koning, minister
enÏIandvoogd
DOOR
v. d. krone
PATRIA ■ AMERSFOORT












KONING, MINISTER EN LANDVOOGD






KONING, MINISTER EN LANDVOOGD
22/272
PROEFSCHRIFT TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN DOCTOR IN DE RECHTSGELEERDHEID AAN DE RIJKSUNIVERSITEIT TE LEIDEN, OP GEZAG VAN DEN RECTOR-MAGNIFICUS Dr. C. SNOUCK HURGRONJE, HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER LETTEREN EN WIJSBEGEERTE, VOOR DE FACULTEIT DER RECHTSGELEERDHEID TE VERDEDIGEN OP DONDERDAG 29 JUNI 1922, TE DRIE UUR,
door
VICTOR DITRICH KRONE,
geboren te batavia.
drukkerij en uitgeverij „patria" amersfoort.






Aan de dierbare nagedachtenis mijner Ouders.






INHOUD.
Hoofdstuk I. De rechtsvragen 1
hoofdstuk II. Koninkhjke macht en macht van den landvoogd 6
hoofdstuk III. Koninkhjke bevelen, vorm der instructies 28
hoofdstuk IV. Verantwoordelijkheid van den minister voor den landvoogd 60
hoofdstuk V. Koninklijk bevel en ministers
bevel go,
Register 101






HOOFDSTUK I.
DE RECHTSVRAGEN.
Nu eene grondwetsherziening aanstaande schijnt, waarbg de voorgestelde artikelen 61, 62 en 62bis nieuwe vergezichten openen voor het staatsrecht der overzeesche gebieden, zal de regeering ontwerpen van nieuwe regeeringsreglementen moeten voorbereiden, waarbij het in dit geschrift te behandelen onderwerp als een der hoofdmomenten aandacht zal vragen. ')
De quaestie is uiteraard niet nieuw. Bij de behandeling van het ontwerp van het tegenwoordig reglement van Nederlandsch-Indië (1854), zoowel als bg die van de regeeringsreglementen van Suriname en van Curacao (1865), kwam de verhouding tusschen koning en landvoogden ter sprake. Ieder erkent, dat deze verhouding er ten deele een is van tact, van beleid, van staatsmansinzicht en menschenkennis; over deze zijde van het vraagstuk wordt hier natuurlek
') Zie prof. mr. C. van Vollenhoven: De uitslag van het koloniale grondwetsdebat, in Koloniaal Tijdschrift Januari 1922, He jaargang, no. 1; G. J. Staal: De Grondwetsherziening en Suriname, West-Indische Gids, Maart 1922, 3e jaargang, no. 11.
1



2
niet gehandeld. Anderdeels echter üggen er een aantal rechtsvragen in opgesloten. "Welke zijn die?
Wij meenen ze het best te kunnen rangschikken in vier rubrieken:
a. Oefenen de landvoogden Koninkhjke macht uit | in dien zin, dat bevoegdheden, bij wet of lagere ver- j ordening aan den landvoogd gegeven, ook door den Koning mogen worden uitgeoefend, en dat de Koning I de hem toevertrouwde bevoegdheden ook aan den I landvoogd mag afstaan?
b. Heeft de Koning al dan niet een juridisch onbe- I perkte macht om den landvoogd van bevelen en instructies te voorzien en in welken vorm? Is de \ landvoogd al dan niet bevoegd (of zelfs verplicht), bevelen des Konings aan wettelijke regelingen te toetsen ?
c. Is de minister al dan niet onbeperkt veratft- i woordelijk voor wat de landvoogd doet en nalaat?
d. In hoeverre handelt de minister van koloniën naast den Koning?
In het antwoord op deze vragen, welke in de Volgende hoofdstukken behandeld zullen worden, zal vanzelf het een en ander opgesloten liggen, wat een vingerwijzing geeft voor de toekomst. Wij wachten er ons evenwel voor om hier eenig stelsel voor te dragen. De tegenwoordige regeeringsreglementen dien- l den uit den aard der zaak tot grondslag onzer be-| schouwingen, en naast de staatsrechtelijke uiteenzetting haalden wij zooveel mogehjk bij de behandelde punten de meeningen of uitlatingen daarover aan van ministers en kamerleden, van wie sommigen nog wel oudgouverneurs-generaal waren.



3
Wg zijn de eersten om toe te geven, dat wij hierin niet volledig zijn geweest.
Nog onlangs, bij de debatten over de grondwetsherziening in November en December 1921 in de tweede en in April 1922 in de eerste hamer, werden de begrippen Koninkhjke macht, ministerieele verantwoordelijkheid en de verhouding tusschen het opperbestuur en het algemeen bestuur in de overzeesche gebieden, ter sprake gebracht, doch bij de vaststelling van nieuwe wetten op de overzeesche staatsinrichting zal men dieper op de quaesties moeten ingaan. Wanneer wif in het voorloopig verslag der eerste kamer op de grondwetsherziening lezen:
„De verhouding tusschen de Landvoogden en de Ministers
— tusschen de vertegenwoordigers der Kroon in de gebieden van Overzee en den raadsman der Kroon in het Moederland
— is nu eenmaal van teederen aard en vordert veel- tact aan beide zijden" '),
terwijl de minister van binnenlandsche zaken op 17 November 1921 in de tweede kamer zegt2):
.Dat de Minister van Koloniën aan de hoogstgeplaatstam in de koloniën — als ik dat in de ban gedane woord nog een oogenblik mag gebruiken — instructies mag geven, is, geloof ik, niet geheel te vermijden, want ik wil vragen: hoe zou hij anders op verantwoordelijkheid tegenover de StatenGeneraal aanspraak kunnen maken en die kunnen dragen? Gelijk het tot dusverre steeds is verstaan, zal de Minister het handhaven van zijn staatsrechtelijke positie tegenover de Landvoogden wel altijd met grooten tact moeten te werk gaan. In ieder geval, wanneer men de ministerieele
') Handelingen eerste kamer 1921-1922, blz. 496. *) Handelingen tweede kamer 1921-1922, blz. 503.



4
verantwoordelijkheid ook wenscht voor het bestuur van onze overzeesche gewesten, is geloof ik een zoo zachte vingerwijzing niet misplaatst, niet alleen niet misplaatst, maar bepaald onvermijdelijk",
dan wordt hier een punt aangeroerd, dat vaak tot wrijving tusschen opperbestuur en landvoogd en tot menig dispuut in de Staten-Generaal aanleiding heeft gegeven en waarvoor eenige scherpere preciseering niet overbodig schijnt.
"Wij hebben ons moeten bepalen tot de verhouding tusschen Koning en landvoogd, terwijl een behandeling van die tusschen gouverneur-generaal, Raad van Indië en Volksraad eenerzijds, en gouverneurs, Raad van Bestuur en Koloniale Staten (Koloniale Raad) anderzijds, buiten het kader viel. Hetzij men voortaan den landvoogd met de departementshoofden in rade wil laten regeeren en het grootste deel van de bestuurstaak aan de regeering in de overzeesche gebieden zelf wil overdragen'), hetzij men in meerdere mate het tegenwoordig stelsel van het eenhoofdig gezag wil handhaven2), in elk geval zal men de verhouding tusschen de landvoogden en den Koning duidelijker moeten afbakenen.
') Aldus het advies van de commissie tot herziening van de staatsinrichting van Ned.-Indië, ingesteld bij gouvernementsbesluit van 17 December 1918, in haar verslag van 1920, blz. 19—23, 85—96, 174—175, 178—179.
2) De regeering bij monde van den minister van binnenlandsche zaken op 17 November 1921 in de tweede kamer, handelingen 1921—1922, blz. 503—505 en 509; zie echter denzelfden minister op 19 April 1922 in de eerste kamer, handelingen 1921—1922, blz. 706.



5
Wanneer, gelijk een Aneta-bericht van 16 Mei j.1. uit Weltevreden mededeelt, bij de opening van de nieuwe zitting van den Volksraad, de gouverneurgeneraal, mr. Fock, gezegd heeft, dat opperbestuur en Indische regeering nog in overleg zijn over de aanstaande herziening van de staatsinrichting van Nederlandsch-Indië, doch dat het in ieder geval de bedoeling is o.a. te komen tot behandeling van de Indische j financien en de Indische wetgeving in Indië zelf door I de Indische regeering in overleg met een in Indië 1 zetelend lichaam, dat zooveel mogelijk steeds een ver- t tegenwoordigend karakter zal dragen, onder contróle f van de Nederlandsche wetgevende macht, moge dan ! weer niet voor alles de ministerieele aanschrijving het meeste gewicht in de schaal leggen, moge dan voor |i dat deel der bevoegdheden, dat uit den Haag naar I Buitenzorg en Weltevreden, Paramaribo en Willem- I stad wordt overgebracht, de regeering der overzeesche j gebieden zelf verantwoordelijk zijn aan aldaar geves- 1 tigde vertegenwoordigende lichamen, al blijft de Koning 1 bevoegd een hem mishagend landvoogd terug te roepen, ' en al bhjft aan de Staten-Generaal zoo noodig het laatste woord.
Het zou niet zonder waarde zijn de hiergenoemde rechtsvragen ook eens onder het oog te zien Voor het koloniale staatsrecht van Engeland, Frankrijk, Amerika, enz. Wn beperken ons echter tot het Nederlandsche.



HOOFDSTUK II.
KONINKLIJKE MACHT EN MACHT VAN DEN LANDVOOGD.
Artikel 61 lid 1 grondwet 1917 draagt den Koning het opperbestuur der koloniën op, zooals de redactie in 1848, na het wegvallen der woorden „bij uitsluiting", werd vastgesteld. Wie, gelijk Heemskerk '), De Savornin Lohman 2) en De Louter3) aanneemt, dat het woord „opperbestuur" ook wetgeving omvat, vindt tevens in dit eerste lid den grondwettebjken grondslag van 's Konings legislatieve macht. Neemt men echter aan, gelijk Buys4) en Kleintjes5), dat deze regelingsbevoegdheid der Kroon niet voortvloeit uit het woord „opperbestuur" in lid 1, doch indirect uit het feit, dat artikel 61, lid 4, den wetgever overlaat andere onderwerpen te regelen, zoodra de behoefte daaraan blijkt te bestaan, bijgevolg tot op dat tijdstip 's Konings regeling in artikel 75 genoemd, gedoogt,
') De praktijk onzer Grondwet I blz. 68 vlg.
2) Onze Constitutie 1920, blz. 477.
3) Handboek 1914, blz. 177.
4) De Grondwet I blz. 229 vlg., blz. 240.
5) Staatsinstellingen 1917, I blz. 162.
v^*' O1*^



7
dan ligt weliswaar ook 's Konings legislatieve macht in artikel 61 opgesloten, doch stellig niet op een zoo pertinente wijze, dat de wetgever haar niet zou mogen besnoeien. Een eigen standpunt neemt Margadant ') in, die een in de grondwet geworteld recht van regeling voor de Kroon ontkent, doch dit recht, althans voor Indië, uit artikel 20 regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië, dus uit de wet, haalt.
De wetgever, in 1854 voor Nederlandsch-Indië, in 1865 voor Suriname en Curacao, het voorschrift van het 2e lid van artikel 61 (59) uitvoerende, stelde voor die overzeesche gebieden regeeringsreglementen vast, waarin den landvoogden bestuur, regeling en andere rechten, als dat van gratie, werden toegekend. Hier dringen zich de volgende vragen op:
le. Mocht de wetgever aan de landvoogden die macht toedeelen?
2e. Mocht hij, waar hij de landvoogden als de bevoegde autoriteit aanwees, daarbij den Koning uitsluiten?
3e. Ontleende daardoor de landvoogd zijn macht aan den Koning, of kreeg hij een eigen bevoegdheid?
De weinig gangbare meening van Margadant ter zijde latende, zal men, welke van de twee andere opvattingen ook toegedaan zijnde, toch in de artikelen 61 en 75 's Konings grondwettelijke bevoegdheid van bestuur en regeling, nader uitgewerkt in de regeeringsreglementen, moeten fundeeren.
Dus zal men naar de grondwet en naar haar alleen moeten uitmaken, welke bevoegdheidsgrenzen voor den Koning gelden.
') Het Reg eeringsreglement 1894, I blz. 134 en 135.



8
Door J. C. Vergouwen') is de leer in al 290 consequenties volgehouden, dat den Koning geen perken in zijn bevoegdheden zijn gesteld; immers de landvoogden zouden hun macht aan hem nog evenzoo ontleenen, als vóór 1854 en 1865 het geval was, alleen zou sindsdien de wet als trechter gediend hebben; louter utiliteitsoverwegingen deden er de voorkeur aan geven den landvoogden enkele machtsfuncties te schenken, en in artikel 1 2) van het Indisch regeeringsreglement zou den wetgever juist een bestendiging van den toestand van vóór 1854 hebben neergelegd. Ook mr. C. C. van Helsdingen3) gaat van de vooropgestelde meening uit, dat aan den landvoogd brokstukken van 's Konings macht zijn toebedeeld, doch neemt desniettemin aan, dat daar, waar de wet den landvoogd aanwees, de Koning niet meer tot regeling bevoegd is. De gedachte van machtsdelegatie vindt men duidelijk terug in hetgeen mr. Godefroiop 15 Mei
') Koning en Landvoogd, in Anmuarium der Societas Studiosorum reformatorum, 1912.
2) Luidende: De regering der koloniën en bezittingen van het Rijk in Azie, uitmakende het gebied van NederlandschIndië, wordt in naam des Konings uitgeoefend door eenen Gouverneur-Generaal, op den voet en onder de bepalingen van het tegenwoordig reglement.
Ieder, die zich in Nederlandsch-Indië bevindt, is verplicht den Gouverneur-Generaal te erkennen als des Konings vertegenwoordiger, en hem als zoodanig te eerbiedigen en te gehoorzamen.
3) Koning en Gouverneur-Generaal, Koloniale Studiën 1919, 3e jaargang.



9
1865 in de tweede kamer zeide bij de behandeling van artikel 117 Suriname (Curacao 138):
„Ik blijf het onverklaarbaar achten, ih welk opzicht hier afwijking van de Grondwet zou bestaan. Waar is in de Grondwet het verbod te vinden dat het opperbestuur zijne magt kan delegeren aan den Gouverneur? Die Gouverneur is immers vertegenwoordiger van den opperbestuurder en aló zoodanig met diens magt bekleed.
Is dergelijke magtsdelegatie ongrondwettig, hoe kan dan artikel 20 van het regeringsreglement voor NederlandschIndië geregtvaardigd worden, waarbij aan den GouverneurGeneraal de bevoegdheid wordt gegeven om, met inachtneming van de bepalingen van het regeringsreglement en van 's Konings bevelen, algemeene verordeningen vast te stellen omtrent alle onderwerpen, waarin niet door de wet of door den Koning is voorzien?" ')
Duidelijk ook is de quaestie in 1889 gesteld bij de behandeling gedurende de vaststelling der begrooting van Suriname voor 1890, van het door Koloniale Staten en gouverneur verleende octrooi aan de Surinaamsche Bank. Op 23 December 1889) voerde de minister van koloniën, mr. Keuchenius (1888—1891) aan2):
„Deze bepalingen komen voor in de verordening van 26 Juni 1864, die niet door den Koning maar door den Gouverneur en de Koloniale Staten van Suriname Werd vastgesteld, omdat thans art. 1643) van het Regeeringsreglement voor
') Bordewijk, Handelingen over de reglementen op het beleid der regering in de koloniën Suriname en Curacao 1914, blz. 634.
2) Handelingen tweede kamer 1889-1890, blz. 758.
*) Luidende : „Tot de oprichting van circulatiebanken, credietvereenigingen en verzekeringsmaatschappijen kan bij koloniale verordening vergunning worden verleend."



10
Suriname het onderwerp beheerscht. Ik meen dus, dat te recht door de Regeering de meening is aangekleefd, dat het koloniaal bestuur alleen en uitsluitend geroepen was de gevraagde verlenging toe te staan. Ware bedoeld art. 164 op dit oogenblik niet aanwezig, niets zou hebben verhinderd dat de Surinaamsche Bank haar verzoek tot verlenging van haar octrooi tot den Koning richtte, om weder bi) Koninklijk besluit het bestaan der maatschappij voor 25 jaren te verzekeren. Thans verbood dat artikel aan den Koning de inmenging in de zaak, en was de regeling van het onderwerp uitsluitend aan den Gouverneur overgelaten. Ik meen dus, dat in dit opzicht, wel verre van tegen de wet te hebben gehandeld, de Gouverneur van Suriname en de Koloniale Staten het Regeeringsreglement behoorlijk hebben toegepast."
Mr. Verniers van der Loeff daarentegen is de tegenovergestelde meening toegedaan').
„Ik geef volkomen toe dat dat reglement geschoeid is op de leest van autonomie, en ik wil in dit opzicht den Minister zelfs nog wel een argument aan de hand doen. In het begin van de Memorie van Toelichting op het oorspronkelijk Regeeringsreglement is reeds destijds juist op den inhoud van art. 164 gewezen als een bewijs voor de doorvoering van het beginsel van autonomie. Ik doe daar dan ook niets aan te kort, maar ik voor mij zou de vraag niet gaarne even bevestigend beantwoorden, als de Minister deed, of die op de autonomie doelende bepaling nu zou medebrengen, zooals de Minister meende, uiUluiting van de macht der Kroon.
Dat wil er bij mij, behoudens nadere toelichting van de zijde van de Ministerstafel op dit oogenblik niet in. Neen. Ik vat het Regeeringsreglement in dien zin op, dat de kolonie autonomie heeft in verschillende opzichten en voor verschillende materies, maar zóó, dat zij altijd subject is aan twee
') Handelingen tweede kamer 1889-1890, blz. 759.



11
hoogere machten, de Kroon, nemende algemeene maatregelen van bestuur en de hoogste macht: de Wet. Ik lees in het Regeeringsreglement nergens eenigerlei bepaling waarin daar, waar op zeker gebied autonomie wordt verleend, de beide hoogere machten zouden worden uitgesloten."
Waarop de minister ten antwoord geeft, en daarbij m. i. de kern der zaak naar voren brengt:
„Het is geenszins mijne bedoeling geweest de bepaling van de Grondwet voorbij te zien, welke den Koning het opperbestuur opdraagt over de overzeesche bezittingen en koloniën des Rijks. Maar in de Grondwet komt ook de bepaling voor, dat de reglementen op het beleid der Regeering bij de wet worden vastgesteld. Die bepaling is in toepassing gebracht, zoowel met betrekking tot Nederlandsen Oost-Indië als tot Suriname en Curacao, en men heeft sedert de vaststelling van de wetten het steeds zoodanig begrepen en uitgelegd, dat, waar de reglementen aan de koloniale bésturen bepaalde bevoegdheden opdroegen en vrijheid gaven tot vaststelling van algemeene verordeningen, het Opperbestuur in Nederland zich van inmenging van de zaak onthield." ')
Hetgeen minister Keuchenius hier zegt, brengt ons nader tot de beantwoording van de gestelde vragen. Immers vóór 1848 bestonden, zoowel voor Oost- als voor West-Indië, reglementen door den Koning vastgesteld, waarin den landvoogden eveneens bestuur, regeling en o.a. het recht van gratie was toegekend. Aan 's Konings goedvinden was overgelaten om zooveel bevoegdheden van bestuur en regeling aan hen over te laten, als de Koning zelf verkoos. Evenwel, de grondwetgever van 1848 moet zich voor oogen
') Handelingen tweede kamer 1889-1890, blz. 760.



12
hebben gesteld, dat door wettelijke regeling van het beleid der regeering over de overzeesche gebieden, een organieke wet ter uitwerking van een grondwetsvoorschrift zou tot stand komen, waarbij, naar de bedoeling van die grondwet zelf, een afperking van rechten en bevoegdheden zou plaats hebben tusschen den Koning en den landvoogd. Had hij het voorbeeld der bestaande regeeringsreglementen immers niet voor zich en gedroeg de wetgever in 1854 zich niet geheel naar het voorbeeld van de Koninkhjke regeeringsreglementen ?
Ook bij Buys' meening moet men toch nog den omvang van het in de grondwet gewortelde recht der landvoogden opsporen. Hiervan uitgaande kan van tegenstrijdigheid in de artikelen der regeeringsreglementen geen sprake zijn. De wetgever in 1854 en in 1865 werkte de beginselen uit, waarop de grondwetgever in 1848 doelde bij de vaststelling van het tweede hd van artikel 61 (59); de wetgever gaf daarbij naar het voorschrift der grondwet den landvoogd een macht, die hn ook tegenover de Kroon kon staande houden.
Wilde de wetgever van 1854 in regelingszaken geen bevoegde autoriteit aanwijzen, dan gebruikte hij den neutralen term: „algemeene verordening". Maar dan pleit ook volstrekt niet tegen de opvatting van Buys het feit, dat zoolang de wetgever zelf niet over de regeling een beslissing geeft, de Koning deze in eigen hand houdt. Het bekend geworden artikel uit de geheime instructie voor den gouverneur-generaal, waarin moet te lezen staan, dat de Koning de regeling van alle onderwerpen, die de wetgever niet uitdrukkelijk aan zich had gehouden of aan den gouverneur-generaal toegekend,



13
aan zich voorbehield, ') is op zichzelf wel een hinderpaal voor een geleidelijke en intensieve ontwikkeling van wetgeving in onze Overzeesche gebieden, maar is niet in strijd met wet en grondwet.
Alleen door al de leden van artikel 61 in verband te lezen, komen wij tot de grondwettelijk toebedeelde macht aan Koning en landvoogd en van dat standpunt uit bezien, moet men m.i. artikel 129 van het Nederlandsch-Indisch regeeringsreglement *) ongrondwettig verklaren, aangezien lid 4 van het grondwetsartikel den wetgever regeling van bepaalde onderwerpen slechts opdroeg „zoodra de behoefte daaraan blijkt te bestaan''.
Buys 3) schrijft in deel I blz. 244, over de regeeringsreglementen':
„Wil dit nu zeggen, dat de wetgever op het voetspoor van de Grondwet, in zijne reglementen ook zou kunnen bepalen, welke onderwerpen door den Koning, welke andere door de wet moeten worden geregeld? Opdracht aan den Koning kon zeker voorkomen, want deze is in overeenstemming met de Grondwet en belet niet dat de wetgever, wanneer hij later van inzicht mocht veranderen en behoefte gevoelen de taak, den Koning opgedragen» zelf te vervullen, in elk geval vrij bleef om die behoeften te bevredigen en zelfden regel te wijzigen, welke hij zelf gesteld had. Maar opdracht aan de wet? Mij dunkt neen, want deze zou feitelijk neerkomen op eene ongeoorloofde uitbreiding van de Grondwet."
') Mr. C. C. v. HelsdSngen t. a. p. blz. 497; zie beneden blz. 42. *) Lid 1: De tarieven van in-, uit- en doorvoer worden vastgesteld door de wet. 3) De Grondwet 1883, op artikels 59 en 60.



14
Een bewijs te meer, dat de grondwetgever met het voorschrift van lid 2 art. 61 een beginselenwet op het oog had.
Wanneer men van dit alles uitgaat, ligt het m. i. voor de hand, dat daar, waar de wetgever den Koning als de bevoegde autoriteit aanwees, deze niet het recht heeft zijn bevoegdheid aan den landvoogd over te dragen.
Hiermede heb ik getracht aan te toonen, dat de macht der landvoogden terug te voeren is tot de grondwet nl. tot artikel 61 lid 2 (gebod van wettelijke regeeringsreglementen), dat de Koning daar, waar de landvoogd voor bepaalde gevallen aangewezen is, geen recht heeft diens regelingsbevoegdheid aan zich te trekken,') noch ook om wat des Konings is aan den landvoogd te geven. 2)
In de Staten-Generaal heeft men zich deze quaestie nooit scherp voor oogen gesteld; alleen bij de behandeling van artikel 117 Suriname (138 Curacao) op 15 Mei 1865 merkt mr. Kappeyne van de Coppello 3) op:
»Als dus dit reglement den Rijkswetgever niet uitsluit, doch deze alleen zal optreden zoodra volgens artikel 59 der Grondwet het gevorderd wordt, dan rijst de vraag: wie zal, waar de wet niet spreekt, regelen? In dat geval blijft de keuze tusschen den Koning en de Koloniale Staten.
*) Anders de jongste practijk inzake artikel 75 (oud) regeeringsreglement, b.v. de Koninklijke regeling van het Kredietverband in 1908.
2) Anders de practijk o.a. inzake artikel 68 lid 1 regeeringsreglement (indeeling in gewesten).
3) Bordewijk, blz. 625.



15
Nog duidehjker drukt zich mr. van Nierop uit: •) „Nu moet ik nog eene opmerking van den geachten afgevaardigde uit Amsterdam, den heer Rochussen, opnemen. Hij heeft gezegd: het amendement2) is onnoodig, want de Koning heeft volgens artikel 59 van de Grondwet altijd de bevoegdheid voor de koloniën regelen buiten de wet te stellen. Maar die onderstelde bevoegdheid wordt juist beperkt door artikel 117 van dit regeringsreglement, want die regeling wordt aan den Gouverneur met de Koloniale Staten toegekend. Die daartegen bezwaar heeft, moet artikel 117 afstemmen." Slechts deze weinige uitlatingen over dit punt krijgen wij te hooren bij de totstandkoming der wetten in de Staten-Generaal.. Behalve het reeds aangehaalde debat tusschen Keuchenius en Verniers van der Loeff komt de quaestie nog eens naar voren in 1901 onder Minister Cremer (1897-1901) bij de wijziging van artikel 48 der Westindische reglementen. Op het voetspoor van zijn voorganger Bergsma (1894—1897) diende hn bij de tweede kamer wetsontwerpen in waarbij een memorie van toelichting gevoegd was, waaruit wij het volgende overnemen:
Echter is er een belangrijk punt, dat met de bevoegdheid der Koloniale Staten samenhangt, waaromtrent twijfel mogelijk is, en sedert de vaststelling van het Regeeringsreglement onzekerheid heeft bestaan. Het betreft de vraag of, waar het Regeeringsreglement bepaalt, dat een regeling moet geschieden bij koloniale verordening, hierdoor 's Konings bevoegd-
') Bordewijk, blz. 632 en 633.
a) Een amendement, strekkende om het onderwerp (vaststellen van wetboeken) voor de eerste maal bij Koninklqk besluit te doen regelen, zie artikel 168 Suriname, 189 Curacao.
i



16
heid tot regeling van het onderwerp wordt uitgesloten. Voor een bevestigend zoowel als voor een ontkennend antwoord zijn uit de in de Tweede Kamer gehouden discussiën argumenten te putten. De Regeering werd tot nog toe niet voor de vraag geplaatst of zoodanig onderwerp bij Koninklijk besluit mocht worden geregeld. Hoe men ook, in verband met het thans vigeerend Regeeringsreglement, over de vraag moge denken, wanneer zoodanige regeling noodig mocht blijken, moet het nemen van den maatregel niet kunnen afstuiten op mogelijken twijfel omtrent de Koninklijke bevoegdheid. Die bevoegdheid behoort vast te staan. Zij past in het stelsel van het Regeeringsreglement. Onbevoegdheid zou ook kwalijk te rijmen zijn met artikel 61 der Grondwet, waarbij wordt bedoeld dat de wetgever, door zelf te regelen, 's Konings bevoegdheid tot regeling kan beperken, maar dan ook uitgesloten is opdracht van wetgeving aan een andere macht, die de Koninklijke bevoegdheid te niet doet." ')
Wel komt de tweede kamer in haar voorloopig verslag van 10 April 1900 2) op tegen een terminologie als: „wetgevende macht van den Staat" en „de wetgevende Macht behoort aan de wetgevende Macht of aan den Koning", maar wat verder gezegd wordt over de regelingsbevoegdheid van gouverneur en Koloniale Staten op zichzelf en in verhouding tot die van den Koning, wordt zonder op- of aanmerking aangenomen, alsof de memorie van toelichting voor het koloniale staatsrecht aperte waarheden verkondigde. Waar bleven de specialiteiten voor het koloniale staatsrecht om eens duidelijk te maken, naar welk model en op welke grondslagen een Fransen van de
') Bordewijk, blz. 169. *) , blz. 170.



17
Putte het reglement samengesteld had? Evenmin als Keuchenius in 1889 twijfelde en onzeker was omtrent de bedoelingen van dat reglement, evenmin behoefde minister Cremer zich bezorgd te maken omtrent de uitlegging, want de regeering was immers „tot nog toe niet voor de vraag geplaatst of zoodanig onderwerp bij Koninklijk besluit mocht worden geregeld". De Staten-Generaal waren wel goedgeloovig. Jammerlijk einde van een op zulk een breeden liberalen grondslag opgezet regeeringsreglement.
Onderwijl maakte de regeering in 1901 haar heele voorstelling van zaken m.i. tot een bespotting, toen zij bij hetzelfde artikel toch nog de onderwerpen, belastingen en geldleeningen aan regeling bij koloniale verordening of wet overliet, daarbij den Koning daartoe uitsluitende en dus toegevende, dat de wet den Koning mag uitsluiten. Hoe verklaart de minister bovendien de opvatting uit het bekend geworden artikel van de geheime instructie, hiervoren') aangehaald, waarbij de regeering toch zelfs voor het Nederlandsch-Indisch reglement den gouverneur-generaal als de eenig bevoegde autoriteit erkent voor die gevallen, waartoe hij door den wetgever uitgekozen is?
Ondanks het groote overwicht der Kroon in de koloniale huishouding, kon het opperbestuur zich somwijlen niet weerhouden op onwettige wijze nog aan des landvoogds macht afbreuk te doen. Ik noem hier artikel 49 Indisch regeeringsreglement, zooals het gold vóór de wijziging in 1915, waarbij de drie laatste leden werden toegevoegd. Lid 2 was wel noodig om
') Zie blz. 12.
2



18
eens eindelijk een einde te maken aan het onwettig ontslag verleenen van ambtenaren, buiten NederlandschIndië vertoevende, door den Koning. Het artikel toch luidde tot 1915: „Behoudens de uitzonderingen bij dit reglement bepaald, worden de ambtenaren benoemd, ontslagen en op pensioen gesteld door den Gouverneur-Generaal, overeenkomstig regels, bg algemeene verordening gesteld." Men zou hier haast kunnen spreken van een tot gewoonterecht geworden overdracht van bevoegdheid, in dit geval van den landvoogd aan de Kroon, maar na het hiervoren betoogde valt het niet moeilijk deze overdracht als onwettig te qualificeeren. Hetzelfde geldt voor artikel 42 zooals het luidde vóór 1909.
Ik kan tenslotte met een kort woord over het aan de landvoogden toegekend gratierecht') volstaan.
Neemt men aan, gelijk mr. J. Greup2) doet, dat artikel 68 grondwet uitsluitend geldt voor het Rijk in Europa, dan is de grondwettigheid van artikel 52 (39) boven iederen twijfel verheven. Intusschen is die meening verre van algemeen. Mr. Kleintjes 3) baseerde indertijd de grondwettigheid daarop, dat artikel 68 het gratierecht zou opdragen aan hem, die de Koninkhjke macht uitoefent. Waar artikel 52 (39) dit recht opdraagt aan de landvoogden, die inderdaad de Koninklijke macht uitoefenen, is dus z.i. aan de grond¬
ig Ned.-Indië, artikel 52; Suriname en Curacao, artikel 39. ») De toepasselijkheid van de Grondwet op de Nederlandsche Koloniën onderzocht. Dissertatie Leiden 1906.
s) Tijdschrift voor Strafrecht, 1893, blz. 249 vlg.



19
wettigheid voldaan. Evenzoo mr. DeSavornin Lohman') die echter van delegatie des Konings uitgaat.
De regeeringsreglementen, gewone wetten zijnde, kunnen den landvoogden weliswaar zooveel gezagsfuncties schenken, dat men kan spreken van een soort Koninkhjke macht, zij mogen hun echter niet een naar de grondwet den Koning toekomend recht opdragen. Ook hiervoor moet men aannemen, dat 's landvoogds macht in artikel 61, 2e lid der grondwet wortelt; immers, toen de grondwetgever in 1848 den Koning het gratierecht bleef toekennen in artikel 68 (66), wist hij dat reeds bij de Koninklijke reglementen van vóór 1848 den gouverneurs (-generaal) dit recht voor het territoir der overzeesche gebieden steeds toebedeeld was geworden en dat de wetgever in de komende organieke regeling het stellig wederom den landvoogd zou opdragen.
Waar nu echter het regeeringsreglement voor OostIndië den gouverneur-generaal in artikel 1 „in naam des Konings" de regeering over dat overzeesch gebied gelast, en waar de Westindische reglementen den gouverneur in artikel 29 zijn waardigheid „in naam en als vertegenwoordiger des Konings" laten uitoefenen, dienen wij de beteekenis dezer woorden nader te onderzoeken. Bitter weinig is over de bedoeling dezer uitdrukking bij het tot stand komen der reglementen gezegd.
In het voorloopig verslag der tweede kamer over het wetsontwerp voor het Oostindisch reglement
>) Onze Constitutie 1920, blz. 253.



20
wordt vermeld, dat enkele leden liever de eerste persoon gebruikt zagen: „in Onzen naam", en verder zbo in alle artikelen waar van den Koning sprake was. ') In 1865 wordt geen enkele opmerking over die uitdrukking gemaakte Anders echter bij de debatten over de jongste grondwetsherziening; en de meeningen Uepen toen nogal uiteen. Mr. Marchant schijnt in zijn rede, op 15 November 1921 in de tweede kamer gehouden, aan machtsopdracht door de Kroon te denken *):
„Op zich zelf vind ik het niet mooi om de opdracht van het bestuur aan de gouverneurs te geven „in naam des Konings." Wat beteekent dat? Ik vat het niet. Of het moest zijn, dat de bestuurders worden gedekt geacht door een bijzonder gezag van de Kroon, dat hier niet bestaat. En zeker zal men uit die uitdrukking gaan halen, dat de Minister van Koloniën een onbeperkte bevoegdheid behoudt om den Gouverneur-Generaal en de gouverneurs van instructies en bevelen te voorzien. De practijk heeft geleerd, dat men in bepalingen der Grondwet gaarne steun zoekt voor een reactionnair beleid."
Mr. Dresselhuys leest er daarentegen volledige en onherroepelijke volmacht uit:
„Als waar was wat de heer Marchant vreest, dat hieruit zou voortvloeien, dat de Minister instructies kan geven aan den Gouverneur-Generaal, dan zou ik dat op zichzelf toejuichen, want dat hoop ik. Maar ik lees er volkomen het omgekeerde uit. De woorden „in naam van" beteekenen
') Keuchenius, Handelingen der Regering en der StatenGeneraal betreffende het reglement op het beleid der Regering van N.-I. 1857, dl. II, blz. 7.
2) Handelingen tweede kamer 1921-1922, blz. 448.



21
naar Hollandsen spraakgebruik, dat men handelt in volmacht van een ander. Wanneer ik b.v. in naam van A zekere handelingen verricht, dan ben ik door hem gevolmachtigd. Wanneer men iets doet „in naam van", daartoe gemachtigd bij de wet en bij de Grondwet, dan volgt daaruit een tevoren vastgelegde volmacht, derhalve zekere graad van onafhankelijkheid, een zekere overdracht van souvereiniteit. In artikel 149 staat: „Er wordt regt gesproken in naam des Konings". Dit beteekent, dat de rechterlijke macht die handelingen verricht op eigen gezag en met eigen verantwoordelijkheid. Wanneer ik die woorden ga toepassen op het artikel der Grondwet, dat thans aan de orde is, dan zou bet beteekenen dat de Gouverneur-Generaal en de andere Gouverneurs in de andere gebieden, in naam des Konings handelende, dus zouden hebben een zekere onherroepelijke volmacht, welke hen maakt tot souverein op dat gebied" ') terwgl mr. Van Rijckevorsel de woorden als plechtige term en versiering beschouwd wil zien:
„Hij (mr. Dresselhuys) heeft een ander groot bezwaar gevonden in de woorden: „in naam des Konings", waarvan hij is geschrokken. Ik kan het bezwaar daarvan niet inzien. Ik acht het niet meer dan een plechtige term, die méér gebruikt wordt. Zelfs een deurwaarder, die iets moet executeeren, doet dat in naam des Konings. De GouverneurGeneraal is een zeer hooge autoriteit, waarom zou hij niet in naam des Konings het gezag uitoefenen? Ik beschouw die woorden als een versiering, meer niet. De heer Dresselhinjs vreest daarvan een soort onafhankelijkheid van den Gouverneur-Generaal, daardoor ook minder verantwoordelijkheid tegenover den Minister en uiteindelijk een geringe controle van het Parlement. Mijnheer de Voorzitter 1 Ik zou dat ook zeer vreezen en wensch dat volstrekt niet."')
') Handelingen tweede kamer 1921-1922, bl*. 486.
2) Handelingen tweede kamer 1921-1922, blz. 497, 498.



22
Minister Ruys de Beerenbrouck verklaart op 17 November 1921 echter:
„De uitdrukking, dat het bestuur wordt uitgeoefend, „in naam des Konings", beoogt het tweede lid te doen aansluiten aan het eerste lid, handelende over het opperbestuur des Konings. Het tweede lid is in tegenstelling met hetgeen de heer Dresselhuys heeft gezegd, in dit verband niet te missen. Die woorden „in naam des Konings" geven aan de verhouding van de Landvoogden, den Gouverneur-Generaal en de Gouverneurs, tot de Kroon; zij geven aan de verhouding, welke die Landvoogden ten aanzien van het door hen uitgeoefend algemeen bestuur innemen; zij zijn verantwoordelijk voor dat bestuur. De woorden „in naam des Konings" zijn zoo maar niet willekeurig genomen. Ik moge opmerken, dat zij voorkomen in de Regeeringsreglementen, zoowel in dat voor Nederlandsch-Indië, waar het te vinden is in artikel 1, als in dat voor Suriname en Curacau, artikel 29" ),
wil dus uit de woorden lezen de verantwoordelijkheid van den landvoogd jegens de Kroon.
Ook in de afdeelingen der eerste kamer is over die uitdrukking gediscuteerd; wij lezen n.1. in het voorloopig verslag over de ontwerpen tot grondwetsherziening 2):
„In het tweede lid van dit artikel 61 trok de uitdrukking „in naam des Konings" de aandacht. Door eenige leden werd aan deze woorden geen werkelijke, althans geen practische beteekenis toegek end. Anderen daarentegen noemden deze uitdrukking onmisbaar om den band aan te geven tusschen het Opperbestuur en het Algemeen Bestuur. Zij
') Handelingen tweede kamer 1921-1922, blz. 503. ») Handelingen eerste kamer 1921-1922, blz. 496.



23
stelt naar hun inzien zekere algemeene verantwoordelijkheid van de Landvoogden aan de Kroon vast en is daardoor de grondslag voor de controle van de Staten-Generaal op de bestuursvoering in Indië, zoover die niet door autonome organen geschiedt, welke verantwoordelijk zün aan Raden e.d.g.
Deze leden wezen er op, dat de woorden „in naam des Konings" in dit verband voorkomen in de bestaande Regeeringsreglementen voor Nederlandsch-Indië (art. 1), Suriname en Curacao (art. 29). Tegenover de laatstelijk verdedigde zienswijze werd de vraag gesteld, of dan ten slotte de aangekondigde overbrenging van het zwaartepunt van het bestuur naar de overzeesche gebieden wel werkelijkheid zou kunnen zijn. Worden de vrijheid en de verantwoordelijkheid der bestuurders geen schijn, indien zij door instructies uit het Moederland zouden kunnen worden gebonden? De beteekenis van dit bezwaar werd door hen, die de laatste der gestelde vragen ontkennend beantwoordden, gevoeld.
In de besproken uitdrukking kan nimmer een in alle opzichten de bestuurders bindende band liggen, maar wèl — dit kon door deze leden niet worden weersproken — de verplichting om in bepaalde gevallen te handelen naar het hun bekende inzicht van de Kroon, bij wie het opperbestuur berust. Voelt men dit als een bezwaar, dan is daaraan niet te ontkomen dan door het doen vervallen van alle recht van controle van de Staten-Generaal op de bestuursvoering in de koloniën; wil men dit niet, dan moet — in algemeenen zin — de Minister verantwoordelijk blijven ook voor dit bestuur en de gelegenheid hebben om van zijn inzichten jegens dat bestuur te doen blijken."
Wg kunnen mr. Van Rijckevorsel hierin bevallen, dat wij als plechtigen term, als versiering, opvatten de woorden „in naam des Konings". Minister Ruys de Beërenbrouck kan moeilijk verwachten, dat de wetgever zijn uitlegging voor die woorden zoo steek-



24
houdend zal' vinden, dat hij in een algemeen artikel den landvoogden „in naam des Konings" het bewind zal opdragen, zonder nog eens, gelijk de wetgever in 1854 en 1865 deed, uitdrukkelijk te bepalen, dat zij aan den Koning verantwoordelijk zullen zijn, terwijl het controlerecht der Staten-Generaal voor overgedragen deelen van het bewind, voortaan, behalve in artikel 62 lid 1 (nieuw), in artikel 62 bis zal gelegen zijn, het recht tot het uitlokken van vernietiging der koloniale regelingen.
Regeering en volksvertegenwoordigers beroepen zich op artikel 1 (29) der bestaande reglementen, zonder zich cif te vragen, welke beteekenis bij het vaststellen aan de woorden werd gehecht. Men zie eens naar het tweede lid van artikel 124 van het Oostindisch reglement, waar den inlandschen vorsten en hoofden opgedragen wordt te zorgen, dat de priesters niets ondernemen in strijd, o.a. met „uit naam van den Gouverneur-Generaal", uitgevaardigde verordeningen, waarmee alleen gedoeld kan zijn op verordeningen der residenten, bij welke vaststelling zich de gouverneur-generaal nooit of bijna nooit mengt. Men zie vooral ook naar artikel 54 van dat reglement, volgens hetwelk de landvoogd zeebrieven uitreikt „in naam des Koning"; is dit geen sprekend argument ten gunste van mr. Van Rijckevorsels opvatting? En waarom zou artikel 24 van hetzelfde reglement van door commissarissen-generaal „in 's Konings naam" vastgestelde verordeningen spreken, waar toch dezen de volle Koninkhjke macht reeds bezaten, doen en laten konden, alsof de Koning zelf ter plaatse aanwezig was?



25
Het punt concreet beziende, heeft men m. i. dus deze slotsom te trekken:
a. dat de bestuursbevoegdheden, den gouverneurgeneraal gegeven in de artikelen 36, 41 tot en met 55, 61 tot en met 64, 69, 71, 82, 83, 84, 96 97 98 101, 109, 121, 123, 125, 128, 131 tot en met 140 van" het regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië niet aan den Koning kunnen worden getrokken, evenmin, als die der artikelen 2, 4, 8, 30, 42, 49, 63"» 68* 93 tot en met 96, 114, 122 en 132 door den Koning aan den landvoogd kunnen worden overgedragen;
b. dat de regelingsbevoegdheden, den gouverneurgeneraal gegeven in de artikelen 57, 68, 68a, 68b, 68c, 69, 70, 71 lid 2, (evenals tot 1 Januari 1920 in artikel 75 lid 2), 77, 118 en 129 niet aan den Koning toekomen, al geldt daarvoor wel het bepaalde in artikel 20, en dat de Koning de hem in de artikelen 64 en 131 gegeven regelingsbevoegdheid niet aan den landvoogd mag laten.
Geheel hetzelfde kan men toepassen op de Westindische regeeringsreglementen en op de drie comptabiliteitswetten .
De hier besproken moeilijkheid zou vermoedelijk zgn uitgebleven, als men, op de wijze van artikel 188 grondwet, ') had doen uitkomen, dat de wet, die de regeeringsreglementen vaststelt, ook 's Konings opperbestuur (en 's Konings opperregeling) preciseeren en
) Luidende sinds 1887: De wet geeft regels omtrent het waterstaatsbestuur, bet oppertoezigt en toezigt daaronder begrepen, met inachtneming der voorschriften in de volgende artikelen van dit hoofdstuk vervat.



26
afbakenen kan. Doch uit het ontbreken van die ophelderende woorden mag men niet „e contrario" redeneeren.
Wat schrijven nu de voorgestelde grondwetsartikelen I voor? Artikel 61, dat over het opperbestuur en het
i i i l. ■ j - „_„u„
verdere algemeen uesiuur m u.c uvcraratuc jcukuoi handelt en beide duidelijk uiteen houdt, schrijft in
het 2e lid vóór, dat uitsluitend dat gedeelte van de ■ bestuurstaak aan de Kroon blijft voorbehouden, welke grondwet en wet uitdrukkelijk bepalen.
Artikel 62 bepaalt, dat de regeling der inwendige aangelegenheden in de overzeesche gebieden, aan aldaar gevestigde organen, op de wijze bij de wet vast te stellen zal worden overgelaten, tenzij weer de bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen of voor bepaalde gevallen aan den Koning is voorbehouden. Hier dus m. i. een duidelijk uitgesproken grondwettelijk recht der landvoogden op zelfstandig bestuur en zelfstandige regeling, hetwelk de Kroon hun niet ontnemen mag als de wet het hun heeft gegeven.
In de onlangs verschenen: „Proeve van een staatsregeling voor Nederlandsch-Indië" *), vinden we in artikel 47 een limitatieve opsomming van bestuurszaken ten aanzien van welke de tegenwoordige verhouding van opperbestuur en landvoogd blijft voortbestaan. Artikel 48 echter kent de Kroon, voor de overige aan den gouverneur-generaal overgelaten
') door Mrs. J. Oppenheim, J. Carpentier Alting, Ph. Kleintjes, C. van Vollenhpven, Oerip Kartodirdjo en Dr. C. Snouck Hurgronje; Briü, Leiden 1922.



27
bestuursdaden, slechts het recht toe om inlichtingen in te winnen, wat tevens het recht zal inhouden, de besluiten te schorsen, ze bij de wet te doen vernietigen en den landvoogd te ontslaan, doch hierdoor zal de thans in de practijk bestaande voorafgaande inmenging en medezeggenschap der Kroon afgesneden worden.



HOOFDSTUK III.
KONINKLIJKE BEVELEN, VORM DER INSTRUCTIES.
Waar wij in het voorgaande hoofdstuk getracht hebben de vraag te beantwoorden, in hoeverre de landvoogden tegenover den Koning een afgebakende macht hebben, dienen wij hier op de quaestie in te gaan, of de Koning al dan niet een juridisch onbeperkte macht heeft om den landvoogd van bevelen en instructies te voorzien. Immers, terwijl wij daar den landvoogd volgens grondwet en wet een eigen recht toekenden, een recht dat hij ook tegenover den Koning kan en moet staande houden, bevatten de regeeringsreglementen artikelen, welke den landvoogden voorschriften geven ten aanzien van de Koninklijke bevelen.
De beide Westindische reglementen bevatten een artikel 21, luidende:
„De gouverneur oefent zijne •waardigheid uit met stipte inachtneming van 's Konings bevelen, en is aan den Koning wegens zijn doen en laten verantwoordelijk.
Art. 164 der Grondwet van het Koningrijk is op hem van toepassing."
In het Nederlandsch-Indisch reglement is een der-



29
gelijk algemeen artikel niet te vinden; toch neemt de practijk, zonder uitzondering, zoover wij weten, aan, dat 's Konings bevoegdheid om den landvoogd te bevelen ook voor Nederlandsch-Indië, een algemeene bevoegdheid is, waarvan de artikelen 20, 44 en 63 slechts enuntiatieve uitingen zijn. ') Wel bevreemdt het, dat op 19 November 1913, minister Pleyte in de tweede kamer verklaard heeft, niet alleen, dat uitsluitend de landvoogd in staat is over de exorbitante rechten te oordeelen, doch dat alleen hij daartoe bevoegd is.2) Hoe moet men nu echter de woorden opvatten: „zijn waardigheid uitoefenen met stipte inachtneming van 's Konings bevelen" ? De vraag is, scherp gesteld, deze: kan artikel 21 Suriname of Curacao zóó ver willen gaan van te bepalen, dat de gouverneur zelfs tot gehoorzaamheid verplicht is, indien hem bij Koninklijk bevel een recht onttrokken wordt dat de wet hem toekent, een recht wordt toebedeeld dat de wet aan anderen toekent, of een gezagsoefening wordt gelast die met de wet strijdig is ? Dat zou o.i. alleen
) Men zou voor Nederlandsch-Indië een argument voor het algemeene onderworpen zijn aan 's Konings bevelen van den gouverneur-generaal kunnen halen uit artikel 5 (en 6): „Ik zweer (beloof) dat ik den Koning gehoorzaam en getrouw zal zijn", welk woord „gehoorzaamheid" ontbreekt in artikel 13 der Westindische reglementen.
a) Handelingen tweede kamer 1913-1914, blz. 236. Vergelijk echter wat bij Keuchenius II, blz. 232 en 237, gezegd wordt over „hooger beroep" bij het opperbestuur, en zie Mr. P. H. C. Jongmans, De exorbitante rechten van den gouverneur-generaal in de practijk, Acad. proefschrift Leiden 1921, blz. 59-60 en 165.



30
mogen worden aangenomen, indien men het opzettelijk in artikel 21 heeft willen uitdrukken. Wij zullen zien, dat zulks niet het geval is.
Al dadelijk ontdekt men, dat artikel 21 Suriname en Curacao het vervormde artikel 37') van het Oostindisch reglement is, over welk laatste artikel Thorbecke op 24 Juli 1854 in de tweede kamer2) had opgemerkt, dat deze wijze van uitdrukken tot misverstand zou kunnen leiden, met name, dat de gouverneur-generaal niet verantwoordelijk zou zijn aan den minister van koloniën, waartegen minister Pahud3) aanvoerde, dat men hier met opzet van den Koning gesproken had, om eens en voor altijd uit te maken, dat van een rechtstreeksche verantwoordelijkheid van den gouverneur-generaal jegens de Staten-Generaal geen sprake zou zijn en dat men deze bedoeling duidelijk kon lezen uit de daaraan volgende woorden: „onverminderd het regt tot vervolging, bij art. 159 der grondwet aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal toegekend", zoodat op deze wijze wel twee ongelijksoortige vormen van verantwoordelijkheid in het artikel worden genoemd, doch men artikel 37 moet opvatten als een aanloopje tot artikel 38, waarin de straffen vermeld tegen ambtsmisdrijven van den gouverneur-generaal.
') Luidende: „De Gouverneur-Generaal is, met opzicht tot de uitoefening van zijne waardigheid, verantwoordelijk aan den Koning, onverminderd het regt tot vervolging, bij art. 159 der grondwet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal toegekend.
2) Keuchenius III, blz. 268 vlg.
3) „ m, „ 270.



31
Hiervan uitgaande, wordt ons de plaatsing van artikel 21 der Westindische reglementen duidelnk, immers het artikel komt voor in de eerste afdeeling van het tweede hoofdstuk, handelende over benoeming, ontslag en verantwoordelijkheid van den gouverneur. Gaat men van de meening uit, dat artikel 21 een algemeene verhouding moet weergeven tusschen den Koning en zijn vertegenwoordiger in de overzeesche gebieden, dan ware het artikel, althans zijn bewoordingen „met stipte inachtneming van 'sKonings bevelen", beter geplaatst geweest in de tweede afdeeling, handelende over de macht van den gouverneur.
In de memorie van toelichting ') op artikel 21 wordt gezegd, dat het te vergelijken is met artikel 37 van het Nederlandsch-Indisch reglement, en verder dat alle macht, bij het regeeringsreglement den gouverneur opgedragen, hem alleen gegeven is om er gebruik van te maken overeenkomstig de instructiën, die hij van den Koning ontvangt. Volgens deze uitlating en zou men weer geneigd zijn te verklaren, dat er geen reden tot twijfel omtrent de strekking meer bestaat. Maar de openbare beraadslaging op 9, 10, 11, 12 en 16 Mei 1865 in de tweede kamer leert ons, dat de afgevaardigden niet die algemeene bedoeling in het artikel lazen, doch in zijdelingsch verband de positie van den gouverneur ten opzichte van de Koloniale Staten en Staten-Generaal bespraken, waarbij tevens de vraag te berde kwam, of het wetsontwerp het constitutioneele stelsel voor deze overzeesche gebieden beoogde. Eenige uitlatingen van de heeren W. van Goltstein en Kappeyne van de Coppello doen weer
') Bordewijk, blz. 86.



32
wel vermoeden, dat beiden de quaestie van de Koninklijke bevelen onder het oog zagen; althans mr. Van Goltstein zegt o.a. op 9 Mei 1865: ")
„Wordt het regeringsvoorstel tot wet verheven; wordt het beginsel van vertegenwoordiging toegepast volgens de bepalingen, door de Regering ontworpen, dan zal een van beide daarvan het gevolg zijn; öf de Gouverneur wordt de slaafsche dienaar van de Staten, öf wel de geheele vertegenwoordiging wordt 'een ijdele vertooning.
En wanneer een van deze twee gevolgen niet uit deze wetsvoordragt voortkomt, dan zullen er steeds botsingen zijn en een toekomst van twisten en oneenigheden", terwijl mr. Kappeyne van de Coppello, dien het openbaar gerucht aanwees als de auctor intellectualis van het wetsontwerp, op 10 Mei 1865 het volgende laat hooren:2)
„Wat aangaat de beperking Van de magt des Gouverneurs, waarin bestaat die beperking? De geachte afgevaardigde uit Hoorn (Mr. W. baron van Goltstein) vindt het verkeerd dat hij onverantwoordelijk is aan de Koloniale Staten, en de geachte afgevaardigde uit Amersfoort (Mr. J. K. baron van Goltstein) dat hij daaraan juist verantwoordelijk wordt gemaakt. Mijns inziens heeft geene dier beide bedenkingen eenige kracht; de laatste niet, omdat zij steunt op een onjuiste opvatting. Eene strafregtelijke onverantwoordelijkheid van den Gouverneur eener kolonie is niet denkbaar, in denzelfden zin, waarin het hoofd van den Staat regtens onvervolgbaar is. Doch er wordt bepaald dat de Gouverneur alleen vervolgd kan worden in Nederland; hij is dus niet verantwoordelijk voor den regter in de kolonie, maar voor
') Bordewijk, blz. 87. 2) Bordewijk, blz. 88.



33
dien in het Rijk. De finantiele verantwoordelijkheid zal worden geregeld door de comptabiliteitswet, dus blijft alleen de politieke verantwoordelijkheid over- De Gouverneur is wel verantwoordelijk aan de Staten-Generaal, doch niet aan de Koloniale Staten. En daarom zegge men niet dit het geen zuiver constitutioneel stelsel is, want ik vraag, ofdangeene autonomie is geschonken aan de gemeentebesturen omdat de burgemeester een rijksambtenaar is, die niet van den gemeenteraad afhangt."
Dit zijn tevens voorbeelden om te demonstreeren, hoe verward het debat was; men liep vooruit op de behandeling van artikel 22, doch een uiteenzetting over aard, strekking en omvang van 's Konings bevelen krijgen wij niet te hooren. De vergelijking door mr. Kappeyne gemaakt, tusschen gouverneur en burgemeester en zijn voorstelling van den burgemeester als rijksambtenaar, zijn uitermate scheef; de laatste heeft geen bevelen van de Kroon in ontvangst te nemen ten opzichte van de gemeentelijke autonomie, noch ook, tenzg de wet het zegt van het zelfbestuur. Meer houvast geeft ons, hetgeen mr. P. Mijer (de voormalige en latere minister van koloniën en latere gouverneur-generaal) op 12 Mei 1865 zegt:»)
„De bedoeling van dit artikel zal wel dezelfde zijn als die van art. 37 van het regeringsreglement voor NederlandschIndië, doch de terminologie verschilt veel. Hier wordt bepaald: „De Gouverneur oefent zijne waardigheid uit met stipte inachtneming van 's Konings bevelen en (wordt er bijgevoegd) is aan den Koning wegens zijn doen en laten verantwoordt" Die kakte woorden zijn te algemeen en de bedoeling van de Regering zal zeker volkomen worden uitgedrukt door
') Bordewijk, blz. 89.
3



34
de in dit artikel bedoelde soort van verantwoordelijkheid van den Gouverneur aan den Koning te omschrijven met dezelfde woorden, als zijn gebezigd in art. 37 van het Indisch regeringsreglement, waar eenvoudig gezegd wordt: De GouverneurGeneraal is met opzigt tot de uitoefening van zijne waardigheid, verantwoordelijk aan den Koning." Die uitdrukking doen en laten werd oudtijds veel gebezigd, om uit te drukken wat men niet juist wist te bestempelen, maar is geheel in ■ onbruik geraakt in onze wetgeving. En daarom wensch ik aan den Minister te vragen, of bij hem bezwaren tegen de door mij bedoelde wijziging bestaan. Ik geloof dat de bedoeling dan juister en eenvoudiger zal worden uitgedrukt. Waarop minister Fransen van de Putte antwoordt, dat hij liever deze redactie behoudt, omdat de uitdrukking „doen en laten" speciaal moet weergeven de bewoordingen van letter^1), artikel 3 der wet op de ministerieele verantwoordelijkheid van 22 April 1855 (S. 33), welke bewoordingen ook in letter c artikel 22 van het ontwerp waren overgenomen, terwijl genoemde wet op de ntinisteriëele verantwoordelijkheid nog niet bestond, toen het regeeringsreglement voor Nederlandsch-Indië tot stand kwam2). Doch dat artikel37 bedoeld was om in een algemeen artikel aan te geven, dat de landvoogd gebonden was aan alle 's Konings bevelen, zegt de minister niet.
Om der wille van de woorden „doen en laten,"
') Luidende: Die beschikkingen nemen of bevelen geven of bestaande beschikkingen en bevelen handhaven, waardoor de bepalingen der Grondwet, van wetten of algemeene maatregelen van inwendig bestuur van den Staat of van zijne koloniën en bezittingen in andere werelddeelen worden geschonden;
2) Bordewijk, blz. 89 en 90.



35
wordt de redactie behouden, maar èn uit de memorie van toelichting en uit de woorden van kamerleden en minister èn uit den inhoud van het debat, blijkt, dat de bedoeling geen andere is dan den landvoogd niet rechtstreeks verantwoordelijk te maken aan de StatenGeneraal en artikel 21 slechts in verband te doen lezen met artikel 22, regelende de strafrechtelijke Verantwoordelijkheid der landvoogden.
Behalve de reeds aangevoerde argumenten, met name, dat artikel 21 een omwerking is van artikel 37 regeeringsreglement Nederlandsch-Indië, en daarbij gelet is op de bewoordingen van letter d, artikel 3 der wet van 22 April 1855, terwnl het door zijn plaatsing in de eerste en niet in de tweede afdeeling van het tweede hoofdstuk slecht gekozen zou zgn om de verhouding tusschen Kroon en gouverneur ten aanzien van hun bevoegdheden aan te geven, zou men wellicht nog kunnen wijzen op artikel 57') der Westindische reglementen; immers door aan dit artikel een tweede lid toe te voegen om den gouverneur te onderwerpen voor dit geval aan 's Konings bevelen, heeft misschien de wetgever zelf bhjk gegeven artikel 21 niet als alomvattend te beschouwen. Evenwel schijnt er evenveel te zeggen voor de opvatting, dat artikel 57 niets anders is dan een toepassing van artikel 21 op een bijzonder geval.
Nemen wg aan, dat artikel 21 aan den gouverneur
') Luidende: De gouverneur brengt het door hem genomen besluit onderwijld ter kennisse des Konings.
Hij trekt het in of wijzigt het, zoodra hem dit van 's Konings wege wordt bevolen.



36
een allesomvattende plicht tot gehoorzamen aan 's Konmes bevelen oplegt in dien zin, dat die bevelen tegen
de wet kunnen indruischen zonder dat de gouverneur i zich mag verzetten, dan kan deze veronderstelling tot eigenaardige consequenties leiden; dan zal hij, aan een met de wet striidie koninklijk bevel uitvoering gevende,
/ r 1 ~U „ „ „n,n-rlan nn ornnd van letter C \
strarrecnueiijK. vciruiguooi v» ..... ^v.^ Q-
artikel 22 «)•
Voor Nederlandsch-Indië dient men, gelijk gezegd, de Koninkhjke bevelen te halen uit de artikelen 20, 44 eiv 63. Artikel 20, dat den gouverneur-generaal regeling opdraagt „met inachtneming van de bepalingen van dit reglement en van 's Kóniugs bevelen", kwam reeds als overeenkomstig artikel voor in de reglementen van 1818 en 1827 (artikel 15), van 1830 (artikel 11), van 1836 (artikel 16), waarin ook reeds Koninkhjke bevelen genoemd werden. Slechts in het door commissarisgeneraal Van den Bosch in 1828 2) gearresteerd reglement voor de West komt een overeenkomstig artikel3) voor, terwijl het daarop volgend reglement van 1832 4) weer ontbreekt, wel een bewijs, dat men hier door het steeds gehuldigd Koninklijk recht van placet geen behoefte aan een dergehjke bepaling voelde. Evenzoo
«) Luidende: wanneer hij beschikkingen neemt, of bevelen geeft, of bestaande beschikkingen of bevelen handhaaft, waardoor de bepalingen dezer wet of andere in de kolonie geldende wettelijke regelingen worden geschonden.
*) Gouvernementsblad 1828, no. 3.
>) Artikel 35.
4) Gouvernementsblad 1832, no. 13.



37
kwamen met artikel 44, overeenkomstige artikelen voor in de Oostindische reglementen van 1815 (artikel 14 en 15), 1818 (artikel 24 en 25), 1827 (artikel 24 en 25), 1830 (artikel 27 en 28), 1836 (artikel 22 en 23), waarbij den landvoogd eveneens voorgeschreven werd de Koninklijke bevelen in acht te nemen '). Artikel 63 werd nieuw ingevoerd in 1854. Met de artikelen 44 en 63 overeenkomstige artikelen in de reglementen van de West zijn uit den aard der zaak niet aan te wijzen (alleen zou men, voor artikel 44, aan onze Surinaamsche verdragen met de boschnegers kunnen denken, die behandeld werden in de bijdragen van het Koninklijk Instituut voor de Taal-, Land-en Volkenkunde van Nederlandsch-Indië, deel 71, 1916, en waarvan laatstelijk een voorbeeld van September 1921 is medegedeeld in de West-Indische Gids van Mei 1922).
In de bescheiden over het tot stand komen der wet zal men slechts in de memorie van antwoord van December 18532) een vrij vage aanduiding vinden omtrent aard, strekking en omvang van de in artikel 20 genoemde Koninkhjke bevelen:
„In artikel 22*) is de gewone wetgevende bevoegdheid van den Gouverneur-Generaal tot het vaststellen van algemeene verordeningen, niet aan hooger magt voorbehouden, omschreven. Uit de ingelaschte woorden „en van 's Konings bevelen", volgt onder andere, dat de Gouverneur-Generaal
') Grashuis, Mr. G. J., De Regeerings-Reglementen van Nederlandsch-Indië, 1893. *) Keuchenius III blz. 493. *) Van het ontwerp, artikel 20 der wet.



38
aan de goedkeuring des Konings onderwerpt alle zoodanige door hem uitgevaardigde verordeningen, omtrent welke de Koning zich die goedkeuring voorbehoudt.
Deze uitlegging geeft weinig houvast, want in hoeverre de Kroon bij de regeling van onderwerpen, die niet aan haar zijn voorbehouden, den landvoogd nog aanwijzingen kan geven, staat niet te lezen, terwijl door de woorden „onder andere" in den tweeden zin, de Koninkhjke bevelen niet uitsluitend noodig geoordeeld worden bij de zoogenaamde ordonnantiën met Koninkhjke medewerking. ') Is nu, door deze woorden in artikel 20 op te nemen, de geheele regelingsbevoegdheid van den gouverneur-generaal onder het toezicht des Konings gebracht? Het antwoord heb ik reeds gegeven in het voorgaande hoofdstuk: de wettelijke vaststelling van het reglement heeft m. i. aan de koninkhjke bevelen een ander cachet gegeven, de landvoogden zijn niet langer uitsluitend 's Konings vertegenwoordiger, maar tevens uit kracht der wet orgaan van het overzeesche gebied, hunne bevoegdheden wortelen in een organieke wet. Daar waar den Koning regeling wordt opgedragen, is m. i. de landvoogd uitgesloten; heeft de wetgever echter de regeling overgelaten „bij algemeene verordening", dan komt de Kroon daarvoor het eerst in aanmerking volgens haar grondwettige positie, maar kan dit ook den landvoogd overlaten, hier blijve het vruchtbare terrein voor de Koninkhjke bevelen. Aanhalen itunnën\wij
') Mr. J. J. Schrieke, De Ordonnantie met Koninklijke medewerking. Acad. proefschrift, Leiden 1909.



39
Jüc$/de woorden van Thorbecke, gesproken op 24 November 1859 in de tweede kamer: ')
„Kan van die magt om hier bevelen te geven, waardoor zonder eenigen twijfel de magt van den Gouverneur-Generaal moet beperkt zijn, niet een groot misbruik worden gemaakt, een misbruik, dat den Gouverneur-Generaal belet, in welke zaak ook te beslissen, alvorens hij van hier vernomen hebbe wat te doen? Is dat overeen te brengen met de Grondwet, en met het Regeringsreglement, de wettelijke instructie van den Gouverneur-Generaal? Dat Regeringsreglement bekleedt den Gouverneur-Generaal met een zelfstandige magt, die regten bevat, soms van meer omvang dan de kroon ze hier bezit. De Grondwet onderscheidt het bestuur, te regelen bn het Regeringsreglement, van het opperbestuur, waarvan de Minister van Koloniën het orgaan is. Doch wanneer nu de Minister in de plaats van den Gouverneur-Generaal treedt, bestuurt en beslist, is dat overeenkomstig met de bedoeling van de Grondwet en van het Regeringsreglement? Moet de Gouverneur-Generaal niet anders zijn dan de figurant, eene pop, waarvan iedere beweging getrokken wordt in de bureaus van den Minister van Koloniën ?
Men gewaagt dikwijls en te regt van groote dingen, welke de generaal Van den Bosch in de Oost heeft tot stand gebragt. Ware dat mogelijk geweest, wanneer toen een dergelijke systeem had geheerscht? Maar sedert die generaal Van den Bosch is dat stelsel ingeslopen, dat ik bestrijd en dat feitelijk, volgens de verzekering van den Minister van Koloniën nog bestaat." Ook voor Ned.-Indi'é is derhalve de slotsom deze, dat uit den tekst der wet een plicht van den landvoogd om voor ieder Koninklijk bevel, ook een wetsstrijdig bevel, te buigen niet is te halen.
0 Handelingen tweede kamer 1859-1860, blz. 300. Onuitgegeven parlementaire redevoeringen deel 5, blz. 208.



40
Naast die Koninklijke bevelen, welke den landvoogden over afzonderlijke, te regelen, of te beslissen quaesties toegezonden worden, hebben de gouverneurs-generaal van Ned.-Indië, gedurende hun bewind acht te slaan op een hun door den Koning verstrekte instructie. Nergens in het reglement voorgeschreven, werd zij op 5 Juni 1855 bij gewoon Koninklijk besluit vastgesteld en nooit openbaar gemaakt, ondanks den aandrang, daartoe door de Staten-Generaal bij verschillende gelegenheden geoefend. Slechts een enkele maal werd de inhoud van een der artikelen openbaar, hetzij door mededeeling in staatsstukken of bij mondeling debat door een minister, hetzij door uitlatingen van ambtenaren. Een belangrijke wijziging schijnt in 1869 plaats gehad te hebben onder minister De Waal (1868—1871) gedurende het bewind van gouverneurgeneraal Mij er (1866—1871), terwijl kleinere aanvullingen en veranderingen in de jaren 1858, 1862,1870 en 1871 tot stand kwamen,') zoodat men wel erop verdacht moest zijn, dat de tegenwoordige instructie in alle artikelen niet meer gelijkluidend kan zijn aan die, welke minister Pahud aan de kamerleden onder geheimhouding ter inzage verstrekte bij de behandeling van het regeeringsreglement2). Voor de gouverneurs van Suriname en Curacao moeten geen geheime algemeene instructies bestaan. De reglementen van 1818 en 1827 noemen in artikel 373) dergehjke instructies.
') Handelingen eerste kamer 1874-1875, blz. 285. 2) Memorie van toelichting van 15 December 1853, § 4, Keuchenius II, blz. 179.
s) Luidende : De Gouverneur-Generaal handelt wijders naar



41
waarbij wij in het oog moeten houden, dat deze reglementen door commissarissen-generaal zijn vastgesteld.
Welke waarde moeten wij aan de instructie hechten? M. i. een verzameling opgeteekende Koninkhjke bevelen, welke den landvoogd voor zijn bewind algemeene Innen aangeven, voorschriften ter aanvulling van het regeeringsreglement, mits deze niet met den geest daarvan in strijd komen. Vermoedelijk is de inhoud echter niet zoo onschuldig; althans de oudminister van koloniën I. D. Fransen van de Putte merkt op 29 December 1893 in de eerste kamer nog op, nadat hij reeds minister Van Dedem (1891-1894) op de slechte practijk der ministerieele bevelen, ook naar aanleiding der instructie gewezen had: ')
„Ik dank den Minister ten zeerste voor de vriendelijke toezegging om de instructie van den Gouverneur-Generaal nog eens onder de oogen te zien. Zoo naïef ben ik niet, dat ik het antwoord van den Minister niet verwacht had, toen hij zeide: Die instructie is van 1855; gij zij t daarna tweemalen Minister geweest. Is sedert in die instructie niet aanhoudend gewijzigd en aangevuld ?"
Nogmaals wordt er zeer krachtig aangedrongen op openbaarmaking van de geheime instructie in de voorloopige verslagen der eerste kamer op de Indische begrootingen van 1895 en 18962).
Voor zoover wij hebben kunnen nagaan, zijn de
de bijzondere Instructie of Instructiën, hem door Zqne Majesteit gegeven, of te geven.
') Handelingen eerste kamer 1893-1894, blz. 177.
2) Handelingen eerste kamer 1894-1895, blz. 33; 1895-1896 blz. 38.



42
volgende artikelen van de geheime instructie in den loop der jaren openbaar gemaakt, of bekend geworden: Artikel x'): De landvoogd houdt zijn ge-
(uit 1855?) woon verblijf te Buitenzorg en
mag tot de verplaatsing van den bestuurszetel ingeval van oorlog met een buitenlandschen of binnenlandschen vijand niet dan in uiterste noodzakelijkheid en in overeenstemming met den Raad van Indië, na ingewonnen adviezen van de bevelhebbers der land- en zeemacht overgaan. Artikel y *): Alle onderwerpen, welke bij
(uit 1855?) het regeeringsreglement de wet¬
gever niet zichzelf of den landvoogd heeft voorbehouden, zal de Kroon zelf regelen. Artikel 43): De landvoogd is verplicht elk
(uit 1869) ministerieel bevel te beschouwen
als uitgegaan te zijn van de Kroon.
Artikel 504): Onder het recht van gratie,
(uit 1855) bij artikel 52 van het reglement
') De verdediging van Nederlandsch-Indië tegen een buitenlandschen vijand, Indische Gids 1899, blz. 1074.
J) Mr. C. C. van Helsdingen, Koning en Landvoogd, Koloniale Studiën, 1919, blz. 497.
s) Mr. C. E. van Kesteren, De tegenwoordige verhouding tusschen Gouverneur-Generaal en Opperbestuur, Indische Gids 1879, blz. 67.
4) Bijblad op het Staatsblad van Nederl.-Indië, no. 2775.



43
op het beleid der regeering van Nederlandsch-Indië, den gouverneur-generaal toegekend, is niet begrepen dat van rehabilitatie of herstel der krachtens rechterlijk vonnis verloren rechten.
Artikel 59, hd 2'): Onder den naam van heeren(uit 1855) diensten zullen ge ene gedwon¬
gen leveringen worden begrepen.
Artikel 69, hd 1 2): De gouverneur-generaal geeft (uit 1855) aan de ambtenaren, geplaatst
aan het hoofd der gewestelijke besturen, de noodige voorschriften ten aanzien van de verkiezing en het ontslag van de hoofden en bestuurders der inlandsche gemeenten, voor zoover eenige bemoeiing daarmede hun is toegelaten.
Artikel 69, lid23): De gouverneur-generaal zorgt, (uit 1871) dat de bevoegdheid der amb¬
tenaren met het hoogste gewestelijk gezag bekleed, tot het bestraffen der dessa-hoofden onder
') Bijblad enz. no. 1.
2) Koloniaal verslag 1877, bijlage N blz. 11. Eindrésumé van het onderzoek naar de rechten van den inlander op den grond, III, bijlagen, blz. 201.
s) Koloniaal verslag 1877, bijlage N, blz. 17. Eindrésumé III, bijlagen, blz. 217.



44
duidelijke bepalingen worde gebracht.
Artikel 70 '): De in artikel 71 regeerings-
(uit 1855) reglement bedoelde reglementen
en keuren van politie door de ambtenaren met het hoogste gewestelijk gezag bekleed, te maken, mogen niet worden afgekondigd, alvorens zij door den gouverneurgeneraal zijn goedgekeurd. Artikel 77a): De gouverneur-generaal zal
(uit 1855)3) zooveel mogelijk godsdienstzin
en zedelijkheid bevorderen.
Hij weert inzonderheid de ambtenaren, die zich onzedelijk gedragen, uit het binnenlandsch bestuur. Hij zal het gebruik van opium onder de Inlandsche hoofden met nadruk tegengaan. Deze weinige artikelen geven intusschen wel eenige stof ter bespreking. Artikel x is juist een artikel van de soort, welke men verwachten kan, daar waar het regeeringsreglement geen residentie den landvoogd aanwijst, en behoort m. i. in een instructie thuis. 4) Artikel y en 4 behooren bij artikel 20 regeerings-
') Aankef ordonnantie 1858, Ind. S. no. 17. Bijblad enz. no. 329.
*) Memorie van antwoord Indische begrooting 1890, bijlage B, nos. 39-40, blz. 27.
*) De jaartallen duiden aan in welke jaren deze artikelen zijn vastgesteld. vfW1"'*
4) Uit artikel 17, lid 4, concludeert men, dat de zetel der Regeering, Batavia moet zijn.



46
reglement, waarbij wij (reeds hierboven vermeld), geen bezwaar kunnen maken' tegen artikel y, terwijl artikel 4 besproken zal worden bij de ministerieele bevelen. ') Gaarne zouden wij ons aan de zijde van professor Kleintjes scharen, die niet kan aannemen, dat de macht, welke gratie toekent, niet het recht zou hebben tot rehabiliteeren,2) doch dezelfde wetgever die den landvoogd tot gratieeren bevoegd verklaarde, heeft ook dit artikel der instructie onder de oogen gehad. 3)
Behoeft de instructie niet den legislatieven vorm van een algemeenen maatregel ? In het Moederlandsche staatsrecht kennen wij de instructie voor den commissaris des Konings in elke provincie, een algemeenen maatregel van bestuur van 27 September 1860 (S. 52). Voor het overzeesche staatsrecht is één algemeen antwoord blijkbaar niet te geven. Legislatief zijn sinds 1867 de door den gouverneur-generaal vastgestelde instructies voor de hoofden van gewestelijk bestuur, de regenten en de distriktshoofden op Java en Madoera (ordonnantie van 30 Augustus 1867 Ind. S. 114); bij administratief gouvernementsbesluit is vastgesteld de instructie voor de zelfstandige patihs op Java en Madoera (gouvernementsbesluit van 22 Augustus 1911, Ind. S. 475), verder een gouvernementsbesluit van 25 Maart 1874 (Ind. S. 93) betreffende de instructie van onderdistriktshoofden en twee
') Hoofdstuk V.
2) Staatsinstellingen van Ned. Indië, 1918, dl. II, blz. 175.
3) § 4 der memorie van toelichting op het wetsontwerp, Keuchenius II, blz. 179.



46
ordonnanties, respectievelijk van 21 November 1902 (Ind. S. 421) en 31 December 1915 (Ind. S. 747) betreffende de instructies van Europeesche en Inlandsche gezagvoerende ambtenaren en hoofden. Wanneer artikel 28, hd 2, letter a, van het regeeringsreglement den gouverneur-generaal het verplichte hooren voorschrijft van den Raad van Indië voor alle instructies en reglementen, het algemeen of gewestehjk bestuur betreffende, op zijn last ontworpen, dan moet dat dus blijkbaar aldus worden verstaan: „tenzij zulke instructies den vorm van een ordonnantie behoeven". De instructies toch zijn legislatief, wanneer zij bepalingen behelzen die algemeen bindend werken, administratief wanneer zij uitsluitend gelden voor de geïnstrueerde personen in hun ambtsbediening, een afpaling geven van een hun door het staatrecht gegeven functie. Ook bij de instructie van den landvoogd hangt de legislatieve öf administratieve vorm (en daarmee de al dan niet verplichte publiciteit) derhalve af van den inhoud, dien wij niet kennen.
Ten slotte blijft ons nog over een woord te wijden aan het toetsingsrecht van de landvoogden. Bij het door ons ingenomen standpunt omtrent de macht der landvoogden, moeten wij dit toetsingsrecht hun toekennen.
Artikel 38 van het Nederlandsen-Indisch, artikel 22 van de W estindische regeeringsreglementen regelen de strafrechtelijke verantwoordelijkheid der landvoogden, waarin de bepalingen voorkomen, dat zij aansprakelijk zijn, wanneer zij beschikkingen nemen, of bevelen geven, waardoor de bepalingen der reglementen of van andere aldaar geldende wettelijke



47
regelingen worden geschonden. Eenige voorbeelden uit de practijk, in welke gevallen de landvoogden ' m. i. hadden moeten weigeren de bevelen na te komen.
Artikel 36 van het Nederlandsch-Indisch regeeringsreglement schrijft voor, dat de vice-president van den Raad van Nederlandsch-Indië steeds ter hoofdplaats aanwezig moet blijven en niet met zendingen in Nederlandsch-Indië belast mag worden. In 1873 draagt minister Fransen van de Putte aan gouverneurgeneraal Loudon op, den Vice-president Nieuwenhuyzen naar Atjeh te zenden, wat ook gebeurt, terwijl in 1858 gouverneur-generaal Pahud door minister Rochussen juist gekapitteld was, omdat hij den vicepresident De Perrez als regeeringscommissaris naar Boni had gezonden.')
De regeering van Venezuela eischt in 1868 van Nederland, dat zij eenige leiders der liberale partij, op Curacao vertoevend, die naar zij zeide tegen haar aan het conspireeren waren, uit te zetten. Niettegenstaande het feit, dat artikel 6 regeeringsreglement van Curacao bepaalt dat de toelating en uitzetting van personen bij koloniale verordening geregeld zal worden en inderdaad geregeld was, 2) welker artikel 10 inhield dat „vreemdelingen, wier verblijf hier voor de publieke orde of rust gevaarlijk kan worden geacht" konden worden uitgezet, interpreteerde men in den Haag de Curacaosche verordening aldus, als zou het woord „hier" op een voorafgaand verblijf
') De Rochemont, Loudon en Atsjin, 1875 blz. 63 noot. Kol oniaal verslag 1859, blz. 2.
2) Verordening van 1866, Publicatieblad no. 17.



48
slaan,') en gelastte minister De Waal den gouverneur de Rouville, om Guzman Blanco cum suis uit te zetten.
De Koloniale Raad en de bevolking van Curacao, waarschijnlijk beter op de hoogte van de toestanden in Venezuela dan de Nederlandsche zaakgelastigde te Caracas, protesteeren heftig, doch Nederland zou zijn internationaal aanzien hoog houden, met het gevolg, dat Guzman Blanco, voordat het besluit ten uitvoer wordt gelegd, weet uit te wijken, veertien dagen later president van Venezuela is en gedurende eenige jaren de Nederlandsche regeering de noodige aanleidingen verschaft tot het richten van vertoogen.2)
De Koloniale Raad van Curacao had in 1918 een inkomstenbelasting op verhooging van het inkomen vastgesteld. 3) Op een verzoekschrift van een ambtenaar, die zich door den aanslag bezwaard gevoelde, wordt den gouverneur bij ministerieele missive van 2 November 1918 opgedragen, dat, mocht de Raad van Beroep (een in hoogste instantie oordeelend rechtscollege)! weigeren den aanslag te verminderen, bedoelde persoon de betaalde belastingpenningen terug te betalen. Een tweede missive dd. 8 Januari 1920 geeft een uitleg aan deze verordening, als zouden rechtspersonen niet buiten den aanslag vallen en wel
') Zou men dus moeten aannemen, een verblijf, voordat zij zich op Curacao vestigden ?
a) Mr. K. H. Corporaal: De Internationaalrechtelijke betrekkingen tusschen Nederland en Venezuela, 1816-1920. Acad. proefschrift Leiden 1920, blz. 229-273.
Handelingen tweede kamer 1869-1870, blz. 1776-1781.
3) Publicatieblad 1918, no. 7.



49
naar een ingekomen verzoekschrift eveneens om ontheffing van de belasting van een bankinstelling. De quaestie wordt heftig besproken in de zitting van den Kolonialen Raad op 16 Maart 1921, ') in welke vergadering de Raad een motie aanneemt, waarin hij zijn verontwaardiging lucht met de woorden: „dat, waar de verordening de organen aanwijst door welke de aanslagen worden opgelegd en daarover in hoogste instantie wordt beslist, inmenging van Bestuur of Regeering niet geoorloofd is."
') Zittingjaar 1920-1921, Notulen no. 17.
4



HOOFDSTUK IV.
VERANTWOORDELIJKHEID VAN DEN MINISTER VOOR DEN LANDVOOGD.
Evenals de verantwoordelijkheid der Nederlandsche hoofden van departementen van algemeen bestuur is die der drie landvoogden te splitsen in:
le. een politieke;
2e. een strafrechtelijke; en
3e. een financieele verantwoordelijkheid.
Wat de regehng der geldehjke verantwoordelijkheid betreft, daarvoor verwijst de Indische comptabiliteitswet in artikel 81 naar de ontbrekende wet, die deze voor de ministers zou vaststellen, en evenzoo doen de artikelen 37 der Westindische regeeringsreglementen.
De strafrechtelijke verantwoordelijkheid is geregeld bij de artikelen 38, 39_jn_g9a voor de Oost en bij de artikelen 22 voor de West. Bij het totstandkomen van het Nederlandsch-Indisch regeeringsreglement bestond de wet op de ministeriëele verantwoordelijkheid nog niet; vandaar dat de terminologie van artikel 38 (oud) nogal verschilde van de overeenkomstige artikelen in de Westindische reglementen, waarbij wel het oude artikel 3 der wet van 22 April 1855 (S. 32) tot voorbeeld heeft gestrekt. Thans, na de wet



51
van 15 December 1917 (Ind. S. 1918, no. 8) in verband met de invoering van het algemeen strafwetboek voor Nederlandsch-Indië van 1915 (S. 732) heeft men op het voetspoor van de artikelen 355 en 356 van het Nederlandsche strafwetboek een onderscheid gemaakt tusschen culpoos en doleus handelen en tevens in het regeeringsreglement zelf de straffen opgenomen (hetgeen voor de artikelen '2'2 van de VVestindische reglementen al geschied was in 1901) waarmee een oude strijdvraag, n.1. of sinds 1886 de dehcten van artikel 38 (22) in verband met artikel 3d van de invoeringswet van het Nederlandsche strafwetboek (S. 1886 no. 64), dat ook de straffen, opgesomd in de artikelen 29, 30, 31 en 32 van de wet van 1855, afschafte, nog wel poenale sanctie hadden, de wereld uitgeholpen is. Bij gelegenheid van deze aanvullingen heeft men ook overigens den tekst der artikelen herzien en verbeterd.
Behalve voor_de_ strafrechtelijke verantwoordejnkheid, houden de regeeriflgsreglemgnten o"k vonrgflunften over de politieke verantwoordelijkaeid-deTr"ighdvoogden m, en wél in dier voege, dat eenerzij ds de artikelen 37 (Oost) en 21 (West) hun verantwoordelijkheid vaststellen jegens den Koning, terwijl anderzijds de reeds genoemde artikelen 38 en 22 den minister aanwijzen, met wiens politieke verantwoordehjkheid de Staten-Generaal te maken krijgen. Strafbaar zijn de landvoogden, wanneer zij uitvoering geven aan Koninklijke besluiten of beschikkingen, waarvan hun de uitvoering niet is opgedragen door den minister van koloniën; uitsluitend de minister van koloniën staat in administratief verkeer met de landvoogden,



52
van hem alleen hebben zij bevelen te wachten, tot dezen minister dienen de Staten-Generaal zich uitsluitend te wenden voor opheldering omtrent het beleid in de overzeesche gebieden. Hoe vanzelfsprekend en_van hoe fundamenteelen aard deze quaestie ons moge voorkomen, toch hebben enkele leden der StatenGeneraal bij het vaststellen van de regeeringsreglementen er anders over gedacht. In het voorloopig verslag der tweede kamer over het wetsontwerp van 1853 tot vaststelling van het Nederlandsch-Indisch regeeringsreglement lezen wij op artikel 34 (38) letter a:
„In eene afdeeling is gevraagd, of de hier voorkomende bepaling, in zoover daarin het beginsel ligt dat Koninkhjke besluiten en beschikkingen betrekkelijk Nederlandsch-Indië door tusschenkomSt van den Minister van Koloniën worden uitgevoerd, niet strijdig is met een grondwettig regt des Konings. Die opperbestuurder wordt daardoor zijdelings belet de zaken der koloniën, bijv. aan den Minister van Oorlog of van Justitie op te dragen. Bij de groote meerderheid der Afdeeling woog dit bezwaar niet. Men beriep zich daarbij op den geheelen aard van het constitutioneel koningschap en op algemeene begrippen van orde en regel in het staatsbeheer. De Koning kan niet ondersteld worden van zijne grondwettige bevoegdheid anders dan een rationeel gebruik te maken. Zoolang Nederland koloniën bezit, en dan wel koloniën van zooveel gewigt en omvang, zal er wel altoos een Minister van Koloniën blijven." ')
Hieruit is m. i. te lezen, dat men wel de mogelijkheid van bevelen aan den landvoogd uitgaande van een ander minister dan die van koloniën, onder het
i) Keuchenius, II, blz. 390.



53
óbg heeft gezien, maar dit stelsel verwierp, terwijl bij de openbare behandeling van het wetsontwerp minister Pahud op 24 Juli 1854 verklaarde:
„Door dien geachten spreker (mr. Thorbecke) is in de tweede plaats gevraagd, of het de bedoeling is dat in alle gevallen de uitvoering der Koninklijke bevelen en besluiten door den Minister van Koloniën aan den Gouverneur-Generaal moet worden opgedragen. Ja, Mijne Heeren, dit is de bedoeling. Alle Koninklijke besluiten, bevelen of beschikkingen, die in Indië moeten werken, zullen, wanneer de uitvoering behoort tot den werkkring van den Gouverneur-Generaal, daartoe aan dien landvoogd moeten worden gezonden door tusschenkomst van den Minister van Koloniën en dus met zijne medewerking. Het is reeds bij eene vorige gelegenheid gezegd, dat de Minister van Koloniën voornamelijk verantwoordelijk is voor het beleid der koloniale aangelegenheden, en hij kan dus vorderen, dat, hetgeen in Indië wordt ten uitvoer gelegd, geschiedt met zijne medewerking." )
Bij het vaststellen van de reglementen voor de West stelt mr. Van Bosse op 12 Mei 1865 in de tweede kamer bij de behandeling van artikel 22 voor, de woorden „waarvan hem de uitvoering niet is opgedragen door den Minister van Koloniën, ■ onder letter a, te doen vervallen, en hij dient daartoe een amendement in, hetwelk door zes leden ondersteund wordt.2) Dit amendement wordt door mr. Kappeyne van de Coppello aldus bestreden:
Ik kan mij nog niet met het amendement vereenigen. „Door een minister is opgedragen" zou er nu worden gelezen, en
') Keuchenius III, blz. 278. 2) Bordewijk, blz. 94 vlg.



54
dat komt mij al zeer vague en onbestemd voor. De minister, waarvan sprake is, zal toch altijd moeten zijn de minister door den Koning speciaal belast met dat departement van algemeen bestuur, dat met den Gouverneur direct in betrekking staat. Nu kan de Koning departementen bijeenvoegen en dus ook het Departement van Koloniën bij een ander voegen; maar de minister, die den last geeft, zal altijd door den Koning bepaald zijn aangewezen. Als men dus hier las: „doch waarvan hem de uitvoering van 's Konings wege is opgedragen", dan laat men de vraag in het midden. Ik acht het echter verreweg beter te lezen : „door den Minister van Koloniën" dan door een Minister, want de hier bedoelde Minister is op dat oogenblik altijd Minister van Koloniën. De bedoeling van lit. a is ook duidelijk. De Gouverneur mag geene uitvoering geven aan een besluit of eenige beschikking wanneer daarvan hem de uitvoering niet is opgedragen. Hij handelt nooit op zich zeiven, maar altoos als < lasthebber, dus als plaatsvervanger van den Koning, die hem door tusschenkomst van den verantwoordelijken Minister zijne bevelen geeft. Men kan lit. a dus niet laten wegvallen. Men kan alleen lezen: „waarvan hem de uitvoering niet van 's Konings wege is opgedragen"; dat zou dan het amendement moeten wezen en zoo ook ten aanzien van lit. d. De Koning moet steeds last geven en dit moet geschieden door tusschenkomst van den Minister. Ik stel er dus prijs op te zeggen, dat de Minister bevel tot de uitvoering aan den Gouverneur moet geven, want de Minister is anders niet langer verantwoordelijk tegenover de Kamer. Ik zie mitsdien in dit amendement geene verbetering, want men moet de redactie daarvan in verband met de eischen der constitutionele regering in het algemeen beschouwen.' ')
Het amendement van Van Bosse werd verworpen,
<) Bordewijk, blz. 98.



55
en daarmee is m. i. een niet te onderschatten gevaar voor verwikkelingen, zoowel tusschen de ministers onderling, als ten opzichte der landvoogden, afgewenteld. De overige hoofden der ministerieele departementen zullen zich steeds tot den minister van koloniën moeten wenden, wanneer zij besluiten of beschikkingen ook in de overzeesche gebieden willen laten gelden. De minister van koloniën is het „adres", waartoe de Staten- Genereal zich te wenden hebben om het toezicht te oefenen over het bestuur der overzeesche gebieden; een „adres", door mr. Troelstra besproken op 16 November 1921 bij de debatten over de grondwetsherziening, in woorden, welke wij hier laten volgen:
„De heer Dresselhuys heeft critiek uitgeoefend op het Regeeringsvoorstel, en wat hij heeft gezegd omtrent den Gouverneur-Generaal en de Gouverneurs, die in naam des Konings bestuur uitoefenen, komt mij voor juist te zijn. Voor mij is het belang van de toekenning van het opperbestuur aan den Koning — ik wijs er op, dat niet alleen het Regeeringsvoorstel, maar ook alle ingediende amendementen tot dat van den heer van Ravensteijn toe, vasthouden aan het opperbestuur des Konings — niet alleen, en misschien niet allereerst gelegen in de macht, die daardoor aan den Koning wordt gegeven. Die macht toch wordt op verschillende manieren, zoowel in het Regeeringsvoorstel als in het amendement-Marchant, beperkt, maar voornamelijk van belang is het feit, dat daardoor een verantwoordelijk „adres" wordt gegeven, waartoe de Staten-Generaal zich hebben te wenden. Wanneer zij hun plicht van controle over het bestuur der overzeesche gebieden vervullen." )
') Handelingen tweede kamer 1921-1922, blz. 492.



56
Hoever strekt zich nu de ministerieele verantwoordelijkheid voor den landvoogd uit?
Hierover lezen wij in het voorloopig verslag der tweede kamer van het wetsontwerp van 1853:1)
„In de eerste plaats kwamen deze leden (enkele leden eener afdeeling) op tegen de gevolgtrekking, afgeleid uit de bij art. 33 (37) vastgestelde verantwoordelijkheid van den Gouverneur-Generaal aan den Koning, en wel bepaald tegen de volgende gezegden: „Neemt de Koning in eenig voorkomend geval de verantwoording door den GouverneurGeneraal afgelegd als geldig aan, dan gaat de verantwoordelijkheid over op den Minister, door wien het goedkeurend besluit is gecontrasigneerd. Heeft het tegendeel plaats, dan blijft de verantwoordelijkheid kleven op den GouverneurGeneraal." Zulk een splitsing of overdragt van verantwoordelijkheid kon men niet toegeven. De Minister van Koloniën, zeide men, blijft altijd en voor elke daad van den Gouverneur-Generaal verantwoordelijk, onverschillig of deze laatste zich al dan niet daaromtrent jegens den Koning heeft kunnen veraritwoorden. Werpt men daarentegen op, dat de Gouverneur-Generaal zich op zulk een verren afstand bevindt, dat hij daden kan hebben gepleegd die dejf Minister zelfs niet in de verte heeft kunnen vermoeden en dus ook geenszins heeft voorgeschreven, dan is het antwoord, dat de Minister uit den aard der zaak verantwoord is, wanneer hij bewijst, dat de Gouverneur-Generaal in strijd met de door hem namens den Koning gegevene bevelen heeft gehandeld. De Gouverneur-Generaal kan in zoodanig geval zelf strafbaar zijn, maar de Minister vermag de verantwoordelijkheid niet van zich te werpen."
Duidelijk is hier de gedachte niet uitgedrukt; of
') Keuchenius II, blz. 389.



67
vreesde men, dat een minister van koloniën zou weigeren inlichtingen te verstrekken over een maatregel, welke een landvoogd op eigen gezag zou hebben genomen? Men zal waarnemen uit de gevallen, die zich in de practijk voorgedaan hebben, welke wij hier beneden zullen aanhalen, dat de quaestie der verantwoordelijkheid niet zoo eenvoudig is, als men uit de woorden van het verslag zou kunnen opmaken.
Een en ander werd overwogen bij de vaststelling van het reglement, en vijf jaren later zegt Thorbecke op 23 November 1859 in de tweede kamer') over de positie van den landvoogd ten opzichte van den minister van koloniën:
«Men kan zeggen: de Gouverneur-Generaal is geen onverantwoordelijk bureau-ambtenaar, niet gelijk te stellen met een Commissaris des Konings in eene provincie, noch met een gezant in den Vreemde; hij is niet louter agent van het Ministerie van Koloniën; de eerste voorwaarden voor een goede bekleeding van het gouverneur-generaalschap is dat de Gouverneur-Generaal zelfstandig zij, een man van eigen stelsel en van eigen overtuiging. De Minister van Koloniën zou men kunnen zeggen, heeft zich te bepalen het werktuig, het orgaan te zijn van die regelende en controlerende magt, die aan den Koning en aan den Rijkswetgever voorbehouden werd. De Gouverneur-Generaal is en moet blijven de man van handeling en van bestuur; hij moet, schoon niet regtstreeks bij deze Kamer, zelf verantwoordelijk zijn en blijven; hij moet dat willen zijn, als niet af te scheiden van een zelfstandigheid, zonder welke een goed, krachtig bestuur over zee ondenkbaar is. De Minister van Koloniën kan derhalve
') Handelingen tweede kamer 1859-1860, blz. 290. Onuitgegeven parlementaire redevoeringen, deel 5, blz. 202 en 203.



58
niet op elk punt en op ieder tijdstip rekenschap van de handelingen van den Gouverneur-Generaal, als van zijne eigene daden geven,
terwijl op 31 October 1871 achtereenvolgens de minister van koloniën Van Bosse (1871.—1872) en de oud-gouverneur-generaal mr. Duymaer van Twist het volgende laten hooren:
„Ik moet de aandacht van de geachte sprekers, die bedenkingen hebben geopperd omtrent hetgeen ik daarover zeide, óp ééne omstandigheid vestigen, die mijns inziens wat veel uit het oog verloren wordt. Ik meende dat mijne uitspraak over de handelingen van het Indisch Bestuur niet ongepast kon worden geacht bij deze gelegenheid, omdat zij als het ware de opgave der redenen behelsde, die mij genoopt hadden den Koning eene verandering in dat Bestuur voor te dragen, en ofschoon dat nu met zoo vele woorden in de Memorie niet voorkomt, het feit is daar dat ik volgens pligt en verantwoordelijkheid zulks moest voorstellen. ') Ik spreek volstrekt niet tegen wat inzonderheid de heer van Golstein ten aanzien van de ministeriele verantwoordelijkheid heeft gezegd. Doch al is de Minister verantwoordelijk tegenover de Kamer, dan toeh heeft de Gouverneur-Generaal een eigen T zelfstandigen werkkring. Ook daarin is luj wel onderworpen aan de bevelen van het Opperbestuur, en daarvoor is de Minister. verantwoordelijk. Maar de eenige afdoende maatregel, welken de Minister nemen kan, is, den Koning voor te dragen om den Gouverneur-Generaal te ontslaan. Beschouwt men nu de zaak niet uit een theoretisch, maar uit een practisch oogpunt, dan kunnen in een bestuur als dat van Indië zaken voorkomen, waarin, naar de meening des
') Doelt de Minister hier op eene wijziging van de geheime instructie in 1871? Zie boven, blz. 40.



59
Ministers, de Gouveneur-Generaal heeft misgetast. Maar moet de Minister ook dan wanneer eene zaak van met overwegend groot belang is, wanneer hij berusten moet in hetgeen de Gouverneur-Generaal gedaan heeft, een maatregel verdedigen dien hij niet kan goedkeuren, of mag hij doen blijken dat hij zijne goedkeuring aan dezen of genen maatregel heeft moeten onthouden? Wanneer men de zaak uit een practisch oogpunt beschouwt, is het onmogelijk te eischen. dat de Minister in alle opzigten onvoorwaardelijk de verantwoordelijkheid op zich neemt van de daden, die een zelfstandig, onder zijn bestuur staand Opperlandvoogd verricht heeft". ')
En mr. Van Twist:
„Het eerste punt dat, naar ik meen, vast staat is dit, dat de Gouverneur-Generaal ondergeicbikt is aan het Opperbestuur; zoo zelfs, dat hij volgens art. 38 van het Regeringsreglement strafbaar is, „wanneer hij opzettelijk nalaat of grovelijk verzuimt uitvoering te geven of te doen geven aan Koninklijke besluiten of beschikkingen".
Een tweede punt, dat ik meen dat vaststaat, dat evenzeer bij het Regeringsreglement aan den Gouverneur-Generaal in het bestuur van Indië tot zekere hoogte zelfttandigbeid is gegeven; en dat de Minister van Koloniën dus in ttrüd handelt met de wet, wanneer hij medewerkt om door Koninklijke besluiten of beschikkingen op die zelfstandigheid inbreuk te maken; hetgeen evenwel geenszins uitsluit dat de verantwoordelijke Minister van Koloniën bij den aan het Opperbestuur verantwoordelijken Gouverneur-Generaal verhogen, zelfs zeer ernstige vertoogen, kan doen, nopens hetgeen door het Indisch Bestuur is gedaan of verzuimd.
Ik noem een derde punt. Het is dit, dot noch de Gouver-
') Handelingen eerste kamer 1871-18/2, blz. 45 en 46.



60
neur-Generaal noch de koofden der departementen van algemeen bestuur in Indië verantwoordelijk zijn in den zin van 3e ministeriele verantwoordelijkheid hier te lande, maar dat de Gouverneur-Generaal verantwoordelijk is alleen aan den Koning en de hoofden der departementen in Indië alleen aan den Gouverneur-Generaal.
Het laatste punt dat mijns inzien vaststaat, is, dat de AlinisLer van Koloniën alleen verantwoordelijk is aan de beide Kamers der Staten-Generaal, in dien zin dat de Kamers alleen den Minister kunnen aanspreken voor hetgeen in Indië is gedaan of verzuimd; geenszins in dien zin dat ook bij erkende bezwaren en grieven de schuld altijd zou moeten komen ten laste van den Minister. Deze kan in dit opzigt alleen de schuld dragen van zijn eigen daden en verzuimen, dit is van hetgeen h'y' ter zake van daden of verzuimen van het Indisch Bestuur, zelf heeft gedaan of verzuimd." ')
Inderdaad wordt hier door twee ter zake kundige mannen gewezen op daden van het bestuur in de overzeesche gebieden, waarvoor de minister in de kamers wel aangesproken kan worden, maar waarvoor hij de verantwoordelijkheid niet behoeft te aanvaarden. Hoe moeten wij ons nu deze verantwoordelijkheid van den minister voor daden der landvoogden denken ? M. i. moeten wij deze splitsen, en wel in drie categorieën;
1°. de uitsluitende verantwoordelijkheid draagt de minister voor een maatregel, welken de landvoogd op zijn bevel verricht, betreffende:
a. een onderwerp, hetwelk het reglement aan de
') Handelingen eerste kamer 1871-1872, blz. 38 en 39 — Cursiveeringen staan in de handelingen.



61
Kroon opdraagt, of hetwelk aan de Kroon toekomt volgens haar grondwettelijk opperbestuur;
b. een onderwerp, waarbij de minister zijn bevoegdheid overschrijdt ;
2°. de minister draagt voor een maatregel, betreffende een onderwerp, door het reglement aan den landvoogd opgedragen en door deze uitgevoerd, slechts verantwoordelijkheid voor het handhaven van den landvoogd. Hij is in elk geval verplicht tot volle opening van zaken. Ken eventueel kamervotum treft den minister, die den landvoogd handhaaft;
3°. een votum treft den minister, wanneer de landvoogd weliswaar op eigen initiatief een maatregel neemt, doch later de Kroon de daad goedkeurt of de minister haar voor zijn rekening neemt.
V/ij moeten hierbij opmerken, dat bij het geval, onder 2° aangeduid, bijzondere omstandigheden, zooals ministerieele inmenging, in aanmerking genomen moeten worden. De indeeling, welke wij hier geven, zou aldus kunnen zijn, wanneer Thorbecke's wensch, op 23 November 1869 uitgesproken, ook in vervulling ware gegaan. ')
Weinigen zullen wel de meening aanhangen, welke mr. Van Houten op 22 November 1892 in de tweede kamer 2) verkondigde, namelijk de wenschelijkheid dat landvoogd en minister van dezelfde politieke richting moeten zijn en de landvoogd aftreden zal bij verandering van de meerderheid in de tweede kamer; want tegenover het nadeel van de instabiliteit bij de hoogste
') Zie blz. 57.
2) Handelingen tweede kamer 1892-1893, blz. 213.



62
leiding van het bestuur in de overzeesche gebieden, welke daardoor zal ontstaan, kunnen wij geen voordeel stellen. De landvoogd zal slechts naar zijn beste weten en kunnen, gedurende zijn onderkoningschap, het hem opgedragen bewind waarnemen.
De gouverneurs-generaal Loudon (1872—1875), s Jacob (1881—1884) en Van Rees (1884—1888) hebben het tot gewoonterecht geworden vijfjarig tijdvak van hun bewind niet ten einde toe gevoerd, doch tusschentijds den Koning hun ontslag aangeboden, welke demissies in nauw verband staan met de politieke verantwoordelijkheid der landvoogden.
Gouverneur-generaal Loudon, meer op aandringen van anderen (o.a. Thorbecke) dan uit eigen ambitie het onderkoningschap aanvaard hebbende, maakte een zeer onrustig bewindstijdvak door. Hij was de landvoogd, die Atjfeh den oorlog verklaarde, een oorlog die zeer omineus begon en schatten gelds kostte; dus werd hij door Staten-Generaal en het publiek heftig in woord en geschrift aangevallen en zijn beleid afgekeurd. ') Artikel 44 van het reglement bepaalt, dat de gouverneur-generaal oorlog verklaart aan en vrede maakt met Indische vorsten en volken, „alles met inachtneming van de bevelen des Konings." Loudon had minister Fransen van de Putte getrouw van alle omstandigheden en onderhandelingen op de hoogte gehouden, doch een oogenblik kwam, dat langer dralen niet mogelijk was, en de gouverneur-generaal zond
') Men leze over de geschiedenis der oorlogsverklaring: J. I. de Rochemont, Loudon en Atsjïn, 18/5.



63
op 22 Februari 1873 het volgende telegram naar den Haag:
„Ik heb den Raad van Indië gepresideerd ). De Kommandanten van Land- en Zeemagt waren tegenwoordig. Allen, zonder onderscheid, waren het volkomen met mij eens, dat wij zoo spoedig mogelijk een Regerings-Commissaris, vergezeld van de noodige Land- en Zeemagt, haar Atsjin moeten zenden, met het ultimatum: erkenning onzer Souvereiniteit of oorlog. Ik heb dienovereenkomstig besloten." J)
Nog denzelfden dag telegrafeert de minister ten antwoord:
„Voor dat onwil, om aan onzen eisch te voldoen, behoorlijk gebleken is, debarkeren de troepen natuurlijk niet te Atsjin."
Een voorbeeld, hoe een Koninklijk bevel in zulke gevallen slechts kan luiden, immers de minister had als eenige bron van zijn kennis om over de toestanden te oordeelen de telegrammen van den landvoogd, aan vvien hij ten slotte moest overlaten te beslissen over de laatste hangende quaestie, of er aan het ultimatum „behoorlijk" zou zijn voldaan. Inderdaad is het zoo vreemd niet, wanneer wij den minister op 16 Januari 1874 in de eerste kamer hooren zeggen:
„De heer Cremers meent dat de vruchten, die wij zullen trekken van den oorlog tegen Atchin, niet waard zijn al hetgeen daarvoor uitgegeven is. Ik ben het volkomen met
') Artikel 28 letter b van het regeeringsreglement.
2) De Rochemont, t. a. p. blz. 63; de telegrammen zijn door De Rochemont bijgewerkt voor den lezer. Wij citeeren slechts datgene wat voor ons van belang is.



64
den geachten spreker eens. Reeds vóór den oorlog was ik van die meening en heb ik daaromtrent mijne denkbeelden aan den Gouverneur-Generaal medegedeeld, ten einde zoo mogelijk den oorlog met Atchin te verhoeden," )
immers de minister had voortdurend de Indische regeering tot bezonnen handelen aangemaand, maar met deze uitlating wilde de minister zeker niet de verantwoordelijkheid van zich afschuiven, want op denzelfden dag vernemen wij van hem:
,, Van de verantwoordelijkheid van den Indischen Landvoogd is door mij niet gerept. Ik heb daar nooit van gesproken, omdat ik meen, dat de Minister van Koloniën verantwoordelijk is, óók voor de daden van den Indischen Landvoogd" );
al moeten wij dadelijk toegeven, dat ook deze woorden niet gelukkig gekozen zijn, zoowel wat betreft de verantwoordelijkheid van den minister voor den landvoogd in het algemeen, als wat aangaat de afweging der aansprakelijkheid voor de oorlogsverklaring tusschen hem en Loudon. Immers het was de landvoogd die den oorlog verklaard had, die de laatste onderhandelingen had doen voeren en het ultimatum had laten overhandigen door een regeeringscommissaris met volledige volmacht, maar de minister moest de verantwoordelijkheid op zich nemen, Loudon had gehandeld met inachtneming van de bevelen des Konings. Loudon's ontslagaanvrage was echter het onmiddellijk gevolg van een bevel van den nieuwen minister van koloniën mr. van Goltstein in het in Augustus 1874
') Handelingen eerste kamer 1873-1874, blz. 189. *) Handelingen eerste kamer 1973-1874, blz. 193.



65
opgetreden ministerie-Heemskerk. Dit bevel gelastte den landvoogd den door hem naar Oost-Java gestuurden algemeen secretaris, die voorlichting zou geven over conversie van communale gronden der dessa s in individueel-bezit, terug te roepen. Deze zending van den algemeen secretaris was een gevolg geweest van maatregelen, reeds door den vorigen minister aan den landvoogd voorgeschreven en nog op 7 November 1874 door den nieuwen minister verdedigd1). Wel vroegen op 16 Januari 1875 in de eerste kamer de heeren Pincoffs 2) en Van Vollenhoveu 3) den minister, hoe het mogelijk was een maatregel op 7 November nog te verdedigen en op 9 November daaraanvolgende van meening veranderd te blijken, terwijl buitendien het bevel den landvoogd op 4 November getelegrafeerd was, maar op deze quaestie behoeven wij niet in te gaan.
Het aftreden van gouverneur-generaal s'Jacob was een, onmiddellijk gevolg van het door hem eigenmachtig verleenen van een concessie-verlenging aan de Bilhton-maatschappij en een afkeurend oordeel daarover in de Staten-Generaal. Hier had de gouverneur-generaal tegen de bepaling van de mijnverordening van 9 November 1872 (Ind. S. 1873 no. 217a) in, welke een voorafgaande machtiging des Konings eischte, zonder deze machtiging concessie verleend, op grond dat dit slechts een verlenging van de gecon-
') Handelingen tweede kamer 1874-1875, blz. 73.
2) Handelingen eerste kamer 1874-1875, blz. 169-170.
») Aldaar, blz. 171-172.



66
tracteerde termijn zou zijn'). Anders dacht echter hierover de commissie van onderzoek2), benoemd door de tweede kamer op 14 November 1882 en bestaande uit de heeren Winfcgens, Keuchenius, Van Houten, Mirandolle en Van Delden, welke in haar verslag o.a. aan de kamer voorstelde te besluiten:
„het opperbestuur niet te doen berusten in de door de Indische Regeering in deze gepleegde handeling, zijne volle vrijheid te handhaven, om bij het eindigen der oorspronkelijk aan de Billiton-maatschappij verleende concessie voor de naleving der bestaande wettelijke bepalingen en de behartiging van 's lands belang te waken."
Intusschen verdedigen twee opvolgende ministers, met name De Brouw en Van Bloemen TVaanders het beleid van de Indische regeering en was inmiddels de goedkeuring aan haar handelwijze achteraf verleend bij kabinetsrescript. Zelden is het beleid van een landvoogd met zulke krasse woorden afgekeurd in de Staten-Generaal. Zoo stelde mr. Keuchenius op 20 November 1882 in de tweede kamer de vraag :
„of in de geestkracht, de standvastigheid en den ijver van den gouverneur-generaal het noodige vertrouwen kan worden gesteld," 3)
en op 16 November 1883 zei dezelfde:
„De Gouverneur-Generaal, die een tal van bepalingen heeft veronachtzaamd, voorbijgezien en geschonden, die 's lands
') P. H. van der Kemp, Billiton-Opstellen, Batavia 1886, blz. 33-45.
2) Handelingen tweede kamer 1882-1883, blz. 224. *) Handelingen tweede kamer, 1882-1883, blz. 302.



67
belang op een grove wijze heeft verwaarloosd, is op dit oogenblik in mijn oog de minst, de laatst geroepene om eene nieuwe overeenkomst met de Billiton-Maatschappij te treffen." ')
Daarmee was het pleit tegen den gouverneur-generaal beslist.
Gouverneur-generaal Van Rees maakt in 18862) gebruik van het den landvoogden in de artikelen 45 tot 48 van het Nederlandsch-Indisch regeeringsreglement toegekende recht, om de heeren De Sturler en Sol uit te zetten (de z.g. Tjiomas-zaak) 3). De tweede kamer, volgens voorschrift der wet door den minister van het besluit van verwijdering in kennis gesteld, gaat over tot het instellen van een enquête-commissie, terwijl na openbare bespreking een motie wordt aangenomen, waarbij de kamer besluit:
„voor kennisgeving aan te nemen het haar medegedeelde besluit van den Gouverneur-Generaal van 21 Augustus 1886 no. 1; het vertrouwen uit te spreken, dat dit besluit niet langer blnve gehandhaafd dan met het oog op de daarbij betrokken toestanden noodig mocht zijn; en tevens de wenschelijkheid, om door nadere voorschriften de waarborgen in artikel 48 Regeeringsreglement neergelegd, meer te verzekeren." *)
') Aldaar, blz. 255.
*) Besluit van 21 Aug. 1886. Handelingen tweede kamer 1886-1887, bijlage no. 62,2.
*) Mr. P. H. C. Jongmans, De exorbitante rechten van den gouverneur-generaal in de practijk. Acad. proefschrift Leiden 1921, blz. 108-115.
«) Handelingen tweede kamer 1886-1887, blz. 2145-2158.



68
Het hangt geheel van den minister af, of hij het besluit voor kennisgeving aan de Staten-Generaal wil voorleggen, dan wel de handeling van den landvoogd bijvallen en verdedigen; komt in het laatste geval een ongunstig votum, dan zal hij mee de gevolgen daarvan moeten dragen; heeft daarentegen de gouverneur-generaal geheel zelfstandig gehandeld, dan belet niets den minister den Staten-Generaal slechts zakelijk de noodige inlichtingen en gegevens te verschaffen, het is de landvoogd die uitsluitend den feitelijken toestand beoordeeld heeft, een beslissing genomen en daarvoor de moreele verantwoordelijkheid draagt.
Leerzaam voor onze quaestie is alsmede de houding, door minister Mackay in 1890 aangenomen tegenover een met artikel 36 regeeringsreglement strijdig geachte uitzending van het hd in den Raad van Indië Groeneveldt buiten Indië, door den landvoogd Pijnacker Hordijk'). De minister dekte den landvoogd en moest dit wel doen, daar de Kroon vooraf daartoe machtiging had verleend2).
') Zie Margadant I, blz. 233. 2) Koloniaal verslag 1890, blz. 1.



HOOFSTUK V.
KONINKLIJK BEVEL EN MINISTERS BEVEL.
Slechts in zooverre behoeft hier de staatsrechtelijke verhouding tusschen Koning en minister ter sprake te komen, als noodig is ter verduidelijking van die tusschen Koning of minister eenerzqds en gouverneur-generaal of gouverneurs anderzijds. Met enkele woorden hebben wij reeds deze vraag gesteld in hoofdstuk I: in hoeverre handelt de minister van koloniën namens den Koning? De vraag beschouwend van het standpunt van den gouverneur-generaal, kunnen wij vragen: moet hij elk ministrieel bevel of elke ministerieele aanschrijving beschouwen als uitgegaan van den constitutioneelen Koning, uit wiens naam de verantwoordelijke minister handelt?
Louter theoretisch is deze vraag volstrekt niet; niet altijd heeft iedere landvoogd bij elke quaestie zich neergelegd bij een missive van den minister. Hoewel dit geschrift zich in hoofdzaak bezig houdt met verhoudingen van na 1848 en 1854, moet ik hier toch een stuk geschiedenis aanhalen, dat zich voor dien tijd heeft afgespeeld, derhalve vóórdat ons staatsrecht den verantwoordelijken minister kende en voordat de



70
gouverneur-generaal zich kon beroepen op een in de wet vervatte instructie.
TVij zijn nog in de jaren van het gouverneurgeneraalschap van Van der Capellen (1816-1826); minister is mr. Falck (1818-1824). Zoowel de financiëele moeilijkheden van Moederland en Indië, als de persoonlijkheid van den landvoogd brengen het opperbestuur er toe de Indische regeering onder strengere controle te stellen. Falck, door een zekeren de ^Vilde medeeigenaar van het particuliere land Soekaboemi in de Preanger gedeeltelijk door min juiste voorstellingen overgehaald, lokt het Koninklijk besluit van 11 Juli 1821 uit, waarbij de inkoopsprijs van de koffie, speciaal van die der particuliere landerijen, aanzienlijk wordt verhoogd, hetgeen de Indische schatkist op aanmerkelijke bedragen zou komen te staan. Gouverneur-generaal in rade, echter, met het oog op den desolaten toestand van de geldmiddelen, besluiten op 17 Juli 1822 de Koninkhjke regeling ter zijde te leggen '). Bijzondere omstandigheden, o. a. de spoedig daarop gevolgde
') „Met gepasten eerbied en volkomene onderwerping voor den troon van Zijne Majesteit te brengen die bedenkingen, welke bij baar tegen de dadelijke uitvoering van bet opgemelde besluit zijn ontstaan." Niet onaardig voert de Hooge Regering o.a. aan, dat door die verhooging der koffieprijs, de particuliere landeigenaars de opgezetenen zouden dwingen koffie te verbouwen en bitter weinig van de rijstcultuur terecht zou komen.
Het besluit vindt men in: A. de Wilde: Adres aan Zijne Majesteit den Koning wegens het voorgevallene ten aanzien van Soekaboemie onder het bewind van den1G. G. van der Capellen, Amsterdam 1838, blz. 69 vlg.



71
verkoop van het particuliere land aan het gouvernement, voorkomen in dit geval een botsing tusschen de Indische regeering en het opperbestuur1). Bovendien echter heeft de Indische regeering reeds meer dan eens geweigerd de door het ministerie aan de gezagvoerders der schepen medegegeven kredietbrieven om koffie te koopen, te erkennen, ondanks de talrijke doch bezadigde vermaningen van Falck.
Falck wordt opgevolgd door mr. C. T. Elout (1824—1829), Van der Capellen's oud-ambtgenoot als commissaris-generaal (1816-1819), en een hernieuwde weigering der Indische regeering om kredietbrieven te erkennen, althans een opgegeven hoeveelheid koffie met uitgezonden schepen mede te geven, leidt tot een ernstig conflict. In het Moederland is men over den landvoogd Verre van gesticht; Willem I informeert zelfs of er niet tegen de raadsleden D' Ozij en Van de Graaff, die den landvoogd steeds ter zijde stonden, kon opgetreden worden, drong bovendien aan op wnziging van de instructie: «van zoodanige bepalingen als vereischt worden, om ten dezen, voor het vervolg volkomen te voorzien".2) Wel had baron Van der Capellen reeds eerder znn ontslag gekregen, en volgde weldra die van de beide genoemde raadsleden „ten einde wegens hunne handelwee ter zake voorz.
') P. H. v. d. Kemp: Java's Landelijk Stelsel 1817-1819, bk. 245 vlg.
*) Bijdragen Taal-, Land- en Volkenkunde van net Koninklijk Instituut, v. d. Kemp, Elout als Minister van Koloniën, dl. 62, 1909, blz. 215 en 216.



72
rekenschap te geven" '), doch te voren speelde zich onze staatsrechtelijke quaestie per brief af, in brieven waarin de gemoedelijke toon van vroeger moeilijk terug te vinden is. Voor ons vraagstuk is van belang dat gedeelte van den brief van den landvoogd aan Elout van 12 Juli 1825, waarin hij naast het opsommen van vele grieven, den minister de vraag stelt, of de Koning met zijn aanschrijving wel accoord gaat en dus een beroep doet op de persoon des Konings. „Ik durf mij zeiven het getuigenis geven, van, sedert den aanvang van mijn bestuur, onafgebroken alle mededeelingen gedaan, en alle ophelderingen aan Zr. Ms. Gouvernement in Nederland gegeven te hebben, welke ik oordeelde dat op eenige wijze middelijk of onmiddelijk aan voorschreven oogmerk bevorderlijk konden zijn; en ik zal Uwe Excellentie dus ook niet behoeven te verzekeren, hoe aangenaam het mij heeft moeten wezen, bij Uwer Excellentie's ministerie die zelfde bedoeling in Hare correspondentie aan te treffen.
Uwe Excellentie veroorlove mij echter, met dezelfde opregtheid, waarmede ik deze verklaring afleg, Haar tevens te betuigen, dat ik, aan den eenen kant, met leedwezen, en aan de andere zijde, niet zonder groote gevoeligheid, heb opgemerkt, dat de meeste en voornaamste van Uwer Excellenties aan mij gerigte dépêches, eene algemeene en zelfde strekking hebben, welke, naar mijne overtuiging, niet met 's Konings belang overeenstemt, noch zoo ik vertrouw met Hoogstdeszelfs wil en bedoelingen kan stroken, en welke ik, zoo lang die overtuiging bij mij blijft bestaan, niet met stilzwngen mag voorbijgaan, zonder aan de pligteii, die ik onmiddelijk aan Z. M. verschuldigd ben, en zonder aan de regten, die mij door den Koning zijn toegekend, zoo wel
') Aldaar in brief d.d. 29 Nov. 1825 blz. 217-



73
als de onderscheiding, die ik, als Hoogstdeszelfs vertegenwoordiger, in deze gewesten, vorderen moet, regtstreeks te kort te doen.
De strekking, die ik bedoel, is de weinig gematigde toon van afkeuring, die in Uwer Excellentie's brieven heerscht, en bijkans al de handelingen der Indische regering treft sedert het tijdstip, dat ik het opperbestuur dezer bezittingen van Kommissarissen-Generaal heb overgenomen, en de intentie, die daarbij ondubbelzinnig doorstraalt, om de teugels der regering van deze gewesten door den Koning aan mij toevertrouwd, uit mijne handen, in die van Uwer Excellentie's ministerie over te brengen, en alzoo de Hooge Regering dezer landen, — met terzijdestelling van alle fondamentele inrigtingen, in afwijking van al het geen immer vroeger, en tot het huidige oogenblik bestaan heeft, (en redelijker wijze kan bestaan) en in lijnregte oppositie, met het geen ooit 's Konings welbegrepen belang gedogen kan — in een bloot administratief werktuig van Uwer Excellentie's ministerie, te herscheppen; dezelve niettemin gelijktijdig belast latende met eene ongedeelde hooge en uitgestrekte verantwoordelijkheid, die slechts van eene, onmiddelijk van 's Konings souvereiniteit afdalende, en daarvan alleen afhankelijke wetgevende en uitvoerende magt, kan worden gevorderd.
Met deze verantwoordelijkheid, die, in de eerste plaats op mij rust, en waarvan ik al het gewigt, en de geheele uitgestrektheid ten volle gevoel, acht ik eene zoodanige verhouding, tusschen Zr. Ms. Gouvernement in Indië en Uwer Excellentie's ministerie, als de bedoeling Uwer Excellentie schijnt te zijn, afgescheiden van nog andere niet minder gewigtige redenen, ten eenenmale onbestaanbaar; en, met de gevoelens, door mij zoo even aan Uwe Excellentie opengelegd, zal het Haar dan ook geenszins kunnen bevreemden, dat ik, op het punt staande om het bewind dezer gewesten te verlaten, en van mijne verrigtingen aan den Koning persoonlijk rekenschap te geven, in afwijking van die bedoeling.



74
en zoo lang ik de teugels Tan dat bewind in handen houde, op het spoor blijf Tolharden, het welk ik tot dusver, met volkomen gerustheid Tan volgens 's Konings wil en belang te handelen, betreden heb; in de hoop, dat ter wezenlijke bevordering Tan Zr. Ms. dienst, mijn voorbeeld, door dengeen, die het opperbestuur van mij zal overnemen, gevolgd zal worden." ')
Intusschen had er in het Moederland een briefwisseling plaats tusschen Koning en minister over de daar bekend geworden tegenwerking tegen de Nederlandsche Handel-maatschappij en het half geladen terugzenden der schepen. Tegen den brief d.d. 15 November 1825, 2) waarin de Koning op wijziging der instructie aandrong, voerde de minister in zijn rapport d.d. 25 November3) aan:
„dat als een minister beveelt het als eene vanzelf sprekende zaak beschouwd moet worden, dat dit geschiedt krachtens het koninklijk gezag",
waarop de koning bij brief d.d. 29 November 18254) laat weten:
„Na een opzettelijke overweging van uw geheim rapport van den 25 dezer La. M. M. M. M. in verband met dat van den 10 te voren La. H. No. 61 is het aan 'den Koning voorgekomen, dat vermits uit den aard der zaak de Regering
') Dépêche van Van der Capellen aan Elout van 12 Juli 1825 no, 1. Zie Bijdragen tot de T.L.V. van Ned. Indië 1909 dl. 62 blz. 226-227: v. d. Kemp, Mr. C. T. Elout als Minister van Koloniën.
2) Bijdragen T.L.V. dl. 62, 1909 blz. 215 en 216.
») Aldaar blz. 216.
<) Aldaar blz. 216.



75
van Nederlandsen Indië er niet aan twijfelen mogt, dat de door U gedaan wordende aanschrijvingen altijd moeten geacht worden ter uitvoering van Zijner Majesteits bevelen of bedoelingen te strekken, een opzettelijk besluit om denaarkoming dier aanschrijvingen te gelasten, minder doelmatig zoude kunnen zijn.
Nadat de quaestie tusschen Willem I en Elout aldus grondig uitgemaakt is en de Indische regeering voortaan iedere ministerieele aanschrijving moet beschouwen als uitgegaan te zijn met medeweten van den Koning, arriveert de genoemde depêche van Van der Capellen, waarop Elout nogmaals in een geheim schrijven aan den Koning van 1 April 1826 op de zaak terugkomt: ')
„Geen dezer bepalingen2) schijnt eenige kracht aan het gevoelen van den heer van der Capellen bij te zetten; dezelve bevestigen integendeel den algemeenen en in den aard der zaak gegronden regel, dat de regering van Nederlandsen Indië aan het Departement van Koloniën alle hare daden, alle voorvallen en wat dies meer is moet openleggen, en bij wettige gevolgtrekking kan dan ook aan dat Departement het regt niet betwist worden, om de Regering aan die verpligting te houden, om bedenkingen aan de Regering te maken, aan haar inlichtingen te vragen, en eindelijk dezelve teregt te wijzen, wanneer deze zich eenige afwijkingen mogt veroorloven, alles onder des Ministers verantwoordelijkheid aan Uwe Majesteit.
Ware dit anders, dan zou Uwe Majesteit zelve regtstreeks
') v. d. Kemp: Hout als Minister van Koloniën, in Bijdragen T.L.V. dl. LX1I. 1909, blz. 249 en 250.
J) In het voorgaande haalde Elout de artikelen 13 en 40 aan van de instructie van 1818.



76
met de besturen der overzeesche bezittingen moeten handelen. Zulks intusschen is ongewoon en dat het ook ten aanzien van Nederlandsen Indië niet is aangenomen, kan uit de handelwijze van den Gouverneur-Generaal zeiven blijken; mij ten minste is niet gebleken, dat dezelve ooit eenige officiële mededeelingen regtstreeks aan U. M. gedaan heeft, en het is mij even weinig bekend, dat U. M. ooit eenige regtstreeksche aanschrijving aan den Gouverneur-Generaal heeft doen toekomen; integendeel wordt het Departement van Koloniën evenals alle andere Departementen van algemeen bestuur in hunnen kring steeds met de uitvoering van Uwer Majesteits besluiten, het zij dan algemeen, ofwel bijzonder belast. Nog eens: de Minister is aan U. M. verantwoordelijk voor alle zijne daden, dus ook aan den Gouverneur-Generaal, maar de beoordeeling daarvan ligt buiten de grenzen der bevoegdheid van de Koloniale besturen, welker gehoudenheid om de aanschrijvingen hun gedaan, als van wege U. M. tot hen gerigt te beschouwen en na te komen, vast staat en vast staan moet."
Men vraagt zich af, waar Elout in dit schrijven behalve de artikelen 13 en 40 van de instructie (het regeeringsreglement) van 1818 ook nog de artikelen 9, 11 en 12 van dat van 1815 aanhaalt, of hij zich niet meer de geschiedenis van artikel 2 van het laatste reglement herinnert, over het ontwerp waarvan hijzelf gehoord is. In genoemd artikel van 1815 toch, stond oorspronkelijk, dat
„De Hooge Regeering van Indië aan onzen Secretaris van Staat rekening en verantwoording schuldig is",
terwijl de woorden „Secretaris van Staat" in het reglement zelf (in de leden 2, 3 en 4 van artikel 2)



77
vervangen werden door de woorden: „den Souverein ). Mij dunkt, dat hier voor Van der Capellen een wapen voor het grijpen lag om er de argumenten van Elout mee te bestrijden, doch hem was het allicht niet bekend, althans argumenten voert hij niet aan in zijn schrijven van 22 Juli 1825 aan Willem I persoonlijk *): „Heden vind ik mij gedrongen Uwe Majesteit eerbiedig te naderen met het verzoek om inzage te willen nemen van eenen brief op den 12 dezer door mij aan Uwer Majesteits Minister van Koloniën gerigt. Het doet mij leed Uwe Majesteit met dit verzoek te moeten lastig vallen, met de bewustheid dat deze briefwisseling met geen genoegen door Uwe Majesteit kan gelezen worden.
Als vertegenwoordiger van Uwer Majesteits hoogen persoon in dit gedeelte der Wereld, als getrouw ambtenaar, die gedwaald kan hebben in zijne meeningen, maar die met een gerust geweten voor Zijnen Koning kan verschijnen, die het groot vertrouwen door Uwe Majesteit in hem bij zoo vele gelegenheden gesteld, nimmer heeft misbruikt, die van zijne verpligtingen, maar tevens van zijne regten doordrongen is, en die niet van zich kan verkrijgen om zich door eenen van Uwer Majesteits Ministers als éenen van zijne subalterne ondergeschikten te doen behandelen, heb ik mij in gemoede verpligt gevonden den hierbij gevoegden brief aan den Minister van Koloniën te schrijven, en alzoo te beantwoorden hetgeen hij zich gerechtigd gevonden heeft aan mij te schrijven en waarvan ik hem verzocht heb Uwe Majesteit niet onkundig te laten.
') Bijdragen T.L.V. dl. 50, 1908, blz. 423-424, van der Kemp, Bijdrage tot de geschiedenis der Regeeringsreglementen van Nederlandsch-Indië.
2) Bedragen T.L.V. dl. 62, 1909, blz. 238, van der Kemp, Elout als Minister van Koloniën.



78
Wel beroept hij zich in zijn depêche van 12 Juli 1825 aan Elout terloops op het reglement van 1818, dat de minister zich niet bezorgd behoeft te maken,
„dat de Indische regering zich afwijkingen veroorloofd heeft, van de bepalingen, vervat bij het Reglement op het beleid der Regering, gearresteerd den 22n December 1818", ')
maar een verwijzing naar een bepaald artikel vinden wij niet, terwijl hem bovendien in deze quaestie mijns inziens een beroep op artikel 120 van het reglement van 1818 openstond. Dit artikel luidde:
De voortbrengselen, welke het eigendom van den lande zijn, worden gebruikt tot de algemeene huishoudelijke behoeften in Indië, of op hoog gezag verkocht.
Deze verkoop moet, met uitzondering van hoog gewigtige en buitengewone omstandigheden, bij openbare veiling gedaan worden.
Bij aldien geene behoorlijke prijzen voor dezelve mogten kunnen verkregen worden, zullen dezelve, voor rekening van den lande, naar Nederland kunnen overgezonden worden.
De Indische regeering handelde volkomen naar dit artikel, toen zij weigerde de opgevraagde hoeveelheden koffie tegen een bepaalden prijs af te geven. Was het zoo ongerijmd van den landvoogd om te informeeren naar 's Konings meening, daar waar de ministerieele aanschrijving lijnrecht tegen deze bepaling van een door commissarissen namens den Koning gearresteerd reglement inging? En Willem I nam hier het juiste standpunt in, toen hij dadelijk op wijziging van het
') Bndragen T.L.V. dl. 62, 1909 blz. 228, v. d. Kemp, Elout als minister van Koloniën.



79
reglement aandrong; vergeefs zal men dan ook naar zulk een artikel zoeken in het reglement van 1827.
Met de grondwetsherziening van 1848 krijgen wij den verantwoordelijken minister en het voorschrift, dat „de reglementen op het beleid der regering in dé koloniën door de wet worden vastgesteld", wat voor Indië in 1854 gebeurt.
De.eerstvolgende quaestie van dergelijken aard, die tot de buitenwereld doordringt, speelt bijna vijftig jaar later. Het is gouverneur-generaal mr. Mijer, (1866—1872), die een poging waagt den verantwoordelijken minister van de persoon des Koning te scheiden. Aangezien hij reeds geen persona grata was, was het onmiddellijk gevolg een verscherping van de geheime instructie. Uit zijn tijd dateert de verandering in artikel 4 van genoemde instructie, waarin thans moet te lezen staan, dat de landvoogd aan elk ministerieel bevel moet gehoorzamen '). Daarop schijnt hij dan ook te doelen in zijn rede bij de overdracht van zijn waardigheid aan zijn opvolger:
„Uit een briefwisseling met den Minister is mij gebleken, dat hij bevoegd is, om voorstellen nopens belangrijke aangelegenheden van algemeen of staatsbelang, door het Indisch bestuur aan de beslissing des Konings onderworpen, eenvoudig af te wijzen, zonder dat blijke dat zulks geschiedde in overeenstemming met 's Konings bevelen. Waar nu de verhouding van den Gouverneur-Generaal tot den Minister van Koloniën zoodanige macht aan den Minister toekent, en uit den aard der zaak moet toekennen, behoort bij diens behandeling der koloniale aangelegenheden voorzeker groote behoed-
') Mr. C. E. van Kesteren in Indische Gids 1879 dl. II blz. 67.



80
zaamheid voor te zitten, opdat zij niet ontaarde in een inmenging in de huishouding der koloniën die te ver gaat, en daardoor schadelijk wordt voor het gezag van den Landvoogd." ')
Nog een derde voorbeeld, dat zich omstreeks 1915 heeft voorgedaan, zouden wij hier kunnen aanhalen, maar aangezien deze quaestie in de Staten-Generaal ter sprake kwam, wil ik haar liever naar tijdsorde uit de kamerstukken behandelen.
Reeds in 1854 zag Thorbecke de quaestie onder het oog. Naar aanleiding der eerste zinsnede van artikel 37 van het voorgestelde ontwerp van het regeeringsreglement: „De Gouverneur-Generaal is met opzicht tot de uitoefening van zijne Waardigheid, verantwoordelijk aan den Koning", zegt hij op 24 Juli 1854 in de tweede kamer:
„Het schijnt mij te eenen male overbodig dit in het reglement te zetten, het ligt in de geheele betrekking van den Gouverneur-Generaal en zoo het hier noodig is, in hoeveel andere gevallen zou niet dergelijk voorschrift moeten worden gegeven ?
In de tweede plaats kan dit voorschrift leiden tot een misverstand, dat ik gaarne zou keeren. Indien de wet zegt: „de Gouverneur-Generaal is verantwoordelijk aan den Koning", dan kan een Gouverneur-Generaal daaruit afleiden, dat hij * geene verantwoording schuldig is, dan wanneer hem die uitdrukkelijk door of namens den Koning wordt gevraagd. Maar de verantwoordelijkheid van den Gouverneur-Generaal strekt
') Koloniaal Verslag 1872. Handelingen tweede kamer 1873—1874. Bijlage A, blz. 218-219.



81
zich veel verder uit. Zij moet blijken nagenoeg in iedere correspondentie, die hij met den Minister van Koloniën voert. Het moet geheel niet noodig wezen, dat de naam des Konings in de briefwisseling met den Gouverneur-Generaal worde gebruikt. De Minister van Koloniën is volkomen bevoegd en verplicht om aan den Gouverneur-Generaal inlichting of rekenschap te vragen over alle punten, waarover de Minister die verlangt. Bij eene valsche beschouwing echter, welke den Minister van den Koning afzondert «* de voorbeelden van dergelijke dwaling zijn niet verre van ons af — bij eene overstelling van den Minister tegen den persoon des Konings, zou een Gouverneur-Generaal tot het begrip kunnen vervallen: „de verantwoording is mij niet gevraagd namens den Koning, daar is zelfs geen blijk van; er is geen Koninklijk besluit; de Minister beroept zich niet eens op den Koning; ik ben derhalve de verantwoording niet schuldig.
Ik wensch, dat deze dwaling, die verderfelijk zou zijn, worde voorgekomen."
Bij de behandeling van de ontwerpen der regeeringsreglementen voor Suriname en Curacao in 1865 komt het vraagstuk weer ter sprake. Mr. van Bosse merkt op 12 Mei 1865 in de Tweede Kamer bij artikel 22 op:
„Ik ontmoet in dit artikel een oude kennis waartegen ik mij dikwijls heb verzet. Ik bedoel lit. a, bevattende eene bepaling 2) die, dunkt mij, zeer stellig inbreuk op de Grondwet maakt.
Men kent de geschiedenis van dat artikel voor Nederlandsen
') Keuchenius dl. III blz. 268-269; Onuitgegeven parlementaire redevoeringen deel 3 blz. 519.
*) luidende : AVanneer de gouverneur uitvoering geeft of doet geven aan Koninklijke besluiten of beschikkingen, waarvan hem de uitvoering niet is opgedragen door den minister van koloniën.
6



82
Indië. ') Daarin is het gebragt — ik geloof niet dat ik mij aan onbescheidenheid schuldig maak als ik zeg — op aandrang van den heer Baud, die zich, zoo ik meen, herinnerde een verschil van gevoelen an teneur aan 1848 tusschen hem en een zijner toenmalige collega's ontstaan. Er bestond toen verschil over de bevoegdheid van den Minister van Oorlog om zich in koloniale zaken te moeijen en orders te geven aan het leger in Indië, en het was in een tijd toen men de kracht en beteekenis van het ministeriele contraseign nog niet altijd zoo juist voelde. Om zoodanig verschil van gevoelen te voorkomen, is die bepaling gebragt in het regeringsreglement van 1854; maar het strijdt met de Grondwet. De wet heeft het regt niet om minisiteriele departementen in te stellen en het praerogatief des Konings tot het regelen van de bevoegdheid van hoofden van ministeriele departementen te beperken.
Volgens uitdrukkelijk voorschrift van art. 73 der Grondwet is het de Koning, die ministeriele departementen instelt en er de hoofden van benoemt; de Koning alleen heeft de magt om de bevoegdheid van de hoofden van die departementen te regelen. Hier zal men nu den Koning verbieden om indien* Hij dat mogt goedvinden, het beheer van de West-Indische koloniën over te brengen bijv. bij het Departement van Marine of bij dat van Oorlog. Dit gaat te ver. Het regeringsreglement van 1854 is, wat deze bepaling betreft, naar mijne overtuiging in strijd met de Grondwet; het zou misschien eenigzins vreemd schijnen wanneer die bepaling niet wierd overgenomen in dit regeringsreglement; maar die schijnbare inconsequentie is toch beter dan om iets, wat ongrondwettig is, hier nu wederom te bevestigen.
Ik neem dus de vrijheid aan den Minister te vragen, of hij er bezwaar in zou zien lit. a te wijzigen? 2)
') Artikel 38.
J) Handelingen tweede kamer 1864-1865, blz. 913; Bordewijk, blz. 94.



83
Een veel dieperen blik in de quaestie geeft ons een debat in de eerste kamer op 28 en 29 December 1893 tusschen minister Van Dedem en den oudminister Fransen van de Putte, bij de behandeling van de Indische begrooting voor 1894. Zooals gewoonlijk dringt Van de Putte in duidelijke woorden tot de kern door:
„Door mij is ook. in de afdeeling besproken de quaestie van Ministerieele aanschrijvingen in verband met de geest en letter van het Regeeringsreglement. Ik heb gevraagd: hebben de aanschrijvingen van den Minister van Koloniën dezelfde rechtskracht, als die Welke het Regeeringsreglement aan de bevelen, des Konings toekent? Zijn de aanschrijvingen van den Minister van Koloniën uit kracht zijner benoeming tol dat hooge Staatsambt als bevelen des Konings te beschouwen? Met andere woorden: is de akte van benoeming een algemeene delegatie van macht van den Koning op den Minister van Koloniën ? Een zeer moeilijke vraag, die niet gemakkelijk in een of anderen zin is te beantwoorden. De verhouding tusschen het opperbestuur en den Minister van Koloniën is niet zoo zeer een zaak van geschreven bepalingen, dan wel afhankelijk van omstandigheden van het juist begrip van elkanders bevoegdheid en verantwoordelijkheid; het is een quaestie van goede verstandhouding van temperament, van meer of mindere prikkelbaarheid, van humeur, doch waarbij 's lands zaken in hooge mate betrokken zijn.
Artikel 20 van het Regeeringsreglement bepaalt, dat de Gouverneur-Generaal bevoegd is om ordonnantiën overeenkomstig de bevelen des Konings uit te vaardigen. In de Memorie van Antwoord leest men: „Van een gewoonte om bij Ministeriëele aanschrijving onderwerpen van Staatsbestuur te regelen, waarvan de regeling volgens artikel 20 van het Regeeringsreglement aan 's Konings bevelen is voorbehouden, is den ondergeteekende niet gebleken."



84
Ik wil dit gaarne aannemen, maar is den Minister niets gebleken van aanschrijvingen, die ten doel hadden om het uitvaardigen van ordonnantiën te beletten en die afhankelijk te maken van Ministerieele aanschrijvingen? ')
De quaestie is zeer zeker hoogst moeilijk, want het is niet tegen te spreken, dat de Minister van Koloniën slechts machtiging van de Kroon te vragen heeft tot het geven van de hier bedoelde bevelen, waarvoor hii toch verantwoordelijk is, om geheel en al te voldoen aan de bepalingen van het Regeeringsreglement.
Maar wordt dat gedaan? En is hier niet, zoo immer van toepassing: que la forme emporte le fond?"2)
In zijn antwoord geeft minister Van Dedem een kijk op de practische verhouding tusschen Koning, minister en landvoogd:
Ik geloof met den geachten afgevaardigde, dat het hier meer geldt eene theoretische dan eene practische quaestie, want dergelijke bevelen komen niet, of zelden in de geschiedenis voor en ik geloof, dat de man, dien de geachten afgevaardigde zou willen opdragen de practijk van het Regeeringsreglement te schrijven, zich hiervan in de archieven zou kunnen overtuigen.
Wat is de gewone loop van zaken ?
De Gouverneur-Generaal, bekend met de verantwoordelijkheid van den Minister, die door den geachten afgevaardigde uit Zuid-Holland, blijkens hetgeen hij over Atjeh gezegd heeft, niet licht wordt geteld, maar zeer ernstig wordt opgenomen, acht zich in sommige gevallen, wanneer hij tot belangrijke maatregelen overgaat, gehouden aan den
') Dat dit juist is, blijkt uit het door ons aangehaalde uit de rede van Mijer.
2) Handelingen eerste kamer 1893-1894, blz. 160-161.



85
Minister te vragen, of hij daarmede kan instemmen; of de Minister de verantwoording daarvan op zich kan nemen, ze verdedigen kan. Dan volgt uit den aard der zaak een gedachtenwisseling; datzelfde is het geval, wanneer de Minister het initiatief neemt en den Gouverneur-Generaal wijst op maatregelen, met de vraag of die niet, ook zijns inziens, in Indië moeten genomen worden.
In den regel zal 's lands belang medebrengen, dat de gedachtenwisseling voortgezet wordt tot overeenstemming verkregen is, althans aan een der zijden de overwegende bezwaren opgelost zijn. Evenwel kan zien ook het geval voordoen, dat de Gouverneur-Generaal meent, dat in s lands belang handelen urgent is en dan is de weg voor hem aangewezen. Dan heeft hij den Minister te berichten, dat hij zich ondanks de bezwaren van dezen tot handelen in s lands belang verplicht acht; in enkele uren kan zoodanig bericht per telegraaf worden overgebracht. De Minister staat dan voor de vraag, wat het zwaarst moet wegen, of hij niettegenstaande zijn bezwaren zal berusten, dan wel een bevel, gericht tegen hetgeen de Gouverneur-Generaal zou willen doen, is te geven. Ik geef den geachten afgevaardigde volkomen toe, dat zulk een bevel niet moet gegeven worden, zonder ruggespraak met de Kroon en dat te meer, omdat het gevolg kan zijn, dat de Gouverneur-Generaal ontslag uit zijn betrekking vragen zal." ')
Enkele decennia verloopen en plotseling duikt ons vraagstuk twee maal kort na elkaar weer op in de Staten-Generaal, waartoe zoowel de minister als de gouverneur-generaal aanleiding geeft.
In de tot de tweede kamer gerichte memorie van antwoord van 23 October 1914 op de Indische be-
<) Handelingen eerste kamer 1893-1894, blz. 173.



86
grooting voor 1915, treffen we het volgende aan;')
«Vermits de Gouverneur-Generaal aan Hare Majesteit de Koningin den wensch te kennen had gegeven, zijne waardigheid tegen het einde des jaars neder te leggen en de Regeering het in 's Lands belang oordeelde in de moeilijke dagen, die voor Nederland en koloniën waren aangebroken, over de diensten van den heer Idenburg te kunnen beschikken, heeft de ondergeteekende, na bekomen machtiging van Hare Majesteit de Koningin, dezen uitgenoodigd de landvoogdij te blijven voeren, totdat rustiger tijden zouden zijn aangebroken.
Met voldoening werd omgaand bericht ontvangen, dat de Gouverneur-Generaal bereid was aan zijn verzoek te voldoen.'
Op 19 Mei 1917, bij de behandeling van de Indische begrooting voor 1917, voelt de heer Colijn zich verplicht minister Pleyte te kapittelen over deze, zooals hij het noemt, „onjuiste wijze van uitdrukken' :
„Alvorens over te gaan tot het behandelen van het onderwerp, dat ik wensch te bespreken, zou ik een enkel woord ter inleiding willen zeggen.
Het eerste punt betreft het antwoord, door den Minister van Koloniën gegeven op een bedenking, die in het Voorloopig Verslag was gemaakt, met betrekking tot een onjuiste wijze van uitdrukken van de zijde van het Departement van Koloniën, een bedenking van staatsrechtelijken aard. In het Voorloopig Verslag werd de opmerking gemaakt, dat de minister in een telegram naar Indië gesproken had van Hare Majesteit de Koningin èn de Regeering als twee geheel afzonderlijke staatsmachten en de vraag werd gesteld: gij hebt u daarin zeker vergist, dat kan toch niet juist zijn ?
') Handelingen tweede kamer 1914-1915. Bijlage B, no. 41.



87
Had de Minister van Koloniën nu geantwoord: het is eigenlijk niet juist, wij hebben ons verschreven, dan zou het de moeite niet waard zijn, er verder over te spreken. In de Memorie van Antwoord komt de Minister echtereen verklaring geven, hoe het is gekomen, dat het telegram op die wijze is opgesteld. Uit niets blijkt evenwel, dat de Minister inziet, dat toch inderdaad deze wijze van uitdrukken niet overeenstemt met onze staatsrechtelijke beginselen. Ik zou dus den Minister wel willen verzoeken, om in het vervolg ook aan dergelijke zaken aan rijn Departement wat meer aandacht te schenken." )
Of de gouverneur-generaal (Idenburg, 1909—1916), beinvloed werd door 's ministers „onjuiste wijze van uitdrukken" in officieele stukken, of dat de wisselwerking juist andersom is geweest, kunnen vrij niet uitmaken, doch in ieder geval weten wij door een onthulling van den minister van Oorlog De Jonge, op 17 en 18 April 1918 in de eerste kamer, dat gouverneur-generaal Idenburg gedurende zijn bewind den minister eens gevraagd moet hebben naar 's Konings meening omtrent een zijner aanschrijvingen:
„Tusschen den Minister van Koloniën en den GouverneurGeneraal bestaat naar mijn gevoelen een verhouding, die min of meer gelijk is aan die tusschen den Minister van Oorlog en den Opperbevelhebber. Ook de GouverneurGeneraal moet een zeer groote mate van zelfstandigheid hebben om het Indisch beleid te kunnen voeren en aan den anderen kant bestaat et toch een verhouding van ondergeschiktheid van den een tegenover den ander, wat zoolang de Minister verantwoordelijk is, niet is te ontgaan. Wij
») Handelingen eerste kamer 1916-1917, blz. 671.



88
hebben toen ') het geval gehad, dat de Minister van Koloniën aan den Gouverneur-Generaal een opdracht had gegeven en deze zich met die opdracht niet kon vereenigen. Nu spreekt een Minister natuurlijk practisch wel tot den Gouverneur-Generaal als Minister persoonlijk, maar in theorie altijd als verantwoordelijk Minister namens de Kroon. Er wordt dus bij iedere opdracht aan den Gouverneur-Generaal van den Minister verondersteld, dat dit inderdaad is een opdracht van de Kroon, die wordt overgebracht door den verantwoordelijken Minister.
De G ouverneur-Generaal Idenburg nu heeft toenmaals aan den Minister van Koloniën geschreven: ik heb uw opdracht gekregen, ik zal daaraan ook voldoen, mits mij inderdaad blijkt, dat het een opdracht is, die ik krijg van de Kroon door uw tusschenkomst. Het gevolg is geweest, dat een rapport aan Hare Majesteit is gezonden, waarin de beide standpunten zijn uiteengezet; de Kroon heeft zich toen vereenigd met het standpunt van den Minister en de Gouverneur-Generaal heeft zich daaraan onderworpen. Hetzelfde moet nu steeds blijken waar het betreft het krijgsbeleid van den opperbevelhebber. De opperbevelhebber moet niet blootstaan aan opdrachten van den Minister, tenzij hij zeker weet, dat zij niet alleen fictief, maar ook reëel van de Kroon afkomstig zijn. In dien geest is artikel 6 van de Instructie van den opperbevelhebber ontworpen." a)
Natuurlijk was de nieuwsgierigheid van verschillende kamerleden opgewekt, die langs informeelen weg van dezen minister trachtten te weten te komen, hoe de vork in den steel had gezeten, en den vol-
') Minister De Jonge doelt hier op den tijd, dat hij als hoofdambtenaar werkzaam was aan het ministerie van koloniën. ') Handelingen eerste kamer 1917-1918, blz. 415.



89
genden dag, 18 April, rijn rede voortzettend, begint minister De Jonge dan ook met op deze quaestie terug te komen:
„Dit conflict nu was van zeer geringe beteekenis, zóó gering, dat ik mij niet eens herinner, waarover het geloopen heeft. Ik heb alleen de figuur onthouden, omdat zij zulk een aardig juridisch punt opleverde en er zoo eigenaardig uit bleek, hoe het practische Staatsrecht, dat dikwijls zoo heel anders loopt dan het theoretische, soms toch in eens door de theorie wordt beheerscht; zoo in dit geval, toen ineens bleek, dat de Minister van Koloniën — en hetzelfde geldt voor den Minister van Oorlog tegenover den opperbevelhebber — een opdracht, of een aanwijzing gevende voor zich persoonlijk eigenlijk niets te zeggen heeft, doch alleen spreekt en handelt namens de Kroon." )
Hier hebben vrij dus het op blz. 80 bedoelde derde geval, dat een landvoogd geen genoegen neemt met het ministerieel bevel en navraag doet naar 's Konings meening. Voor Van der Capellen lag de zaak anders: de minister, die hem zijn aanschrijvingen zond, was evenals hij zelf slechts rechtstreeks verantwoording schuldig aan de persoon des Konings; Van der Capellen mocht zich beschouwen als 's Konings vertegenwoordiger om alleen diens bevelen in ontvangst te nemen, daargelaten natuurlijk, dat de landvoogd rekening had te houden met de administratieve zijde, dat hij alle gewenschte inlichtingen en verdere correspondentie voerde met den minister. Hierboven gaven wij reeds aan, waarom o. i. Van der Capellen, in de aangehaalde quaestie sterk stond, al was rijn
') Handelingen eerste kamer 1917-1918, blz. 419-420.



90
houding voor iemand, die inderdaad een slecht financieel beleid gevoerd had, wel wat al te hautain. Na 1848 en 1864 daarentegen treden twee nieuwe factoren op, waarvan het belang van de eerste doorgaans te zeer overdreven is, dat van de laatste te zeer verkleind. Zelfs den paladijn voor de ministerieele verantwoordelijkheid, Thorbecke, werd dit te erg, en in zijn rede over de Koninkhjke bevelen, welke wij reeds in hoofdstuk III aanhaalden, kwam hij op voor meerdere zelfstandigheid van den landvoogd, gegrond op het regeeringsreglement:
„Kan van die magt om hier bevelen te geven, waardoor zonder eenigen twijfel de magt van den Gouverneur-Generaal moet beperkt zijn, niet een groot misbruik worden gemaakt, een misbruik, dat den Gouverneur-Generaal belet, in welken zaak ook te beslissen, alsvorens hij van hier vernomen hebbe, wat te doen? Is dat overeen te brengen met de Grondwet en met het Regeringsreglement, de wettelijke instructie van den Gouverneur-Generaal?" ) Het klinkt eenigszins anders, dan zijn rede bij de behandeling van artikel 37 voor het Indisch regeeringsreglement, ofschoon wij dadelijk toegeven, dat Thorbecke het daar speciaal heeft over het afleggen van rekenschap en verantwoording aan den minister; hetzelfde was reeds dertig jaar eerder gezegd door Elout.
En Fransen van de Putte, wie zou beter van de practijk op de hoogte kunnen zijn, waarschuwt op 28 December 1893 in de eerste kamer weer tegen het
1) 24 November 1859. Handelingen tweede kamer 18591860, blz. 300; Onuitgegeven parlementaire redevoeringen, deel 5, blz. 208.



91
gebruik van de ministerieele aanschrijvingen; de toestand — meent hn — is verergerd, want behalve de twee bovengenoemde staatsrechtelijke factoren, rijn er twee technische bngekomen: de stoomvaart met kortere reisroute en de telegraaf:
„Coen beklaagde zich al in weinig eerbiedige bewoordingen over inmenging van het Opperbestuur. Maar toen werd dat euvel nog beperkt, doordat de communicatie met Nederlandsch-Indië nog zooveel te wenschen overliet. Thans bestaat er versnelde gemeenschap op vaste tijdstippen, en de telegraaf, waarvan het in juiste mate gebruik maken op grooten afstand voor particulieren en zeker voor de Regeering een zeer moeilijk probleem is. ') Een rechtstreeks antwoord op rijn vraag:
„Hebben de aanschrijvingen van den Minister van Koloniën dezelfde rechtskracht als die welke het Regeeringsreglement aan de bevelen des Konings toekent?",
krijgt hij van minister Van Dedem niet te hooren, maar uit het stellen van die vraag kunnen wij opmaken hoe sterk Fransen van de Putte eraan twijfelde. Van Dedem vindt het meer een theoretische quaestie, geeft wel aan hoe alles zich practisch toedraagt, doch eindigt met aan Fransen van de Putte toe te geven: „dat zulk een bevel niet moet gegeven worden zonder ruggespraak met de Kroon en dat te meer, omdat het gevolg kan rijn, dat de Gouverneur-Generaal ontslag uit zijne betrekking vragen zal.'
Dat is een oplossing uit practische overwegingen, ministerieel egoistische.
') Handelingen eerste kamer 1893-1894, blz. 161.



92
Het is wederom tegen deze ministerieele aanschrijvingen, dat de oud-gouverneur-generaal mr. Pijnacker Hordijk in de eerste kamer op 28 December 1894') zijn waarschuwende stem laat hooren:
„Schrijf niet te veel brieven aan den Gouverneur-Generaal en laat die van den Gouverneur-Generaal niet te lang op uw bureau liggen."
Een voorbeeld te meer van het ministerieel regime. En nu de schrijvers.
Margadant3) heeft ook in deze quaestie een uitgesproken oordeel:
„De wilsuiting toch van den Koninklijken opperbestuurder / . kan den gouverneur-generaal nooit op andere wijze worden i kenbaar gemaakt dan door den minister; kabinetsmissives, I aanschrijvingen, depêches of in welken vorm de wilsuiting ƒ van het opperbestuur gehuld moge worden, en onverschillig wat ze bevatten, gedachtenwisseling tot voorbereiding van maatregelen, of bevelen, of beschikking, of wat anders ook, die allen emaneeren van den verantwoordelijken minister, en hoe die in het leven worden geroepen, hetzij na voorafgaand overleg met de Kroon, hetzij zonder dit, is eene zaak, die alleen de Kroon en den minister raakt, want voor ieder ander is de minister altijd het voertuig van den \ Koninklijken wil." |
Prof. De Louter, 3) na gewezen te hebben op de ministerieele verantwoordelijkheid, vervolgt:
') Handelingen eerste kamer 1894-1895, blz. 66. *) Het Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië, I, 1894, blz. 246-249.
*) Handboek van het Staats- en Administratief Recht van Nederlandsch-Indië, 6e druk, 1914, blz. 177-179.



93
„Voor de voorafgaande machtiging of latere goedkeuring. T des Konings, die de Gouv,-Generaal dikwijls behoeft, is geen bepaalde vorm voorgeschreven en derhalve die van^Jeen bloote kennisgeving of kabinets-rescript "Vtnkoinen . geoorloofd. Eveneens vereischen de koninklijke bevelen, door het Reg.-Reglement meermalen genoemd, geenszins den vorm j van koninklijke besluiten. De verhouding toch tusschen het / Opperbestuur en de Indische Regeering is niet door de wet I geregeld en derhalve, overgelaten aan het goedvinden des ,' Konings. Alleen dan zou dit laatste te betwijfelen zijn, wanneer bepaalde vormen waren voorgeschreven of aan de inachtneming van dezen of genen vorm verschillende rechtsgevolgen waren verbonden. Zoolang noch het een,- noch het ander is aangetoond, valt de gedachtenwisseling tusschen het Opperbestuur en de Indische Regeering, zoowel wat . vorm als inhoud betreft, buiten het bereik van het stellig I recht."
Een afkeurend oordeel over de inhoud der eerste zinsnede van prof. De Louter vindt men in het proefschrift van mr. J. J. Schrieke') : de vraag van het kabinetsrescript. Deze in de practijk voorkomende vorm eenerzijds om een Koninkhjke wilsuiting aan den minister kenbaar te maken, anderzijds om zelfs naar buiten te moeten werken kwam ter sprake in de tweede kamer ter gelegenheid van de behandeling der Bilhton-overeenkomst, in de zitting 1882-1883. Minister De Brauw had zulk een rescript gebruikt om den landvoogd als machtiging te strekken, terwijl een Koninkhjk besluit van 1872 (Ind. Stbl. 1873 no.
') De Ordennantie met Koninklijke medewerking. Acad. proefschrift, Leiden 1909.



94
217a) voorafgaande machtiging des Konings eischte '). Minister de Brauw, in het nauw gedreven, beroept zich op 15 Februari 1883 op de gewoonte van al zijn voorgangers, ook na 1848,2) doch mr. Rutgers van Rozenburg had op 14 Februari 1883 reeds een afdoend oordeel uitgesproken: 3)
„Dat is geen besluit, ook geen ongecontrasigneerd besluit, om de eenvoudige reden, dat er aan ontbreekt niet slechts de onderteekening van den Minister, de bijzaak, maar veel meer dan dat: de onderteekening van den Koning de hoofdzaak. Wij hebben hier een stuk, dat niets is, en nooit iets kan worden, al zette het geheele gezelschap van zeven Ministers zijne handteekening er onder."
Dit wordt gezegd over en uitgemaakt voor een stuk, waaruit de landvoogd den Koninklijken wil kan leeren kennen, bij een ministerieele aanschrijving moet hij deze vermoeden.
Een alleenhandelenden Koning kent ons staatsrecht niet, maar kan de minister in~alles eigenmachtig optreden? Reeds Van Dedem wees daarop, en de onthulling van minister De Jonge leert ons, hoe het practische staatsrecht toch aan de theorie moet aansluiten.
In hoofdstuk IV be spraken wij de verantwoordelijkheid van den minister voor den landvoogd en hoe deze laatste met het regeeringsreglement in de hand zijn eigen verantwoordelijkheid kan afpalen.
') P. H. van der Kemp, Billiton-opstellen, 1886, blz. 33-45; Schrieke, blz. 26-41.
J) Handelingen tweede kamer 1882-1883, blz. 995. *) Aldaar, blz. 975 en 976.



95
Hand in hand gaan hier Thorbecke en Fransen van de Putte: wat blqft er bij veelheid van ministerieele aanschrnvingen over van de macht van de drie landvoogden in Oost en West, hun door de wettelijke instructies toegekend?
Daarop wijst de oud-gouverneur-generaal Duymaer | van Twist (1851—1856), in znne rede op 1 Juni 1875 in de eerste kamer '), een rede, die destijds binnen en buiten het parlement zeer de aandacht trok:
„Mijn algemeene stelling is dus dat het bestuur in Indië staat onder het Opperbestuur, en dat de Gouverneur-Generaal (over de uitzonderingen die in het Regeringsreglement vermeld zijn, spreek ik nu niet) in den regel moet gehoorzamen aan de bestuiten, beschikkingen en bevelen van bet Opperbestuur l Maar nu een andere vraag: Wie is het Opperbestuur? De Minister van Koloniën?
Ik antwoord: neen; en de Grondwet antwoordt met mij: de Koning heeft het opperbestuur, bijgestaan, zooals ik reeds zeide, door zijnen verantwoordelijken Minister. Ik meen inderdaad dat volgens de Grondwet en de Wet, de MinUter van Koloniën geene bevelen kan geven aan den Vertegen- . woordiger des Konings in IndU, waaraan deze verplicht zou j zijn te gehoorzamen. Ik meen dat de Minister van Koloniën ] niet is de chef van den Gouverneur-Generaal. Wanneer ik dit zeg, dan heb ik natuurlijk niet het oog op wisseling van gedachten tusschen den Minister en den Gouverneur-Generaal, waarbij de eerste zijne zienswijze mededeelt, raad geeft, aanbeveelt, verzoekt, soms met aandrang, om het een of ander te doen. Wanneer dat gebeurt, dan zal zonder twijfel* de Gouverneur-Generaal, het geschrevene door den Minister
i) Handelingen eerste kamer 1874-1875, blz. 284. Cursiveering in de handelingen.



96
nauwgezet en ernstig overwegen; terwijl omgekeerd, als de Gouverneur-Generaal zijne inzigten aan den Minister mededeelt, deze daaraan zijne bijzondere aandacht zal wijden.
Maar eigenlijke bevelen, waaraan de Gouverneur-Generaal verpligt is te gehoorzamen, kunnen volgens de Grondwet en de Wet op het beleid der regering in Indië, alleen door J' het Opperbestuur gegeven worden. En wil men zoodanige ^ bevelen geven, met het doel om den Gouverneur-Generaal j te binden, dan moet uit de bevelen zelve blijken dat ze zijn bevelen van het Opperbestuur. Ik meen dat de door mij gemaakte onderscheiding is staatsregtelijk juist en gegrond; maar ik heb daarop wijzende nog eene andere bedoeling en wel eene praktische. Die onderscheiding zal van menige \ inmenging in het Indische bestuur, waarover dikwijls en niet ten onregte is geklaagd, terughouden."
En hoe belemmerend voor de gang van zaken in de overzeesche gebieden deze ministerieele bevelen kunnen werken, leert ons hetgeen de oud-gouverneurgeneraal, mr. Pijnacker Hordijk (1888—1893), op 28 December 1894 in de eerste kamer') daarover laat hooren:
„Het onderwerp der heerendiensten heeft voor mij groote aantrekkelijkheid, omdat onder mijn bestuur de gewestelijke regelingen welke bij artikel 57 van het regeeringsreglement gebiedend worden voorgeschreven, voor het eerst zijn tot stand gebracht. Bij die gelegenheid is ongetwijfeld het zwaartepunt van Gouvernementeele actie niet geweest op het Plein maar te Buitenzorg. Doch overigens is met de beste bedoelingen de afdoening der zaak in NederlandschIndië herhaaldelijk vertraagd geworden, door inmenging, door brieven van den Minister van Koloniën. Wanneer de
>) Handelingen eerste kamer 1894-1895, blz. 63.



97
Minister Van Dedem b.v. niet herhaaldelijk beproefd had zijne inzichten omtrent de grens tusschen heeren- en dessadiensten in Indië ingang te doen vinden, dan zoude de zaak zeker spoediger kunnen zijn afgedaan. En hoe sterk een landvoogd zich aan de ministerieele bevelen gebonden acht, leert ons de telegramwisseling over de oorlogsverklaring aan Atjèh1), tusschen minister Fransen van de Putte (1872—1874) en gouverneur-generaal Loudon (1872—1875). In een telegram van 18 Februari 1873 had de minister den landvoogd aanbevolen den vice-president van den Raad van Indië naar Atjèh te zenden als regeeringscommissaris.2) Loudon antwoordt per telegram van 22 Februari 1873, hiertoe wel genegen te zijn, maar verzoekt dan om opheffing van het ministerieel verbod van 24 Augustus 1859, hetwelk het zenden van den vice-president niet toeliet3) en nog denzelfden dag deed de minister den landvoogd weten, dat hij het ministerieel verbod ingetrokken had. 4) Artikel 36 van het regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië verbiedt de gouverneur-generaal den vice-president van de Raad van Indië met bijzondere commissiën of zendingen in Nederlandsch-Indië te belasten, daar hij steeds ter hoofdplaats aanwezig moet zijn; der-
•) Zie boven, blz. 63.
*) T. I. de Rochemont, Loudon en Atsjin, 1875, blz. 43.
') Dit was een besluit van minister Rochussen, (1858-1861). Aanleiding tot het uitvaardigen er van was geweest het zenden van De Perrez naar Boni door gouverneur-generaal Pahud (1856-1861). Zie boven, blz. 47.
4) De Rochemont, blz. 64.
7



98
halve stond genoemd ministerieel verbod volkomen overbodig naast het regeeringsreglement, doch erger lijkt het ons, dat zoowel minister als landvoogd meer waarde hechtten aan een ministersbeschikking dan aan een wetsartikel.
Nogmaals wordt een scherp oordeel geveld over het ministerieel bevel in het voorloopig verslag der eerste kamer over de Indische begrooting van 1895 '):
„De Minister van Koloniën heeft volgens zijn betoog het recht en den plicht zijn' inzichten aan den GouverneurGeneraal kenbaar te maken, doch bevelen kunnen aan dezen slechts worden gegeven door het Opperbestuur, niet bij ministerieel rescript. Men gevoelt het gewicht der onderscheiding. Heeft de Minister van Koloniën het recht om den Gouverneur-Generaal bij aanschrijving bevelen te geven, dan is de verzoeking tot eindelooze inmenging in diens bestuur groot en loopt de zelfstandigheid van den GouverneurGeneraal gevaar. Wordt daarentegen tot het uitvaardigen van een bevel de Koninklijke medewerking vereischt, dan I is de Gouverneur-Generaal tegen overdreven en ongewenschte I inmenging voldoende gewaarborgd,"
Tegenover de opinies van Margadant en De Louter willen wij die stellen van De Waal, den lateren minister van koloniën (1868—1871) 2).
,,De Gouverneur-Generaal is de ondergeschikte van den Koning, die geene bevelen geeft zonder den minister van Koloniën; niet van den minister, die bevelen zou kunnen geven zonder den Koning. De bevelen, die hij te ontvangen heeft, moeten den koninklijken stempel voeren. Het zijn,
') Handelingen eerste kamer 1894-1895, blz. 33.
2) De koloniale politiek der grondwet, 1863, blz. 340.
■



99
zoo men wil, gelijk de heer Thorbecke ze noemde, „koninkKjk-ministerieele" bevelen.') Tusschen deze en de eigen bevelen des ministers bestaat een breed onderscheid. De Gouverneur-Generaal is niet, als de sekretaris of andere ondergeschikten van den minister, aan de laatsthedoelde bevelen gebonden.
Deze opvatting steunt op de stellige bepalingen der wet. Nergens in het regeringsreglement wordt de GouverneurGeneraal, ofschoon het hem verpligt tot ettelijke kennisgevingen aan den minister, onderworpen aan de bevelen van den minister, buiten den Koning. Overal spreekt het van 's Konings bevelen of bevelen vanwege den Koning, 's Konings besluiten, beschikkingen, voorsohriften, magtiging, goedkeuring, uitspraak. De opdragt door den minister, bedongen bij art. 38 a en b, geldt wetten en verdragen; zoodat 's Konings bewilliging voorafging.
We kunnen niet doordringen tot de verhouding tusschen Koning en minister, of de Koning den minister blanco volmacht gegeven heeft voor eens en voor altijd, dan of hij nog in iedere beschikking afzonderlijk wil gekend worden, het is een verhouding, zooals van de Putte die omschreef:
„Afhankelijk van omstandigheden van het juist begrip van elkanders bevoegdheid en verantwoordelijkheid, het is een quaestie van goede verstandhouding, van temperament, van meer of mindere prikkelbaarheid, van humeur, doch waarbij , 's lands zaken in hooge mate betrokken zijn." Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor die tusschen minister en landvoogd, waarbij wij in het oog moeten houden, dat iedere landvoogd gemiddeld het bewind van
') In diens rede in de tweede kamer op 24 November 1859. Handelingen 1859-1860, blz. 300.



100
twee ministers meemaakt. Wat is er besproken tusschen minister en landvoogd vóór diens benoeming? Hoe luidde de brief van den minister, waarin hij zijn optreden aan den landvoogd bekend maakte? Hoeveel nadruk werd er gelegd op de ministerieele verantwoordelijkheid en hoe werd deze den landvoogd voorgehouden? Wat houdt de geheime instructie nog meer in, behalve het uitgelekte artikel 4?
Dit alles te beoordeelen valt buiten ons bereik en ons bestek.
Zal de gouverneur-generaal of gouverneur steeds bezonnen moeten handelen, rekenschap en verantwoording en alle gewenschte inlichtingen den minister moeten verstrekken, en zich terdege beraden, alvorens hij 's Konings meening wenscht te hooren over een ministerieel bevel, — nergens, nóch in de Grondwet nóch
in een der regeeringsreglementen, zal hij een beletsel j tegen zulk een beroep op 's Konings medewerking vinden en de continuïteit zal er door bevorderd worden. 1 Mits bescheiden en weldoordacht toegepast, zal zulk 1 een beroep, zijn positie kunnen versterken; de Koning kan het rapport van den minister, het voor en tegen nader overwegen, nieuwe adviezen kunnen ingewonnen, de Raad van State gehoord worden, wellicht alles tot voordeel van de overzeesche gebieden; doch natuurlijk beslist de Koning ten slotte op advies van en onder 1 algeheele verantwoordelijkheid van den minister.



REGISTER.
A. Bk.
Advies herzieningscommissie 1918, verslag 1920 . 4
Atjèh (oorlogsverklaring aan — i. v. m. de Koninklijke bevelen en de politieke verantwoordelijkheid van den landvoogd.) 62-64
B.
Bergsma, mr. J. H. . . 15 Bloemen Waanders, F. G. v. 66
Bordewijk, mr. dr. H. W. C. (Handelingen over de Reglementen op het beleid der Regering in de koloniën Suriname en Curacao, 1914) ... 9 14,15,16,31,32,33,34,54,82 Bosch, J. van den ... 36 Bosse, mr. P. P. van 53, 54, 58, 81
Buys, mr. J. T. (De Grondwet, 1883) . . 6, 12, 13 Brauw, jhr. mr. W. M. de
66, 93, 94
C . BI».
Capellen, baron G. A. G. Ph. van der 70, 71, 77, 89
Carpentier Alting, mr. J. (Proeve van eene staatsregeling voor Ned.-Indië) 26
Colijn, A 86
Concessie aan de Billitonmaatschappij (i. v. m. de politieke verantwoordelijkheid van den landvoo gd) 65-67
Corporaal, mr. K. H. (De Internationaalrechtelijke betrekkingen tusschen Nederland en Venezuela 1816-1819, 1920) . . 48
Uremer, J. T. . . . 15, 17
D.
Dedem, mr. W. K. baron van . 41, 83, 84, 91, 94
Dresselhuys, mr. H. C. . 20
Duymaer van Twist, mr. A. J 59, 95



102
E. Blz.
Elout, mr. C. T. 71,72,75,77
Exorbitante rechten (de politieke verantwoordelijkheid van den landvoogd i. v. m. de uitoefening der —) . . . . . 67-68
F*.
Falck, mr. A. R. . . 70, 71
Fock, mr. D 5
Fransen van de Putte, I. D. 16, 32, 41, 62, 63, 84, 90, 91, 95, 97, 99
c.
Godefroi, mr. M. H. . . 8 Goltstein, mr. W. baron van
31, 32, 64 Grashuis, mr. G. J. (De
Regeeringsreglementen v.
Nederl.-Indië, 1893). . 37
Greup, mr. J. (De toepasselijkheid van de Grondwet op de Nederlandsche Koloniën onderzocht, 1906) 18
H.
Heemskerk, mr. J. (De Praktijk onzer Grondwet, 1881) 6
Helsdingen.jjnr. C. C. van (Koning en Gouverneur-
Blz.
Generaal, Koloniale Studiën 1919, 3e jaargang)
8, 13, 42
Houten, mr. S. van . 61 I.
Idenburg, A. W. F. . . 87 •J.
Jonge, jhr. mr. B. C. de
87, 88, 89, 94
Jongmans, mr. P. H. C. (De exorbitante rechten van den gouverneur-generaal in de praktijk, 1921) 29, 67
K.
Kappeyne van de Coppello, mr. J. . 14, 31, 32, 33, 53
Kemp, P. H. van der (Bijdragen enz. Java s landelijk stelsel. Billiton-opstellen. Bijdrage tot de geschiedenis der Regeeringsreglementen van Nederlandsch-Indië) 66, 71, 72, 74, 75, 77, 78, 94
Kesteren, mr. C. E. van (De tegenwoordige verhouding tusschen Gouverneur-Generaal en Op-



103
Blz.
perbestuur, Indische Gids 1879) ..... 42, 79
K.
Keuchenius (Handelingen der Regering en der Staten-Generaal betreffende het reglement op het beleid der Regering van Nederl.-Indië, 1857) 20, 29, 30, 37, 40, 52, 53, 56, 81
Keuchenius, mr. L. W. C.
9, 11, 15, 17, 66
Kleintjes, mr. P. H. (Staatsinstellingen van Nederl.Indië, 1917) . . . 6, 45
(Tijdschrift voor Strafrecht, ' 1893) 18
(Proeve enz.) 26
téé
Loudon, mr. J. . 62, 64, 97 Louter, mr. J. de (Handboek van het staats- en administratief recht van Nederl.-Indië, 1914) 6,
92, 93, 98
Mackay, mr. JE. baron 68 Marchant, mr. H. P. . . 20 Margadant, mr. C. W. (Het regeeringsreglement 1894)
7, 68, 92, 98
Blz.
Mijer, mr. P. . 33, 40, 79
N.
Nierop, mr. A. S. van . 15
O.
Oerip Kartodirdjo, mr. (Proeve van een staatsregeling voor Ned. Indië) 26
Oppenheim, mr. J. (Proeve enz.) 26
P.
Pahud, Ch. F. 30, 40, 47, 53
Pincoffs, L 65
Plente, mr. Th. B. . 29, 86 Pijnacker Hordijk, mr. C. 92, 96
R.
Rees, O. van . 62, 67
Rochemont, J. I. de (Loudon en Atsjin, 1875)47,
62, 63, 97 Rochussen, J. J. . . 47, 97 Rouville, mr. A. M. de 48
Rutgers van Rozenburg, jhr. mr. J. W. H. . . 94
Ruys de Beerenbrouck, jhr.
mr. Ch. J. M. 3, 4, 22, 23 Rijckevorsel, mr. A. B. G.
M. van . . . 21, 23, 24



104
Blz.
s.
Savornin Lohman, jhr. mr. A. F. de (Onze Constitutie, 1920). ... 6, 19
Schrieke, mr. J. J. (De ordonnantie met Koninklijke medewerking, 1909)
38, 93
s'Jacob, F 62, 65
Snouck Hurgronje, dr. C. (Proeve enz.) .... 26
Staal, G. J. (West-Indische Gids, Maart en Mei 1922) 1,37
T.
Thorbecke, mr. J. R. 30,
39, 57, 80, 90, 95 Toetsingsrecht van den
landvo ogd . . . . 46, 49
Troelstra, mr. P. ... 55
u.
Uitlegging van een koloniale verordening door den minister ' 48
Uitzetting van Guzman Blanco c. s. uit Curacao 47, 48
V.
Vergouwen, J. C. (Koning
Blz.
en Landvoogd, Annuarium Soc. Stud. reform.
1912) 8
Verniers van der Loeff, mr. H. C. jl . . 10, 15
Vollenhoven, mr. C. van (Koloniaal Tijdschrift, Januari 1922) .... 1 (Proeve enz .).... 26
Vollenhoven, J. van. 65
w.
Waal, E. de ... 40, 48
Waal, E. de (De koloniale politiek der grondwet 1863) 98'
Wilde, A. de (Adres aan Zijne Majesteit den Koning wegens het voorgevallene ten aanzien van Soekaboemi 1838) . . 70
Willem I, Koning 71, 74, 75, 78 25.
Zending van Nieuwenhuyzen naar Atjèh . . 47, 97
Zending van de Perrez naar Boni 47
Zending van Groeneveldt naar Indo-China ... 68



STELLINGEN.
I.
Naar Romeinsch recht leverde een geldieening, gesloten in strijd met het senatusconsultum Macedonianum, wel een natuurlijke verbintenis op, maar deze kon niet in aanmerking komen voor compensatie.
II.
De meening van Knapp, dat de geldswaarde op het staatsgezag berust, is met de feiten in strijd.
III.
Bij het droit de suite van artikel 1186 vlg. B. W. geldt ook artikel 637.
IV.
Door het uitoefenen van het reclamerecht gaat de koopovereenkomst te niet.
V.
De clausule in een polis-op-naam: „of hem, die het anders geheel of ten deele zoude mogen aangaan, vriend of vijand," maakt èn de toonder-polis en artikel 263 Kh. overbodig.
VI.
Het arrest van den Hoogen Raad van 30 Mei 1917, waarbij uitgemaakt werd, dat het wegnemen van aan een ander toebehoorende stukken om daarvan een photographische opname te maken of wel ze te kopieëren en de stukken daarna weer terug te brengen, geen diefstal oplevert, is onjuist te achten.