6 Wanneer men de beschrijving leest, die Prof. Verrijn Stuart in Economisch-Statistische Berichten van 15 October 1924 ten beste gaf over het verhandelde op het internationale vrijhandelscongres van 29 September tot 1 October te Londen gehouden, dan is het niet mogelijk zich te onttrekken aan den indruk, dat op zulke congressen de nuchtere zakelijkheid* volkomen zoek is, en dat de wensch tot vader van de gedachte wordt verheven. Zoo wordt een sympathiek telegram van den toenmaligen Franschen Minister-President Herriot door Prof. Verrijn Stuart „een belangrijk en hoopgevend feit" genoemd: nauwelijks een jaar later verhoogde Frankrijk zijn invoerrechten en trok zich meer dan ooit terug in zijn economisch isolement. Zoo lezen wij verder, dat Sir George Paish, „wiens aantrekkelijk idealisme ook ditmaal weder zijn hoorders in hooge mate boeide en bekoorde," meende, „dat de kansen voor een algemeene aanvaarding van den vrijhandel nog nimmer zoo gunstig waren als juist thans." „Men mocht — aldus Sir George — verwachten, dat een tijdperk, zooal niet van volstrekten vrijhandel, dan toch van in vrijzinnigen geest opgestelde handelstractaten, met algemeene aanvaarding van het beginsel der meestbegunstiging, gaat aanbreken." Inderdaad toont deze' uitlating van Sir George wel overtuigend aan, dat op dergelijke conferenties het aan idealisme niet mangelt. Dat idealisme bleek zelfs tot den Duitschen gedelegeerde den Heer Dernburg overgeslagen te zijn. Ook deze spreker zong den lof van den vrijhandel en sprak een vloek uit op het protectionisme, hetgeen echter geen beletsel geweest schijnt te zijn, om kort daarop de Duitsche Tariefwet in de meest protectionistische richting te wijzigen. Deze uitlatingen op internationale congressen — die ook ik in hooge mate zou willen waardeeren, wanneer zij werden voorgedragen als schoone wenschelijkheden en niet als voorspellingen voor een nabije en vaststaande toekomst — hebben ook wij binnen de grenzen van ons eigen land in de afgeloopen jaren herhaaldelijk moeten hooren. Doch ondanks de telkens herhaalde voorspelling: „de vrijhandel komt" wachten wij nog steeds op den eersten glimp van het komende licht! 11 Het antwoord op deze vraag, hangt voor een deel af van de levensbeschouwing van dengene, die dit antwoord geeft. Wie van oordeel is, dat de welvaart van ons land uitsluitend moet worden beoordeeld naar den stand van het volksvermogen, is al spoedig geneigd het feit der werkloosheid, ontstaan door abnormale markt- en productieverhoudingen, als een calamiteit, waaraan niet veel te veranderen is, te aanvaarden. Wanneer de baten uit Indië slechts voldoende blijken, de scheepvaart en de doorvoerhandel bevredigende rendementen brengen, de beleggingen in binnen- en buitenland geen reden tot klagen geven en verder de waardevastheid van de munt boven verdenking is gesteld, welnu dan is er — volgens dezulken — geen reden tot klagen, nog minder tot ingrijpen. Blijkt het, dat van een permanente overbevolking moet worden gesproken, dan zal volgens de regelen der bevolkingsleer, op den duur vanzelf door verhoogd sterftecijfer en verlaagd geboortecijfer m.a.w. door vermindering van het geboorte-overschot, de harmonie weer worden hersteld. Er is echter ook een andere opvatting denkbaar. Deze opvatting stelt den rijkdom van ons volk, niet gelijk met het volksvermogen alleen, doch plaatst in de allereerste plaats den mensch als zoodanig in het middelpunt van zijn beschouwingen. Volgens deze opvatting kan niet worden berust in de voor betwisting vatbare voorspelling, dat het geboorteoverschot wel spoedig aan de „overbevolking" een eind zal maken; integendeel in dezen gedachtengang zal getracht moeten worden, de productiemogelijkheden zooveel mogelijk te vergrooten. Ik voor mij zou in bepaalde gevallen niet terugdeinzen voor beschermende maatregelen indien en voorzoover deze voor het gestelde doel bevorderlijk zouden kunnen zijn. Doch niet daarover zal ik hedenavond spreken. Ik wilde er slechts op wijzen, dat het antwoord op de vraag, hoe een land als Nederland, dat in den oorlog neutraal bleef en derhalve geen partij was bij het sluiten van den vrede, dient te reageeren op de vloedgolf van protectie, die Europa heeft overstroomd, voor een groot deel afhankelijk is van meer algemeene opvattingen omtrent de economische poiltiek, die ons land zal moeten volgen. 12 Naar mijne meening zal deze politiek actief moeten zijn, in dezen zin, dat bij het afsluiten van handelstractaten niets mag worden nagelaten, om de afzetmogelijkheden der Nederlandsche producten te vergrooten of althans te behouden. Van dat standpunt uit wensch ik — om te beginnen — de huidige tractaten-politiek te beschouwen. Doch eerst wil ik nagaan wat al zoo in een door Nederland aangeboden handelstractaat practisch wordt geregeld ? Welke beteekenis en inhoud zoo'n tractaat heeft? In Economisch-Statistische Berichten van 10 September 1924 wordt de inhoud van zoo'n volledig tractaat in 8 punten samengevat. Ie. het persoonlijk statuut, regelende de rechtspositie van Nederlanders in den vreemde; 2e. de positie van handelslichamen met betrekking tot de bevoegdheid om in het vreemde land zaken te doen; 3e. de kern van de meeste handelsverdragen; het onderling goederenverkeer; 4e. bepalingen omtrent het uitoefenen van de scheepvaart; 5e. het algemeene beginsel der wederzijdsche behandeling; 6e. de toepasselijkheid van het tractaat op de koloniën; 7e. de beslechting van geschillen; 8e. de ratificatie en wat daarbij behoort. Naast deze hoofdpunten, die geheel of ten deele in de door Nederland na den oorlog gesloten handelstractaten geregeld worden, is het van belang na te gaan, op welke basis de Nederlandsche tractaten zijn opgetrokken, van welk beginsel zij uitgaan. Ik meen niet beter te kunnen doen, dan letterlijk te citeeren, wat daaromtrent in Economisch-Statistische Berichten blijkbaar van ambtelijke zijde is medegedeeld. In dat artikel lees ik: „Het principe, dat in de handelsverdragen, welke Nederland sluit, wordt neergelegd, is het volgende : a. wij geven nagenoeg zonder eenige uitzondering materieel, maar meestal ook formeel, de meestbegunstiging, ■— wat meestbegunstiging vroeger en wat dit begrip thans beteekent, daarover spreek ik zoo aanstonds meer uitvoerig — c.q. aangevuld door behandeling op voet van nationalen; b. wij vragen uit den aard der zaak van de tegenpartij hetzelfde, materieel, 13 maar liefst ook formeel. In het algemeen wordt dit principe vrij getrouw toegepast en het vindt h. t. 1. weinig of geen bestrijding. Alleen spreekt men van en klaagt men over uitzonderingen op het principe ten onzen nadeele. Het komt er dus alleen op aan, na te gaan hoe het met die uitzonderingen staat. Daarbij is te letten op : le. het voorkomen van niet-meestbegunstigingsverdragen, 2e. het voorkomen van uitzonderingen in meestbegunstigingsverdragen. Meestbegunstiging geeft niet de notawisseling met Spanje. Ons wordt de behandeling volgens de tweede, laagste kolom van het Spaansche tarief gegarandeerd. De regeling is voorloopig; bij de definitieve overeenkomst zal naar meestbegunstiging dienen te worden gestreefd. Een uitzondering vormen ook de Portugeesche nota's, maar alleen formeel. Die nota's geven ons het maximum van hetgeen momenteel gegeven kan worden door Portugal en bedoelen dat ook te doen. Materieel zijn we dus het meest begunstigd, maar voor de toekomst zijn we niet gedekt. Ook deze regeling is (voor de derde maal) voorloopig ; bij de definitieve regeling zal ook hier naar meestbegunstiging zijn te streven. De eerste Canadeesche regeling gaf ons alleen behandeling volgens het middentarief, zonder de faciliteiten aan anderen verleend, maar slechts in afwachting van de definitieve overeenkomst, die het middentarief mèt meestbegunstiging verleent. Andere niet-meestbegunstigingsovereenkomsten zijn er niet. Wat de uitzonderingen in meestbegunstigingsovereenkomsten betreft zij in de eerste plaats opgemerkt, dat zulke uitzonderingen van oudsher zijn voorgekomen. Zij betroffen dan o.a.: 1 e. grensverkeer, 2e. douane-uniën, 3e. koloniën. Deze uitzonderingen komen nog voor, de sub 3 bedoelde het minst. Veel andere uitzonderingen zal men tegenwoordig echter niet vinden. Dat contingenten, zoo die bij een verdrag in zake invoer worden verleend, niet onder de meestbegunstiging vallen wat het cijfer ervan betreft, spreekt bijna van zelf. De zaak van de te sterke specialiseering van tariefposten in buitenlandsche tarieven, ten gevolge waarvan meestbegunstiging soms illusoir wordt (men denke b.v. aan de diverse kaassoorten), raakt principieel de meestbegunstiging niet. Wel is het zaak, dat de Nederlandsche regeering er naar streve, de bedoelde ontduiking der meestbegunstiging zooveel mogelijk te voorkomen door een zorgvuldig gekozen redactie. Overwogen moge worden of de uitdrukking „produits identiques ou similaires", in sommige 26 met hetgeen anderen weten te verwerven. Wat dat is, of wat dat in de toekomst worden kan — in gunstigen, zoowel als ongunstigen zin — daaraan kan volgens het in ons land gehuldigde beginsel, geen aandacht worden gewijd. Ik zal mij op dit oogenblik nog onthouden van het uitspreken van een oordeel over dit gemis aan wederkeerigheid bij het onderhandelen, doch wil eerst Uw aandacht wederom vragen voor enkele feiten. Het is nu eenmaal onmogelijk, om de voortreffelijkheid of de gebrekkigheid der Nederlandsche tractatenpolitiek langs deductieven weg, uit enkele beginselen, af te leiden. Elke politiek, doch zeker de handelspolitiek bevat een groot stuk opportuniteit. Voor mijn betoog is het vooral van belangde praktijk in Duitschland in breede trekken aan te geven, omdat ten onzent vele geesten eerst wakker zijn geworden na de ervaringen opgedaan met de afsluiting van het handelstractaat met Duitschland. Bovendien heeft de Duitsche literatuur de buitenwereld nooit in het onzekere gelaten omtrent haar bedoelingen, zoodat afgescheiden van de vraagstukken der praktische politiek, zuiver wetenschappelijk de Duitsche handelspolitiek voor ons onderwerp van buitengewoon gewicht is. Reeds vóór den oorlog, doch stellig tijdens en na den oorlog, is in Duitschland volgens vast systeem een handelspolitiek geheel opgebouwd, dat door een vernuftige combinatie van handelsverdragen op basis van meestbegunstiging met een tot het uiterste gedifferentieerd tarievenstelsel een dubbel doel tracht na te streven : eenerzijds het openen van buitenlandsche afzetgebieden, anderzijds het bedingen van den hoogsten prijs voor concessies bij den invoer in Duitschland zelf. Met andere woorden : de handelspolitiek van Duitschland was naar alle zijden actief te noemen ; vandaar het samengaan van meestbegunstiging met tariefonderscheidingen-tot-het-uiterste. De hoogleeraar aan de Universiteit te Bonn Dr. Hermann Schumacher heeft in een geschrift, getiteld „Meistbegünstigung und 27 Zollunterscheidung" in 1915 verschenen, toen aan een zege der Duitsche wapenen niet werd getwijfeld, het later consequent gevolgde systeem der toekomstige handelspolitiek uiteengezet. Deze uiteenzetting heeft nog in beteekenis gewonnen, nu achteraf de verwachte overwinning is uitgebleven en Duitschland in nog grocter economischen nood is geraakt, dan het geval zou geweest iljn, wanneer de krijgskans gunstig was gebleven. De argumenten door Schumacher gebezigd voor de handelspolitiek van een overwinnend Duitschland, gelden in nog sterkere mate voor het overwonnen Duitschland. Reeds tijdens den oorlog werd van vele zijden — ook door Prof. Schumacher — betoogd, dat het verdrag van Frankfort, waarbij krachtens artikel 11 Duitschland ten eeuwigen dage van Frankrijk de meestbegunstiging zou verkrijgen, terwijl ook omgekeerd Duitschland de meestbegunstiging aan Frankrijk zou verleenen, een volkomen misrekening van Duitschland is geworden, omdat in de jaren vóór den oorlog de beteekenis der zuivere meestbegunstiging noch door Frankrijk, noch door Duitschland werd begeerd en speciaal voor Duitschland een hinderpaal was geworden in zijn economische politiek. Vandaar dat de oorlogsverklaring in 1914 in Duitsche kringen onmiddellijk werd gevoeld als een welkome verlossing uit het te kwader ure in 1871 gesloten verdrag van Frankfort. Volgens Dr. Heinz Horstmann in zijn boek „Handelsvertrageund Meistbegünstigung" kan Duitschland na den oorlog niet tevreden zijn met de positie, dat het op vreemde markten niet slechter behandeld wordt dan andere landen. Voor Duitschland is het niet de hoofdzaak—zegt hij—zorg te dragen dat ook andere landen bij den uitvoer bevoordeeld worden. Dat helpt Duitschland niets. Het is voor dat land veel gewichtiger zorg te dragen, dat de buitenlandsche tarieven — ook al kunnen zij niet verlaagd worden — in elk geval voor een reeks jaren vastgelegd worden. Als iedere opheffing van invoerrechten zonder tegenpraestaties aan de meestbegunstigde staten overgaat, dan hebben deze ten slotte ook in het geheel geen behoefte meer aan tarieffixeering. De meestbegunstigings-clausule — zegt Horstmann — krijgt eerst inhoud, wanneer onze medecontractant met een derde een verdrag 28 sluit. Dan is het theoretisch mogelijk dat wij een voordeel genieten. Practisch behoeft zulks echter niet het geval te zijn. „Voor Frankrijk is de schoonste, ruimste, onbegrensde en onvoorwaardelijke meestbegunstiging een onbeschreven blad papier, als het ons gelukt, de voor dat land belangrijkste producten niet te gebruiken als ruilobject met andere staten." Alle staten hebben behoefte aan uitvoer van waren, die zij zelf niet kunnen gebruiken. Mogen ook de economische verhoudingen anders zijn, zonder twijfel moet het als recht en billijk worden erkend, dat zij van ons voor onze waren geen buitengewoon hoogere rechten heffen, dan wij voor gelijksoortige artikelen eischen. „Niemand kann diesen Grundsatz als ungerechtfertigt ansehen; wird es zu unsern Ungunsten durchbrochen und verlangt man auf Grund eines Vertrages trotzdem von uns die niederen Zölle weiter, dann fort mit dem Abkommen 1" Het probleem waarvoor Duitschland voor den oorlog geplaatst zou worden, bestaat vooreerst in de moeilijkheid om zelf arbeidsgelegenheid te behouden en uit te breiden en vervolgens om te exporteeren. De uitbreiding van den export wordt door Schumacher een nog belangrijker probleem genoemd dan de bescherming van de eigen markt. „Denn auf der Wahrung und Erweiterung dieses Absatzes beruht für das Deutsche Volk schliesslich die Möglichkeit, seine Stellung in der Welt zu behaupten und weiter auszubauen." Het zou mij te ver voeren den gedachtengang van Schumacher, die — gelijk ik reeds zeide thans in de praktijk der Duitsche handelspolitiek is overgenomen — op den voet te volgen. Ik beperk mij derhalve tot eenige hoofdzaken uit zijn betoog. Schumacher weerspreekt de stelling, dat protectionisme niet kan samengaan met zorgvoor den uitvoer. Deze vermeende tegenstrijdigheid acht hij nog een overblijfsel van het oude optimisme van Cobden waarvoor in zijn tijd velerlei motieven aangevoerd konden worden, doch die intusschen niet alleen niet in vervulling zijn gegaan, doch integendeel juist tegenovergesteld zijn uitgekomen, dat n.1. in de handelspolitiek vóór alles met den factor van het goede voorbeeld moet worden gewerkt. Dit verouderd denkbeeld heeft plaats gemaakt — niemand zal het in het jaar 1926 Schumacher kunnen betwisten—voor een ander 29 n.1. dat ook hier de regeeringen uiterst nuchtere en zakelijke „Machtpolitiker" geworden zijn. Men weet thans, dat de noodige zekerheid van exportmogelijkheid niet meer als geschenk wordt weggegeven, maar dat deze verworven, dikwijls afgedwongen moet worden. Welnu — aldus sluit de redeneering — de noodige „Erwerbs-und Druckmittel" kunnen alleen door een beschermend tarief worden geleverd. Men ontkent van die zijde de moeilijkheden niet, die vooreen land met zeer gemengde en veelzijdig samengestelde welvaartbronnen aan deze dubbele politiek verbonden zijn, doch men schrikt voor die moeilijkheden niet terug. Duitschland zag zich geplaatst voor deze keuze: of de meestbegunstiging in haar juridischen vorm in stand te houden, doch dan op een of andere wijze dienstbaar te maken voor het beoogde doel n.1.: haar de grootst mogelijke ruilwaarde te verschaffen, of deze clausule prijs te geven. Duitschland koos de eerste methode : het juridisch geraamte der meestbegunstiging bleef overeind staan, doch door een vernuftige tariefwetgeving werd er tegen gewaakt, dat deze clausule een andere dan een juridische beteekenis zou erlangen. Juridisch was aan den eisch van meestbegunstiging voldaan, wanneer elke uitdrukkelijke begunstiging van een derde mogendheid vermeden wordt. Rechtens moest dus voor elk meestbegunstigd land gelijke mogelijkheden worden geschapen Of dat ook daadwerkelijk het geval is — aldus vervolgt Prof. Schumacher — blijft rechtens onverschillig. Daadwerkelijke verschillen zijn zelfs een onvermijdelijke consequentie der meestbegunstiging. Want de verschillende geographische ligging brengt voor de afzonderlijke landen groote verschillen mede in de transportkosten en de zuiver formeele gelijkberechtigdheid der meestbegunstiging heeft juist de functie om aan zulke daadwerkelijke voorsprongen een wettelijke garantie te geven. Deze praktische eigenaardigheid der meestbegunstiging — aldus nog steeds Prof. Schumacher — die den eenen voordeel en den ander nadeel brengt, laat zich in de toekomst verder uitbouwen. Op den grondslag van juridische gelijkstelling kan de feitelijke verscheidenheid van haar effect vergroot worden. Dit dualisme tusschen juridischen vorm en economische functie 30 bestond in feite reeds voor den oorlog in dezen zin — het is ook met betrekking tot de Nederlandsche handelspolitiek opgemerkt — dat niet alle landen een gelijk belang hebben bij den invoer van dezelfde waren. Om een sterk voorbeeld te noemen: een land als Zwitserland of Tsjecho-Slowakije, dat geen handelsvloot bezit, zal geen voordeel putten uit een meestbegunstigings-tractaat, waarin de scheepvaart geregeld is, de voordeden uit deze overeenkomst komen juridisch wel aan genoemde landen ten goede, doch practisch biedt dit geen voordeel. Er zijn echter naast dergelijke krasse voorbeelden een eindelooze rij omstandigheden te noemen, waarin door verschil in economische ontwikkeling, bodemgesteldheid, aardrijkskundige ligging enz. het juridische begrip der meestbegunstiging geen of weinig materieelen inhoud bezit. Deze omstandigheid heeft Duitschland — en op zijn voetspoor ook de meeste andere landen — weten te benutten. Onder dit gezichtspunt bezien moet men — aldus Schumacher, wiens raad na den oorlog volkomen gevolgd is — „den Zolltarif immer feiner ausgestalten, immer mehr Arten und Unterarten von Waren unterscheiden, und mar so, dass die nationalen Unterschieden in der Erzeugung möglichst Berücksichtigung finden." Hij voegt daaraan toe: „Damit steigert man den Tauschwert der eigenen Zugestöntnisse." Men begrijpt thans volkomen het doel van deze taktiek. Hoe meer gedetailleerd en hoe talrijker de differentieeringen in de tariefposten zijn, hoe veelvuldiger het zal kunnen voorkomen, dat de verlaging van een tariefpost juist aan slechts enkele landen een voordeel verschaft. Wanneer daarentegen de tariefpost ruim is opgesteld, dan bestaat de kans, dat door de meestbegunstiging een concessie aan één land verleend, ook gratis ten goede komt aan andere, die geen concessies verdiend hebben. Dit juist heeft men willen vermijden. Het doel der Duitsche methode van specialiseering — aldus Prof. Dr.Th. Plaut in Economisch-Statistische Berichten van 5 November 1924 — bestaat hierin : „alle voor- en nadeden van de Duitsche industrie in den internationalen concurrentiestrijd te compenseeren, de zwakkeren te beschermen, doch ook de sterkeren niet al te zeer te benadeelen, aangezien er wel geen artikel bestaat, waarvan het eigen land niet tegelijkertijd consument is, indien het dit produceert". 31 „De invoerrechten werden aangevuld dooreen zorgvuldig uitgewerkt stelsel van spoorwegtarieven, want in het bijzonder op groote afstanden zijn de spoorvrachten vaak van veel grootere beteekenis dan de invoerrechten." " Deze taktiek was vóór den oorlog ook reeds tot op zekere hoogte gebruikelijk. Frankrijk heeft er een middel in gevonden om — met behoud van de juridische constructie der meestbegunstiging — feitelijk bevrijd te worden van de gedwongen eenzijdige meestbegunstiging van art. 11 van het Frankforter vredesverdrag van 1871. Tot 1902 kende de Duitsche tariefwet slechts 387 posten, terwijl reeds in 1892 de Fransche wet er 654 had. Duitschland achtte zich verplicht in dezen wedloop in economische uitrusting mede te doen. De tariefwet van 25 December 1902 breidde de posten uit tot 946, terwijl de onlangs inwerking getreden wet dit aantal wederom verhoogde. Voor den oorlog stond de Zweedsche tariefwet met 1325 posten aan de spits. Hand aan hand met deze uitbreiding van tariefposten ging de vervolmaking van de in- en uitvoerstatistiek, omdat de wetenschap omtrent de waarde der ruilobjecten in het nieuwe stelsel der meestbegunstiging van het allerhoogste belang werd geacht. Een ruilobject, waarvan men niet de juiste draagwijdte en beteekenis kent, heeft bij onderhandelingen geen waarde. Vandaar dat sinds 1911 de Duitsche handelsstatistiek een aanvulling heeft gegeven op het toen nog niet zoo uitgebreide aantal tariefposten doordat men in de statistiek niet minder dan 2231 onderscheidingen heeft opgenomen. Zoo werden de 24 tariefposten van de Tariefwet tot 64 in de statistiek verhoogd. Tot welke verfijning de Duitsche tarievenpolitiek is geraakt, heeft de Nederlandsche export nu onlangs bij de afsluiting van het handelstractaat met Duitschland kunnen ervaren. Vooral de land- en tuinbouw heeft hiermede te maken gekregen. Behalve specialiseering wat de artikelen zelf betreft, kent de Duitsche tariefwet een afbakening der tijdstippen, waarop de invoer toegestaan dan wel verboden is. Enkele voorbeelden ter illustratie : Duitschland heeft aan België 32 een verhoogd invoerrecht gegeven op bleekselderij; krachtens de meestbegunstiging ontvangt ook ons land datzelfde lage tarief, doch juridische gelijkheid gaat hier samen met economisch ongelijkheid, omdat Nederland nagenoeg geen bleekselderij doch wel knolselderij en andere soorten kweekt; Italië verwierf een reductie op het invoerrecht van sla, doch deze verlaging geldt alleen gedurende de maanden December tot en met Maart in welke maanden Holland geen sla beschikbaar heeft. Zoo wordt — om op een ander gebied, dat van de planten- en bloemencultuur over te gaan — onderscheid gemaakt tusschen de azalea indica, die door België wordt gekweekt en de azalea mollis, die een meer specifiek Nederlandsch product is; hetzelfde is het geval met de Belgische laurus nobilis en de Nederlandsche laurus cerasus. Ik mag er hier op wijzen, dat ook Frankrijk en Spanje een dergelijke taktiek volgen door b.v. kaas in molensteenvorm (een Zwitsersch product) anders te behandelen dan de in Nederland gebruikelijke afmetingen voor kazen. Ten aanzien van ons vee heeft men weer een andere spitsvondige onderscheiding gekozen, door als criterium aan te nemen de hoogte boven den zeespiegel, waarop dat vee geboren is. Vanzelf worden zoo de in onze lage landen geboren dieren bij hun soortgenooten in bergachtige landen achtergesteld. Het behoeft wel geen betoog, dat ook andere landen, met name Engeland de gevolgen van deze tot het uiterste gedreven politiek ondervindt, voornamelijk met betrekking tot de katoenen garens, waarvan de fijnere nummers, een speciaal Engelsch product, in een hooger tarief vallen. Uit denzelfden gedachtengang, die aan de Duitsche tarievenpolitiek het aanschijn gaf, spruit ook de vrachtenpolitiek van Duitschland voort. Ook dit belangrijke onderdeel van het beginsel van wederkeerigheid bij het afsluiten van handelstractaten wordt door Prof. Schumacher op een wijze, die voor misverstand geen plaats laat, behandeld. De meestbegunstiging wordt door Duitschland opgevat als een zuiver juridisch en technisch begrip, dat slechts inhoud krijgt 33 krachtens nadere overeenkomsten omtrent wederzijdsche concessies. Geheel in de lijn dezer politiek wenscht Duitschland het voordeel van een gunstiger geografische ligging met name van het voordeel van lage zeevrachten niet zonder meer van zeevarende mogendheden ten zijnen lastte te nemen. Iedere voorsprong, die het gevolg is van lage transportkosten, zou aan de inhoudlooze meestbegunstiging een daadwerkelijke beteekenis geven, die in strijd zou komen met het handelspolitiek beginsel, dat concessies niet worden weggegeven doch moeten worden gekocht. Voor Duitschland zou een dergelijke meestbegunstiging beteekenen, dat zijn onmiddellijke buren, als Oostenrijk en Zwitserland, bij den invoer van waren achter zouden komen te staan bij Engeland en de Vereenigde Staten. Duitschland heeft daarom een correctief gezocht en gevonden, om het gebruik van den natuurlijken voorsprong der landen met lage transportkosten, ten eigen bate te kunnen aanwenden. In dit verband moet ook de voor ons land zoo uiterst belangrijke kwestie der Rijnpolitiek worden beantwoord, omdat ook bij dit punt dit beginsel van wederkeerigheid zijn stempel op de internationale verhoudingen heeft gedrukt. Voor den oorlog, toen het Duitsche rijk de middenstroom van den Rijn aan beide oevers beheerschte, was de politiek van onzen machtigen Oostelijken buurman bij voortduring gericht op het aantrekken van het verkeer naar deze rivier. Sinds den vrede van Versailles is naast Duitschland wederom — gelijk vóór 1870 — Frankrijk oeverstaat geworden en is door tal van maatregelen deze eertijds Duitsche stroom in Duitsche oogen niet meer een voorwerp van trots doch eerder van verschrikking. Vandaar, dat thans de politiek in Duitschland erop gericht is, het verkeer van den Rijn af te voeren naar de Duitsche zeehavens Hamburg en Bremen. Inplaats van de Binnenwasserumschlagtarife zijnde Seehafenausnahmetarife getreden. Van den anderen kant is Frankrijk niet in gebreke gebleven om van zijn kant de Antwerpsche haven te bevoordeelen door vrijstelling te verleenen van de surtaxes d'origine et d'entrepöt. 34 Het is zonder meer duidelijk, dat deze uitingen van protectionistische verkeerspolitiek voor Nederland de noodzakelijkheid medebrengt bij het afsluiten van handelstractaten ook de Rijnvaartpolitiek in de onderhandelingen te betrekken. Ofschoon in art. 14 der Rijnvaartakte uitdrukkelijk is bepaald, dat alle concessies, die door de contractanten op andere land- en waterwegen voor den in-, uit- en doorvoer van goederen worden verleend, eveneens zullen worden gegeven voor den in- uit- en doorvoer op den Rijn, schijnt voor Duitschland en Frankrijk de tijd gekomen, om deze meestbegunstigingsclausule als niet geschreven te beschouwen. Immers ondanks deze meestbegunstiging, worden voor het verkeer naar Hamburg, Bremen en Antwerpen faciliteiten verleend, die aan het verkeer over Nederlandsche havens worden geweigerd. Het spreekt wel vanzelf, dat de gunsten die vroeger krachtens meestbegunstiging door Duitschland en Frankrijk aan Nederland werden geschonken, thans alleen kunnen worden verkregen, wanneer een praestatie daartegenover wordt gesteld. Mocht er derhalve nog eenige twijfel bestaan omtrent de beteekenis der wederkeerigheid in de tractaten-politiek en omtrent de afwezigheid van iedere tendenz om door toepassing van deze politiek door Nederland, het goederenverkeer ten bate van de industrie en den land- en tuinbouw te bevoordeelen, dan zal het beschouwen der Rijnpolitiek wellicht in staat zijn, om deze vermoedens te doen wijken. Zoo heeft Duitschland na zorgvuldige voorbereiding kans gezien een apparaat samen te stellen, waarmede het ondanks de enorme moeilijkheden, die dit land ondervindt, met succes zijn mededingers het hoofd heeft kunnen bieden. Want dit is wel het merkwaardige — en in zekeren zin, bezien door internationalen bril, het bedenkelijke — van de Duitsche handelspolitiek, dat het gevolgde systeem inderdaad een succes voor dat land geworden is. Het uitvoersaldo bedroeg in de eerste drie maanden van dit jaar resp. 88, 121 en 278 millioen R. M. Ondanks het feit, dat de invoer niet belangrijk verminderde (n.1. van 662 millioen in Februari op 645 millioen in Maart) kwam dit uitvoersaldo toch tot stand. De uitvoer steeg van 783 millioen in Februari op 923 millioen in Maart. 35 En wat deze geslaagde Duitsche politiek voor Nederland beteekent, wordt het best gedemonstreerd uit de ontstellende passiviteit van de Nederlandsche handelsbalans gedurende de eerste drie maanden van dit jaar, een passiviteit, die niet te wijten is aan een sterk verhoogden invoer, doch aan een achteruitgang in de uitvoeren. Het invoersaldo sinds 1 Jan. 1925 bedroeg le kwartaal 1925 f 188.7 millioen. 2e „ „ f 156.0 3e „ „ f 96.9 4e „ „ f 105.7 le „ 1926 f 220.2 Dat de Duitsche politiek hier de voornaamste faktor was moge afgeleid worden uit het feit dat onze uitvoer naar dit land van f 110.1 millioen in het eerste kwartaal 1925 daalde tot f 69.5 millioen in 1926. § 9. De Nederlandsch-Duitsche verdragen. In het licht van deze beginselen, die aan de Duitsche handelspolitiek na den oorlog ten grondslag liggen, moeten ook de twee door Nederland met Duitschland afgesloten tractaten bezien worden. Het eerste tractaat bedoelt een aanvulling te zijn van de in 1851 gesloten overeenkomst waarbij de meestbegunstiging onzerzijds onverdeeld aan Duitschland werd gegeven, terwijl wij daarvoor van Duitschland alleen meestbegunstiging terugontvingen voor de producten van de vischvangst, terwijl de producten van landbouw, veeteelt en nijverheid zouden worden behandeld op den voet der gelijksoortigen Belgische artikelen. Tot 10 Januari 1925 berustte de Nederlandsche meestbegunstiging via België op het vredesverdrag van Versailles, daarna op een reeds in 1924 door Duitschland eenzijdig genomen beslissing ten faveure van Londen, die ook Duitschland als meestbegunstigde natie behandelden. Het nieuwe tractaat beperkt in art. 2 de meestbegunstiging onder meer in dezen zin, dat gunsten, die door Duitschland middellijk of onmiddellijk zijn toegestaan op grond van vredesverdragen, die aan den wereldoorlog een einde hebben gemaakt, tenzij aan een derden Staat, welke niet middellijk of onmiddellijk bij die vredesverdragen 36 betrokken is, deze gunsten worden verleend: een voorbeeld derhalve van de vroegere voorwaardelijke meestbegunstiging volgens Amerikaansch model. Naast dit eenvoudige meestbegunstigingsverdrag van gemengd voorwaardelijke en onvoorwaardelijke strekking is een douaneen credietverdrag gesloten zuiver op basis van wederkeerigheid. Tegenover de door Nederland verleende verlenging van de bestaande credietovereenkomst en tegen de verlaging van het rentetype dier leening gaf Duitschland wederkeerig verlaging van enkele posten van het douanetarief. Men heeft in de kranten herhaaldelijk geklaagd over de onvoldoendheid der tegenpraestatie en over het gemis aan koopmanschap bij onze onderhandelaars, zonder dat men blijkbaar de grondoorzaak van het geringe succes volkomen heeft doorzien. Om eenig licht in deze duisternis te ontsteken mag ik beginnen eraan te herinneren, dat volgens de Memorie van Toelichting op de wijziging der Duitsche Tariefwet de verschillende tariefverhoogingen gemotiveerd werden geacht, vooreerst om bij onderhandelingen met andere landen over het afsluiten van handelstractaten niet terug gebracht te worden op tarieven, die voor de Duitsche economie ondraaglijk zijn, en vervolgens om in staat te zijn concessies te kunnen doen op het gebied der invoerrechten, bij gebreke waarvan Duitschland niet in staat zou zijn om de hooge tariefmuren van andere landen te slechten. Het lag echter allerminst in de bedoeling van Duitschland om bij de onderhandelingen met Nederland concessies te doen, die krachtens de clausule der meestbegunstiging ook aan andere staten ten goede zouden kunnen komen. Vandaar dat de tariefposten, waarvoor Nederland concessies ontving, hoofdzakelijk betrekking hebben op artikelen, ten opzichte waarvan wij een monopolie-positie bekleeden volgens de specialiseeringen welke de Duitsche Tariefwet van die artikelen geeft. Het geringe succes dat de onderhandelaars behaalden t.o.v. den tariefpost 100:,,Paarden" wordt volkomen gemotiveerd, wanneer men de grondbeginselen der Duitsche handelspolitiek in het oog houdt. De Memorie van Toelichting zegt hieromtrent, dat België', Nederland en Denemarken een overproductie van paarden hebben en 37 dat voor Duitschland zelf door tal van omstandigheden invoer van deze dieren niet gewenscht wordt. Deze situatie maakt „der Pferdezoll von ausser-ordentlicher handelspolitischen Bedeutung." De Duitsche Regeering onderscheidt warmbloed- en koudbloedpaarden, welke laatste weer onderscheiden worden in Vlaamsch, Brabantsch en Ardenner ras eenerzijds en andere rassen anderzijds. Het gevolg hiervan is, dat Nederland geen voordeel trekken kan uit de tariefreducties die België wist te bedingen, dan alleen voor zoover de rassen overeenkomen. Het was onder deze omstandigheden toch niet te verwachten, dat Duitschland — zonder gelijkmatige tegenpraestatie van Nederlandsche zijde — door een vrijgevige concessie praktisch de grenzen zou openzetten voor invoer van alle soorten van paarden en nog wel uit alle landen. Zoo'n concessie ware dusdanig in strijd met Duitschlands „paardenpolitiek" dat ter bereiking van dit doel de Nederlandsche gedelegeerden inderdaad over „paardenmiddelen" hadden moeten beschikken. Het is uit den aard der zaak steeds buitengewoon moeilijk voor buitenstaanders om een oordeel te vormen over de sfeer, waarin Nederlandsche gedelegeerden bij het voeren der onderhandelingen over handelstractaten verkeeren. Des te belangrijker is dan ook het verslag, dat de Heeren Valstar en Bonthuis over de besprekingen met Duitschland in de vergadering der Provinciale Veilingsorganisatie in Noord-Holland op 10 December 1925 gehouden, hebben uitgebracht. De Heer Valstar memoreerde in die vergadering, dat het blad der Duitsche agrariërs, de „Deutsche Allgemeine Zeitung" over de Nederlandsch-Duitsche overeenkomst buitengewoon tevreden was en uitjubelde, dat ditmaal de Duitsche onderhandelaars werkelijk een gelukkige hand hebben gehad en dat de zaken, welke Duitschland ditmaal deed „recht günstig" zijn geweest. En dan vervolgt de Heer Valstar letterlijk volgens het verslag in het Kerstnummer van „de Tuinderij": „De zaken, welke Nederland heeft gedaan, kunnen helaas niet zoo „gunstig" genoemd worden. Duidelijker dan ooit is thans weer gebleken, dat Nederland bij onderhandelingen over een handels- 38 verdrag altijd in een veel ongunstiger positie verkeert dan de tegenpartij. Het gevolg daarvan is, dat Nederland steeds minder weet te bereiken dan andere landen. Zoo heeft Italië bij zijn handelsverdrag met Duitschland voor zijn sla bijv. een verlaging van 10 op 3 Mark verkregen ; Nederland kon het slechts tot 7 Mark brengen. Voor zijn bloemkool bedong het een verlaging van 20 op 2\ mark ; Nederland verkreeg slechts een verlaging tot 5 Mark. Voor zijn druiven bedong Italië een verlaging van 45 op 7 Mark ; Nederland bracht het niet verder dan een verlaging tot 20 Mark. Voor zijn uien bedong Italië een verlaging van 10 op 1 Mark; Nederland verkreeg slechts een verlaging tot 4 Mark." Hoogst merkwaardig was ook, wat de Heer Bonthuis in die vergadering mededeelde uit zijn ervaring als lid der Commissie, die de onderhandelingen had medegemaakt. Hij zeide volgens het geciteerde verslag, dat indien de Nederl. onderhandelaars méér wapenen te hunner beschikking hadden gehad, zeer zeker betere resultaten zouden bereikt zijn: „echter heeft het feit, dat Duitschland met andere landen der wereld nog een handelsverdrag moet afsluiten, er zeker ook toe bijdragen, dat Duitschland niet tot verdere concessies bereid bleek. Meer dan 42 landen genieten op het oogenblik in Duitschland de meestbegunstiging : en wanneer Duitschland aan ons dus een bepaalde tariefsverlaging zou verleenen, zou deze aan al die 42 landen eveneens ten goede komen en zou Duitschland daardoor dus een belangrijk onderhandelings-object uit handen geven. Zoodra Duitschland dan ook met andere landen, als bijv. Frankrijk en Spanje, een handelsverdrag zal afsluiten, zullen daarin zeer zeker tariefsverlagingen voorkomen, waarvan óók wij nog zullen kunnen profiteeren. Spr. herhaalt echter, dat het voor de Nederlandsche Commissie te Berlijn van zeer veel belang zou zijn geweest, indien zij retorsiemaatregelen — ik merk op, dat de Heer Bonthuis dit woord hier ten onrechte gebruikt —te harer beschikking had gehad ; thans kon zij alleen verlenging van een crediet aanbieden, dat toch al tot 1929 liep en een lagen rentevoet had. De Duitsche onderhandelaars zelf hebben Spr. meermalen toegevoegd: „Kon U ons maar reducties op Uw tarief toestaan, dan zouden wij veel gemakkelijker ook aan U verlagingen kunnen verleenen." Aldus de Heer Bonthuis. 39 L,aat mij terstond daaraan toevoegen, dat ik dezen gedachtengang der Duitsche gedelegeerden zeer goed kan verstaan. Wanneer Duitschland zelfs maar den schijn had aangenomen, dat het Nederland tariefreducties zou hebben gegeven zonder contrapraestaties, dan zou het zijn positie tegenover landen, van welke het nog contrapraestaties moest eischen, zoodanig hebben verzwakt, dat van onderhandelen op de nu eenmaal bestaande basis niet veel meer zou kunnen komen. Om dezelfde reden was het voor de Nederlandsche Regeering buitengewoon gevaarlijk om haar onderhandelaars naar Berlijn te zenden zonder andere ruilobjecten dan het toevallig bestaande crediet. Nederland kwam—om nu eens de terminologie der beursberichten te bezigen — over de internationale markt met credietaanbieding in ruil voor tariefverlagingen. Ligt het nu niet voor de hand, dat andere landen in de toekomst ook niet meer bereid zullen zijn, om ons terwille te zijn, wanneer ook tegenover hen geen credietverleening wordt toegestaan ? Het is van algemeene bekendheid, dat Spanje met Nederland niet tot akkoord kan komen, omdat wij niets te bieden hebben. Ons bod zou in dat geval moeten bestaan in verlaging op het invoerrecht van Spaansche wijnen: een concessie, die de geheele accijnsheffing op gedistilleerd zou omverwerpen. Nu de meeste landen het stelsel van wederkeerigheid naast dat van meestbegunstiging in toepassing brengen, loopt een land als het onze — zij het ook met de beste bedoelingen — die anderen voortdurend in den weg. Wij maken het internationale tractaten-verkeer noodeloos moeilijk tot schade van ons zelve en ten bate van niemand. Het zal uit het voorgaande U wel duidelijk zijn, dat naar mijn overtuiging Nederland — zij het ook als uiterste noodzaak, ongaarne en niet geheel vrijwillig— wel genoopt wordt, wil het zijn vitale belangen in de toekomst niet in de waagschaal stellen, zich aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. Ten spijt van mijn geacht medelid der Tweede Kamer, den Heer Ir. Th. van der Waerden, die blijkens een artikel in het Volk, getiteld „Een inktvisch in de handelspolitiek" er anders over denkt, 40 ben ik van meening, dat de onderhandelingen met Duitschland principieel reeds een keerpunt beteekenen in de Nederlandsche tractaten-politiek. Zonder eenigen twijfel draagt de verlenging van het credietverdrag met de als compensatie gegeven verlagingen van enkele Duitsche tariefposten het karakter van „wederkeerigheid" zooals dat begrip van den oorlog zich naast en in de meestbegunstiging heeft ontwikkeld. Wanneer de Heer v. d. Waerden in zijn artikel ontkent, dat Nederland retorsie-politiek heeft geweerd, dan geef ik hem dit volkomen toe, doch ik voeg daaraan terstond toe, dat reciprociteit en retorsie twee begrippen zijn die elkander volstrekt niet dekken. Ik verschil dan ook van meening met hen, die er de Nederlandsche onderhandelaars een verwijt van maken, dat zij niet meer uit Berlijn naar huis hebben gebracht. De Nederlandsche ruilmiddelen waren nu eenmaal minderwaardig en Duitschland deed — om het eens huiselijk te zeggen — een valutakoopje. In de veronderstelling, dat deze zienswijze weldra ook door de Regeering zal worden gedeeld, wil ik ten slotte nog eenige praktische gevolgen onder het oog zien, die uit deze gewijzigde tractaten-politiek zullen voortspruiten. De vraag zou kunnen rijzen, of — gezien het feit, dat Nederland reeds met een groot aantal landen meestbegunstigingtractaten heeft afgesloten — de mogelijkheid nog wel bestaat, om nu een ander systeem te gaan volgen en meer in het algemeen, welke gevolgen de door mij bepleite aanvulling in onze tractatenpolitiek zou brengen voor andere landen. In mijn gedachtengang zou het beginsel van wederkeerigheid het best verwezenlijkt kunnen worden door een dubbel tarief: een minimum-tarief, dat gelijk zou zijn aan het thans geldende en een maximum-tarief, dat b.v. driemaal zoo hoog zou kunnen zijn. Het spreekt wel vanzelf, dat ook zonder opzegging van welk tractaat dan ook, Nederland ten allen tijde gerechtigd zou zijn, het tarief van invoerrechten te verhoogen. Gezien in het licht van wat het buitenland ons op dit en aanver- 41 want gebied te zien geeft, zou Nederland toch nog zoo ver blijven beneden de invoerbelemmeringen, die van andere zijde zijn geschapen, dat voor eenige represaille niet gevreesd zou behoeven te worden. De zoo recente geschiedenis van de verhooging der invoerrechten in Frankrijk levert reeds van dit vermoeden het bewijs: zoowel België als Zwitserland hebben zich zeer intensief met deze verhooging bezig gehouden, doch desniettemin in het feit berust. Doch bovendien ligt het voor de hand, dat Nederland om te beginnen, zelfstandig en eenzijdig het minimum-tarief zou kunnen toekennen aan alle landen met wie het handelsverdragen had gesloten en desnoods voorloopig ook aan een aantal andere landen ten aanzien waarvan om taktische redenen verandering in den status quo ongewenscht zou voorkomen. Intusschen zou dan overwogen kunnen worden, of bestaande tractaten met sommige landen opgezegd zouden moeten worden. Dit zou gepaard kunnen gaan met de uitdrukkelijke verklaring, dat wij bereid zouden zijn over het afsluiten van een nieuw tractaat te onderhandelen. Met het oog op de opzegtermijnen, die in acht genomen moeten worden, zou er alle gelegenheid bestaan een contractlooze periode te ontgaan. Het spreekt wel van zelf, dat Nederland zou moeten trachten, vooreerst meestbegunstiging te verkrijgen en te geven, doch dat daarnaast gepoogd zou moeten worden tariefreducties voor de voornaamste exportartikelen te verwerven, precies op dezelfde manier :— doch naar ik hoop met beter resultaat — als onlangs in Berlijn is gepoogd. Wanneer de zaak aldus zou worden geregeld, dan zouden geen ingrijpende veranderingen in den bestaanden toestand behoeven aangebracht te worden. Als zijdelingsch zeer gewenscht gevolg van dezen toestand, zouden de goedwerkende meestbegunstigings-verdragen — de groote meerderheid — die wij tot nu toe hebben gesloten, worden geconsolideerd. De medecontractanten zouden immers zich wel tweemaal dienen te bedenken, voordat zij van hun kant deze verdragen zouden op- 42 zeggen, nu voortaan opzegging tot gevolg zou kunnen hebben, dat de voor Nederland uitgevoerde goederen in een hoogere tariefklasse zouden worden gebracht. Het is op dit oogenblik niet wel doenlijk om zonder dat men een ontwerp van dit dubbele tarief voor zich heeft, zich volkomen rekenschap te geven van alle consequenties. Het zou daarom reeds veel gewonnen zijn, wanneer de Regeering ertoe kon besluiten een voorontwerp van Wet samen te stellen en om advies te sturen aan de colleges, die tot adviseeren in dezen bevoegd zijn: de Commissies voor de Handelstractaten, de Nijverheidsraad, de Kamer van Koophandel, enz. Toch wensch ik ook thans reeds enkele der meest voorkomende bezwaren onder het oog te zien, teneinde het verwijt te ontgaan, dat ik daaraan geen aandacht heb geschonken. De eerst objectie is, dat de hoogheid van den Staat in het gedrang komt als ons land ernaar streeft handelsverdragen op basis van wederkeerigheid af te sluiten. Deze moeilijkheid vindt echter haar beantwoording in de praktijk der laatste jaren, waaruit wel is gebleken dat schier alle landen die basis van onderhandelen hebben aangenomen zonder dat ooit de hoogheidsrechten in gevaar zijn gebracht. Wanneer men — aldus een tweede bezwaar — wederkeerigheid afwijst op grond van het feit, dat de doorvoer er de belemmering van zou gevoelen dan wordt geantwoord, dat de wederkeerigheids-formule ook ten goede kan komen aan den doorvoer (men denke slechts aan de Rijnvaartpolitiek en de surtaxe d'origine et d'entrepöt). Doch vervolgens gaat dit tegenargument uit van de gedachte dat onder alle omstandigheden de belangen van den doorvoer hooger staan dan die van de productie; een buitengewoon eenzijdige opvatting. Wat de kleinheid van ons land betreft, — hieruit wordt een derde tegenargument gesmeed — dient men rekening te houden met de realiteiten, zooals die uit de in- en uitvoerstatistieken spreken. Men vergete daarbij niet, dat onze handelsbalans sterk passief is, waaruit blijktdat de belangen van den importeur grooter zijn dan die van den 43 exporteur en waaruit ook de groote koopkracht van ons volk gedemonstreerd wordt. Voor tarievenstrijd — een vierde bezwaar — gevoel ook ik niets. De praktijk heeft wel bewezen, dat de wederkeerigheidsformule zeer goed te hanteeren is zonder dat daaruit strijd ontstaat. Wat als uitzondering wellicht irriteerend werken zou, wordt thans als volkomen normaal aangemerkt. Mijne Heeren, ik ben gekomen aan het eind van mijn nuchter — en naar ik hoop — zakelijk betoog. Ik heb mij onthouden van gevoelsargumenten en ben niet gezwicht voor de lokkende verleiding, om door eenige pathetische ontboezemingen mijn onopgesmukt pleidooi voor het beginsel van wederkeerigheid te versieren. In dit wetenschappelijk en deskundig milieu zal men het weten te waardeeren, dat ik uitsluitend verstandsargumenten bezigde. Wanneer Nederland ten slotte zijn tradities bij het afsluiten van handelstractaten naar den eisch des tijds wijzigt, dan zullen zij, die hierover te beslissen hebben, dezen gewichtigen stap niet mogen zetten dan na rijp beraad en met een koel hoofd. ii4r HET BEGINSEL VAN WEDERKEERIGHEID BIJ HET AFSLUITEN VAN HANDELSTRACTATEN DOOR DR. L. G. KORTENHORST A 71 Rede uitgesproken voor de Rotterdamsche Handelshoogeschool op 5 Mei 1926. Geschenk van? HET BEGINSEL VAN WEDERKEERIGHEID BIJ HET AFSLUITEN VAN HANDELSTRACTATEN DOOR DR. L. G. KORTENHORST Rede uitgesproken voor de Rotterdamsche Handelshogeschool op 5 Mei 1926. HET BEGINSEL VAN WEDERKEERIGHEID BIJ HET AFSLUITEN VAN HANDELSTRACTATEN. § 1. Inleiding. nnÜr5n.jn °1? la"d ee" aantal onderwerpen, waarvoor zelfs het ontwikkelde volksdeel geen of weinig belangstelling heeft Tot die onderwerpen reken ik in het algemeen de geheele groote categorie van mteniationale regelingen, waarbij ons land op een of andee wijze betrokken ,s. De internationale sfeer is voor den doorsneeNederlander een onbekend terrein. thït^lrZ °"ze "uchterheid' aan den uitgesproken individualistischen karaktertrek van ons volk, aan gebrek misschien aan de noodige verziendheid ? Ik waag het niet dit te beslissen. Het feit zelf is echter niet te ontkennen. Het verbaast mij dan ook niet, telkens weer te moeten ondervinden dat de problemen, verbonden aan het stelsel van onze handelsverdragen, door slechts zeer weinigen worden doorgrond en dat zi die meenen van dit onderwerp wat meer verstand te hebben in den rege, de oplossing van a„e moei|ijkheden denken fe ^ dit ai ernat.ef: wie voor vrijhandel is, acht meestbegunstigingsractaten de beste, wie protectionist is, streeft naar verandeX en wel naar verandering in de richting van represailles, retorsie en ::?derfsd' begrippen gemaksha,ve met e,kander ^ Voor de meesten dezer deskundigen is de zaak hiermede uit ooit e7n,r ? ^ krtie Va" de te VOl&n handelstractaten: politiek met zoo eenvoudig, dat men met het bezigen van een slagwoord tegen slagwoorden is overigens elk debat onmogelijk I den uitweg zou kunnen vinden. Als speciale reden, waarom dit onderdeel van het internationale tractatenrecht, zoo weinig aandacht van het thans Tevend geslacht heeft getrokken, kan wellicht naast de reeds genoemde mefr algeZal/lT,' ï °mstandl'gheid ««Men, dat vöór den oorlog ZX X» " hande'Sp0litiek V00r «» inderdaad onbe' De handelstractaten, die in het jaar 1914 bestonden, 31 in getal, 4 waren voor het meerendeel zoo lang geleden gesloten, dat de heugenis der totstandkoming verloren was gegaan. Onder die tractaten, welke in 1914 bestonden waren er twee met den eerbiedwaardigen leeftijd van meer dan 200 jaar. Vooreerst dat met Denemarken op 15 Juni 1701 gesloten tusschen koning Frederic den lVe en de Hoog Moogende Staaten Generaal der Vereenigde Nederlanden. Het was een tractaat van Vriendschap, Goed Verstand en Commercie. Het bevatte een aanvulling van het oude tractaat van 1645. Het andere oude tractaat was in Juli 1612 gesloten met den Sultan van Turkije Achmet Chan in den vorm van een capitulatie ende Privilegiën. Ook de geschiedenis der totstandkoming van de meeste andere handelsverdragen verliest zich in 't verre verschiet der negentiende eeuw. Veranderingen in die tractaten kwamen weinig voor, moeilijkheden behoorden tot de zeldzaamheden. Het is dan ook geen wonder, dat het stelsel onzer tractatenpolitiek weinig aandacht trok. Weliswaar werd bij het ontwerp-tariefwet-Harte de kwestie van retorsie ter sprake gebracht, doch dit onderdeel wekte minder belangstelling dan de verhooging der tariefposten zelf. Was derhalve vóór den oorlog een hernieuwing, wijziging of afsluiting van een handelstractaat een zeldzaam voorkomend verschijnsel, na den oorlog is deze toestand van rust plotseling veranderd in een van voortdurende activiteit. Handelstractaten door Nederland vóór 50 jaar en langer gesloten, werden opgezegd, somtijds met het doel om tot het afsluiten van een nieuw contract te geraken, somtijds ook om een contractlooze periode in te luiden. Aan deze gewijzigde omstandigheden was het feit niet vreemd, dat tengevolge van den vrede van Versailles de kaart van Europa opnieuw was verdeeld, waardoor de grenzen van oude staten werden gewijzigd, nieifwe staatkundige eenheden werden geschapen en andere tot grootere gebieden werden samengetrokken. Doch het waren niet alleen deze feitelijke veranderingen in den status van Europa, die belangrijke wijzigingen in de handelstractaten veroorzaakten, ook de geest van nationalisme, die op ander terrein zoo sterk aan banden was gelegd, scheen zich te willen uit- - fnrrebiitalVaStSte,len f * ™he ****** tegenover naaDrehTriSChe "00dzake,iikh^( om de eigen volkshuishouding naar best vermogen te genezen van de wonden, door den oorlog toe gebracht, noodzaakten ^Un^^^iJ^^*^ te bevorS'^n * de" Uitvöer ™ZZ^ te bevorderen. Deze mercantiiistische politiek moge van internatio naai standpunt beschouwd dwaas en onredelijk sLpTn de staate Zl\n:tTb J^ de,taak g6p,aatst' de t me" nwlcht te h ' "SChuldenlast te d<%en, het staatsbudget in evenw cht te brengen en de verloren markten te hernemen ;:ds ^xi™'™'* Aan deze gebondenheid der nationale regeeringen ten oozichte v n de toe e passen middelen om de economifche pfoWemen w aï n de hqu.dat.e van den oorlogstoestand hen had verS tot een van inï n°S g ? "T' de beSt b« ve og7n van mternat.onale vnjhandelsconferenties, gelijk deze in 1920 Z Londen kort daarop in Amsterdam en in 9I4 wederom te Londen zijn gehouden, niets te veranderen. w™<*°™ te Londen Men kan met Prof. Verrijn Stuart de meening onderschrijven aan^pir 1^ ^^" £ £ ^ dekwijt*g van de door ShiTd t^^^^ voo deprtege,,ng der °nderlinge sch"'den tusschen de Gea fee d n n,;;\dH ■ , mag °"S t0ch niet blind ™ken voor het feit dat toonaangevende groo^Men" X ï v k™ ^ren' 5 7 § 2. Het veldwinnend Protectionisme. Ik vermeld deze uitspraken, die evenveel mislukte economische voorspellingen uitmaken, niet, om te trachten het gezag der theoretische economie te ondermijnen, doch alleen, om te waarschuwen tegen een geestesgesteldheid, die in vele kringen ten onzent overheerschend is, om de kwestie der handelspolitiek te beschouwen als onveranderlijk en onvatbaar voor verbetering. Het moge waar zijn, dat een kringloop van belangen de staten van Europa onverbreekbaar samenbindt, ook in economisch opzicht, het is evenzeer waar, dat er toch wel zeer deugdelijke argumenten voorhanden zijn, om het veldwinnend protectionisme — dit feit op zich zelf is niet betwist — te verklaren. De band, die zoowel vroegere vijanden als vroegere bondgenooten als een noodlot omstrengeld houdt, is nu eenmaal de onderlinge verhouding van debiteur tot crediteur en omgekeerd. Kwijtschelding van schulden beteekent voor vele der crediteuren financieele ineenstorting en revolutie, betaling van schulden beteekent voor de debiteuren uitzetting van de productie, om door ruil van goederen tegen delging van schuld, tot vereffening te komen. De verminderde koopkracht eenerzijds en de ernstige werkloosheid anderzijds nopen de crediteuren tot de grootst mogelijke terughoudendheid, om van haar kant de debiteuren in staat te stellen door export tot schulddelging te komen. Zoo keert de wal het schip en roept de wensch naar schuldvergelijking haar tegenbeeld in den vorm van moeilijkheden in de eigen productie in het leven. Het blijkt wel overduidelijk, dat het creëeren van schulden krachtens vredesverdragen een onnatuurlijke daad moet worden genoemd, die zich wreekt juist op hen, die meenden door deze methode gebaat te worden. Het scheppen van een schuld, waaraan geen praestatie is voorafgegaan, moge in de gegeven omstandigheden het rechtsgevoel bevredigd hebben, economisch bezien, kan deze betalingsplicht geen voordeel brengen. Door dit vast te stellen en daarbij te overwegen, dat welhaast zeven jaar verloopen zijn sinds het kwaad zijn oorsprong nam, zonder dat een met succes bekroonde poging is gedaan om het euvel weg te nemen, komt men vanzelf tot de slotsom, dat de con- 8 sequenties van dezen foutieven opzet tot het bitter einde aanvaard zullen moeten worden en dat wij derhalve goed zullen doen rekening te houden met een langdurige periode van protectionisme. De wensch, dat het anders mocht zijn of worden, kan aan dezen toestand niets veranderen. Ik waag het zelfs, te betwijfelen, of de internationale economische conferentie, die thans te Genève haar voorbereidenden arbeid is aangevangen, erin slagen zal eenige vaste directieven aan te geven voor praktische toepassing van den internationalen vrijhandel. Ik kan mij niet onttrekken aan den indruk, dat de internationale samenwerking tusschen de volkeren in de laatste jaren aldus wordt verstaan, dat meer en meer getracht wordt de internationale gedachte dienstbaar te maken aan het nationale belang. Tal van uitlatingen in verschillende landen staven deze stelling en het ware dwaasheid de oogen te sluiten voor de koude realiteit. Ik moge volstaan met slechts enkele van deze feiten en uitlatingen in het geheugen terug te roepen. Zoo lees ik omtrent de Fransche economische politiek een artikel van Prof. Bertrand Nogara in Economisch-Statistische Berichten van 12 November 1924, waarin deze passage voorkomt: Gedurende den oorlog van regeeringswege ingestelde onderzoekingen hebben de Regeering ertoe gebracht, haar houding in handelspolitiek opzicht te wijzigen. In de eerste plaats mocht voortaan de algemeene meestbegunstigingsclausule niet meer worden opgenomen in de handelsverdragen en om haar vrijheid van handelen te verkrijgen zegde de regeering 23 April 1918 alle handelsverdragen op, welke deze clausule bevatten, of waarin bepaalde tarieven werden vastgelegd, evenals verdragen en overeenkomsten met betrekking tot de handelsscheepvaart, de douaneformaliteiten, het regime van handelsreizigers, de uitoefening van handel en bedrijf, zoomede alle overeenkomsten, welke aan de toepassing van de nieuwe handels-, scheepvaart- en tariefwetgeving, die Frankrijk van plan was in te voeren, in den weg zouden staan. De Wet van 29 Juli 1919 verbiedt overigens den Franschen onderhandelaars niet geheel meestbegunstiging toe te staan. Doch zij eischt in ieder geval, dat de verlaging der rechten slechts wordt verleend tegen daaraan evenredige voordeden, aldus Professor Nogara. In het boek van Franz Eulenburg „Neue Grundlagen der Handelspolitik" hebben Ch. Gignoux en F. Legueu „La politique commerciale de la France" aldus omschreven : Un pays n'est pas protectionniste ou libre-échangiste par principe : il 1'est paree que la physique de son économie lui impose 1'une ou 1'autre de ces attitudes. En na deze algemeene stelling voorop gezet te hebben, volgt daarop vanzelf: Pas de traitement uniforme en vertu d'une règle de droit abstraite, mais un traitement équitable, uniquement function des conditions économiques de chacun : tel est le principe fondamental de la politique contractuelle franchise d'après-guerre. En nog al nuchter volgt dan het besluit, dat — wanneer men de blikken rondom zich werpt — helaas de tijd voor een groote vrijheid van goederenruil nog niet is aangebroken. Iedereen — aldus deze Fransche deskundige — verheerlijkt die vrijheid als de beste waarborg voor den terugkeer van de algemeene welvaart, maar men laat het bij deze platonische verklaringen. Ik mag U niet te lang bezig houden met het geven van een overzicht van den omvang, dien het protectionisme in de wereld heeft aangenomen en zal daarom volstaan met een zeer korte opsomming van de voornaamste gebeurtenissen op handelspolitiek gebied der laatste jaren in de belangrijkste landen : Het Engelsch Imperium, dat — buiten Engeland zelf — ook voor den oorlog protectionistisch gezind was, heeft na den oorlog weliswaar aan het moederland waardevolle voordeden verschaft door een stelsel van preferentieele rechten, een stap in de richting van vrij verkeer was dit allerminst. Integendeel naast dezen maatregel ten bate van Engeland zelf, verhoogden de dominions de invoerrechten in zeer beduidende mate en gingen over tot dubbele, ja driedubbele tariefgraden teneinde bij het onderhandelen over economische tractaten het beginsel van reciprociteit te kunnen toepassen. 9 10 Ook België paste deze tweezijdige politiek toe: verhooging der rechten en instelling van een dubbel tarief. Italië, Finland, Joego-Slavië, Noorwegen, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Rusland, Spanje, Tsjecho-Slowakije, Zwitserland, Japan, hebben alle zonder uitzondering hun tariefwetgeving op twee beginselen ingericht: protectie van de eigen bestaansbronnen eenerzijds en mogelijkheid tot afsluiten van wederkeerigheids-tractaten door dubbele tarieven of uitgebreide volmachten aan de Regeering anderzijds. Blijven nog de Zuid- en Noord-Amerikaansche republieken, die de sterk protectionistische taktiek vervolmaakten, Engeland zelf, dat door zijn safeguarding en zijn subsidieering der industrie de traditioneele lijn van den vrijhandel meer en meer verliet, en tenslotte Duitschland, waarover ik nog meer in bijzonderheden hedenavond spreken zal. Met Mr. v. Spaendonck in zijn praeadvies van het LustrumCongres der A. R. K. W. V. over Welvaartpolitiek (28 Sept. 1925) teeken ik den toestand op handelsgebied aldus: 1. verhooging van invoerrechten ter verdere bescherming der eigen nijverheid, resp. instelling van invoerrechten in die landen, die tot nu toe de open-deur-politiek huldigden (Engeland); 2. soepelheid in de tariefwetgeving: dubbel tarief, mogelijkheid van reducties eenerzijds, van maatregelen tegen valuta-concurrentie, dumping enz., anderzijds ; 3. retorsiemaatregelen : het zwaartepunt der handelspolitiek verplaatst zich naar de handelsverdragen, waarin bepaalde concessies worden toegestaan in ruil voor andere concessies; 4. steeds verdere specialisatie en differentieering in de tarieven en in de handelsverdragen : in verhouding daarmede, vermindering van de waarde der meestbegunstigings-clausule. In het licht van deze feiten moet het vraagstuk van de Nederlandsche handelspolitiek en het belangrijk onderdeel daarvan, de handelstractaten worden bekeken. § 3. De Nederlandsche Handelspolitiek. Welke gevolgen heeft het internationaal protectionisme voor Nederland ? 14 niet-Nederlandsche verdragen voorkomende, niet afdoend zou kunnen helpen. De eenige werkelijk belangrijke uitzondering, die te vinden is, is de uitzondering ten gunste van Frankrijk in de Finsche nota. Maar op die uitzondering zijn te onzen gunste weer zoodanige uitzonderingen gemaakt, dat er van de oorspronkelijke uitzondering niet veel overgebleven is. Klachten ter zake worden in bladen of adressen dan ook niet vernomen. En ook voor 't overige hoort men niet klagen en schijnt er geen reden tot klacht. — Ik merk hier op, dat dit „officieele" optimisme na het afsluiten van het Duitsche verdrag wel tot het verleden zal behooren. — Wie het pas gesloten verdrag met Polen bestudeert, zal wel eenige uitzonderingen vinden, die zulks althans in den vorm zijn, maar er is er niet een bij, die ons hinderen kan. Er is dan ook, wat het principe der meestbegunstiging betreft, alle reden over onze handelsovereenkomsten van na den oorlog tevreden te zijn." Ziehier in beknopten vorm een overzicht — zoo gij wilt een verdediging — van het beginsel, waarop de door Nederland gesloten handelstractaten berust. Ik merk daarbij op, dat na het verschijnen van dit artikel in Economisch-Statistische Berichten de afsluiting van het tractaat met Duitschland plaats vond. Het „Leitmotiv" in de zoo even geciteerde uiteenzetting is, dat het summum is bereikt, wanneer ,/neest-begunstiging" is verkregen. Tot goed begrip van het onderwerp, dat ik thans voor U ga ontwikkelen : het beginsel der wederkeerigheid bij het afsluiten van handelstractaten, is het noodig, om de meest-begunstigings-clausule nog meer van nabij te beschouwen. § 4. De meest-begunstiging. Bij het bestudeeren van de meest karakteristieke eigenschappen van de meestbegunstigingsclausule treft het terstond, dat zelfs bij de meest gezaghebbende schrijvers niet altijd eenstemmigheid heerscht over hare strekking, draagwijdte en beteekenis. Het zou mij dan ook niet verbazen, dat de beschrijving, die ik van dit begrip geven zal, niet aanstonds door een ieder zal worden aanvaard. Reeds in de oudere geschiedenis van omstreeks 1860 treft men twee soorten meestbegunstiging aan: de onvoorwaardelijke meestbegunstiging, gewoonlijk meestbegunstiging zonder meer genoemd, 15 en de voorwaardelijke meestbegunstiging, die met het woord reciprociteit wordt aangeduid. Door de meestbegunstiging — aldus Dr. Bernhard Hinst in een bijdrage voor de door Eulenburg verzamelde „Neue Grundlagen der Handelspolitik", in 1925 verschenen — beloven de partijen bij het tractaat, elkander, elkanders landgenooten, consulaire beambten, goederen en schepen enz. ten minste even gunstig te behandelen als die van andere landen en hen te laten deelen in alle voordeden en gunsten, die later aan derden zullen worden geschonken. In het raam van deze algemeene clausule in de handelsverdragen heeft zich een bonte verscheidenheid van contracten ontwikkeld van economischen aard, zoowel mèt als zonder wederkeerigheid, voorwaardelijk, zoowel als onvoorwaardelijk, verbonden met zekere bijzondere tegemoetkomingen dan wel integraal zonder bijkomstige bepalingen. Bedoelde clausule kan algemeen zijn en in dat geval omsluit zij alle onderdeelen van het contract, doch het komt ook voor, dat zij slechts gegeven wordt voor bepaalde onderdeelen b.v. t.o.v. de rechtspleging, de vrijheid van handel en verkeer, de belastingplicht, de invoerrechten en de verterings- of verkeersbelastingen, zoo ook de beperking van de vrijheid van verkeer door in- en uitvoerverboden, de behandeling van schip en lading en zoo meer. Wanneer men over meestbegunstiging zonder meer spreekt, dan wordt in den regel dit begrip toegepast op het handelsverkeer, op den invoer van goederen, omdat — terecht — dit onderdeel van het tractaat de meest verstrekkende gevolgen heeft. De onvoorwaardelijke meestbegunstiging zegt derhalve, dat de partijen elkander alle voordeden en gunsten verkenen willen, die zij aan derden tot dan toe hebben toegestaan en ook in de toekomst zullen toestaan. Automatisch valt derhalve het voordeel en de gunst aan derden verleend, zonder eenige bijzondere voorwaarde ook aan de wederpartij toe. De voorwaardelijke meestbegunstiging — de reciprociteit, de wederkeerigheid — daarentegen stelt vast, dat slechts zulke aan der- re den gegeven voordeden onder de dausule zullen vallen, die vóór het afsluiten van het tractaat verleend zijn, of in de toekomst zonder tegenpraestaties aan derden verleend zullen worden» De wederpartij bij een contract met voorwaardelijke meestbegunstiging heeft alleen dan aanspraak op de bij wijze van tegenpraestaties verleende gunsten en voordeden, wanneer zij die ook van haar kant door een tegenpraestatie weet te koopen. In dit verband spreekt de Duitsche litteratuur van het vervangen van het „Geschenksystem" door het „Geschaftssystem". Behalve de onderscheiding in voorwaardelijke en onvoorwaardelijke meestbegunstiging wordt er verschil gemaakt in eenzijdige en tweezijdige meestbegunstiging, beide soorten weer onderverdeeld in eenzijdige voorwaardelijke, eenzijdige onvoorwaardelijke meestbegunstiging en tweezijdige voorwaardelijke en onvoorwaardelijke meestbegunstiging. Wanneer Nederland met Finland een tractaat sluit, waarbij het zelf de meestbegunstiging onvoorwaardelijk geeft en slechts de voorwaardelijke meestbegunstiging terugontvangt, zou men met recht kunnen spreken van een eenzijdige onvoorwaardelijke meestbegunstiging door Nederland in ruil voor eenzijdige voorwaardelijke meestbegunstiging door Finland gegeven. Somtijds worden — dit zij terloops opgemerkt — om de tweezijdigheid te redden, ook van Nederlandsche zijde eenige voorwaarden gesteld, die als regel van geen practische beteekenis zijn. Een derde onderscheiding van meestbegunstigingsclausulen bestaat hierin, dat de meestbegunstiging onbeperkt doch ook beperkt kan worden verleend : wanneer de meestbegunstiging niet alle tariefposten omsluit, dan is slechts van een beperkte meestbegunstiging sprake, zooook wanneer bijzondere reducties op het invoerrecht alleen worden toegestaan aan één bepaald land of aan bepaalde landen. Behalve deze meer belangrijke beperkingen op de absolute volledige meestbegunstiging komen herhaaldelijk uitzonderingen op den regel voor t.o.v. landen, die tot elkander in verhouding staan als moederland en koloniën, van aangrenzende landen (b.v. de Randstaten), van landen, die een tollinie hebben gesloten, van het kleine grensverkeer enz. re 17 Wanneer wij ons de vraag stellen op welke leest de meeste handelsverdragen vóór den oorlog waren geschoeid, dan kan het antwoord niet moeilijk vallen : de tractaten tusschen Europeesche landen gesloten, ook de Nederlandsche, kenden als regel de onvoorwaardelijke meestbegunstiging, de tractaten echter door Europeesche volkeren met Amerikaansche en door Amerikaansche onderling aangegaan, huldigden het beginsel van voorwaardelijke meestbegunstiging, dus van wederkeerigheid of reciprociteit. Sinds 1860 tot voor den grooten oorlog heeft in Europa de onvoorwaardelijke meestbegunstiging de reciprociteit over de geheele linie verdrongen. Het is in de geschiedenis der menschheid meer waargenomen, dat opvattingen, die eeuwen geleden overheerschend waren, plotseling weer actueel werden, nadat zij gedurende geruimen tijd als overwonnen denkbeelden schenen afgedaan te hebben. Deze spiraalvormige ontwikkelingsgang, waarbij de evolutie schijnbaar terugkeert tot haar uitgangspunt, zij het ook op een hooger plan, herhaalt zich zonder twijfel bij de tractatenpolitiek na den oorlog. De opvatting, dat de Staat in het internationaal handelsverkeer een soortgelijke positie bekleedt als de koopman in het dagelijksch leven, moge een herinnering wekken aan de mercantilistische theorieën; vanaf het oogenblik, dat de nivelleerende werking van het wereldverkeer en de invloed van de internationale arbeidsverdeeling in sterke mate is uitgeschakeld, vanaf dat oogenblik is het onvermijdelijk, dat in de tractatenpolitiek wederom het koopmansschap wordt weerspiegeld. Dr. Josef Grunzel stelt in zijn werk „System der Handelspolitik" de kwestie aldus, dat de gedachte: „de Staat-is-koopman" alleen dan kan worden vermeden, wanneer het voordeel van het eene handelsgebied niet noodzakelijkerwijs een nadeel van een ander beteekent, maar onder omstandigheden eveneens een voordeel zijn kan. In nauw verband met deze opvattingen dient de sinds 1860 vrijwel in onbruik geraakte reciprociteitspolitiek te worden gezien. § 5. Reciprociteit. Wanneer men waarneemt, dat plotseling na den oorlog het eene land vóór, het andere na het oude beginsel der reciprociteit opnieuw aanvaardt, dan mag men dit geweldig belangrijke ver- 18 schijnsel niet met een hooghartig schouderophalen voorbijgaan, doch dan is men verplicht — althans wanneer men geplaatst is in een verantwoordelijke positie — om de diepere gronden van dit phenomeen te onderzoeken en de consequenties ervan voor het eigen land te achterhalen. Wanneer men in dezen tijd spreekt over het beginsel der wederkeerigheid bij het afsluiten van handelstractaten, over reciprociteit of hoe men het noemen wil, dan wordt daaronder thans geheel iets anders verstaan, dan in de jaren vóór den oorlog. Het beginsel van reciprociteit bij handelsverdragen die overigens op basis van meestbegunstiging waren gesloten d.w.z. de voorwaardelijke meestbegunstiging dateert van het jaar 1778 en is neergelegd in het handelstractaat tusschen de Vereenigde Staten van Amerika en Frankrijk. Deze landen verleenden elkander over en weer het recht op die tarieven, welke door de meestbegunstigde Staten betaald moesten worden, echter onder dit voorbehoud, dat bijzondere gunsten, die aan een derde natie moesten worden gegeven, weliswaar ook aan den medecontractant ten goede moeten komen, doch alleen dan gratis, als de concessie aan den derden staat ook gratis toegestaan zou worden, in het tegenovergesteld geval alleen tegen verleening van gelijke tegemoetkoming. Aan dat systeem heeft Amerika tot aan het einde van den oorlog vastgehouden. In de eerste helft der 19de eeuw en daarna hebben vele Zuiden Midden-Amerikaansche staten dit voorbeeld gevolgd, zoowel in haar betrekkingen tot de Noordelijke staten, als onderling en met Europeesche naties. Ook in Europa zelf vinden wij in Glier's boek „Die Meistbegünstigungs-Klausel" talrijke voorbeelden van dit reciprociteitsbeginsel, dat tot 1860 gehuldigd werd. Het meest merkwaardige voorbeeld hiervan zijn de tractaten die de Minister van Sardinië Cavour met Frankrijk, België, Groot-Brittannië en de Duitsche Tolunie sloot. Na 1860 heeft — gelijk gezegd — het z.g.n. Cobden-verdrag van 23 Januari 1860 tusschen Engeland en Frankrijk gesloten, de wereld gewonnen voor het beginsel der onbeperkte meestbegunstiging. Zonder twijfel is het succes van het Cobden-verdrag toe te schrijven aan den drang naar internationalen vrijhandel, die omstreeks dien 19 tijd zijn stempel drukte op de handelspolitiek van Europa. Doch zooals Geheimrat F. Lusensky in een brochure getiteld '„UnbeschrSnkte gegen beschrankte Meistbegünstigung (Reciprocitat)" opmerkt, men doet verkeerd ook thans nog, nu de vrijhandelsgedachte totaal op den achtergrond is gedrongen, de volstrekte, volledige meestbegunstiging te verdedigen op dezelfde gronden, die aan het Cobden-verdrag zijn aanzijn gaf. Blijft men ook thans nog de argumenten van Cobden bezigen, dan zou door het feit alleen, dat de lijn der handelspolitiek sinds 1860 weer is teruggebogen naar het punt van vóór 1860, de geheele beteekenis dezer volledige meestbegunstiging moeten worden ontkend. Immers wanneer de vrijhandel basis, norm en uitgangspunt is voor de meestbegunstigings-clausule, dan zou deze haar reden van bestaan verliezen, zoodra de vrijhandel niet meer de handelspolitieke betrekkingen tusschen de volkeren bepaalt. Dat zou echter veel te ver gaan, zoodat het wel geraden is, de waarde en de beteekenis der meestbegunstigingsclausule met sterker argumenten aan te toonen dan met die, welke ontleend zijn aan de vrijhandelsdenkbeelden, voorzoover zij nog slechts geschiedkundige beteekenis bezitten. Het doel van elke internationale overeenkomst is, toestanden in het leven te roepen en te waarborgen, die onder voorbehoud van de grenzen, die met het oog op de eigen productie in acht moeten worden genomen, het internationale verkeer de grootst mogelijke ontwikkelingskansen geven. Aldus opgevat — en alle dogmatische theorie ten spijt, zal elk land, ook Nederland zijn handelspolitiek steeds moeten instellen op het belahg van het eigen land, in den ruimsten zin genomen — heeft het weinig beteekenis om de beweegredenen, die het Cobden-verdrag tot een wereld-succes gemaakt hebben, ook thans nog uit den treure te herhalen. Ik ben bereid zonder eenige kritiek al de voordeelen van dat moeder-verdrag van 1860 te onderschrijven en alle nadeelen van de Amerikaansche verdragen te beamen doch deze bereidheid beslist omtrent de politiek van heden absoluut niets. Hoe toch ontwikkelde zich de handelsverdragen-politiek in en huiten Europa na het beëindigen van den oorlog ? 20 § 6. De ontwikkeling der tractatenpolitiek na den oorlog. Aanvankelijk werden door de vredesverdragen van Versailles, St. Germain-sur-Laye, Trianon en Neuilly aan de overwonnen volkeren eenzijdige meestbegunstiging tegenover de geallieerde overwinnaars opgelegd, doch nog vóór het einde van den in die verdragen genoemden termijn, zijn een aantal van die handelsverdragen in tweezijdige omgezet, waarbij zooveel mogelijk de onvoorwaardelijke meestbegunstiging in beginsel wordt gehuldigd. Ik leg den nadruk op „in beginsel". Van de groote Europeesche staten maken alleen Spanje en Frankrijk op den geldenden regel der onvoorwaardelijke meestbegunstiging een uitzondering. Deze landen huldigen nog in sterker mate dan vóór den oorlog, het reciprociteitsbeginsel, doordat ook gunsten vóór het afsluiten van tractaten aan derden verleend, niet aan de wederpartij ten goede worden gebracht. Ziehier in enkele trekken een, in hoofdzaak op het artikel van Dr. Hinst geïnspireerd overzicht van de ontwikkeling der meest• begunstigings-clausule. Meent echter niet, dat door deze uiteenzetting zelfs bij benadering wetenschap verspreid is omtrent de werkelijke beteekenis van deze clausule voor de vrijheid van het goederenverkeer. De meestbegunstigingsclausule op zichzelve is vereenigbaar zoowel met het stelsel van protectie als met dat van den vrijhandel. Dezelfde clausule verdraagt zich evenzeer met retorsie-maatregelen, invoerverboden en dubbele of driedubbele tariefschalen. Ook is het bestaan dezer meestbegunstiging allerminst een beletsel om bij het afsluiten van handelstractaten nog tariefreducties te bespreken. Met andere woorden : de meestbegunstigingsclausule hetzij voorwaardelijk hetzij onvoorwaardelijk vastgelegd, beslist omtrent den materieelen inhoud van een getroffen akkoord niets. Dien inhoud ontleent het contract aan hetgeen derden bereiken. Wanneer over de geheele wereld één uniform tarief zou bestaan, of beter nog, wanneer de wereld door één tolunie zou zijn vereenigd, 21 dan zou de meestbegunstigingsclausule door dat feit alleen zichzelf overleefd hebben en gevoegelijk kunnen verdwijnen. Juist in een protectionistische wereld — en wel in dezelfde mate als het protectionisme beteekenis heeft gekregen — kan de meestbegunstigings-clausule voor het land, dat daarnaast nog een akkoord weet te treffen over de hoogte der invoerrechten, belangrijke voordeelen afwerpen. Het beste bewijs voor de stelling, dat meestbegunstiging niet alleen niets met vrijhandel te maken heeft maar in menig opzicht slechts leven kan op den bodem van het protectionisme, kan ik ontkenen aan het feit, dat Duitschland zich na den oorlog eenerzijds heeft opgesloten binnen hooge tariefmuren, doch van den anderen kant, zich met alle energie, waarover het Germaansche ras beschikt, heeft geworpen op het afsluiten van handelstractaten op de basis van tweezijdige, onvoorwaardelijke en onbeperkte meestbegunstiging. Het belangrijke artikel van Dr. Hinst besluit dan ook met een trotsche verwijzing naar een 40-tal landen, waarop Duitschland na den fatalen datum van 11 Januari 1925 deze meest uitgebreide en gave meestbegunstiging onbeperkt heeft toegepast. Ik kan mij dan ook volkomen vereenigen met hetgeen Dr. Signiund Schilder in zijn brochure „Mitteleuropa und die Meistbegünstigungsfrage" in 1917 verschenen, neerschrijft n.1.: dat het een drogreden is, om de voorwaardelijke en beperkte meestbegunstiging voor te stellen als complement van het protectionisme en de onvoorwaardelijke en onbeperkte meestbegunstiging als een hulpmiddel voor een snellen voortgang van een krachtige vrijhandelspolitiek. Deze meening — aldus Schilder — is reeds daarom onjuist, omdat in Europa de onvoorwaardelijke onbegrensde meestbegunstiging ook in een tijd van overwegend uiterst-protectionistische handelspolitiek een welhaast algemeen gebruikelijk bestanddeel van de handelstractaten gebleven is. Met Dr. Hermann Schumacher kan men zeggen, dat geschiedkundig de vrijhandel eerder de pionier der meestbegunstiging is geweest dan omgekeerd. In vele gevallen is de meestbegunstiging getreden in de plaats van den vrijhandel, die als onbereikbaar ideaal niet te verwezenlijken was. 22 Het eigenaardige der meestbegunstiging is, dat zij heult zoowel met den vrijhandel als met de protectie : in een tijd, waarin de landen daadwerkelijk overgaan tot verlaging der tarieven, werkt de meestbegunstigingsclausule deze tendenz in de hand en verruimt haar werkingssfeer; in een tijdperk echter van toenemend protec-^ tionisme, hecht deze clausule ook aan deze politiek haar goedkeuring en vormt dan weer een beletsel om tot vrijgeviger tariefwetgevingen te geraken. De meestbegunstiging is een volstrekt neutraal technisch middel in de handelspolitiek, het kan nooit opzichzelf doel zijn. Alleen bestaat er tusschen vrijhandel en meestbegunstiging inzooverre verwantschap, dat beide het meest van nut zijn voor de sterksten. Wie zich sterk gevoelt, zal den strijd het liefste met alle tegenstanders opnemen, omdat daardoor de opkomst van eiken gelijkwaardigen concurrent verzwaard wordt; en als dat niet bereikbaar is, zal hij den concurrentiestrijd toch met zoo velen mogelijk wenschen. Welnu de meestbegunstiging heeft juist ten doel, hem dit voordeel te waarborgen. Ik kan mij dan ook zeer wel vereenigen met de conclusie waartoe ook Dr. Naum Reichesberg in „Die Meistbegünstigung in den künftigen Handels-Vertragen" is gekomen, wanneer hij schrijft: „In der volkswirtschaftlichen Literatur ist die Ansicht sehr verbreitet, wonach das Prinzip der Meistbegünstigung einen freihandlerischen Charakter besitze, beziehungsweise den Freihandel befördere. Diese Ansicht ist jedoch nicht beweiskraftig." § 7. Reciprociteit is geen Retorsie. Niet onwaarschijnlijk wordt ook ten onzent het beginsel der wederkeerigheid bij het afsluiten van handelstractaten alleen dèarom met protectie verward, omdat — geheel ten onrechte, reciprociteit gelijk wordt gesteld met retorsie. Ik ontken niet, dat in de periode tusschen ongeveer 1883 en 1898 het beginsel van wederkeerigheid nu en dan het karakter van retorsie heeft aangenomen, doch ik ontken ten stelligste dat de wederkeerigheid de retorsie insluit. „Retorsie" toch is volgens de definitie van Prof. de Louter „het 23 eenvoudigste en onschuldigste middel om door ui toef ening van dwang de tegenpartij tot rede te brengen. Het bestaat in de toepassing van het jus talionis en komt derhalve te pas, indien een Staat van een anderen Staat een bejegening heeft ondervonden, die weliswaar de grens van het recht niet overschrijdt, maar desniettemin als onvriendelijk en nadeelig beschouwd wordt. De betrokken Staat kan alsdan zich hiertegen verzetten door soortgelijke maatregelen te nemen en hem te bewegen zijn houding te veranderen. De retorsie beweegt zich dus binnen de.grenzen van het recht en betreft alleen wederkeerige belangen". Ik behoef — mij akkoord verklarend met dit citaat — wel niet te herhalen dat naar mijn meening de begrippen „retorsie" en „reciprociteit" door Prof. de Louter worden verward. Het groote onderscheid tusschen de thans geldende praktijk bij het onderhandelen over handelstractaten en de eigenlijke retorsie is, dat de partijen beide zich op het standpunt stellen van het drijven van koophandel, dat zij gelijkelijk trachten over en weer voordeel te behalen en dat zij derhalve geen enkele reden hebben om elkander onvriendelijkheid of benadeeling te verwijten. Het doel- van deze wijze van onderhandelen is dan ook niet om de tegenpartij tot rede te brengen of dwang op haar uit te oefenen, doch om tot een voor beide bevredigend accoord te geraken. Het retorsiebegrip zou eerst, onder vigueur van het stelsel, dat na den oorlog in zwang is gekomen, beteekenis kunnen krijgen, wanneer de onderhandelingen op basis van wederkeerigheid mislukt zijn, of wanneer zonder voorafgaande onderhandelingen een bepaalde Staat zich door het nemen van tegenmaatregelen verzet tegen handelspolitieke maatregelen van een anderen Staat. Zoo schijnt onlangs bij de Belgische en Zwitsersche Regeeringen het voornemen bestaan te hebben om de verhooging der Fransche invoerrechten te beantwoorden met verhooging der rechten op Fransche producten bij wijze van retorsie. Retorsie is — in tegenstelling met reciprociteit — steeds tegen een bepaald land gericht. Ook in het Nederlandsche Staatsrecht is de retorsie steeds aldus opgevat. Immers op het gebied van de scheepvaart kent de Nederlandsche Wetgeving dé retorsie in de Wetten van 1822, 1850 en 1912. 24 Dat het onderscheid tusschen reciprociteit eenerzijds en vergeldingsmaatregelen anderzijds ook vroeger zeer goed werd begrepen moge ten overvloede blijken uit het praeadvies door Prof. Mr. J. Baron d'Aulnis de Bourouil in 1904 voor de Vereeniging van Staathuishoudkunde en de Statistiek uitgebracht over de vraag: Is wijziging van de handelspolitiek hier te lande wenschelijk ?" In twee afzonderlijke paragrafen worden in dat geschrift de reciprociteit en de retorsie behandeld. Ten overvloede deed Prof. Mr. P. A. Diepenhorst in zijn op 24 Maart 1926 te Utrecht gehouden rede voor de „Groep Veilingsvereenigingen" nog eens overduidelijk uitkomen, dat ook buiten het terrein der handelstractaten de internationale verdragen die de onderlinge rechtsbetrekkingen der onderdanen regelen altijd op basis van wederkeerigheid worden gesloten. Prof. Diepenhorst noemde als voorbeeld de regeling van het erfrecht. Men zou in dit verband ook alle verdragen kunnen noemen die als uitvloeisels van de Internationale Arbeidsconferenties zijn en zullen worden gesloten. Doch zelfs wanneer het beginsel van wederkeerigheid onder omstandigheden het karakter zou aannemen van retorsie, dan nog zou ook dan het vraagstuk van vrijhandel of protectie buiten het geding kunnen blijven, zooals door Prof. Diepenhorst afdoende werd aangetoond. Ik wijs er echter met allen nadruk op, dat het onderwerp, dat heden door mij behandeld wordt met retorsie niets gemeen heeft, zoodat ik mij ook niet zal bezig houden met de problemen, die aan de retorsie verbonden zijn, doch mij zal blijven bepalen tot de wederkeerigheid-zonder-meer. § 8. De Duitsche handelspolitiek na den oorlog. Wanneer men uit het voorgaande de overtuiging heeft gekregen, dat na den oorlog de meestbegunstiging niet meer wordt opgevat als onvoorwaardelijk, doch dat deze clausule onafscheidelijk verbonden wordt aan de voorwaarden, dat de materieele inhoud van het verdrag — afgescheiden van den vorm — bepaald moet worden door een zekere wederkeerigheid van economische praestaties, dan volgt daaruit vanzelf, dat twijfel aan de voortreffelijkheid van de Nederlandsche tractatenpolitiek onmogelijk kan worden opgelost door — 25 gelijk in het half offt'cieeie artikel, voorkomend in EconomiscliStatistische Berichten, dat ik citeerde, geschiedde — als feit te stellen, dat het in de meeste gevallen is gelukt voor Nederland de meestbegunstiging wederzijds en onvoorwaardelijk te bedingen. Het is bovendien ook zonder meer duidelijk, dat — gezien de ongekend hooge tariefmuren die in het buitenland worden opgericht, — de staatsmanswijsheid niet uitgeput kan zijn met een enkel verkrijgen van de meestbegunstiging en dat het beginsel van wederkeerigheid van veel wijdere strekking is dan ik zoojuist met betrekking tot de meestbegunstiging uiteenzette. Die wederkeerigheid dient er naar te streven, dat andere landen ons niet alleen niet slechter behandelen dan zij derden doen, doch ook dat zij ons niet slechter behandelen, dan wijzelf hen doen. Dit beginsel van wederkeerigheid is in het geheele contractenrecht zoo vanzelfsprekend, dat een pleidooi daarvoor wel overbodig mag heeten. Bij iedere tweezijdige overeenkomst worden de praestatie en de contrapraestatie tegen elkander uitgewisseld. Contractanten meenen op het oogenblik van het afsluiten der overeenkomst, dat er een zekere gelijkheid aanwezig is tusschen de objecten, die worden verhandeld. Dit beginsel van gelijkheid der wederzijdsche praestaties is ook — het spreekt vanzelf —. in het internationale verkeer van kracht, zeer zeker bij het afsluiten van handelsverdragen. De bepalingen omtrent de rechten van onderdanen, van de rechtspraak, van den consulairen dienst, van de scheepvaart zelfs, berusten steeds op het beginsel van wederkeerigheid, in welken vorm dit beginsel dan ook wordt gegoten. Alleen ten opzichte van één onderwerp maakt de Nederlandsche praktijk een uitzondering: het goederenverkeer. Wanneer dat onderwerp in behandeling komt is Nederland tot nu toe bereid zelf alles te geven, wat het heeft: den vrijwel vrijen invoer van goederen (het lage tarief van 8% speelt geen rol) terwijl aan de wederpartij zelfs niet gevraagd wordt dezelfde soepelheid t.o.v. den invoer van Nederlandsche goederen te betrachten. Nederland stelt zjch dan tevreden met meestbegunstiging, dus