblée peut avoir une grande influence au point de vue de 1'opinion publique. Sans aller toutefois jusqu'a donner a 1'Assemblée le même róle qui est confié au Conseil, on a préféré un système mixte d'après lequel 1'Assemblée est, en principe, substituée au Conseil pour remplir a sa place, lorsqu'il est fait appel a elle conformément au paragraphe g de 1'article 15 du Pacte, les diverses fonctions prévues a 1'article 4 du présent Protocole, a 1'exception des actes de pure exécution qui doivent toujours être accomplies par le Conseil. C'est ainsi que 1'organisation et le f onctionnement de l'arbitrage obligatoire ou la transmission a la Cour permanente de Justice internationale doivent toujours être confiés au Conseil, paree que pratiquement il est le seul qualifié a eet effet.
L'intervention éventuelle de 1'Assemblée n'altère nullement le résultat final de la nouvelle procédure. Si 1'Assemblée ne réussit pas a concilier les Parties et si 1'une d'elles le demande, il y aura lieu a un arbitrage obligatoire par les soins du Conseil et d'après les règles précédemment établies.
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Si aucune des Parties ne demande rarbitrage, 1'affaire revient devant 1'Assemblée et si la solution recommandée par elle obtient la majorité requise par le paragraphe 10 de 1'article 15 du Pacte, elle a la même valeur qu'une décision unanime du Conseil.
Enfin si la majorité nécessaire n'est pas obtenue, le différend est obligatoirement soumis a l'arbitrage organisé par les soins du Conseü.
De toute manière 1'on aboutit, comme dans le cas ou seul le Conseü intervient, a une solution définitive et obligatoire du différend.
7. Compétence exclusive des États.
Article $.
Le présent Protocole ne déroge en rien a la règle tutélaire des souverainetés nationales inscrites dans 1'article 15, alinéa 8 du Pacte.
Afin d'éviter toute espèce de doute a eet égard, il a paru nécessaire de le dire formellement.
Devant le Conseil, a quelque moment que ce soit de son ïntervention au cours des procédures établies par le protocole, la disposition précitée s'applique sans aucune altération.
Elle est adaptée, en outre, a la procédure de l'arbitrage obligatoire de 1'un ou 1'autre degré : si 1'un des États en litige pretend que tout ou partie du différend porte sur une question que le droit international laisse a sa compétence exclusive, les arbitres doivent consulter sur ce point, par 1'entremise du Conseü, la Cour permanente de Justice internationale, car ü s'agit la d'une question iuridique sur laqueUe il importe d'avoir une décision judiciaire. La Cour aura ainsi a se prononcer sur le point de savoir si la question litigieuse est régie par le droit international, ou bien si elle rentre dans la compétence exclusive de 1'État intéressé. Son role se bornera la et 1'affaire reviendra dans tous les cas devant les arbitres. Mais, a la différence des autres avis demandés a la Cour au cours d'un arbitrage obligatoire, qui n'ont pour 1'arbitre qu une valeur purement consultative, dans le présent cas, 1 avis de la Cour est obligatoire, en ce sens que, si la Cour a reconnu que la question litigieuse rentre dans la compétence exclusive de 1'État interesse, les arbitres n'auront autre chose a faire qu'a enregistrer cette solution dans leur sentence. Ce n'est que dans le cas oü la Cour aura estimé que la question litigieuse est régie par le droit mternational que les arbitres reprendront 1'examen de 1'affaire pour statuer sur le fond. , ., .
Le caractère obligatoire attaché dans cette hypothèse a 1 avis de la Cour augmente encore 1'intérêt offert par la doublé question indiquée plus haut sous 1'article 4 au sujet de 1'adjonction de pages nationaux et de 1'application de 1'article 24 du Statut de la Cour dans la procédure consultative.
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Le système est ainsi complet; il est aussi automatique que possible.
Quand il y a présomption, non infirmée par une décision unanime du Conseil, ce sont les faits eux-mêmes qui déterminent 1'agresseur ; il n'y a lieu a aucune décision du Conseil et, dès lors, la question de la majorité ou de 1'unanimité ne se pose pas ; les faits établis, le Conseil al'obligation d'agir en conséquence.
Quand il n'y a pas de présomption, le Conseil est appelé a constater 1'agression: une décision est nécessaire et elle doit être prise a 1'unanimité. Si l'unanimité n'est pas réunie, le Conseil a 1'obligation de prescrire un armistice et ici il n'y a pas de décision a prendre; c'est une obligation que le Conseü doit accomplir ; seule la fixation des conditions de 1'armistice requiert une décision et, pour ceUe-ci, on se contente de la majorité des deux tiers.
On a proposé de dire qu'en cas d'extréme urgence, le Conseü peut constater 1'agression ou fixer les conditions de 1'armistice sans attendre 1'arrivée du représentant que la Partie non représentée dans son sein aura été invitée a y envoyer aux termes de l'article 4, alinéa 5, du Pacte.
Mais il a paru préférable de ne pas fixer dès maintenant une règle a eet égard et de laisser au Comité spécial, auquel le Conseil confiera la rédaction des amendements au Pacte au sens de ce Protocole, le soin d'examiner si pareille règle est vraiment nécessaire.
On peut, en effet, penser que le Conseü est d'ores et déja armé de tous les pouvoirs a ce sujet et qu'en cas d'extrême urgence, si 1'Etat invité a se faire représenter est trop éloigné de son siège, il peut décider que son représentant doit être choisi parmi des personnes se trouvant a proximité et se rendre auprès de lui dans un délai déterminé, passé lequel ü délibérera sans son concours.
L'agression établie soit par voie de présomption, soit en vertu d'une décision unanime du Conseü, soit par suite du refus ou de la violation de 1'armistice, il ne restera plus qu'a faire jouer les sanctions et a appliquer les obligations des États garants. Le Conseil se bornera a leur enjoindre d'avoir a accomplir leur devoir. Ici encore, ü n'y a pas de décision a prendre, mais une obligation a accomplir: la question de la majorité ou de l'unanimité ne se pose pas.
II n'y a, en effet, place pour aucun vote.
Pour ne laisser place a aucun doute, il a été formellement indiqué que 1'Etat qui, sur 1'invitation du Conseil, recourt contre 1'agresseur a des actes de violence, sera dans la situation juridique d'un beUigérant et pourra dès lors exercer les droits attachés a cette qualité.
II a été spécifié, au cours de la discussion, que eet Etat n'a pas une liberté entière d'action. La violence employée par lui doit être proportionnée au but poursuivi et s'exercer dans les limites et les conditions recommandées par le Conseil.
37



Article 18.
C'est éKalement pour éviter tout malentendu qu'ü a été stipulé, dans un texte spécial, que le calcul de l'unanimité ou de la majorité dans le Conseü se fait toujours, conformément a la règle mdiquee a diverses reprises dans l'article 15 du Pacte et rappelee par l'article 16 du Pacte pour le cas de 1'exclusion dun Membre de la Société des Nations, c'est:a-dire sans compter les voix des représentants des Parties au différend.
9 Différends entre États signataires et États non
signataires du protocole.
Article 16.
Le nouveau système devait être adapté a 1'ancien quant au règlement des différends s'élevant entre un État signataire et un ou plusieurs États non signataires et étrangers a la Societe des
PouTque les États signataires eussent le bénéfice essentiel du Protocole, qui proscrit toute guerre d'agression, ü était necessaire de mettre la règle établie par l'article 17 du Pacte en harmonie avec les prescriptions du Protocole. Aussi a-t-il ete décide que les États non signataires et étrangers a la Societe des Nations en conflit avec un État signataire seraient invites a accepter la nouvelle procédure pacifique et que, s'üs s'y refusent et recourent a la guerre contre un État signataire, ils doivent subir les sanctions de 1 article 16 du Pacte dans les conditions prévues au present Protocole.
Rien n'est chargé au régime du Pacte quant au règlement des difffrends s'élevant entre Membres de la Société des Nations dont 1'un serait signataire du présent Protocole alors que 1 autre: ne le serait pas. Les liens de droit existant entre eux en vertu du Pacte ne permettent pas, en effet, que les États signataires puissent^appliquer de plein droit aux États non signataires, mais Membres ?omme eux de la Société des Nations, la^nouvelle procedure pacifique. Tout ce que les signatanres peuvent esperera leur egard, c'est que le Conseil leur offre la possibüité de suivre cette Pro^to, et il est a souhaiter qu'üs le fassent. Mais la nouveüe procedure ne peut que leur être offerte ; eüe ne peut pas leur etre imposee s'üs se refusent a la suivre, préférant s'en temr a ceUe du Pacte, on ne saurait leur appliquer aucune sanction.
La solution qui vient d'être mdiquee^ quant aux Etets non signataires mais, Membres de la Société des Nations a paru^teop certaine pour avoir besoin d'être f ormulée dans un texte. La proposition en a été cependant faite ; mais, après l™™f™tlo™J°Zi nies, ses auteurs 1'ont retirée, se contentant de la mention qui
^première vue, la différence de traitement ainsi établie entre les non signataires étrangers a la Société et les non signataires Membres
3§


















HET PROTOKOL-VAN GENÈVE.
VAN
2 OCTOBER 1924^
■ET EER VOORWOORD VAM JHR. PROF. MR. W J. M. VAM EYSINQA






HET PROTOKOL VAN GENÈVE
VAN
2 OCTOBER 1924
A. W. SIJTHOFFS UITGEVERSMAATSCHAPPIJ — LEIDEN






Deze uitgaaf van A. W. Sijthoffs Uitgeversmaatschappij behoeft verklaring noch aanbeveling. Het geneefsche Protokol van 2 October 1924 is na het grondverdrag van den Volkenbond het verreweg belangrijkste bondsstuk in het belang eener op het recht gegrondveste internationale organisatie. Door vooreerst voor alle internationale geschillen vreedzame beslechting verplichtend te maken en door in de tweede plaats den gezamenlijken sterken arm der Bondsleden beschikbaar te stellen tegen den Staat, die den vrede toch zoude willen verstoren, schept het Protokol devoorwaarden, die zijn derde doel, te weten eene werkelijke vermindering der wapeningen, zullen kunnen mogelijk maken. Het Protokol kan van beslissende beteekenis worden voor den wereldvrede en behoort dus gekend te worden door velen.
Teneinde den omvang en daardoor den prijs der uitgave niet te groot te maken, heeft de Uitgever zich er toe bepaald af te drukken den franschen tekst van het Protokol, alsmede van het toelichtende rapport van de HH. POL1TIS en BENÈS.
W. J. M. VAN EYSINGA. .






PROTOCOLE POUR LE REGLEMENT PACIFIQUE DES DIFFÉRENDS INTERNATIONAUX
dont 1'acceptation a été recommandée a la trés sérieuse considération de tous les Membres de la Société des Nations par une Résolution de la cinquième Assemblée du 2 octobre 1924 et qui a déja été signé par un certain nombre d'Etats.






PROTOCOLE POUR LE RÈGLEMENT PACI.FIQUE DES DIFFÉRENDS INTERNATIONAUX
Animés de la ferme volonté d'assurer le maintien de la paix générale et la sécurité des peuples dont 1'existence, 1'indépendance ou les territoires pourraient être menacés;
Reconnaissant la solidarité qui unit les membres de la communauté internationale;
Affirmant que la guerre d'agression constitue une infraction a cette solidarité et un crime international;
Désireux de faciliter la compléte application du système prévu au Pacte de la Société des Nations pour le règlement pacifique des différends entre les États et d'assurer la répression des crimes internationaux; et
Afin de réaliser, comme 1'envisage 1'article 8 du Pacte, la réduction des armements nationaux au minimum compatible avec la sécurité nationale et avec 1'exécution des obligations internationales imposées par une action commune,
Les Soussignés, dument autorisés a eet effet, sont convenus des dispositions suivantes :
Article premier.
Les États signataires s'engagent a faire tous efforts en leur pouvoir pour 1'introduction dansle Pacte d'amendements conformes au sens des dispositions contenues dans les articles suivants.
Ils conviennent que ces dispositions deviendront obligatoires dans leurs rapports respectifs a la date de la mise en vigueur du présent Protocole et que, vis-a-vis d'eux, 1'Assemblée et le Conseil de la Société des Nations seront, dès lors, autorisés a exercer tous les droits et devoirs qui leur sont conférés par ce Protocole.
Article 2.
Les États signataires conviennent qu'en aucun cas ils ne doivent recourir a la guerre, ni entre eux ni contre tout Ëtat qui, le cas échéant, accepterait toutes les obligations ci-après définies, excepté dans le cas de résistance a des actes d'agression ou quand ils agissent en accord avec le Conseil ou 1'Assemblée de la Société des Nations, selon les dispositions du Pacte et du présent Protocole.
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Article 3.
Les États signataires s'engagent a reconnaitre comme obligatoire, de plein droit et sans convention spéciale, la juridiction de la Cour permanente de Justice internationale dans les cas visés au paragraphe 2 de 1'article 36 du Statut de la Cour, mais sans préjudice de la f aculté pour un État quelconque, lorsqu'il adhérera au protocole spécial ouvert le 16 décembre 1920, prévu par ledit article, de formuler les réserves compatibles avec ladite clause.
L'adhésion a ce protocole spécial ouvert le 16 décembre 1920 devra être f aite dans le délai d'un mois qui suivra la mise en vigueur du présent Protocole.
Les États qui adhéreront au présent Protocole après sa mise en vigueur devront s'acquitter de 1'obligation ci-dessus dans le mois qui suivra leur adhésion.
Article 4.
En vue de compléter les dispositions des alinéas 4, 5, 6 et 7 de 1'article 15 du Pacte, les États signataires conviennent de se conformer a la procédure suivante :
i° Si le différend soumis au Conseil n'a pu être réglé par lui
ainsi qu'il est prévu au paragraphe 3 dudit article 15, le
Conseil engagera les Parties a soumettre le différend a un
règlement judiciaire ou arbitral. 2° a) Si les Parties s'y refusent, il est procédé, a la demande d'au moins 1'une des Parties, a la constitution d'un Comité d'arbitres. Le Comité sera constitué, autant que possible, par 1'accord des Parties.
h) Si, dans le délai que le Conseil aura fixé, elles ne se sont pas entendues en tout ou en partie sur le nombre, le nom et les pouvoirs des arbitres, ainsi que sur la procédure, le Conseil réglera les points en suspens. II choisira d'urgence — en consultant les Parties — les arbitres et leur président, parmi les personnes qui, par leur nationalité, leur caractère et leur expérience, lui paraitront donner les plus hautes garanties de compétence et d'impartialité.
c) Après que les conclusions des Parties auront été f ormulées, le Comité d'arbitres a la demande de toute Partie, sollicitera, par 1'entremise du Conseil, sur les points de droit contestés, 1'avis consultatif de la Cour permanente de Justice internationale qui, dans ce cas, se réunira d'urgence.
30 Si aucune des Parties ne demande 1'arbitrage, le Conseil reprendra 1'examen du différend. Au cas oü le Conseil établit un rapport voté a 1'unanimité de ses membres autres que les
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Les mesures ainsi prises par le Conseil sont destinées uniquement a faciliter le règlement pacifique des différends et ne doivent préjuger en rien du règlement lui-même.
Si, a la suite de ces enquêtes et investigations, une infraction quelconque aux dispositions du premier alinea du présent article est établie, il est du devoir du Conseil de sommer 1'État ou les États coupables de 1'infraction de la faire disparaitre. Si 1'État ou les États en question ne se conforment pas a cette sommation, le Conseil déclare lesdits États coupables d'une violation du Pacte ou du présent Protocole et doit décider les mesures a prendre en vue de faire cesser au plus tot une situation de nature a menacer la paix du monde.
Pour 1'application du présent article, le Conseil prendra sa décision a la majorité des deux tiers.
Article 8.
Les Etats signataires s'engagent a s'abstenir de toute action qui pourrait constituer une menace d'agression contre un autre Etat.
Dans le cas oü un des Etats signataires estime qu'un autre Etat procédé a des préparatifs de guerre, il a le droit d'en saisir le Conseil.
Celui-ci, après avoir vérifié les faits, opère comme il est dit a Partiele 7, alinéas 2, 4 et 5.
Article 9.
L'existence de zones démilitarisées étant de nature a prévenir les agressions et a en faciliter la détermination sans équivoque conformément a 1'article 10 ci-dessous, 1'établissement de pareüles zones est recommandé entre les Etats qui y seraient également consentants, comme un moyen d'éviter une violation du présent Protocole.
Les zones démilitarisées déja existantes en vertu de certains Traités ou Conventions, ou qui seraient établies a 1'avenir entre Etats également consentants, pourront faire 1'objet d'un controle temporaire ou permanent, organisé par le Conseil, a la demande et aux frais d'un ou de plusieurs Etats limitrophes.
Article 10.
Est agresseur tout Etat qui recourt a la guerre en violation des engagements prévus au Pacte ou au présent Protocole. Est assimilée au recours a la guerre la violation du statut d'une zone démilitarisée.
Dans le cas d'hostilités engagées, est présumé agresseur, sauf décision contraire du Conseil prise a 1'unanimité :
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i° Tout Etat qui aura refusé de soumettre le différend a la procédure pour règlement pacifique prévue aux articles 13 et 15 du Pacte, complétés par le présent Protocole — ou qui aura refusé de se conformer, soit a une décision judiciaire ou arbitrale, soit a une recommandation unanime du Conseil — ou qui aura passé outre a un rapport unanime du Conseil, a une décision judiciaire ou arbitrale reconnaissant que le différend qui s'est élevé entre lui et 1'autre Etat belligérant porte sur une question que le Droit international laisse a la compétence exclusive de eet Etat; toutefois, dans ce dernier cas, 1'Etat ne sera présumé agresseur que s'il n'a pas soumis auparavant la question au Conseil ou a 1'Assemblée, conformément a 1'article 11 du Pacte. 2° Tout Etat qui aura violé une des mesures provisoires prescrites par le Conseil pendant la période de procédure, visees a 1'article 7 du présent Protocole. Hors les hypothèses visées aux numéros 1 et 2 du présent article, si le Conseil n'a pu déterminer dans le plus bref délai 1'agresseur, il aura 1'obligation de prescrire aux belligérants un armistice dont il fixera les conditions a la majorité des deux tiers et dont il surveilleral'observation. .
Tout belligérant ayant refusé 1'armistice ou en ayant viole les conditions, sera réputé agresseur.
Le Conseil enjoindra aux Etats signataires d appliquer sans retard contre 1'agresseur les sanctions visées a 1'article n du présent Protocole, et tout Etat signataire, ainsi requis, sera dès lors fonde a exercer les droits d'un belligérant.
Article 11.
Dès que le Conseil a fait aux Etats signataires 1'injonction prévue au dernier alinéa de 1'article 10 du présent Protocole, les obligations desdits Etats en ce qui concerne les sanctions de toute nature visées aux alinéas 1 et 2 de 1'article 16 du Pacte, deviennent immédiatement opérantes afin que ces sanctions puissent porter leurs effets contre 1'agresseur sans aucun retard.
Ces obligations doivent être interprétées en ce sens que chacun des Etats signataires est tenu de collaborer loyalement et effectivement pour faire respecter le Pacte de la Société des Nations et pour s'opposer a tout acte d'agression dans la mesure que lui permettent sa situation géographique et les conditions speciale* de ses armements. }> , ^ .
-Conformément a 1'alinéa 3 de 1'article 16 du Pacte les Etats signataires prennent 1'engagement, individuel et collectif, de vemr a 1'aide de 1'Etat attaqué ou menacé, et de se preter un mutuel appui grace a des facüités et a des échanges réciproques en ce qui concerne le ravitaillement en matières premières et denrees de toute
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nature, les ouvertures de crédit, les transports et le transit et, a eet effet, de prendre toutes mesures en leur pouvoir pour maintenir la sécurité des Communications terrestres et maritimes de 1'Etat attaqué ou menacé.
Si les deux Parties au différend sont agresseurs au sens de 1'article 10, les sanctions économiques et financières s'appliquent a 1'une et a 1'autre.
Article 12.
En raison de la complexité des conditions dans lesquelles le Conseil pourrait être appelé a remplir les fonctions visées a 1'article 11 ci-dessus concernant les sanctions économiques et financières et pour préciser les garanties qui sont offertes par le présent Protocole aux Êtats signataires, le Conseil invitera immédiatement les organisations économiques et financières de la Société des Nations a procéder a une étude, et a soumettre un rapport sur la nature des dispositions a prendre pour mettre en vigueur les sanctions et mesures de coopération économique et financière, visées a 1'article 16* du Pacte et a 1'article n du présent Protocole.
En possession de ces informations, le Conseil établira parses organismes compétents :
1° les plans d'action destinés a faire jouer les sanctions économiques et financières contre un Etat agresseur;
2°. les plans de coopération économique et financière entre un Etat attaqué et les divers Etats lui portant assistance,
et il communiquera ces plans aux Membres de la Société et aux autres Etats signataires.
Article 13.
En égard aux sanctions militaires, navales et aériennes dont 1'application éventuelle est "prévue a 1'article 16 du Pacte et a Partiele 11 du présent Protocole, le Conseil aura qualité pour recevoir les engagements d'Etats déterminant par' avance les forces militaires, navales et aériennes que ces Etats pourraient faire intervenir immédiatement afin d'assurer 1'exécution des obligations dérivant a ce sujet du Pacte et du présent Protocole.
Dès que le Conseil a fait aux Etats signataires 1'injonction prévue au dernier alinéa de 1'article 10 ci-dessus, ces Etats peuvent en outre faire entrer en ligne, suivant les accords antérieurement faits, leurs forces militaires, navales et aériennes au secours d'un Etat particulier, victime de 1'agression.
Les accords visés au précédent alinéa sont enregistrés et publiés par le Secrétariat de la Société des Nations ; ils restent ouverts a tout Etat Membre de la Société, qui voudrait y accéder.
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Article 14.
Le Conseil a seul qualité pour déclarer qu'il y a lieu de faire cesser 1'application des sanctions et de rétablir les conditions normales.
Article 15.
Pour répondre a 1'esprit du présent Protocole, les Etats signataires conviennent que la totalité des frais de toute opération d'ordre militaire, naval ou aérien, entreprise pour la répression d'une agression, conformément aux termes de ce Protocole, ainsi que la réparation de tous dommages subis par les personnes civiles ou militaires, et de tous dommages matériels occasionnés par les opérations de part et d'autre, seront supportés par 1'Etat agresseur iusqu'a 1'extrême limite de sa capacité.
Toutefois, vu 1'article 10 du Pacte, il ne pourra, comme suite a 1'application des sanctions visées au présent Protocole, être porté atteinte en aucun cas a 1'intégrité territoriale ou a 1'mdépendance politique de 1'Etat agresseur.
Article 16.
Les Etats signataires conviennent qu'en cas de différend entre un ou plusieurs parmi eux et un ou plusieurs Etats non signataires du présent Protocole étrangers a la Société des Nations, ces Etats étrangers seront invités, aux conditions prévues a 1'article 17 du Pacte a se soumettre aux obligations acceptées par les signataires du présent Protocole aux fins de règlement pacinque.
Si 1'Etat invité, refusant d'accepter les dites conditions et obligations, recourt a la guerre contre un Etat signataire, les dispositions de 1'article. 16 du Pacte, teUes qu'elles sont précisees par le présent Protocole, lui sont applicables.
Article 17.
Les Etats signataires s'engagent a prendre part a une Conférence internationale pour la réduction des armements qui devra etre convoquée par le Conseil et qui se réunira a Genève le lundi 15 juin 1925. Tous autres Etats, Membres ou non de la Société, seront invités a cette Conférence.
En vue de la convocation de la Conférence, le Consed préparera, en tenant compte des engagements prévus aux articles n et 13 du présent Protocole, un programme général pour la réduction et la limitatkm des armements qui sera mis a la disposition de cette Conférence et communiqué aux gouvernement* le plus tot possible, et au plus tard trois mois avant la réunion.
Si au moins la majorité des Membres représentés en permanence
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les États sont, a plus forte raison, libres de ne 1'admettre que pour une fraction d'une de ces catégories: qui peut le plus, peut le moins. II leur est donc loisible, en prenant 1'engagement prévu, de déclarer qu'üs ent endent 1'exclure dans les hypothèses oü il neleur parait pas possible de l'admettre.
On peut concevoir des réserves possibles, et pourtant autorisées, soit au sujet de telle catégorie de différends, soit, d'une manière générale, quant au moment précis oü la Cour pourra être saisie. Sans pouvoir donner ici une énumération compléte des réserves concevables, ü est utile d'indiquer, a titre de simples exemples, celles dont mention a été faite au cours de la discussion.
De la catégorie des différends ayant pour objet «1'interprétation d'un traité », on peut exclure, par exemple, les différends relatifs a 1'interprétation de telles ou telles espèces de traités, par exemple
les traités politiques, les traités de paix, etc
De la catégorie des différends ayant pour objet «tout point de droit international», on peut exclure, par exemple, les différends relatifs a 1'application d'un traité politique, de paix, etc., ou a. telle question déterminée, ou bien ceux qui pourraient s'élever a la suite des mesures de guerre par un des États signataires en accord avec le Conseil ou 1'Assemblée de la Société des Nations.
De même, quant au moment précis oü la Cour pourra être saisie, de multiples réserves peuvent être imaginées. La plus radicale serait celle qui subordonnerait le recours a la Cour, a 1'occasion de chacun des différends pour lesquels sa compétence obligatoire est admise, a la conclusion d'un compromis qui, a défaut d'entente entre les parties, serait établi par la Cour ellemême, par imitation de ce qui est dit dans la Convention de La Haye de 1907 pour la Cour permanente d'arbitrage.
II pourrait en outre être indiqué quel'admission de la compétence obligatoire de la Cour n'empêche pas les parties au différend de s'entendre pour essayer un préliminaire de conciliation devant le Conseil de la Société des Nations ou tout autre organe de leur choix, ou bien pour porter leur différend de préférence devant les
On pourrait aussi, tout en acceptant la compétence obligatoire de la Cour, se réserver a soi-même le droit de saisir du différend le Conseil de la Société aux fins de conciliation, conformément aux paragraphes 1 a 3 de 1'article 15 du Pacte, étant entendu que durant cette procédure aucune partie ne pourrait citer 1 autre devant la Cour. ' '' J ,
Le champ des réserves dont 1'engagèment vise a 1 article 3b, alinéa 2, peut être accompagné est donc extrêmement vaste. Cela peut faire naitre la crainte qu'en usant du droit de faire des réserves, 1'on réduise en fait a presque rien 1'engagement qu'on aura pris. Cette crainte ne parait pas fondée. II est permis d'abord d esperer que chaque Gouvernement voudra se borner aux réserves les plus indispensables. On doit ensuite reconnaitre que si limité que soit
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de la Société pourrait produire quelque étonnement, car il semble que les États signataires mettent a la charge des premiers plus d'obligations qu'a celle des seconds. Mais ce n'est qu'une simple apparence. En réalité, les États signataires ne mettent d'obligations ni a la charge des uns ni a la charge des autres. II ne peut d'ailleurs en être autrement puisque le présent Protocole est res inter alios acta pour tous les États non signataires, qu'ils soient ou non Membres de la Société des Nations. Les États signataires s'engagent seulement entre eux, et entre eux ils conviennent de quelle manière ils se comporteront respectivement si 1'un d'eux se trouve en conflit avec un tiers État. Mais tandis que, pour les conflits éventuels avec un État non signataire et étranger a la Société des Nations, ils ont toute liberté de régler leurs rapports comme ils 1'entendent, au contraire, pour les conflits qu'ils pourront avoir avec des États non signataires, mais Membres comme eux de la Société des Nations, la liberté de leur convention n'est pas entière, puisqu'ils ont avec eux des liens de droit résultant du Pacte.
2. TRAVAUX DE LA TROISIÈME COMMISSION (Rapporteur: M. Benès.)
LA SÉCURITÉ ET LA RÉDUCTION DES ARMEMENTS (Articles 7 a 21 du Protocole.)
I. avant-propos.
La troisième Commission avait pour tache de s'occuper spécialement du problème de la sécurité (sanctions) et de la réduction des armements.
Le travail demandait avant tout d'importantes négociations politiques. Si la question de l'arbitrage n'appelait qu'une seule décision politique de principe, d'accepter l'arbitrage obligatoire — le reste consistant avant tout dans 1'élaboration, certes, extrêmement difncile, — du système de fonctionnement de l'arbitrage, les questions de la sécurité et du désarmement exigeaient de longues et laborieuses négociations politiques. Car il s'agissait la d'intérêts f ondamentaux, de questions absolument vitales pour les États, d'engagements essentiels de nature a changer profondément les conditions générales des divers pays.
Si pour les travaux de la première Commission, 1'Assemblée a expressément prévu, dans la résolution du 6 septembre, la possibilité, voire même la nécessité d'amendements au Pacte, les travaux de la troisième Commission sur les questions de la sécurité et de la réduction des armements, d'après les débats mêmes de 1'Assemblée, devaient rester dans le cadre du Pacte. II s'agissait avant
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sociale de 1'État, du caractère de la population, de ses institutions intérieures, etc.
En effet, au cours des délibérations sur le système de sanctions, certaines délégations ont déclaré que leurs pays se trouvent dans une situation spéciale, a cause de leur position géographique ou des conditions de leurs armements. Ces pays désirent collaborer dans toute la mesure de leurs possibilités pour résister a tout acte d'agression, mais ils attirent 1'attention sur leurs conditions spéciales. C'est pour tenir compte de cette situation qu'une addition a été apportée a 1'alinéa 2 de l'article 11, mentionnant eet état de choses et précisant la situation particuliere des pays en question. D'aüleurs, l'article 13 du Protocole permet a ces pays d'informer le Conseil par avance sur ces points.
J'ajoute encore que les bbligations dont je parle sont des obligations imparfaites, dans ce sens qu'on ne prévoit pas de sanctions contre celui n'aurait pas collaboré loyalement et effectivement pour faire respecter le Pacte et pour résister a tout acte d'agression. Mais pourtant, il faut souligner que eet État aurait manqué a 1'accomplissement de ses devoirs et qu'il serait coupable d'une rupture des engagements assumés.
De ce qui précède, il résulte qu'on pourrait exprimer ainsi la pensée de Partiele n, alinéas 1 et 2 : chaque État est juge de la manière dont il exécutera ses obligations, mais non de savoir si ces obligations existent, c'est-a-dire chaque État reste juge de ce qu'il fera mais il ne reste plus juge de ce qu'il doit faire.
Par les précisions données dans le présent Protocole sur la naissance, la nature et 1'étendue des engagements dérivant du Pacte, la fonction du Conseil visée aux articles 10 et 16, est devenue plus nette et plus définie.
A partir du moment oü le Conseil a enjoint aux signataires du Protocole d'appliquer sans retard les sanctions visées a l'article 11, sa fonction devient régulatrice ou plutöt consultative, mais pas exécutive. Les cas d'agression pouvant être trés différents, les moyens susceptibles de les supprimer seront différents, eux aussi. II serait souvent inutile de mettre en oeuvre tous les moyens qui, d'après les alinéas 1 et 2 de l'article 11, sont pour ainsi dire disponibles pour résister a 1'agression. II pourrait même être dangereux que les États de peur de ne pas manquer a leur devoir, f assent des efforts superflus. II appartiendra au Conseil qui, d'après l'article 13, pourra être en possession des renseignements nécessaires, de donner, le cas échéant, son avis sur la meüleure manière d'exécuter les obligations qui naissent au moment oü il enjoint d'appliquer les sanctions, notamment sur 1'ordre dans lequel les sanctions devront être appliquées.
Mais 1'application pratique des sanctions serait toujours du ressort des Gouvernements ; la vraie collaboration proprement dite résulterait de leur entrée en contact par la voie diplomatique, au moyen de conférences éventuelles, par le contact des États-
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Majors, comme cela se pratiquait pendant la dernière guerre. Le Conseil suivrait, bien entendu, toutes ces négociations; il serait consulté, il donnerait son avis et ses recommandations.
La différence entre 1'état des choses ancien et 1'état des choses nouveau serait donc la suivante :
D'après le système du Pacte :
1. Le différend surgit.
2. Au cas oü ni la procédure d'arbitrage ni le règlement judiciaire prévus a l'article 9 du Pacte ne sont appliqués, le Conseil se réunit et délibère sur le différend, essaie 1'action de conciliation, de médiation, etc.
3 Si le Conseil ne réussit pas et que la guerre éclate et s ü réalise l'unanimité, il doit déclarer quel est 1'Etat coupable. Les Membres de la Société décident alors, en ce qui les concerne, si cette'opinion est justifiée et si leurs obligations d'appliquer des sanctions économiques deviennent opérantes.
4. II a ensuite le devoir de recommander a l'unanimité les sanctions militaires.
5. Si l'unanimité ne se réalise pas, 1'action du Conseil cessant, chaque État est pratiquement libre.
D'après le système nouveau établi par le Protocole la situation est la suivante :
1. Le différend surgit. .
2. Le système de reglement pacifique prévu par le Protocole commence a f onctionner. s
3 Le Conseil intervient et, en cas de recours a la guerre en refusant l'arbitrage, de désobéissance aux mesures préventives, etc. le Conseil constate qui est 1'agresseur et enjoint aux Etats signataires d'appliquer les sanctions.
4. Cette injonction signifie que les sanctions reconnues nécessaires — économiques, financières, militaires, navales et aériennes — doivent être appliquées sans retard et sans autres recommandations ou décisions.
Ce qui est donc nouveau, c'est:
a) L'obligation d'appliquer, en cas de besoin, les sanctions de toute nature, comme conséquence directe de la décision du Conseil; . ,. .
b) L'élimination du cas oü chacun aurait pratiquement la liberté de ne rien faire. L'introduction du système d arbitrage et de mesures provisoires permet d'aboutir a la determination de 1'agresseur; _ , ., • „
c) On ne statue pas sur des chiffres de forces militaires, navales et aériennes; on ne donne pas d'exphcations sur les mesures a prendre dans tel ou tel cas, mais on donne pourtant des critères objectifs qui caractérisent l'obligation de chaque
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signataire; il est tenu, pour résister a 1'acte d'agression, de collaborer loyalement et effectivement a appliquer les sanctions selon sa situation géographique et les conditions spéciales de ses armements.
C'est justement a cause de cela que nous avons dit que la grande lacune du Pacte a été comblée.
II est vrai qu'on ne demande a aucun État, rien qui dépasse les sanctions actuelles du Pacte. Mais, actuellement, un Etat cherchant a éluder les obligations du Pacte pourrait compter sur deux portes de sortie :
1. Possibüité de ne pas suivre les recommandations faites par le Conseü;
2. Possibüité d'un manque d'unanimité dans le Conseü, rendant impossible la déclaration d'agression, en sorte que l'obligation d'appliquer les sanctions militaires ne serait pas créée et que tout le monde serait libre.
Nous avons abandonné ce système et nous en avons comblé les deux lacunes.
Article n, alinéas 3 et 4.
L'article n, alinéa 3, a été rédigé pour donner plus de précision a quelques dispositions de l'article 16, alinéa 3, du Pacte. L'article 16, alinéa 3, parle d'un mutuel appui dans 1'application des sanctions économiques et financières. L'alinéa 3 de l'article 11 du présent Protocole établit une véritable coopération économique et financière entre un État attaqué et les divers États qui lui portent' assistance.
Comme ü pourrait arriver, d'après l'article 10 du Protocole, que les deux États en litige soient déclarés agresseurs, la question s'est posée de savoir quel serait, dans ce cas, le meüleur moyen de régler 1'affaire. Trois hypotheses se sont présentées: d'abord, appliquer le principe de l'alinéa 1, c'est-a-dire faire, en quelque sorte, une guerre de police aux deux États ; ou bien abandonner 1'affaire ; ou, enfin, astreindre les États qui troubleraient la paix du monde a cesser leur action belliqueuse, en employant des moyens moins sévères que ceux qui sont indiqués a l'alinéa 1. On a choisi cette dernière voie. Contre ces États, les sanctions économiques seules seront appliquées et ü va de soi qu'ils n'ont pas droit au secours menfionné a l'article jtx, alinéa 3.
Article 12.
L'article 16, alinéa 1, du Pacte prévoit la rupture immédiate des relations commerciales et financières avec 1'État agresseur; l'alinéa 3 du même article établit entre autres une coopération au point
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de vue économique et financier entre un État attaqué et les divers États lui portant assistance.
Comme il a été exposé plus haut, ces engagements ont été confirmés et précisés par 1'article n du Protocole.
Mais ladite rupture et ladite coopération supposent des mesures d'une complexité telle que, en cas de besoin, des doutes pourraient surgir sur la nature des moyens a employer pour tous ces engagements assumés d'après les dispositions ci-dessus. Ces problèmes doivent être examinés d'une manière trés approfondie, afin que les États sachent quelle doit être leur attitude, le cas échéant.
L'article 12 prévoit les modalités de eet examen.
II n'est pas expressément dit que ce problème sera examiné par le Conseil en collaboration avec les divers gouvernements. Mais il va de soi que le Conseil, s'il le juge opportun, wvitera les gouvernements respectifs a lui fournir les informations qui pourraient lui être utiles, en ce qui concerne 1'accomplissement de la tache que lui impose l'article 12.
Article 13, alinéa t.
L'exposé de l'article il, alinéas 1 et 2, a donné 1'occasion de parler a maintes reprises de l'article 13.
Comme j'ai déja eu 1'occasion de le souligner, il est dune haute importance, lorsque les sanctions deviennent apphcables, qu il existe un organe chargé de donner son opimon sur la meilleure manière pour les signataires, d'exécuter les obligations contractuelles ; nous savons que, d'après le Pacte, eet organe est le Conseü. Pour que le Conseil puisse efficacement remplir cette fonction, l'article 13 lui donne qualité pour recevoir les engagements d Etats déterminant par avance les forces müitaires, aériennes et navales qu'üs pourraient faire intervenir immédiatement pour assurer Texécution des obligations dérivant a ce sujet du Pacte et du present Protocole. „ ,
II y a lieu de souligner aussi que les moyens dont disposent les États signataires du présent Protocole pour exécuter les obligations dérivant de l'article n sont trés inégaux, en raison des differences dans la situation géographique, économique, financière, politique et sociale des États.
Des informations au sujet des moyens dont dispose chaque État sont donc indispensables afin que le Conseil puisse donner en connaissance de cause son opinion sur la meilleure manière d exécuter ces obligations. ' fu' . '
Enfin pour la question de la réduction des armements, qui est le but final de nos efforts, les informations ainsi fourmes au Conseil peuvent avoir une importance trés grande. Chaque Etat, sacnant quelles sont les forces disponibles pour vemr a son aide au cas oü ü serait victime d'une agression, aura la possibüité de juger jusqu a quelle limite il pourra réduire ses armements sans compromettre
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son existence et pourra ainsi présenter des données précieuses a la Conférence internationale pour la réduction des armements.
J'ajoute encore quel'airticle 13, alinéa 1, n'établit pas l'obligation pour les Etats de fournir les informations ci-dessus visées ; il est souhaitable que les États adressent au Conseü une déclaration dans ce sens, mais ils restent libres de ne pas le faire.
Article 13, alinéas 2 et 3.
Les dispositions de l'article 13, alinéas 2 et 3, font mention des accords particuliers dont on a tant discuté 1'année dernière; d'après l'alinéa 2, ils ne peuvent jouer que lorsque le Conseü aura enjoint aux États signataires d'appliquer les sanctions ; le caractère de ces accords peut être défini comme suit:
Les accords particuliers doivent être considérés comme un moyen d'appliquer rapidement les sanctions de toute nature dans un cas d'agression déterminé. Ce sont des sécurités additionnelles permettant a des États faibles d'avoir la certitude absolue de ne jamais voir le système des sanctions faire faülite; ils garantissent, en effet, qu'il y aura toujours des États immédiatement prêts a exécuter les obligations prévues a l'article n du Protocole.
Par application de l'article 18 du Pacte, on déclare expressément que les accords en question seront enregistrés et publiés par les soins du Conseü et on décide, en outre, qu'ils restent ouverts a tout État, Membre de la Société des Nations, qui voudrait y adhérer.
4. La levée des sanctions: Mesures a prendre contre l'agresseur.
Article 14.
L'article 14 est en correspondance exacte avec le dernier alinéa des articles 10 et 11. De même que, d'après eet alinéa, le déclanchement des sanctions dépend d'une injonction du Conseil, de même ü appartiendra au Conseil de proclamer que le résultat visé par 1'application des sanctions est obtenu. De même que 1'application des sanctions appartient aux États, c'est a eux que revient la liquidation des opérations entreprises pour résister a 1'acte d'agression.
Article 15.
L'alinéa 1 est équivalent a l'article 10 du projet de Traité d'assis-r tance mutueüe élaboré 1'année dernière.
L'alinéa 2 a pour but d'empêcher que 1'application des sanctions visées a l'article n ne perde son caractère original et ne se transforme plus tard en une guerre de conquête.
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En raison des remarques faites par diverses délégations sur la punition de 1'agresseur, il faut ajouter qu'il ne serait pasexact d'interpréter eet article comme signifiant que 1'agresseur n'a pas a craindre d'autres conséquences de son acte que les charges indiquées a l'alinéa i. Le cas échéant, des sécurités contre une nouvelle agression peuvent lui être demandées ou des garanties susceptibles de garantir 1'accomplissement des obligations imposées d'après l'alinéa i. Seules les annexions de territoire ou des mesures qni knpliqueraient la perte de 1'indépendance poütique sont déclarées inadmissibles. t
Le mot territoire doit être entendu comme s appliquant a tous les territoires d'un État sans distinetion entre la mère patrie et les colonies.
5. RÉDUCTION DES ARMEMENTS.
Articles 17 et 21.
Bien qu'il n'ait pas été possible de donner, dans les articles du document présenté a 1'approbation de 1'Assemblée, une solution au problème de la réduction des armements, nos travaux ont permis de la préparer et 1'ont rendue possible.
La réduction des armements résultera tout d'abord de la securite générale créée par la diminution des dangers de guerre, conséquence du système de règlement pacifique obligatoire prévue pour tous les différends. ,
Elle résultera également de la certitude qu aura 1 Etat attaque d'être aidé économiquement et nnancièrement par tous les Etats signataires, et ce secours serait particulièrement important dans le cas oü 1'agresseur serait une grande puissance capable de mener une guerre de longue durée.
Toutefois, pour les États que leur situation géographique exposé particulièrement a une agression, pour ceux dont les centres vitaux se trouvent a proximité de leurs frontières, les dangers d'une attaque brusquée sont tels qu'ü ne leur sera pas possible d'établir le plan de réduction de leurs armements sur les seuls éléments politiques et économiques ci-dessus rappelés, queüe que puisse etre leur importance. ^
Aussi a-t-on précisé, a diverses reprises, que beaucoup d Etats auront besoin de connaitre, avant la convocation de la Conférence pour la réduction des armements, visée a l'article 16, les concours müitaires sur lesquels üs peuvent compter, pour être en mesure d'apporter a la Conférence des propositions d'importantes reductions d'armements ; cela pourra nécessiter des négociations éventuelles entre les gouvernements et avec le Conseü, avant la reunion de la Conférence. C'est dans ce sens que doivent être comprisles engagements visés par l'article 13 du Protocole.
C'est également «en tenant compte de ces engagements», ainsi
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que 1'a spécifié le deuxième alinéa de l'article 17, que le Conseil, en dehors d'autres critères encore, devra établir le programme général de la Conférence.
En raison de 1'étroite connexité entre les trois grands problèmes qui se sont posés, celui du règlement pacifique des différends, celui des sanctions contre ceux qui troubleraient la paix du monde et celui de la réduction des armements, le Protocole même prévoit la convocation par le Conseil d'une Conférence générale pour la réduction des armements, ainsi que la préparation des travaux de cette Conférence. En outre, les clauses concernant 1'arbitrage et les sanctions n'entrent en vigueur qu'a la condition qu'un plan pour la réduction et la limitation des armements ait été adopté par ladite Conférence.
D'autre part, pour maintenir la liaison entre les trois grands problèmes visés ci-dessus, la caducité totale du Protocole est prévue dans le cas oü le plan adopté par la Conférence n'aurait pas été exécuté. II appartiendra au Conseil de le constater, suivant des conditions a fixer par la Conférence elle-même.
Le dernier alinéa de l'article 21 règle le cas d'une caducité partielle du Protocole mis en vigueur. Si, dans le cas oü les conditions nécessaires pour que le plan soit considéré comme exécuté ont été remplies, un Etat quelconque ne 1'avait pas exécuté dans le délai fixé, en ce qui le concerne, eet État ne pourrait pas bénéficier des dispositions du Protocole.
6. Le Pacte et le Protocole.
Article 19..
Le présent Protocole souligne et précise quelques obligations dérivant du Pacte. Celles dont le présent Protocole ne fait pas mention ne sont nullement éteintes. Elles subsistent encore. Comme exemples, on peut notamment citer les obligations fixées par le Pacte dans l'article 16, alinéa 3, a savoir l'obligation des États de se prêter un mutuel appui pour réduire au minimum les pertes et les inconvénients qui peuvent résulter de 1'application des sanctions économiques et financières, ou l'obligation des États de prendre les mesures nécessaires pour faciliter le passage a travers leur territoire des forces qui participent a une action commune entreprise pour faire respecter les engagements de la Société.
D'autre part, sur une suggestion faite par la délégation suisse, il y a lieu de souligner que le présent Protocole ne porte en rien atteinte a la situation spéciale de la Suisse créée par la Déclaration du Conseil de Londres en date du 13 février 1920. Comme la situation spéciale de la Suisse s'accorde avec le Pacte, elle s'accordera avec le présent Protocole.
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III.
CONCLUSION
II semble superflu d'ajouter a ces commentaires des artkJes d'autres explications. On voit les grands principes du Protocole, on voit les dispositions de détaüs.
Notre but était de rendre la guerre impossible, de 1'anéantir, de la tuer. Pour 1'atteindre, il fallait créer un système de règlement pacifique de tous les conflits susceptibles de se produire. En d'autres termes, il fallait créer un système d'arbitrage, tel qu'aucun différend international soit juridique, soit politique ne put y échapper. Le système élaboré ne laisse en effet aucune por te ouyerte, ü interdit toutes les guerres et il prescrit pour tous les différends le règlement pacifique.
Mais le caractère absolu du système d'arbitrage devait se retrouver dans toutes les parties du prdjet, pour toutes les questions de principe. Une seule lacune oü qu'elle fut dans le système une porte ouverte ou la moindre fissure par oü put se glisser telle ou telle mesure de force et le système, tout entier s'écroulerait.
A cette fin, rarbitrage est prévu pour tous les différends et 1 agression est définie de telle sorte qu'il ne puisse y avoir d'hésitation pour le Conseil lorsqu'ü s'agit de la constater.
Les mêmes raisons nous portaient a combler les lacunes du Pacte et a définir les sanctions de telle facon qu'il n'y eüt pas moven d y échapper et que le sentiment de sécurité füt a la fois dennitjf et complet. .
Enfin, la conférence de réduction des armements est hee ïndissolublement a tout ce système : il n'y a pas d'arbitrage et de sécurité sans désarmement ; il n'y a pas de désarmement sans arbitrage et sans sécurité. , C'est véritablement de la paix du monde qu ü s agit. La cinquième Assemblée a entrepris une oeuvre d'une importance politique mondiale qui doit, si elle réussit, modifier profondément les conditions politiques de la société actuelle. Nous avons fait faire cette année-ci un grand pas en avant a nos travaux. Si nous réussissons, la Société des Nations aura rendu un service inappréciable au monde moderne. Ce succès dépend, pour une part, de 1'Assemblée elle-même et, pour une autre part, de chacun des gouvernements. Nous présentons a 1'Assemblée le fruit de nos travaux, cette oeuvre riche d'espérances. Nous la pnons de 1 examiner avec attention et de la recommander a 1'acceptation des gouvernements. ,
C'est dans eet esprit et avec de tels espoirs que nous demandons a 1'Assemblée de voter les projets de résolution n° i et 2 qui sont présentés avec ce rapport.
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