HAND- EN LEERBOEK DER BESTUURSWETENSCHAPPEN BEGINSELEN VAN NEDERLANDSCH ADMINISTRATIEF RECHT HAND- EN LEERBOEK DER BESTUURSWETENSCHAPPEN SERIE-UITGAAF ONDER LEIDING VAN MR. O. A. VAN POELJE DEEL I BEGINSELEN VAN NEDERLANDSCH ADMINISTRATIEF RECHT DOOR Mr. a A. VAN POELJE. ALPHEN AAN DEN RIJN N. SAMSOM 1927 VOORBERICHT In het door den uitgever in Maart 1925 verspreide prospectus van deze uitgave werd haar doel als volgt omschreven: „Het doel van deze uitgave is tweeledig. In de eerste plaats zal zij brengen een stel leerboeken voor aanstaande burgemeesters, secretarissen, administratieve en technische ambtenaren der gemeenten. Zonder diep in bijzonderheden af te dalen of allerlei theoretische vraagstukken omstandig te behandelen, zal zij de gebruikers in staat stellen een helder inzicht te verwerven in de grondslagen van het recht en de bestuurspractijk der moderne gemeente. De wijze van behandeling der verschillende onderwerpen zal in de tweede plaats zoodanig zijn, dat de boeken waarde hebben als handboeken voor allen, die in eereambt of in een bezoldigde betrekking de gemeenten dienen en die, onverschillig of zij al dan niet deskundig zijn met betrekking tot een bepaald onderdeel, van het geheel der gemeentelijke werkzaamheid een behoorlijk overzicht moeten hebben, en dienen te kunnen beschikken over door deskundige hand bewerkte handleidingen, welke hen in staat stellen zich, indien noodig, omtrent den stand van wetenschap en practijk met betrekking tot een bepaald onderdeel te oriënteer en, zonder dat het nood- VI VOORBERICHT zakelijk is daarvoor allerlei speciale literatuur uit binnen- en buitenland door te werken. Indien schrijvers en uitgever erin mogen slagen deze onderneming zóó tot stand te brengen, als zij zich voorstellen, zal een groot tekort in de literatuur op gemeentelijk gebied zijn aangevuld en zal in het bijzonder voldaan kunnen worden aan den wensch van velen om de theoretische vorming van aanstaande dienaren der gemeenten minder eenzijdig te leiden in de richting der administratie in enger en zin, maar hun ook een inzicht te geven in de vele samengestelde vraagstukken der bestuurspracüjk, waarmede zij ook in de kleinere gemeenten in aanraking komen. Een inleiding tot het administratief recht en een inleiding tot het gemeenterecht zullen die deelen van het geldend recht behandelen, met welker grondslagen allen, die, in welke functie ook, een leidende plaats in de gemeenten innemen, vertrouwd moeten zijn. Deze beide werken zullen niet diep in literatuur en jurisprudentie afdalen, maar zijn ingericht om een inzicht te geven in het systeem en de algemeene beginselen van de behandelde rechtsstof." Tot groote voldoening van mij zeiven en niet minder van den uitgever kunnen thans ongeveer gelijktijdig de eerste twee deelen verschijnen, terwijl het zich laat aanzien, dat ook verder de reeks ongeveer volgens het destijds opgezette plan zal kunnen voltooid worden. In het prospectus van 1925 werd voor de Inleiding tot het Nederlandsch Administratief recht geen schrijver genoemd. Ik had toen inderdaad nog hoop, dat ik iemand VOORBERICHT VII anders zou vinden, die bereid was dezen last op zich te nemen. Intusschen gaf ik mij destijds er al rekenschap van, dat de kans groot was, dat ik om het boek te laten verschijnen, dat als inleiding door mij tot de nieuwe reeks noodzakelijk werd geacht, zelf de hand aan den ploeg zou moeten slaan. Daar is het dan ook toegekomen en niet zonder moeite is bereikt, dat het werk thans voltooid is. Of het de leemte zal vullen, die door velen reeds zoo lang werd gevoeld? Ook indien dit slechts voor een deel het geval is, zal ik tevreden zijn. Niemand kan toch sterker dan ik zelf doordrongen zijn van het inzicht in de vele tekortkomingen, die het moet vertoonen. Die vooral zullen opvallen, indien men zich bij de beoordeeling op een bepaald, scherp afgebakend standpunt stelt. Want men bedenke het wel, dit eerste boek, dat de pretentie heeft van inderdaad een inleiding te zijn tot het systeem en de kennis der grondslagen van het Neder landsch administratief recht, moest tevens bruikbaar zijn voor personen, wier juridische vorming nog nauwelijks begonnen is. Aan den eenen kant moest het werk geheel nieuw worden opgezet, aan den anderen kant moest over veel, wat onzeker is, worden heengegleden om het boek bruikbaar te maken voor hen, die in de eerste plaats daaraan behoefte hébben. Didactische overwegingen leidden tot het besluit, dat al hetgeen in het boek gezegd zou worden, ook zooveel VIII VOORBERICHT mogelijk met voorbeelden moest worden toegelicht. Deze voorbeelden zijn niet in noten opgenomen, maar in den tekst van het boek verwerkt. Dit moest wel tot eenige verbrokkeling van het betoog leiden en zal voor den vluchtigen lezer ook het gevolg kunnen hebben, dat hij door de boomen het bosch niet ziet. Maar het boek is ten slotte toch niet voor vluchtige lezers geschreven en het opnemen van alle aangehaalde wetsvoorschriften aan den voet der bladzijden had ook groote bezwaren. Door een uitvoerige analytische inhoudsopgave is getracht het aan de gevolgde wijze van bewerking verbonden bezwaar zooveel mogelijk op te heffen. Een register van aangehaalde wetsbepalingen en een alphabetisch register, door de samenstelling waarvan de heer P. C. Wesseling, hoofdcommies ter secretarie van 's-Gravenhage, mij aan zich verplicht heeft, besluiten het werk. Het boek is, dit eene mag de schrijver zelf tot aanbeveling ervan wel zeggen, geheel een Nederlandsch boek. De ontwikkeling van het administratief recht is nog niet zoo ver voortgeschreden, dat men, zelfs als leiddraad, bij het schrijven van een werk over het Nederlandsch recht eenig buitenlandsch werk gebruiken kan. Over de technische uitvoering der serie nog een enkel woord. Het gekozen formaat is normaal-formaat volgens het Papierbesluit. Bij de keuze daarvan, en van de letter en bij de geheele technische verzorging is uitgegaan van het denkbeeld, dat de reeks moet brengen ook naar het uiterlijk aantrekkelijke, prettig leesbare en gemakkelijk te raadplegen boeken. Ik ben den uitgever dankbaar VOORBERICHT IX voor de ruime mate, waarbij hij in dit opzicht aan mijn wenschen is tegemoet gekomen. De marginale aanteekeningen zijn, om de rust der bladzijden te vergrooten, steeds op dezelfde plaatsen bovenaan geplaatst. Voor studieboeken mag het geen bezwaar zijn, dat zij niet precies staan naast de regels, waarop zij betrekking hebben, zoodat men tot het lezen daarvan zich bepalen kan. 's-Gravenhage, 6 Mei 1927. v. P. INHOUD Bladz. voorbericht v inleiding ; xvi1 Plaats van het administratief recht in het rechtssysteem. Ontwikkeling van het administratief recht tot zelfstandigen tak van het recht. Ontwikkeling in de 19e eeuw. Politierecht bij Thorbecke. Het denkbeeld eener codificatie. DelaBassecoüR Caan. Zijn verdeeling der stof. Ontkenning van het bestaan van een administratief recht in Engeland. Feitelijke toestand, daar en elders. HOOFDSTUK I. aard en tot stand komen der administratiefrechtelijke normen 1 Bronnen van het administratief recht, overeenkomst, wet. Het op de wet steunend besluit. Op de wet steunende voorschriften voor ambtenaren. Voorschriften, waaraan wel, en waaraan niet een wettelijk karakter moet worden toegekend. Ontwikkelingsgang der jongere wetgeving. Invloed van toevallige omstandigheden. Regeling bij besluit behoeft niet steeds op de wet te steunen. Geen vaste grens tusschen verschillende soorten van voorschriften. Provinciale regelingen. De Staten. Gedeputeerde Staten. De gemeente, verachülende groepen van verordeningen; opdracht van den wetgever, zuiver lokaal initiatief, tusschenvorm. Waterschappen. Regelingen van Burgemeester en Wethouders. HOOFDSTUK II. handhaving en toepassing van het administratief recht. i Reeds in de oudheid administratieve organen. Geleidelijke groei der organisatie. Voorbeeld, van der steden clerc tot raadpensionaris. De burger, zelf uitvoerder der wet. Indi- XII INHOUD T»l 1 vidueel. Twee of meer te zamen. Colleges. Commissiën. Hooge Raad van Arbeid. Onderwijsraad. Curatoren der universiteiten. Curatoren der gymnasia. Stembureaux. Gezondheidscommissiën. Examencommissiën. Gedelegeerden en gecommitteerden. De Paardenwet als voorbeeld van een wet, welker uitvoering bijna geheel in handen van de belanghebbenden ligt. Land- en Tuinbouwongevallenwet. Uitvoering door vaste organen van het staatsgezag, verschillende mogelijkheden. Ongevallenwet. Invaliditeitswet. Merkenwet. Octrooiwet. Pensioenraad. Uitvoering door territoriale onderdeelen van den Staat. Gedeputeerde Staten. Burgemeester en Wethouders. HOOFDSTUK III. HANDHAVING EN TOEPASSING VAN HET ADMINISTRATIEF RECHT. II 89 De burgerlijke dienst in het algemeen. Hoofd van dienst, Minister. Departementen van algemeen bestuur. Diensttakken. Gezondheidsdienst. Rijkswaterstaat. Dienstvoorwaarden der ambtenaren. Bezoldigingsbesluit. Rechtstoestand. Nadering tot verhouding particuliere bedrijven. Georganiseerd overleg. Karakter der ambtenarenverhouding in het algemeen. Aanvang der ambtelijke betrekking. Bevordering. Bezoldiging. Pensioen. HOOFDSTUK IV. HET BESLUIT 136 De administratieve rechtsregel moet worden „toegepast". Het besluit. Besluit in engeren zin. Beschikking. Vergunning. Concessie. Bevel. Proces-verbaal. Resolutie. HOOFDSTUK V. HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN VAN LAGERE ORGANEN 174 Algemeene beginselen. Goedkeuringsrecht als „voogdij". Geen begrenzing der taak van het goedkeurend gezag. Zelfbeheersching noodig. Gebruik goedkeuringsrecht gemeente- INHOUD XIII Bladz. begrooting. Landarbeiderswet, bijzondere rechtsfiguur. Beslissing bij voorbaat. Intrekking goedkeuring. Goedkeuring voor bepaalden tijd. Goedkeuring bij intrekking van besluiten. Formaliteiten, aan de beslissing voorafgaand. Voorafgaande machtiging. Artikel 127 der Gemeentewet. Hooger beroep. Regeling der Waterstaatswet 1900. HOOFDSTUK VI. HOOGER BEROEP 212 Organen, die in hooger beroep oordeelen. De Gemeenteraad. Gedeputeerde Staten. Feitelijke vragen in hooger beroep. Rechtsvragen in hooger beroep. Waarborgen voor juiste behandeling van het beroep. Instructie voor Gedeputeerde Staten. Beroep van ambtelijke beslissingen. Beroep op den Minister. Gemis waarborg eener instructie. Beroep op de Kroon. Taak Raad van State. Inhoud en gevolgen der beslissingen in beroep. Vaststelling der vereischte regeling bij uitoefening van het goedkeuringsrecht. Beroep tegen negatief besluit. HOOFDSTUK VII. VERNIETIGINGSRECHT 246 Doel en grondslag. Organen. De wetgever. De Kroon. Artikel 150 der Gemeentewet. Radenwet. Gedeputeerde Staten. Algemeen belang als grond voor vernietiging. In artikel 22 der Waterstaatswet 1900. Gevolgen van vernietiging. Het reeds ingetrokken besluit van Ede. Baronielaankwestie. Strijdvraag artikel 168 Provinciale wet. Artikel 7 der Woningwet. De Warenwet en de Vleeschkeuringswet. Uitvoering Radenwet. Bezwaren der gemeenten tegen constructief vernietigingsrecht. De electrische centrale te Utrecht. Mag vernietiging worden nagelaten, als strijd met de wet vast staat? De wethoudersbenoemingen te Utrecht. Schorsingsrecht. HOOFDSTUK VIII. BESLISSING VAN ADMINISTRATIEVE GESCHILLEN NIET DOOR DE ADMINISTRATIE ZELVE 276 xiv inhoud Bladz. Artikel 2 Wet Rechtelijke Organisatie. Artikel 1401 Burgerlijk Wetboek. Invorderingswet Directe belastingen, verzet tegen dwangbevel. Vreemdelingenwet. Artikel 7 Armenwet. Kieswet. Waterstaatswetgeving. Registratiewetgeving. Successie- en zegelwet. Huurwetten. Speciale organen. De Beroepswet. Revisie in de administratieve rechtspraak. Bezwaarschriften bij den Pensioenraad. Centraal Distributierecht. Raden van beroep directe belastingen. Tariefcommissie. Waardewet.. Schepenwet. Raad voor de Scheepvaart. HOOFDSTUK IX. het vraagstuk der algemeene administratieve rechtspraak 335 Beginsel. De noodzakelijkheid volgens Mr. H. Vos. Uitgangspunt van het betoog. Critiek. Wetsontwerpen 1905. Bestrijding door Struycken. Latere ontwikkeling. Praeadviezen Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten. De grief van rechtsonzekerheid in de administratie. Praktijk der Lager-onderwijswet 1920. Conclusie. HOOFDSTUK X. het administratief recht tegenover het privaatrecht. i ...... , 367 Onteigening, algemeene beginselen en begrip. De wet van 1851. Onteigening en politiedwang. Ontwikkeling van het onteigeningsrecht. Herzieningswet van 1920. Onteigening van rechten. Onteigening in het belang der brandstoffenvoorziening. Woningwet. Noodboschwet. Octrooiwet. Woningwet. Ontwikkeling van het formeele recht. Gang eener onteigening. Voorloopige inbezitneming. Artikel 153 der Grondwet. Regeling Veewet. HOOFDSTUK XI. het administratief recht tegenover het privaatrecht. ii 398 Gedogen van inbreuk op den eigendom. Telegraaf- en Telefoonwet. Electriciteitswerken. Spoorwegen op andere INHOUD XV Bladz. dan Rijkswegen. Wet op de Bevloeiingen. Regeling onderlinge verhouding van belanghebbenden, ruilverkaveling. Uitbreidingsplan. Bouwverbod. Rooilijnen. Bouwverbod langs Rijkswegen. Wijziging der civielrechtelijke aansprakelijkheid. Stoomwet. Spoorwegwet. Locaalspoorwegwet. Openbare middelen van vervoer. Veren. Uitsluiting of vermindering aansprakelijkheid publiek gezag. Postwet. Telegraaf- en Telefoonwet. Geheele uitsluiting van verantwoordelijkheid, Loodswet. Opheffing aansprakelijkheid bijzondere personen, de verzekeringswetten. Afwijkingen contractvrijheid, de Inkwartieringswet. HOOFDSTUK XII. SANCTIES DER ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING 436 Politiedwang. Artikel 180 Gemeentewet. Artikel 52 Woningwet. De regeling der Bevoegdhedenwet. Binnentreden woningen, wet 1853. Pandhuis wet. Waterstaatswet 1900. Strafbedreiging. Misdrijf en overtreding. Financieele sancties. Verhooging van den aanslag. Navordering. Administratieve boeten. HOOFDSTUK XIII. HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 455 Militaire dienstplicht. Omvang. Vrijstelling. Tegemoetkomingen. Belasting in natura. Persoonlijke diensten. Financieele lasten. Belastingen. Belastingheffende organen. Grondslag belastingrecht der waterschappen. Beschrijving der bevolking voor allerlei doeleinden. Verhuisbiljetten. Paspoorten. Nationaliteitsbewijzen. De „toegelaten" en de niet toegelaten vreemdeling. Beperking der bewegingsvrijheid van den burger. Het administratief gezag ontneemt den krankzinnige zijn bewegingsvrijheid. Het administratief gezag steunt en helpt. ALPHABETISCH REGISTER 477 OPGAVE VAN IN DEN TEKST BESPROKEN WETTEN . . . 491 OPGAVE IN CHRONOLOGISCHE VOLGORDE VAN IN DEN TEKST BESPROKEN BESCHIKKINGEN EN KONINKLIJKE BESLUITEN ^ . 497 INLEIDING. De rechtsorde is de regeling der menschelijke samen- j leving, voor zoover haar handhaving, indien noodig, door het staatsgezag verzekerd of gewaarborgd wordt ^.j De aanvaarding van deze grondstelling moet o.i. leiden tot het inzicht, dat het recht in beginsel een eenheid vormt, dat het niet te splitsen is in een zeker aantal zelfstandige gedeelten,-waarvan de grenzen objectief te bepalen zijn en betrekkelijk vast liggen, ook bij veranderende verhoudingen. Iedere wetenschap intusschen heeft behoefte aan een bepaald systeem; aan een zekere indeeling en ordening, waardoor het geheel van de daarbinnen vallende verschijnselen kan worden overzien en beheerscht. De systematiek is een onmisbaar hulpmiddel ter beheersching van de stof. Ook de rechtswetenschap heeft haar systematiek. Ook zij kent een indeeling, waardoor het overeenkomstige bijeen wordt gebracht; waardoor het verband, dat tusschen de regels van verschillend karakter bestaat, wordt zichtbaar gemaakt, waardoor het mogelijk is, dat men, zonder alle voorschriften en bepalingen één voor één in het geheugen te prenten, toch het geheel overzien en beheerschen kan. Zeer oud is in dit systeem de verdeeling van het geheel der rechtsregels in tweeën: de regels van publiek *) Men vergelijke voor in onderdeden van elkaar afwijkende omschrijvingen: Asser-Scholten, Burg. Recht I; Van Kan, Inl. tot de rechtswetenschap; Kohler, Einführung in die Rechtswissenschaft, enz. v. Poelje - Beg. adm. recht „ Plaats van het adm. recht in het rechtssysteem. XVIII INLEIDING Tegenstelling publiek- en privaatrecht. recht en die van privaatrecht. Over de juiste afbakening van de twee gebieden, in later jaren zelfs over de vraag of de deeling principieel gerechtvaardigd is, is veel gestreden. Ons geldend recht is in ieder geval nog voor een groot deel, zooal niet geheel en al, op deze indeeling gebaseerd. De tegenstelling tusschen publiek- en privaatrecht is een tegenstelling, voortvloeiend uit den aard der verschillende rechtsregels. Eveneens op den aard der verschillende rechtsregels is in hoofdzaak gegrond de indeeling van het recht, welke geleid heeft tot de verdeeling van een groot gedeelte van het geschreven recht over bepaalde wetboeken: de tegenstelling tusschen strafrecht en burgerlijk recht, burgerlijk recht en burgerlijke rechtsvordering, burgerlijke rechtsvordering en strafvordering, is een dergelijke. Deze indeeling naar den aard der materie wordt gekruist door een andere naar de onderwerpen, waaromtrent regeling tot stand kwam. Zoo is het handelsrecht naar zijn aard van het burgerlijk recht niet onderscheiden, maar omvat het een reeks van onderwerpen, welke met het oog op hun bepaalde beteekenis voor den handel onder deze benaming zijn samengevat. Het is duidelijk, dat deze laatste indeeling minder duurzaam moet zijn dan de eerste; zij is minder principieel en berust hoofdzakelijk op overwegingen van doelmatigheid. Verandering ervan is te wachten, zoodra de omstandigheden van het oogenblik dat met voldoende stelligheid raadzaam maken. Het overbrengen van alle bepalingen omtrent de overeenkomst INLEIDING XIX van verzekering uit het wetboek van koophandel naar het burgerlijk wetboek of een speciale wet zou b.v. kunnen geschieden zonder eenige verandering van inzicht omtrent het karakter van die wetsvoorschriften. De omstandigheid, dat in de tegenwoordige samenleving de tegenstelling tusschen kooplieden en nietkooplieden veel minder scherp en veel minder belangrijk is dan zij in vroeger eeuwen is geweest, kan er zelfs toe leiden, dat op den duur de geheele onderscheiding van burgerlijk recht in het algemeen en handelsrecht wordt losgelaten. Zoo moet de rechtssystematiek zich aanpassen bij de eischen en behoeften der samenleving. Terwijl hieruit aan den eenen kant vereenvoudiging van het systeem kan voortvloeien, is daar tegenover in den loop der 19e eeuw het systeem ingewikkelder gemaakt door het daarin opnemen van het administratief recht als afzonderlijk onderdeel van het publiek recht. J?M5 Ook voordat men het administratief recht aldus min of meer zelfstandig ging beschouwen en beschrijven, bestonden er, het volgt uit het bovenstaande, rechtsregelen, die men thans daarbij onderbrengt. Zij werden toen bij het publiek recht in het algemeen gerangschikt, of zelfs in het geheel niet als rerAfcregelen erkend. In den Romeinschen keizerstijd b.v. vindt de rechtswetenschap de constructie, waarmede de Romeinsche staat als subject in het privaatrecht wordt erkend. Als zoodanig heet hij fiscus. De fiscus nu is weliswaar „Admini- 1 stratieVe" . rechtsregelen in de oudheid. v. Poelje - Eeg. adm. recht II XX INLEIDING Oude regeling met min of meer „adm. rechtelijk" karakter. in het algemeen aan de regelen van het privaatrecht onderworpen, maar toch gelden voor hem in verschillende opzichten bijzondere rechtsregelen. Zoo wordt de rechtspraak in zaken van den fiscus niet uitgeoefend door de gewone hoven, maar door de keizerlijke procuratores; zoo worden belastingvorderingen niet als gewone civiele acties aanhangig gemaakt, maar bestaat daarvoor een „administratief" geding. Volgens onze tegenwoordige systematiek heeft men hier althans ten deele met regelen van administratief recht te doen. Voorschriften, welke bedoelen eenheid te waarborgen van maat, gewicht en munt, treffen wij reeds in vroege tijden aan. Het rechtskarakter van de oudere daarop betrekking hebbende voorschriften — men zie b.v. de Engelsche Magna Charta van 1215 x) — is vaak moeilijk precies te bepalen, maar stellig draagt een administratief-rechtehjk karakter de regeüng van Frederik de Groote van 1785, welke periodieke ijking door een te Berlijn zetelende commissie voorschreef. In onze oude stederechten en het recht der oude waterschappen ontmoet men eveneens dergelijke bepalingen; men denke b.v. aan de regelingen i. z. accijns en verponding, aan het toezicht, dat in Rijnland en Delfland door den schout en de kroosheemraden op !) Par. 35: Una mensura vini sit per totum regnum nostrum, et una mensura cervisiae, et una mensura bladi, scilicet quarterium Londoniense, et una latitudo pannorum tinctorum et russetorum en halbergettorum, scilicet duae ulnae infra listas; de ponderibus autem sit ut de mensuris. Reich, Selects Documents illustrating mediaeval and modern history, blz. 529. Struycken, Engelsche staatsstukken, blz. 8. INLEIDING XXI den toestand van waterloopen en wegen werd uitgeoefend, enz. Van een afzonderlijke behandeling van het administratief recht is evenwel in dezen tijd en ook lang daarna nog geen sprake. De behoefte hieraan ontstond eerst in den loop van de 19e eeuw, toen het inzicht veld won, dat ook de handelende staat bij zijn optreden bepaalde rechtsregelen behoort in acht te nemen, en toen langzaamaan en later in al sneller tempo de bemoeiingen van den staat met de eigen levenssfeeren der burgerij al talrijker en meer ingrijpend werden. Men is gewoon dit aldus aan te duiden, dat de beschouwing van het administratief recht als afzonderlijk onderdeel van het publiek recht samenvalt met de venlringing van den politiestaat door den rechtsstaat. In den politiestaat is het hoogst gezag in zijn handelen en optreden door rechtsregelen niet gebonden. Het regeert het volk door zijne wetten met behulp van zijn ambtenaren, die zich uitsluitend naar de hun verstrekte aanwijzingen hebben te richten. In den rechtsstaat verliest de bestuursregel zijn eenzijdig, slechts de daaraan onderworpenen bindend karakter: hij wordt tweezijdig bindend, de regeering en haar organen zijn er, zoolang niet langs wettigen weg verandering tot stand kwam, evenzeer aan onderworpen als de geregeerden. Regeering en bestuur worden dus door rechtsregelen beheerscht; het ligt voor de hand, dat in den overgangstijd de schaarsche regelen van „administratiefrechtelijk karakter", welke Ontwikkeling in de 10e eeuw. XXII inleiding Politierecht bij Thor- becke. in den politiestaat werden aangetroffen, geleidelijk door een min of meer volledig administratief systeem vervangen werden. In de nederlandsche rechtsliteratuur dringt ook eerst in de 19e eeuw de benaming administratief recht door. Thorbecke, in 1843, in de voorrede van het tweede deel van den herdruk van zijn Aanteekening, schrijft nog: „Inzonderheid ware eene theorie van ons wettig politieregt, droit ad min is t rat if zeggen de Franschen » aanvulling eener hoogst gevoelige leemte" 1). Ook de colleges, welke hij in 1846 geeft, betreffen het „politieregt of dusgenaamd administratief regt". De la Bassecour Caan, in wiens van 1856—57 dagteekenende handleiding men aanneemt, dat de collegestof van Thorbecke is verwerkt, heeft daarin den term administratief recht aanvaard, maar blijkt in de door hem in 1870 uitgegeven „Schets van het neder land sch staatsbestuur ten gebruike bij de hoogere burgerscholqö" weer tot het uitsluitend gebruik van de be-? naming politierecht te zijn teruggekeerd. Hoewel nog slechts het woord politie gebruikt wordt, vinden wij bij hem toch reeds een in veel opzichten verdienstelijke beschrijving van den inhoud van het geldend administratief recht, ten tijde van de samenstelling van zijn boek. Omtrent den inhoud van zijn werk schrijft Caan in zijn voorbericht het volgende: Door administratief recht verstaat men de verzameling van die wetten en reglementen, ingevolge welke de staat is daargesteld of *) Cf. Van Vollenhoven, Thorbecke en het administratief recht, in het „Oppenheim-huldeboek", Haarlem 1919. INLEIDING XXIII bestuurd wordt, en die dus de betrekkingen regelen, waarin zich ieder burger tegenover de regering geplaatst ziet. Hieronder worden echter niet gerekend de burgerlijke en strafregtsmagt, als zijnde takken van geheel anderen aard en werking. Deze worden namelijk enkel ingeroepen in bijzondere gevallen, niet gestadig maar afgebroken: de burgerlijke regtsmagt bij een betwist regt, de strafregtsmagt, waar de door de wet bedreigde en vooraf bepaalde straf wordt gevorderd. Alle overige takken van bestuur werken gestadig door eigene beweging. Eene codificatie in de administratieve wetgeving bestaat er niet, alhoewel deze bijna nog noodiger is dan in de burgerlijke. Eene meerdere beoefening van ons administratief regt zal haar langzamerhand voorbereiden en gemakkelijk maken. Indien er van ons inwendig staatsregt een werk bestond, gelijk dat van den heer La Ferrière, getiteld: Cours théorique et pratique de droit publique et administratif, dan ware men reeds eene aanzienlijke schrede op dezen weg gevorderd. Deze studiën zullen in drie hoofddeelen worden gesplitst, waarin achtereenvolgens zullen behandeld worden: le. Het bestuur der* rijksgemeente. 2e. Het bestuur der provinciale gemeente. 3e. Het bestuur der plaatselijke gemeente. Bij het bestuur der rijksgemeente wordt in de eerste plaats gesproken over de inwoners, ten tweede over de organisatie van het bestuur, ten derde over den staat, voorkomende als burgerlijk persoon, en ten vierde over den staat als publiek ligchaam, wat aangaat de inwendige politie. Hierna zullen volgen de defensie, justitie, buitenlandsche zaken en de finantièn van den staat. Bij de beschouwing der provincie en gemeente, zal zooveel mogelijk dezelfde verdeeling worden in acht genomen, als bij den staat is geschied Het geheele politieregt van den staat, uitgenomen het onderwijs, zal men in dit deel ontwikkeld vinden. Deze tak is weggelaten, om geene orde van zaken te behandelen, die waarschijnlijk spoedig eene geheele verandering zal ondergaan hebben." Opvallend in deze beschouwing is eenerzijds de vaagheid van de gegeven definitie, anderzijds de ruime Systematiek De la Basse cour Caan. XXIV INLEIDING beteekenis, welke praktisch aan het begrip administratief recht werd toegekend: niet meer of minder dan het geheele in- en uitwendig bestuur van den staat werd er onder gebracht. Met weglating van de meeste onderverdeelingen was de indeeling van dit eerste werk over het nederlandsch administratief recht de volgende: Eerste deel. Eerste afdeeling. Van het rijk der Nederlanden en zijne inwoners. Tweede afdeeling. Het bestuur van den staat. Derde afdeeling. De staat als burgerlijk persoon. Vierde afdeeling. De staat als publiek ligchaam. Verklaring van het woord politie. Ambtenaren, belast met de handhaving der rijkspolitie. Hoofdstuk I. Politieregt tot het bewaren van goede orde. Hoofdstuk II. Politieregt ten aanzien der wegen. Hoofdstuk III. Politieregt ten aanzien van bedrijf en nijverheid. § 1. Pol.regt ten aanzien der jagt en visscherij. § 2. „ „ „ » fabrieken. § 3. Het stelsel van livret. § 4. De uitoefening van het beroep van landmeter. § 5. Kamers van koophandel en fabrieken. § 6. Pol.regt ten aanzien der octrooijen van uitvinding, verbetering en eerste invoering. § 7. Pol.regt ten aanzien der oprigting van naamlooze vennootschappen. § 8. Politie op vereenigingen van werklieden in gemeenten. § 9. Instelling en afschaffing van jaarmarkten. § 10. Pol.regt ten opzigte der munten. § 11. „ „ aanzien der maten en gewigten. § 12. „ „ „ van het vervoer. § 13. „ » » der mijnwerken, steengroeven en veenderijen. § 14. Pol.regt ten aanzien van den landbouw. § 15. Loterijen. Hoofdstuk IV. Politieregt ten aanzien der scheepvaart. inleiding XXV Hoofdstuk V. Brandpolitie. Hoofdstuk VI. Gezondheidspolitie. Hoofdstuk VII. Politieregt ten aanzien der drukpers. Hoofdstuk VIII. Politieregt ten aanzien van den godsdienst. Hoofdstuk IX. Politieregt ten aanzien van het armwezen. Hoofdstuk X. Waterstaat. Tweede deel. Van de provinciale gemeente. Eerste afdeeling. Van de provincie en hare ingezetenen. Tweede afdeeling. Het bestuur der provincie. Derde afdeeling. De provincie als burgerlijk persoon. Vierde afdeeling. De provincie als publiek ligchaam. Vijfde afdeeling. Van de finantiën der provincie. Derde deel. Van de plaatselijke gemeente. Eerste afdeeling. Van de gemeente en hare ingezetenen. Tweede afdeeling. Het bestuur der gemeente. Derde afdeeling. De gemeente als burgerlijk persoon. Vierde afdeeling. De gemeente als publiek ligchaam. Hoofdstuk I. Pol.regt tot het bewaren van goede orde. Hoofdstuk II. „ ten aanzien der gemeentewegen, straten wateren enz. Hoofdstuk III. Pol.regt ten aanzien van bedrijf en nijverheid Hoofdstuk IV. Brandpolitie. Hoofdstuk V. Gezondheidspolitie. Hoofdstuk VI. Bevordering van goede zeden. Hoofdstuk VII. Pol.regt ten aanzien van het armwezen. Vijfde afdeeling. Van de finantiën der gemeente. Wat, wanneer men dit overzicht nagaat, wellicht he meest verwondert, is, dat nog lang na het verschijnei van het werk van De la Bassecour Caan aan de moge' lijkheid van een codificatie van het administratief rech in ernst werd gedacht. Ook, indien men niet aan eei enkel, maar aan eenige wetboeken dacht, dan was zi immers toch reeds toen Caan schreef onmogelijk. D< De gedachte aan codificatie van het adm. recht. t l t | i XXVI INLEIDING Ontkenning bestaan adm. recht in bepaalde gevallen. samenvatting enkel van de door hem in hoofdstuk III der vierde afdeeling van het eerste deel behandelde stof in een enkele wet zou reeds vrijwel onuitvoerbaar zijn geweest. Het is duidelijk, dat, wanneer men het gebied van het administratief recht zóó ruim uitbreidt, dat het, als bij Caan, feitelijk iedere handeling van het publiek gezag omvat, die geen wetgeving en geen rechtspraak is er geen land met een eenigszins ontwikkeld bestuursstelsel kan worden aangewezen, dat een systeem van administratief recht mist. Toch heeft de Engelsche hoogleeraar Dicey in zijn voor het eerst in 1885 verschenen en vele malen herdrukte werk The Law of the Constitution met klem de opvatting verdedigd, dat Engeland, in tegenstelling met de meeste continentale staten, een recht als het Fransche droit administratifniet zou kennen. Dit hangt samen met de beperkte beteekenis, welke Dicey aan droit administratif toekent. Hij verstaat daar niet onder de regelen, welke bevoegdheden, plichten en positie *) Hatschek Lehrbuch des deutschen und preussischen Verwaltungsrechts, 3e en 4e Auflage, 1924, blz. 5: „Für den Begriff der Verwaltung steht uns nur eine negative Definition zu Gebote: alle Staatstatigkeit, die weder Justiz noch Gesetzgebung ist, heiszt Verwaltung . De „juristisch erfaszbare Verwaltungstatigkeit" vangt^ echter, naar de leer van Hatschek eerst aan bij de „Verwaltungsakt* . Haüriou, Précis de droit administratif, 11e druk, 1927, blz. 22, schrijft: Dans un pays a régime administratif, le droit administratif est cette branche du droit public qui règle: 1°. l>organisation de 1 entreprise de radministration publique et des diverses personnes adrmnistratives en lesquelles die s'est incarnée; 2». les pouyoirs et les droits que possèdent ces personnes administratives pour actionner les services publics; ö. 1'exercice de ces pouvoirs et de ces droits par la prérogative, spéaalement par la procédure d'action d'office, et les conséquences contentieuses qui s* ensuivent. INLEIDING XXVII vaststellen van hen, die met de feitelijke tenuitvoerlegging van de staatstaak zijn belast, maar uitsluitend de voorschriften, welke beheerschen: positie en rechten van de staatsambtenaren; de civiele rechten en vrijheden van particuliere personen in hun betrekkingen tot ambtenaren als dienaren van den staat; de procedure ter handhaving van deze rechten en vrijheden. Droit administratif m. a. w. is voor Dicey niet het geheel der rechtsvoorschriften, welke de functies van het staatsbestuur regelen, maar uitsluitend de som der beginselen, welke de verhouding bepalen van den burger van Frankrijk tot den staat. Terwijl, zoo drukt hij het ongeveer uit *) in Engeland, wanneer een staatsambtenaar met een burger in de uitoefening van zijn taak in aanraking komt, hun verhouding geheel valt onder de voorschriften van het gemeene recht, dat ook de verhouding van de burgers onderling beheerscht, en alle in verband daarmede rijzende geschillen voor den gewonen rechter moeten worden gebracht, wordt in Frankrijk de verhouding van de burgers onderling beheerscht door het gemeene recht, die van burgers en ambtenaren door het droit administratif. Indien men aan administratief recht deze beperkte beteekenis toekent, dan is het inderdaad in Engeland eerst laat tot betrekkelijk geringe ontwikkeling gekomen. l) Cf. in de zesde uitgave van 1002, speciaal Note X, blz. 482. Administratief recht algemeen aanwezig. XX VIII INLEIDING Hetzelfde geldt voor Amerika. Maar in Engeland zoowel als in Amerika heeft de moderne ontwikkeling, waarbij de omvang der in het maatschappelijk leven regelend ingrijpende wetgeving steeds grooter wordt, ertoe geleid, dat zich ook daar een administratief recht in continentaal-Europeeschen zin heeft ontwikkeld. Daar tegenover hebben in de landen, waar een administratief recht principieel werd erkend, de latere jaren een toenemend streven gebracht om de handelingen der administratie, voor zooverre zij raken aan de private rechten der burgerij aan een rechterlijke controle hetzij van speciale hoven, hetzij van den gewonen rechter te onderwerpen. Zoo naderen het Anglo-Amerikaansche en het continentale recht van den modernen staat elkaar meer en meer, en wordt het verschil geleideüjk teruggebracht tot een verschil van beginsel of van uitgangspunt. Het Anglo-Amerikaansche recht gaat uit van de algemeene heerschappij van het gemeene recht, maar daar tegenin verwerft langzamerhand de administratie een eigen positie en wordt de regel, dat men tegen onrechtmatige ambtshandelingen zich door een actie voor den gewonen rechter verweren moet, geleidelijk beperkt 1). Het continentale recht gaat uit van de zelfstandigheid der administratie, maar onderwerpt deze in toenemende mate aan rechterlijke controle 2). *) Kenmerkend is, dat bij de oude opvatting men in Engeland en Amerika bij een onrechtmatige overheidsdaad geen actie had tegen den staat, maar uitsluitend een particuliere actie tegen den betrokken ambtenaar. *) Belangrijk in dit verband is: The Growth of AmericanlAclministraüye Law by Ernst Frbund e. a., St. Louis, Thomas Law Book Company, IVZö. INLEIDING XXIX De omvang van het administratief recht in den boven Omvang 0 , . . , admmistra- aangegeven zin is zoo overstelpend groot, dat, zoo tief recht, min als aan een codificatie, aan een behandeling daar- Adm. recht van in een enkel boekwerk gedacht kan worden. nog steeds in ° eerste groei- Ook hebben allerlei deelen daarvan slechts VOOr be- periode, paalde groepen van personen onmiddellijke beteekenis, en kan slechts bij die bepaalde groepen van personen belangstelling daarvoor worden verwacht. Indien de oude formule „een ieder wordt geacht de wet te kennen" ook voor onzen tijd nog beteekenis heeft, dan is het toch zeker slechts met de toevoeging, dat een ieder slechts dat deel van de wetgeving geacht wordt te kennen, dat voor „een ieder" van onmiddellijke beteekenis kan zijn, of waarmede hij in de bijzondere positie, waarin het leven hem geplaatst heeft, in aanraking komen kan. Een sigarenwinkelier behoeft de wetgeving op de mijnen niet te kennen, en het is niet noodig, dat een aviateur met den inhoud der caissonwet vertrouwd is. Hoewel het administratief recht nog in een eerste ontwikkelingsperiode is, vallen daarin echter langzamerhand zekere algemeene beginselen aan te wijzen, is het mogelijk enkele algemeene leerstukken te behandelen, waarmede men vertrouwd moet zijn, onverschillig met welk bepaald onderdeel van het administratief recht men als burger of als ambtenaar meer in het bijzonder in aanraking kan komen. Een poging daartoe brengen de volgende bladzijden. V. Poelje - Beg. adm. recht HOOFDSTUK I, AARD EN TOT STAND KOMEN DER ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN. De bronnen van het administratief recht kunnen geen Bronnen ... , van het andere zijn dan die van het recht in het algemeen: adm. recht, gewoonte, overeenkomst en wet. OvereenDe overeenkomst is in onze huidige samenleving bijna k^mstuitsluitend bron van normen van internationaal recht. Ook dit is voor het administratief recht evenzeer waar als voor alle andere deelen van het recht. Aangezien opzet en doel van dit werk niet toelaten ook de behandeling van onderwerpen van internationaal recht daarbinnen te betrekken, bepalen wij ons dus tot een bespreking van de beide andere rechtsbronnen, gewoonte en wet. Onder wet hebben wij te begrijpen alles wat „wet" is in materieelen zin, dus alle door het bevoegd gezag vastgestelde regelen, welke de waarde hebben van voor de leden der rechtsgemeenschap algemeen bindende normen. Deze verschillende vormen van wettelijke regeling komen bij het administratief recht voor in andere verhouding dan bij de overige onderdeden van het recht het geval is. Terwijl namelijk bij burgerlijk en handelsrecht en het strafrecht het zuivere wettenrecht zeer sterk op den voorgrond treedt en daarnaast de andere groepen van wettelijke voorschriften slechts een vrij ondergeschikte plaats innemen, is in het administratief recht de omvang van het wettenrecht gering in v. Poelje - Beg. adm. recht. 1 2 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Verhouding wettenrecht tot overig adm. recht. vergelijking tot de haast onoverzienbare massa van voorschriften, welke in wettelijke regelen van allerlei anderen aard zijn neergelegd. Voornamelijk onder de oudere administratieve wetten vindt men er eenige, welke het onderwerp, waarop zij betrekking hebben, vrij volledig regelen, zoodat voor aanvullende of uitvoeringsregelen daarnaast geen ruimte is. De Begraafwet b.v. van 10 April 1869, st.bl. no. 65, houdt vrijwel alle „bepalingen betrekkelijk het begraven van lijken, de begraafplaatsen en de begrafenisregten" in, welke volgens de toenmalige opvatting werden noodig geacht. De hoogte der afsluiting, welke rond begraafplaatsen moet worden aangebracht, de afstand, welke tusschen de graven onderling moet worden opengelaten, de laag aarde, welke bij het begraven van meer dan een lijk in hetzelfde graf boven iedere kist moet worden aangebracht, de mogelijkheid om een „matig recht" te heffen voor het luiden van de klok, dit alles werd door den rijkswetgever in de wet zelve tot in bijzonderheden geregeld. Uitvoeringsvoorschriften voor deze wet zijn haast niet noodig. Slechts worden aan verordeningen ter regeling overgelaten enkele onderwerpen, welke metterdaad voor een deel door plaatselijke gewoonten worden beheerscht — de tijd van begraven; hetgeen in het belang der openbare orde en gezondheid bij het brengen van lijken naar de begraafplaats is in acht te nemen; de wijze, waarop lijken, die op kosten der gemeente ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 3 begraven worden, naar de begraafplaats zullen worden gebracht — of waarbij het geldelijk belang der afzonderlijke gemeenten rechtstreeks is betrokken (de begrafenisrechten). Alleen werd nog een algemeene maatregel van bestuur noodig geacht om te bepalen „de wijze, waarop met lijken van personen, aan boord van in zee zijnde Nederlandsche schepen overleden, moet worden gehandeld, alsmede, waarop het vervoer van lijken uit Nederland naar het buitenland en uit het buitenland naar Nederland kan worden toegelaten ?'. Ongeveer hetzelfde, wat valt op te merken voor de Begraafwet, geldt voor de wet, houdende voorzieningen tegen besmettelijke ziekten van 4 December 1872, st.bl. no. 134. Ook hier geeft de wet zelf een afgeronde en, naar het toenmalig standpunt der wetenschap, volledige regeling van het onderwerp. De uitvoeringsvoorschriften, die niettemin noodig waren, zijn zeer beperkt in aantal en dragen ook zuiver het karakter van uitvoeringsvoorschriften: zij betreffen de regelen, op te volgen bij verbranding of vernietiging van onteigende voorwerpen, ontsmetting, onschadelijk maken van vuilverzamelingen; de wijze van inenting tegen de pokken enz.; de uitvoering van de in 1910 aan de wet toegevoegde artikelen betreffende ontsmetting en de opleiding van ontsmetters. Het gevolg hiervan is, dat de strijd tegen besmetting, voor zooverre deze gevoerd wordt op de wijze en met de middelen, welke de moderne wetenschap heeft leeren kennen en doeltreffend acht, voor het grootste gedeelte buiten de wet om gaat. Met de veranderde Wetten, die een vrij volledige regeling inhouden. 4 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Het op de wet steunend besluit. inzichten in het wezen der besmetting is slechts in zooverre rekening gehouden, dat in 1910 de wet is aangevuld met enkele voorschriften (artikelen 5a—5c), die beoogen de toepassing der ontsmetting te bevorderen; in het wettelijk bestrijdingsstelsel nemen noch ontsmetting, noch voorbehoudmaatregelen de plaats in, welke daaraan toekomt. Totde volgens dedoor dewet gestelde regelen te bestrijden besmettelijke ziekten behooren de tuberculose en de syphillis nog altijd niet. Het oudste voorbeeld van een geheel ander stelsel is de wet van 17 April 1887, st.bl.no. 67, tot vaststelling van bepalingen betreffende het houden van bevolkingsregisters. Deze wet bestaat uit slechts twee artikelen: „Artikel 1. Onverminderd de bevoegdheid in artikel 140 der gemeentewet aan den gemeenteraad toegekend, worden door ons bij algemeenen maatregel van bestuur voorschriften gegeven omtrent het aanleggen, inrichten en bijhouden van bevolkingsregisters en het doen der daartoe vereischte opgaven aan hen, die met het houden der bevolkingsregisters zijn belast. Artikel 2. Overtreding van de door Ons krachtens het voorgaande artikel uit te vaardigen besluiten wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste veertien dagen of geldboete van ten hoogste honderd gulden. De in dit artikel bedoelde strafbare feiten worden als overtredingen beschouwd". Deze wet van 1887 is een zuiver voorbeeld van een wettelijke regeling, waarvan het eenig onmiddellijk doel is, een grondslag te verschaffen voor de nader door de regeering vast te stellen regelingen. Onder ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 5 een dergelijke wet kan de eigenlijke regeling van het onderwerp regelmatig, zonder dat daarvoor medewerking van de Staten-Generaal wordt vereischt, bij veranderde inzichten en opvattingen worden aangepast. Zoo is dan ook, terwijl de wet zelve onveranderd bleef, in 1922 een nieuw uitvoeringsbesluit vastgesteld, dat ten aanzien van enkele grondbeginselen principieel van de vroegere regeling afwijkt. Op de wet van 1887 berusten thans een algemeene maatregel van bestuur van 27 Juli 1887, stM. no. 141, regelende de verplichting der ingezetenen tot het doen van aangiften voor de bevolkingsregisters, en een algemeene maatregel van bestuur van 12 December 1922, st.bl. no. 670, tot vaststelling van voorschriften omtrent het houden van bevolkingsregisters. Wanneer men vraagt naar de bedoelingen van den wetgever, heeft men in de wet van 1887 niet het beste voorbeeld van het hier bedoelde stelsel van wetgeving, omdat het tot stand komen van deze regeling minder het uitvloeisel was van de opvatting, dat voor het bewuste onderwerp deze bepaalde methode in beginsel de beste was, dan wel van het feit, dat het noodig was geworden aan de regeling der bevolkingsboekhouding een wettelijken grondslag te verschaffen, doordat uit het bekende arrest van den hoogen raad van 1879 volgde, dat de wettigheid der bestaande koninklijke besluiten van het jaar 1861, waaraan geen enkel wetsvoorschrift ten grondslag lag, moest in twijfel getrokken worden. Principieel is daarom de Veiligheidswet van 1895 een Het op de wet steunend besluit. 6 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Het op de wet steunend besluit. beter voorbeeld van dit soort wetgeving. Deze wet van 20 Juli 1895, st.bl. no. 137, bevat bepalingen „tot beveiliging bij het verblijven in fabrieken en werkplaatsen". De wet bestaat uit: a. een inleidende bepaling, die het begrip „fabrieken en werkplaatsen" voor de toepassing der wet omschrijft; b. een regeling nopens de bevoegdheid van belanghebbenden om over plannen tot oprichting van fabrieken en werkplaatsen vooraf het oordeel van de bevoegde ambtenaren te vragen; c. een paragraaf „maatregelen tot beveiliging"; d. een regeling van het toezicht; e. drie artikelen betreffende hooger beroep van beslissingen der arbeidsinspectie; ƒ. strafbepalingen; g. overgangs- en slotbepalingen. De verwezenlijking van het doel der wet heeft men dus in de onder c genoemde paragraaf te zoeken. Deze bestaat uit drie artikelen. Artikel 6 bepaalt, dat bij algemeenen maatregel van bestuur voorschriften zullen worden gegeven ten aanzien van: a. de hoogte van de werklokalen en de vrije luchtruimte voor eiken arbeider in verband met de hoogte; b. de verlichting; c. het voorkomen van brand en van ongevallen bij brand; d. kleedkamers, kleederbergplaatsen en schaftlokalen; e. de privaten. ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 7 Artikel 7 schrijft voor, dat bij algemeenen maatregel van bestuur bepaald zal worden, wat door het hoofd of den bestuurder, met inachtneming van de eischen, door het districtshoofd der arbeidsinspectie gesteld, moet worden aangewend; a. tot het bevorderen van zindelijkheid; b. tot het bevorderen van een dragelijke temperatuur en van voldoende luchtverversching zonder hinderlijken tocht; c. tot het tegengaan van het ontstaan of de verspreiding of tot het verwijderen van schadelijke of hinderlijke dampen of gassen of van stof; d. tot het voorkomen van ongevallen door werktuigen, werktuigdeelen, drijfwerken, vervoermiddelen, gereedschappen, electrische geleidingen of toestellen; door vallen, door vallende voorwerpen, vaste, vloeibare of gasvormige stoffen, die bijtend of ontplofbaar zijn of eene hooge temperatuur hebben; e. tot het verschaffen van hulp bij ongevallen; ƒ. tot het verschaffen van gelegenheid tot ontvluchting bij brand; g. tot het voorkomen van vergiftiging, besmetting of beroepsziekten. De algemeene maatregel van bestuur bepaalt tevens in welke gevallen door het districtshoofd der arbeidsinspectie eischen gesteld kunnen worden: 1°. ten aanzien van den tijd gedurende welken personen mogen vertoeven in ruimten, waar hooge of lage temperaturen, schadelijke dampen, gassen of stof voorkomen of waar gevaar voor vergiftiging bestaat; Het op de wet steune besluit. 8 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Het op de wet steunen* besluit. . 2°. ten aanzien van het verstrekken van goed drinkbaar water. Artikel 8 ten slotte regelt de verplichting van de bedrijfshoofden om op last van het districtshoofd der arbeidsinspectie, op door dezen aan te wijzen plaatsen en zóó, dat het voor een ieder duidelijk leesbaar zij, een reglement op te hangen, bevattende hetgeen door de in de fabriek of werkplaats verblijvende personen behoort te worden nagekomen in het belang van henzelven of van anderen, en de uitreiking van dit reglement aan het personeel. De voorschriften, waardoor de werkgevers rechtstreeks gebonden zijn, en waardoor de arbeiders onmiddellijk worden beschermd, vindt men dus geen van alle in de Veiligheidswet zelve. De algemeene strekking van de wet is geen andere, dan het verschaffen van ontwijfelbare rechtsgeldigheid aan het besluit, waarin die voorschriften worden vervat. Dit besluit, dat steeds, en, wat van veel belang is, zoo noodig binnen zeer korten termijn, bij veranderende inzichten of opvattingen kan worden aangepast, of waarin onmiddellijk de nieuwe bepalingen kunnen worden opgenomen, die bij het vestigen van nieuwe industrieën of door het aanvaarden van nieuwe werkmethoden of toepassing van nieuwe machines in bestaande bedrijven, noodig worden, is opnieuw vastgesteld bij koninklijk besluit van 21 Augustus 1916, st.bl. no. 418, en daarna in 1920 en 1924 gewijzigd. Terwijl de Veiligheidswétf alles bijeen dertig artikelen telt, is het Veiligheidsbesluit 292 artikelen groot. ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 9 Een belangrijk verschil tusschen de Veiligheidswet en de wet op de bevolkingsregisters is verder, dat eerstgenoemde wet niet alleen de rechtskracht der daarop steunende koninklijke besluiten verzekert, maar bovendien nog onder bepaalde voorwaarden aan de door de hoofdambtenaren van de arbeidsinspectie voor bepaalde bedrijven ieder afzonderlijk te geven voorschriften dezelfde rechtskracht toekent. Het niet voldoen aan eenen eisch, welke is gesteld krachtens een algemeenen maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 7, wordt in artikel 19 van de wet bedreigd met dezelfde straffen als het zondigen tegen de algemeen geldende voorschriften, welke door de regeering ter uitvoering van artikel 6 of 7 zijn vastgesteld, m. a. w. de wet stelt overtreding van een door het districtshoofd der arbeidsinspectie gestelden eisch op één lijn met overtreding van den algemeenen maatregel van bestuur. Intusschen volgt daar niet uit, dat deze voorschriften van de districtshoofden der arbeidsinspectie ook zelfstandig als wettelijke maatregelen beschouwd kunnen worden. Daarvoor missen zij algemeene geldigheid, m. a. w. normatieve waarde. Indien men het begrip wet ruim opvat, moeten zij echter wel beschouwd worden als van de wet, die de stof, waarop zij betrekking hebben, regelt, deel uit te maken. Het komt ons intusschen voor, dat voor het administratief recht in het algemeen de vraag, aan welke voorschriften wèl en aan welke niet een wettelijk karakter moet worden toegekend, nog niet voldoende tot klaarheid is gebracht.Voor uitvoeringsvoorschriften Op de wet steunende voorschriften voor ambtenaren. 10 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Rechtskarakter van verschillende regelingen onzeker. als de bovenbedoelde is zij misschien betrekkelijk eenvoudig. Voor een groot aantal regelen, welke worden nageleefd als administratief gebruik, als gewoonte der administratie, helpt ons de constructie van het gewoonterecht. Zooals men de taak van den rechter kan beschouwen als niet rechtscheppend, maar als vormgevend aan wat door de gewoonte het rechtskarakter verkreeg, zoo kan men ook de administratieve gewoonte — voor zoover zij iets meer omvat, dan alleen intern werkende regels van de administratie—als rechtsbron erkennen, met dit verschil, dat dan niet het gebruik der volksgenooten het recht schiep, maar het gebruik van hen, die de wet hebben toe te passen zelve. Hoe staat het echter met rechtstreeks naar buiten werkende regelen, die van de administratie uitgaan, maar niet afkomstig zijn van eenig tot wetgeving geroepen orgaan? B.v. de resoluties van den minister van financiën betreffende de toepassing van het tarief der invoerrechten? Hoe staat het met koninklijke besluiten en ministerieele beschikkingen, steunende op de wet of op een algemeenen maatregel van bestuur (in het laatste geval dus delegatie in de tweede macht) waarbij algemeen bindende regelen worden gesteld, die wat hun materieelen inhoud betreft van wetsvoorschriften in engeren zin metterdaad niet te onderscheiden zijn. Als een voorbeeld hiervan noemen wij de beschikking van den minister van arbeid, handel en nijverheid van 30 Juli 1924, tot uitvoering van artikel 4, vierde lid, en artikel 5, tweede en derde lid, van het Papierbesluit 1922, stM. no. 109. ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 11 Artikel 14 der warenwet draagt aan de Kroon op om bij algemeenen maatregel van bestuur voorschriften te geven betreffende het aanduiden in den handel van waren en andere artikelen, die voor den handel bestemd of in den handel gebracht zijn. Het derde lid van dit artikel zegt, dat bij zulk een maatregel tevens kan worden bepaald, dat waren en artikelen als in het eerste lid bedoeld, niet dan met toestemming van de Kroon en onder door de Kroon te stellen voorwaarden mogen worden aangeduid met namen, waaruit de aard en de samenstelling niet of niet voldoende blijken. Het Papierbesluit is één van de krachtens artikel 14 uitgevaardigde besluiten. Artikel 4, vierde lid, luidt: „Het watermerk moet, alvorens het daarvan voorziene papier in den handel wordt gebracht, zijn ingeschreven in een openbaar register, dat wordt ingericht en gehouden door den rijksvoorlichtingsdienst ten behoeve van den vezelhandel en de vezelnijverheid, volgens door onzen minister van landbouw, nijverheid en handel te stellen regelen". Artikel 5 luidt: „Papier, onverschillig van welke samenstelling, mag niet dan met onze toestemming worden aangeduid door afkortingen, samenstellingen of geringe afwijkingen der woorden standaard en/of normaal. Op andere soorten dan normaalpapier mag zonder onze toestemming het in artikel 4, eerste lid, bedoelde watermerk normaal, hetzij alleen, hetzij in afkortingen of samenstellingen, hetzij met geringe afwijkingen, niet Rechtskarakter Tan verschillende regelingen onzeker. 12 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Rechtskarakter van verschillende regelingen onzeker. worden aangebracht, evenmin als watermerken, die de samenstelling van het papier aanduiden. Van elke door ons krachtens lid 2 van dit artikel verleende toestemming wordt aanteekening gehouden in het in het vierde lid van het vorig artikel bedoeld register." Dit alles wijst nu wel op een zuiver administratief uitvoeringsbesluit, dat door den minister moet worden vastgesteld. Ook indien de beschikking van den minister niet verder ging, dan dat zij eenvoudig het model van het register bepaalde, zou nog de vraag belangwekkend zijn naar het rechtskarakter van die bepalingen in vergelijking b.v. met die artikelen van den algemeenen maatregel van bestuur van 12 December 1917, st.bl. no. 692, waarbij het model van een aantal formulieren ter uitvoering van de Kieswet is vastgesteld. Nu ontmoeten wij echter in de op het Papierbesluit steunende beschikking o. m. het volgende artikel 13: „Wanneer de betrokken persoon of firma binnen een tijdsverloop van drie jaren driemaal van wege den voorlichtingsdienst ten behoeve van den vezelhandel en de vezelnijverheid is gewaarschuwd, wordt de inschrijving in het register door den minister van arbeid, handel en nijverheid nietig verklaard, waarvan mededeeling wordt gedaan in de Nederl. Staatscourant en aanteekening wordt gehouden in het register, onder vermelding van den datum der publicatie in de Staatscourant." Het lijkt ons toch inderdaad vrij moeilijk om aan een ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 13 dergelijk voorschrift het rechtskarakter te eenen male te ontzeggen. Doet men dat niet, dan zal men met het oog op de ontwikkeling van het administratief recht de grondslagen van de algemeene rechtsleer aan nadere studie en critiek moeten onderwerpen. De jongere administratieve wetgeving beweegt zich over het algemeen in de richting van de Veiligheidswet. Men tracht de wet te maken tot een beginselenwet en de nadere uitwerking van die beginselen aan algemeene maatregelen van bestuur en verdere zonder medewerking van de Staten-Generaal tot stand komende voorschriften over te laten. Van een vast systeem in dezen is echter geen sprake. De toevallige belangstelling van enkele leden der Tweede Kamer, de invloed van door belanghebbenden op touw gezette bewegingen, toevalligheden ook bij de voorbereiding van een regeling, kunnen er toe leiden, dat men naar gelang van de omstandigheden bepaalde voorschriften al dan niet in de wet zelve aantreft, welke men, uitgaande van bepaalde theoretische beschouwingen, al dan niet in de uitvoeringsvoorschriften zou verwachten aan te treffen. Als een voorbeeld van een dergelijk geval noemen wij artikel 6a van de Vleeschkeuringswet. Artikel 4, eerste lid van deze wet bepaalt: „Slachtdieren zijn vóór en na het slachten aan keuring onderworpen." Artikel 6: „Hij, die een slachtdier wil slachten of doen slachten, geeft daarvan vooraf kennis overeenkomstig de voorr Ontwikkelingsgang der jongere wetgeving. Toevallige omstandigheden spelen een groote rol. 14 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Voorbeeld: de regeling der huisslachtingen. schriften, vastgesteld krachtens de artikelen 18 en 21." Wilde men nu ten aanzien van de huisslachtingen op de hier gestelde regelen uitzonderingen toelaten, dan had het in het ontwikkelde stelsel geheel voor de hand gelegen om een artikel op te nemen, ongeveer luidende: Een algemeene maatregel van bestuur regelt de uitzonderingen, welke met betrekking tdt huisslachtingen worden toegelaten op de voorschriften van artikel 4, eerste lid, en artikel 6. In plaats dat dit geschiedde, is bij de wet van 18 Mei 1922, stJbl. no. 305, het volgende artikel 6a ingevoegd, dat ten aanzien van de huisslachtingen een gedetailleerde regeling inhoudt, zooals de Vleeschkeuringswet met betrekking tot geen enkel ander onderwerp bevat. „1. Wij kunnen tot wederopzegging ten aanzien van één of meer gemeenten ontheffing verleenen van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, en artikel 6, voor zooveel betreft varkens, schapen en geiten, die niet gestorven of in nood gedood zijn, en waarvan het vleesch bestemd is of gebezigd wordt uitsluitend voor het huiselijk gebruik van de bewoners van het perceel, waar het dier geslacht wordt, mits de bewoners niet werkzaam zijn in het slagersbedrijf, in het bedrijf der verduurzaming of bereiding van vleesch of vleeschwaren en mits zij niet wonen in een inrichting of gesticht, uitsluitend of onder meer bestemd voor het verstrekken van voedsel of waar zulks geregeld geschiedt. 2. Indien een ontheffing is verleend, als bedoeld in het eerste lid, mag het vleesch, afkomstig van de ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 15 dieren ten aanzien waarvan de ontheffing is verleend, niet worden voorzien van een merk, als bedoeld bij artikel 18, eerste lid, onder g. 3. Hij, die een slachtdier, met betrekking waartoe de in het eerste lid bedoelde ontheffing is verleend, wil slachten in het door hem bewoonde perceel uitsluitend voor huiselijk gebruik van de bewoners, geeft van dit voornemen ten minste vier dagen van te voren in den door Ons te bepalen vorm kennis ter plaatse, waar de kennisgeving, bedoeld in de artikelen 6 en 7, behoort te geschieden." Men ziet hier dus een poging om het begrip der „zuivere huisslachtingen" nauwkeurig te omlijnen en om verder precies aan te geven, wat wel en wat niet mag, welke alleen uit de geschiedenis der wet is te verklaren. Aangezien het hier geldt een onderwerp, dat in zeer sterke mate staat onder den invloed van plaatselijke en wisselende omstandigheden, was er principieel alles voor te zeggen geweest om, zooals werd opgemerkt, de bijzonderheden der regeling geheel over te laten aan een algemeenen maatregel van bestuur. Omtrent de verhouding van algemeenen maatregel van bestuur, gewoon koninklijk besluit, ministerieele beschikking en andere op de wet (in formeelen zin) rustende regelingen kan men in het algemeen zeggen, dat de belangrijkste voorschriften, welke het karakter dragen eener algemeen geldende min of meer samengestelde regeling, in den regel in een algemeenen maatregel van bestuur zijn neergelegd, dat eenvoudiger Voorbeeld: de regeling der huis slachtingen. 16 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Uiteenloopende regelingen voor overeenkomstigegevallen. voorschriften, vaak betrekking hebbende op een enkel I concreet punt, bij koninklijk besluit of ministerieel! voorschrift worden geregeld en dat onderwerpen tem aanzien waarvan wordt ondersteld, dat een behoeftej aan differentiatie volgens lokale behoeften aanwezig is, aan lagere organen worden toevertrouwd. Van een vast systeem is ook hierbij intusschen geen sprake. Zoo bepaalt b.v. artikel 25 der Besmettelijke-ziektenwet van 1872, dat de regelen omtrent het verbranden of op andere wijze vernietigen van voorwerpen, volgens deze wet onteigend .... de inrigting en plaatsing van het in artikel 25 vermelde kenmerk bij algemeenen maatregel van (inwendig) bestuur worden vastgesteld. Dienovereenkomstig schrijft een algemeene maatregel van 29 Juli 1907, st.bl. no. 155, onder andere voor, dat het kenteeken, in artikel 20 der wet vermeld, „bestaat in een wit papier, waarop de woorden „besmettelijke ziekte" en de naam der ziekte zwart gedrukt zijn. De letters, die den naam der ziekte vermelden, zijn ten minste drie centimeters hoog en twee centimeters breed; de dikke lijnen der letters zijn ten minste één centimeter breed." Krachtens artikel 29 der Vleeschkeuringswet is de wijze van onbruikbaar maken voor voedsel voor mensch en dier van bij invoer afgekeurd vleesch geregeld bij een eenvoudig koninklijk besluit van 24 Mei 1922, st.bl. no. 79, opgenomen in de Nederl. Staatscourant no. 103. Artikel 22 der Veewet schrijft voor, dat de minister van landbouw, nijverheid en handel voorschriften geeft omtrent stof, vorm, grootte, opschrift en wijze ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 17 van plaatsing der in die wet bedoelde waarschuwingsborden en kenteekenen. In artikel 21 der Woningwet vinden wij bepaald, dat aan de onbewoonbaar verklaarde woning binnen veertien dagen nadat de termijn van voorziening is verstreken of het besluit tot onbewoonbaarverklaring is gehandhaafd, door of vanwege Burgemeester en Wethouders op de wijze, bij plaatselijke verordening te bepalen, een kenteeken wordt bevestigd, waarop met duidelijke letters te lezen is „onbewoonbaar verklaarde woning". Hier wordt dus aan het Gemeentebestuur overgelaten om uit te maken, wat duidelijke letters zijn, terwijl bovendien ruim elfhonderd verordeningen zijn noodig geworden, eenvoudig om te bepalen, dat het houten bord met dit schoone opschrift boven den ingang of boven de ingangen der woning moet worden vastgespijkerd. Op grond van artikel 18 der Vleeschkeuringswet zijn van verschillende simpele briefjes, aangiften tot slachten e.d., de modellen vastgesteld bij een algemeenen maatregel van bestuur; deze zelfde maatregel delegeert weer aan den minister het vaststellen, desgewenscht van verschillende merken en het geven van voorschriften omtrent de samenstelling van den inkt en de kleur der merken voor vleesch van verschillende diersoorten. (Artikel 52.) Uit krachte van deze bepaling is b.v. een oormerk voor varkens vastgesteld bij beschikking van den Minister van Arbeid van 18 Juli 1921. Uiteenloopende regelingen voor overeenkomstigegevallen. v. Poelje - Beg. adm. recht 18 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Regeling bij besluit behoeft niet steeds op een wet te steunen. Artikel 32 der Drankwet bepaalt o. m., dat „boven of ter zijde van de buitendeur, die toegang geeft tot de inrichting, met duidelijke letters te lezen (moet) zijn:... 2e het woord „Vergunning"'. Artikel 15 der Tabakswet daarentegen verlangt, dat „boven of naast iederen aan den openbaren weg uitkomenden ingang van eene lokaliteit, waarvoor eene bedrijfsvergunning is verleend, overeenkomstig de door onzen minister van financiën te geven voorschriften, een opschrift (zal) worden aangebracht, vermeldende het woord: „Tabaksvergunning". Artikel 6 der Wet op de woonwagens en woonschepen van 26 Juli 1918, st.bl. no. 492, verwijst naar een algemeenen maatregel van bestuur voor het geven van nadere voorschriften, omtrent letter en nummer der vergunning, welke op woonwagens en woonschepen moeten worden aangebracht. Hier tegenover staat weer artikel 17 der Pandhuiswet, hetwelk zelf de geheele regeling der materie bevat en bepaalt, dat op of terzijde van elke deur, die toegang geeft tot het perceel, waarin een particuliere bank van leening wordt gehouden, „een wit bord (moet worden) aangebracht, waarop in zwarte letters van den openbaren weg duidelijk leesbaar is te lezen: „Pandhuis"* Hoewel in verreweg de meeste gevallen de algemeene maatregel van bestuur strekt ter nadere regeling of ter uitvoering van een onderwerp, waarvan de grondslagen in een wettelijke regeling in engeren zin zijn neergelegd, is het in beginsel niet noodzakelijk dat de ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 19 regeling van een onderwerp van administratief recht bij koninklijk besluit op een wet steunt.*) Een belangrijk voorbeeld van een dergelijke regeling is het koninklijk besluit van 2 December 1926, st.bl. no. 522, tot vaststelling van algemeene regelen voor het verleenen van subsidiën ten behoeve van werkloozenkassen. Bepalingen van strafrechtelijken aard, welke medewerking van de Staten-Generaal noodig gemaakt zouden hebben, konden in deze regeling gemist worden, omdat haar naleving verzekerd is door de omstandigheid, dat de minister over een scherper snijdend zwaard beschikt, n.1. de bevoegdheid om ieder recht op subsidie in te trekken (artikel 7). De moeilijkheid, dat het niet mogelijk is anders dan bij de wet aan de gemeenten geldelijke verplichtingen op te leggen, is omzeild door het besluit alleen van toepassing te verklaren op de gemeenten, welke tot de daarin vervatte regeling „zijn toegetreden". Een nog merkwaardiger figuur is ontstaan, toen het in den crisistijd noodzakelijk bleek om aan vereenigingen met werkloozenkas nog andere subsidiën te verleenen dan volgens het werkloosheidsbesluit 1917 op den grondslag der van de leden ingekomen bijdragen. Toen is tot stand gekomen de Werkloosheidsverzekeringsnoodwet 1919 (wet van 31 October 1919, st.bl. no. 620), welke een uitbreiding inhoudt Regeling besluit be hoeft niet steeds op wet te steunen. 1) Op de vraag van staatsrechtelijken aard, welke grenzen de Kroon in een dergelijk geval heeft in acht te nemen, kunnen wij hier niet ingaan. 20 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Regeling bij besluit behoeft niet steeds op een wet te steunen. van de in den algemeenen maatregel van bestuur neergelegde regeling 1). Het Bezoldigingsbesluit (besluit van 22 October 1924, st.bl. no. 476, tot vaststelling van regelen ten aanzien van de bezoldiging van burgerlijke rijksambtenaren, sedert weer eenige malen gewijzigd), is in het algemeen te beschouwen als een algemeene maatregel van bestuur, rechtstreeks steunende op een bepaling der Grondwet, ook een koninklijk besluit derhalve, dat geen uitwerking inhoudt van algemeene, bij de wet gestelde regelen 2). Eenigszins is dat karakter vertroebeld, doordat het besluit tevens voor een gedeelte uitvoering geeft aan artikel 30 der Lager-onderwijswet 1920 8). ') Voor nadere bijzonderheden omtrent de totstandkoming van deze wet, in verband rnet de liquidatie van het Kon. Nat. Steuncomité, zie men Het departement van Arbeid, Handel en Nijverheid onder Minister Aalberse, 1918—1926: blz. 214 v.v. *) Artikel 63 Grondwet. De koning heeft het opperbestuur van de algemeene geldmiddelen. Hij regelt de bezoldiging van alle collegies en ambtenaren, die uit 's rijks kas worden betaald. De wet regelt de bezoldiging van den raad van state, van de algemeene rekenkamer en van de rechterlijke macht. De koning brengt de bezoldigingen op de begrooting der rijksuitgaven. De pensioenen der ambtenaren worden door de wet geregeld. *) Artikel 30 wet 1. o. 1. De hoofden van scholen en de onderwijzers genieten eene vaste jaarwedde volgens de regelen, bij algemeenen maatregel van bestuur vast te stellen. Die regelen bepalen de laagste en de hoogste bezoldiging, de opklimming wegens dienstjaren en de verhooging op grond van bijzondere bevoegdheid. 2. De wedden van hen, die overeenkomstig artikel 41 zijn aangewezen voor tijdelijke waarneming der betrekking van hoofd eener school of van onderwijzer, worden mede in dien algemeenen maatregel van bestuur geregeld. 3. Eveneens wordt bij algemeenen maatregel van bestuur geregeld de wijze van uitbetalen der jaarwedde en wedde, en worden regelen gesteld betreffende verlof tot afwezigheid en inhouding van jaarwedde of wedde bij dat verlof. ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 21 Het Wachtgeldenbesluit (besluit van 3 Augustus 1922, st.bl. no. 479, houdende regeling van de toekenning van wachtgeld aan burgerlijke rijksambtenaren, sedert verscheidene malen gewijzigd) is een ander voorbeeld van een algemeenen maatregel van bestuur, tot regeling van een onderwerp van administratief recht, welke niet steunt op eenige bepaling van een wet in engeren zin. Een voorbeeld van een eenvoudig koninklijk besluit, dat een onderwerp regelt, waarvan men veeleer een regeling bij algemeenen maatregel van bestuur zou verwachten, is het besluit van 13 December 1920, no. 37 (Nederl. Staatscourant van 17 en 18 December 1920; no. 246, sedert eenige malen gewijzigd) tot het bepalen van den leeftijd, welken kinderen bereikt moeten hebben, voordat zij tot eene school voor lager onderwijs worden toegelaten. Voor verschillende andere onderwijsinrichtingen zijn soortgelijke voorschriften in daarop betrekking hebbende algemeene maatregelen van bestuur te vinden. (B.v. artikel 21 van het reglement voor de land- en tuinbouwscholen, koninklijk besluit van 17 September 1904, st.bl. no. 223, gewijzigd bij koninklijk besluit van 19 Juni 1922, st.bl. no. 419.) Een voorbeeld hiervan, dat ook tusschen het gebied van algemeene maatregelen van bestuur, eenvoudige koninklijke besluiten en ministerieele beschikkingen een vaste materieele scheiding niet is aan te geven, is het volgende. Krachtens artikel 6 der Lager-onderwijswet 1920 Geen vaste grens tusschen verschillendesoorten van voorschriften 22 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Geen vaste grens tusschen verschillendesoorten van voorschriften. worden bij algemeenen maatregel van bestuur algemeene regelen vastgesteld omtrent den bouw en de inrichting van lokalen, waarin lager schoolonderwijs gegeven wordt, voor zoover de scholen, waartoe die lokalen behooren, geheel of gedeeltelijk uit openbare kassen worden onderhouden. Deze regelen zijn thans te vinden in het besluit van 15 Februari 1924, stM. no. 48. Een met artikel 6 overeenkomend voorschrift treft men in de wet op het middelbaar onderwijs niet aan. Ter uitvoering van de artikelen 45te tot en met ASsepties dier wet zijn bij een algemeenen maatregel van bestuur van 15 Maart 1923, stM. no. 75, de voorschriften geregeld, waaraan de van rijkswege gesubsidieerde bijzondere scholen moeten voldoen. Artikel 9 van dit besluit bepaalt, dat door den minister van onderwijs, kunsten en wetenschappen omtrent de gebouwen en terreinen algemeene regelen worden vastgesteld, waarin de bescheiden worden vermeld, welke bij de aanvrage om goedkeuring der plannen en begrootingen voor de stichting van gebouwen en terreinen of bij de aanvrage om goedkeuring der ingebruikneming van bestaande gebouwen en terreinen moeten worden overgelegd, en de eischen worden aangegeven, waaraan zoodanige gebouwen en terreinen moeten voldoen. Ter uitvoering van dit artikel zijn bij beschikking van den minister van onderwijs, kunsten en wetenschappen van 2 October 1923, Nederl. Staatscourant no. 190, de noodige voorschriften gegeven. Deze voorschriften loopen geheel ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 23 en al parallel met die, welke bij algemeenen maatregel van bestuur voor de lagere scholen zijn vastgesteld. Het grootste gedeelte van de bemoeiingen der provinciale besturen op administratief rechtelijk gebied betreft meer de toepassing en handhaving van de administratieve normen, dan haar vaststelling. De provinciale wetten (verordeningen) betreffen, evenals die der gemeenten, voor een gedeelte onderwerpen, welke in de wet haar hoofdregeling vinden en waarvan nadere of uitvoeringsvoorschriften voor de territoriale onderdeden van den staat moeten worden vastgesteld, voor een ander gedeelte onderwerpen, die geacht worden te behooren tot de eigen huishouding van het bestuur, waardoor zij worden vastgesteld. Tot de eerste groep behooren voornamelijk de op artikel 192 van de Grondwet steunende reglementen van waterschappen. De inhoud daarvan is voor eer groot gedeelte van administratiefrechtelijken aard Het thans gemakkelijk te verkrijgen algemeen reglement voor de waterschappen in de provinci< Utrechtx) regelt b.v. de volgende onderwerpen: Artt. 1—4. Inleidende bepalingen. Eerste afdeeling. Over de samenstelling van het bestuur en over de beambten en bedienden. *) De bijgewerkte tekst is n.1. opgenomen in het verzamelwerk: Veror deningen en reglementen voor de provincie Utrecht, uitgegeven onde toezicht van mr. dr. J. J. Smit, Alphen aan den Rijn, N. Samsom, 1926 Met het oog op het gemak, dat dit werk oplevert, worden ook verder voorbeelden van provinciale verordeningen aan dit werk ontleend. Bemoeiingen der provincie. r 24 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Bemoeiingen der provincie. Hoofdstuk I. Over het dagelijksch bestuur. Artt. 5—11. Over het getal der leden, hunne benaming en de vereischten voor het lidmaatschap. Artt. 12—16. Over de benoeming en verkiezing der leden en den tijd van zitting. Artt. 17—31. Over de verkiezing. Artt. 32—36. Over het onderzoek van den geloofsbrief van hem, die tot lid van het bestuur is verkozen. Artt. 37—38. Over het opmaken der aanbevelingslijst na verkiezing door stemgerechtigde ingelanden. Artt. 39—43. Over schorsing, vervallenverklaring en ontslag der leden van het bestuur. Artt. 44—49. Over de vergaderingen van het bestuur. Hoofdstuk II. Over de vergaderingen van stemgerechtigde ingelanden. Artt. 50—59. Over de samenstelling der vergadering. Artt. 60—66. Over het houden en de orde der vergadering. Artt. 67—75. Over de beambten en bedienden. Artt. 76—79. Over de bezoldigingen en schadeloosstellingen. Tweede afdeeling. Over de inrichting van het huishouden der waterschappen. Hoofdstuk I. Over de bevoegdheid en den werkkring van het bestuur en van de beambten en bedienden. Artt. 80—99. Over het bestuur. Artt. 100—106. Over den voorzitter. Artt. 107—110. Over den secretaris, den penningmeester en de overige beambten en bedienden. ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 25 Hoofdstuk II. Over de bevoegdheid der vergadering van stemgerechtigde ingelanden. Artikel 111. Hoofdstuk III. Over de lasten van het waterschap en de verplichting om daarin bij te dragen. Artt. 112—135. Hoofdstuk IV. Over de uitkeering van gelden, uit gewone ontvangsten beschikbaar. Artt. 136—139. Hoofdstuk V. Over de begrooting en de rekening. Artt. 140—147. Hoofdstuk VI. Over de keuren of politieverordeningen. Artt. 148—151. Hoofdstuk VII. Over het toezicht van Gedeputeerde Staten. Artt. 152—156. Algemeene bepaling. Art. 157. Hoofdstuk VIII. Bepalingen voor waterschappen, wier bijzondere toestand afwijking van dit reglement vordert. Artt. 158—162. Overgangsbepalingen. Artt. 163—164. Men kan reeds uit dit overzicht van den inhoud afleiden, dat tegenover de bepalingen, welke tot het staatsrecht in ruimen zin gerekend kunnen worden, de administratiefrechtelijke voorschriften verre in de meerderheid zijn. Eveneens tot het gebied van den waterstaat behoort de wet van 13 Juli 1895, stM. no. 113, houdende bepalingen omtrent verveningen, welke in haar eerste ' artikel bepaalt: „Aan de staten der provinciën behoorrhet vaststellen, onder Onze goedkeuring, van de noodige voorschriften omtrent hooge en lage verveningen, met inachtneming der regels hierna gesteld". Regelingen der Prov. Staten. 26 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Gedeputeerde Staten. In de provinciën, waar verveningen kunnen voorkomen, is dus de op deze wet steunende verordening een ander voorbeeld van een regeling van in hoofdzaak administratiefrechtelijk karakter, door het provinciaal bestuur ter uitvoering van een voorschrift van hooger gezag vastgesteld. Verder kunnen wij nog wijzen op artikel 19 der Jachtwet 1923, hetwelk voorschrijft, dat voor iedere provincie door de Provinciale Staten onder koninklijke goedkeuring eene verordening wordt vastgesteld tot aanwijzing van de plaatsen voor de uitoefening der jachten op waterwild in den tijd, dat de andere jachten niet open zijn. En vervolgens op artikel 7 der Motor- en rijwielwet, de besturen der provinciën *) bevoegd verklarende tot het vaststellen van verordeningen ter regeling van het verkeer op de wegen in verband met het gebruik van motorrijtuigen en rijwielen, voor zooveel betreft punten, waaromtrent in de wet of in den in artikel 2, eerste lid, bedoelden algemeenen maatregel van bestuur niet is voorzien. Dit alles betreft de bevoegdheden der Provinciale Staten. Ook Gedeputeerde Staten echter, hoewel hun administratiefrechtelijke bevoegdheden over het algemeen op ander gebied liggen, stellen in enkele gevallen algemeen bindende regelen van administratief recht vast. Krachtens artikel 4 van de Motor- en rijwielwet berust bij hen de bevoegdheid tot het gesloten ver- l) En der gemeenten. ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 27 klaren voor motorrijtuigen — met de in het artikel genoemde onderscheidingen — van alle wegen in de provineie buiten bebouwde gemeentekommen, die geen rijkswegen zijn, en binnen bebouwde gemeentekommen van provinciale wegen. Van groote beteekenis is verder het voorschrift van de artikelen 115 en 206 der Gemeentewet volgens welke door de Gedeputeerde Staten onder koninklijke goedkeuring voorschriften worden gegeven voor de inrichting van de begrooting en de rekening der gemeente en de boekhouding van den gemeente-ontvanger. Belangwekkend is ook de wijze, waarop eenheid in deze voorschriften is verkregen. De staatscommissie voor de herziening van de Gemeentewet had een ingrijpende verandering van de voorschriften betreffende de financieele administratie der gemeenten voorgesteld. Een klein onderdeel1 daarvan vormde het voorschrift, dat „ter verzekering van de noodzakelijke eenheid" aan een algemeenen maatregel van bestuur het opstellen der modellen van begrooting, rekening en balans zou worden opgedragen 1). De regeering, in de toelichting tot het bij koninklijke boodschap van 17 Juli 1923 ingediend voorstel tot herziening van de Gemeentewet, volgde in dit opzicht de staatscommissie. Zeer positief sprak zij zich uit in de toelichting tot het nieuwe artikel 197: „De vaststelling van het begrootingsmodel bij algemeenen maatregel van bestuur is voorgesteld, omdat alleen ») Verslag blz. 39. Gedeputeerde Staten. 28 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Gedeputeerde Staten. langs dien weg de noodzakelijke eenheid tusschen de begrootingen der gemeenten in de onderscheidene provinciën is te verwezenlijken". Terwijl het zich niet liet aanzien, dat van de herziening van de Gemeentewet spoedig iets zou komen, deelde de in 1921 ingestelde staatscommissie voor de regeling van de financieele verhouding tusschen rijk en de gemeenten aan de regeering mede, dat eene definitieve regeling van die verhouding haars inziens praktisch slechts uitvoerbaar zou zijn, indien alle gemeentelijke begrootingen en rekeningen naar gelijke voorschriften zouden worden opgemaakt en zoodanig zouden worden ingericht, dat zij een zoojuist mogelijk beeld gaven van de ten laste der gemeente komende kosten van alle diensttakken afzonderlijk. Deze mededeeling heeft op de herziening der voorschriften, zooals zij krachtens besluiten van de verschillende colleges van Gedeputeerde Staten op dat öogenblik golden, grooten invloed uitgeoefend. De kring van griffiers der Provinciale Staten heeft het vraagstuk in studie genomen en na grondige voorbereiding nieuwe begrootings- en rekeningsvoorschriften ontworpen, welke door de Gedeputeerde Staten der verschillende provinciën op verzoek van den Minister van Binnenlandsche Zaken en Landbouw zijn overgenomen en vastgesteld. Dit is geschied in 1923; voor de eerste maal bij het opmaken der begrootingen voor 1924 hebben de nieuwe regelen, officieel genoemd „begrootings- en rekeningsvoorschriften 1924", toepassing gevonden. ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 29 Op dezelfde wijze werden voorbereid en vastgesteld nieuwe voorschriften betreffende de inrichting der boekhouding van de gemeente-ontvangers. Ofschoon met betrekking hiertoe de poging om eenheid te verkrijgen niet geheel en al slaagde (enkele kleine verschillen werden gehandhaafd), kan men toch zeggen, dat langs dezen weg praktisch is verwezenlijkt, wat de staatscommissie voor de herziening der Gemeentewet wenschte en waarvoor men destijds algemeen herziening van die wet noodig achtte. Zoo beweegt zich ook de ontwikkeling van het administratief recht meermalen langs andere lijnen dan vooruit te verwachten valt. De administratiefrechtelijke voorschriften, welke de Staten der provinciën in het belang van de huishouding der provincie hebben vastgesteld, zijn niet zeer talrijk. Daartoe behooren in de eerste plaats enkele belastingverordeningen, verordeningen houdende algemeene regelen omtrent subsidieering ten behoeve van bepaalde aangelegenheden, welke men gemeend heeft langs dezen weg bij de provinciale belangen te moeten inlijven, en voorts in verschillende provinciën electriciteits- of drinkwaterverordeningen. In den regel zijn dat verordeningen, welke de levering van electrische energie of van drinkwater verbieden zonder vergunning van Gedeputeerde Staten en dan uitvoerig regelen, op welke wijze die vergunning moet worden aangevraagd, en welke de bevoegdheden van de concessionarissen zijn tegenover De huishou ding der provincie. 30 administratiefrechtelijke normen De gemeente. Groepen van verordeningen. gemeentebesturen en particuliere eigenaren. Het betreft hier dus een ingewikkelde materie, welke naast verschillende onderdeden van het publiekrecht ook het privaatrecht raakt. De Grondwet (artikel 134) en in aansluiting bij haar voorschriften de Provinciale wet (artikel 140) hebben alle reglementen en verordeningen, welke de Staten voor het provinciaal belang noodig keuren, aan het preventief toezicht van de Kroon onderworpen. Het verzet, bij de grondwetsherziening van 1887, tegen dezen algemeenen eisch van goedkeuring der provinciale verordeningen heeft geen ander gevolg gehad dan de opneming in artikel 134 van de bepaling, dat de goedkeuring niet kan worden geweigerd dan bij een met redenen omkleed besluit, den Raad van State gehoord. Dit is de uiterste concessie geweest, waartoe de regeering zich heeft laten vinden, ondanks de scherpe afkeuring, welke het handhaven van den eisch der koninklijke goedkeuring had ondervonden, o. m. van de zijde van Buys, en van de staatscommissie, welke in haar verslag had geschreven: „Het stelsel van goedkeuring neemt de rechte waarborgen voor de zelfstandigheid der provinciale wetgeving weg, omdat tegen afkeuring geen middel van redres bestaat". De administratieve normen, welke slechts voor het gebied van een enkele gemeente gelden, zijn in hoofdzaak verordeningen van den Raad. Evenals zulks bij de provincie het geval is, zijn deze verordeningen vastgesteld ter voldoening aan een door den rijkswetgever verstrekte opdracht, öf, omdat de lokale ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 31 wetgever zelf de regeling van het betrokken onderwerp j noodig of nuttig oordeelde. Tusschen beide groepen in i staan de verordeningen, welke de Gemeenteraad eigener beweging vaststelt, maar tot welker vaststelling hij slechts bevoegd is, omdat de algemeene wet, welke het betrokken onderwerp voor het geheele land regelt, de mogelijkheid van dergelijke bijzondere regelingen ter voorziening in plaatselijke belangen uitdrukkelijk heeft voorzien. De verordeningen, welke tot de eerste groep behooren, zijn in den regel aan goedkeuring van het hooger administratief gezag onderworpen. In de meeste gevallen zijn het de Gedeputeerde Staten der provincie, aan wie deze toetsing van de plaatselijke verordeningen is toevertrouwd 1). In enkele gevallen is goedkeuring niet vereischt. Zoo op de verordening, welke de Gemeenteraad krachtens artikel 176 van de Lager-onderwijswet 1920 moet vaststellen, tot regeling van de samenstelling en inrichting der plaatselijke commissie van toezicht op het lager onderwijs. Veel vrijheid heeft de Raad bij die regeling trouwens niet, daar hij aan de voorschriften van de artikelen 179 tot en met 181, 183 en 184 van de wet gebonden is. Evenmin is aan goedkeuring onderworpen de ver- ïerste groep. Uitvoering Ier wet. x) Plaatselijke verordeningen van administratiefrechtelijk karakter, welke de Gemeenteraden verplicht zijn vast te stellen, en die aan de goedkeuring van de Kroon zijn onderworpen, zijn de verschillende schoolgeldverordeningen (artikel 62 v.v. wet 1. o., artikel 37 wet m. o., artikel 22 wet h. o.) en de regeling van het vergunningsrecht voor den verkoop van sterken drank in het klein (artikel 20 Drankwet). 32 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Bijzondere regeling der Armenwet. ordening, welke ingevolge artikel 63 van de Kieswet voor ieder stemdistrict een geschikt stemlokaal moet aanwijzen. Wèl wordt voor deze verordening uitdrukkelijk afkondiging voorgeschreven. Een bijzondere regeling van het toezicht geeft artikel 34 van de Armenwet (wet van 27 April 1912, stM. no. 165, tot regeling van het armbestuur). Op zuiver administratieve voorschriften, namelijk: 1°. de verordening tot regeling van de geneeskundige armenverzorging; 2°. de instructie voor den geneeskundige of de vroedvrouw, belast met de armenpraktijk, daaronder begrepen de regeling van de bezoldiging en van de schorsing en het ontslag; 3°. de regeling van de levering vanwege de gemeente van genees- en verbandmiddelen ten behoeve van armen, voor zoover in die levering niet voorzien wordt door eene gemeente-apotheek; wordt hier artikel 167 van de Gemeentewet van toepassing verklaard. Dit artikel schrijft voor, dat de plaatselijke verordeningen, tegen wier overtreding straf is bedreigd, binnen tweemaal vier en twintig uren, nadat zij door den Raad zijn vastgesteld, in afschrift, door den burgemeester en den secretaris te waarmerken, aan de Gedeputeerde Staten worden medegedeeld. Gedeputeerde Staten moeten aan den Raad bericht van ontvangst zenden binnen veertien dagen, nadat hun het afschrift is geworden. Is het ontvangstbericht een ontvangstbericht zonder ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 33 meer, dan moeten de verordeningen worden afgekondigd en kunnen zij in werking treden. Houdt het d< mededeeling in, dat door Gedeputeerde Staten aan d< Kroon de schorsing of vernietiging is gevraagd, dai moet de beslissing van de Kroon worden afgewacht Doordat de Gedeputeerde Staten zich niet bepalen to de enkele overweging van de vraag, of de gebrekei van een vastgestelde verordening zoo ernstig zijn, da naar hunne meening vernietiging moet volgen, maar alvorens tot het verzenden van het ontvangstberich over te gaan, ook kleinere gebreken en onjuisthedei onder de aandacht van het Gemeentebestuur plegei te brengen, is ten aanzien van strafverordeningen hui bevoegdheid een heel eind in de richting van he goedkeuringsrecht verschoven. Het is daarom we merkwaardig, dat men in een wet van veel laterei datum de regeling van de Gemeentewet weer plotselinj voor den dag ziet komen. De Armenwet wijkt dai verder in zooverre van de Gemeentewet af, datvai de hierboven genoemde stukken ook afschrift moe worden gezonden aan den betrokken inspecteur vai de volksgezondheid. De inspecteur kan bij Gedepu teerde Staten bezwaren inbrengen binnen dertig dagei na ontvangst van het afschrift. Gedeputeerde Statei beslissen binnen drie maanden na ontvangst van he bezwaarschrift bij een met redenen omkleed besluit Van hunne beslissing kunnen, binnen dertig dagei na de ontvangst daarvan, de Gemeenteraad, Burge meester en Wethouders en de inspecteur bij de Krooi in beroep komen. Indien bij de beslissing van Gede Bijzondere regeling der 5 Armenwet. I V» Poèljc- Beg. adm. recht 3 34 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Tweede groep. Eigen initiatief van den Raad. puteerde Staten of van de Kroon de ingebrachte bezwaren gegrond worden verklaard, is de Gemeenteraad verplicht tot uitvoering van de beslissing binnen drie maanden na hare dagteekening. Tot de verordeningen van administratiefrechtelijk karakter, welke de Gemeenteraad vaststelt zonder wettelijke verplichting om daartoe over te gaan, behooren in de eerste plaats de meeste verordeningen tot regeling van plaatselijke belastingen. Op de desbetreffende bijzonderheden (Gemeentewet artikelen 240—267) kunnen wij binnen het bestek van dit werk niet ingaan. Het invoeren, wijzigen of afschaffen van een plaatselijke belasting geschiedt bij raadsverordening, welke ingeval van invoering of wijziging „de voorwerpen door de belasting te treffen, haar bedrag en hare grondslagen vermeldt". (Gemeentewet artikel 232). De verordening moet binnen acht dagen na de vaststelling met de voorschriften betreffende de invordering worden „voorgedragen" aan Gedeputeerde Staten, die binnen zes weken na de dagteekening van het besluit aan de Kroon „verslag" moeten doen. (Artikel 233). De koninklijke beslissing moet dan binnen twee maanden volgen, maar zij kan voor onbepaalden tijd worden verdaagd. (Artikel 234). Bij het goedkeuringsbesluit moeten de invorderingsvoorschriften worden „aangehaald"; worden deze gewijzigd, dan moet de geheele regeling der belasting opnieuw worden goedgekeurd. (Artikel 235). Het verschil, dat met betrekking tot het Jiooger toezicht gemaakt wordt tusschen de heffings- en de invorderingsverordeningen, heeft dus ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 35 geen praktische beteekenis; de toestand is feitelijk niet anders, dan zij geweest zou zijn, indien ook op de invorderingsverordening de koninklijke goedkeuring was geëischt. Andere verordeningen, welke tot deze groep behooren, zijn o. m. de beheersverordeningen voor verschillende bedrijven en diensten der gemeenten, verordeningen betreffende de zorg voor inrichtingen van onderwijs, waarvan de instandhouding niet als plicht aan de gemeenten is opgelegd; verordeningen, waarbij de geldelijke steun van de gemeente ten behoeve van bepaalde instellingen in de gemeente is geregeld (b.v, de subsidieering van bijzonder bewaarschoolonderwijs), verordening betreffende steunverleening iri bepaalden vorm of voor bepaalde belangen (b.v. studiebeurzen). Rechtstreeks zijn dergelijke verordeningen aan hoogere goedkeuring niet onderworpen. Het kan echtei voorkomen, dat zij regelingen inhouden, die een var den hoofdinhoud der verordening afwijkend karaktei dragen, waardoor goedkeuring wel vereischt word (b.v. bedrijfsverordeningen, welke tevens een be sluit inhouden, als bedoeld in artikel 114Ms de Gemeentewet), terwijl zeer in het algemeen het toe zicht, dat Gedeputeerde Staten over het geldelijl beheer der gemeente uitoefenen, maakt, dat er bijn: geen regeling denkbaar is, welker beoordeeling zi niet binnen den kring van hun bevoegdheden kunnei trekken. Praktisch vindt toch iedere verordening ü den een of anderen vorm haar neerslag in een raminj Tweede groep. Eigen initiatief vi den Raad. l ' r | I j 1 1 7 9 36 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Tweede groep. Eigen initiatief van den Raad. van ontvangst of uitgaaf in de begrooting van de gemeente. Door bezwaar te maken tegen de betrokken begrootingsposten kunnen Gedeputeerde Staten dus aan hun bezwaren tegen iedere regeling, welke hun daartoe aanleiding geeft, kracht bijzetten. De bevoegdheid van de Gemeentebesturen is uit den aard der zaak en krachtens grondwettelijk en wettelijk voorschrift beperkt tot de zorg voor de gemeentehuishouding. De grenzen van die huishouding zijn niet onveranderlijk en niet onder alle omstandigheden gemakkelijk te bepalen. De duidelijkste belijning vinden zij in de voorschriften der algemeene landswetten, enkele malen ook van provinciale verordeningen, waarin een bepaald onderwerp is geregeld. Door die regeling toch is het onderwerp door het hooger gezag getrokken binnen den kring van zijn huishoudelijke belangen, is dus komen vast te staan, dat het buiten de sfeer van de gemeentehuishouding is gelegen. De wettelijke formuleering van dit beginsel ligt in de artikelen 150 en 151 van de Gemeentewet: Art. 150. De plaatselijke verordeningen, waaronder alle voorschriften en beschikkingen van den Raad en van Burgemeester en Wethouders worden verstaan, treden niet in hetgeen van algemeen rijks- of provinciaal belang is. Bij twijfel, of eene verordening dit deed, verbindt zij, tot dat art. 153 is toegepast. Art. 151. De bepalingen van plaatselijke verordeningen, in wier onderwerp door eene wet, eenen algemeenen maatregel van inwendig bestuur of eene provinciale ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 37 verordening wordt voorzien, houden van regtswege op te gelden. Deze regeling brengt met zich, dat, indien de wetgever een onderwerp in het algemeen regelt en het toch noodig acht, dat de Gemeenteraad, indien plaatselijke belangen dat vorderen, hetzij ten aanzien van het onderwerp in het algemeen, hetzij ten aanzien van zekere onderdeden daarvan, aanvullende bepalingen kan vast stellen, hij in den regel den Gemeenteraad uitdrukkelijk daartoe bevoegd verklaart. De op grond van dergelijke „machtigingen" van den wetgever vastgestelde verordeningen zijn die, waarop hierboven in de derde plaats werd gedoeld. In de meeste gevallen heeft de wetgever het noodig geacht voorzorgen te treffen om strijd tusschen de algemeene en de plaatselijke regeling te voorkomen, harmonie tusschen beide te verzekeren. Op verschillende wijze is dat geschied. Artikel 27 van de Veiligheidswet houdt het, naar wij meenen nooit toegepaste voorschrift in, dat, indien bijzondere omstandigheden van plaatselijken aard in eene gemeente voorschriften betreffende het onderwerp, in deze wet geregeld, noodig maken, die niet bij algemeenen maatregel van bestuur zijn gegeven, de Gemeenteraad deze voorschriften onder Koninklijke goedkeuring kan vaststellen. De Raad kan tegen overtreding van deze voorschriften straf bedreigen; afkondiging, met vermelding van het goedkeuringsbesluit, wordt vereischt. De omschrijving van 's Raads bevoegdheid is hier dus Derde groep. Eigen initiatief, maar „machtiging" der wet. 38 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Voorbeelden derde groep. zoo ruim mogelijk; tegen conflicten van regelingen waakt de Kroon. Van geheel overeenkomstige constructie is de bepaling van het tweede lid *) van artikel 7 der Locaalspooren tramwegwet (wet van 9 Juli 1900, st.bl. no. 118, houdende nadere regeling van den dienst en het gebruik van spoorwegen, waarop uitsluitend met beperkte snelheid wordt vervoerd). Een geheel ander stelsel vindt men belichaamd in artikel 8 van de Motor- en rijwielwet, hetwelk den Gemeenteraad machtigt om bij of krachtens een verordening als bedoeld in artikel 7 van dezelfde wet 2), wegen binnen bebouwde kommen der gemeenten, geene rijks- of provinciale wegen zijnde, gesloten te verklaren. De algemeene verkeerseischen en de overtuiging, dat tegen te hinderlijke uitingen van overdreven bezorgd- l) Het eerste lid van artikel 7 geeft een 'overeenkomstige bevoegdheid aan de Provinciale Staten. Omdat deze groep van de verordeningen in de gemeenten zeer talrijk zijn en in de provinciën weinig of niet voorkomen, behandelen wij haar slechts met betrekking tot de gemeenten. *) De artikelen 7 en 8 van de Motor- en rijwielwet luiden: Artikel 7. Bij of krachtens eene plaatselijke verordening, als bedoeld in art. 6, kan ten aanzien van wegen binnen bebouwde kommen van gemeenten een door alle of door een of meer categorieën van motorrijtuigen, alsmede een door rijwielen in acht te nemen maximum-snelheid, voor motorrijtuigen niet beneden twintig kilometer en voor rijwielen niet beneden tien kilometer per uur, worden vastgesteld, mits de verordening voorschriften bevat ter verzekering, dat de in acht te nemen maximumsnelheid wordt aangegeven op door Onzen Minister vast te stellen wijze. Ten aanzien van binnen bebouwde kommen van gemeenten gelegen bruggen, alsmede ten aanzien van wegen binnen die kommen, waarop in het algemeen een zeer groote verkeersdrukte heerscht, kan voor alle of voor één of meer categorieën van motorrijtuigen en ten aanzien van ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 39 heid gewaakt diende te worden, leidden er toe, dat in de wet zelve den gemeenten naar twee kanten beperkingen werden opgelegd: n.1. ten aanzien van het doel, waartoe de sluiting wordt voorgeschreven en ten aanzien van zekere voorwaarden, waaraan in ieder geval moet worden voldaan. De samenkoppeling van de zuivere strafverordening en de administratieve maatregel van sluiting van wegen voor het verkeer (ook weer door strafbedreiging verzekerd), leidde ertoe, dat niet nog bovendien goedkeuring op de plaatselijke verordening werd voorgeschreven, maar dat met mededeeling aan Gedeputeerde Staten en ontvangstbericht, als voor de strafverordeningen in het algemeen is voorgeschreven, werd volstaan. Zooals boven reeds werd opgemerkt, nadert deze regeling in de praktijk sterk tot die van het goedkeuringsrecht. Wat de Motor- en" rijwielwet beoogt, alle wegen binnen bebouwde kommen van gemeenten kan voor motorrijtuigen, door middel waarvan één of meer rij- of voertuigen worden voortbewogen, door den gemeenteraad onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten een maximum-snelheid van twaalf kilometer per uur worden vastgesteld, mits de verordening voorschriften bevat ter verzekering, dat de in acht te nemen maximum-snelheid wordt aangegeven op door Onzen Minister vast te stellen wijze. De artt. 167, 169, 170 en 171 der Gemeentewet zijn op de in het tweede lid bedoelde verordeningen niet van toepassing. Zij worden afgekondigd op de wijze, bedoeld in de artt. 172 en 173 dier wet, met dien verstande, dat in het formulier van afkondiging in plaats van de mededeeling aan en het bericht van Gedeputeerde Staten worden vermeld de dagteekening en het nummer van het besluit van Gedeputeerde Staten, waarbij de verordening is goedgekeurd. Artikel 8. Gedeputeerde Staten zijn bevoegd, voor zoover zij dit wenschehjk achten te bepalen, welke VOOC de toepassing van deze wet en den in art. 2 be doelden algemeenen maatregel van bestuur de grens van eene bebouwdi kom eener gemeente is. Voorbeelden derde groep. 40 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN Voorbeelden derde groep. kunnen wij omschrijven als het open laten van de mogelijkheid, dat, geheel overeenkomstig het algemeene stelsel van de wet, haar werking binnen bebouwde gemeentekommen met het oog op het plaatselijk belang nog eenigermate wordt verscherpt. Van geheel anderen aard is de regeling van artikel 7 der Drankwet, waar aan de gemeenten de bevoegdheid wordt verleend om bepaalde maatregelen, welke de wet in het algemeen niet heeft voorgeschreven voor haar gebied of voor gedeelten daarvan uit te vaardigen. „Onverminderd zijne bevoegdheid krachtens artikel 135 der Gemeentewet" —deze overbodige toevoeging heeft slechts tot misverstand aanleiding gegeven, — wordt de Gemeenteraad bevoegd verklaard om: 1°. enkele wijken, buurten of straten aan te wijzen, waarin door Burgemeester en Wethouders vergunningen niet of niet dan onder bij die verordening vastgestelde voorwaarden verleend mogen worden; 2°. voor enkele wijken, buurten of straten een maximum van aldaar door Burgemeester en Wethouders te verleenen vergunningen vast te stellen, onafhankelijk van het getal bewoners van die wijken, buurten of straten; 3°. uren te bepalen, gedurende welke voor het publiek toegankelijke localiteiten, waarvoor vergunning is verleend, gesloten moeten zijn, met dien verstande, dat voor verschillende dagen verschillende uren kunnen worden bepaald; 4°. uren te bepalen, waarop wegens omstandigheden, ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 41 op grond van welke misbruik van sterken drank te vreezen is, in de gemeente of in bepaalde wijken of buurten voor het publiek toegankelijke localiteiten waarvoor vergunning is verleend, gesloten moeten zijn, hetzij gedurende den geheelen dag, hetzij gedurende bepaalde uren. Voor deze verordeningen wordt slechts voorgeschreven, dat zij binnen een maand na de vaststelling aan de Gedeputeerde Staten moeten worden medegedeeld. Aangezien de verordeningen, bedoeld onder 3 en 4, steeds door strafbedreiging zullen moeten gehandhaafd worden, heeft daarvoor de bepaling omtrent de inzending slechts de beteekenis, dat ten aanzien van den termijn, binnen welken zij geschieden moet, aan de algemeene regeling, welke de Gemeentewet voor strafverordeningen bevat, wordt gederogeerd. De regeling van artikel 4 der Hinderwet komt, wat haar systeem aangaat, met die der Drankwet vrijwel overeen. Tegen overtreding van verordeningen, als bedoeld in artikel 4, onder 2 en 3, bedreigt de Hinderwet zelf straf in haar artikel 22. Dientengevolge zijn daarop de bepalingen van de Gemeentewet omtrent strafverordeningen van toepassing. Indien een Gemeenteraad uitsluitend gebruik zou maken van de bevoegdheid, hem toegekend in artikel 4, onder 1 van de Hinderwet x), dan zou de desbe- l) Artikel 4, 1°.: Bij plaatselijke verordening kan de gemeenteraad: 1°. wijken, buurten of straten aanwijzen, waar een of meer uitdrukkelijk genoemde inrichtingen, in art. 2 bedoeld, zonder voorafgaande vergunning kunnen worden opgericht. Drankwet. Hinderwet. 42 ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN LeerpUcht- treffende verordening aan geen enkele wettelijke forVerdere maliteit onderworpen zijn. administra- Evenrnin behoeft aan eenige verdere wettelijke fortieve normen. maliteit te worden voldaan als de Gemeenteraad gebruik maakt van de onschuldige bevoegdheid, hem toegekend in artikel 35 van de Leerplichtwet, om aan de hoofden der openbare en bijzondere scholen, ten einde de aanspraak op belooningen en eereblijken te kunnen beoordeelen, het invoeren van schoolboekjes voor te schrijven, waarin van het schoolbezoek aanteekening gehouden wordt. Nog tal van andere administratieve voorschriften met een normatief karakter komen voor. Wij denken in de eerste plaats aan de voorschriften van de waterschappen. Hun verordeningen op de heffing van geldelijke bijdragen voor de vervulling van hun taak moeten alle bij het administratief recht worden ondergebracht. Verder zijn het wel voornamelijk de keuren of strafverordeningen, waarin zij de algemeene regelen hebben vastgelegd, waarnaar ingelanden en anderen zich hebben te gedragen, maar de aard van deze regelingen — voorschriften omtrent vergunningen, welke voor bepaalde werkzaamheden of handelingen worden vereischt; regelen betreffende het aanvragen van deze vergunningen; bepalingen omtrent de bevoegdheden van het personeel — is voor een groot gedeelte tevens van administratieven aard. Ook algemeene regelen, door Burgemeester en Wet- ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE NORMEN 43 houders ter uitvoering van een raadsverordening vast- J^^. gesteld, kunnen ertoe worden gebracht. tieve normen. En eindelijk i&er een groote hoeveelheid voorschriften, welke naar den vorm instructies zijn van hoofden / van dienst aan onder hen werkende ambtenaren, maar ( welke naar hun materieelen inhoud en hun effect naar buiten in ieder geval dicht naderen tot het wettelijk voorschrift met algemeen bindend karakter. Wij denken hierbij vooral aan de in den vorm van resoluties van den Minister van Financiën aan ambtenaren der belastingen gegeven voorschriften. Een regeling als die der bij resolutie van 24 Maart 1925, no. 232, vastgestelde instructie ter uitvoering van het vrijdommenbesluit 1925 (stM. no. 103) is naar den vorm een aanwijzing voor de ambtenaren der belastingen, hoe zij zich bij de toepassing van het genoemde besluit hebben te gedragen. Voor de belastingschuldigen hebben de voorschriften ervan praktisch geheel dezelfde waarde, alsof zij in het besluit zelf waren opgenomen. HOOFDSTUK II. handhaving en toepassing van het administratief recht. i. (algemeen gedeelte en niet-ambtelijke uitvoering.) Algemeene Door middel van het administratief recht grijpt de eisch voor een , . ........ . , bepaald staat daadwerkelijk m m het samengestelde maatorgamsme schappelijk leven, en tracht, leidend en steunend, ter uitvoering rr J ' ' van de adm. radend, maar ook zelf handelend, een bepaalden weg aanwijzend, maar ook, zoo noodig, tot het ingaan van dien weg dwingend, dat leven tot hooger niveau *) op te voeren. Hieruit volgt, dat in den regel, zoodra het administratief recht een zekere ontwikkeling heeft bereikt, de staat ook behoefte heeft aan een vast en betrouwbaar organisme, waaraan de toepassing van dat recht is toevertrouwd. Reeds in de ontwikkelde staten van de oudheid wordt een dergelijk organisme aangetroffen. Het Egyptische volk, dat op het oogenblik, waarop het aan den verren horizon van ons historisch weten te voorschijn treedt, reeds een zekere gevorderde beschaving vertoont, beschikte over een uitgebreiden en goed georganiseerden staf van ambtenaren voor de handhaving van de wettelijke regelen, welke het maatschappelijk leven in velerlei opzichten beheerschte. Ook in Mesopotamië x) Hierbij is niet uitsluitend aan de economische, maar ook aan de ethische functies van den staat gedacht. handhaving en toepassing adm in. recht. i 45 en Assirië trof men een dergelijke organisatie aan, al Enkele , . r. i i -j i voorbeelden overspande zij, naar het schijnt, met haar arbeid veel ^ de minder het geheele maatschappelijk leven dan in oudheid. Egypte. In merkwaardige tegenstelling hiertoe staat het volk, dat de staatsidee theoretisch in zijn uiterste consequentiën aanvaardde: de stoutste denkers der Grieken, als Plato, verwachtten wel alles van den staat, doch tegelijkertijd bracht het beginsel, dat de burger allereerst voor den staat had te leven, met zich, dat ook de toepassing van de door den staat gestelde regelen tot de gewone taak van iederen burger gerekend werd. Zelfs in den bloeitijd van Athene waren bestuur en rechtspraak voor het overgroote deel toevertrouwd aan menschen uit de burgerij zelve, die slechts een deel van hun tijd daaraan hadden te geven. Het Romeinsche volk daarentegen, het heerschers, volk bij uitnemendheid, kwam op den duur in het bezit van een samengesteld organisme voor de handhaving der samengestelde regelen, welke het sociale leven beheerschten. Wel bleef gedurende eeuwen de bestuurstaak in handen van de tevens hun eigen belangen behartigende leden van de heerschende regentenklasse, maar langzaamaan ontwikkelde zich onder hen en naast het militaire bestuurs- en regeeringsinstrument een volledig burgerlijk bestuursapparaat. In de tweede eeuw ongeveer kende het Romeinsche keizerrijk volledig wat men in de Engelsen sprekende landen noemt een „civil service". 46 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Enkele voorbeelden uit de oudheid. Men had in die dagen te Rome: 1. Een afzonderlijk bestuur voor het in stand houden der openbare gebouwen in de hoofdstad. 2. Een bestuur der waterleidingen. 3. Een college, dat voornamelijk had te zorgen voor het in goeden staat houden van de kaden langs de Tiber. 4. Een commissie voor den aankoop van graan. 5. Een raad voor de distributie van het graan. 6. Een raad voor de organisatie der gladiatorenspelen. 7. Een bestuur der openbare leeszalen. 8. Een wegenbestuur, dat toezag op het onderhoud der groote verkeerswegen door Italië. 9. Een bestuur der posterijen. 10. Een bureau voor de regeling van den census. 11. Een algemeen testamentenregister. 12. Twee secretariaten, een voor de Latijnsche en een voor de Grieksche correspondentie. 13. Een ambtenaar voor het onderzoeken van petities. 14. Een onderwijsbestuur, dat de opvoeding van arme kinderen financierde. 15. Een raad voor het bestuur der geldmiddelen van de hoofdstad. 16. Den dienst der publieke geldmiddelen. 17. Een gerechtshof voor appèlzaken uit alle deelen van het rijk x). Op overeenkomstige wijze is ook in de landen, welke *) The civil service in ancient civilisations, by M. Cury, M. A. Reader in ancient History to the University of London, in The development of the civil service, London, 1922. Voor het Romeinsche „Gemeenterecht" zie men: Municipal Administration in the Roman Empire by Frank Frost Abbott and Allan Chester Johnson. Princeton University Press, 1926. HANDHAVING EN TOEPASSING ADM IN. RECHT. I 17 risme aan een enkel ambt geschetst. thans de moderne statenwereld vormen, geleidelijk Groeivan het . . , . . functiona- een organisatie gegroeia, waaraan, zooals reeds werd opgemerkt, de handhaving en toepassing der regelen van administratief recht is toevertrouwd. Zoo ontwikkelde zich uit den secretarius of vertrouwden klerk van de vroegste Engelsche koningen de Home secretary, een van de voornaamste leden van het Engelsche kabinet1). Ten aanzien van een enkel ambt wenschen wij voor ons eigen land die ontwikkeling eenigszins uitvoerig na gaan. De Nederlandsche steden kenden reeds in de veertiende eeuw de bediening van „der steden clerc", een vasten functionaris, die het stadsbestuur, uit de burgerij gekozen, met zijn deskundige hulp terzijde stond. „Het ambt van den klerk, die omstreeks 1400 bij zijne benoeming placht beëedigd te worden, was dus zeer belangrijk. Hij is in het bijzonder de klerk van schout en schepenen, wier vonnissen hij opteekent; hij leest de ordonnantiën en keuren af van de pui van het stadhuis; hij schrijft de brieven namens de stadsregeering en leest de antwoorden voor in hare vergadering; hij houdt aanteekening van vonnissen, zoenen en vreden; zijne boeken behooren tot de belangrijkste stadspapieren; hij houdt het stedeboek bij; hij is de rechtskundige raadsman van de stadsregeering. Zijn werk wordt behalve met het verstrekken van winter- en zomerkleeding, waarop het stadswapen *) The Home Office by Sir Edward Troüp, London, 1026. 48 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Van „der steden clerc" tot raadpensionaris. „„geborduerwect"" is, behalve met de gewone wijnschenkingen op de gewone feestdagen en de deelneming aan de stadsmaaltijden, ook beloond met een jaarlijksch salaris van 16 tot 18 pd." x) Deze klerk had dus zoowel rechtskundige als zuiver administratieve functies; wanneer een scheiding tusschen beide tot stand komt — te Leiden omstreeks 1450 — treedt naast den klerk de pensionaris op 2). Omtrent de beide betrekkingen te Leiden schrijft Blok: „Behalve deze aanzienlijke stadsbeambten uit de kringen der regeering zelve had men nog eenige aanzienlijke ambtenaren. De belangrijkste was ongetwijfeld de stedelijke „raedt ende pensionaris", sedert het midden der 15e eeuw een afzonderlijk beambte. Hij was in de vroedschapsvergadering degene, die de punten van beschrijving der staten-vergadering voorlas, de daaromtrent genomen besluiten stelde, ze met de gedeputeerden ter statenvergadering inbracht en ze daar,, „met redenen"" verklaarde. Hij moest in de statenvergadering ook aanteekening houden van de gevoelens der andere steden en van de door de staten genomen besluiten. Hij had van een en ander rapport te doen aan de niet ter statenvergadering aanwezige burgemeesters of aan de groote vroedschap. Hij was tevens de raadsman van burgemeesters, gerecht en schepenen en secretaris van curatoren der academie. Tot dit ambt werden, „„mits de menichfuldicheyt van de zaecken van l) Blok, Geschiedenis eener Hollandsche stad, I. Middeleeuwen, blz. 153. *) Zelfde werk, II, blz. 119. handhaving en toepassing admin. recht. i 49 justitie en de difficile materiën van dien"" uit den aard der zaak in de rechten gepromoveerde en ervaren „„geletterderde"" personen benoemd, wier adviezen op den gang der zaken in de stad, zoowel politieke als juridische, belangrijken invloed konden hebben. Weinig minder belangrijk was de secretaris, nog in de 16e eeuw „„clerc"" geheeten, die in alle vergaderingen der vroedschap, die van burgemeesters en van het gerecht volgens het ter vergadering opgestelde „„memorieelken"" de notulen moest houden en de resplutiën, acten, apostillen enz., „„soowel de neeringhe als de burgerlijke regeeringhe aanghaende"", en daaruit voortvloeiende stukken moest stellen, de acten onderteekenen en aan belanghebbenden uitreiken, schepenbrieven teekenen en samenstellen en die in de protocollen registreeren, minuten van keuren en ordonnantiën opmaken ten dienste van het gerecht, het stedelijk archief beheeren, talrijke, immers in de 16e eeuw reeds tot 44 geklommen en nog toenemende registers bijhouden." x) Naar het voorbeeld van het pensionarisschap der steden is de functie van landsadvocaat geregeld; in Holland komt ze als afzonderlijke betrekking voor na den dood van Albracht van Loo in 1525, de laatste griffier van den Hove, die tevens optrad als advocaat voor de zaken van het land 3!). Oldenbarneveld (1586—1609) heeft het ambt gemaakt, tot wat het sedert gebleven is. Vak „der steden clerc" tot raadpensionaris. pa *) Blok, iii, blz. 176—177. s) Frudm—Colenbrander, Geschiedenis der staatsinstellingen, blz. 77. v. Poelje - Beg. adm. recht 4 50 handhaving en toepassing admin. recht. i steden clerc" tót raadpensionaris. „Een van de grootste middelen van invloed van den landsadvocaat was de leiding der vergadering. Hij nam de stemmen op, concludeerde en beschreef de resolutiën. In andere vergaderingen, zooals de StatenGeneraal en de landschapstafel van Gelderland,hebben wij een president ontmoet. Zoo ook kwam in Holland het presidium van ouds aan een der edelen toe, maar de advocaat was tevens pensionaris der edelen en dezen moeten hem die functie hebben opgedragen. In de ordonnantie van 17 Maart 1581 en in de instructie van Buys van 23 Maart 1589 wordt dit presidium van den advocaat nog niet bevestigd, maar in de instructie van Oldenbarneveld van 6 Maart 1586 wordt uitdrukkelijk bepaald: „„Na het lesen van elk poinct, sal hij den Edelen en steden daer op hae advijs en opinie laten verklaren, een yders opinie annoteren» en ongevraegt zijnde verklaren wat de meeste stemmen zijn, om daerna de resolutie gemaekt te werden"". Denkelijk heeft dit gebruik onder Buys allengs ingang gevonden. Uit den tijd van Buys stamde door de gewoonte nog een ander recht, n.1. om de ingekomen brieven te openen. Dit wordt noch in de instructie van Buys, noch in die van Oldenbarneveld bevestigd, maar bij resolutie van 2 Januari 1575 was het Buys toegestaan onder beding, dat hij die leden zou opzoeken, die nog toevallig aanwezig waren. Dit ging echter bezwaarlijk en Buys heeft het nagelaten. Het openen der brieven gaf veel invloed, want de advocaat was daardoor eerder dan anderen met de gebeurtenissenbekend. handhaving en toepassing admin. recht. i 51 Een derde functie van den advocaat is het houden ; van briefwisseling met de gezanten der republiek in ■ den vreemde, en het ontvangen der vreemde gezanten, 1 die bij de republiek zijn geaccrediteerd. Hij leidt m. a. w. de diplomatie, hoewel deze generaliteitszaak is. Dit had zijn oorsprong hierin, dat Holland en Zeeland in het begin van den opstand nog jaren lang een staat op zichzelf hadden gevormd met eigen diplomatie. Toen nu de andere provinciën er bij kwamen, bleef toch Holland de leiding der diplomatie behouden, te gemakkelijker, daar de meeste gezanten Hollanders of Zeeuwen waren, en vele zaken alleen de provincie Holland betroffen. Dat na 1591 en 1594, toen de andere provinciën meer gingen beteekenen, alles bij het oude bleef, ligt vooral aan de energie en bekwaamheid van Oldenbarneveld. De landsadvocaat is altijd pensionaris der ridderschap, en brengt haar stem uit. De landsadvocaat heeft toegang tot Gecommitteerde Raden en is voortdurend een afgevaardigde en woordvoerder van Holland ter generaliteit. Eerst had Oldenbarneveld toegang gehad tot den Raad van State, maar bij resolutie van 9 Januari 1590 werd hem die bevoegdheid ontzegd. De Raad van State werd er onafhankelijker door, maar het gevolg was, dat hem vele zaken werden onttrokken" 1). Uit dit overzicht, dat wij juist daarom eenigszins uitvoerig gaven, blijkt met betrekking tot een van de voornaamste ambten, welke in ons land ooit hebben ï) 231—232. Blijvende beteekenis fan den raadjensionaris. 52 HANDHAVING EN TOEPASSING ADM IN. RECHT. I De burger, uitvoerder der wet. bestaan, dat over het algemeen de beteekenis van de ambtelijke uitvoerders van de staatstaak, die achter de op de een of andere wijze aangewezen regeerders staan, geleideüjk en haast ongemerkt, onder den invloed van allerlei, zakelijke, zoowel als persoonlijke, vaak vrij toevallige omstandigheden, groeit en van aard en beteekenis veranderen kan. Deze regel nu geldt, en in zeer sterke mate, voor haast ieder onderdeel van het uitgebreide ambtenarencorps, waaraan in den modernen staat de toepassing en handhaving van het administratief recht is toevertrouwd. Het is waar, de oudste en meest eerbiedwaardige handhaver van het administratief recht, de burger zelf, die maar een deel van zijn tijd daaraan geeft en het dienen der gemeenschap als eer en plicht weet te verstaan en in praktijk te brengen, is achter dat groote ambtenaren-leger *) wel zeer in de schaduw gekomen. Verdwenen is hij echter niet, en daarom zullen wij ons thans met hem verder het eerst bezig houden. In den onmiddellijken staatsdienst was hij, naar het scheen, aan het verdwijnen, tot de latere jaren een kentering van beteekenis hebben gebracht. Over het algemeen treedt de burger, belast met toepassing of handhaving van het administratief recht niet alleen op, maar slechts in samenwerking met anderen in een raad, bestuur of college. Ten aanzien van het al dan niet zitting hebben van ambtenaren in dergelijke l) Op den burger, handelend door middel van zijn vertegenwoordiging in openbare lichamen, komen wij hieronder terug. HANDHAVING EN TOEPASSING ADM IN. RECHT. I 53 lichamen, de regeling van het voorzitterschap en de waarneming van het secretariaat bestaan de meest verschillende regelingen. Als voorbeeld van een geval, waarin ook de afzonderlijke burger kan worden geroepen tot handhaving en toepassing van regelen van administratief recht, kan worden genoemd de krachtens artikel 35 van de wet op de rechterlijke organisatie optredende kantonrechter-plaatsvervanger in de gevallen, dat van hem de toepassing van administratiefrechtehjke voorschriften gevraagd wordt. B.v. wanneer hij heeft te beslissen, krachtens artikel 19 van de Kieswet, in een beroep tegen een beslissing van Burgemeester en Wethouders omtrent de vaststelling van de kiezerslijst; wanneei hij krachtens artikel 43 van de Veewet een beslissing neemt, indien verschil is ontstaan over de schadevergoeding, toe te kennen, indien door het onschadelijk maken van voorwerpen schade is toegebracht aan gebouwen of terreinen; indien hij krachtens artikel 41 van dezelfde wet deskundigen benoemt voor de waardeering van af te maken vee of te vernietigen besmetfc voorwerpen; wanneer hij een onteigening uitspreek krachtens de artikelen 70—71 van de Onteigeningswet De administratie heeft een hiermede eenigszins overéénkomenden toestand geschapen, door de toepassing welke is gegeven aan artikel 2 der Veewet, in overeenstemming met hetgeen ook reeds onder de We op de Besmettelijke Veeziekten van 1870 bestond Artikel 2 bepaalt, dat het veeartsenijkundig staatstoe zicht wordt uitgeoefend door de ambtenaren van dei De kantonrech terplaatsvervanger. t 1 54 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I De plv.v. inspecteur van den veeartsenij- kundigen dienst. veeartsenijkundigen dienst en dat de wijze, waarop dezen worden benoemd, geschorst en ontslagen, benevens hun werkkring en hunne bevoegdheid worden geregeld bij algemeenen maatregel van bestuur. Daarbij moet het rijk in districten worden verdeeld en worden bepaald, dat voor ieder district een ambtenaar als hoofd van den dienst wordt aangewezen. Het eerste der „slotbepalingen" van de wet schrijft voor, dat „onder districtshoofd van den veeartsenijkundigen dienst wordt begrepen hij, die dien ambtenaar vervangt". Volgens § 4 van het koninklijk besluit van 25 April 1922, stM. no. 219, ter uitvoering van artikel 2 der Veewet, vervangen de plaatsvervangende inspecteurs den inspecteur bij volstrekte verhindering en verrichten zij voorts de werkzaamheden, hun opgedragen door den directeur of de inspecteurs, waaronder zij werkzaam zijn. Doordat nu te plattelande de meeste practiseerende veeartsen zijn aangewezen als plaatsvervangend inspecteur van den veeartsenijkundigen dienst, beschikt het Rijk zoodra dat noodig is, over een staf van personen ter uitvoering van de Veewet, die overigens en gelijkertijd in hun gewone praktijk als veearts werkzaam zijn. In het algemeen (artikel 7 van het Koninklijk besluit van 6 Juni 1922, stM. no. 38, tot uitvoering van artikel 2 der Veewet en van het Koninklijk besluit van 25 April 1922, stM. no. 219) oefenen zij hunne functiën niet uit, dan na daartoe door den directeur of den betrokken inspecteur van den veeartsenijkundigen HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I 55 dienst te zijn uitgenoodigd. Deze beperking van hunne bevoegdheid geldt echter niet, indien bij hen gegronde twijfel bestaat omtrent ontduiking van de kennisgeving, bedoeld bij artikel 17 der Veewet. Zoodra dus een veearts gegrond eraan twijfelt, of de „eigenaar, houder of hoeder" van vee, dat verschijnselen van eene besmettelijke ziekte vertoont, daarvan terstond kennis heeft gegeven aan den burgemeester der gemeente, waar het vee zich bevindt, verandert in vele gevallen die eenvoudige praktiseerende veearts onmiddellijk en automatisch in den handhaver der wet, mede, krachtens haar artikel 76 met het opsporen van overtredingen van haar voorschriftten belast en bij het zooeven genoemde artikel 7 bevoegd verklaard tot het opmaken van proces-verbaal. Een rem tegen mogelijk ondoordacht handelen bij een zoo geweldige transformatie heeft het Koninklijk besluit aangelegd door te bepalen, dat processen-verbaal door hen niet aan het Openbaar Ministerie worden gezonden, dan na gehouden overleg met den betrokken inspecteur. Van den afzonderlijk handelenden burger tot de colleges of besturen wordt de overgang gevormd x) dooi de gevallen, waarin een optreden van twee of meei personen wordt gevorderd om het aciministratiefrechtelijk voorschrift toe te passen. Dit is het geva een groot aantal malen, waarin een taxatie, het be palen van een waarde of van een schadevergoedinj D.w. z. logisch en systematisch. Historisch was de volgorde vaa anders. Twee of meer burgers te zamen. w r I k 56 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Schatters. wordt vereischt. In verschillende gevallen bevinden wij ons daarbij op de grens van civiel- en administratief recht: de wetgever is erop bedacht geweest, om, waar het eenzijdig ingrijpen van de administratie nu eenmaal niet te vermijden was, bij het bepalen van waarde of schadevergoeding zooveel mogelijk de betrokken personen met gelijke rechten tegenover de administratie te laten optreden. Waar echter de wetgever in artikel 205 van de Lageronderwijswet 1920, zonder dat te voren eenige rechtsband aanwezig was, voor de terreinen en gebouwen van bijzondere lagere scholen, die eigendom van de schoolbesturen zijn en op 1 Januari 1921 in gebruik of in aanbouw waren, een jaarlijksche vergoeding laat betalen, ontmoeten wij een voorschrift waaraan *) ieder privaatrechtelijk karakter vreemd is. Duidelijker komt dat nog uit, doordat de wetgever tevens bepaalt, naar welken maatstaf de eventueele vergoeding zal worden berekend, en voorschrijft, dat de waarde der schoolgebouwen en terreinen niet anders mag worden geschat dan naar den toestand van 1 Juli 1914. De schatters, die aan deze wetsbepaling uitvoering geven, ook al ontvangen zij de gebruikelijke belooning voor hun werk, handelen rechtstreeks als uitvoerders van de wet. Geen enkel beroep of verzet tegen hun taxatie, hoe onbillijk of zonderling deze ook aan de gemeenten voorkomen mocht, is haar vergund! Een soortgelijke sterke positie nemen ook in de twee x) Vooropgesteld natuurlijk, zie inleiding, dat men die tegenstelling, hetzij principieel, hetzij als praktische gebiedsverdeeling, aanvaardt. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I 57 taxateurs (zoo noodig slechts één, en als het niet anders kan, slechts één hulptaxateur), die krachtens artikel 28 van het Inkwartieringsbesluit (besluit van 10 November 1892, st.bl. no. 253, vele malen gewijzigd), de waarde eenzijdig en zonder mogelijkheid van beroep of reclame, vaststellen van de paarden, welke op den dag der paardenvordering op de vorderingsplaats worden „aangeboden". De overwegingen, welke ertoe leiden, dat commissiën van ingezetenen, of commissiën, waarin naast ambtenaren ook niet tot den kring van die ambtenaren behoorende ingezetenen zitting hebben, met de handhaving en toepassing van een wet, ten deele of, een enkele maal, bijna geheel, worden belast, loopen zeer uiteen. Soms weegt het zwaarst de wensch om aan de ambtenaren toe te voegen de bepaalde vakkennis of althans de specialistische kennis van bepaalde groepen van personen; een ander maal geldt het motief, dat de invloed van hen, die degenen, die aan de werking der wet zijn onderworpen, het naast staan, allicht grooter is dan die der ambtenaren, wier contact met de betrokken personen misschien minder innig zal zijn; een derde maal leent zich weliswaar de wetgever om een algemeen geldende en bindende regeling tot stand te brengen, maar meent hij dan verder de toepassing grootendeels te kunnen overlaten aan degenen, te wier behoeve die wet werd vastgesteld. Het eerste geval doet zich voor bij de lichamen, die in haar naam een aloude instelling doen voortleven Colleges van zetters e. d. 58 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Uitvoering Leerplichtwet. tot in onzen tijd *): de colleges van zetters voor 's rijks directe belastingen. Juist in de gevallen, waar hun medewerking nog behouden is, bij de uitvoering der Wet op de Grondbelasting, bestaat de mogelijkheid, dat hun bekendheid met plaatselijke toestanden en verhoudingen aan de uitvoering der wet ten goede komen 2). Zoowel voor de schattingscommissiën, bedoeld in artikel 57—65 als voor de commissiën van aanslag, bedoeld in de artikelen 66—68 der Wet op de Inkomstenbelasting 1914, geldt deze eisch van bekendheid met plaatselijke toestanden, verhoudingen, ook wel met personen. Ook zij zijn geroepen om door eigen kennis en toevallige wetenschap ten behoeve van een juiste wetstoepassing aan te vullen of te verbeteren, wat aan de rijksambtenaren als ambtelijke gegevens ten dienste staat. De commissiën tot wering van schoolverzuim, bedoeld in de artikelen 18 en 19 van de Leerplichtwet, ontkenen haar bestaan aan nog andere beschouwingen. Stellig gold ook de overweging, dat de commissiën beter dan de schoolopzieners (thans inspecteurs van het lager onderwijs) met de toestanden in de gezinnen en de lokale omstandigheden bekend konden zijn. Daarnaast echter heeft men gedacht aan den persoon- x) Tijdens het afdrukken van dit werk kwam tot stand de wet van 13 Mei 1927, st.bl. no. 160, houdende afschaffing van de colleges van zetters. *) In het, thans ook gewijzigd, art. 11 der Wet op de Grondbelasting had men nog een voorbeeld ervan, dat één enkel burger, zij het dan als gedelegeerde van het college van zetters, te zamèn met den rijksambtenaar, den controleur der grondbelasting, belangrijke werkzaamheden verrichtte. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I 59 lijken invloed van de leden op hun medeburgers, aan hun zedelijk overwicht, ten einde door hun bemoeiingen, zonder strafvervolging het schoolverzuim te beperken. „Deze wet", zeide de minister bij de behandeling, „is er geheel op ingericht om zooveel mogelijk preventief te Werken en zoo weinig mogelijk strafvervolgingen in het leven te roepen. Welnu, dit doel zal bij aanneming van het amendement veel beter bereikt kunnen worden. Dikwijls zal de commissie rapporteeren aan den schoolopziener: wij adviseeren u nog geen maatregelen te nemen, want nadat wij met de delinquenten gesproken hebben en hen op hun phchtverzuim gewezen hebben, zijn wij overtuigd geworden dat er geen onwil in het spel is en dat zij, wetende wat hun wacht, voortaan wel uit eigen beweging hun plicht zullen doen. Op die wijze zullen de commissiën krachtig kunnen medewerken om zonder strafvervolging het schoolbezoek te bevorderen" 1). Ook na de wijzigingen, welke in 1921 in de bepalingen der Leerplichtwet betreffende de vervolging van hel strafbare schoolverzuim zijn aangebracht, en die beoogden om sneller tot een strafvervolging te geraken, is dit karakter van de commissiën tot wering vat schoolverzuim behouden gebleven. Commissiën van ingezetenen, aan welke uitvoering of handhaving van administratiefrechtelijke voorschriften is opgedragen, ontmoeten wij ook verder noj Commissiën tot wering van schoolverzuim. x) Hand. 1899—1900, II, blz. 1233, Laban, De Leerplichtwet, 2e druk blz. 151. 60 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Hooge Raad van Arbeid. Onderwijsraad. in groote verscheidenheid. Ten aanzien van den grondslag, waarop haar instelling berust, het meer of minder duurzame van haar samenstelling en bestaan, aard en karakter van haar werkzaamheden, zijn haast alle denkbare mogelijkheden aanwezig. De Hooge Raad van Arbeid, ingesteld bij algemeenen maatregel van bestuur (Koninklijk besluit van 4 October 1919, st.bl. no. 591), nadat de Staten-Generaal de noodige gelden hadden beschikbaar gesteld, belast met het uitbrengen van advies aan de regeering en ontwerpen van regelingen omtrent onderwerpen, welke de belangen van den arbeid raken, heeft nog geen uitvoerende bevoegdheid en valt dus in zijn tegenwoordige organisatie en met zijn tegenwoordigen werkkring feitelijk buiten het kader van dit werk. Doch zijn naaste verwant, echter bij de wet ingesteld (wet van 21 Februari 1919, st.bl.no.49), de Onderwijsraad, glijdt reeds het gebied van de wetstoepassing binnen. Rechtstreeks weliswaar vermeldt de wet, waarbij hij is ingesteld, hier niets van, doch haar artikel 4, lid 2, verbergt onbegrensde mogelijkheden: „De Raad en elke zijner afdeelingen verrichten voorts de werkzaamheden, hem of haar bij de wet opgedragen". De Lager-onderwijswet 1920, op dit voorschrift steunende, heeft den Raad in verschillende voorschriften binnen het gebied der wetsuitvoering getrokken, door de Regeering te verplichten zijn advies in te winnen, dat dus een essentieel onderdeel van de administratieve behandeling van verschillende gevallen vormt. Zuivere uitvoeringsbevoegdheid, zij het voor een dergelijk ver- HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I 61 heven college op zeer bescheiden plan, heeft de Raad evenwel, waar hem voor verschillende op de wet berustende schattingen de benoeming van „deskundigen" is toevertrouwd (artikel 85, lid 1). Curatoren der universiteiten en van de verschillende hoogescholen treden aan den dag in de wetsparagrafen, welke over „het beheer en het toezicht" aan de betrokken onderwijsinstellingen handelen v). Waar echter het oudste voorschrift nog bepaalt, dat „het beheer, door curatoren te voeren, en hun overige werkkring" bij algemeenen maatregel van bestuui moeten worden geregeld, wordt in de jongere voorschriften een dergelijke rechtstreeksche verwijzing naar zeker beheersrecht niet meer aangetroffen, maai ontvangen curatoren zelve de opdracht hun huishoudelijk reglement vast te stellen. Alle colleges var curatoren hebben intusschen de geweldige bevoegdheid om, indien hoogleeraren, lectoren of beambtei zich aan plichtsverzuim of wangedrag schuldig maken de vereischte maatregelen van spoedeischenden aardt nemen, waaronder schorsing voor ten hoogste ze weken kan begrepen zijn. Dalen wij tot lagere regionen af, dan ontmoeten wi de colleges van curatoren der openbare gymnasia welker bestaan is voorgeschreven in de wetspara graaf 2), welke over het bestuur en het toezicht bij di gymnasia handelt. Het college van curatoren „zorg *) Voor de universiteiten artikelen 103 v.v. Wet h. o.; voor de techn. ho< geschool artikelen 56 v.v. dier wet; voor de landbouwhoogeschool artikek 32 v.v. der wet van 15 December 1917, stM. no. 700. *) Hooger-onderwijswet, titel II, hoofdstuk I, § 4. Curatoren der univer siteiten. Curatoren der gymnasia. I j > e t n 62 h ANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Wet m. o. Stembureaux. voor de getrouwe nakoming dezer wet en van alle krachtens haar uitgevaardigde verordeningen". Als de administratieve wet toepassend en handhavend orgaan (krachtens artikel 17 bieden curatoren met voorbijgang van Burgemeester en Wethouders voor de benoeming van leeraren den Gemeenteraad een aanbeveling aan) hebben zij, meer nog door de gewoonte dan door den dwang van stellige wetsvoorschriften, naar onzen indruk een positie van relatief meer beteekenis dan die van curatoren der universiteiten en hoogescholen. De wet op het middelbaar onderwijs (artikel 46) en die op het lager onderwijs (artikel 176) kennen commissiën van toezicht; laatstgenoemde wet bovendien de oudercommissiën (artikel 20), welker inrichting, samenstelling, bevoegdheden en wijze van verkiezing geheel aan een algemeenen, maatregel van bestuur ter regeling worden overgelaten. Dit besluit (Koninldijk besluit van 31 December 1920, st.bl. no. 951) laat wel voorloopig alles in het vage (de commissie vormt een schakel tusschen ouders en onderwijzers, gemeentebesturen en schooltoezicht), doch in de kiem kan hier een belangrijk administratiefrechtelijk orgaan aanwezig zijn. Zuivere wetstoepassing daarentegen is de taak van de door de Kieswet (wet van 7 September 1896, st.bl. 154, vele malen gewijzigd) ingestelde stembureaux, hoofdstembureaux en centrale stembureaux. Onder de tegenwoordige regeling worden de stembureaux alle voor den tijd van vier jaren benoemd; evenwel HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I 63 verrichten stembureaux en hoofdstembureaux telkens slechts werk met betrekking tot een bepaalde verkiezing om daarna als het ware slechts latent te blijven voortbestaan. Het centraal stembureau voor de verkiezingen van de leden der Staten-Generaal daarentegen heeft krachtens het Koninklijk besluit, waarbij zijn werkkring nader is geregeld (besluit van 12 December 1917, st.bl. no. 691, sedert gewijzigd, ter uitvoering van artikel 32 der Kieswet) tevens tot taak den Minister van Binnenlandsche Zaken van voorlichting en advies te dienen over onderwerpen, de uitvoering van de Kieswet rakende, en heeft dus, ook wat zijn arbeid betreft een sprekend permanent karakter. Van de stembureaux overgaande tot de gezondheidscommissiën, ontmoeten wij permanente lichamen, voor afzonderlijke gemeenten of voor kringen van gemeenten (artikel 8 der Gezondheidswet, wet van 27 November 1919, st.bl. 784, houdende regeling van het staatstoezicht op de volksgezondheid) ingesteld, wier leden worden benoemd door den Commissaris der Koningin (artikel 9 der Gezondheidswet) en die een deel uitmaken van het overigens zuiver ambtelijke apparaat, dat het staatstoezicht op de volksgezondheid uitoefent. Het Koninklijk besluit, dat krachtens artikel 19 van de Gezondheidswet „taak, bevoegdheden en arbeid" der gezoncmeidscommissiën nader regelt (besluit van 19 Februari 1920, st.bl. no. 83, sedert gewijzigd), omschrijft haar werkkring in het algemeen aldus (artikel 31): Gezondheidscommissies. 64 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Gezondheidscommissies. „De gezondheidscornmissies dienen aan den gezondheidsraad, de hoofdinspecteurs, de inspecteurs, aan Gedeputeerde Staten of Onzen Commissaris in de provincie en aan den Raad of aan Burgemeester en Wethouders van eene gemeente,waarvoor zij zijn ingesteld, desgevraagd van bericht en raad in alle zaken, de volksgezondheid betreffende. Zij houden zich op de hoogte van den staat der volksgezondheid in haar ambtsgebied en wijzen een hoofdinspecteur of inspecteur, wien het aangaat, of het bestuur van de provincie of van een gemeente binnen haar ambtsgebied op maatregelen, die naar haar oordeel in het belang der volksgezondheid kunnen worden genomen. Zij doen door één of meer harer leden of door deskundigen onderzoekingen verrichten, die haar noodig voorkomen, of die een hoofdinspecteur of een inspecteur haar opdraagt. Zij zenden vóór 1 Maart aan den gezondheidsraad een verslag van haar handelingen en bevindingen in het afgeloopen kalenderjaar, ingericht naar een door Onzen Minister vastgesteld model. Het karakter van deze commissies van ingezetenen, als onderdeel van het als eenheid georganiseerd staatstoezicht, komt in deze bepaling duidelijk tot uiting. In dit stelsel past ook geheel en al de taak, welke artikel 14 van de Woningwet (wet van 22 Juli 1901, stM. no. 158, houdende wettelijke bepalingen betreffende de volkshuisvesting, sedert meermalen gewijzigd) op de schouders van de gezondheidscommissies legt, om n.1. aan de gemeentebesturen „bij HANDHAVING EN TOEPASSING ADM IN. RECHT. I 65 met redenen omkleed advies" de onbewoonbare en overbevolkte woningen aan te wijzen. Een haast ontelbaar aantal examens, beheerscht door haast evenveel zeer uiteenloopende regelingen, schonk het licht aan een groote verscheidenheid van administratiefrechtelijke organen, wier taak weliswaar soms tot een zeer korte periode beperkt blijft, wier arbeid ook niet rechtstreeks ingrijpt in de verdere werking van het organisme van den staat of zijn onderdeden, maar wier werkzaamheid toch voor een juiste functionneering van dat organisme van niet te onderschatten beteekenis is. Tot de positie van een permanent staatsorgaan nadert de commissie voor de stuurliedenexamens, wier samenstelling thans is geregeld bij het op artikel 8 der Schipperswet (StM. no. 1907, no. 244) steunende besluit van 27 December 1907, StM. no. 353. Krachtens dit besluit worden de diploma's van stuurman aan boord van koopvaardijschepen afgegeven door een commissie, zitting houdende in door den Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel aan te wijzen gemeenten. De leden en plaatsvervangende leden vandeze commissie worden telkens voor den tijd van één jaar door den minister benoemd, die tevens uit hun midden den voorzitter, den plaatsvervangenden voorzitter, den secretaris en den plaatsvervangenden secretaris aanwijst. Aangezien, zoolang de leden zichbeschikbaar stellen, regelmatig herbenoeming volgt, bekleeden zij, en in het bijzonder de voorzitter en de secretaris, nagenoeg een blijvende functie. De arbeid der com- v. Poulje - Beg. adm. recht 6 Examencommissi én 66 HANDHAVING. EN TOEPASSING ADMIN. RECHT* I Gecommitteerden bij examens. missie strekt zich ook vrijwel over het geheele jaar uit, krachtens artikel 3 van het besluit moet zij name-? lijk ten minste acht zittingen in het jaar houden, zooveel mogelijk aanvangende op den tweeden Dinsdag eener maand. Vrijwel aan het andere uiterste der lijn staan de telkens voor een bepaalde gelegenheid als gecommitteerden of deskundigen voor bepaalde examens aangewezen personen. Ook tusschen hun bevoegdheden bestaan nog velerlei verschillen. De Wet op het Middelbaar Onderwijs b.v. stelt de commissie voor de eindexamens van de hoogere burgerscholen samen uit leeraren van de hoogste klasse der betrokken school en deskundigen (artikel 57); de Wet op het Hooger Onderwijs laat het eindexamen der gymnasia afnemen door de leeraren, onder toezicht van een of meer door den Minister aan te wijzen gecommitteerden. Dit toezicht brengt mede, dat bij meeningsverschil met de leeraren door gecommitteerden de eindbeslissing omtrent den uitslag van het examen wordt gegeven. De gecommitteerden,, onder wier toezicht de eindexamens der kweekscholen voor onderwijzers en onderwijzeressen worden afgenomen, hebben ongeveer dezelfde positie. (Zie artikel 147 der Lager-onderwijswet 1920 en het Koninklijk besluit van 10 September 1923, StM. no. 434). Daarentegen kent de op artikel 29 der Nijverheidsonderwijswet steunende algemeene maatregel van bestuur een andere figuur. Hier» strekt het toezicht van gecommitteerden zich alleen uit over het mondeling HANDHAVING EN TOEPASSING ADM IN. RECHT. I 67 deel van het examen, terwijl bij verschil van gevoelen tusschen leeraren en gecommitteerden de rapporten van den examinandus worden geraadpleegd, en daarna een stemming plaats vindt, waaraan leeraren en gecommitteerden als gelijkgerechtigden deelnemen* Praktisch komt dat dus hierop neer, dat in de gevallen, waarin de gezamenlijke leeraren staan tegenover de gezamenlijke gecommitteerden (er kan in bepaalde gevallen ook slechts één gecommitteerde zijn) de meening van de leeraren steeds den doorslag geeft. Van de commissiën, welke het examen ter verkrijgen van de een of andere akte van bekwaamheid afnemen, is de samenstelling in de meeste gevallen geregeld in de besluiten, waarin krachtens de betrokken wetsvoorschriften de regeling van de examens is uitgewerkt. In den regel geven deze besluiten geen aanduidingen omtrent de aan de leden der commissiën te stellen eischen. De vereischte vastheid in het werk der opeenvolgende commissiën wordt verkregen, doordat van verschillende commissiën ieder jaar weer dezelfde leden van het rijksschooltoezicht worden benoemd, in andere gevallen doordat in de aanwijzing van alle leden der commissie een zekere continuïteit bestaat. Het geval van een wet, welker uitvoering door middel van commissiën voor een zeer groot deel in handen van de rechtstreeks belanghebbenden is gebleven, ontmoeten wij in de Paardenwet. (Wet van 18 Juni 1898 (StM. no. 419), houdende bepalingen betreffende de staatszorg voor de paardenfokkerij). Paardenwet (bijna geheel door belanghebbendenuitgevoerd). 68 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Paardenwet. In de andere genoemde gevallen, hetzij om haar deskundigheid tot den arbeid geroepen, hetzij om het zedelijk overwicht van haar leden op iets van de rechte lijn afdwalende medeburgers, staat de commissie meer of minder scherp tegenover de rest der burgerij, dient zij in ieder geval een belang, dat aan haar eigen persoonlijk belang vreemd is. De staatszorg voor de paardenfokkerij loopt evenwijdig met de wenschen en belangen der goede fokkers; de wet doet niets anders bijna, dan de organisatie scheppen en onaantastbaar maken, die zij voor het bereiken van hun doel behoeven. Vier onderdeden omvat volgens artikel 1 van de wet de staatszorg voor de paardenfokkerij, en daarvan wordt het eerst genoemd: de zorg, dat voor dekking van merriën worden gebruikt hengsten, die als fokdieren zijn goedgekeurd. Ten einde dit doel te bereiken, wordt het verboden tot dekking, van merriën hengsten te gebruiken, die niet zijn goedgekeurd, hetzij voor het geheele Rijk, hetzij voor het gedeelte van het Rijk, waarin de dekking plaats vindt. De keuringen worden verricht door rijkscommissiën, bestaande uit drie leden en ten minste vier plaatsvervangende leden. Krachtens artikel 1 van het besluit tot uitvoering van de wet (Koninküjk besluit van 14 Augustus 1922, StM. no. 493), bestaan er drie van deze commissiën, namelijk: één voor de keuring van tuigpaarden; één Voor de keuring van trekpaarden; één voor de keuring van paarden van andere typen. HANDHAVING EN TOEPASSING ADM IN. RECHT. I 69 Voor het veeartsenijkundig onderzoek worden de commissiën door veeartsen bijgestaan; iedere commissie heeft een secretaris, die door de Koningin wordt benoemd, geschorst en ontslagen. Naast de eigenlijke keuring is echter nog meer voor een groot deel op de schouders der belanghebbenden gelegd. Artikel 8 van de wet bepaalt namelijk, dat in iedere provincie de keuringen en de daarmede verband houdende werkzaamheden in overleg met de betrokken keuringscommissie worden geregeld en geleid door een provinciale regelingscommissie. Aan ieder van deze commissiën wordt door den betrokken Minister één lid toegevoegd; de overige leden worden, onder goedkeuring van den Minister, benoemd door de Gedeputeerde Staten, de in de provincie gevestigde landbouwmaatschappijen, welke meer dan zeshonderd leden tellen, en vereenigingen, welke een openbaar paardenstamboek hebben aangelegd, gehoord. Ten slotte is bijna het geheele beheer der gelden, welke de Staat ten behoeve van de paardenfokkerij beschikbaar stelt, in handen van de grootendeels uit belanghebbenden benoemde commissiën gelegd. Het jaarlijks op de staatsbegrooting uitgetrokken bedrag wordt namelijk over de provinciën verdeeld. Na toekenning van een vast bedrag voor iedere provincie geschiedt die verdeeling in evenredigheid van het aantal merriën, die gedurende het afgeloopen jaar in iedere provincie zijn gedekt door een goedgekeurden hengst. Het beheer over deze gelden is, met inachtneming Paardenwet. 70 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Paardenwet. van door den Minister gegeven voorschriften, opgedragen aan de provinciale tegelingscommissiën. De gelden moeten worden gebruikt: a. tot het toekennen van premiën en bijdragen aan den eigenaar of houder van daarvoor in aanmerking komende paarden (artikel 20 der wet); b. ter bestrijding van de kosten der provinciale premiekeuringen en de verdere uitgaven voor de regelingscommissie (artikel 47 Koninklijk besluit); c. voor bijdragen in verliezen bij verkoop van in het binnen- of buitenland aangekocht fokmateriaal (artikel 49 Koninklijk besluit); d. voor subsidiën tot bestrijding der kosten van paardententoonstellingen, waarvoor mededinging uit de verschillende provincies is opengesteld (artikel 49 Koninklijk besluit); e. voor medailles en getuigschriften voor hengsten en merriën (artikel 49 Koninklijk besluit). Voor de toekenning van premiën en bijdragen hebben in iedere provincie afzonderlijke keuringen plaats: de provinciale premiekeuringen. Al wat op de benoeming van deze commissiën betrekking heeft, moet door de provinciale regelingscommissie in haar reglement worden geregeld. De wetstoepassing door de provinciale regelingscommissiën gaat dus zoover, dat zij verantwoordelijk zijn voor de benoeming van nog weer andere, geheel of grootendeels uit belanghebbenden benoemde commissiën, aan wie nog weder een bepaald onderdeel der wetstoepassing is overgelaten. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT, I 71 Wat haar stelsel aangaat, een overgang van deze wet tot de daarna te behandelen groep vormt, ofschoon zij het laatst is tot stand gekomen, de Land- en turn' bonwongevallenwet 1922. Artikel 2 van deze wet bepaalt, dat de arbeiders in de verzekeringsplichtige bedrijven volgens de bepalingen dezer wet verzekerd zijn tegen geldelijke gevolgen van ongevallen, hun in hunne dienstbetrekking overkomen. Artikel 10 roept ter uitvoering van het bepaalde in artikel 2 de Rijksverzekeringsbank en de „Bedrijfsvereeniging" voor de arbeiders, werkzaam in ondernemingen van bij die vereenigingen aangesloten werkgevers. Uit den verderen bouw der wet en nog duidelijker uit haar geschiedenis blijkt, dat het de bedoeling is geweest om de uitvoering door belanghebbende werkgevers zelve door middel van hun bedrijfsvereenigingen tot de normale te maken, en de uitvoering door de Rijksverzekeringsbank slechts te behouden voor de werklieden in bedrijven van niet bij zulk een vereeniging aangesloten werkgevers. In verband biermede worden omtrent den inhoud der statuten van de Bedrijfsvereeniging uitvoerige voorschriften gegeven, en is bepaald (artikel 14), dat de helft der leden van het bestuur, benevens hunne plaatsvervangers, worden aangewezen door den betrokken Minister uit een voordracht, opgemaakt door de door dien Minister aan te wijzen werknemersvereenigingen. De Bedrijfsvereeniging is verplicht alle werkgevers, die tot de Bedrijfivereeniging als lid wenschen toe te treden en aan de bij de statuten bepaalde vereischten voor het lidmaat- Land- en tuinbouw- ongevallen- wet. 72 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Uitvoering primair bij belanghebbenden,subsidiair bij een staatsorgaan. schap voldoen, als zoodanig toe te laten, behoudens het bepaalde in het derde lid van artikel 19 der wet. Op dat derde lid van artikel 19 steunt het Koninklijk besluit van 17 April 1923 (St.bl. no. 143), hetwelk bepaalt, dat de Bedrijfsvereeniging bevoegd is de toelating van een werkgever als lid te weigeren of het lidmaatschap op te zeggen in de navolgende gevallen: 1°. indien de werkgever bij in kracht van gewijsde gegaan vonnis in staat van faillissement is verklaard of hem bij zoodanig vonnis voorloopige of definitieve surséance van betaling is verleend; 2°. indien de werkgever, nadat hij deswege in gebreke is gesteld, nalatig blijft om eenige geldelijke verplichting jegens de Bedrijfsvereeniging, waarvan hij lid is of geweest is, na te komen; 3°. indien de werkgever niet of niet tijdig voldoet aan eene hem bij of krachtens de statuten of het reglement voor de ongevallenregeling van de Bedrijfsvereeniging, waarvan hij lid is, opgelegde verplichting tot aangifte aan die Bedrijfsvereeniging van een ongeval of tot opgave aan die Bedrijfsvereeniging van het door hem aan zijn arbeiders uitbetaalde loon. Ook de bedrijfsvereenigingen zelve zijn dus in het algemeen niet in de gelegenheid om, als zij haar taak eenmaal aanvaard hebben, haar werkzaamheden als algemeene organen ter uitvoering van de wet weer binnen engere grenzen dan zich de wetgever gedacht heeft, te beperken *). l) Een in ander opzicht merkwaardig artikel van de Land- en tuinbouwongevallenwet is artikel 100. De wet geeft namelijk in artikel 99 enkele HANDHAVING EN TOEPASSING ADM1N. RECHT. I 73 Van de vormen van toepassing der administratieve wet door de aan die wet onderworpen personen zelf, vormt de Land- en tuinbouwongevallenwet, zooals reeds werd opgemerkt den overgang tot de regelingen, waarbij de toepassing der wet berust bij de normale organen van het staatsgezag. De organen kunnen zijn de algemeene organen, welke de Staat voor de vervulling van zijn taak gebruikt, zij kunnen zijn bijzondere organen, met meer of minder groote zelfstandigheid, speciaal voor de toepassing van een bepaalde wet in het leven geroepen. Er zijn dus nog drie mogelijkheden: uitvoering door bijzondere organen; uitvoering door de in de territoriale onderdeden van den Staat voor de verzorging van de bijzondere aangelegenheden daarvan in het leven geroepen lichamen; uitvoering door de ambtenaren van den Staat. In onze huidige samenleving treden die verschillende vormen op. Ofschoon zij vooral in de latere jaren groote beteekenis gekregen heeft, bespreken wij de uitvoering door bijzondere organen het eerst. Hierbij valt in de eerste plaats te denken aan de Rijksverzekeringsbank. Deze rijksinstelling is in het leven geroepen door de Ongevallenwet 1901, ten behoeve van de uitvoering bepalingen omtrent de vrijwillige verzekering, waarna het volgend artikel bepaalt: Voor het overige wordt alles, wat de in het vorige artikel bedoelde verzekering belieft, bij algemeenen maatregel van bestuur geregeld, voor zooveel noodig met afwijking van de bepalingen dezer wet. Dit is dus een soort blanco volmacht tot vaststelling eener regeling, die naar den vorm uitvoeringsregeling der wet zal zijn, maar materieel daarvan zeer belangrijk kan afwijken. Uitvoering door normali organen van het staatsgezag. Drie mogelijkheden . 74 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. ï Stelsel Ongevallenwet. van die wet. Na 3 December 1919 ging tot de taak van de Bank ook behooren de uitvoering van de verplichte invaliditeits- en ouderdomsverzekering en de vrijwillige ouderdomsverzekering. Met het oog hierop was regeling van de samenstelling van de Bank in een afzonderlijke wet noodig. D eze is tot stand gekomen als Wet van 9 October 1920, St.bl.no. 780, houdende organisatie van de Rijksverzekeringsbank. Zij is sedert enkele malen op ondergeschikte punten gewijzigd. Haar artikel 1 luidt: „1. Te Amsterdam is eene rijksinstelling gevestigd, welke den naam draagt van Rijksverzekeringsbank. 2. De Rijksverzekeringsbank (in deze wet verder genoemd „de Bank") is belast met: a. de uitvoering der ongevallenverzekering; b. de uitvoering der invaliditeits- en ouderdomsverzekering; c. de uitvoering dervrijwillige ouderdomsverzekering; d. de uitvoering der landbouwongevallenverzekering; een en ander voor zoover die uitvoeruig niet bij of krachtens de wet aan anderen is opgedragen." Zonder eenige andere beperking dan die, welke onmiddellijk uit de wet voortvloeit, heeft de Bank dus de geheele „uitvoering" van de in artikel 1 vermelde onderdeden van staatszorg. Deze onderdeelen worden niet aangeduid door verwijzing naar bepaalde wetten, maar zeer in het algemeen genoemd, zoodat ook bij wijziging in de wettelijke organisatie, b.v. bij verdeeling van de stof over meer wettelijke regelingen HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I 75 dan tot dusverre of bij geheele vervanging van een wet door een andere, de bevoegdheid van de Rijksverzekeringsbank intact blijft, indien althans niet uitdrukkehjk de wet iets anders voorschrijft. Het bestuur van de Bank bestaat (artikel 4 van de wet) uit drie leden, die evenals de daaraan ondergeschikte ambtenaren, door de Kroon wordenbenoemd,geschoret en ontslagen. Uit de leden wordt door de Kroon een voorzitter aangewezen. De voorzitter vertegenwoordigt de Bank in en buiten rechten. Het bestuur van de Bank is verantwoordeüjk en rekenplichtig aan den Minister van Arbeid. Op den toestand en het beheer der Bank wordt toezicht uitgeoefend door een Raad van Toezicht. Onder de regeling, zooals die in de Ongevallenwet 1901 was neergelegd, werd deze Raad, toen bestaande uit zes tot negen leden, benoemd door de Kroon, en wel voor een derde gedeelte uit werkgevers en voor een derde gedeelte uit werklieden. De wet van 1920 heeft de verkiezing van de meerderheid der leden van den Raad van Toezicht aan de belanghebbenden zeiven toevertrouwd: „De door de werkgevers-leden van de Raden van Arbeid gekozen leden van iederen Verzekeringsraad met hunne plaatsvervangers wijzen twee leden en twee plaatsvervangende leden van den Raad van Toezicht aan. Hetzelfde geschiedt voor de door de arbeiders-leden van de Raden van Arbeid gekozen leden van den Verzekeringsraad met hunne plaatsvervangers. Stelsel Ongevallenwet. 76 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Karakter der Rijksverzekeringsbank. Bovendien worden door Onzen Minister een oneven aantal leden en een gelijk aantal plaatsvervangende leden van den Raad van Toezicht aangewezen." Aangezien men er van uitging, dat er twee Verzekeringsraden zouden zijn, beteekende dit voorschrift van artikel 11 der wet vertaald, dat de Raad van Toezicht zou bestaan uit acht leden, aangewezen door de onbezoldigde leden van die raden en enkele op financieel of administratief gebied deskundige leden (in de memorie van toelichting werd gesproken van drie a vijf), aangewezen door den Minister van Arbeid 1). Binnen het raam der hierboven genoemde wetten en de uitwerking van de daarin neergelegde beginselen in een aantal algemeene maatregelen van bestuur, heeft de Rijksverzekeringsbank de geheele uitvoering van die wetten in handen. Het bestuur der Bank regelt alle geldelijke uitkeeringen, welke krachtens de verzekeringswetten geschieden, beslist omtrent het al dan niet bestaan van den verzekeringsplicht, wijst de bedrijven in het algemeene schema van indeeling hun bepaalde plaats aan, waarvan onmiddellijk de grootte der verschuldigde premiën afhankelijk is, heeft vérstrekkende bevoegdheden om de aan de Bank verschuldigde gelden op de schuldenaars te verhalen en beheert de groote kapitalen, welke geleidelijk naar de Bank toevloeien. Terwijl de Bank in haar feitelijke wijze van werken sterk tot de particuliere verzekeringsinstellingennadert, *) Bij de wet van 5 Mei 1923, St.bl. no. 187, zijn de beide Verzekeringsraden tot één teruggebracht. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I 77 blijft zij daarvan voor wat haar belangrijkste werkzaamheden aangaat onderscheiden door het element van dwang, dat steeds aanwezig is, en daar tegenover de mogelijkheid om van de meeste beslissingen van het bankbestuur in hooger beroep te gaan. Op de regeling van dat hooger beroep komen wij hieronder terug. De werkzaamheden, welke de Rijksverzekeringsbank heeft te verrichten ter uitvoering van de Land- en tuinbouwongevallenwet 1922 (wet van 20 Mei 1922, StM. no. 365), tot verzekering van personen, werkzaam in de landbouwbedrijven, tegen geldelijke gevolgen van ongevallen, hun in verband met hunne dienstbetrekking overkomen, (gewijzigd bij de Wet van 21 Maart 1924, Si.W.no.l37),stemmeninhoofdtrekken overeen met die ter uitvoering van de Ongevallenwet 1901, maar betreffen in hoofdzaak slechts de personen, wier werkgevers niet bij een bedrijfsvereeniging x) zijn aangesloten. Bij de uitvoering van de Invaliditeitswet (wet van 5 Juni 1913, StM. no. 205, sedert herhaaldelijk gewijzigd, tot verzekering van arbeiders tegen geldelijke gevolgen van invaliditeit en ouderdom) heeft de Rijksverzekeringsbank een overeenkomstige taak, behoudens dat een groot gedeelte van het „ruwere werk' door de Raden van Arbeid wordt verricht. Ook hiei is het dwangelement in den regel aanwezig. Geheel anders is dat bij de Ouderdomswet 1919 (wei van 4 November 1919, StM. no. 628, betreffende vrij- *) Zie blz. 71 hierboven. Invaliditeitswet. 78 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Karakter regeling Ouderdomswet. willige ouderdomsverzekering). Deze wet beoogt „aan rijksingezetenen onder bepaalde voorwaarden de gelegenheid te geven bij de Rijksverzekeringsbank een vrijwillige verzekering te sluiten tegen geldelijke gevolgen van den ouderdom". Naar den vorm treedt de Rijksverzekeringsbank ter uitvoering van deze wet niet anders op, dan waar het geldt de andere genoemde wetten. Ieder dwangelement is hier afwezig. In wezen heeft de Staat niet anders gedaan, dan zijn geld1) en zijn crediet beschikbaar te stellen ten behoeve van deze verzekering, welke overigens in wezen van een private onderneming niet onderscheiden is. Men bevindt zich hier dus wel op het grensgebied van het administratief recht. Hetzelfde is ook wel het geval bij de vrijwillige verzekeringen, die de Land- en tuinbouwongevallenwet en de Invaliditeitswet kennen, maar in die gevallen is toch slechts sprake van een aanvulling van het stelsel der verplichte verzekering, welke daar min of meer logisch uit voortvloeit, en die op zich zelve moeilijk bestaanbaar zou zijn 2)* *) Artikel 4, lid 1 en 2, der wet luiden: De middelen voor de dekking der krachtens deze wet uit te keeren renten, met uitzondering van de renten, bedoeld bij de artikelen 28 en 37 (dat zijn de renten van bij de invoering der wet reeds bedaagden, waarvoor geen premie wordt geheven) en de uitkeeringen bq overlijden worden gevonden door het heffen van premiën van de verzekerden en door door het Rijk te verleenen bijdrage, waarvan de duur en het bedrag nader bij de wet zullen worden vastgesteld. De middelen voor de dekking der uit te keeren renten, bedoeld bij de artikelen 28 en 37, worden gevonden door eene bijdrage van het Rijk gedurende 40 jaren ten bedrage van 17.700.000 gulden per jaar gedurende de eerste twee jaren en van 16.300.000 gulden per jaar gedurende de 38 overige jaren. s) De vrijwillige verzekering krachtens de Land- en tuinbouwongevallenwet bestaat voor de werkgevers, die niet lid zijn van een bedrijfsvereeniging. De werkgevers, die lid zijn van een bedrijfsvereeniging, zullen HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I 79 Hoewel, zooals uit het bovenstaande blijkt, de Rijksverzekeringsbank arbeidt onder toezicht, ten deele, van de rechtstreeks bij zijn arbeid betrokken bevolkingsgroepen en in samenwerking met andere organen, welke door die bevolkingsgroepen zelve worden gekozen — op deze organen, de Raden van Arbeid en de Verzekeringsraden komen wij hieronder terug —is het bestuur der Bank zelf een zuiver ambtelijk college. Ditzelfde geldt met eenige beperking voor een ander speciaal orgaan, dat voor de uitvoering van een groep bijeen behoorende wettelijke voorschriften is in het leven geroepen, het Bureau voor den Industrieelen Eigendom en den Octrooiraad. Feitelijk is het niet juist hier van één orgaan te spreken; de inrichting van beide instellingen is echter nauw ineen gevlochten en hun werkzaamheden bestrijken ook onmiddellijk verwante gebieden. DeMerkenwet (wetvan30Septemberl893,.S7.W. no. 146, houdende bepalingen op de fabrieks- en handelsmerken) bepaalt in haar eerste artikel, dat er zal zijn een „Bureau voor den industrieelen eigendom voor het Rijk in Europa en zijne koloniën en bezittingen in andere werelddeelen, tevens dienende tot centrale bewaarplaats, als bedoeld bij art. 12 der internationale overeenkomst tot bescherming van den industrieelen Merken wet. zich in den regel bij deze kunnen verzekeren. Het betreft hier een verzekering voor de kleine bazen, die wat inkomen en levenswijze betreft met de arbeiders vrijwel op één lijn staan. De vrijwillige verzekering krachtens de Invaliditeitswet is open gesteld voor de arbeiders van 35 jaar en ouder, die buiten hun toedoen niet verplicht-verzekerd zijn geweest. 80 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Octrooiwet. Octrooiraad. eigendom". De inrichting van het Bureau wordt bij algemeenen maatregel van bestuur geregeld. De Octrooiwet 1910 (wet van 7 November 1910 tot regeling van het octrooirecht voor uitvindingen, sedert gewijzigd) schrijft voor, dat de aanvragen om octrooi worden gericht tot en octrooi wordt verleend door den Octrooiraad. De Octrooiraad maakt deel uit van het Bureau voor den Industrieelen Eigendom; bij algemeenen maatregel van bestuur wordt de verhouding tusschen dien Raad en dat Bureau nader geregeld. Niet geheel met den tekst van deze wetsvoorschriften in overeenstemming bepaalt het reglement voor het Bureau voor den Industrieelen Eigendom (vastgesteld bij Koninklijk besluit van 15 December 1914, StM. no. 558, sedert eenige malen gewijzigd), dat het Bureau voor den Industrieelen Eigendom bestaat uit: a. den Octrooiraad; b. het Bureau voor de fabrieks- en handelsmerken. De voorzitter van den Octrooiraad is tevens directeur van het Bureau voor den Industrieelen Eigendom. In laatstgenoemde hoedanigheid werkt hij met zijn staf van ambtenaren. De Octrooiraad, welks organisatie men verder vindt in het bij Koninklijk besluit van 22 September 1922 vastgestelde „Octrooireglement", heeft een meer samengestelde organisatie. Hij bestaat namelijk uit: a. ten hoogste vijftien gewone leden, daaronder begrepen den voorzitter én twee ondervoorzitters; de gewone leden worden onderscheiden in rechtsgeleerdeen technische leden; HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I 81 b. ten minste twaalf buitengewone leden; faa1^"*" c. ten hoogste twintig plaatsvervangende leden, benoemd uit de technische of rechtsgeleerde ambtenaren bij den Octrooiraad, die tevens als zoodanig werkzaam blijven. In de buitengewone leden van den Octrooiraad ontmoeten wij het niet-ambtelijk element. Hoewel het inschrijven en bewaren van fabrieks- of handelsmerken o. i. moeilijk anders dan als administratiefrechtelijke verrichtingen kunnen worden gewaardeerd, zijn de rechten, welke daaruit voortvloeien, van zuiver privaatrechtelijk karakter. Het verleenen van octrooi wordt zelfs door de wet omschreven als „het toekennen van uitsluitende rechten" aan hem, die een nieuw voortbrengsel, eene nieuwe werkwijze, of eene nieuwe verbetering van een voortbrengsel of van eene werkwijze heeft uitgevonden. De toekenning van die rechten beweegt zich voor een groot deel in processueele banen. Hoewel wij dus ook hier op een grensgebied zijn, is toch het Bureau voor den Industrieelen Eigendom (in den omvang van het besluit van 1914) als een uitvoeringsorgaan van den Staat te beschouwen, welke verrichtingen zelve liggen in het gebied van het administratief recht. Op overeenkomstige wijze als de Rijksverzekeringsbank is samengesteld de Pensioenraad, het orgaan, waaraan sedert de invoering van de Pensioenwet 1922 de uitvoering van de regelingen betreffende de pensionneering van het personeel in openbaren dienst en van hun weduwen en weezen is toevertrouwd. v. Poelje - Beg. adm. recht 6 82 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Pensioenraad. De beide pensioenraden, de pensioenraad n.L voor de burgerlijke ambtenaren en die voor de gemeenteambtenaren, welke onder de vroegere wetgeving bestonden, hadden een adviseerend karakter; de uitvoering van de wetten geschiedde rechtstreeks door het Departement van Financiën. De wet van 1922 heeft hierin verandering gebracht en de Pensioenwet) tot uitvoerend orgaan verheven. Evenals de Rijksverzekeringsbank is de Pensioenraad een ambtelijk orgaan. Artikel 10 van de Pensioenwet 1922 regelt zijn samenstelling als volgt: „De toepassing x) van deze wet, met inbegrip van het geldelijk beheer van het fonds, en het toezicht op de richtige naleving van haar bepalingen, voor zoover de uitvoering daarvan aan anderen is opgedragen, berusten bij den Pensioenraad. Deze bestaat uit drie leden, die Wij benoemen, schorsen en ontslaan. 2. Wij wijzen uit de leden een voorzitter aan. Hij wordt vervangen door den oudstbenoemde der overige leden en, indien deze bij hetzelfde besluit benoemd zijn, door dengene, die in het besluit het eerst genoemd is. 3. Wij wijzen plaatsvervangende leden aan, die door Ons worden geschorst en ontslagen. Hun kan door Ons voor hun werkzaamheden een vergoeding worden toegekend." x) Aan het feit, dat in hetzelfde artikel van „toepassing", „uitvoering" en „richtige naleving" van de wet en haar uitvoeringsvoorschriften wordt gesproken, valt geen beteekenis toe te kennen. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I 83 De Pensioenraad wordt „bijgestaan" door een secre- Pensioentaris en door een geneeskundigen adviseur, terwijl verder „onder den Pensioenraad" de noodige ambtenaren, onder wie een wiskundige adviseur, werkzaam zijn. De Pensioenraad is bevoegd personen en colleges uit te noodigen tot het schriftelijk of mondeling geven van inlichtingen, die voor de richtige toepassing van de wet en van de te harer uitvoering gegeven bepalingen naar zijn meening noodig zijn. Een eigenlijk toezicht op den Pensioenraad, dus op de wijze, waarop hij in het algemeen zijn taak vervult, bestaat er merkwaardiger wijze niet. Alleen op de wijze, waarop de raad „het fonds", dat is het algemeen burgerlijk pensioenfonds beheert, wordt een dergelijk onmiddellijk toezicht uitgeoefend, waarin ook de rechtstreeks belanghebbenden betrokken zijn. Onder het oppertoezicht van den Minister van Financiën wordt dit toezicht namelijk uitgeoefend door zeven, door de Kroon benoemde, commissarissen, van wie er ten minste drie uit de deelgerechtigden in het fonds en ten minste twee uit de besturen van de in de artikelen 3 en 4 der wet nevens den Staat genoemde lichamen worden benoemd. Volgens de geldende, in het Koninklijk besluit van 11 Juli 1922, St.bl. no. 444, opgenomen regeling is de invloed der deelgerechtigden in het fonds intusschen zeker niet overdreven groot. Vóór den eersten October namelijk van het jaar, waarin de zittingstijd van de commissarissen afloopt, kan iedere ambtenaar aan den Pensioenraad ten hoogste drie candidaten voor de veirulling van de open plaat- 84 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Pensioenraad. sen opgeven. De Pensioenraad onderzoekt de stukken en bepaalt het aantal der aanbevolen candidaten en het getal der door iederen candidaat gekregen aanbevelingen. Daarop maakt hij een aanbeveling op, waarop in volgorde van het verkregen getal aanbevelingen de twaalf candidaten worden geplaatst, die door de meeste ambtenaren zijn aanbevolen. De Pensioenraad behoort deze aanbeveling vóór 1 December aan den Minister van Financiën te zenden. Verder regelt het besluit met betrekking hiertoe niets. Indirect toezicht wordt op de handelingen van den Pensioenraad uitgeoefend, doordat belanghebbenden van alle te hunnen aanzien genomen beslissingen bij den Centralen Raad van Beroep in beroep kunnen komen, en doordat ook de Minister van Financiën in bepaalde gevallen beroep instellen kan. De beteekenis van het beroepsrecht der belanghebbenden wordt intusschen sterk geremd, doordat aan de indiening daarvan steeds vooraf moet gaan de behandeling van een bezwaarschrift, dat bij den Pensioenraad zeiven moet worden ingediend. De beslissing van den Pensioenraad op een dergelijk bezwaarschrift moet worden genomen binnen zes maanden nadat het geschrift bij den Raad is ingekomen. Moet al van het feit, dat men eerst na vaak de volle zes maanden van den Pensioenraad op een hooger orgaan zich beroepen kan, een sterk remmende werking uitgaan, die remmende werking wordt nog versterkt doordat van hem, die een bezwaarschrift indient of hooger beroep instelt, een recht wordt geheven van onderscheidenlijk ƒ 5,—; en ƒ 10,—. HANDHAVING EN TOEPASSING ADM IN. RECHT. I 85 Weliswaar worden deze bedragen teruggegeven, als men in het gelijk gesteld wordt, en weliswaar kunnen onvermogenden van de betaling worden vrijgesteld, maar daardoor wordt niets veranderd aan het feit, dat de Pensioenraad onder de bestaande verhoudingen wel het meest onafhankelijk orgaan is, dat met de uitvoering en handhaving van een deel van het administratief recht is belast. De medewerking van territoriale onderdeden van den Staat niet slechts aan de uitvoering der staatstaak in het algemeen, maar in het bijzonder ook aan de uitvoering en handhaving der regelen van het administratief recht, was eerst mogelijk na de verschijning van den eenheidsstaat. De omstandigheid, dat noch ons provinciaal, noch ons gemeenterecht een principieele tegenstelling tusschen wetgevend en uitvoerend gezag kent, is oorzaak, dat de handhaving, zoowel van de door de rechtstreeksche staatsorganen in het leven geroepen normen, als wel van de eigen normen der lagere publiekrechtelijke lichamen, is toevertrouwd aan dezelfde organen, die ook tot voor hun eigen grondgebied wetgevenden arbeid verrichten. In de provincie komen praktisch de normaal slechts twee malen per jaar vergaderende Provinciale Staten voor de wetsuitvoering in dezen zin niet in aanmerking. In de gemeente ligt ook het zwaartepunt der Werkzaamheden in dit opzicht bij Burgemeester en Wethouders en den Burgemeester» De werkzaamheden van dezen aard, waartoe de Raad is geroepen, bestaan voornamelijk in eenige gevallen, Uitvoering volgens territoriale onderdeden van den Staat. 86 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I GedeputeerdeStaten. waarin van een besluit van Burgemeester en Wethouders hooger beroep op den Gemeenteraad is toegelaten (artikel 5 der Woningwet en enkele plaatselijke verordeningen, b.v. veelal monumentenverordeningen), een zeker aantal beslissingen van overwegend financieele beteekenis en verschillende benoemingen. Men denke b.v. aan het verleenen van geldelijken steun ingevolge § 7 der Woningwet, aan de toepassing van de Landarbeiderswet, aan de benoemingen van leerkrachten bij alle takken van het onderwijs. De Gedeputeerde Staten treden op als uitvoerders van de provinciale verordeningen, zij verleenen de vergunningen, welke door die verordeningen worden vereischt en zijn in verschillende gevallen bevoegd om uitvoeringsvoorschriften betreffende die verordeningen vast te stellen. Voor wat de uitvoering der rijkswetten aangaat, is hun voornaamste taak die van toezicht op de wijze, waarop de gemeentebesturen aan hun uitvoeringsplicht gevolg geven. In enkele gevallen gaat daarmede gepaard een bevoegdheid tot zelfstandige uitvoering; zoo in het geval, dat een lager bestuur in gebreke blijft te beslissen op een verzoek om ontheffing of vergunning, waaromtrent het krachtens de Belemmeringenwet (wet van 23 Mei 1899, tot opheffing van belemmeringen bij de uitvoering van werken, in het openbaar belang bevolen of ondernomen, uit bepalingen van verordeningen voortspruitende) binnen den door Gedeputeerde Staten zoo noodig vastgestelden termijn een besluit had moeten nemen. HANDHAVING EN TOEPASSING AD MIN. RECHT. I 87 Gedeputeerde Staten zijn dan bevoegd, zoo noodig zelf de verlangde ontheffing of vergunning te verleenen. (Artikel 3.) Het toezicht der Gedeputeerde Staten over de gemeentebesturen als uitvoerders van de van hooger gezag afkomstige regelen van administratief recht, komt hieronder bij de behandeling van de admimstratieve rechtspraak aan de orde. Burgemeester en Wethouders en de Burgemeester worden in tal van administratieve wetten tot uitvoering of medewerking aan de uitvoering geroepen. Deze uitvoering omvat soms een enkele handeling — afgifte van een bewijs van goed gedrag door den Burgemeester op grond van artikel 35 der Lager-onderwijswet 1920, of" door Burgemeester en Wethouders op grond van artikel 44 der Middelbaar-onderwijswet — soms een aantal vaak omslachtige en tijdroovende verrichtingen, waarvoor ook bijzondere vakkennis bepaald onmisbaar is. De voorbereiding b.v. van een hinderwetsvergunning voor een eenigszins uitgebreid fabrieksbedrijf vraagt een dergelijke technische scholing; de uitvoering van de voorschriften der Dienstplichtwet (wet van 4 Februari 1922, StM. no. 43) of van het op de wet van 17 April 1887, StM. no. 67, steunende Koninklijk besluit van 12 December 1922, StM. no. 670, tot vaststelling van voorschriften omtrent het houden van bevolkingsregisters, eischt een voortdurende werkzaamheid, iederen dag opnieuw, geheel onafhankelijk van de mogelijkheid voor een bestuurscollege om al dan niet te vergaderen. Hoewel dus b.v. laatstgenoemd besluit geheel terecht bepaalt, dat Burgemeester en Wethouders. Aard en omvang van hun taak. 88 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. I Wegenschouw. het register van de bevolking in iedere gemeente van Nederland door het Gemeentebestuur wordt gehouden, gaat bij de praktische toepassing van zijn voorschriften het Gemeentebestuur a. h. w. schuil achter de ambtenaren, die het werk verrichten. Tegenover een uitvoering als deze, waarvan, wat het Gemeentebestuur aangaat, de hoofdzaak is, dat het de uiteindelijke verantwoordelijkheid ervoor onder bepaalde omstandigheden te dragen krijgt, staan gevallen, waar nog het College zuiver zelf handelend en collegiaal optreedt. Zoo is het in kleinere gemeenten nog geen zeldzaamheid, wanneer het College van Burgemeester en Wethouders in zijn geheel uittrekt tot het drijven van schouw over de wegen, welke het provinciaal wegenreglement aan zijn toezicht onderworpen heeft 1). Tusschen deze uitersten liggen allerlei tusschenvormen, waar wij zonder in een gedetailleerde beschouwing van allerlei wetsbepalingen te vervallen^ niet nader op kunnen ingaan. l) Artikel 22 van het Utrechtsche Reglement, Smït, blz. 163, „De gemeente-besturen, zoomede de besturen der waterschappen en polders, zullen in de maand Mei eene voorjaars- en in de maand October eene najaarsschouw houden over al de wegen, aan hun toezicht of beheer onderworpen, en voorts zoo vele andere schouwen als zij noodig zullen oor deelen. HOOFDSTUK III. - HANDHAVING EN TOEPASSING VAN HET ADMINISTRATIEF RECHT. II. het ambtenaren-apparaat tot handhaving en uitvoering van het administratief recht. Het adrrünistratief recht heeft zich historisch ont- ..burger- ,.,.,«, | Ujke dienst wikkeld uit het jus pohüae, dat den landheer toekwam. m het Zooals wij hierboven zagen, heeft eerst onder den alsemeeninvloed van Thorbecke de naam politierecht het tegen den nieuw geïmporteerden naam administratief recht moeten afleggen. De taak van den landheer was dus van oudsher tweezijdig; naar buiten had hij tegenover de vijanden vrede en rust te bewaren, naar binnen had hij tegenover zijn onderdanen een dergelijke zorg. Voor de veirvulling van pijn taak naar buiten gebruikte hij zijn militaire macht; voor de vervulling van zijn taak naar binnen had hij behoefte aan een burgerlijk dienstpersoneel. De tegenstelling tusschen den burgerlijken en den militairen dienst, die ons spraakgebruik nog als een algemeene, het geheele maatschappelijk leven beheerschende, tegenstelling bewaard heeft, waar het den civiel-ingenieur tegenover *i den militairen ingenieur plaatst, kent het recht der Engelsch sprekende landen nog, waar het met de uitdrukking civü-service het geheele ambtenarencorps van den Staat of van de afzonderlijke gemeenten omvat. Deze teraiinologie heeft het voordeel, dat zij als vanzelf de gedachte bepaalt bij het feit, dat het geheele 90 handhaving en toepassing admin. recht. ii Het ambtenarencorpsals eenheid. ambtenarencorps, waarvan de Staat voor de vervulling van zijn taak gebruik maakt, ook bij voortduring aan de vervulling van de staatstaak in het algemeen gebonden is, en dat de scheidingen, welke men maakt, de groepeeringen, welke men aanbrengt, geen principieele beteekenis hebben, maar zuiver afhangen van het oordeel omtrent hetgeen op een gegeven oogenblik doelmatig heeten mag. Dit laatste sluit niet uit, dat in bepaalde gevallen de afbakening van een bepaald onderdeel der staatstaak, zoo als het ware door de natuur der dingen geboden kan zijn, dat het gedeelte van het burgerlijk dienstpersoneel hetwelk zich met de verzorging daarvan heeft bezig te houden, een vast aaneengesloten, naar buiten vrijwel als een eenheid optredend orgaan vormt. Zoo de Rijkswaterstaat, de dienst der belastingen. Aanvaardt men met Boasson *) de tegenstelling tusschen gezagvoerende en dienstbezvijzende organen — en voor het brengen van eenig systeem binnen een haast onoverzienbaar gebied is deze tegenstelling in ieder geval zeer doelmatig — dan behooren de met handhaving en toepassing van het administratief recht belaste staatsdienaren alle tot de gezagvoerende. De onderdeden van de staatstaak, de diensttakken, bij welker beheersching het ambtenaren-apparaat een overheerschende of althans een zeer groote rol speelt, zijn de zorg voor de volksgezondheid, waterstaat en verkeer, de staatsbemoeiingen met landbouw, *) De inrichting van den staatsdienst, in het „Oppenheim-huldeboek", blz. 581. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 91 tuinbouw, veeteelt, boschbouw; het onderwijs, de staatsbemoeiingen met de particuliere nijverheid; de dienst der belastingen, binnen iederen diensttak bestaat in den regel een zekere hiërarchische verhouding, dat wil zeggen een trapsgewijze ondergeschiktheid, zoodanig, dat iedere ambtenaar verantwoordelijk is aan dengeen, die in rang onmiddellijk boven hem gesteld is, terwijl het hoofd van den diensttak de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het geheel draagt. Dat hoofd van den diensttak is in laatste instantie de betrokken Minister. Het apparaat, waarmede de Minister zijn taak, ook in dit opzicht, vervult, is het betrokken departement, het ministerie. Aan het hoofd van het personeel van ieder departement staat de Secretaris-Generaal. Verder is ieder departement in verschillende afdeelingen gesplitst. De positie van de hoofden dier afdeelingen ten opzichte van den betrokken diensttak, tegenover elkaar en tegenover den Secretaris-Generaal is zeer verschillend, zoowel, indien men de verschillende departementen met elkander vergelijkt, als wanneer men binnen den kring van een enkel departement vergelijkingen maakt. In verband hiermede is ook de feitelijke invloed van de verschillende Secretarissen-Generaal, afgezien nog van de verschillen, die in persoonlijke eigenschappen wortelen, zeer verscheiden. Bij het departement van Financiën, om een voorbeeld te noemen, bestaat uit den aard der zaak een nauw verband tusschen verschillende afdeelingen, omdat deze weliswaar verschillende wetten hebben uit te Hoofd van dienst: Minister. Departementen van alg. bestuur, 92 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Voorbeeld: dept. van Financiën; Waterstaat. voeren, maar in het bijzonder de belastingwetgeving van den Staat steeds als een geheel moet kunnen worden overzien, en maatregelen of beslissingen, welke ten aanzien van een deel van het belastingrecht worden genomen, voor een ander deel van groote beteekenis kunnen zijn. De Secretaris-Generaal moet dus onder den Minister wel de man zijn, op wien deze zich voor het geheel, van de onder het departement behoorende werkzaamheden moet kunnen verlaten. Naast den Secretaris-Generaal neemt intusschen het hoofd van den dienst van 's Rijks schatkist, de Thesaurier-Generaal, een bijzondere en zelfstandige positie in. Aan het departement van Waterstaat daarentegen is het verband tusschen de verschillende afdeelingen veel losser. De afdeelingen Waterstaat en Spoorwegen behartigen belangen, die niet zóózeer zich op eenzelfde doel samentrekken, dat er organisatorisch veel bezwaar tegen zou zijn te maken, indien zij geleidehjk tot een soortgelijke zelfstandigheid uitgroeiden, als het Hoofdbestuur der Posterijen en Telegrafie geleidehjk verworven heeft. Ook aan het departement van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen is het verband tusschen de afdeelingen Lager Onderwijs, Middelbaar Onderwijs, Hooger Onderwijs, Nijverheidsonderwijs, HandelsonderwijsenKunsten en Wetenschappen uitermate los. In het algemeen valt wel een ontwikkelingstendens waar te nemen in de richting van het zelfstandiger worden van de groote takken van dienst, die onder eenzelfden Minister behooren. Dit komt onder meer tot uiting, doordat men met toekenning HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 93 van titels als „Directeur-Generaar', „Inspecteur-Generaal", „Directeur", de hoofden ervaneenigszinsbuiten het gewone departementale verband heeft geplaatst. De ambtenaren, die verder onder den SecretarisGeneraal werkzaam zijn, dragen de titels van administrateur, referendaris, hoofdcommies, commies, adjunct-commies, klerk. Ofschoon een vaste scheiding niet aan te geven is, valt ook binnen dit personeel een tegenstelling te maken tusschen hen, die vrijwel uitsluitend werk verrichten, dat in hoofdzaak een machinaal karakter draagt, en zij, die regelingen en beslissingen voorbereiden en helpen tot stand brengen. De verantwoordelijkheid voor de beslissingen blijft steeds berusten bij den Minister; namens hem worden intusschen vele besluiten en beschikkingen door den Secretaris-Generaal onderteekend 1). Een preciese afbakening van het gebied, waarop dus de SecretarisGeneraal ook naar buiten de verantwoordelijkheid voor de beslissingen draagt, kan niet worden aangegeven. Zoodra men buiten het departement treedt, is de organisatie van de afzonderlijke diensttakken nog meer verschillend. Bij het Staatstoezicht op de Volksgezondheid is er onmiddellijk na den departementalen hoofdambtenaar, die den titel voert van Directeur-Generaal, een divergentie naar de verschillende diensten, welke het Staatstoezicht op de Volksgezondheid omvat. Volgens het Koninklijk besluit van 11 Augustus 1920 (Ned. Staatse, van 13 Augustus 1920) zijn dat de *) De rechtsgeldigheid van aldus onderteekende beschikkingen is erkend bij het arrest van den Hoogen Raad van 7 Juni 1927, Ned. Jur. blz. 939. Diens ttakke buiten de departementen. Gezondheidsdienst. 94 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Volksgezondheid. diensten, belast met de handhaving der wettelijke bepalingen; 1. betreffende besmettelijke ziekten; 2. op de uitoefening van de artsenijbereidkunde, de Warenwet en de zaken, rakende de hygiëne van bodem, lucht en water; 3. betreffende de volkshuisvesting; 4. betreffende de keuring van vleesch, voor binnenlandsch gebruik bestemd; verder die, welke belast zijn met de zaken: 5. rakende de hygiëne van het kind; 6. betreffende de tuberculosebestrijding; 7. betreffende de drankbestrijding. Het heeft in de bedoeling gelegen, ook voor de bestrijding der geslachtsziekten eèn afzonderlijken dienst in te stellen. Uit zuinigheidsoverwegingen is daartoe niet overgegaan en zijn de diensten voor kinderhygiëne en tuberculosebestrijding samengesmolten Voor den dienst der drankbestrijding is een inspecteur, voor de overige diensten zijn hoofdinspecteurs aangewezen. Onder de hoofdinspecteurs werken de inspecteurs van de Volksgezondheid. Het Koninklijk besluit van 19 Februari 1920, StM. no. 83, omschrijft hun taak als volgt: De inspecteurs van een diensttak werken samen met den hoofdinspecteur ter behartiging van de hun opgedragen belangen der volksgezondheid. Zij nemen bij de vervulling van hun taak in acht de wenken en opdrachten, die de hoofdinspecteur hun geeft. Zij geven dezen alle inlichtingen betreffende hun tak van dienst, die voor hem van belang zijn of die hij vraagt. Zoo dikwijls de hoofd- *) Het departement van Arbeid, Handel en Nijverheid onder Minister Aalberse, blz. 114. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 95 inspecteur dat noodig acht, treden zij met hem in mondeling of schriftelijk overleg. Ten aanzien van een diensttak, aan welken een hoofdinspecteur niet is verbonden, treedt de Directeur-Generaal in de plaats van den hoofdinspecteur. Hoewel een hiërarchisch verband dus aanwezig is, hebben de inspecteurs in vrij ruime mate het recht en den plicht om zelfstandig te handelen en op eigen verantwoordelijkheid te beslissen. De Gezondheidscommissiën, welke naar den kant der gemeenten de afsluiting van het systeem van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid vormen, staan, gelijk wij boven reeds zagen, buiten het hiërargTsch 1 verband. Niettemin zijn zij onder meer verplicht, om door één of meer van haar leden of door deskundigen onderzoekingen te doen verrichten, die haar noodig voorkomen, of die een hoofdinspecteur of een inspecteur haar opdraagt. De dienst van den Rijkswaterstaat, geregeld bij het Koninklijk besluit van 17 Juli 1920, StM. no. 612, verschillende malen gewijzigd, is het voorbeeld van een streng hiërarchisch geordenden dienst, die zich van den dienst van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid o. m. hierdoor onderscheidt, dat degeen, die onder den Minister aan het hoofd staat, niet een departementsambtenaar is, maar de Inspecteur-Generaal in algemeenen dienst. Onder hem staan de beide inspectiën, ieder met een Inspecteur-Generaal aan het hoofd. De eerste inspectie omvat de directiën Friesland en Drenthe, Noordholland, Zuid-Holland en Rijkswaters 96 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Diénstvoorwaardenenz. der ambtenaren. Utrecht, Zeeland en het district Groningen; de tweede inspectie de directièn Groote rivieren, Gelderland en Overijssel, Noordbrabant, Limburg en het district Wegentechniek. In iedere afdeeling heeft men hoofdingenieurs, ingenieurs, technische hoofdambtenaren, technische ambtenaren, opzichters der le klasse, opzichters der 2e klasse, lager personeel in tal van betrekkingen, en bureau-personeel. Waar de grens ligt tusschen personeel, dat onder meer belast is met de uitvoering en handhaving van administratiefrechtelijke voorschriften, is in het algemeen moeilijk te zeggen; onder bepaalde omstandigheden kan een sluisknecht, die beslissingen neemt omtrent ligging of volgorde van vaartuigen, daartoe behooren 1). Het geheel der voorschriften, die samenstelling, eischen van benoembaarheid, bezoldiging, bevordering, ontslag enz. enz. van den „civil service" beheerschen, is een voornaam gedeelte van het administratief recht, dat nog slechts ten deele een algemeen geldende regeling heeft verkregen. Artikel 63 van de Grondwet draagt den Koning, als onderdeel van het „opperbestuur van de algemeene geldmiddelen", de regeling op van de bezoldiging van alle collegies en ambtenaren, die uit 's Rijks kas worden betaald, met deze beperking, dat voor de bezoldiging van den Raad *) Ook bij andere takken van dienst treft men het geval aan, dat onder bepaalde omstandigheden zeer ver strekkende administratieve bevoegdheden liggen in handen van personeel, dat hiërarchisch een ondergeschikte plaats inneemt. Men denke b.v. aan het geval van art. llbu van het Algemeen Reglement voor het vervoer op de spoorwegen, verwijdenng uit den trein van hen, die misbruik hebben gemaakt van de noodrem. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 97 van, State, de Algemeene Rekenkamer en de rechterlijke macht wettelijke regeling wordt voorgeschreven. De Koning, staat er verder, brengt de bezoldigingen op de begrooting der rijksuitgaven. De pensioenen der ambtenaren worden door de wet geregeld. Aan de laatste opdracht is uitvoering gegeven door de Pensioenwet 1922 (wet van 5 Mei 1922, StM. no. 240), reeds weder eenige malen gewijzigd, welke de codificatie heeft gebraxhtvanhetdaarvoorovervei^hiUende wetten verspreide pensioenrecht. De Pensioenwet 1922 regelt niet alleen de pensioenen van de ambtenaren, maar ook de uitkeeringen (eveneens pensioenen genaamd), welke de weduwen en weezen van ambtenaren ontvangen. Bovendien geldt haar regeling niet alleen voor het personeel van het Rijk, maar ook voor dat van andere openbare lichamen en zelfs voor enkele groepen van personen, die niet in /dienst van eenig openbaar lichaam werkzaam zijn. (B.v. ambtenaren van gesubsidieerde schoolbesturen.) Ten aanzien van de bezoldiging heeft tot voor enkele jaren een algemeene regeling ontbroken. De eerste algemeene regeling kwam tot stand bij het Bezoldigingsbesluit burgerüjke rijksambtenaren 1918 (StM. no. 541). Zij was gegrond op het verslag van de bij Koninkhjk besluit van 27 Maart 1917, no. 6, ingestelde Staatscommissie met de opdracht „te onderzoeken in hoever de bezoldiging van de verschillende groepen van burgerlijke rijksambtenaren en beambten, de rijkswerklieden niet inbegrepen, bij eene behoorlijke werkverdeeling aan billijke eischen voldoet, en in hoever Wettelijke regelingen v. Poelje - Beg. adm. recht 7 98 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Bezoldigingsbesluit: daarin wijziging zal dienen te worden gebracht. Het Besluit van 1918 is, in hoofdzaak „met het oog op de heerschende duurte", reeds bij Koninklijk besluit van 23 Januari 1920, StM. no. 38, door een nieuwe regeling vervangen, waarin echter het stelsel der regeling van 1918 werd behouden. Dit stelsel was vaststelling van een voor het groot getal groepen van ambtenaren (ruim 1600 volgens het verslag van de Staatscommissie) beperkt aantal salarisschalen, ten aanzien van ieder waarvan begin- en eindsalaris en de regeling der verhoogingen wegens dienstjaren werden vastgelegd, en verdeeling van het geheele rijkspersoneel — behoudens enkele uitzonderingen — over deze schalen. De schalen gaven de salarissen aan voor de gemeenten met den hoogst en levensstandaard; in de gemeenten met lageren levensstandaard (aanvankelijk waren er vijf, later drie klassen) werd een aftrek toegepast. Het Bezoldigingsbesluit 1925 (StM. no. 476 van 1924) kwam hierop ten deele terug en ook bij de belangrijke wijziging, die de regeling weder onderging krachtens Koninklijk besluit van 9 December 1925, StM. no. 467, werd dit gewijzigde stelsel gehandhaafd. Met de strenge centralisatie der regeling van 1918 is daarbij in zooverre gebroken, dat het Bezoldigingsbesluit thans niet meer alle salarisschalen inhoudt, maar een zeker aantal normen, met inachtneming waarvan — en van de overige algemeene bepalingen van het Bezoldigingsbesluit —- de jaarwedden thans bij Koninklijk besluit voor ieder departement en de daaronder ressorteerende diensttakken en inrichtingen afzonderlijk worden HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 99 vastgesteld. (Artikel 1 Bezoldigingsbesluit.) De bedoeling der wijziging is geweest: 1. aan de departementen de noodzakelijke vrijheid van beweging op het gebied van de vaststelling der salarissen terug te geven, zonder dat de weg wordt geopend tot concurrentie tusschen verschillende takken van staatsdienst; 2. gelijke waardeering van overeenkomstigen arbeid verrichtende categorieën van rijksambtenaren en eene behoorlijke verzorging van de belangen van's Rijks schatkist te waarborgen, o. a. door bij de vaststelling der salarissen de medewerking te eischen van den Minister van Financiën, terwijl daarenboven het Centraal Bureau van voorbereiding voor ambtenarenzaken vooraf dient te worden gehoord x). Dit Centraal Bureau van voorbereiding voor ambtenarenzaken is in het leven geroepen bij Koninklijk besluit van 4 October 1920, StM. no. 772, op grond van de overweging, dat het wenschelijk was gebleken, dat de Centrale Commissie voor georganiseerd overleg in ambtenarenzaken zou worden bijgestaan door een bureau. De taak van dit bureau is „meer bepaaldelijk" de voorbereiding van de van regeeringswegen in dc Centrale Commissie voor georganiseerd overleg in ambtenarenzaken te voeren besprekingen. Deze centrale commissie is een der vruchten van de ontwikkeling der verhoudingen tusschen den Staat en zijn ambtenaren in de laatste vijf en twintig jaren. In die ontwikkeling zijn verschillende stroomingen waar te l) MüussEj Bezoldigingsbesluit, blz. 2. Centr. bureau van voorber. voor ambtenarenzaken. 100 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Rechtstoestand . nemen, en wel in het bijzonder eenerzij ds het streven om te komen tot een algemeene, overzichtelijke, bij voorkeur wettelijke regeling van de plichten, rechten en bevoegdheden der ambtenaren, anderzijds een toenadering van het administratief recht tot de regelen, welke volgens het privaatrecht en de zich ontwikkelende verhoudingen in de particuliere ondernemingen der verhouding tusschen werkgever en werknemer beheerschen. De wensch om te komen tot een algemeene wettelijke regeling van wat men noemt den „rechtstoestand" der ambtenaren, leidde tot de instelling, bij Koninklijk besluit van 21 Mei 1917, no. 27, van een Staatscom^ missie met de opdracht zoodanige regelen voor te bereiden. Onder dagteekening van 4 April 1919 heeft de commissie haar verslag uitgebracht. Met enkele verkortingen meenen wij hier te mogen laten volgen, wat de staatscommissie mededeelt om de geschiedenis van het onderwerp en met betrekking tot de noodzakelijkheid van wettelijke regeling. § 1. Geschiedkundig overzicht. De wettelijke regeling van de rechtspositie der ambtenaren kwam het eerst ter sprake bij de grondwetsherziening van 1848. In een in April 1848 verschenen brochure „Over de verantwoordelijkheid en zelfstandigheid van alle staatsdienaren" betoogde de inspecteur der registratie te Middelburg Ph. J. Bachiene de wenschelijkheid, dat „het lot der staatsdienaars bij de wet zou worden verzekerd". Hij wees erop, dat de betrekking der niet levenslang aangestelde ambtenaren alleen door een zeker gewoonterecht, gevormd door een langdurige praktijk, werd geregeld en dat dit het gevaar meebracht, dat de staat niet behoorlijk werd HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 101 gediend en de deur werd geopend voor gunst en ongunst, vleierij en persoonlijke aanbevelingen, gunstbejag en willekeur. Hij meende, dat in de wet moest worden geregeld: de toelating tot den staatsdienst, de bevordering" en de bezoldiging, de voorwaarden van ontslag, verplaatsing en vermindering, het toezicht op hen, die gelden of goederen beheeren, het recht van aanklacht van iederen burger tegen plichtverzakende ambtenaren en eindelijk de instelling van een onafzetbaar staatscollege uit rechterlijke, administratieve en militaire staatsdienaren bestaande, waarbij iedere ontslagene onderzoek kan vorderen en zich persoonlijk kan verdedigen, zoodat hij hersteld wordt of schadevergoeding ontvangt. Hij meende, dat zelfs in de Grondwet hierover een bepaling moest worden opgenomen, welke, naar zijn meening, aldus moest luiden: „De voorwaarden van toelating tot staatsbedieningen, van bevordering en ontslag worden in het algemeen bij de wet geregeld, behoudens artikel 10 (bestaande Grondwet). „Een ontslagen burgerlijk of militair staatsdienaar zal de herziening van het besluit tot ontslag kunnen vragen voor een daartoe bij de wet op te rigten en onafzetbaar staatscollege, binnen den tijd, op de wijze en met de regtsgevolgen, bij de wet te bepalen". Hij betreurde het in zijn naschrift, dat het inmiddels ingediende ontwerp voor een wijziging der Grondwet de zaak wel voor militaire, doch niet voor burgerlijke ambtenaren regelde. Thorbecke sloot zich bij de meening van Bachiene aan. In zijn „Bijdrage tot de herziening der Grondwet" schreef hij: *) „Het verlangen, dat de wet ook de voorwaarden van aanstelling, ontslag en pensionneering der burgerlijke ambtenaren regele, verdient gewis ernstige overweging, niet enkel om hen te dekken tegen willekeur, die nooit en nergens behoort te heerschen, maar ter zake eener deugdelijke inrichting van den publieken dienst". In het Voorloopig Verslag der Tweede Kamer op het ontwerp vond deze meening weerklank In haar Memorie van Antwoord *) verklaarde de Regeering, dat de militairen zich op een geheel exceptioneel standpunt bevinden. De plichtsvervulling en offers, van militairen gevorderd, zijn zoo Geschiedk. overzicht. x) Blz. 19, 20. *) Handelingen, Belinfante I blz. 642. 102 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II uitsluitend, dat zij, miskend of ter zijde gesteld, niet zelf zich kunnen helpen of in nieuwe burgerlijke betrekkingen vergoeding vinden. Zij was het eens met de leden, die meenden, dat zulk een beperking de macht des Konings te zeer zou verkorten. Op de zaak werd verder niet teruggekomen en de vrees voor „de beperking van de macht des Konings" heeft gemaakt, dat tientallen van jaren van regeling van den rechtstoestand geen sprake is geweest. Een academisch proefschrift b.v. door H. Ferf in 1864 verdedigd over „De regten der ambtenaren", plaatst zich geheel op den bodem van het positieve recht; het bespreekt de bestaande bepalingen; bij het ontslag van den ambtenaar komt het niet verder dan het vertrouwen, dat geen Minister ooit door de zucht naar willekeur zal zijn bezield, en constateert wel, dat de militaire ambtenaren een gunstiger rechtspositie hebben, doch een pleidooi voor een wettelijke regeling van die der burgerlijke ambtenaren ontbreekt. Een enkele maal werd ook wel eens in de Staten-Generaal over de zaak gesproken naar aanleiding van een treffend geval, dat zich had voorgedaan. Zoo bij de staatsbegrooting van 18711), Een mijlpaal ip de ontwikkeling van het vraagstuk vormt wel het academisch proefschrift, in 1883 verdedigd door den tegenwoordigen hoogleeraar H. Krabbe over „De burgerlijke staatsdienst in Nederland". Met klem van redenen betoogde hij de noodzakelijkheid eener wettelijke regeling van den rechtstoestand en bracht een nagenoeg volledig, althans voor dien tijd volledig, materiaal hiervoor bijeen. Toch had ook dit werk nog niet onmiddellijk gevolgen. De eerste maal, dat de zaak in de Staten-Generaal wederom ter sprake kwam, was bij de behandeling der wet op de burgerlijke pensioenen van 1890, die hiertoe, in het bijzonder door artikel 8 over het vervallen der pensioensaanapraken bij ontslag, alle aanleiding bood. Bij dit artikel poogde de heer Goeman Borgesius 2), gesteund door de heeren Hartogh en Heldt, om naast het behoud van het pensioen bij eervol ontslag niet op verzoek, nog een beroep tegen ontslag met ontneming van pensioen mogelijk te maken. l) Handelingen Tweede Kamer 1870, bijl. A, stuk 123 (hoofdstuk VII B) *) Handelingen Tweede Kamer 1889/90 blz. 811 vlg. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 103 De heer Heldt wees daarbij toen reeds op de talrijke adressen, die geregeld bij de Kamer inkwamen van ambtenaren, die beweerden onrechtmatig te zijn ontslagen, terwijl de heer Domela Nieüwenhuis wees op het toen gerucht makende geval Croll. De heer Roëll achtte deze zaak echter voor een dergelijke incidenteele behandeling niet vatbaar, doch betoogde de noodzakelijkheid eener speciale wettelijke regeling als reeds 30 jaar in Pruisen bestond. Het amendement werd ten slotte verworpen. Opmerkenswaardig was het zeker, dat sedert de brochure van Bachiene uit de kringen der ambtenaren weinig stemmen werden vernomen om op die regeling aan te dringen. Dit begon eenige jaren na de aanneming der pensioenwet anders te worden. In 1896 werd door de ambtenaren der registratie en domeinen een vergadering gehouden, waarin, na een praeadvies van den inspecteur J. J. de Lange, de wenschelijkheid der wettelijke regeling werd uitgesproken. Dit besluit werd aan de Nederlandsche Juristenvereeniging meegedeeld en gaf het bestuur dezer vereeniging ongetwijfeld aanleiding het punt op de agenda voor haar jaarvergadering van 1897 te brengen. Voor deze vergadering werden uitvoerige en doorwerkte praeadviezen uitgebracht door Mr. H. Krabbe en Mr. E. Fokker, welke o. a. leidden tot het vraagpunt: „Behooren algemeene regels omtrent de verhouding van den staat en zijn onderdeden tot zijn ambtenaren bij de wet te worden gesteld?" Deze vraag werd door de vergadering zonder hoofdelijke stemming bevestigend beantwoord. Doch ook deze stemming zou de zaak nog niet in beweging hebben gebracht, indien niet eenige jaren later de „Bond tot verkrijging eener wettelijke regeling van den rechtstoestand der burgerlijke ambtenaren" ware opgericht. Wel was intusschen de regeling van dien der werklieden aan de orde gekomen, doordat enkele gemeenten, het eerst Amsterdam in 1894, in een zoogenaamd „werkliedenreglement", in werking getreden in 1897, de rechten en verplichtingen harer vaste werklieden gingen omschrijven. Maar in de eerste plaats was deze maatregel in ons land verre van algemeen ingevoerd en bovendien was het bewustzijn nog niet aanwezig, dat wat men voor de werklieden deed, zeker ook voor de andere ambtenaren noodzakelijk was; dit kwam eerst vele jaren later, het eerst in Maastricht, waar de eerste gemeentelijke ambtenarenverordening op voorstel van 104 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II en ontworpen door Jhr. Mr. Ch. J. Ruys de Beerenbrouck, in 1906 tot stand kwam en geleidelijk tot den allerlaatsten tijd door gelijksoortige verordeningen in een aantal andere gemeenten werd gevolgd. Nadat in October en November 1901 een „Correspondentieblad" was verschenen, verscheen in April 1902 het Maandblad van den bond „De Rechtstoestand", dat nog bestaat en in den tijd van zijn bestaan een groot materiaal zoowel voor de noodzakelijkheid eener wet als voor den inhoud daarvan heeft gepubliceerd. Voorts hield de bond zich onmiddellijk bezig met de samenstelling van een ontwerp voor een wettelijke regeling, waarmede de heer C. T. Knottenbelt werd belast. Reeds in 1903 kon het bestuur aldus doen verschijnen een „Proeve van een wetsontwerp regelende den rechtstoestand der burgerlijke ambtenaren", waarvan de verschillende onderdeden daarna telkens een onderwerp van bespreking in de jaarlijksche algemeene vergaderingen hebben uitgemaakt en ten slotte, zij het met enkele wijzigingen en aanvullingen, als de wenschen van den bond op het gebied der rechtspositie zijn aanvaard. Zij zijn in het in 1917 verschenen ,J3chema voor een wettelijke regeling van den rechtstoestand der burgerlijke ambtenaren" nog eens geresumeerd. Een derde doel van den bond was de propaganda door openbare vergaderingen. Vooral in het begin van zijn bestaan heeft hij talrijke vergaderingen belegd, waar sprekers van alle richtingen instemming met zijn doel betuigden en bijdragen leverden om tot dit doel te geraken. In aansluiting hieraan werd ook jaarlijks in de Tweede Kamer de zaak ter sprake gebracht, waarbij dikwijls belangrijke en uitvoerige discussies plaats hadden, wat ten slotte in 1905 den toenmaligen Minister van Justitie er toé bracht aan Mr. J. van Gelein Vitringa opdracht te geven een,, wetsontwerp in zake den rechtstoestand der ambtenaren" samen te stellen. Vooral nadat staking van ambtenaren bij de wet van 11 April 1903 St.bl. no. 101 strafbaar was gesteld, achtte de Regeering zich hiertoe verplicht. Tot indiening van het wetsontwerp is het evenwel nimmer gekomen. Wèl is bij enkele speciale wetten de rechtspositie van bijzondere groepen (onderwijzers, gemeente-secretarissen en -ontvangers) minder of meer volledig geregeld. Ook zijn bij verschillende takken van staatsdienst in den loop der tijden HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 105 bij Koninklijk besluit of Ministerieele beschikking partieele regelingen ingevoerd, o. a. bij de Directe Belastingen, Invoerrechten en Accijnzen, (regeling van 30 April 1904 no. 19), en ook bij de Posterijen en bij den Waterstaat. Die regelingen waren echter uitteraard geen oplossing van het vraagstuk eener algemeene voorziening in den rechtstoestand der burgerlijke ambtenaren, maar gaven slechts voor deze en gene groep een ordening — een ordening bovendien waarover de betrokken ambtenaren niet steeds hun meening hadden kunnen kenbaar maken en die door hen dikwijls meer werd gevoeld als een regeling ter bescherming van de belangen van den dienst dan als een geheel van voorschriften, die speciaal hun belang tegen onbillijke bejegening poogden te beschermen. Algemeener, althans voor het door haar bestreken, beperkte gebied, waren de hierboven reeds genoemde gemeentelijke verordeningen, die hier en daar tot stand kwamen, en als regel alle ambtenaren in dienst der gemeente, met enkele bepaald genoemde uitzonderingen, omvatten. Maar het geheel van hetgeen langs al die verschillende wegen is tot stand gekomen, vormt allerminst een goed ineensluitende en volledige eenheid. Toen van de indiening van een ontwerp van wet, dat die eenheid moest brengen, ondanks den aandrang in en buiten de StatenGeneraal steeds niets kwam', besloot de rechtstoestandbond in zijn vergadering van 10 Februari 1917, al of niet terecht van oordeel, dat een algemeene en volledige regeling onoverkomelijke moeilijkheden scheen op te leveren, zijn wenschen voorloopig te beperken en zich tevreden te stellen met de instelling, als eerste stadium, uitsluitend van een rechtspraak. Hij richtte op 22 Juni 1917 een adres aan H. M. de Koningin, waarbij een ontwerp van wet werd gevoegd „op de instelling en de organisatie van commissies van beroep voor ambtenaren in publieken dienst". Deze gedragslijn vond echter geen algemeene instemming bij de aangesloten vereenigingen, waarvan enkele deels als gevolg daarvan deels ook als gevolg van de vorming van centrales van ambtenaarsvereenigingen van verschillende richting, uit den bond traden. Bij de behandeling der staatsbegrooting in de vergadering der Tweede Kamer van 16 en 23 Januari 1917 was reeds de vraag, of inderdaad een regeling der rechtspraak moest voorafgaan, ter sprake gekomen, waarbij o. a. door den heer J. ter Laan gevraagd werd om liever tot een volledige voorbereiding van het 106 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II onderwerp te komen hetzij door een jurist hierbij aan het werk te zetten hetzij door een speciale staatscommissie in te stellen. Het is ongetwijfeld deze wensch, die medegewerkt heeft tot de instelling der Staatscommissie van 21 Mei 1917. Deze instelling heeft in ieder geval de belangstelling in het vraagstuk onder de ambtenaren, in het bijzonder onder de vereenigingen buiten den rechtstoestandbond, buitengewoon verlevendigd, zooals kan blijken, zoowel uit de stukken, die zij der commissie hebben doen toekomen, als uit de resultaten van het overleg, dat de commissie met een aantal centrale bonden heeft gehad. § 2. Noodzakelijkheid der wettelijke regeling. Het zal niet noodig zijn, lange beschouwingen te wijden aan de vraag, of een wettelijke regeling van den rechtstoestand der burgerlijke ambtenaren noodzakelijk is. Die noodzakelijkheid toch wordt thans wel van geen enkele zijde meer ontkend. Toch kan het goed zijn de gezichtspunten, die zich hierbij voordoen, zich nog even voor oogen te stellen. De verklaring van den heer Roëll in de Tweede Kamer bij de beraadslaging over de Pensioenwetten in 1890 „dat de volslagen rechteloosheid, waarin de ambtenaren in ons land staan tegenover de over hen gestelde autoriteiten, in den loop der tijden, misschien in eene niet ver verwijderde toekomst, ons zal moeten leiden tot eene regeling, mutatis mutandis, zooals die welhaast 30 jaren in Duitschland bestaat", is thans nog volkomen van toepassing, behalve dat voor 30 jaar thans 60 jaar moet worden gelezen. Nu is deze rechteloosheid geenszins aldus te verstaan, dat in ons land ten aanzien van de behandeling der ambtenaren door het staatsgezag de grootste willekeur zou heerschen. Vooreerst toch zijn — gelijk zooeven werd herinnerd — voor enkele diensttakken regelingen vastgesteld, zij het niet bij de wet, die de mogelijkheid van machtsmisbruik voor de daarbij werkzame ambtenaren voor een groot deel hebben weggenomen, en hebben ook een aantal provinciale- en gemeentebesturen den rechtstoestand hunner ambtenaren bij verordening geregeld. En voorts heeft zich in den loop der tijden een zekere gewoonte ten aanzien van de behandeling J) Handelingen Tweede Kamer 1889/90 blz. 814. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 107 der ambtenaren gevormd, welke hun in verscheidene opzichten eenige zekerheid gaf, al bleef de mogelijkheid van afwijking steeds bestaan. Moge het dan ook aan deze omstandigheden te danken zijn, dat het zoo langen tijd geduurd heeft, voordat zich een onweerstaanbare beweging ontwikkelde om tot verandering van den toestand te komen, die beweging is ten slotte toch ontstaan als gevolg van het onbevredigende van den toestand, dat willekeur geenszins is uitgesloten en dat slechts aan enkele categorieën van ambtenaren volledige rechtszekerheid is geschonken, terwijl overigens elke eenheid in de bepalingen, die worden toegepast, ontbreekt. Door den „Bond ter verkrijging eener wettelijke regeling van den rechtstoestand der burgerlijke ambtenaren" is van zijn oprichting af materiaal verzameld en in zijn maandblad gepubliceerd om de wenschelijkheid eener wettelijke regeling aan te toonen. In de nos. 143 en 144 van dat orgaan komt een résumé voor van de gevallen, die in den loop der tijden (tot 1914) aanleiding tot bespreking hadden gegeven. Die gevallen betroffen 48 ontslaggevingen aan ambtenaren wegens beweerde ongeschiktheid voor hun taak, 5 gevallen van schorsing, 5 van strafverplaatsing, 2 van niet-bevordering, 3 van andere straffen, 1 van opheffing eener betrekking om den functionnaris ontslagen te krijgen en 1 van tusschentijdsche wijziging eener instructie ten nadeele van de ambtenaren. In de later verschenen jaargangen vermeldt het maandblad nog enkele van dergelijke gevallen. Bij de beschouwing van deze gevallen treft het, dat er een belangrijk aantal onder zijn in kleine gemeenten, waar hetzij politieke, hetzij persoonlijke belangen der regeerders een groote rol spelen en voorts in groote, over het geheele land verspreide diensttakken, waar het hoofd in een centrum zetelt en dus ver verwijderd is van de laagste ambtenaren, zoodat hij veelal op rapporten van boven den gestraften ambtenaar, doch toch nog niet zeer hoog geplaatste ambtenaren moet afgaan. En in het algemeen, dat bijna steeds een behoorlijke rechtsgang ontbrak, waardoor de ambtenaar zich zou hebben kunnen verdedigen op de wijze als hij wilde, zoodat, zelfs al is er van onrechtvaardige behandeling geen sprake, toch zijn rechtsgevoel niet is bevredigd. Naast deze bekend geworden gevallen zijn er ongetwijfeld nog een aantal voorgekomen, waaraan om verschillende redenen, vooral 108 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II in het belang van den betrokken ambtenaar, geen ruchtbaarheid is gegeven, en bovendien zijn er dan nog de vele kleine onaangenaamheden, die, vaak ook uit persoonhjke eigenschappen ontstaan toch tot moeilijkheden aanleiding kunnen geven en voor de betrokkenen ernstige gevolgen kunnen hebben. In ieder geval is uit de bekend geworden gevallen genoegzaam gebleken, dat de mogelijkheid van willekeur in de behandeling van den ambtenaar geenszins is uitgesloten. Die mogelijkheid door een wettelijke regeling weg te nemen is een belang van den ambtenaar, maar toch zeker niet minder een belang van den Staat, nog afgescheiden van den plicht van den Staat om rechteloosheid op geen enkel gebied te doen voortbestaan en dus ook niet ten aanzien van het ambtenaarschap, waarin een steeds grooter aantal personen hun broods winning zoeken. Aan het eind van zijn dissertatie heeft prof. Krabbe dit reeds op uitnemende wijze betoogd en dit betoog heeft van zijn kracht nog niets verloren. Het is een ernstig gemeenschapsbelang, dat er een zelfstandig en zooveel mogelijk onafhankelijk ambtenaarspersoneel bestaat, omdat van dit personeel de handhaving der rechtsorde afhankelijk is. Moge bij den parlementairen regeeringsvorm de richting van het regeeringsbeleid telkens wisselen, de ambtenaar vormt het blijvende element, dat zelfstandig de wetten en verordeningen handhaaft. Het stalende gevoel bij den ambtenaar, dat hij, zoolang hij zijn plicht doet, het recht aan zijn zijde heeft, dat niemand in staat is hem te treffen om redenen, die op de waarneming van het ambt geen betrekking hebben, moet den Staat ten goede komen, omdat daardoor aan de administratie een onpartijdig karakter wordt gegeven en een stabiliteit in de toepassing van het recht wordt verkregen, die in hooge mate rechtszekerheid aan de burgers verschaft. Intusschen kan onmiddellijk worden toegegeven, dat de beteekenis van dit betoog nog sterker spreken zou bij den in ons land niet bekenden toestand, dat bij wisseling van richting in het regeeringsbeleid ook de hoogere ambtenaren, die dit beleid hebben toe te passen, worden gewisseld. Doch ook afgescheiden hiervan is er voor de gemeenschap een groot belang aan verbonden, dat de ambtenaar zich veilig voelt, het bewustzijn steeds bij zich draagt, dat bij bij zelfs vermeende onbillijke of onrechtvaardige behandeling door zijn superieuren bij een onpartijdig college de gelegenheid heeft zich daarover uit te spreken. Het is HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 109 juist het bestaande ontbreken van een bevredigd rechtsgevoel, dat den vurigen wensch naar een rechtstoestandwet heeft doen ontstaan. Men kan dan ook algemeen constateeren, dat in de gemeenten met een werkliedenreglement, zelfs bij oplegging van de zwaarste straffen geen moeilijkheden worden ondervonden, omdat het rechtsgevoel bevredigd is door de behandeling voor een scheidsgerecht. Hierin ligt tevens een tweede, groot belang voor de publiekrechtelijke lichamen bij een goed geregelde rechtspositie. De ervaring leert, dat vele ambtenaren, die zich tegen een op hen toegepasten maatregel naar hun meening niet voldoende hebben kunnen verdedigen, alle hun ten dienste staande middelen aangrijpen om zich wat zij dan noemen recht te verschaffen. Zij beginnen met te adresseeren aan den Minister en wenden zich, indien hun dit geen baat geeft, tot de Tweede Kamer en zoo zij een volhardend karakter hebben, dit niet eenmaal, doch herhaaldelijk en niet alleen met gewone adressen, maar vaak met lange brochures. Het zal overbodig zijn, voorbeelden hiervan te noemen; het is voldoende bekend, hoeveel tijd en moeite deze gevallen, meestal zonder dat het eenig nut oplevert, aan Regeering en StatenGeneraal kunnen geven, terwijl zij het zenuwgestel van de adresseerenden, die ten slotte aan niets anders meer denken dan aan hun vermeend onrecht, op zoodanige wijze sloopen, dat zij voor eenigen behoorlijken arbeid geheel ongeschikt worden. Een dergelijken toestand mag de Staat niet laten voortbestaan. Naast zijn eigen belang in dezen heeft de Staat ook een zekere verplichting tegenover zijn ambtenaren om hun rechtspositie behoorlijk te regelen. In de eerste plaats omdat hij hen niet mag doen achterstaan bij personen in particuliere dienstbetrekking, wier rechtspositie door de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek op het arbeidscontract is geregeld. En zulks te minder, nu door de bepaling van art. 358èw van het Wetboek van Strafrecht staking van ambtenaren strafbaar is gesteld. Voorts is er ten aanzien van de ambteharen nog een bijzondere reden om, als men van oordeel is, dat zij niet voor het leven moeten worden aangesteld omdat het een algemeen belang is, dat ongeschikte ambtenaren op betrekkelijk gemakkelijke wijze uit den dienst kunnen worden verwijderd, tocb dit ontslag met bijzondere waarborgen tegen onrecht en onbillijkheid te omringen. Aan- 110 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Ontwikkeling rechtstoestand rijkspersoneel. gezien de ambtenaar zich n.1. uit den aard zijner functie in een eenigszins eenzijdige richting heeft ontwikkeld, zal hij, eenmaal ontslagen, althans niet terstond voor betrekkingen in het particuliere leven de noodige geschiktheid bezitten. Er is dus ongetwijfeld voor het publiekrechtelijke lichaam eenige aansprakelijkheid om den ambtenaar slechts bij hooge noodzakelijkheid broodeloos te maken. Daarom is de regeling van het ontslag wel als voornaamste onderwerp eener Rechtstoestandwet te beschouwen. Achtte dus de Staatscommissie het onnoodig, lange beschouwingen te wijden aan de vraag, of wettelijke regeling van den rechtstoestand der ambtenaren noodig is, desniettemin is het tot eene regeling nog niet gekomen. De voornaamste oorzaak is daarvan wel geweest de toeneming der economische moeilijkheden in de kaatste maanden van den oorlog en vervolgens na den korte periode van schijnbare opleving, de diepe inzinking, welke tot inperking der uitgaven van alle openbare lichamen dwong en de aanvaarding tegenhield van een ontwerp, dat tot verhooging van uitgaven geleid zou hebben. Intusschen heeft de rechtsontwikkeling niet stil gestaan, zooals wij reeds zagen kwam een algemeene salarisregeling tot stand, welke bovendien verschillende onderwerpen regelt, welke in een algemeene regeling van den rechtstoestand hadden kunnen begrepen worden; de inkrimping van het personeel bij verschillende takken van den rijksdienst deed de behoefte gevoelen aan een algemeene regeling der wachtgelden, welke regeling werd neergelegd in het besluit van 3 Augustus 1922, StM. no.479, tot regeling van de toekenning van wachtgeld aan burgerlijke HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 111 rijksambtenaren; verschillende algemeene regelingen betreffende bepaalde punten kwamen tot stand, zoo het Koninklijk besluit van 2 Mei 1921, StM. no. 703, betreffende bepaling tot inachtneming van een opzeggingstermijn van de zijde van het Rijk bij het ontslag van tijdelijk burgerpersoneel, dat niet voor een bepaalden tijd of voor de uitvoering van een bepaald werk in rechtstreekschen rijksdienst is aangesteld; het besluit van 26 Juni 1923, StM. no. 306, tot regeling van de vergoeding van verplaatsingskosten; het besluit van 26 October 1923, StM. no. 494, betreffende gelijktijdig genot van burgerlijke en militaire belooning; het besluit van 1 December 1923, St.bl. no. 535, houdende eene algemeene regeling ten aanzien van de uitbetaling van bezoldiging bij overlijden van ambtenaren in vasten dienst en van de tegemoetkoming, die na het overlijden van ambtenaren zal worden uitgekeerd; het besluit van 13 Maart 1924, StM. no. 122, betreffende de positie van vrouwelijke rijksambtenaren, die in het huwelijk treden. Al deze regelingen betreffen, nu een wettelijke grondslag voor het bestrijken van ruimer gebied ontbreken blijft, alleen het personeel in dienst van den Staat. Intusschen is het getal der gemeenten, welke voor haar personeel ambtenaren- en werkliedenreglementen hebben vastgesteld, regelmatig toegenomen; van de groote gemeenten is Rotterdam de eenige, waar het door omstandigheden niet tot de vaststelling van zoodanig reglement is gekomen. Deze regelingen geven over het algemeen aan het personeel der gemeenten één. Regelingen in de gemeenten. 112 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Toenadering tot verhoudingen in particuliere bedrijven. belangrijk instituut, dat voor de rijksambtenaren nog ontbreken bleef: het scheidsgerecht. De ambtenaren en werklieden in dienst van verschillende gemeenten hebben dus een rechtsprekend orgaan, op de samenstelling waarvan zij bovendien in de meeste gevallen invloed kunnen uitoefenen, en waarvan een uitspraak tan worden gevraagd in de gevallen, waarin een disciplinaire straf wordt opgelegd. De andere strooming, welke in de ontwikkeling van het ambtenarenrecht valt waar te nemen, die van nadering tot de verhoudingen in particuliere ondernemingen, won vooral in beteekenis, nadat de wet van 13 Juli 1907, St.bl. no. 193, een regeling van de arbeidsovereenkomst had gebracht, waardoor de positie van den werknemer in particulieren dienst tegenover die van den ambtenaar in veel opzichten aan vastheid en systeem had gewonnen. De regeling van het collectieve arbeidscontract in het bijzonder bracht de zaak van de z.g. medezeggenschap een eind verder. Vertegenwoordigers van de werkliedenorganisatie kwamen nu als gelijkgerechtigden met vertegenwoordigers van de patroonsorganisaties te onderhandelen en naarmate aan beide zijden de band van het vereenigingswezen nauwer werd aangehaald, groeide de beteekenis van dit overleg. En deze ontwikkeling voltrok zich in een tijd, ■waarin de oude aantrekkingskracht van den openbaren dienst boven het particuliere bedrijf al kleiner werd, en er alle reden was om te zorgen, dat niet op grootere schaal dan met het openbaar belang te vereenigen was, HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 113 de beste krachten allerwege in het particulier bedrijf werden opgenomen 1). De aandrang van den kant der werklieden en spoedig ook van dien der ambtenaren om, voor zoover met het karakter van den openbaren dienst te vereenigen is, een overleg in te stellen, analoog aan de onderlinge raadpleging, welke in het particulier bedrijf tusschen werkgevers en vertegenwoordigers der werknemersorganisaties regel was geworden, ontmoette dan ook eindelijk geen verzet meer. Bij Koninklijk besluit van 20 December 1919, StM. no. 819, werden getroffen „voorloopige vooraieningen omtrent het georganiseerd overleg voor personeel in 's Rijks dienst". De considerans van dit besluit overweegt, „dat het wenschelijk is, in afwachting van de totstandkoming *) In zijn antwoord op de installatierede van den Minister antwoordde den 8 Juni 1917 de voorzitter van de Staatscommissie voor den Rechtstoestand der ambtenaren, het lid der Tweede Kamer, Mr. H. C. Dresselhuys, onder meer: „De overheid moet een ruime keuze vinden van beschikbare personen, om slechts diegenen aan haar dienst te kunnen verbinden, Wier eigenschappen waarborg bieden van bekwaamheid, plichtsgetrouwheid en onkreukbaarheid, en zij vindt op de arbeidsmarkt tegenover zich den particulieren werkgever, die bijna steeds grootere belooning bieden kan, vaak meer perspectief opent en juist voor de bekwamen dikwijls een toekomst ontsluit van economische zelfstandigheid. Die mededinging klemt te meer, nu het aantal overheidsdienaren gaandeweg groeit. De steeds toenemende staatsbemoeiing vordert ieder jaar een grooter getal ambtenaren, een verschijnsel, dat men kan loven of betreuren, een stroom, dien men bij intrede van minder buitengewone tijdsomstandigheden zal moeten inperken, maar die ook dan, althans voor de eerste toekomst, een realiteit is, waarmede rekening valt te houden Bij de beroepskeuze kon tot dusver de overheid de werknemers naar haar zijde lekken, doordat bij de ongewisheid van blijvend verband, welke ondanks het arbeidscontract toch altijd de particuliere dienst laat bestaan, de overheidsdienst deze aantrekkelijkheid schonk, dat hier de ambtenaren betrekkelijke zekerheid hebben veilig te gaan, zoolang zij hun plicht doen. Die prikkel alleen dreigt allengs niet meer voldoende te zijn . . .". Verslag blz. 5. Georganiseerd overleg. v. Poelje - Beg. adm. recht 8 114 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Centrale Commissie van overleg. van een wet regelende den rechtstoestand van ambtenaren, voorloopige voorzieningen te treffen omtrent het georganiseerd overleg in aangelegenheden van algemeen belang voor den rechtstoestand van personeel in 's Rijks dienst". De regeling is eenige malen, het laatst bij Koninklijk besluit van 11 Februari 1925, StM. no. 35, gewijzigd. Het besluit bepaalt, dat er wordt ingesteld een „Centrale Commissie voor georganiseerd overleg in ambtenaarszaken". De commissie wordt belast met de behandeling, in bespreking met door den Minister, voorzitter van den Ministerraad, aangewezen ambtenaren, alvorens de beslissing van het bevoegd gezag wordt genomen, van aangelegenheden van algemeen belang voor den rechtstoestand van ambtenaren in dienst van het Rijk of van Rijksinstellingen. De in de commissie te voeren besprekingen staan onder leiding van een voorzitter of bij ontstentenis van dezen van een plaatsvervangend voorzitter, beiden door den voorzitter van den Ministerraad aangewezen. Zij wordt bijgestaan door een secretaris en, zoo noodig, door een of meer adjunct-secretarissen. Bij de behandeling van bepaalde aangelegenheden kan op uitnoodiging van den voorzitter ook door anderen dan de leden aan de besprekingen worden deelgenomen. Eén lid en één plaatsvervangend lid van de commissie worden aangewezen door ieder van de volgende organisaties: a. het Permanent Comité vanChristelijkèorganisaties van personeel in publieken dienst; HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 115 b. de Centrale van Hoogere Rijksambtenaren; c. het Comité ter behartiging van de algemeene belangen van overheidspersoneel; d. de Roomsch-Katholieke Centrale van Burgerlijk Overheidspersoneel; e. het Comité van Neutraal Overheidspersoneel; ƒ. de Centrale van Vereenigingen van Personeel in 's Rijks dienst. Desgewenscht kunnen de organisaties een tweede lid en plaatsvervangend lid aanwijzen. Naast de Centrale Commissie bestaan er bijzondere commissiën van georganiseerd overleg voor een aantal afzonderlijke dienstvakken of onderdeden van dienstvakken. Deze commissies behandelen uitsluitend aangelegenheden, welke alleen voor de ambtenaren van het betrokken dienstvak of onderdeel van belang zijn. Over de wenschelijkheid van een dergelijk georganiseerd overleg bij alle openbare lichamen, die een eenigszins beduidend personeel in hunnen dienst hebben, bestaat thans weinig verschil van meening meer. Men treft het dan ook met allerlei verschillen in onderdeelen van de regeling in tal van gemeenten aan. Officieel is men in erkenning van de beteekenis van het georganiseerd overleg het verst gegaan te Amsterdam, waar de Gemeenteraad zich zeiven verplicht heeft de uit het georganiseerd overleg voortgekomen regeling onveranderd aan te nemen of te verwerpen, en dus zich ten aanzien van zijn recht tot zelfstandige regeling a priori zekere beperkingen Centrale Commissie van overleg. 116 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RÉCHT. II heeft opgelegd. Ook in andere gemeenten is het echter vrijwel regel, dat indien het georganiseerd overleg tot overeensteniming leidt, de uitkomsten daarvan door den Gemeenteraad onveranderd worden aanvaard. Bij de regeling van het georganiseerd overleg doen zich ten aanzien van een aantal punten nog vragen en moeilijkheden voor, waarop een definitief antwoord niet is te geven, en ten aanzien waarvan ook niét te zeggen valt, in hoeverre een zelfde oplossing voor alle gemeenten, ook wanneer die in grootte en aard en karakter van haar diensten en bedrijven sterk uiteen loopen, aan te bevelen is. Ook is niet te zeggen, in hoeverre zich daaruit in de toekomst wellicht een verder gaande bemoeiing van het personeel in openbaren dienst met de wijze van verzorging van dezen dienst zal voortkomen x). 1) Den stand van het vraagstuk vindt men zeer beknopt aangegeven in de volgende stellingen, door den Haagschen wethouder W. Drees verdedigd in de algemeene vergadering der Nederlandsche Vereeniging voor Gemeentebelangen van 8 October 1926: I. Het is wenschelijk, zoowel in het belang der gemeenten als in dat van het gemeentepersoneel, dat behandeling van de arbeidsvoorwaarden voor het gemeentepersoneel geschiedt in georganiseerd overleg met de daarvoor in aanmerking komende vakvereenigingen. II. De behandeling in het georganiseerd overleg dient zooveel mogelijk het karakter te dragen van onderhandeling tusschen vertegenwoordigers van het gemeentebestuur en van de organisaties, waarbij getracht wordt tot overeenstemming te komen. Wordt overeenstemming bereikt, dan zal de Gemeenteraad in den regel bereid zijn het resultaat ongewijzigd te aanvaarden, ook indien hij niet, zooals in Amsterdam, van het recht tot amendeering afstand heeft gedaan. De vertegenwoordigers van het gemeentebestuur zullen in den regel dienen te zijn een of meer leden van het college van Burgemeester en Wethouders en eenige directeuren. Bestaat er een raadscommissie van bijstand voor personeelzaken, dan moet deze het recht hebben bij de besprekingen aanwezig te zijn. Vragen omtrent georganiseerd overleg. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 117 Men kan zich voorstellen, dat van het personeel, dal aan de eigenlijke bestuurstaak van de openbare III. In het aanvaarden van het beginsel, dat het overleg het karaktei moet dragen van onderhandeling, ligt geen aantasting van de bevoegdheden, die Burgemeester en Wethouders en de Gemeenteraad in het gemeentebelang moeten hebben. IV. Met het oog op den nauwen samenhang, die in vele opzichten bestaa tusschen de regeling van de arbeidsvoorwaarden voor de werklieden et die voor de ambtenaren, verdient een gezamenlijke commissie van overleg voor beide groepen de voorkeur boven afzonderlijke commissies. V. Het zal in den regel aanbeveling verdienen voor opneming in he overleg in aanmerking te brengen de afdeelingen van over het geheeh land werkende organisaties, die alle groepen van ambtenaren of werklieden organiseeren en die, wat ledental betreft, aan te stellen minimumeischen voldoen. Toelating van plaatselijke en van z.g. categorale organisaties zou de toch reeds groote versnippering in de hand werken er veelal leiden tot vergaderingen, te talrijk om vruchtbaar werk te doen De opneming van categorale vereenigingen heeft bovendien het bezwaar dat vakvereenigingen, die slechts dienen tot behartiging van de belanger van een bepaalde categorie van het personeel, minder geschikt zijn orr te oordeelen over de algemeene regelingen en de onderlinge verhoudingen die een belangrijk deel van de te behandelen onderwerpen uitmaken Plaatselijke vereenigingen missen meestal de scholing, de ervaring en d< vergelijkingsmogelijkheid, die aan het oordeel der vertegenwoordiger! waarde moeten geven. VI. Naast de centrale commissie voor overleg behooren voor de dienstel: en bedrijven, die daarvoor van voldoenden omvang zijn, dienstcommissie! te worden ingesteld tot bespreking van de bijzondere arbeids- en diénstvoorwaarden van het personeel van die diensttakken. Het is wenschelijk, dat in de dienstcommissies ook gelegenheid word gegeven tot bespreking van maatregelen, die den economischen ganj van den dienst kunnen bevorderen. VII. Boven plaatselijk overleg zou, voor belangrijke aangelegenheder als de loonregeling, de voorkeur verdienen een overleg tusschen vertegenwoordigers van gemeenten met ongeveer overeenkomstige positü en belangen eenerzijds en vertegenwoordigers van de hoofdbesturen dei vakbonden anderzijds. Het resultaat van een dergelijk overleg zou dar het karakter kunnen dragen van een advies aan de gemeentebesturen dat, ook zonder bindende kracht te bezitten, zoodanige beteekenis zot hebben, dat het in den regel wel zou worden aanvaard. Een dergelijk gemeenschappelijk overleg van bepaalde groepen var gemeenten zou bevorderlijk zijn aan het verkrijgen van meer uniformiteit maar zou voor de daarbij betrokken gemeenten geen geheele gelijkheic behoeven te beteekenen, omdat, zooals ook bij collectieve contracter geschiedt, met uiteenloopende toestanden rekening zou moeten worder gehouden. Vragen omtrent georganiseerd overleg. t omtrent Karakter der ambtenarenverhouding. 118 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II lichamen geen deel heeft, onder den invloed mede van'de ontwikkeling van het georganiseerd overleg, de positie meer en meer tot die van het personeel in particulieren dienst zal naderen 1). Van het personeel, dat wèl aan de vervulling van de bestuurstaak der openbare lichamen deelneemt, — afgezien alweer van hen, die, als de sluisknecht, slechts incidenteel een zekere gezagspositie innemen — kan men zich een dergelijke verandering der rechtsverhouding, waaronder het werkt, moeilijker voorstellen. Over het juiste karakter dier rechtsverhouding bestaat nog groot verschil van meening, hoewel de jongste rechtspraak van den Hoogen Raad wel eenig steunpunt geeft. Zeer in het algemeen kan men drie opvattingen onderscheiden. De eerste, en wel de minst houdbare is deze, dat op het oogenblik, waarop de ambtenaar in dienst treedt van een openbaar lichaam door de wilsovereenkomst van den ambtenaar en van het betrokken openbaar lichaam een verbintenis tot stand komt, welke in zooverre een burgerrechtelijke zijde heeft, als daaruit voor den ambtenaar vermogensrechten en voor den staat verplichtingen van vermogensrechtelijken aard (in het bijzonder het recht op een toegekend salaris en de verplichting om dat salaris uit te betalen) voortvloeien. Het burgerrechtelijk karakter van deze verbintenis zou dan medebrengen, dat daarin door het l) Daar komt bij, dat verschillende gemeenten reeds nu door het aangaan van burgerrechtelijke arbeidsovereenkomsten met bepaalde groepen van personeel trachten aan „bezwaren" van de publiekrechtelijke dienstverhouding te ontkomen. HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 119 openbaar gezag ook niet eenzijdig verandering kan worden gebracht. Volgens de tweede opvatting is de ambtenaarsverhouding wel een contract, maar enkel en uitsluitend een publiekrechtelijk contract, dat weliswaar beheerscht wordt door overeenkomstige beginselen als de civielrechtelijke overeenkomst beheerschen, maar waarvan de handhaving slechts van een met administratieve rechtspraak belast orgaan zou kunnen worden gevraagd. De derde zienswijze komt hierop neer, dat weliswaar, afgezien van de enkele gevallen, waarin een ambt door den Staat aan een zijner onderdanen kan worden opgelegd, voor het ontstaan der ambtelijke verhouding wilsovereenstemming noodig is; dat die wilsovereenstemming leidt tot een verhouding, welke aan de zijde van den ambtenaar soms met den naam verbintenis wordt aangeduid, maar dat die verbintenis niet voortspruit uit een overeenkomst in den zin, waarin dit begrip deel uitmaakt van het burgerlijk recht en waaraan tal van rechtsgevolgen verbonden zijn, o. a. deze, dat het overeengekomene niet eenzijdig kan worden gewijzigd. De ambtelijke verhou-1 ding wordt geacht haar grondslag te vinden alleen in het geschreven en ongeschreven objectief recht. De benoeming tot ambtenaar en de aanvaarding daarvan door den benoemde, waar die noodig is, hebben dus slechts dit gevolg, dat de benoemde komt te staan onder de pubUekrechteUjke regelen, welke voor het ambt gelden en die steeds voor wijziging Verschillende opvattingen. 120 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Art. 40 van het Bezoldigingsbesluit. X vatbaar zijn. Voor zooveel de bezoldiging van rijksambtenaren betreft, meent men dit beginsel van het in zijn geheel niet geschreven publiek recht ook te ontmoeten in artikel 63 der Grondwet, krachtens welke bepaling de Koning de bezoldiging regelt van alle colleges en ambtenaren, die uit 's Rijks kas worden betaald 1). Deze laatste opvatting, hoewel ten aanzien van haar grondslag en formuleering en ten aanzien van de eruit voortvloeiende rechtsgevolgen nog veel verschil van inzicht mogelijk is, is wel de meest algemeen aanvaarde. Zij leidde tot de opneming in de Duitsche Rijksgrondwet van 11 Augustus 1919 ^ van het uitdrukkelijke voorschrift, dat den ambtenaren voor handhaving van hun vermogensrechtelijke aanspraken de gewone weg van rechten open staat 2). Zooals bekend is, heeft nog onlangs in den bekenden rechtsstrijd om artikel 40 van het Bezoldigingsbesluit, de rechterlijke macht hier te lande het bestaan van een dergelijk vorderingsrecht niet erkend. In dit later ingetrokken artikel 40 had namelijk de Kroon een toezegging opgenomen, van handhaving van de wedden, die eenmaal zijn toegekend, indien tot een algemeene evenredige salarisvermindering mocht worden overgegaan. Bij het Bezoldigingsbesluit 1925 werd deze toezegging geschrapt en werden de salarissen algemeen verminderd. Omtrent de naar aanleiding hier- *) Bij de omschrijving van deze opvatting, in hoofdzaak die van den Franschen schrijver Duguit, is bijna woordelijk gevolgd de Advocaat. Generaal Mr. Besier, in zijn conclusie, voorafgegaan aan het arrest van den Hoogen Raad van 29 Januari 1926, Ned. Jur. blz. 232. 2) Art. 129. handhaving en toepassing admin. recht. ii 121 van begonnen rechtsstrijd schreven wij in het Weekbl. van den Ned. Bond van Gemeente-ambtenaren het volgende 1). Bij den strijd om art. 40 van het Bezoldigingsbesluit heeft men een beroep gedaan op den Franschen hoogleeraar Duguit, en de weerklank van zijn theorie hoort men in het arrest van het Haagsche Hof. De vraag mag gesteld worden, hoevelen, die zich bij een uit het groote werk van Duguit losgemaakte beschouwing aansloten, bereid zouden zijn, om in het algemeen Duguit's rechtsleer te aanvaarden. Wie is Duguit? Duguit is, kort gezegd, de groote leider der positivistische rechtsschool in Frankrijk. Dat wil zeggen, dat Duguit behoort tot hen, die de gedachte verwerpen, dat het recht, zooals dat op een bepaald oogenblik in een bepaald land geldt, de neerslag is van eeuwige, onveranderlijke beginselen, en die, daartegenover, in het recht zien een sociale functie, een stel van sociale regelen, waaraan individuen en groepen onderworpen zijn, en die zich wijzigen, naar gelang de maatschappij en de maatschappelijke verhoudingen verandering ondergaan. „II n'y a rien de définitif en ce monde; tout passé, tout change, et le système juridique qui est en train de s'élaborer actuellement fera place un jour a, un autreque les juristes sociologues auront a déterminer". In dezen zin is al het recht volgens Duguit objectief. Het recht der verklaring van de menschen- en burger- *) No. 1333'van 10 Februari 1927. Art. 40 van het Bezoldigingsbesluit. 122 handhaving en toepassing admin. recht. ii rechten en van den Code Napoléon berustte op de voorstelling van een subjectief recht der individuen; de moderne rechtsopvatting ziet naar Duguit in het recht een objectieven regel, waaraan de individuen zonder meer onderworpen zijn. De leer van Duguit — in welks beoordeeling wij hier niet treden — is dus verwerpelijk voor allen, die het recht uit een hoogeren dan menschelijken wil afleiden; voor allen óók, die meer of minder dicht staan bij Krabbe's leer van de rechtssouvereiniteit. Wanneer men dit overweegt, en men geeft zich eenigszins rekenschap van de wijze, waarop de verschillende wetenschappelijke stroomingen in onze rechtscolleges vertegenwoordigd zijn, dan is het duidelijk, dat een meerderheid, die steunt op de leer van Duguit in vermoedelijk geen enkel Nederlandsch rechterlijk college te vinden zal zijn. En dermate beheerscht de algemeene opvatting omtrent het karakter van het recht Duguit's geheele systeem, dat een beroep op hem als bewijsmiddel ongeoorloofd is voor een ieder, die niet zijn geheele her aanvaardt. Wat voor Duguit geldt, is ook waar voor den Duitscher Kelsen. Ook hij is relativist. Ook zijn algemeene staats- en rechtsleer is stellig niet de algemeen heerschende. Met constructies, welke voortvloeien uit zijn algemeene zienswijze omtrent vragen van recht en Staat, moet men, zoo men die zienswijze in het algemeen niet deelt, uitermate voorzichtig zijn. Wanneer men zich alléén bepaalt tot den inhoud van het geldende recht, dan komt men, wat Duitschland handhaving en toepassing admin. recht. ii 1 123 aangaat, niet verder dan de volgende omschrijving van Brandt: x) „Das Beamtenverhaltnis bildet hiernach ein staatsrechtliches Gewaltverh altnis besonderer Art zwischen dem Staat und dem Beamten. Dieser öffentlichrechtlichen Charakter des Beamtenverhaltnisses hat zuerst das preuszische Landrecht in II10 betönt. Das Beamtenverhaltnis ist auch in Ansehung der daraus erwachsenden vermögensrechtlichen Folgen ausschlieszlich nach öffentlichem Recht zu beurteilen. Die Vorschriften des Privatrechts können auf das Beamtenverhaltnis auch keine entsprechende Anwendung finden. Sie lassen sich nur insofern dafür verwerten, als sie einen allgemeinen Rechtsgedanken ausdrücken, der für das öffentliche Recht auch gilt und der deshalb in Ausfüllung einer Lücke'aes positiven Rechts als ein Bestandteil des öffentUchen Rechts anzuwenden ist." Een dergelijke figuur doet zich b.v. voor met betrekking tot § 162 van het Bürgerliches Gesetzbuch. Hier leest men, dat een voorwaarde voor vervuld Reldt, wanneer haar vervulling te kwader trouw wordt verhinderd door de Partei in wier nadeel zij werkt. Men neemt nu aan, dat dit algemeene rechtsbeginsel ook het publiek recht beheerscht. Het Reichsgericht heeft beslist, dat een ambtenaar die het vervullen van een voorwaarde, waarvan het beëindigen van zijn dienstverband afhangig was, willekeurig verhinderde, op geen andere behandeling recht heeft, J) Beamtenrecht 2e druk, 1926, bladz. 14. 124 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II dan wanneer die voorwaarde werkelijk in vervulling was gegaan. Wat het ambtsinkomen aangaat, volgens de rechtspraak en de groote meerderheid der schrijvers *) heeft het ambtsinkomen „die Natur der Alimente und ist als eine für die Dauer des Amtes gewahrte Unterhaltsrente anzusehen". Dit wil zeggen, dat het ambtsinkomen beschouwd wordt als „eine privatrechtliche Lohnforderung mit einem durch die Natur des ó'ffentlichen Verhaltnisses bedingten eigenartigen Charakter". De vraag, tot welke conclusies deze beschouwing naar Duitsch recht verder leiden moet, laten wij rusten, omdat het ambtenaarsrecht aldaar mede beheerscht wordt door art. 129 der rijksgrondwet, hetwelk o. m. bepaalt: Die wohlerworbenen Rechte der Beamten sind unverletzlich. Dit is het merkwaardige geval, dat zich thans voordoet: terwijl in het eene land onschendbaarheid der verkregen rechten van de ambtenaren tot grondwettelijken regel verheven wordt, tracht men in een aangrenzend land, welks rechtswetenschap van die van het eerste grooten invloed onderging, de schending dier verkregen rechten niet slechts wettelijk en grondwettelijk te verdedigen, maar zelfs te construeeren als met algemeene beginselen van recht en gerechtigheid in harmonie! Wij zijn hier mede, men begrijpe dit wèl, nog niet gekomen aan een oordeel over de kwestie van art. 40 l) Aangehaald bij Brandt t. a. p. blz. 101. handhaving en toepassing admin. recht. ii 126 op zich zelve. Men kan hetgeen geschied is als noodwendig en onveiroijdelijk aanvaarden, en desniettemin aan het beginsel der onschendbaarheid van verkregen rechten vasthouden. Nood breekt wet. Maai* nood is niet aanwezig in iedere gemeente, waar men met de begrooting wat moeite heeft. Zoo heeft men ook in Duitschland de Personalabbau (het doen „afvloeien" van gemiddeld 25 % van het personeel) als een maatregel van noodrecht aanvaard, maar met de erkenning, dat deze maatregel, door den nood onafwendbaar geworden, bedeutet einen schweren Eingriff in die zoohlerworbenen, auf Lebensldnglichkeit der Anstellung gerichteten Rechte der Beamten. Wat in het geheele geval van art. 40 het meest bedenkelijke is, is dit, dat verdedigers van het standpunt der Regeering, laatst nog de advocaat-generaal Tak in zijn conclusie, welke wij in dit nummer afdrukken, niet zijn teruggeschrikt voor de poging om hete een gebeurd is te verklaren als een heel gewoon en normaal geval, geheel en al liggende binnen de normale handelingssfeer van de Kroon. „De kernfout van het geheele middel is, dat daarbij uit het oog verloren is, dat de waarborg, evenals gratie, staatsrechtelijk een betoon is, een eenzijdig gebaar van boven en geen accoord en de herroeping daarvan als zoodanig naar zijn bewoordingen is in de uitsluitende macht der Kroon als grondwettelijk attribuut". Men leze en herleze het gedeelte der conclusie, waar- 126 handhaving en toepassing admin. recht. ii van dezen volzin deel uitmaakt, en doordringe zich van haar beteekenis. Is hetgeen hier betoogd wordt nu inderdaad iets anders dan een poging om onrecht recht te praten? De geheele beschouwing van den advocaat-generaal over publiek- en privaat recht, waarbij hij boven de leer der institutionen niet uitkomt, schijnt haast opgezet om de conclusie te rechtvaardigen, dat een belofte aan ambtenaren geen belofte is, en dat een aan ambtenaren toegekend recht ten allen tijde kan worden herroepen. Wij komen nu aan de kwestie van art. 40. Was art. 40 een staatsrechtelijk monstrum? Minister De Geer) heeft het gezegd, en men heeft hem gaarne nagepraat.' Maar was het zoo? Evenmin o. i. als die talrijke bepalingen, welke speciaal in constitutioneele wetten plegen voor te komen, en die haar herziening of haar herziening binnen bepaalden tijd aan banden leggen. Dat dergelijke bepalingen ten slotte den souvereinen Staat niet binden, staat vast. Immers, indien zij hem bonden, zou de Staat geen souvereine macht meer hebben. In het bijzonder ook in Engeland, waar andere wettelijke regelen vaak een dergelijk voorschrift inhielden, is men voor haar herziening nooit teruggedeinsd. Het is gemakkelijk, een dik woord van een minister over te nemen, maar een dik woord van een minister is daarom nog niet een juist woord. Art. 172 der Grondwet verklaart sedert vele jaren, dat de traktementen, pensioenen en andere inkomsten van welken aard ook, door de onderscheidene godsdienstige gezindheden of derzelver leeraars genoten handhaving en toepassing admin. recht. ii 127 wordende, aan dezelve gezindheden verzekerd blijven. Dit is een bepaling, volkomen analoog aan die van art. 40 van het Bezoldigingsbesluit. Zooals art. 40 door de Kroon, zoo kan art. 172 door den grondwetgever worden gewijzigd. Zoo Zou de grondwetgever den waarborg uit art. 172 kunnen schrappen, en Thorbecke heeft dat indertijd zelfs voorgesteld. Zoo zou mèt de grondwet in ieder geval art. 172 in zijn tegenwoordigen vorm verdwijnen, maar is het daarom een monstrum} Och kom! Naar onze meening was art. 40 ook in zijn oorspronkelijke lezing een geheel normaal voorschrift, op één lijn te stellen met allerlei voorschriften, b.v. verschillende artikelen der pensioenwet, die bepaalde rechten voor de toekomst onherroepelijk toekennen. Het is o. i. volkomen normaal, dat eenig orgaan van het staatsgezag voor binnen den kring zijner bemoeiingen liggende onderwerpen duurzame toezeggingen doet. Door dat te doen bindt het zich zelf moreel om de eenmaal gedane toezegging te handhaven totdat hooger belang daartoe dwingt. Een andere dan een moreele band is evenwel slechts dan aanwezig, indien de toezegging gedaan wordt door een ander dan het hoogst gezag in den Staat, en dat gezag zich daardoor plaatst onder de heerschappij van een van hooger gezag afkomstige regeling. In dit geval zal de uit die laatste regeling voortvloeiende rechtsband aanwezig zijn, tot zij door het hooger gezag zelf wordt gestaakt. 128 handhaving en toepassing admin. recht. ii Op het oogenblik b.v., dat de gewone wetgever den Centralen Raad van Beroep instelde, plaatste hij daarmede een onderdeel van zijn regeling onder de heerschappij van art. 167 der Grondwet. Van dat oogenblik af moeten krachtens de Grondwet de leden van dit college een aanstelling voor hun leven hebben. En zelfs indien de wetgever den Centralen Raad van Beroep ging opheffen, zou hij zonder de medewerking van de benoemden niet in staat zijn hun aanstelling te doen afloopen. Daarentegen is voor andere ambtenaren, ook al hebben zij een aanstelling voor het leven, ongevraagd ontslag (afvloeiing) niet uitgesloten, indien het hoogste staatsbelang dat eischt. Maar omdat afvloeiing onder bepaalde omstandigheden als noodmaatregel van recht geboden kan zijn, is niet iedere afvloeiing een maatregel van recht. En zelfs als afvloeiing in het algemeen aanvaard moet worden, blijft een afvloeiing als die van den Referendaris Gorter van Koloniën een formidabel onrecht. In het geval van art. 40 is dus de vraag, waar het op aankomt, deze, of door het opnemen van de daarin neergelegde belofte in het Bezoldigingsbesluit de Kroon, uitvoering gevende aan haar grondwettelijk recht om de salarissen te regelen, zich zelve bracht binnen het bereik van een rechtsregel van hoogere orde. Dit zou het geval geweest zijn, indien door de gegeven belofte een burgerrechtelijke verbintenis zou zijn tot stand gekomen. Volgens den Hoogen Raad ligt aan de betrekking handhaving en toepassing admin. recht. ii 129 tusschen Staat en ambtenaar geen privaatrechtelijke verbintenis ten grondslag. Het is echter de vraag, -1 of men, als men zich losmaakt van Duguit, en inziet, dat de geheele vraag der ambtenarenverhouding niet ter zake is dienende en alleen van belang is de vraag, van welken aard het recht van den ambtenaar op zijn bezoldiging, niet ook naar Nederlandsch recht zou moeten zeggen, dat men hierbij te doen heeft met eine privatrechtliche Lohnforderung mü einem durch die Natur des öffentlichen Verhaltnisses bedingten eigenartigen Charakter" 1). *) Bö arrest van 25 Maart 1925 verwierp de Hooge Raad het cassatieberoep tegen het arrest van het Haagsche Hof op grond van de volgende overwegingen: dat, gelijk eischer niet langer betwist, art. 63 der Grondwet den Koning de bevoegdheid verleent om ot k een eenmaal door hem vastgestelde salarisregeling naar goedvinden te wijzigen; dat niet wel is in te zien, waarom de salarisregeling, welke in voormeld art. 40 was vervat en welke in de wijze, waarop zij tot stand was gekomen, van eenige andere op art. 63 der Grondwet berustende salarisregeling niet verschilde, aan die wijzigingsbevoegdheid zou zijn onttrokken; dat eischer dit laatste echter meent, omdat de ambtenaren aan den in ■rt. 40 van het Bezoldigingsbesluit 1920 genoemden waarborg zouden ontleenen een verkregen recht op behoud van salaris, hetwelk niet meer door de macht, welke het had toegekend, ongedaan kón worden gemaakt; dat dit betoog den eischer echter niet kan baten; dat toch het meergenoemde art. 40 is vastgesteld bij algemeenen maatregel van bestuur en eveneens bij algemeenen maatregel van bestuur, dus door een daad van denzelfden wetgever, is geschrapt; dat, waar een latere uiting van een wetgever voorrang heeft boven een voorafgaande, het gevolg van die intrekking is geweest, dat art. 40 met den daarin vervatten waarborg verdween en aan dat artikel op zichzelf geen rechten meer konden worden ontleend; dat deze waarborg alleen dan na de intrekking van het artikel had kunnen doorwerken, indien door het voorkomen van dien waarborg in art. 40 een aanspraak in het leven geroepen was, welke niet had kunnen verdwijnen met het voorschrift, waaraan zij haar ontstaan te danken had, omdat zij viel onder de bescherming van een wettelijk voorschrift van hoogere kracht dan de algemeene maatregel van bestuur en daardoor aan ■Bt>ibgrijpen van den Koning als wetgever was onttrokken; v. Poelje - Beg. adm. recht 9 130 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Aanvang der De ambtelijke betrekking vangt aan door aanstelling betrekking. of benoeming. Geschiedt de benoeming door een vertegenwoordigend lichaam, dan gaat daaraan veelal vooraf een aanbeveling of voordracht, opgemaakt door het orgaan, dat tot taak heeft de besluiten van dat vertegenwoordigend lichaam voor te bereiden. Het spraakgebruik maakt tusschen aanbeveling en voor^ dracht wel het onderscheid, dat afwijking van een voordracht niet, afwijking van een aanbeveling wel geoorloofd zou zijn. Het is juister, niet op de keuze van een dezer twee woorden te letten, maar de beslissing of het benoemend lichaam al dan niet vrij is, hiervan afhankelijk te stellen, of al dan niet bepaald is, dat uit de aanbeveling of voordracht benoemd moet worden. Is het orgaan, dat benoemt, niet een vertegenwoordigend lichaam, dan wordt van de dat alsdan het hof, door met zoodanig, den gegeven waarborg beschermend wettelijk voorschrift niet rekening te houden, dat voorschrift zou kunnen hebben geschonden; dat echter het cassatiemiddel geen enkele zoodanige wetsbepaling opnoemt; dat immers, gelijk uit het voorafgaande volgt, noch art. 1 noch art. 40 van het Bezoldigingsbesluit 1920 daartoe in aanmerking kunnen komen; dat evenmin de wet van 26 April 1852 betreffende de afkondiging van algemeene maatregelen van bestuur en art. 48 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering iets inhouden wat ten deze ter zake dienende is; dat het Hof voorts aan art. 63 der Grondwet, gelijk mede uit het voorafgaande volgt, een juiste toepassing gegeven heeft, terwijl de artt. 55 en 72 der Grondwet ten deze niets afdoen; dat ten slotte wat aangaat de in het middel genoemde artikelen van de wet, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het koninkrijk, de artt. 11, 13 en 14 geheel buiten dit onderwerp staan, art. 5 niet geschonden kan zyn door de beslissing, dat een vroegere wet door een latere haar kracht heeft verloren en ook van schending van art. 4 geen sprake kan zijn, omdat, indien ten deze aan de intrekking van art. 40 terugwerkende kracht mocht zijn toegekend, zulks geschied is overeenkomstig den wil van den wetgever, terwijl dat artikel niet den wetgever verbiedt aan zijn vc«wchriften terugwerkende kracht te verleenen, doch alleen den rechter de bevoegdheid ontzegt zulks eigenmachtig te doen; HANDHAVTMfï BN TriPPASSlNn 4t->h/ttivt nnmiT 131 benoeming in den regel toch een schriftelijk stuk op- Akte van gemaakt en aan den betrokken persoon uitgereikt. De aMwtellingPensioenwet 1922 heeft het uitreiken van een schrifte- J^0™*"* lijke aanstelling aan allen, die ambtenaar zijn in den Ei»chen van zin van deze wet, gebiedend voorgeschreven. Ook moet benoembaareen persoon, die in lossen dienst was, en die in vasten 'ld' of tijdelijken dienst overgaat, binnen één maand na die overgang een schriftelijke aanstelling, ingaande met den dag van aanvang van zijn lossen dienst, ontvangen. Bij algemeenèn maatregel van bestuur zijn krachtens hetzelfde wetsartikel regelen gesteld omtrent de gegevens, waaruit moet blijken van de indienstneming van personen in zijdelingschen dienst. (Pensioenwet artikel 27). Deze voorschriften zijn gegeven omdat het vroeger, bij de invoering der eerste pensioenwetten, vaak zeer moeilijk was gebleken om den datum van ingang eener benoeming te bepalen en bij gemis van andere aanwijzingen vaak op toevallige en bijkomstige feiten moest worden afgegaan; zoo werd b.v. het verstrekken van de opdracht tot uitreiking van een dienstpet aan een rijkswegwerker als het bewijs van zijn aanstelling aanvaard. Wanneer de ambtenaar eenmaal zijn betrekking aanvaard heeft, is hij aan alle daarvoor geldende voorschriften onderworpen. Naast de regelen van algemeenen aard, behooren daartoe instructies en andere dienstvoorschriften, welke door de hooger geplaatsten aan de lager geplaatsten worden verstrekt. Eischen van benoembaarheid zijn voor een groot aantal ambtelijke betrekkingen wel, voor andere niet 132 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Bevordering. gesteld. In sommige gevallen betreffen die eischen van benoembaarheid alleen algemeene bekwaamheid of geschiktheid, in andere betreffen zij ook de bijzondere geschiktheid of bekwaamheid tot uitoefening van een bepaald ambt. Voor een benoeming tot klerk aan een ministerie b.v. wordt alleen verlangd een zekere algemeene ontwikkeling, welke kan blijken óf uit het bezit van bepaalde schooldiploma's, óf uit het afleggen van een speciaal examen. Voor allerlei betrekkingen bij het onderwijs daarentegen wordt het bezit van een bepaalde „akte Van bekwaamheid" verlangd. Terwijl voor iedere benoeming tot ambtenaar een goed gedrag conditio sine qua non behoort te zijn, wordt in verschillende gevallen nog de overlegging van een speciaal „bewijs van goed zedelijk gedrag" gevorderd. Wanneer de ambtenaar eenmaal is benoemd, staan in .sommige gevallen bij den tak van dienst, waaraan hij is verbonden, in beginsel alle betrekkingen voor hem open. De bevordering kan geschieden naar anciënniteit, dat wil zeggen, dat men in rangorde van dienstjaren na een bepaalden diensttijd in een betrekking voor de naast hoogere in aanmerking komt, wanneer niet onvoldoende dienstprestaties of andere omstandigheden de bevordering tegen houden, of naar keuze, d. w. z. dat de daarvoor aangewezen hoogere autoriteit de lagere ambtenaren in de naar zijn oordeel bestaande volgorde van geschiktheid voor bevordering in aanmerking brengt. In de praktijk ontmoet men meestal een combinatie van beide stelsels. Het is HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 133 mogelijk, dat voor de in lagere rangen in dienst Salaris, getreden ambtenaren de promotie slechts tot een bepaalde hoogte mogelijk is, tenzij bepaalde wetenschappelijke graden of diploma's zijn verworven. Het komt ook voor, b.v. bij den dienst der belastingen, dat reeds in de lagere rangen de mogelijkheid van bevordering afhankelijk is van het met goed gevolg afleggen van bepaalde vakexamens. Als vergoeding voor hunnen arbeid ontvangen de ambtenaren over het algemeen een vast salaris, dat in bepaalde, meestal maandelijksche, termijnen wordt uitbetaald. Bovendien kunnen zij bepaalde „emolumenten", b.v. vrij wonen, vrij vuur, vrij licht, ontvangen. In de meeste gevallen wordt daarvoor een zekere korting op het salaris toegepast. Voor de rijksambtenaren geeft het Bezoldigingsbesluit daarvoor regelen. Sommige salarisregelingen houden, behalve met den aard van den verrichten arbeid, ook eenigermate met de behoeften van de ambtenaren, welke dien arbeid verrichten, rekening, b.v. door het toekennen van kinderbijslagen. Voor arbeid buiten den vastgestelden diensttijd ondergaat de bezoldiging van den ambtenaar in vele gevallen verhooging; meestal echter wordt deze verhooging boven bepaalde grenzen niet meer toegekend op grond van de overweging, dat de aard van de verantwoordelijkheid van den hoogeren ambtenaar medebrengt, dat zijn diensttijd niet vast gebonden kan zijn aan de voor het personeel in het algemeen vastgestelde dienstregelingen. De overweging, dat de boog niet altijd gespannen kan zijn, 134 HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II Pensioen. heeft tot vaste vacantie- of verlofregelingen geleid; een verhooging der bezoldiging, vooral voor de lager geplaatste ambtenaren, om hen in de gelegenheid te stellen van den vacantietijd ook werkelijk profijt te trekken, komt als vacantiebijslag in enkele gemeenten voor. De ambtenaar, die door ziekte verhinderd is zijn betrekking waar te nemen, heeft in den regel gedurende een zekeren tijd recht op verlof met behoud van zijn volle bezoldiging. Na verloop van dien tijd wordt de bezoldiging in den regel verminderd. Na het einde van de tweede periode, welke al dan niet nog verlengd kan worden, wordt het salaris geheel ingehouden. Wanneer niet te verwachten is, dat een zieke ambtenaar zijn betrekking nog zal kunnen hervatten, volgt als regel ontslag. Is de diensttijd voldoende om volgens de Pensioenwet aanspraak op invaUditeitspensioen te geven, dan gaat aan het ontslag de geneeskundige keuring overeenkomstig die wet vooraf. De vrouwelijke ambtenaar heeft in den regel gedurende een zekeren tijd voor en na haar bevalling recht op verlof met behoud van haar wedde. Kan zij aan het einde van dat tijdvak haar werk nog niet hervatten, dan gaat het zwangerschapsverlof over in ziekteverlof. Voor het einde der betrekking is soms niet, soms wel een termijn gesteld. Is dit wel geschied, dan is de omschrijving veelal aldus, dat ontslag verleend wordt na het bereiken van den leeftijd, waarbij krachtens de Pensioenwet ook zonder afkeuring recht op HANDHAVING EN TOEPASSING ADMIN. RECHT. II 136 volledig pensioen ontstaat. Het ontslag wordt dan Ontslag, naar gelang van den inhoud der betrokken regeling in verband met het karakter van den dienst, verleend bij het einde der maand, bij het einde van het kalenderjaar, of wel bij het einde van het schooljaar. In verschillende gevallen wordt ook nog aan den ambtenaar, die in het huwelijk treedt, ontslag verleend. HOOFDSTUK IV. HET BESLUIT. regef moet ^et a<^m*8tratief recht stelt niet in de menschelijke worden samenleving een regeling, welke zelve rechtstreeks en toegepast. — afgezien van strijdverhoudingen — zonder verdere tusschenkomst van de organen van het staatsgezag verhoudingen te voorschijn roept of bestaande verhoudingen van een zekere sanctie voorziet; het administratief recht moet op de omstandigheden en verhoudingen, zooals die zich in de vrije samenleving voordoen, worden toegepast. De Staat behoeft daartoe, zooals wij zagen, een uitgebreid apparaat, dat zich bij voortduring met die wetstoepassing, het passen van den wettelijken regel op het bijzonder geval, bezig houdt. Voor ieder geval van dergelijke wetstoepassing is een wilsuiting van het daartoe geroepen orgaan noodig. Deze wilsuiting kan uiterst eenvoudig zijn; zij kan zeer samengesteld wezen; zij kan op zich zelve volledig en afdoende zijn; zij kan nadere daden van lagere organen vorderen. Zij komt voor onder allerlei benamingen; de meest algemeene daarvan is de naam besluit. Wij kunnen dus zeggen, dat de administratieve rechtsregel door het besluit van het daartoe in ieder voorkomend geval geroepen orgaan op dat bijzondere orgaan wordt toegepast. Te genover het vonnis van de rechterlijke macht staat dus het besluit van het administratief gezag. Voor het vonnis geeft de Grondwet enkele algemeene HET BESLUIT 137 voorschriften. Alle vonnissen moeten de gronden, **** besluit, waarop zij rusten, inhouden en in strafzaken de wettelijke voorschriften, waarop de veroordeeling rust, aanwijzen. (Artikel 162.) Zoowel de Burgerlijke Wet als de Strafwet hebben dit beginsel nader uitgewerkt, en in bijzonderheden geregeld hoe de vonnissen tot stand komen, en wat hun inhoud moet zijn. Den algemeenen regel voor alle vonnissen in burgerlijke zaken vindt men in artikel 59 van' het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering; de voorschriften voor strafvonnissen in de artikelen 357—360 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. De waarde, welke de wetgever aan deze voorschriften toekent, blijkt wel het beste uit de uitvoerige behandeling, welke daaraan ook bij de tot stand koming van laatstbedoeld Wetboek ten deel gevallen is. Hoewel nu in veel gevallen de toepassing der administratieve wet niet minder in de eigen rechtssfeer van het individu ingrijpt dan de Burgerlijke of de Strafwet, ontbreekt ieder algemeen voorschrift omtrent de eischen, welke aan het besluit moeten worden gesteld en zou het, dit dient hier onmiddellijk aan te worden toegevoegd, ook niet mogelijk zijn om een regeling te treffen, die in alle gevallen toepassing zou kunnen vinden. Daarvoor loopen, zooals reeds is opgemerkt, de administratieve besluiten in de wijze, waarop zij tot stand komen, in aard en omvang te zeer uiteen. De eenvoudigste besluiten worden zonder voorbereiding onmiddellijk uitgesproken en mondeling aan den persoon, wien het aangaat, medegedeeld. Daar- 138 HET BESLUIT onder valt b.v. de toestemming, welke de voorzitter van een stembureau kan geven aan een hulpbehoevenden kiezer om zich te doen bijstaan (Kieswet artikel 78). In verreweg de meeste gevallen zal het besluit in een bepaalden vorm schriftelijk worden vastgelegd en aan den betrokken persoon worden medegedeeld. Uitzonderingen op dezen zeer juisten regel zullen, behalve weer in zeer eenvoudige zaken, alleen voorkomen, wanneer bijzonder dringende omstandigheden dat noodig doen zijn. Zoo verklaart artikel 1 der wet van 9 Mei 1902, St.bl. no. 54, tot toekenning van eenige bevoegdheden aan de besturen van waterschappen, veenschappen en veenpolders, die besturen onder meer bevoegd om bij dringend of dreigend gevaar de door hen noodig geoordeelde maatregelen te nemen, desnoods met afwijking van bepalingen van een algemeenen maatregel van bestuur of andere verordening, met dien verstande echter, dat de te nemen maatregelen niet in strijd mogen zijn met hetgeen in eene regeling krachtens artikel 4 der Wet van 10 November 1900 (StM. no. 176), in eene provinciale verordening of in het reglement van een waterschap omtrent de afmetingen of de inrichting van een waterkeering of, voor het geval eener overstrooming met betrekking tot waterloozing, waterinlating of bemaling is bepaald. Een besluit tot dergelijke maatregelen zal in den regel slechts mondeling worden geformuleerd en onmiddellijk worden ten uitvoer gelegd, zonder dat aan het produceeren van eenig geschrift wordt gedacht. HET BESLUIT 139 Het administratief besluit kan betrekking hebben op de afgifte van eenig stuk of op een bepaalde handeling of een reeks van handelingen. In het eerste geval treffen vaak het besluit tot afgifte van het stuk en het door onderteekening bekrachtigen van dat stuk in één handeling samen. Zoo bij het afgeven van bewijzen van goed zedeüjk gedrag en dergelijke stukken. In andere gevallen gaat aan de afgifte van het stuk een beraadslaging en een formeel besluit vooraf. Zoo bij het afgeven van een akte van bekwaamheid na afgelegd examen, een vergunningsakte voor het in werking brengen van een stoomtoestel, afgegeven op grond van artikel 4 der Stoomwet (wet van 15 April 1896, StM. no. 69). In gevallen, waarin het besluit tot het afgeven van een stuk en het produceeren van dat stuk door het plaatsen der handteekening van de bevoegde autoriteit samentreffen, zal het besluit, zij het dan in negatieven zin, somtijds afzonderlijk naar buiten treden. Dit zal het geval zijn, wanneer tegen de weigering van afgifte van het verlangde stuk hooger beroep open staat en dus belanghebbende om van zijn recht daartoe gebruik te kunnen maken, wel in het bezit moet worden gesteld van een besluit, waarin de gronden der weigering zijn omschreven. Artikel 35 der Lager-onderwijswet 1920 b.v. bepaalt, dat om als onderwijzer benoemd te kunnen worden het bezit wordt vereischt van een getuigschrift van zedelijk gedrag, afgegeven door den Burgemeester der gemeente of de Burgemeesters der gemeenten, waar hij, aan wien het wordt uit- 140 HET BESLUIT iendehil" gereikt, in de laatste twee jaren gewoond heeft. Bij „soorten" weigering van een der Burgemeesters kan de Combeduiten. missaris der Koningin in de provincie het getuigschrift uitreiken. In zijn minder eenvoudige vormen komt het besluit onder zeer uiteenloopende benamingen voor. Wij noemen: besluit (in engeren zin); beschikking; vergunning; concessie; bevel; proces-verbaal; resolutie. Bij het gebruik van deze verschillende benamingen speelt het spraakgebruik een groote rol. Het is niet mogelijk een preciese indeeling te maken, en aan te geven wanneer de eene naam en wanneer de andere gebezigd mag worden. Toch zijn wel enkele algemeene opmerkingen te maken, en is het mogelijk eenigszins bij benadering de wezenlijke verschilpunten aan te geven welke aan dit spraakgebruik ten grondslag liggen. Wij behandelen daartoe thans ieder der aangegeven „soorten" van besluiten. Het besluit in engeren zin is de wilsuiting van het tot uitvoering van de administratiefrechtelijke norm geroepen openbare orgaan, welke niet in rechtstreeksch verband staat met een verzoek of aanvraag van de personen voor wie het geldt. Men spreekt dus van een benoemingsbesluit; van een HET BESLUIT 141 besluit tot vaststelling van een bestek, van een plan van uitbreiding, enz. enz. Voor de wijze, waarop besluiten moeten tot stand komen, zijn soms voorschriften gegeven. Zoo mogen besluiten tot het verzenden van aanschrijvingen ter verbeteringen van woningen (artikel 17 der Woningwet) of tot onbewoonbaarverklaring van woningen niet worden genomen, dan nadat de Gezondheidscommissie is gehoord; verscheidene besluiten van de Kroon ter uitvoering van de Lager-onderwijswet 1920 mogen niet worden genomen dan nadat de Onderwijsraad of een afdeeling van dien Raad gehoord is; besluiten tot vaststelling van bouwverboden of uitbreidingsplannen mogen niet worden vastgesteld, dan nadat de ontwerpen ten minste gedurende vier weken op de secretarie der gemeente voor een ieder ter inzage hebben gelegen. Laatstbedoelde besluiten leiden tot beperking van het vrije beschikkingsrecht van den eigenaar van onroerende goederen over zijn eigendom. Waar geen beperking, maar opheffing van dien eigendom plaats heeft, is de reeks formaliteiten, welke aan het besluit vooraf moet gaan, veel grooter en gaat daarmede veel meer omslag gepaard. Wij komen in een volgend hoofdstuk daat nog op terug. Wat den inhoud der besluiten aangaat, de eisch, dat zij met redenen omkleed moeten zijn, wordt in het bijzonder gesteld ten aanzien van besluiten, waartegen hooger beroep open staat; besluiten dus, waarvan het in het algemeen noodig is, dat zij, die erbij betrokken zijn, weten, op welke overwegingen zij zijn gegrond. Het „besluit" in engeren zin. 142 HET BESLUIT Met redener omkleede besluiten. Men ontmoet dezen eisch b.v. in artikel 20 der wet van 10 November 1900,St.bl.no. 176, houdende algemeene regels omtrent het waterstaatsbestuur; in de Drankwet, Waar het intrekken der verleende vergunningen wordt geregeld (artikel 29, hier wordt bovendien uitreiking in gesloten omslag voorgeschreven); in de Woningwet bij de regeling van het instituut der aanschrijvingen tot verbetering van woningen en van de onbewoonbaarverklaringen (artikel 161); in de Lager-onderwijswet 1920, waar de Gedeputeerde Staten bevoegd worden verklaard om de sluiting voor bepaalden tijd van een school te bevelen (artikel 24), of waar de mogelijkheid wordt ondersteld, dat op een aanvrage, als bedoeld in artikel 72, afwijzend zal worden beschikt (artikel 75). Wat een met redenen omkleed besluit nu precies moet inhouden, is nergens geregeld. De praktijk te dien aanzien is zeer verschillend. Terwijl eenerzijds getracht wordt om, overeenkomstig de bedoeling van den wetgever, de gronden van een beslissing zoo juist en nauwkeurig mogelijk te formuleeren, komt het aan den anderen kant niet zelden voor, dat men zich met een niets zeggende formule van de wettelijke ver. plichting afmaakt. Openbaarmaking van besluiten is in verschillende gevallen voorgeschreven. De besluiten, bedoeld in artikel 15 van de Onteigeningswet, moeten in de Staatscourant en in een of meer bij het besluit zelf aan te wijzen dagbladen worden openbaar gemaakt. De besluiten tot het gesloten verklaren van wegen ingevolge de HET BESLUIT 143 Motor- en rijwielwet krijgen algemeene bekendheid door de plaatsing van waarschuwingsborden van een door den betrokken Minister vastgesteld model (artikel 5 der Motor- en rijwielwet). Het onbewoonbaarverklaren van een woning wordt onder een ieders aandacht gebracht, doordat binnen veertien dagen nadat de gelegenheid tot hooger beroep verstreken is, of het besluit in hooger beroep werd gehandhaafd, aan de betrokken woning „op de wijze bij plaatselijke verordening te bepalen", een kenteeken moet worden bevestigd, waarop met duidelijke letters te lezen is: „onbewoonbaar verklaarde woning" (artikel 21, lid 7, der Woningwet). Omtrent in werking treden en geldigheid van besluiten ontmoet men een regeling in het geval van artikel 4 der Drankwet, waar is voorgeschreven dat de besluiten tot verlaging van het maximum der vergunningen of tot het stop zetten der bevoegdheia om verg^mningen te verleenen in werking treden op 1 Januari; en de besluiten betreffende het vervallen van de verleende vergunningen op 1 Mei van het jaar, volgende op dat, waarin zij worden genomen. Deze besluiten zijn geldig voor ten minste vijf jaren en kunnen telkens in de jaren, bedoeld in het tweede lid van artikel 4, worden ingetrokken of voor ten minste gelijk tijdvak gewijzigd. Indien men de beschikking van het besluit wil onderscheiden zal men moeten aannemen, dat aan de beschikking in tegenstelling met het besluit noodwendig een handeling, wensch of verlangen van hen, voor wie De beschikking. 144 HET BESLUIT Gebruik termen in wet. Verveningen. zij wordt genomen, ten grondslag liggen moet. Daartegenover kan van een vergunning slechts worden gesproken, wanneer aan het besluit, dat dezen naam draagt, een daarop gericht verzoek van belanghebbenden is vooraf gegaan. De tegenstelling komt vrij duidelijk uit in de voorschriften der wet van 13 Juli 1895, StM. no. 113, houdende bepalingen omtrent verveningen. Artikel 2 van deze wet schrijft voor, dat voor het vervenen in den regel een vergunning van Gedeputeerde Staten wordt vereischt. Artikel 3 bepaalt, dat een provinciale verordening de gevallen moet aanwijzen, waarin eene vergunning door Gedeputeerde Staten kan worden gewijzigd of ingetrokken. Artikel 4 verlangt, dat de provinciale verordening regels zal stellen, ter verzekering, dat, waar dit noodig en mogelijk is, de vervening geschiede volgens een door Gedeputeerde Staten goed te keuren werkplan en onder bepaalde voorwaarden. De aanhef van artikel 5 luidt nu als volgt: „Van de besluiten van Gedeputeerde Staten, waarbij eene vergunning tot vervening wordt verleend, gewijzigd of ingetrokken, of eene beschikking, volgens de regeling, krachtens artikel 4 vast te stellen, wordt gegeven, is beroep op Ons toegelaten." Ook in artikel 12a der wet van 10 November 1900, StM. no. 176, houdende algemeene regels omtrent het waterstaatsbestuur, komt dezelfde beteekenis van „beschikken" vrij schérp naar voren. Op verzoek van de instelling, bij welke de zorg voor een watergang HET BESLUIT 145 berust, kan bij Koninklijk besluit verandering, verplaatsing of venvijdering van kunstwerken worden bevolen. „Op het verzoek", luidt het vierde lid van het artikel, „wordt niet beschikt, dan nadat belanghebbenden, daartoe bij openbare kennisgeving opgeroepen, in de gelegenheid zijn gesteld om schriftelijk en mondeling voor hunne belangen op te komen." De terminologie van ons administratief recht is echter over het algemeen nog veel te onvast, dan dat men zou mogen verwachten deze beteekenis van „beschikken" en „beschikking" ook elders regelmatig in acht genomen te vinden. De artikelen 75 en 76 van de Lager-onderwijswet 1920 b.v. spreken voortdurend van een „beslissing", waar het gebruik van het woord beschikking juister zou zijn. Ook in artikel 13 der Lager-onderwijswet 1920 ontmoet men het woord beslissing in deze beteekenis. Daarentegen wordt van een beslissing wel met recht gesproken, ofschoon hier ook zeer goed besluit had kunnen staan, in artikel 75, vierde lid: „wordt bij eene aanvrage tot stichting van een schoolgebouw een lager maximum-getal leerlingen per klasse opgegeven dan het getal, dat in die gemeente per klasse tot de overeenkomstige openbare scholen mag worden toegelaten .... dan beslist de Gemeenteraad bij het in het eerste lid bedoelde besluit omtrent de vraag, of tot gelijke verbetering van de overeenkomstige scholen in die gemeente zal worden overgegaan". De vergunning is de beschikking op een verzoek om zeer in het algemeen een handeling te mogen ver- v. Poelje - Beg. adm. recht 10 Vergunning. 146 HET, BESLUIT richten, welke de administratieve wet aan de toestemming van het tot haar handhaving geroepen orgaan gebonden heeft. De vergunning in deze beteekenis is, wanneer men de dingen ziet van den kant van het individueel belang der aan het administratieve recht onderworpen personen, het belangrijkste der besluiten, welke bij de handhaving van dat recht plegen voor te komen. Bij de vergunning toch is in den regel het persoonüjk belang van hem, door wien zij wordt aangevraagd, in sterke mate betrokken. Bij het verleenen der vergunning komen ook in verschillende gevallen de belangen van anderen dan den aanvrager in aanmerking. Vele administratieve wetten toch binden bepaalde handelingen aan een vergunning, omdat de wetgever van oordeel was dat het vrij laten ervan tot benadeeling van bepaalde belangen zou kunnen leiden. Bij de regeling der vergunning ontmoet men daardoor allerlei bepalingen, welke beoogen een juiste behartiging van de verschillende, met elkaar in botsing komende belangen te verzekeren. Overeenkomstig de bepaling van artikel 2, lid 2, der Belemmeringenwet dient onder vergunning te worden begrepen „de volgens eenige bepaling als ontheffing, dispensatie, afwijking, uitzondering of onder andere benaming van dien aard te nemen beschikking". De waarborgen in het belang van een richtig tegen elkaar afwegen der bij het al dan niet verleenen eener vergunning betrokken belangen kunnen in de eerste 1 plaats worden gevonden door voorschriften omtrent HET BESLUIT 147 het bekend maken, dat een verzoek om vergunning bij het bevoegd gezag is ingekomen. Artikel 12 der Drankwet bepaalt aldus, dat het verzoek om eene vergunning binnen een week, nadat het is ingekomen, door Burgemeester en Wethouders op de in de gemeente gebruikelijke wijze ter openbare kennis moet worden gebracht. Van een verzoekschrift, aan Gedeputeerde Staten gericht, wordt te dien einde door dat College onverwijld aan Burgemeester en Wethouders een afschrift gezonden. Bestaat een commissie uit de ingezetenen, als bedoeld in artikel 49 der Drankwet, dan moet aan die commissie van de bekendmaking schriftelijk mededeeling worden gedaan. Binnen twee weken, nadat de bekendmaking is geschied, kan ieder tegen het verleenen van de vergunning schriftelijk bezwaren bij Burgemeester en Wethouders inbrengen. Is er een commissie uit de ingezetenen, dan dient deze binnen veertien dagen na afloop van dezen termijn van bericht en raad. Binnen vier weken na afloop van den termijn moet op het verzoek een beschikking worden genomen. De Hinderwet, bij welker uitvoering particuliere belangen veel meer onmiddellijk betrokken kunnen zijn, is verder gegaan. Het verzoek met de bijlagen wordt ter visie gelegd op de secretarie en het gemeentebestuur „geeft daarvan gelijktijdig op de in de gemeente gebruikelijke wijze, alsmede door aanplakking op het terrein voor de inrichting bestemd, kennis aan het publiek". Bovendien echter moet van elk verzoek om vergunning tot oprichting van een onder 148 HET BESLUIT de wet vallende inrichting ten spoedigste schriftelijk kennis worden gegeven aan de eigenaars en gebruikers van elk der perceelen, onmiddellijk grenzende aan dat, waar de inrichting zal worden opgericht, en van de gebouwen of lokalen, bestemd tot ziekenverpleging, uitoefening van den openbaren eeredienst of scholen, binnen een kring van tweehonderd meter van het gebouw of lokaal der inrichting gelegen 1). De wet van 14 Juli 1904, StM. no. 147, houdende bepalingen omtrent het ondernemen van droogmakerijen en indijkingen, draagt (artikel 3) aan Gedeputeerde Staten op om, na voorafgaande kennisgeving in het Provinciaal Blad en in een of meer nieuwsbladen der provincie, de door den aanvrager overgelegde stukken gedurende dertig dagen ter inzage van een ieder te doen nederleggen op de secretarie van eene der gemeenten, waarin de gronden zijn gelegen, en bovendien op de provinciale griffie. \ Een tweede eisch, welke voor een behoorlijke behandeling van een vergunningsaanvrage mag worden gesteld, is deze, dat bij het verzoek alle gegevens worden overgelegd, welke noodig zijn om het geval zoo volledig mogelijk te kunnen beoordeelen. Niet gemakkelijk valt het om in een enkel wetsartikel een omschrijving van de met het oog daarop over te leggen stukken te geven, welke zoodanig is, dat indien de verzoeker l) Bij Koninklijk besluit van 5 Mei 1927, no. 30, Weekblad Ned. Bond van Gemeente-Ambtenaren, no. 1350, is beslist, dat deze voorschriften zelfs dan moetéfi 'worden nageleefd, wanneer van te voren vast staat, dat de vergunning op grond van een verordening ex art. 4 der Hinderwet moet worden geweigerd. HET BESLUIT 149 precies doet wat de wet hem voorschrijft, ook de over het verzoek oordeelende autoriteit alle daarvoor noodige gegevens ter beschikking heeft. De Hinderwet schrijft imperatief voor, wat bij het verzoek om vergunning moet worden overgelegd, en de wetgever heeft zeker wel geoordeeld, dat dit in de meeste gevallen ook voldoende zou zijn: 1°. een nauwkeurige beschrijving, in dubbel, van de plaats, waar de inrichting zal worden gesteld, eene opgave van hetgeen in de inrichting zal worden verricht, vervaardigd of verzameld, benevens van de beweegkracht, die daarbij wordt aangewend; 2°. eene plattegrondteekening in dubbel, op eene schaal van minstens een op tweehonderd vijftig, aanduidende de uit- en inwendige samenstelling der inrichting en toebehooren; 3°. een uittreksel uit de kadastrale leggers, aanduidende de gebouwen of lokalen, bestemd tot ziekenverpleging, uitoefening van den openbaren eeredienst of scholen, binnen een kring van tweehonderd meter van het gebouw of lokaal der inrichting gelegen; 4°. eene verklaring of de inrichting al of niet eene fabriek of werkplaats zal zijn in den zin der Veiligheidswet. Toen Burgemeester en Wethouders van Haren in 1900 trachtten aan deze bepaling eenige uitbreiding te geven, werd hun besluit vernietigd bij Koninklijk besluit van 8 Augustus van dat jaar, St.bl. no. 148, op grond van de overweging: „dat Burgemeester en Wethouders van Haren ten onrechte den eisch hebben 150 HET BESLUIT gesteld, dat de beschrijving vergezeld ga van eene door hen verleende vergunning tot oprichting van het gebouw, bevattende de plaats waar de inrichting, overeenkomstig de overgelegde beschrijving, zal worden gevestigd; dat immers artikel 5 der Hinderwet zoodanigen eisch niet bevat en het besluit van Burgemeester en Wethouders van Haren van 11 Januari 1900 mitsdien strijdt met de wet". En toch zal het Gemeentebestuur, beschikkende over niet anders dan de in artikel 5 der Hinderwet bedoelde stukken, niet over doorsneden der gebouwen, niet over opgaven betreffende de fundatie van machines, niet over gegevens betreffende de capaciteit der inrichting, zelfs niet, waar dat noodig zou zijn, over een mededeeling hoe hoog men den schoorsteen van plan is op te trekken, het geval, waarover het te oordeelen heeft, onmogelijk kunnen overzien. En, zoo belanghebbenden hun eigen plannen wenschen uit te voeren en niet door het Gemeentebestuur in de vergunningsvoorwaarden voor hen uitgewerkte projecten, dan zullen zij, bij inrichtingen van eenigen omvang, wel genoodzaakt zijn om tal van gegevens over te leggen, die niet vallen onder de beschrijving, welke artikel 5 van de Hinderwet geeft. In de regeling van de Veiligheidswet, welke niet betreft een vergunning, maar slechts een voorloopige beoordeeling der plannen tot oprichting van een fabriek of werkplaats in den zin dier wet, is dan ook niet zonder grond de bepaling opgenomen, dat het districtshoofd der arbeidsinspectie bevoegd is van den HET'BESLUIT 151 aanvrager dat door het over de goedkeuring beslissende gezag in oogenschouW moet worden genomen. De Landarbeiderswet van 1918 heeft een rechtsfiguur, tusschen goedkeuring en hooger beroep instaande, aan ons administratief recht toegevoegd. Artikel 8 van deze wet bepaalt namelijk het volgende: „Bij besluit van den Gemeenteraad kunnen, onder bij algemeenen maatregel van bestuur te regelen voorwaarden, rentegevende voorschotten verstrekt worden aan de vereenigingen en stichtingen. Het besluit, waarbij een voorschot toegestaan of geweigerd wordt, is met redenen omkleed en wordt binnen eene maand na de aanvrage om voorschot genomen. Afschrift van dit besluit wordt binnen acht dagen aan *)• Scholtens en Peerbolte, De Woningwet, blz. 184. Landarbeiderswet. 184 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN Beslissing bij voorbaat? het bestuur van de vereeniging of de stichting gezonden. Gedurende eene maand na de verzending van het afschrift van het besluit kan dit bestuur daartegen bij gedagteekende en onderteekende memorie bezwaren inbrengen bij Gedeputeerde Staten der provincie, waarin de gemeente gelegen is. Gedeputeerde Staten doen, het Gemeentebestuur gehoord, eene uitspraak met redenen omkleed en zenden kosteloos afschrift daarvan aan partijen." Het laatste woord van het artikel doet uitkomen, hoe de ontwerper der wet de gemeentebesturen en de stichtingen of vereenigingen tegenover elkaar gezien heeft. De wet heeft, het blijkt ook wel duidelijk uit artikel 1, aan de gemeentebesturen het vrije oordeel, of in iedere gemeente wel deze vorm van steun aan de landarbeiders noodig is, willen ontnemen. In dezen gedachtengang kan men de regeling verklaren, welke iéder meeningsverschil tusschen gemeente en stichting of vereeniging stempelt tot een rechtsstrijd, waarin het hooger gezag slechts dan betrokken wordt, indien de verzoekende partij zich bij de beslissing, Welke zij thuis gestuurd krijgt, niet wenscht neer te leggen. Mag het gezag, aan welks goedkeuring bepaalde besluiten zijn onderworpen, bij voorbaat een beslissing nemen ten aanzien van het tegenover besluiten van een bepaalde strekking of een bepaalden inhoud in te nemen standpunt? De vraag heeft zich voorgedaan in Noordholland, waar Gedeputeerde Staten aan de van lagere organen 185 Gemeentebesturen, die op de begrooting voor 1924 Het Noord. . . ,11 ij hoUandsch anders dan tot minimale bedragen gelden voor vacan- gevai. tiebijslagen aan hun personeel hadden uitgetrokken, berichtten, „dat voor ditmaal tegen de ramingen geen bezwaar zou worden gemaakt, maar dat de goedkeuring van zoodanige posten voor 1925 niet in uitzicht kon worden gesteld". Het lid der Staten, Mr. Mendels, richtte hierna tot het college de volgende vragen, waaruit zijn eigen standpunt omtrent het daarop passende antwoord met voldoende duidelijkheid bleek: „1°. Achten Gedeputeerde Staten het in overeenstemming met de bepalingen van artikel 207 en volgende der Gemeentewet, betreffende hun goedkeuring, die gemeentelijke begrootingen van inkomsten en uitgaven behoeven ten einde als zoodanig te kunnen werken, dat zij, — gelijk is geschied ten aanzien van z.g. vacantiebijslagen aan gemeentewerklieden en -beambten, — vooraf bij algemeene dispositie aankondigen posten van zekeren aard, ook al mogen daarmee gemeentelijke belangen gediend zijn, niet op aanstaande en latere begrootingen te zullen toelaten, en te zullen weigeren die begrootingen goed te keuren, indien dergelijke posten niettemin door den Raad öp de begrooting mochten worden gebracht? 2°. Zoo ja, op grond van welke opvatting omtrent den aard en omvang der gemeentelijke autonomie zijn Gedeputeerde Staten van oordeel, dat zij niet in elk speciaal geval nauwkeurig hebben te beoordeelen of en in welke mate een bepaalde post op een gemeen- 186 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN telijke begrooting een gemeentelijk belang betreft en met het oog op de financieele positie dier gemeente toelaatbaar is?" Gedeputeerde Staten antwoordden, dat men, zoo men wilde, hun op onderscheidene tijdstippen aan een tiental gemeentebesturen toegezonden bericht een „algemeene dispositie" kon noemen, maar dat onjuist was te beweren, dat daarmede bij voorbaat de goedkeuring werd geweigerd van begrootingen, waarop niettemin posten voor vacantiebijslagen zouden worden gebracht. „Immers de uitdrukking „niet in uitzicht stellen" was juist gekozen om bij het onderzoek der begrootingen voor 1925 elk geval speciaal te kunnen beoordeelen en te kunnen nagaan of gemeentebesturen, die niet aan de „algemeene dispositie" zouden voldoen, daarvoor aannemelijke gronden aanvoerden, zoomede of de financieele toestand zoodanige afwijking toeliet. Vijf gemeenten hebben aan de „algemeene dispositie" voldaan, bij vijf andere leidde het onderzoek van de begrooting voor 1925 tot het maken van bezwaar tegen, respectievelijk het onthouden van goedkeuring aan die begrooting, terwijl aan het Gemeentebestuur van Amsterdam, bij de goedkeuring van de begrooting voor het loopende dienstjaar, gelijk bericht werd gezonden als bovenbedoeld tiental gemeentebesturen reeds met betrekking tot de begrooting voor 1924 had ontvangen. Het geval Amsterdam zal dus, indien het onderzoek der begrooting voor 1926 hiertoe VAN LAGERE ORGANEN 187 aanleiding geeft, alsdan nog een punt van speciale beoordeeling uitmaken. Gedeputeerde Staten achten de door hen gevolgde gedragslijn geenszins in strijd met de bepalingen van artikel 207 v. v. der Gemeentewet en moeten betwisten, dat zij omtrent den aard en den omvang der gemeentelijke autonomie een opvatting zouden huldigen, die niet strookt met het goedkeuringsrecht, dat hun bij die bepalingen ten aanzien van gemeentelijke begrootingen van inkomsten en uitgaven is voorbehouden. Erkennende, dat zij elk speciaal geval nauwkeurig hebben te beoordeelen, achten zij hunne bevoegdheid niet twijfelachtig om, met betrekking tot bepaalde posten van uitgaaf, bij voorbaat den maatstaf aan te geven, dien zij bij die speciale beoordeeling zullen aanleggen". Het komt ons voor, dat in beginsel de juistheid van het standpunt der Gedeputeerde Staten niet kan worden ontkend, al zal het van goed inzicht getuigen, indien zij tot het formuleeren van een algemeen standpunt slechts overgaan in gevallen, waarin de aard van het onderwerp daar als het ware toe dwingt. Ten aanzien b.v. van de termijnen, binnen welke geldleeningen, die voor bepaalde doeleinden zijn aangegaan in den regel zullen dienen te worden afgelost; ten aanzien van de regeling der afschrijvingen op bepaalde algemeen voorkomende bezittingen van gemeentebedrijven; ten aanzien van de bestemming, welke aan de reserven van bedrijven mag worden gegeven, kun- 188 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN Intrekking goedkeuring. .nen Gedeputeerde Staten zich niet laten leiden door de ingeving van het oogenblik, maar moeten zij noodwendig hun standpunt in het algemeen bepalen, waaraan de besluiten in den regel zullen worden getoetst, en waarvan slechts mag worden afgeweken, indien bijzondere omstandigheden daar aanleiding toe geven. Het kan slechts in het belang zijn van de gemeentebesturen en moeilijk als eer uitbreiding van de wettelijke bevoegdheid der Gedeputeerde Staten worden gequalificeerd, indien door hen van een dergelijk algemeen standpunt aan de gemeentebesturen mededeeling wordt gedaan, opdat dezen er rekening mede kunnen houden en bij voorbaat weten, wanneer het noodig zal zijn in het bijzonder de gronden aan te geven, waarmede zij een afwijking van de algemeene gedragslijn meenen te kunnen rechtvaardigen. Kan een eenmaal verleende goedkeuring later worden ingetrokken? De vraag heeft zich in het bijzonder voorgedaan met betrekking tot de op blz. 44 v.v. besproken goedkeuring van plaatselijke verordeningen of besluiten van duurzame werking. Met betrekking daartoe namelijk kan het voorkomen, dat, hoewel de omstandigheden sterk veranderd zijn, de gemeenteraad, die eenmaal de vereischte goedkeuring op een regeling heeft verkregen daarin geen verandering wenscht te brengen, ook dan niet, als het hooger gezag, dat de goedkeuring verleende, tot de overtuiging komen mocht, dat dit wenschelijk is. Intrekking van een verleende goedkeuring, indien wettelijk mogelijk, is dan een VAN LAGERE ORGANEN 189 eenvoudiger middel om den Raad tot wijziging van zijn houding te dwingen, dan hanteering van het quaes ' Koninklijk vernietigingsrecht. Bij Koninkhjk besluit van 1 Juli 1896 (St.bl. no. 102) is in een dergelijk geval beslist, dat intrekking van een verleende goedkeuring geoorloofd is en dat tengevolge van die intrekking de Raad ingeval een wettelijke plicht tot regeling aanwezig is, een nadere regeling zal dienen te treffen, terwijl bij gebreke daarvan de artikelen 126 en 127 van de Gemeentewet moeten worden toegepast. Bedoeld Koninkhjk besluit, dat een eind maakte aan het geschil, dat in de administratieve literatuur bekend is gebleven als de Rijswijksche quaestie, wees af het hooger beroep, door den Raad der gemeente Rijswijk (Noordbrabant) ingesteld tegen twee besluiten der Gedeputeerde Staten van Noordbrabant: 13 dat van 18 Juli 1895, waarbij zij hun besluit van 5 Januari 1882 hadden ingetrokken, voor zoover daarbij goedkeuring was verleend aan het besluit van dien Raad van 22 December 1881 tot bepaling der jaarwedde van den onderwijzer van bijstand op ƒ 400,— en 23 dat van 9 Januari 1896, waarbij, nadat genoemde Gemeenteraad geweigerd had, die jaarwedde nader te regelen en ook Burgemeester en Wethouders te dien aanzien geen nadere voorziening hadden willen treffen, de door den Commissaris der Koningin krachtens artikel 127 van de Gemeentewet getroffen regeling werd goedgekeurd. Naar aanleiding van het advies van de Afdeeling voor Geschillen van Bestuur van den Raad van State, van 190 hoogere goedkeuring op besluiten welk advies de Koninklijke beslissing afweek, schreef de Minister van Binnenlandsche Zaken (Mr. S. van Houten) in zijn rapport aan de Koningin-Regentes o. a. het volgende: „De overweging, waarop het besluit berust, dat in casu door den Commissaris der Koningin in Noordbrabant ten onrechte artikel 127 der Gemeentewet is toegepast en wel, omdat het besluit van Gedeputeerde Staten van Noordbrabant van 18 Juli 1895, waarvan die toepassing het gevolg was, is geschied in strijd met het beginsel, dat, waar een regeling door twee organen van het staatsgezag in deugdelijken vorm tot stand werd gebracht, één dier organen haar niet eenzijdig ongedaan kan maken, komt mij niet juist voor. Het beginsel, dat, waar eene regeling door twee organen van staatsgezag in deugdelijken vorm tot stand werd gebracht, één dier organen haar niet eenzijdig ongedaan kan maken, geldt naar mijn oordeel, op zich zelf en afgescheiden van de onaantastbaarheid van op zoodanige regeling gegronde handelingen of overeenkomsten, slechts daar, waar die regeling is te beschouwen als een gezamenlijke regeling van die beide organen, en niet daar, waar, zooals in casu, de regeling van een orgaan, om in werking te treden, de goedkeuring van een tweede orgaan noodig heeft. De besluiten van den Gemeenteraad, die aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten zijn onderworpen, worden daardoor geen besluiten van den Gemeenteraad met Gedeputeerde Staten, maar zijn en blijven ondanks de omstandigheid, dat zij, om in werking te treden, VAN LAGERE ORGANEN 191 de goedkeuring van Gedeputeerde Staten noodig hebben, besluiten van den Gemeenteraad. De Gemeenteraad is dan ook ten allen tijde bevoegd, indien geene andere omstandigheden zich daartegen verzetten,die besluiten eenzijdig in te trekken, hetgeen, zoo die besluiten waren te beschouwen als besluiten van den Gemeenteraad met Gedeputeerde Staten, aan hem evenzeer als aan Gedeputeerde Staten zou verboden zijn. De vraag, of goedkeuringsbesluiten al dan niet uit hun aard vatbaar zijn voor intrekking, doet zich in de werkelijkheid zelden zuiver voor, daar die besluiten in den regel grondslag zijn geworden voor benoemingen, overeenkomsten of andere handelingen, waaruit wettige verbintenissen jegens derden geboren zijn of welke niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt. Uit deze bijkomende omstandigheden vloeit doorgaans eene onvatbaarheid voor intrekking voort, welke anders niet ligt in den aard eener staatsrechtelijke handeling. De wet zwijgt over de behandelde vraag. Terwijl de Afdeeling zegt, dat de wet aan Gedeputeerde Staten het recht niet verleent tot intrekking van een besluit als het onderhavige, kan met evenveel recht worden aangemerkt, dat de wet hun dat recht nergens onthoudt. Dat de wetgever in artikel 167 der Provinciale wet en artikel 236 der Gemeentewet het recht tot vernietiging van goedgekeurde provinciale reglementen en verordeningen betreffende plaatselijke belastingen aan den wetgever opdraagt, is een gevolg van de in die artikelen 192 hoogere goedkeuring op besluiten Standpunt Thorbecke geheel verlaten. gehuldigde opvatting van den Minister Thorbecke, dat zoodanige reglementen en verordeningen door samenwerking van de Kroon met de lagere besturen tot stand komen, evenals wetten door samenwerking, van de Kroon met de Staten-Generaal. Van eene samenwerking op dezen voet tusschen Gemeenteraad en Gedeputeerde Staten is in artikel 26 der Wet op het Lager Onderwijs geen sprake". Het gedeelte van dit knappe betoog, waarin de onjuistheid van den grondslag van het door de 6redeputeerde_ Statetv ontworpen besluit wordt aangetoond, zet de sedert algemeen aangenomen opvatting uiteen. Het standpunt van Thorbecke is inderdaad door wetenschap en praktijk volledig verlaten. Over den aard van het goedkeuringsrecht wordt echter heengegleden en alleen daarom kon de Minister komen tot de conclusie, dat intrekking van een verleende goedkeuring mogeUjk is. Indien die intrekking geoorloofd is, bestaat er geen voldoende grond om haar ongeoorloofd te verklaren in de gevallen, waarin de Minister betoogt, dat het vraagstuk zich niet zuiver voordoen zou. Indien zij principieel geoorloofd zou zijn, zou men niet op grond van de wettelijke en praktische ittoeiüjkheden, welke daardoor zouden ontstaan, mogen aannemen, dat b.v. de goedkeuring van een besluit, dat door een daarop gevolgde benoeming zijn effect had verkregen, onaantastbaar zou zijn geworden. Men zou dan een leemte in de wetgeving kunnen vaststellen, doordat van dergelijke intrekking eener goedkeuring de gevolgen niet geregeld waren, maar VAN LAGERE ORGANEN 193 niet uit dien hoofde die intrekking ongeoorloofd mogen verklaren. Het ongeoorloofd zijn van intrekking eener eenmaal verleende goedkeuring vloeit voort uit den aard van het goedkeuringsrecht, dat als uitoefening van preventief toezicht uitgewerkt is, zoodra de goedkeuring is verleend. Zoo is bij een Koninkhjk besluit van 11 November 1902 (Weekbl. voor de Burg. Adm. no. 2789) overwogen, dat een door Gedeputeerde Staten aan een verordening van den Gemeenteraad verleende goedkeuring niet door hen later kan worden ingetrokken, aangezien bedoelde bevoegdheid nergens aan Gedeputeerde Staten is gegeven en ook niet voortvloeit uit, maar daarentegen in strijd is met den aard en de beteekenis van een goedkeuringsbesluit; dat toch, waar de wet een raadsbesluit aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderwerpt en mitsdien de rechtskracht van het raadsbesluit afhankelijk is van de goedkeuring, een eenmaal verleende goedkeuring een voor de gemeente overeenkomstig de wet vastgestelden rechtstoestand schept, waarop zonder uitdrukkeüjke bepaling van de wet geen inbreuk mag worden gemaakt; dat een goedgekeurd raadsbesluit is en blijft een besluit van den Gemeenteraad en deze alleen bevoegd is dit in te trekken. Hoewel de overwegingen van dit besluit duidelijk zijn en zij principieel haast onaantastbaar schijnen, is bij latere besluiten toch wel weer een afwijkend standpunt ingenomen. In het vroegere artikel 26 der Wet tot regeling van het V. Poelje - Beg. adm. recht Goedkeuring voor bepaalden tijd. 194 hoogere goedkeuring op besluiten Oude regeling wet Lager Onderwijs. Lager Onderwijs was bij de herziening van dat artikel in 1901 aan de vraag, of een goedgekeurde salarisregeling, afgescheiden van de werking van het Koninkhjk vernietigingsrecht, zou moeten blijven gelden, tot de Raad verkoos haar te herzien, bijzonder aandacht geschonken. Het toen opgenomen negende lid van dat artikel bepaalde namelijk: „Met inachtneming van deze voorschriften worden de jaarwedden der onderwijzers, de vergoeding voor huishuur voor de hoofden van scholen, en de in het vorig lid bedoelde tegemoetkoming door den Gemeenteraad onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten geregeld. Die goedkeuring blijft niet langer dan tien jaren van kracht." Met betrekking tot dit voorschrift schreef de toenmalige Minister van Binnenlandsche Zaken in 1907 aan Gedeputeerde Staten van Gelderland: „Ik heb de eer uw College mede te deelen, dat ik in afwijking van uw gevoelen, dat m.i. niet strookt met de beteekenis en de geschiedenis van artikel 26, negende lid, laatste zinsnede, der Wet op het Lager Onderwijs, van meening ben, dat besluiten van Gedeputeerde Staten, waarbij raadsbesluiten tot regeling der jaarwedden van het onderwijzend personeel aan openbare lagere scholen zijn goedgekeurd, ten allen tijde kunnen worden ingetrokken." (Hartman, Wet Lager Onderwijs, 2e druk, le verv. blz. 52). Zoo is ook ten aanzien van dit onderwerp de praktijk alweer gecompliceerder dan een schijnbaar eenvoudige theorie. VAN LAGERE ORGANEN 195 Het ligt wel voor de hand, dat voor besluiten, welke Goedkeuring een blijvenden toestand in het leven roepen, een ÏS/teSuS. eventueele goedkeuring niet alleen vereischt wordt voor het tot stand komen van de besluiten, maar ook voor haar wijziging en opheffing. Dat zal dus in de eerste plaats het geval zijn voor verordeningen; wat artikel 147 van de Grondwet bepaalt met betrekking tot het hooger toezicht op belastingverordeningen geldt ook in andere gevallen, dat een verordening aan hoogere goedkeuring is onderworpen. Een besluit, dat beoogt de goede verzorging van archieven te verzekeren, raakt, al betreft het een inwendige aangelegenheid der adnunistratie, een belang, waarvan de duurzame werking verzekerd moet zijn. Hierdoor is te verklaren de bepaling welke artikel 22 der Archiefwet 1918 bevat ten aanzien van de archieven der waterschapsbesturen. Deze besturen worden in dat artikel n.1. bevoegd verklaard, om onderling of in samenwerking met gemeentebesturen een „regeling" te treffen omtrent de gemeenschappelijke berging van een deel hunner archieven in één archiefbewaarplaats en omtrent gemeenschappelijk beheer der in die bewaarplaats overgebrachte archieven. De regeling moet bepalingen bevatten omtrent hare opheffing of wijziging. Bovendien behoeft de regeling, hare wijziging of opheffing, de goedkeuring van Gedeputeerde Staten, 1 \ _*e besIuiten der gemeentebesturen rakende het invoeren, wijzigen of afschaffen van eene plaatselijke belasting behoeven de goedkeuring des Konings. Formaliteiten aan beslissing voorafgaand. 196 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN of indien het gebied der waterschappen, veenschappen, : veenpolders of gemeenten in verschillende provinciën ligt, van de Kroon, Gedeputeerde Staten gehoord. Hier dus een dubbele waarborg: de regeling zelf moet omtrent haar herziening of opheffing voorschriften inhouden; gaat men tot herziening of opheffing over, dan is het desbetreffend besluit, ook al is het geheel en al met de goedgekeurde bepalingen in overeenstemming, nog weer nader aan goedkeuring onderworpen. De regeling, waarvan dit artikel tevens een voorschrift geeft, dat het orgaan, hetwelk een besluit heeft goed te keuren, verplicht is vooraf van een ander orgaan of van een daarvoor aangewezen ambtenaar het advies in te winnen, komt in de meest verschillende vormen voor. De Kroon, geroepen tot goedkeuring der gemeenteraadsbesluiten tot onteigening in het belang der volkshuisvesting, moet krachtens artikel 79 der Onteigeningswet vooraf den Raad van State hooren. Heeft, in vrijwel analoog geval, de Kroon te beslissen over een besluit van Gedeputeerde Staten tot onteigening in het belang der verkrijging door landarbeiders van land met woning in eigendom of van los land in pacht, dan moet ingevolge artikel 107 van dezelfde wet vooraf de Afdeeling voor de Geschillen van Bestuur van den Raad van State gehoord worden. Het voorafgaand advies van Gedeputeerde Staten is, behalve in het hierboven genoemd geval van de Archiefwet, o. m. noodig ingeval krachtens artikel 25 VAN LAGERE ORGANEN 197 van de Nijverheidsonderwijswet de Minister var Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen heeft goed tt keuren een raadsbesluit, waarbij de oprichting er, 'instandhouding van een school voor nijverheidsonderwijs noodig is geoordeeld. De verplichting voor Gedeputeerde Staten om, voordat zij beslissen omtrent al dan niet goedkeuring var een gemeentelijk uitbreidingsplan den betrokken Inspecteur der Volksgezondheid te hooren, is in artikel 31 van de Woningwet opgenomen bij de Wijzigingswet van 1921 1). Voor de herziening van het verplichte plan van uitbreiding geldt uit den aard der zaak hetzelfde ah voor de vaststelling daarvan. Het aangehaalde artikel der Woningwet houdt echter nog een regeling in, welke de aandacht verdient in verband met het boven opgemerkte omtrent den aard van/ het goedkeuringsrecht. Indien namelijk een gemeenteraad, welke daartoe door de wet niet verplicht is, een uitbreidingsplan vaststelt, dan wordt hierop evenals op het verplichte plan van uitbreiding de goedkeuring van Gedeputeerde Staten vereischt. Wat voor het verplichte plan niet noodig was, wordt dan echter uitdrukkelijk vastgesteld, ) De Memorie van Toelichting tot het ontwerp dezer Wijzigingswet geeft een merkwaardig oordeel over de beteekenis der goedkeuring van uitbreidingsplannen door Gedeputeerde Staten: „Het komt voor, dat Gedeputeerde Staten over een plan van uitbreiding beslissen zonder de voorlichting van den Inspecteur in te roepen. Is dan zoodanig plan niet door een deskundige samengesteld, dan wordt in volkomen ondeskundigheid beslist over de toekomst van de uitbreiding der gemeente, d. w. z. ook van de belangen der volkshuisvesting". (Cursiveering van ons.) I Vooraf inwinnen ■ van adviezen. L 1 198 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN Art. 169 Lager-onderwijswet 1920. dat n.1. een dergelijk plan ook niet meer kan worden herroepen zonder goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Analogie met artikel 31 der Woningwet — verplichting om vooraf het advies in te winnen van een deskundig ambtenaar—vertoont artikel 169 van de Lager Onderwijswet 1920; dit geval is bovendien nog in zooverre de vermelding waard, dat hier de goedkeuring op besluiten van den Raad of van Burgemeester en Wethouders x) is gelegd in handen van een rijksambtenaar, die in het algemeen tegenover de gemeentebesturen niet in een gezagspositie staat: „De bestekken voor en de gunning van den bouw en verbouw van scholen en onderwijzerswoningen en van de inrichting van terreinen voor het onderwijs in lichamelijke oefening, ter bekostiging waarvan aan de gemeente overeenkomstig artikel 68 uit 's Rijks kas tijdelijk subsidie wordt verleend, behoeven de goedkeuring van Onzen Minister. Deze beslist, den Inspecteur gehoord. In alle overige gevallen worden de bestekken aan de goedkeuring van den Inspecteur onderworpen. Deze beslist, den door Onzen Minister daarvoor aangewezen bouwkundige2) gehoord. Ingeval de Inspecteur bezwaar maakt zijne goedkeuring te verleenen, 1) Art. 142 van de Gemeentewet bepaalt, dat de Raad zich de vaststelling der plannen en voorwaarden van aanbesteding der werken en leverantiën, ten behoeve der gemeente te doen, kan voorbehouden. Alle bestekken zijn dus, voordat zij aan den Inspecteur worden gezonden, door den Raad of door Burgemeester en Wethouders vastgesteld. 2) Deze bouwkundige is thans — zie het Koninklijk besluit van 28 Juli 1924, no. 12, gewijzigd bij dat van 30 December 1924, no. 92, — de bouw- VAN LAGERE ORGANEN 199 kan de beslissing van Onzen Minister worden ingeroepen." Als een bijzondere wijze van uitwerking en toepassing van het goedkeuringsrecht kan men beschouwen de gevallen, waarin de wet niet spreekt van een goedkeuring, waaraan een besluit na zijn vaststelling moet worden onderworpen, maar van een machtiging, een goedvinden, dat aan de vaststelling van een besluit vooraf dient te gaan. Het meest bekende voorbeeld hiervan vindt men in artikel 121 van de Gemeentewet, bepalend, dat besturen van twee of meer gemeenten gemeenschappelijke zaken, belangen, inrichtingen of werken, na machtiging en onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten kunnen regelen. Een dergelijke machtiging, maar dan zonder den eisch van bovendien nog goedkeuring achterna eischt artikel 26 van de Drankwet yoor het overschrijven van een vergunning voor den verkoop van sterken drank in het klein ten name van: 1°. een persoon, die het bedrijf zal uitoefenen in eene localiteit, welke deel uitmaakt van eene inrichting voor maatschappelijk verkeer; 2°. eene sociëteit ten behoeve van den verkoop in de localiteit van die sociëteit. Met een eenigszins andere redactie ontmoet men dezelfde figuur ook in het tweede lid van artikel 10 kundig inspecteur van het lager onderwijs. Bij laatstgenoemd besluit is deze functie met ingang van 1 Januari 1925 ingesteld. Metterdaad is dus door de Kroon geschied, wat de wet aan den Minister van Onderwijs heeft opgedragen. Voorafgaandemachtiging. 200 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN Art. 10 Drankwet. van de Drankwet. In zijn geheel luidt het artikel aldus: „1. Door Ons, voorzooveel betreft den Rijksdienst of den provincialen dienst, en door Gedeputeerde Staten, voor zooveel betreft een anderen openbaren dienst, met uitzondering van dien eener gemeente, kan voor een bepaalden tijd toestemming worden gegeven, om eene bepaalde localiteit, waarvoor eene vergunning is verleend, of die daarmede binnen's huis gemeenschap heeft, voor den openbaren dienst te gebruiken onder voorwaarden, dat tijdens het gebruik voor den openbaren dienst in die localiteit geen sterke drank in het klein wordt verkocht. 2. Door Ons kan toestemming worden gegeven, om eene vergunning te verleenen voor eene localiteit in een huis, toebehoorende aan het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap. 3. De toestemming, bedoeld in het eerste en tweede üd, wordt telkens voor niet langer dan vijf jaren verleend en kan te allen tijde worden ingetrokken. Intrekking geschiedt bij met redenen omkleed besluit." Door uitdrukkelijk voor te schrijven, dat de toestemming slechts voor een bepaald aantal jaren geldt en steeds ingetrokken kan worden, heeft de wetgever zich hier partij gesteld ten gunste van de o. i. juiste opvatting, dat zonder uitdrukkelijk wetsvoorschrift intrekking van een goedkeuringsbesluit wettelijk niet mogelijk is. Een geval, eveneens van voorafgaande goedkeuring, waar de aard der regeling ongetwijfeld latere intrekking VAN LAGERE ORGANEN 201 van die goedkeuring verbiedt, ontmoet men in artikel Artikel 127 15 der Archiefwet 1918. Het tweede lid van dat wet. ^ artikel bepaalt, dat de in een gemeentelijke archiefbewaarplaats overgebrachte archieven word en beheerd door den Secretaris. Hierop volgt dan in het vierde lid van het artikel: „Met afwijking van het bepaalde in het tweede lid hierboven, kan het beheer worden opgedragen aan een archivaris, mits deze een wetenschappelijk ambtenaar in den zin van artikel 3 is. Onze Minister van Binnenlandsche Zaken is bevoegd machtiging te verleenen tot het aanstellen van een archivaris, die niet voldoet aan de eischen, bedoeld in artikel 3." De eenigszins zonderlinge regeling, dat ook na het verleenen van deze machtiging, welke toch wel steeds verleend zal worden met het oog op een bepaald persoon, die voor de toegedachte taak bekwaam geacht wordt, de benoemingmoet geschieden door den Gemeenteraad na ontvangst van een aanbeveling zoo mogelijk van twee personen — een stuk derhalve, waaraan de raad bij zijn benoeming in geen enkel opzicht gebonden is, moet wel geweten worden aan het feit, dat de eisch, dat de gemeentearchivaris in den regel wetenschappelijk archiefambtenaar moet zijn, eerst bij de Memorie van Antwoord in de wet is gebracht. Een op zich zelf staande vraag ten aanzien van het goedkeuringsrecht kan zich in de gemeenten voordoen, wanneer krachtens artikel 127 van de Gemeentewet de Commissaris der Koningin optreedt, omdat het Gemeentebestuur nalatig is in den aan den Raad of 202 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN aan Burgemeester en Wethouders opgedragen medewerking aan de uitvoering van voorschriften van hooger gezag te voldoen. Betreft het besluit van den Commissaris der Kóningin een onderwerp, ten aanzien waarvan, was het besluit door het daarvoor aangewezen gemeentelijk orgaan genomen, hoogere goedkeuring vereischt zou zijn, is dan ook het besluit van den Commissaris aan die goedkeuring onderworpen? Bij Koninklijk besluit van 22 Juli 1877, StM. no. 161, is deze vraag terecht bevestigend beantwoord, óp grond van de volgende overwegingen: „dat artikelen 126 en 127 der Gemeentewet, in het geval voorziende, dat de Gemeenteraad weigert mede te werken ter uitvoering van wetten, van algemeene maatregelen van inwendig bestuur, van Onze daartoe betrekkehjke bevelen en van provinciale reglementen en verordeningen, in de eerste plaats aan Burgemeester en Wethouders en, wanneer deze niet behoorlijk voor die uitvoering zorgen, aan Onzen Commissaris in de provincie opdragen, om daarin te voorzien; dat het hier dus een opdragt geldt, om te verrigten wat de wetten en verordeningen tot de taak van den Gemeenteraad hebben gesteld en waarin deze nalatig is geweest; dat in het eerste geval Burgemeester en Wethouders, en in het andere Onze Commissaris zich in de plaats van den Gemeenteraad moeten stellen en die handelingen verrigten, die de Gemeenteraad volgens de wetten en verordeningen had behooren te doen; dat hieruit vanzelf voortvloeit, dat wanneer, hetzij VAN LAGERE ORGANEN 203 door Burgemeester en Wethouders, hetzij door Onzen Commissaris, een besluit wordt genomen, hetwelk, indien het van den Gemeenteraad uitging, de goedkeuring eener andere magt behoefde, dat besluit evenzeer goedkeuring behoeft, om wettig en voor uitvoering vatbaar te zijn; dat de omstandigheid, dat in het bij artikel 127 bedoeld geval het besluit van eenen Rijksambtenaar uitgaat, in het wezen der zaak geene verandering brengt; dat die ambtenaar toch voor en namens de gemeente optreedt, zijne besluiten dezelfde kracht en uitwerking hebben, als of zij van den Gemeenteraad waren uitgegaan, en dus evenzeer de goedkeuring behoeven, die in het gegeven geval voor de raadsbesluiten gevorderd wordt". Wanneer aan een besluit de vereischte hoogere goedkeuring verleend wordt, dan is in het algemeen de zaak daarmede afgedaan. Het besluit verkrijgt zijn regelmatige werking of kan ten uitvoer worden gelegd en het is, afgezien van de werking van het nader te bespreken vernietigingsrecht, zoowel op zich zelf als in zijn gevolgen onaantastbaar geworden. Heeft het tot goedkeuring geroepen orgaan bezwaar om deze te verleenen, dan wordt in de meeste gevallen niet onmiddellijk een besluit genomen, maar vindt een briefwisseling plaats. In veel gevallen betreft het toch slechts het tegemoetkomen aan wenschen ten aanzien van onderdeden der genomen beslissing, b.v. het brengen van eenige verandering in de regeling der aflossingen van een geldleening. Het lager bestuur 204 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN beroe* heeft dus, hoewel geen enkel wettelijk voorschrift te dezen opzichte een regeling inhoudt, in de meeste gevallen de gelegenheid zijn standpunt nader toe te lichten en te verdedigen, zoo noodig door het aanbrengen van enkele veranderingen het verleenen der goedkeuring mogelijk te maken. Meermalen leidt ook de mededeeling van bezwaren, welke tegen de goedkeuring van een besluit bestaan, tot intrekking daarvan, zoodat een formeele beslissing van het hooger gezag afwezig blijft. Is het anders, en wordt dus ten slotte een besluit genomen, waarbij de gevraagde goedkeuring geweigerd wordt, dan is de zaak daarmede in veel gevallen niet uit. Behalve wanneer goedkeuring van de Kroon is voorgeschreven, zoodat praktisch beroep op een hoogere instantie niet mogelijk is, wordt in den regel een dergelijk beroep wel toegekend, en wordt dan ook met betrekking tot de weigeringsbesluiten voorgeschreven, dat zij „met redenen omkleed" moeten zijn. Van het in het volgende hoofdstuk te bespreken hooger beroep onderscheidt zich dit, doordat het, om het zoo uit te drukken, binnen de administratie blijft. Het hooger gezag heeft zich geheel en al te plaatsen op het standpunt dat het in eerste instantie oordeelende orgaan had in te nemen, en dient zich alle vragen van beleid en alle rechtsvragen te stellen, welke ook bij de eerste behandeling van het betrokken besluit aan de orde hadden dienen te worden gesteld. De aard van dit beroepsrecht brengt mede, dat het in den regel uitsluitend toekomt aan het bestuur, VAN LAGERE ORGANEN 205 welks besluit de gewenschte goedkeuring niet erlangen mocht. Aldus is de regeling van de Gemeentewet en die van de Armenwet. Alleen zal volgens de Memorie van Antwoord de ingezetene der gemeente, die — herinnering zonder reëele beteekenis aan vroegere toestanden en verhoudingen — namens de gemeente een rechtsgeding wil voeren, zoo Gedeputeerde Staten hem de machtiging daartoe weigeren, ook het recht van hooger beroep hebben, dat artikel 200 van de Gemeentewet aan den Raad toekent. Voor het instellen van het hooger beroep geeft de Gemeentewet een termijn van dertig dagen, te rekenen van de dagteekening der beslissing (Artikel 200); de Armenwet van dertig dagen na de ontvangst der beslissing, en ontzeilt daarmede de vraag, wat gedaan moet worden, indien, zooals in de praktijk wel eens voorkomt, een stuk twee datums draagt, en laat eveneens vertraging in de toezending van het besluit niet strekken ten nadeele van het bestuur, dat wellicht in hooger beroep zal willen komen. De Gemeentewet eischt, dat het Koninkhjk besluit zal worden genomen binnen twee maanden, nadat het verzoek om voorziening is gedaan, maar verleent geen sanctie aan dit voorschrift, zoodat de gestelde termijn tal van keeren overschreden wordt. De Armenwet onthoudt zich van een dergelijk voorschrift. De Waterstaatswet van 1900 is bij de regeling van het recht van hooger beroep veel verder gegaan. Krachtens haar artikel 19, zooals dat luidt na de wijziging van 17, staat aan den Commissaris der Koningin en aan Aard van dit recht. 206 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN alle belanghebbenden beroep op de Kroon open van krachtens provinciale verordeningen betreffende den waterstaat of reglementen van waterschappen, veenschappen of veenpolders genomen besluiten van Gedeputeerde Staten: A. I. tot onthouding van goedkeuring aan, tot wijziging of tot vaststelling van: a. begrootingen van waterschappen, veenschappen en veenpolders; b. wijzigingen dier begrootingen; II. tot onthouding van goedkeuring aan of tot wijziging van besluiten van waterschappen, veenschappen en veenpolders betreffende omslagplicht of heffing van omslag; III. tot onthouding van goedkeuring aan besluiten van water* schappen, veenschappen en veenpolders betreffende: a. het aangaan van geldleeningen; b. het waarborgen van de renten en de aflossingen van geldleeningen, door anderen aan te gaan; c. het koopen, ruilen, vervreemden, bezwaren en verpanden van onroerende zaken, van inschrijvingen in een der Grootboeken der Nationale Schuld, van schuldvorderingen of aandeelen in vennootschappen of maatschappijen en van ander waardepapier; d. het aanvaarden der aan de instelling gemaakte erfstellingen, legaten of gedane schenkingen; e. het treffen van dadingen; ƒ. het voeren van rechtsgedingen; IV. houdende beslissing omtrent toelating en ongevraagd ontslag van bestuursleden van waterschappen, veenschappen en veenpolders; V. houdende beslissing van geschillen tusschen waterschappen, veenschappen en veenpolders; VI. tot al of niet goedkeuring van overeenkomsten betreffende den waterstaat tusschen waterschappen, veenschappen, veenpolders of gemeenten; VII. tot al of niet goedkeuring, tot wijziging, vaststelling of handhaving van rekeningen van waterschappen, veenschappen en veenpolders; Ruime regeling der Waterstaatswet. van lagere organen 207 VIII. tot al of niet goedkeuring, tot wijziging, vaststelling of handhaving van: a. regeling van en indeeling in omslagklassen; b. besluiten betreffende uitkeeringen aan ingelanden; c. lijsten tot bepaling van stembevoegdheid; IX. houdende beslissing: a. omtrent geschillen over het bestaan van de verplichting tot onderhoud van waterstaatswerken; b. betreffende afkoop van onderhoudsplicht of omzetting van onderhoudsplicht in eene geldelijke uitkeering; c. betreffende de vraag, of en in hoeverre waterstaatswerken liggen ten algemeenen nutte; B. welke bij provinciale verordening of reglement van een waterschap, veenschap of veenpolder daarvoor vatbaar worden verklaard. Dit zeer ruime beroepsrecht vindt in de geschiedenis van het wetsvoorschrift zijn verklaring. Schepel, Waterschapswetgeving, schrijft hieromtrent: § 3. Intusschen, dit alles is geschied. Gaan wij dus over tot eene bespreking van paragraaf 9 in haar nieuwen vorm. Het opschrift, dat vroeger luidde: „Hooger beroep van besluiten „van Gedeputeerde Staten ten opzichte van waterschappen, „veenschappen en veenpolders" luidt thans „Beroep van besluiten van Gedeputeerde Staten genomen krachtens provinciale „verordeningen betreffende den waterstaat of reglementen van „waterschappen, veenschappen en veenpolders" en is dus in overeenstemming gebracht met de ruimere strekking van de artikelen 19 en volgende, waarin met besluiten wordt gedoeld niet enkel op die ten opzichte van waterschappen, veenschappen en veenpolders, maar ook op alle andere, die krachtens provinciale verordeningen of waterschapsreglementen worden genomen. Volgens artikel 19 staat nu aan den Commissaris der Koningin in de provincie en aan alle belanghebbenden beroep op de Koningin open van krachtens provinciale verordeningen betreffende den waterstaat of reglementen van waterschappen, veenschappen en veenpolders genomen besluiten: A, welke vallen onder een van de categorieën onder deze letter opgesomd en B, welke bij Verklaring volgens Schepel. 208 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN provinciale verordening of reglement van een waterschap, veenschap of veenpolder daarvoor vatbaar worden verklaard. De vraag rijst of het te verdedigen is, dat niet alleen aan alle belanghebbenden maar tevens aan den Commissaris der Koningin, den vertegenwoordiger in de provincie van het met oppertoezicht belast gezag, de gelegenheid om van besluiten van Gedeputeerde Staten in beroep te komen, is gegeven? Als grond om ook den Commissaris der Koningin het recht van beroep toe te kennen, vindt men in de Memorie van Toelichting bij het ontwerp der wet van 1900 genoemd, dat aldus het oppertoezicht een waarborg verkrijgt, dat de waterschapsreglementen, krachtens welke de beschikkingen of beslissingen van Gedeputeerde Staten worden genomen, zullen worden toegepast in den zin, bij de goedkeuring door de Kroon daaraan toegekend. Ons schijnt dit geen betoog, eer eene phrase. In de meeste gevallen zal het reeds uiterst moeilijk zijn, na te gaan, of bij de goedkeuring aan bepalingen van een reglement een zekere zin is gehecht en zoo ja, welke. De praktijk doet vaak bepalingen in een geheel nieuw licht verschijnen en daaraan eene beteekenis geven, die men er vroeger niet in had gezien. Bovendien brengt het karakter van het goedkeuringsrecht ook niet mede, dat de macht, die heeft goedgekeurd, op de toepassing van de goedgekeurde regeling verder het oog houdt. Bij de openbare beraadslaging over dit ontwerp in de Eerste Kamer heeft de heer Röell de toekenning van het recht van beroep aan den Commissaris der Koningin in de gevallen, in art. 19 bedoeld, afgekeurd. Zijns inziens kunnen voor deze toekenning niet dezelfde gronden worden aangevoerd, die er den wetgever toe hebben geleid, in art. 9, laatste lid, der wet van 1895 den Commissaris der Koningin de bevoegdheid te geven, bij de Kroon in beroep te komen van besluiten van Gedeputeerde Staten tot goedkeuring van keuren of politieverordeningen. „Er moet „daar gewaakt worden, dat er harmonie blijft bestaan tusschen „de wetten en algemeene verordeningen en de keuren zelve." De geëerde spreker vreesde, en vandaar zijne afkeuring, dat tengevolge van de hier aan den Commissaris toegekende bevoegdheid „het zelfbestuur van de waterschaps- en polderbesturen M— altijd behoudens het toezicht van Gedeputeerde Staten, die „zelf ook een college van zelfbestuur uitmaken — ernstig in „gevaar kan komen, indien niet welhaast eene regeling van de VAN LAGERE ORGANEN 209 „administratieve rechtspraak tot stand komt. Onverschillig of de „Gedeputeerde Staten eene beschikking hebben genomen omtrent „het aangaan van eene geldleening door een polderbestuur of „omtrent het opmaken van eene begrooting; dan wel omtrent de „vaststelling van een slot van rekening, van een legger, of de „beslissing van een geschil; ook wanneer daaromtrent tusschen „Gedeputeerde Staten, het polderbestuur en andere belang„hebbenden volkomen eenstemmigheid heerscht, zal een ambte„naar van het centraal gezag, de Commissaris der Koningin, be„voegd zijn in beroep te komen bij den betrokken Minister; te „dien effecte, dat de Minister, die misschien zelf appèl liet aanrekenen, zelf ook de beslissing in handen zal krijgen." Wij geven het den heer Röell volgaarne toe, dat met elke wetsbepaling, waarbij beschikkingen of beslissingen van Gedeputeerde Staten over vragen zoowel van recht als van doelmatigheid aan beroep op de Kroon worden onderworpen, de behoefte aan eenen onafhankelijken administratieven rechter toeneemt, maar vermogen toch niet in te zien, dat door het geven van gelegenheid aan den Commissaris der Koningin om van de in art. 19 bedoelde beschikkingen of beslissingen bij de Kroon in beroep te komen, het „zelfbestuur" van de waterschappen in gevaar zou kunnen worden gebracht. Volgens de Grondwet kunnen de Staten van de zelfregeering der waterschappen maken, wat zij willen. En wanneer zij dan bijvoorbeeld op sommige categorieën van besluiten goedkeuring hebben geëischt van Gedeputeerde Staten, kan het voor de waterschapsbesturen, wat hunne zelfstandigheid betreft, vrij onverschillig zijn, of over de vraag, of de goedkeuring zal worden verleend dan wel onthouden, in laatste instantie door Gedeputeerde Staten — al is dit een college van zelfbestuur — of door de Kroon zal worden beslist. Wanneer wij dan ook met den heer Röell afkeuren, dat in art. 19 der wet van 1900, zooals het vroeger luidde, en ook weer in art. 19 in zijne tegenwoordige redactie, aan den Commissaris der Koningin de gelegenheid is gegeven om in beroep te komen, is dit op een anderen dan den aangegeven grond. Ons bezwaar is, dat aldus de verhouding tusschen toezicht en oppertoezicht gevaar loopt niet de juiste te blijven. Waar het oppertoezicht de macht erlangt elk besluit van Gedeputeerde Staten, ook dat over eene aangelegenheid van nagenoeg geen gewicht, ook dat, waarmede v. Poelje - Beg. adm. recht U 210 HOOGERE GOEDKEURING OP BESLUITEN alle belanghebbenden vrede blijken te hebben, aan een nieuw onderzoek te onderwerpen, daar zoude meer en meer het toezicht kunnen worden verdrongen door het oppertoezicht en worden tot eene macht, die eenvoudig de denkbeelden van het oppertoezicht weergeeft, omdat het weet, dat aan deze denkbeelden ten slotte toch toepassing zal kunnen worden verzekerd1). Nu moge dit noodig zijn bij beslissingen omtrent keuren, waarbij Rijksbelangen in het spel kunnen zijn en het uitlegging en toepassing kan gelden van wetten en algemeene verordeningen; bij het meerendeel der beschikkingen en beslissingen van Gedeputeerde Staten in waterschapszaken zullen dergelijke algemeene belangen wel niet zijn betrokken. Nu men bepaalde groepen van beschikkingen of beslissingen, die als de meer belangrijke zijn aangemerkt, in de wet heeft opgesomd, ware het wellicht de aangewezen weg geweest, den Commissaris met betrekking daartoe recht van beroep toe te kennen en hem dit recht te onthouden met betrekking tot de minder belangrijke, bedoeld in art. 19 onder B. De Staatscommissie had in haar ontwerp van de wijzigingswet van 1917 aan den Commissaris der Koningin beroep niet toegekend en als gronden daarvoor aangevoerd, dat de praktijk heeft bewezen, dat daaraan geene behoefte bestaat, terwijl het oppertoezicht voldoenden waarborg vindt in het vernietigingsrecht volgens de provinciale wet. Maar de Regeering stemde met deze zienswijze niet in. Al mocht dan van de verleende bevoegdheid nog geen gebruik zijn gemaakt, de mogelijkheid bestond, dat zich in de toekomst af en toe gevallen zullen voordoen, waarin het voor het Rijksgezag van het grootste belang zal zijn, dat het in staat is eene beslissing in hoogste instantie uit te lokken. En dat het vernietigingsrecht dezelfde diensten zou kunnen doen als het beroep, werd door de Regeering niet toegegeven. „Bij „het beroep toch kunnen de bij de zaak betrokkenen hunne „belangen bij de openbare behandeling doen gelden; daarentegen „wordt het vernietigingsrecht door de Kroon, eigener beweging, „buiten die betrokkenen om, uitgeoefend." Overigens wees de *) Intusschen is deze vrees tot dusverre niet bewaarheid. Geen Commissaris der Koningin heeft van de hier geschonken bevoegdheid nog; gebruik gemaakt. VAN LAGERE ORGANEN 211 Regeering er op, dat, waar het hier een recht geldt, hetwelk in meerdere waterstaatswetten op onbekrompen wijze aan den Commissaris der Koningin is toegekend, het weinig aangewezen scheen, dat recht in eene enkele dier wetten, en dan nog slechts in ééne der drie paragrafen, waarin het in die wet is gegeven, te doen vervallen. Uit het artikel van de Waterstaatswet blijkt, dat de wetgeving niet uit elkaar houdt het hooger beroep, dat door een orgaan van de administratie wordt ingesteld tegen een beslissing van een ander orgaan dier administratie en het hooger beroep, dat aan particulieren of daarmede gelijk te stellen lichamen toekomt als middel om zich tegen onrecht of onbehoorlijke behandeling van de zijde der administratie te verzetten. Ook de wijze van behandeling van het hooger beroep is in het algemeen hetzelfde. Wij behandelen daarom ook verder het hooger beroep als een geheel in het volgende hoofdstuk. HOOFDSTUK VI Organen, die in hooger beroep oordeelen. HOOGER BEROEP. De organen der administratie, welke in hooger beroep oordeelen over besluiten van lagere organen, zijn voornamelijk x) de Kroon, de colleges van Gedeputeerde Staten en de Gemeenteraad. Voor wat de Kroon betreft, staat de bevoegdheid tot het beslissen van beroepen van gemeentebesturen en waterschappen, veenschappen of veenpolders in verband met artikel 70 van de Grondwet. Evenwel zou, indien dit artikel uit de Grondwet verdween, geen enkel wetsvoorschrift, dat eenige beslissing in hooger beroep aan de Kroon opdraagt, verandering behoeven te ondergaan. Hoe belangrijk dit artikel dus moge zijn voor de geschiedenis van het vraagstuk der administratieve rechtspraak, voor den feitelijken inhoud van het geldend administratief recht is het van geen belang. Wat nu in de eerste plaats de gemeenteraden betreft, sedert de aanslagregeling voor de gemeentelijke inkomstenbelasting aan de gemeenten ontnomen is, heeft de Raad een groote groep zaken verloren, waarover hij voor dien tijd in hooger beroep oordeelen moest. Voor zooverre niet krachtens artikel 265d van de Gemeentewet de betrokken belastingverordeningen x) Een andere regeling vindt men b.v. in de Arbeidswet, waar de Minister geroepen wordt om in hooger beroep te beslissen over beschikkingen van het districtshoofd der arbeidsinspectie (art. 21) of, als de Gemeenteraad gebruik maakt van de in art. 265ó? der Gemeentewet gegeven bevoegdheid. HOOGER BEROEP 213 een of meer gemeente-ambtenaren in de plaats van den Raad hebben gesteld, beslist hij thans nog krachtens artikel 265 b van deze wet over bezwaren tegen den aanslag in een der belastingen, vermeld in artikel 240 b en 240 c der Gemeentewet, of krachtens artikel 265 c over bezwaren tegen betaling van belasting, waarvoor geen kohieren worden opgemaakt. Zeer belangrijke bevoegdheden als beroepscollege heeft de Gemeenteraad gehouden ter zake van de toepassing van de gemeentelijke bouw- en woonverordeningen. Artikel 5 van de Woningwet verbiedt zonder schriftelijke vergunning van Burgemeester en Wethouders: a. een gebouw op te richten of geheel of voor een gedeelte te vernieuwen; b. krachtens eenig zakelijk recht tot woning in gebruik te nemen of als eigenaar of in eenige andere hoedanigheid tot woning in gebruik te geven een gebouw of een gedeelte van een gebouw laatstelijk niet als woning gebezigd. De vergunning moet worden geweigerd^ indien het bouwplan afwijkt van een goedgekeurd uitbreidingsplan en indien aan de voorschriften der bouwverordening niet wordt voldaan, behoudens de bevoegdheid van Burgemeester en Wethouders om in bepaalde gevallen afwijking toe te staan. De beslissing moet worden genomen binnen een in de bouwverordening gestelden termijn. Artikel 6 van de Woningwet geeft aan Burgemeester en Wethouders het recht om, voorzoover de verordening hen daartoe bevoegd verklaart: Gemeenteraad. 214 HOOGER BEROEP a. nadere eischen vast te stellen ten opzichte van in de verordening bepaald aangewezen punten; b. vrijstelling te verleenen van het voldoen aan in de verordening bepaald omschreven eischen. Zoowel van de beslissingen overeenkomstig artikel 6, als van die overeenkomstig artikel 6 is beroep op den Gemeenteraad toegelaten. Een plaatselijke verordening moet de regelen voor dat hooger beroep vaststellen. Wijkt het raadsbesluit af van de beslissing van Burgemeester en Wethouders, dan geldt de kennisgeving van het raadsbesluit als een door Burgemeester en Wethouders verleende vergunning. De beslissingen, waarvoor de Raad krachtens deze artikelen kan komen te staan, kunnen zoowel technisch als juridisch uitermate moeilijke vragen omvatten. In de eerste plaats is bij bouwwerken van eenigen omvang de beoordeeling, of aan de eischen der verordening zal worden voldaan, vaak verre van eenvoudig. Deze feitelijke vraag intusschen is vaak beslissènd voor de beoordeeling van het geheele standpunt van Burgemeester en Wethouders. Vervolgens laten de ruime bepalingen betreffende dispensatie en het stellen van nadere eischen ten aanzien van bepaald aangewezen punten ruimte voor allerlei verschil van inzicht, hoever, èn uit een algemeen beleidsoogpunt èn met het oog op de eischen der techniek in verschillende gevallen kan worden gegaan. En ten slotte doen zich bij de toepassing der bouw- en woonverordeningen allerlei juridische vragen voor omtrent de grenzen der bevoegdheid van Burgemeester en Wethouders, omtrent HOOGER BEROEP 215 de vraag of het al dan niet geoorloofd is bepaalde eischen in den vorm van voorwaarden aan een bouwvergunning te verbinden, enz. Men kan erkennen, dat de gemeenteraden over het algemeen trachten de moeilijke vraagstukken, waarvoor zij vaak komen te staan, op de beste wijze op te lossen, en toch betwijfelen, of een met het oog op andere eischen gekozen vertegenwoordigend lichaam voor dergelijken arbeid bepaald aangewezen is. De regelen voor het hooger beroep, die de bouwverordening vaststellen moet, komen in de kleinere gemeenten veelal hier op neer, dat een termijn gesteld wordt, binnen welken het beroep moet worden ingesteld, en dat een termijn wordt gesteld, binnen welken de beslissing van den Raad moet worden genomen. Aangezien de wet aan het overschrijden van een dergelijken termijn geen sanctie verbindt, heeft niet-inachtneming ervan geen enkel rechtsgevolg. De groote gemeenten hebben getracht door het instellen van commissiën van voorberading, die ambtenaren en belanghebbenden kunnen hooren, en zich op allerlei wijze kunnen doen voorlichten, de beste waarborgen te geven, dat de beslissingen in hooger beroep juridisch en technisch voldoende worden voorbereid. Op overeenkomstige wijze worden ook veelal voorbereid de beslissingen in hooger beroep, welke de gemeenteraden hebben te nemen krachtens monumentenverordeningen, en andere plaatselijke verordeningen, die nog wel van beslissingen van Burgemeester en Wethouders hooger beroep op den Raad toelaten. 216 HOOGER BEROEP Gedeputeerde Staten. De gevallen, waarin Gedeputeerde Staten geroepen worden om in hooger beroep over besluiten van lagere autoriteiten te oordeelen, zijn zeer talrijk. Die lagere autoriteiten zijn ook hier de gemeentebesturen en de besturen van waterschappen 1). De beslissingen, welke van Gedeputeerde Staten gevraagd worden, betreffen zoowel zuiver feitelijke vragen als rechtsvragen; het hangt van de omstandigheden af, of het eene of het andere element meer op den voorgrond komt. Overwegend feitelijk is b.v. de beslissing, indien hooger beroep wordt ingesteld krachtens artikel .20 der Bevoegdhedenwet van 9 Mei 1902, StM. no. 54. Het betreft hier het geval, dat een dwangbevel is uitgevaardigd tot verhaal der kosten van werken of opruimingen, bedoeld in artikel 3, b, dier wet. Tegen een dergelijk dwangbevel kan men bij het betrokken bestuur in verzet komen, indien men meent, dat de kosten der werken of opraimingen onnoodig waren of te hoog berekend zijn, of dat de noodige tijd om die werken of opruimingen zelf te verrichten niet is gegund en de betrokken persoon dat zelf op min kostbare wijze had kunnen doen. Van de door het bestuur te nemen beslissing kan de belanghebbende binnen dertig dagen, nadat hem daarvan kennis gegeven is, in beroep komen bij Gedeputeerde Staten, na vooraf het van hem gevorderde voorloopig te hebben betaald in handen van den ambtenaar met de invordering belast. *) Bovendien heeft men nog de merkwaardige figuur van art. 265» der Gemeentewet. HOOGER BEROEP 217 Aangezien krachtens artikel 13, zoodra het verzet niet deze zuiver feitelijke vragen betreft, de rechterlijke macht daarop moet beslissen, zullen de rechtsvragen, waarvoor Gedeputeerde Staten bij de toepassing van dit artikel kunnen komen te staan, wel voornamelijk de vraag raken, of in de beweringen van den persoon die in verzet komt, geen elementen aanwezig zijn, op grond waarvan moet worden aangenomen, dat zijn verzet in het wezen der zaak neerkomt op een ontkenning van den omvang der schuldplichtigheid, of dat daarin andere elementen aanwezig zijn, die Gedeputeerde Staten moeten nopen zich onbevoegd te verklaren van het verzet kennis te nemen. Een ander geval, waarin het feitelijk element, zij het in wat mindere mate dan in het vorige, het juridische zal overschaduwen, is het geval van artikel 55 der Woningwet. Dit artikel verbiedt in het algemeen ter tijdelijke bewoning bestemde loodsen, keeten en andere soortgelijke inrichtingen op te richten, te vernieuwen, uit te breiden, ter bewoning te bezigen, te doen bezigen of af te staan zonder vergunning van Burgemeester en Wethouders. De vergunning mag alleen worden geweigerd op grond van strijd met de wettelijke voorschriften, maar Burgemeester en Wethouders kunnen, met inachtneming van de wettelijke voorschriften aan de vergunning voorwaarden in het belang van de gezondheid, de veilighdü en de zedelijkheid der bewoners verbinden. Burgemeester en Wethouders moeten van iedere vergunning binnen tweemaal vier en twintig uren na haar dagteekening Feitelijke vragen. 218 HOOGER BEROEP afschrift zenden aan den betrokken Inspecteur der Volksgezondheid. De Inspecteur en de belanghebbende kunnen gedurende veertien dagen na de ontvangst van het afschrift voorziening vragen bij Gedeputeerde Staten. Indien de Inspecteur voorziening vraagt, stelt hij den belanghebbende daarmede en met de gronden voor de voorziening in kennis.Komtdebelanghebbende ten genoegen van den Inspecteur aan diens bezwaren tegemoet, dan zendt de Inspecteur daarvan bericht aan Gedeputeerde Staten, met welk bericht het verzoek van den Inspecteur om voorziening vervalt. Deze laatste voorschriften doen wel duidelijk uitkomen, dat de wetgever zich niet anders voorgesteld heeft, dan dat de vragen, waarvoor Gedeputeerde Staten zullen komen te staan in alles overheerschende mate zullen betreffen de feitelijke vraag, of bepaalde maatregelen, voorgeschreven om de ernstige misstanden te bestrijden, van welker voorkomen bij tijdelijke woningen van arbeiders de Regeering blijkens haar Memorie van Toelichting overtuigd was, voor het beoogde doel al dan niet noodzakelijk zijn. De vragen, die Gedeputeerde Staten zullen hebben te beslissen, zullen dus neerkomen, in de eerste plaats op toetsing van den feitelijken toestand der tijdelijke woningen in kwestie aan de voorschriften van het Ketenbesluit (Koninklijk besluit van 10 Maart 1924, StM. no. 117) en voorts aan eventueel nader door Burgemeester en Wethouders aan hun vergunning verbonden voorwaarden. HOOGER BEROEP 219 Ook bij de toepassing der Drankwet betreft de beslissing in hooger beroep wel in hoofdzaak feitelijke omstandigheden. De vergunning tot den verkoop van sterken drank in het klein b.v. moet door Burgemeester en Wethouders worden geweigerd — en mag in geen andere gevallen worden geweigerd — als zich de in artikel 8 opgesomde omstandigheden voordoen. Tegen de weigering van een vergunning kan de verzoeker in hooger beroep komen. Tegen het verleenen kan de Burgemeester in beroep komen. Het bezwaarschrift moet bij Burgemeester en Wethouders worden ingediend en door hen aan Gedeputeerde Staten worden ingezonden. Gedeputeerde Staten zijn natuurlijk gebonden aan dezelfde weigeringsgronden als Burgemeester en Wethouders, en hebben dus te beoordeelen: of door het verleenen der vergunning in strijd zou worden gehandeld met de regeling betreffende het maximum der te verleenen vergunningen; of de vergunning wordt gevraagd voor een localiteit, die voor den openbaren dienst wordt gebezigd, of die met zoodanige localiteit binnenshuis gemeenschap heeft; of de vergunning wordt gevraagd voor een localiteit in een huis, toebehoorende aan het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap; of de localiteit zich al dan niet bevindt in een huis of in de gebouwde aanhoorigheid van een huis; of de vergunning wordt gevraagd voor den verkoop in een ten dienste van het publiek bestemde localiteit van een openbaar middel van vervoer; 220 HOOGER BEROEP of zij wordt gevraagd voor een localiteit, waarvoor reeds een vergunning is verleend; of aan den verzoeker mogelijk reeds een andere vergunning, met uitzondering van die voor den verkoop in een logement alleen aan logeergasten is verleend; of de localiteit, waarvoor zij wordt gevraagd, al dan niet voldoet aan de voorwaarden van het Eischenbesluit; of voldaan is aan het voorschrift, dat de verzoeker moet zijn een natuurlijk persoon en de vergunning niet door onderscheidene personen gezamenlijk kan worden gevraagd; of niet de verzoeker tot een gevangenisstraf van een jaar of tot een zwaardere straf onherroepelijk is veroordeeld en er nog niet vijf jaren zijn verloopen, nadat hij zijn straf heeft ondergaan; of niet de verzoeker binnen de laatste vijf jaren tweemaal onherroepelijk is veroordeeld, wegens een der feiten, in artikel 8, 11, onder a vermeld; of niet de verzoeker binnen de laatste tien jaren viermaal onherroepelijk is veroordeeld wegens een der feiten, in artikel 8, 11, onder b, vermeld; of niet voor den verzoeker voortduurt de ontzetting van één of meer der rechten vermeld in artikel 28 van het Wetboek van Strafrecht; of niet de verzoeker of het hoofd van het gezin, waarvan hij lid is, tot het plegen van ontucht gelegenheid biedt, of ook in ander opzicht van bekend slecht levensgedrag is; of ook binnen de laatste vijf jaren een vroegere HOOGER BEROEP 221 vergunning, den verzoeker verleend, werd ingetrokken krachtens artikel 28, no. 5; of de vergunning wordt gevraagd voor een localiteit, waarin een andere winkelnering of het bedrijf van kapper of barbier wordt uitgeoefend, loten worden verkocht in de Nederlandsche staatsloterij of in een andere loterij, of voor een localiteit, die met zoodanige localiteit binnen 's huis gemeenschap heeft; of de verzoeker of een bewoner van het huis, waarin hij sterken drank in het klein wenscht te verkoopen, tolgaarder, brugwachter, brugwaker, sluiswachter, sluismeester, sluisknecht, scheepsbevrachter, stevedore of sleepagent is, of een betrekking in dienst van een publiekrechtelijk lichaam bekleedt, of lid is van een college van Burgemeester en Wethouders of van Gedeputeerde Staten; of bij de aanvrage eener vergunning ingevolge artikel 5, tweede lid, mogelijk een der vergunningen, waarvan afstand is gedaan, stond ten name van den verzoeker; of wellicht de verzoeker de tusschenpersoon is voor iemand, die in een der onder de nos. 10—14,16 en 17 van artikel 8 vermelde gevallen verkeert. Alleen bij het allerlaatste geval, dat van den tusschenpersoon, hebben Gedeputeerde Staten niet alleen te beoordeelen feitelijke gegevens, maar moeten zij tevens beslissen, of die gegevens al dan niet wettigen het aannemen, dat de verzoeker als „tusschenpersoon" optreedt. Dit is een juridische waardeering in engeren zin. Bij geen der andere weigeringsgronden is dat het geval. 222 HOOGER BEROEP Rechtsvragen. Zuivere rechtsvragen nemen een overwegende plaats in bij verschillende der gevallen, waarin de LagerOnderwijswet 1920 van beslissingen van de gemeenteraden beroep openstelt op de Gedeputeerde Staten. Als voorbeeld nemen wij het vaak voorkomend geval van stichting van een bijzondere school. Krachtens artikel 73 der Lager-Onderwijswet 1920 moet het schoolbestuur bij de aanvrage om medewerking tot die stichting overleggen: a. een verklaring, waaruit blijkt, dat de school zal worden bezocht: in eene gemeente met meer dan 100.000 ingezetenen, als de school bestemd is voor gewoon lager onderwijs, door ten minste 100 en als zij bestemd is voor uitgebreid lager onderwijs, door ten minste 60 leerlingen; in eene gemeente met 50.000 tot en met 100.000 ingezetenen, als de school bestemd is voor gewoon lager onderwijs, door ten minste 80 en als zij bestemd is voor uitgebreid lager onderwijs, door ten minste 48 leerlingen; in eene gemeente met 25.000 en meer, doch minder dan 50.000 ingezetenen, als de school bestemd is voor gewoon lager onderwijs, door ten minste 60 en als zij bestemd is voor uitgebreid lager onderwijs, door ten minste 36 leerlingen; in eene gemeente met minder dan 25.000 ingezetenen; als de school bestemd is voor gewoon lager onderwijs, door ten minste 40 en als zij bestemd is voor uitgebreid lager onderwijs, door ten minste 24 leerlingen; HOOGER BEROEP 223 b. eene verklaring, waarbij de instelling of vereeniging zich verbindt om, voordat met den bouw wordt aangevangen, als waarborgsom een bedrag, gelijkstaande met vijftien ten honderd van de stichtingskosten, in de gemeentekas te storten; c. eene opgave van het getal leerlingen, voor wie het gebouw ruimte moet bieden, het maximum getal leerlingen, dat per klasse zal worden toegelaten, het getal klassen, zoomede of de school bestemd zal zijn voor het geven van gewoon of voor uitgebreid lager onderwijs; d. eene verklaring, waaruit blijkt, dat het bestuur der instelling of vereeniging voor de nieuw te stichten school is aangesloten bij eene groep bijzondere scholen, welke eene commissie van beroep, als bedoeld in artikel 89, zevende lid, hebben ingesteld. Bovendien is rekening te houden met § 11 der overgangsbepalingen van de Wijzigingswet van 1923, volgens welk voorschrift, tot 1 Januari 1928 bij de medewerking tot de stichting eener nieuwe school onder de leerlingen, waarop de verklaring, bedoeld in het eerste lid van artikel 73 onder a, betrekking heeft, niet worden medegerekend leerlingen, die de door hen bezochte gelijksoortige bijzondere school zouden verlaten, doch voor wie op die school gelegenheid tot plaatsing in de voor hen bestemde klasse zoude blijven, tenzij aanzienlijke toeneming van de bevolking in eenig deel der gemeente tot de stichting aanleiding geeft. Bij de behandeling van de beroepen, welke regelmatig Voorbeelden Lageronderwijswet. 224 HOOGER BEROEP worden ingesteld, zoowel tegen allerlei raadsbesluiten tot het verleenen van medewerking om een bijzondere school te stichten, als tegen besluiten, waarbij die medewerking wordt geweigerd, komen de Gedeputeerde Staten regelmatig voor de volgende rechtsvragen te staan. Wat is een verklaring, waaruit „blijkt", dat een school door een zeker getal leerlingen zal worden bezocht. Is het noodig, dat al de ouders zich door hun handteekening hebben verbonden hun kind naar de school te zenden, of is ook een andere vorm toelaatbaar; is wellicht zelfs de geheele handteekening overbodig? Mag, indien men lijsten met handteekeningen noodig acht, alleen op de handteekening van den vader acht worden geslagen, of is het voldoende, indien de moeder, of zelfs een inwonende volwassen zoon of dochter de bedoeling mededeelt} Wat is het gevolg ervan, indien een vader op zijn verklaring terugkomt, hetzij, dat dit geschiedt vóór de behandeling in den Gemeenteraad, hetzij na de behandeling in den Gemeenteraad, maar vóór de beslissing van Gedeputeerde Staten? Indien aandacht geschonken moet worden aan het terugnemen van een verklaring vóór de beslissing van Raad of Gedeputeerde Staten, kan dan ook aan het schoolbestuur worden vergund om de onvolledig geworden verklaring aan te vullen? Welke kinderen mogen op de verklaring worden vermeld? Moeten dit leerplichtige kinderen zijn of niet? Indien men niet kan eischen, dat de kinderen leer- HOOGER BEROEP 225 plichtig zijn, volgt dan daaruit, dat men in het geheel geen leeftijdsgrens heeft in acht te nemen, of welke zijn de jongste leerlingen, die in een concreet geval op de verklaring mogen voorkomen? Indien men nog niet leerplichtige kinderen op de verklaring mag plaatsen, hoe staat het dan met kinderen, die tegen dat de school geopend zal worden, aan de* leerverplichting voldaan zullen hebben, hoe, indien mets bijzonders wordt medegedeeld, hoe, indien de ouders verklaren, dat het hun bedoeling is om hun kind, ofschoon niet meer leerplichtig, nog eenigen tijd op school te laten? Wat is een „gelijksoortige school" in den zin der overgangsbepaling? Mag of moet men zich eenvoudig aansluiten bij de verklaring door den Minister mondeling tijdens de behandeling van het wetsontwerp gegeven, of kan wellicht een afwijkende beteekenis aan het woord gehjksoortige worden toegekend? Wanneer kan men spreken van aanzienlijke toeneming van de bevolking in een deel van de gemeente? Moet men denken aan absolute of relatieve vermeerdering van de bevolking? Hoe moet men zich een dergelijk deel van een gemeente denken; geeft artikel 13 hier een aanwijzing, dat ervan uitgaat, dat de uiterste afstand, waarvan men verlangen kan, dat hij door kinderen voor schoolbezoek wordt afgelegd ongeveer vier kilometer is, of moet zonder dat de wet eenige leiding geeft, naar gelang van de omstandigheden worden beslist? Dit zijn alle vragen, welke bij de behandeling van v. Poc^e - Beg. adm. recht 226 HOOGER BEROEP Instructie Gedeputeerde Staten. een op grond van artikel 76 der Lager-Onderwijswet 1920 ingesteld hooger beroep aan de orde kunnen komen; vragen, waaromtrent het in beroep oordeelend college zich in voorkomende gevallen een meening moet hebben gevormd, alvorens het in staat kan zijn de feitelijke gegevens, welke ter tafel worden gebracht te beoordeelen. Aldus beweegt zich ook de taak van de Gedeputeerde Staten bij de hanteering van het goedkeuringsrecht tusschen objectieve beoordeeling van zuiver feitelijke gegevens en toetsing van bezwaren en opmerkingen van rechtskundigen aard. De waarborgen voor een zoodanige behandeling van de beroepen, dat alle belangen behoorlijk tot hun recht kunnen komen, worden gegeven in de door de Staten krachtens artikel 150 der Provinciale wet vastgestelde instructie voor de Gedeputeerde Staten. De boven gemaakte opmerking, dat de atlministratie bij de behandeling van de beroepen de vormen der justitie leent, vindt men in deze instructies bevestigd. Die voor de Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland bepaalt het volgende: Artikel 6. Bij het behandelen der onderwerpen binnen den daarvoor gestelden termijn aanhangig gemaakt en in het volgende artikel aangewezen, nemen Gedeputeerde Staten, voor zoover de wet of Koninklijk besluit daaromtrent geen afwijkende voorschriften geeft, de volgende bepalingen in acht: a. De belanghebbenden worden opgeroepen om de memoriën of bewijsstukken, die zij tot staving hunner bezwaren of beweringen noodig achten, in te dienen binnen een bij de oproeping in dier voege te bepalen termijn, dat hun daartoe de noodige tijd niet ontbreke. HOOGER BEROEP 227 De oproeping geschiedt aan de bekende belanghebbenden bij brief. Aan onbekende belanghebbenden, die vermoed worden er te zijn," geschiedt de oproeping door middel van een door Gedeputeerde Staten aan te wijzen dagblad. De termijn kan op schriftelijk verzoek van de opgeroepenen en zoo dikwijls het belang der zaak het vordert, worden verlengd Van die verlenging wordt aan de bekende en onbekende belanghebbenden kennis gegeven. b. De memoriën moeten door de belanghebbenden of door bijzondere gemachtigden zijn onderteekend. Alle sdrafturenen bewijsstukken, die in de zaak zullen dienen, worden ter Provinciale Griffie neergelegd. Belanghebbenden of hunne gemachtigden kunnen daarvan inzage nemen en ten hunnen koste afschriften bekomen c Het voorbereidend onderzoek heeft plaats bij de betrokken Afdeeling of Commissie uit het collegie. Na diens afloop worden dag en uur bepaald, waarop de zaak in eene openbare vergadering van Gedeputeerde Staten zal worden behandeld, en een rapporteur aangewezen om verslag uit te brengen. Tot rapporteur wordt een lid der betrokken Afdeeling of Commissie benoemd. De zaken in het volgend artikel, onder de cijfers II, VIII, XI en X vermeld, kunnen met gesloten deuren behandeld worden De belanghebbenden worden als boven opgeroepen om in persoon of bij byzonderen gemachtigde in die vergadering te verschijnen. Tevens geschiedt in een door Gedeputeerde Staten aan te wijzen dagblad bekendmaking van de openbare vergadering, met korte opgave van de te behandelen zaak en den benoemden rapporteur De oproeping geschiedt op een bekwamen termijn, verlengbaar als boven sub a is bepaald. d. In de openbare vergadering van Gedeputeerde Staten wordt zoowel wat het feitelijke als wat het rechtspunt betreft, door den rapporteur een verslag van de zaak uitgebragt. Dat verslag behoeft zich niet te onthouden van het uiten van een gevoelen. Daarna worden de belanghebbenden of hunne gemachtigden in de gelegenheid gesteld het woord te voeren. De voorzitter en de leden van Gedeputeerde Staten kunnen hun inlichtingen vragen Ook na de behandeling in de openbare vergadering blijven Gedeputeerde Staten bevoegd nadere inÜchtingen in te winnen Regeling van ZuidHolland. 228 HOOGER BEROEP Het wordt aan hun oordeel overgelaten te beslissen of ten gevolge daarvan de instructie en behandeling op den voet van het bepaalde onder lett. a en volgende te heropenen zij. Gelast de betrokken Commissie of Afdeeling gedurende het voorbereidend onderzoek of het collegie van Gedeputeerde Staten later een verhoor van getuigen of deskundigen of eene plaatsopneming, dan worden de belanghebbenden op de wijze sub a vermeld uitgenoodigd daarbij persoonlijk of met of door hun gemachtigde tegenwoordig te zijn, ten einde daar zeiven getuigen of deskundigen voor te brengen, inlichtingen te geven of op andere gepaste wijze hunne belangen voor te staan. ƒ. In spoedeischende gevallen kunnen de termijnen door Gedeputeerde Staten zoo kort worden gesteld als zij geraden oordeelen. De dagbepaling, sub c bedoeld, kan in die gevallen desnoods onmiddellijk plaats hebben en daarvan tegelijk met de oproeping sub a aan belanghebbenden worden kennis gegeven. g. Na sluiting van het onderzoek beraadslagen Gedeputeerde Staten met gesloten deuren. De gemotiveerde beslissing wordt aan de belanghebbenden, die stukken hebben ingediend, óf die ter vergadering zijn verschenen, schriftelijk bekend gemaakt. Zij wordt voorts opgenomen in eene voor dergelijke beslissingen aan te leggen afzonderlijke afdeeling van het Provinciaal blad, welke afdeeling, bij inteekening voor een geheelen jaargang en ook bij afzonderlijke nummers, verkrijgbaar wordt gesteld voor den door Gedeputeerde Staten in het Provinciaal blad bekend te maken prijs. De beslissing in zaken in het volgend artikel onder de cijfers II, VIII, IX en X aangewezen, kan biervan uitgezonderd worden. Artikel 7. De onderwerpen, in het voorgaande artikel bedoeld, zijn: I. Hooger beroep van besluiten van waterschapsbesturen. Aanvragen tot vernietiging van besluiten van waterschapsbesturen. Aanvragen tot vernietiging van voorwaarden, aan eene krachtens eene keur gegeven vergunning verbonden. Aanvragen tot toepassing der wet tot opheffing van belemmeringen bij de uitvoering van werken in het openbaar belang bevolen of ondernomen, uit bepalingen van verordeningen voortspruitende. HOOGER BEROEP 229 II. Ontslag of voordracht tot ontslag aan den Koning van leden van waterschapsbesturen, voor zoover dit aan Gedeputeerde Staten bij eenig waterschapsreglement is opgedragen. III. Bezwaren krachtens het Reglement op de wegen en voetpaden tegen den door den Gemeenteraad vastgestelden legger der wegen en voetpaden, door Burgemeester en Wethouders of belanghebbenden aan Gedeputeerde Staten medegedeeld. Bezwaren tegen den door Gedeputeerde Staten ontworpen legger der toegangswegen tot spoorwegstations, alsmede tegen de ontworpen wijziging of» aanvulling van dien legger, ingevolge de artikelen 7 jo. 14 van het Koninklijk besluit van 23 Maart 1876 (St.bl. no. 55). IV. Voorziening krachtens artikel 20 der wet van 9 Mei 1902 (JSt.bl.no. 54) tegen beschikkingen op verzet tegen een dwangbevel m zake van aanslag in waterschapslasten. V. Vervallenverklaring van een gemeenteraadslid van zijne betrekking krachtens artikel 26 der Gemeentewet. VI. Beroep tegen de beslissing van Gemeenteraden op de geloofsbrieven hunner leden krachtens artikel 33 dierzelfde wet. VII Hooger beroep van eene beslissing tot afkeuring van schoolImiQ i™""™ Iager °f nü*1^™ onderwijs wordt gegeven. VIII Schorsing of ontslag van onderwijzers der gemeentescholen van lager onderwijs. (Artikel 31 der Wet op het lager onderwijs) Onbevoegdverklaring van onderwijzers bij het openbaar of biC zonder lager onderwijs tot het geven van onderwijs. (Artikelen 29 en 53 dier wet). IX. Schorsing of ontslag van directeuren en leeraren der gemeentescholen van middelbaar onderwijs (artikel 29 der Wet op het middelbaar onderwijs). X. Beroep tegen de weigering van Burgemeester en Wethouders tot afgifte of tegen de niet-afgifte binnen den daarvoor bepaalden termijn van het bewijs, bedoeld bij artikel 51 litt. c der Wet op het lager onderwijs of van het bewijs, bedoeld in artikel 44 litt c der Wet op het middelbaar onderwijs. (Artikel 52 der Wet op het lager onderwijs en artikel 45 der Wet op het middelbaar onderwijs) Al. Bezwaren tegen de uitspraken van den Militieraad, met uitzondering van die betreffende het al of niet verleenen van vrijstelling wegens ziekelijke gesteldheid of gebreken. (Artikelen al, 83 en 84 der Militiewet 1901). 230 HOOGER BEROEP XII. Bezwaren tegen de wijze, waarop loting of naloting heeft plaats gehad. (Artikelen 33 en 41 dierzelfde wet). XIII. Hooger beroep tegen eene beslissing van het gemeentebestuur op een verzoek tot oprichting of inrichting van een gebouw tot uitoefening van den openbaren godsdienst binnen den afstand van tweehonderd meter van eene bestaande kerk. (Artikel 7 der wet van 10 September 1853, St.bl. no. 102). XIV. Beroep tegen de weigering van den Gemeenteraad tot goedkeuring van de begrootingen en rekeningen van ontvangsten en uitgaven der gemeente-instellingen van'weldadigheid, of der instellingen van weldadigheid van gemengden aard, in welker regeling of bestuur door de burgerlijke overheid en van wege eene kerkelijke gemeente of door bijzondere personen of bijzondere, niet kerkelijke vereenigingen, gezamenlijk wordt voorzien. (Artikel 19 der wet van 28 Juni 1854, St.bl. no. 100). XV. Beroep tegen de weigering van Burgemeester en Wethouders, om verlof te geven tot het aanleggen van eene bijzondere begraafplaats. (Artikel 14 der wet van 10 April 1869, St.bl. no. 65). XVI. Beroep tegen de weigering van Burgemeester en Wethouders om verlof te geven tot het aanleggen van een of meer graven of een grafkelder aan den eigenaar van een niet tot begraafplaats bestemden grond. (Artikel 15 dierzelfde wet). XVII. Hooger beroep van de beslissing van den Gemeenteraad: a. op de bezwaren tegen de kiezerslijsten, bedoeld in artikel 7, derde lid en artikel 8, tweede lid van het Algemeen Reglement voor de Kamers van Koophandel en Fabrieken; (Artikel 9, vierde lid van het Koninklijk besluit van 4 Mei 1896, St.bl. no. 76). b. op de bezwaren, ingebracht tegen de beslissing van eene Kamer van Koophandel en Fabrieken omtrent de geloofsbrieven der gekozen leden. (Artikel 15, vierde lid van voormeld Koninklijk besluit). XVIII. Bezwaren tegen de door Burgemeester en Wethouders vastgestelde patroons- en werkliedenkiezerslijsten voor de Kamers van Arbeid, ingevolge artikel 19 van het kiesreglement voor de Kamers van Arbeid (Koninklijk besluit van 6 Januari 1898, St.bl. no. 20). Bezwaren tegen eene beslissing van Burgemeester en Wethouders omtrent de geloofsbrieven van de nieuw benoemde leden eener Kamer van Arbeid, ingevolge artikel 68 van het kiesreglement voor de Kamers van Arbeid. HOOGER BEROEP 231 XIX. Voorziening krachtens artikel 19 der Woningwet betreffende het al of niet onbewoonbaar verklaren van woningen door den Gemeenteraad. XX. Bezwaren van belanghebbenden in zake de goedkeuring van raadsbesluiten* inhoudende een verbod tot aanbouw of. herbouw op grond, welke ingevolge een voorafgaand raadsbesluit in de naaste toekomst voor den aanleg van eene straat, eene gracht of een plein bestemd is. (Artikel 27 der Woningwet). XXI. Bezwaren van belanghebbenden in zake de goedkeuring van het plan van uitbreiding, bedoeld in artikel 28 der Woningwet, alsmede van de plannen tot herziening daarvan. XXII. Geschillen omtrent de goedkeuring van de rekening en verantwoording van gezondheidscommissiën. (Artikel 36, lid '4 van het Koninkjgk-, besluit van 27 Mei;j|902, St.bl. no. 77). XXIII. Alle in dit artikel niet genoemde geschillen van bestuur, en verder alle andere onderwerpen, welke naar het oordeel van Gedeputeerde Staten, wat het mondeling en openbaar onderzoek betreft, gelijke wijzje van behandeling vorderen. Artikel 8. Bij beroep in zake hcofdërijken omslag of andere plaatselijke directe belasting,, wordt de reclamant bij brief opgeroepen zich voor de Afdeeling of Commissie met het voorbereidend onderzoek belast op bepaalden dag en uur te doen hooren. Een gemachtigde van het plaatselijk bestuur kan worden toegelaten. Zoowel bij de behandeling van dit beroep als bij de behandeling der reclames tegen den aanslag in 's Rijks belasting, overeenkomstig de wetten van 4 April 1870 (St.bl. no. 60) en 26 Mei 1870 (St.bl. no. 82) worden de verzoekers, indien zij bij hun hooren in de Afdeeling of Commissie het verlangen daartoe te kennen geven, toegelaten hunne belangen in het volle «ollegie nader voor te dragen, hetzij in het openbaar, hetzij met gesloten deuren, ter hunner keuze. De betrokken Gemeenteraad of Rijksamritenaar worden dan opgeroepen zich daarbij desverkiezend te doen vertegenwoordigen. Van de beslissingen omtrent belasting-reclames worden slechts die in het Provinciaal blad opgenomen, welke aan Gedeputeerde Staten voorkomen met het oog op de wetstoepassing van eenig algemeen belang te 232 HOOGER BEROEP Beroep op den Minister. In gevallen, waarin de uitvoering van wetten of wettelijke voorschriften niet aan met een deel der algemeene bestuurstaak belaste organen is toevertrouwd, maar in ambtelijke handen is gelegd, wordt de beslissing op een uitdrukkelijk toegekend recht van hooger beroep in den regel gegeven aan den Minister, onder wien de betrokken tak van dienst ressorteert. Afwijkende regelingen komen voor. Artikel 7 der Lageronderwijswet 1920 verbiedt het geven van lager onderwijs in lokalen, welke door den krachtens de Gezondheidswet daarvoor door de Kroon aangewezen Inspecteur van de Volksgezondheid zijn afgekeurd als schadelijk voor de gezondheid of van onvoldoende ruimte voor het aantal schoolgaande kinderen. Van deze beslissing kunnen bij de Gedeputeerde Staten in beroep komen: de Inspecteur van het Lager Onderwijs, het hoofd der school, de eigenaar of gebruiker van het lokaal en de ouders, voogden of verzorgers van schoolgaande kinderen. Daarentegen bepaalt artikel 16 der Veiligheidswet in het algemeen, dat het hoofd of de bestuurder van een fabriek of werkplaats, die bezwaar heeft tegen een door het districtshoofd der arbeidsinspectie gestelden eisch, daarvan binnen veertien dagen na de dagteekening van den eisch in beroep kan komen bij den Minister, met de uitvoering van de wet belast. De Minister beslist „na onderzoek". Evenzoo stelt de Arbeidswet in een aantal gevallen van beslissingen van het districtshoofd der arbeidsinspectie beroep op den Minister open: artikelen 19, HOOGER BEROEP 233 21,22,28,31,32,34,35,37 e. a. Voor de wijze, waarop in al deze gevallen de Minister tot zijn beslissing moet komen, zijn geen voorschriften gegeven. Voor een deel zeker terecht, omdat het hier zeer dikwijls betreft belangen, waaromtrent binnen zoo korten termijn moet worden beslist, dat een regeling, betreffende het verplichte hooren van belanghebbenden of eenig adviseerend orgaan, tot zulk een tijdsverlies zou voeren, dat daardoor het beroep zijn waarde zou verliezen. In deze gevallen ligt de beteekenis van het hooger beroep dan ook elders, dan in de hiervoor besproken gevallen, waarin de Gedeputeerde Staten tot behandeling en beslissing zijn geroepen. In gevallen als de Veiligheidswet en de Arbeidswet hebben voorzien, treden naar voren het belang van een eenvormige wetstoepassing, welke slechts kan verzekerd worden, door de eindbeslissing te leggen in handen van de hoogste bij handhaving van de wet betrokken autoriteit, en de aard der verantwoordelijkheid van het ' gezag, dat in laatste instantie de beslissing neemt. De waarborg van een behoorlijke instructie, welke ontbreekt in de gevallen, waarin een Minister tot het nemen van beslissingen in hooger beroep is aangewezen, bestaat wel, wanneer die beslissing aan de Kroon is opgedragen. Artikel 23 van de wet, houdende regeling der samenStelling en de bevoegdheid van den Raad van State van 21 December 1861, StM. no. 129, bepaalt, dat een afdeeling van dien Raad, de z.g. Afdeeling voor de Raad van State. . 234 HOOGER BEROEP Geschillen van Bestuur, belast is met het onderzoek der geschillen van bestuur of andere, aan de beslissing der Kroon onderworpen. De afdeeling draagt aan de Kroon de uitspraak voor. Ingevolge artikel 13 van de wet is deze afdeeling samengesteld uit vijf leden, den vice-president daaronder begrepen, die met het voorzitterschap is belast. In tegenstelling met de andere afdeelingen van den Raad worden de leden der Afdeeling voor de Geschillen van Bestuur niet afgewisseld. In bijzondere gevallen, waarin tot verzekering van den dienst vervanging noodzakelijk is, wordt daarin door de Kroon, den Raad gehoord, voorzien. Met betrekking tot de behandeling van de zaken voor de Afdeeling voor de Geschillen van Bestuur bepaalt de wet, welker voorschriften nader zijn uitgewerkt in de artikelen 47—56 van het Koninkhjk besluit van 4 September 1862, StM. no. 174, het volgende: Artikel 36. Wanneer geschillen van bestuur of andere aan Onze beslissing worden onderworpen, worden de belanghebbenden opgeroepen om de memorien of bewijsstukken, die zij tot staving hunner bezwaren of beweringen noodig achten, in te dienen binnen eenen door den vice-president in dier voege te bepalen termijn, dat hun de daartoe noodige tijd niet ontbreke. De vice-president kan, op schriftelijk verzoek van de opgeroepenen, de termijnen verlengen, zoo dikwerf het belang der zaak het vordert. De memorien moeten door de belanghebbenden HOOGER BEROEP 235 of door bijzondere gemagtigden onderteekend zijn. Alle schrifturen en bewijsstukken, zoowel van Onzentwege als van wege de belanghebbenden ingediend, worden ter secretarie van den Raad nedergelegd. Door de belanghebbenden of hunne gemagtigden kan daarvan inzage, en te hunnen koste, volgens een door Ons vast te stellen tarief, afschrift worden genomen. Artikel 37. Na verloop der in het vorig artikel bedoelde termijnen worden al de stukken, tot de zaak betrekkelijk, tot onderzoek gesteld in handen van de afdeeling, welker zamenstelling geregeld is in het tweede lid van artikel 13. Deze is bevoegd bij de belanghebbenden of hunne gemagtigden de inlichtingen in te winnen, die het onderzoek vordert. Het eerste lid van artikel 31 is hier van toepassing. Artikel 38. In eene openbare vergadering der afdeeling wordt verslag uitgebragt, behelzende een overzigt van de zaak en van haren loop en vermeldende de gevoerde beweringen en overgelegde bewijsstukken. Het verslag onthoudt zich van het uiten van een gevoelen. De belanghebbenden worden opgeroepen om in die vergadering te verschijnen en na het uitbrengen van het verslag toegelaten, om persoonlijk of door hunne gemagtigden hunne belangen toe te lichten. 236 HOOGER BEROEP Artikel 39. De afdeeling beraadslaagt daarna met gesloten deuren. Zij draagt Ons de uitspraak over het geschil voor bij een schriftelijk advies, vergezeld van het ontwerp van een met redenen omkleed door Ons te nemen besluit. Tot het vaststellen van het advies wordt gevorderd een aantal van meer dan de helft der leden. Het tweede, derde en vierde lid van artikel 32, alsmede het laatste lid van artikel 33 zijn hier van toepassing. Artikel 40. Indien Onze beslissing van het advies afwijkt, wordt zij, met redenen omkleed, in het Staatsblad geplaatst. Zij wordt te gelijk in de Staatscourant openbaar gemaakt met het rapport van het hoofd van het ministerieel departement, hetwelk onze beslissing mede onderteekend heeft. Dit rapport bevat het ontwerp, bedoeld bij het tweede lid van artikel 39. Artikel 41. In eene openbare vergadering der afdeeling wordt voorlezing gedaan van Onze beslissingen omtrent de onderwerpen, bij artikel 23 omschreven. De bepaling van artikel 40 is van uitnemende beteekenis om te voorkomen, dat al te gemakkelijk van het advies van den Raad van State wordt afgeweken. In de praktijk leidt haar aanwezigheid wel tot nadere briefwisseling tusschen het betrokken departement en de afdeeling met de bedoeling om de afdeeling van de onjuistheid of onhoudbaarheid van haar standpunt HOOGER BEROEP 237 te overtuigen en dus een ander advies te verkrijgen. Wij kunnen deze praktijk niet toejuichen. Ofschoon in de meeste gevallen de Kroon eerst in tweede beroepsinstantie oordeelt, dus nadat door Gedeputeerde Staten of een Minister op een ingesteld beroep is beslist, komt het ook voor, dat van de beslissing van het lager orgaan onmiddelhjk beroep op de Kroon is opengesteld. Een voorbeeld van dergelijke regeling geeft artikel 24 der Nijverheidsonderwijswet, dat van alle besluiten tot schorsing of ongevraagd ontslag van personeel van nijverheidsscholen aan belanghebbenden beroep op de Kroon toekent. Die besluiten kunnen zijn ministerieele beschikkingen, waar het geldt scholen van het Rijk; besluiten van schoolbesturen, waar het geldt particuliere, door Rijk en gemeente gesubsidieerde nijverheidsscholen, raadsbesluiten, waar het betreft benoeming en ontslag; besluiten van Burgemeester en Wethouders, waar het betreft schorsing aan gemeentelijke nijverheidsscholen. Een der oudste nog regelmatig in groeten omvang toegepaste wetten, welke een soortgelijke regeling heeft, is de Hinderwet. Haar artikel 15 bepaalt, dat van de beslissing, ingevolge de artikelen 8, 12 en 14 genomen, beroep bij de Kroon open staat binnen veertien dagen na de afkondiging hij artikel 8 bedoeld. Tot het beroep zijn gerechtigd de verzoeker en de belanghebbende, ieder voor zoover hij in het ongelijk is gesteld x). *) Bij velschillende Koninklijke besluiten is beslist, dat onder „belanghebbende, die in het ongelijk is gesteld", alleen is te verstaan iemand, die ingevolge art. 7 zijn bezwaren „ten overstaan van het gemeentebestuur of een of meer zijner leden" heeft ingebracht. 238 HOOGER BEROEP Beteekenis der Hinderwet voor beteekenis beroepsrecht. Hij, die het beroep instelt, geeft daarvan gelijktijdig kennis aan het Gemeentebestuur, hetwelk zorgt voor onverwijlde openbare kennisgeving. Zoo het beroep wordt ingesteld door een ander dan den verzoeker, moet aan dezen bij exploit worden kennis gegeven van het beroep. De Koninklijke beslissing moet, na verhoor der Afdeeling voor de Geschillen van Bestuur van den Raad van State, binnen drie maanden nadat het beroep is ingesteld, bij met redenen omkleed besluit worden genomen, tenware zij vooraf bij afzonderlijk besluit mocht verdaagd zijn. Doordat de Hinderwet een zoo lange praktijk heeft, en doordat uit den aard der materie, welke zij regelt, voortvloeit, dat het aantal gevallen, waarin hooger beroep wordt ingesteld, talrijk moet zijn, hebben zich bij de toepassing van de Hinderwet tal van kwesties voorgedaan, welke ook bij de toepassing van andere wetten kunnen voorkomen, en met betrekking waartoe dus aan de Hinderwet-jurisprudentie een zekere algemeene beteekenis mag worden toegekend. Zoo is bij tal van besluiten uitgemaakt, dat een beroep, hetwelk niet binnen den gestelden termijn is ingediend, of waarvan de kennisgeving aan het Gemeentebestuur of het exploit aan den verzoeker niet is gedaan, met ontvankelijk moet worden verklaard. Bij een aantal besluiten is de vraag, of een beroep tijdig werd ingediend, beoordeeld naar het tijdstip, waarop het bezwaarschrift te 's-Gravenhage of in het Kabinet der Koningin werd ontvangen, eventueel met vermelding van den datum van het poststempel. HOOGER BEROEP 239 Verschillende malen is beslist, dat het beroep van een beslissing niet kan worden toegelaten, zoolang niet de afkondiging,in het eerste lid bedoeld,heeft plaatsgehad; de niet afgekondigde besluiten werden vernietigd. Een overeenkomstige regeling als van artikel 16 — beroep rechtstreeks op de Kroon — vindt men in de artikelen 17 der Hinderwet (bevoegdheid om nadere voorwaarden aan een vergunning te verbinden), artikel 20 (intrekking van een vergunning ingeval van niet naleving van de opgelegde voorwaarden), en artikel 21 (verbieden van het voortzetten der werkzaamheden, als een inrichting zonder de vereischte vergunning in werking is). Met betrekking tot den inhoud en de onmiddellijke gevolgen van op een ingesteld hooger beroep genomen beslissingen, bestaat belangrijk verschil tusschen de gevallen, waarin het beroep is toegekend als een rechtsmiddel tegen onwettig of ondoelmatig gebruik van de aan lagere organen gegeven bevoegdheden en de gevallen, waarin aan de lagere administratieve organen een recht van beroep is gegeven tegen het onthouden van goedkeuring aan besluiten, welke die goedkeuring behoeven. In het eerste geval is de beslissing in hooger beroep een bevestiging of een correctie van de beslissing in lagere instantie. De uitspraak in hooger beroep kan dus de beslissing van het lager orgaan wijzigen, aanvullen, of zoo noodig geheel daarvoor in de plaats treden. Voorbeelden hiervan zijn de beslissingen, welke Inhoud en gevolgen de beslissingen in beroep. 240 HOOGER BEROEP Wijziging der eerste beslissing bij de uitspraak in beroep. de Gedeputeerde Staten geven omtrent uitspraken van de hoofdstembureaux betreffende de geldigheid van ingediende candidatenlijsten (artikel 45 der Kieswet) en voorts weder de talrijke beslissingen op krachtens de Hinderwet ingestelde beroepen. De Koninklijke besluiten, waarbij niet eenvoudig een beroep wordt afgewezen, regelen op allerlei wijze zelf, wat Burgemeester en Wethouders naar het oordeel van de Kroon hadden moeten regelen. Zij treden dus in de plaats van de beschikkingen van Burgemeester en Wethouders; dezen hebben ten opzichte van die besluiten eventueel dezelfde bevoegdheden als ten opzichte van vergunningen, die zij zelf hebben verleend. Betreft het hooger beroep een zaak, welke aan de goedkeuring van een lager orgaan was onderworpen, zoodat het als een middel tot aanvulling en verbetering der werking van dit naar zijn aard preventief toezicht moet worden opgevat, dan kan de beslissing in hooger beroep in den regel wèl in de plaats treden van die van het in de lagere instantie oordeelende orgaan, maar moet het in eerste instantie genomen besluit in zijto geheel worden goed- of afgekeurd. Voor een ruimere werking van de beslissing in hooger beroep is dan een speciaal wetsvoorschrift noodig. Een dergelijk voorschrift van bijzondere beteekenis heeft van 1878 tot 1919 gestaan in artikel 26 der Lager-onderwijswet. In dit artikel, reeds hierboven aangehaald, werd de door den Raad vast te stellen regeling van de onderwijzersjaarwedden aan de goedkeuring der Gedeputeerde Staten onderworpen, terwijl van hun HOOGER BEROEP 241 beslissing beroep op de Kroon open stond. Het tiende lid van artikel 26 bepaalde nu verder: „Ingeval van hooger beroep bij Ons van het besluit van Gedeputeerde Staten, wordt bij Onze beslissing de vereischte regeling vastgesteld". Dit artikel is de grondslag geworden van een wijze van hanj/teering van haar bevoegdheden door de Kroon, waarbij geleidehjk uitvoeriger en in bijzonderheden afdalende voorschriften omtrent uitbetaling der jaarwedden in geval van ziekte, verplichten militairen dienst en andere bijzonderheden aan de gemeentebesturen werden opgelegd. Zoo heeft deze jurisprudentie de regeling, welke de wet van 1919 heeft gebracht, regeling van de onderwrjzersjaarwedden door het centraal gezag voor het geheele land, voorbereid. Daarom is het géval van artikel 26, lid 10, der Lager-onderwijswet van 1878 belangrijk, ook al heeft de wetsbepaling opgehouden te gelden. Regelingen van soortgelijke strekking, in hoofdzaak betreffende plaatselijke verordeningen, dus regelingen van normatief karakter, bevatten de Warenwet (artikelen 7 en 9) en de Vleeschkeuringswet (artikelen 22 en 23). De regeling is hier echter heel wat samengestelder geworden dan het eenvoudige artikel 26, lid 10, der wet van 1878. De artikelen van de Vleeschkeuringswet luiden als volgt: Artikel 22. 1. De besluiten tot vaststelling, aanvulling, wijziging of intrekking van de verordening op den keurings- T. Poelje -Beg. adm. recht HJ Bijzondere regelingen Warenwet — Vleeschkeuringswet. 242 HOOGER BEROEP Artikelen der Vleeschkeuringswet. dienst en van de instructie voor de, met de keuring en de herkeuring belaste, ambtenaren zijn onderworpen aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. De artikelen 196 en 197 der Gemeentewet zijn van toepassing met dien verstande, dat de daar genoemde termijn wordt gesteld op twee maanden. 2. Alvorens te beslissen winnen Gedeputeerde Staten het advies in van den Inspecteur, belast met het toezicht op de naleving van deze wet. Zij zenden den Inspecteur afschrift van hun besluit. 3. Het besluit van Gedeputeerde Staten, waarbij de goedkeuring wordt geweigerd, wordt met redenen omkleed. 4. De Gemeenteraad en de Inspecteur kunnen van het' besluit van Gedeputeerde Staten binnen dertig dagen na ontvangst van het afschrift van het besluit bij ona in beroep komen. Artikel 201 der Gemeentewet ia van toepassing. 5. Wordt, buiten het geval van voorziening, bedoeld in het vierde lid, het besluit van Gedeputeerde Staten door Ons vernietigd, dan hebben deze opnieuw uitspraak te doen met inachtneming van Onze beslissing. 6. De artikelen 166 en 169—173 der Provinciale wet en de artikelen 166, 168, 172 en 174—177 der Gemeentewet zijn van toepassing, met dien verstande,, dat de afkondiging geschiedt binnen veertien dagen na de dagteekening van het besluit, waarbij de goedkeuring is verleend, en dat het formulier van afkondiging bij algemeenen maatregel van bestuur wordt vastgesteld. HOOGER BEROEP 243 Artikel 23. 1. Indien de goedkeuring is geweigerd, onderwerpt de Gemeenteraad binnen drie maanden na de dagteekening van het besluit van Gedeputeerde Staten of van Ons met inachtneming van de beslissing een nieuw besluit aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. 2. Indien hieraan niet voldaan is of indien bij dat nieuwe besluit de beslissing van Gedeputeerde Staten of van Ons naar het oordeel van Gedeputeerde Staten niet of niet voldoende in acht is genomen, wordt de Gemeenteraad geacht weigerachtig te zijn mede te werken tot de uitvoering van deze wet. 3. Gedeputeerde Staten, den inspecteur gehoord, stellen alsdan de verordeningen of instructies vast. Het vierde lid van artikel 22 vindt overeenkomstige toepassing. De in 1921 in de Woningwet opgenomen bepaling ter verzekering van het gemeentelijk toezicht op de naleving der bouwverordeningen geeft — hier als onderdeel van een nog veel verder strekkend dwangsysteem — ook aan Gedeputeerde Staten in een bepaald geval de bevoegdheid om bij uitoefening van hun goedkeuringsrecht eventueel zelve de regeling vast te stellen, welke naar hun oordeel van de gemeenten had moeten uitgaan. Door de Kroon kunnen namelijk krachtens het tweede lid van artikel 10 gemeenten worden aangewezen, die gezamenlijk het toezicht, bedoeld in het eerste lid van dat artikel, moeten regelen. Vaststelling der vereischte regeling bij uitoefening goedkeuringsrecht. 244 HOOGER BEROEP Centralistisch stelsel der Nijverheidsonderwijswet. Beroep tegen negatief besluit. De regeling is onderworpen aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten.„Is binnen een door Ons bepaalden termijn niet eene regeling aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen of keuren Gedeputeerde Staten de regeling niet goed, dan wordt zij door dat College vastgesteld. Liggen de aangewezen gemeenten in meer dan één provincie, dan treedt voor de toepassing van het tweede lid de Kroon in de plaats van Gedeputeerde Staten." Van onze latere administratieve wetten is de Nijverheidsonderwijswet wel degene, die, ofschoon aan het beginsel eener gedecentraliseerde organisatie vasthoudende, niettemin door een ambtelijk-centralistisch streven de decentralisatiegedachte overal in verdrukking brengt. Een voorbeeld van dwang, verbonden aan de uitoefening van het goedkeuringsrecht levert deze wet dan ook wel op. Het merkwaardige daarbij is, dat deze dwang hier gebonden is aan het hooger beroep tegen een negatief besluit. In het algemeen geldt de regel, dat vernietiging of buiten effect stellen van een negatief besluit, op welke wijze dan ook, praktisch geen gevolgen heeft x). Wordt toch het besluit om iets niet te doen vernietigd, dan treedt daardoor nog niet een besluit om het nu wél te doen in het licht. Het negatieve besluit is ook krachtiger dan het eenvoudig niet-handelen, dat artikel 10 van de Woningwet veronderstelt. De Nijverheidsonderwijswet heeft de volgende regeling. Krach- l) Het geval van art. 187, lid 3, der Gemeentewet is de meest bekende uitzondering hierop. HOOGER BEROEP 245 tens haar artikel 25 wordt subsidie aan bijzondere, onder de wet vallende scholen verleend, indien en voor zoolang de Raad der gemeente waar de school zal worden gevestigd — gehoord, voor zoover mogelijk, de betrokken organisatiën van patroons en werklieden — de oprichting en instandhouding noodig acht. Het gunstig besluit van den Raad behoeft de goedkeuring van den Minister van Onderwijs, Gedeputeerde Staten gehoord. „Van een besluit, waarbij de oprichting en instandhouding niet noodig wordt geoordeeld, kunnen belanghebbenden, mits binnen dertig vrije dagen, te rekenen van den dag, waarop het besluit openbaar gemaakt of den belanghebbende toegezonden is, in beroep komen bij Onzen Minister, die daarop beslist, Gedeputeerde Staten gehoord". Hoe slecht taalkundig en legislatief de redactie van de bepaling ook .is, haar bedoeling is duidelijk: de in hooger beroep oordeelende Minister kan in de plaats van den Raad beslissen, dat de school „noodig" is, en door een dergelijke beslissing wordt voor de gemeente de plicht van haar geldelijk te steunen geboren. Ook de Waterstaatswet van 1900 kent, waar zij de vernietiging regelt van besluiten van waterschappen, veenschappen en veenpolders, waarop wij in het volgende hoofdstuk terug komen, een soortgelijk hooger beroep van een negatief besluit. Ofschoon de wet aan niemand uitdrukkelijk het recht geeft om aan Gedeputeerde Staten, die dit recht uitoefenen, de vernietiging van een besluit te verzoeken, onderstelt zij de mogelijkheid, dat een Nijverheidsonderwijswet.Waterstaatswet 1900. 246 HOOGER BEROEP Waterstaatswet 1900. dergelijk verzoek zal worden gedaan, en bepaalt dan: „Tegen het besluit van Gedeputeerde Staten tot afwijzende beschikking op een verzodk om vernietiging kan de verzoeker binnen drie weken, nadat een afschrift van het besluit aan hem per aangeteekenden brief is verzonden, bij Ons voorziening vragen." (Artikel 24, lid 1). HOOFDSTUK VII. VERNIETIGINGSRECHT. Het goedkeuringsrecht werkt preventief, maar slechts Doel en in bepaalde, door de wet uitdrukkelijk voorziene gé- gron lag' vallen. °rganenHetzelfde doel van het goedkeuringsrecht, maar met repressieve werking, daarentegen algemeen voor alle gevallen, met betrekking waartoe de noodzakelijkheid van zijn toepassing blijken zal, heeft het vernietigingsrecht. Ter verzekering van de wettigheid en de doelmatigheid van het beleid der verschillende organen van den staat kan een middel om besluiten van lagere organen, die bepaalde gebreken vertoonen, buiten effect te stellen, zeker bezwaarlijk gemist worden. De gebreken, welke aan die lagere besluiten kunnen kleven, kunnen zijn rechtsgebreken en doelmatigheidsgebreken, en naar gelang het een of het ander het geval is, kan men zich voorstellen, dat een ander orgaan tot oordeelen en beslissen zou zijn geroepen. Onder de rechtsgebreken vallen ook de fouten, gelegen in het overschrijden der grenzen van de aan de lagere organen toekomende bevoegdheden; door een dergelijke overschrijding toch zondigen zij tegen de wettelijke voorschriften, waarop haar geheele bestaan en werking zijn gegrond. In ons geldend administratief recht wordt het vernietigingsrecht, onverschillig om welke motieven het 248 vernietigingsrecht De wetgever. wordt gehanteerd, door de volgende organen uitgeoefend:den wetgever; de Kroon; de Gedeputeerde Staten. De opdracht tot vernietiging van met wetten of het algemeen belang strijdige voorschriften aan den wetgever is het uitvloeisel van de boven medegedeelde opvatting van Thorbecke, dat goedkeuring mede? regeling zou zijn. Hieruit moest noodwendig voortvloeien, dat een der beide organen, hetwelk in dien gedachtengang verantwoordelijk was voor de totstandkoming van een goedgekeurd besluit -niet eenzijdig aan de werking van dat besluit een einde zou kunnen maken. Toekenning van het vernietigingsrecht aan den wetgever vindt men dienovereenkomstig ook slechts in de gevallen, waar aan de Kroon de goedkeuring van bepaalde voorschriften is opgedragen. Die gevallen zijn omschreven in artikel 167 van de Provinciale wet en artikel 236 van de Gemeentewet. In verband met het ook thans nog in de Grondwet voorkomende voorschrift, dat de verordeningen van de Provinciale Staten door den Koning moeten worden goedgekeurd (artikel 134) bepaalt artikel 167: „De door de Staten vastgestelde en door Ons goedgekeurde provinciale reglementen en verordeningen kunnen, zoo zij met de wetten of het algemeen belang strijdig zijn, door eene wet, die tevens de gevolgen regelt, worden geschorst of vernietigd." De Gemeentewet, voortbouwende op den eveneens VERNIETIGINGSRECHT 249 grondwettelijken eisch, dat de besluiten van de gemeenteraden betreffende het invoeren, wijzigen of afschaffen van eene plaatselijke belasting de goedkeuring des Konings behoeven, beveelt in de eerste plaats aan, dat dergelijke besluiten, zoo achteraf blijkt, dat zij met wet of algemeen belang strijden, op dezelfde wijze, waarop zij zijn gemaakt, onverwijld zullen worden ingetrokken. Blijft echter die intrekking achterwege, dan geldt ook hier, dat de verordeningen door eene wet, die tevens, zoo noodig, de gevolgen regelt, kunnen worden geschorst of vernietigd. Ook indien men mocht meenen, dat dit wettelijk vernietigingsrecht niet gemist, zou kunnen worden, dan is toch wel de beteekenis van het daarmede samenhangend schorsingsrecht van uiterst twijfelachtige waarde. Schorsing toch is slechts een voorloopige maatregel; een maatregel, noodig in bepaalde gevallen om den tijd voor een grondig onderzoek te winnen. Het is ondenkbaar, dat men den omslag en het noodzakelijk tijdsverlies, aan het tot stand brengen van een wettelijken maatregel verbonden, ooit zal gebruiken om een slechts tijdelijk werkende schorsing uit te lokken, cm dan later nogeens den wetgever over de vernietiging te laten oordeelen. Voor de geschiedenis der grondwetteüjke voorschriften betreffende het Koninkhjk vernietigingsrecht met betrekking tot besluiten van de provinciale en gemeentebesturen verwijzen wij naar Buys en andere schrijvers, die deze geschiedenis behandeld hebben. De geldende grondwetteüjke bepalingen De Kroon. 250 VERNIETIGINGSRECHT Art. 160 der Gemeentewet. vindt men in de artikelen 140 en 145, waar, onderscheidenlijk voor de besluiten van Provinciale Staten of van Gedeputeerde Staten en voor die van gemeentebesturen, wordt bepaald, dat de macht des Konings om deze besluiten, als zij met de wet of het algemeen belang strijdig zijn, te schorsen en te vernietigen, bij de wet zal worden geregeld. Men heeft zich voorgesteld, dat deze regeling bij de algemeene regeling van de administratieve rechtspraak tot stand zou komen. Dit is niet gebeurd, en zoo mist het Koninkhjk vernietigingsrecht ook nog de door de Grondwet verlangde wettelijke regeling. Strijd met wet of algemeen belang is de algemeene formule, welke ook overigens in ons administratief recht wordt gebezigd om de beide gronden aan te geven, waarop vernietiging kan plaats vinden: rechtsgebreken en doelmatigheidsgebreken. Strijd met de wet omvat, het werd reeds opgemerkt, ook strijd met de wettelijke bepalingen, waarbij het betrokken lichaam is ingesteld, voor de provinciale besturen dus strijd met de Provinciale wet, Voor de gemeentebesturen strijd met de Gemeentewet. De Gemeentewet heeft in artikel 150 nog een negatieve omschrijving van hetzelfde begrip. Daar wordt bepaald, dat de plaatselijke verordeningen — en verordeningen heeten dan alle besluiten van Raad en van Burgemeester en Wethouders — niet mogen treden in hetgeen van algemeen Rijks- of provinciaal belang is, en dat zij ingeval te dien aanzien twijfel bestaat verbinden, totdat artikel 153 is toegepast, VERNIETIGINGSRECHT 251 d. w. z. totdat zij wegens strijd met wet of algemeen belang vernietigd zijn. Dit voorschrift, dat tot veel geschrijf en moeilijkheden aanleiding heeft gegeven, is overbodig. De verordening, die treedt in de sfeer van Rijk of provincie, treedt buiten de sfeer van het gemeentebestuur en strijdt dus met het wetsvoorschrift, dat de verordeningen der gemeente alleen de huishouding van die gemeente mogen betreffen. Het voorschrift, dat de Regeering, zich aansluitende bij de Staatscommissie, in haar herzieningsvoorstel van 1923 voor artikel 150 in de plaats wilde stellen, zou evenzeer overbodig zijn. Het luidt aldus; De verordeningen mogen niet voorzien in hetzelfde belang dat bij eene wet, eenen algemeenen maatregel van bestuur of eene provinciale verordening is geregeld, tenzij daartoe bij die regelingen de bevoegdheid is gegeven. De Provinciale wet heeft een met het eerste lid van artikel 150 van de Gemeentewet overeenstemmend voorschrift in haar artikel 141: Hunne reglementen en verordeningen kunnen geene bepalingen omtrent onderwerpen van algemeen rijksbelang inhouden. Hier ontbreekt een bepaling als in de Gemeentewet omtrent geldigheid der voorschriften totdat vernietiging heeft plaats gehad, en dientengevolge blijft onbeslist de vraag, of ook de rechter mag beoordeelen of een provinciale verordening een onderwerp van rijksbelang, m. a. w. een onderwerp, waarin door de wet voorzien is, regelt. Art. 141 Prov. w« 252 VERNIETIGINGSRECHT Radenwet. Het is vreemd, dat niettemin de Hooge Raad bij meer dan één arrest heeft beslist, dat de vraag, of een provinciale verordening een onderwerp van algemeen rijksbelang regelt, niet ter beoordeeling van den rechter staat. Niet op eenig grondwettelijk voorschrift, maar uitsluitend op de betrokken wetsbepaling steunt het vernietigingsrecht van de Kroon ten opzichte van besluiten der verschillende door de Radenwet in het leven geroepen organen. „De besluiten van den Verzekeringsraad, den Raad van Arbeid, een door den Raad van Arbeid ingestelde commissie of aangewezen commissaris, het bestuur en den voorzitter van den Raad van Arbeid kunnen, zoover zij met de wet, een algemeenen maatregel van bestuur of het algemeen belang strijden, door Ons worden geschorst of vernietigd. Besluiten waarvan beroep is ingesteld op den rechter, kunnen, terwijl het beroep aanhangig is of nadat over het besluit door den rechter uitspraak gedaan is, door Ons niet worden geschorst of vernietigd wegens strijd met de wet of een algemeenen maatregel van bestuur." (Artikel 86.) Het verschil in redactie tusschen het eerste lid van dit artikel en artikel 153 der Gemeentewet verklaarde de Regeering in haar Memorie van Toelichting op de volgende wijze. „De bewoording is een andere dan in artikel 153 der Gemeentewet. Gemeenteverordeningen kunnen worden vernietigd wegens strijd met „de wetten", waaronder zijn begrepen algemeene maat- VERNIETIGINGSRECHT 253 regelen van bestuur en provinciale verorderiingen. „Het ontwerp behoeft alleen te regelen strijd met de wet, in den formeelen zin van door den Koning en de Staten-Generaal gegeven voorschrift, en met algemeene maatregelen van bestuur. Alle besluiten toch van den Verzekeringsraad, den Raad van Arbeid enz., worden genomen ter uitvoering van een wet of algemeenen maatregel van bestuur. De wet of algemeene maatregel van bestuur draagt niet dezelfde daad van uitvoering op aan een Raad van Arbeid en b.v. aan een gemeentebestuur. Is er dus strijd tusschen beider verordening, dan heeft óf het gemeentebestuur zijn bevoegdheid overschreden door te treden in hetgeen de wet ter uitvoering aan den Raad van Arbeid had opgedragen, óf de Raad van Arbeid heeft een niet van hem gevorderde medewerking bij de uitvoering van wet of algemeenen maatregel van bestuur verleend, maar hiermede tevens in strijd met die wet of algemeenen maatregel van bestuur gehandeld." Het tweede lid is uitvloeisel van het volkomen juist inzicht, dat wanneer bij het staatsorgaan, dat daarvoor bij uitstek is geroepen, de rechterlijke macht, de vraag naar de wettigheid van een voorschrift is aanhangig gemaakt, of wanneer dat staatsorgaan over die wettigheid zich heeft uitgesproken, ieder ander staatsorgaan zich naar die uitspraak moet gedragen. Intusschen blijft ook in die gevallen het recht tot vernietiging wegens strijd met het algemeen belang onverkort. Verschil met Gemeentewét. 254 vernietigingsrecht Gedeputeerde Staten. ] 1 1 i 1 < il i Het vernietigingsrecht, dat door de Gedeputeerde Staten wordt gehanteerd, is uitvloeisel van hun algemeen toezicht op de waterschappen in de provincie. Artikel 22 van de Waterstaatswet van 1900 bepaalt daaromtrent het volgende: „De niet aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten Miderworpen verordeningen en besluiten van het bestuur van een waterschap, veenschap of veenpolder kunnen bij een met redenen omkleed besluit door hen worden vernietigd, doch niet anders dan voor zoover zij in strijd zijn: l*. met eene wet, een algemeenen maatregel van bestuur, eene provinciale verordening of de inrichting van de instelling; 2°. met het algemeen belang of het provinciaal belang af met dat van eenige andere der in dit artikel genoemde instellingen. De redactie van dit artikel geeft ook tot verscheidene vragen en opmerkingen aanleiding. Schepel *) wijst er in de eerste plaats op, dat de Waterstaatswet de begrippen strijd met de wet en strijd met het algemeen aelang minder scherp uit elkaar houdt dan de Geneentewet en de Provinciale wet dat doen. Onder nrichting van een waterschap is namelijk niet alleen :e begrijpen datgene wat in wettelijke voorschriften jmtrent de organisatie van het waterschap is vastgeegd, maar ook hetgeen wordt aanvaard op grond van ie geschiedenis bijv. van doel, taak en bestemming ran de instelling. ) Waterschapswetgeving, 2e druk, blz. 172. VERNIETIGINGSRECHT 255 Van meer belang nog is de vraag, welke beteekenis aan de woorden algemeen belang in dit artikel moet worden toegekend. Waar deze uitdrukking elders in onze wetgeving wordt gebruikt, heeft zij een zeer ruime beteekenis, zoodat als vaststaande mag worden aangenomen, dat daar onder algemeen belang ook het belang van de betrokken inrichting zelf is begrepen Er zijn bijv. een aantal Koninklijke besluiten aan te wijzen, waarbij op grond van artikel 153 van de Gemeentewet besluiten van gemeenteraden worden vernietigd wegens strijd met het op deze wijze begrepen „algemeen belang". Als een voorbeeld uit vele noemen wij het Koninkhjk besluit van 5 Mei 1923 (StM. no. 195) tot vernietiging wegens strijd met het algemeen belang van een besluit van den Gemeenteraad van Zegwaard tot benoeming van een gemeenteontvanger, omdat de benoemde niet bekend was met de werkzaamheden aan dat ambt verbonden, doch zijn benoeming uitsluitend het gevolg was van zijne toezegging om dat ambt te zullen waarnemen voor een deel der voor hem vastgestelde bezoldiging en de rest daarvan te zullen terugstorten in de gemeentekas, „zoodat de Gemeenteraad bij deze benoeming niet voldoende rekening had gehouden met de eischen, te stellen aan een richtig beheer der gemeentegelden". Doordat de bepaling der Waterstaatswet naast het „algemeen belang" nog een tweetal andere, eveneens algemeene, belangengroepen noemt, staat, ook in verband met de doorScHEPEL uitvoerig medegedeelde geschiedenis van het artikel vast, dat de beteekenis van algemeen „Algemeen belang" als n~ond voor vernietiging. 256 vernietigingsrecht Art. 22 der Waterstaatswet 1000. belang hier veel minder ruim is dan elders in onze wetgeving. In artikel 22 der Waterstaatswet van 1900 is in het bijzonder het gemeentebelang, zoowel als het belang van de betrokken mstelling er niet onder begrepen, zoodat een besluit van het kleinste waterschap, gelegen binnen het gebied van een der grootste gemeenten, niet wegens strijd met het algemeen belang der gemeente vernietigd worden kan, tenzij dat belang der gemeente zou samentreffen met het algemeen belang in de beperkte beteekenis van de Waterstaatswèt. Wat nu onder algemeen belang in deze moet worden begrepen, is volgens Schepel het volgende: „Vooreerst het belang van het geheele Rijk, in tegenstelling met dat van de deelen; het Rijksbelang als tegenhanger van het provinciaal-, locaal- of waterschapsbelang. Dit Rijksbelang kan al dan niet zijn belichaamd in eene regeling, van de organen van het Rijksgezag uitgegaan. Bestaat zoodanige regeling, dan mogen de waterschapsbesturen aangaande punten, waaromtrent daarbij is voorzien, geene bepalingen maken. Ten aanzien van verordeningen wordt hun dit (zooals bleek) uitdrukkelijk verboden in artikel 3, eerste lid der wet van 1895; houden zij dit niet in het oog dan handelen zij dus in strijd met een wettelijk voorschrift en kan vernietiging van de door hen gemaakte bepalingen volgen wegens strijd met de wet. Ten aanzien van besluiten geldt het genoemde voorschrift echter niet en van vernietiging wegens strijd met de wet zou hier dus geen sprake kunnen zijn. Maar wel zal dan vernietiging kunnen volgen wegens vernietigingsrecht 257 strijd met het algemeen belang in den bovenvermelden zin van Rijksbelang." Ook hier evenwel moet onzes inziens het richtsnoer worden gevolgd, dat artikel 3, eerste lid, der wet van 1895 aan de hand doet. Niet reeds de omstandigheid dat het Waterschapsbesluit hetzelfde onderwerp raakt als de regeling van het Rijksgezag mag voor vernietiging aanleiding zijn, maar slechts het feit, dat dit besluit een punt betreft, waaromtrent bij die regeling was voorzien. Het ware zeker wenschelijk geweest, dat in de waterstaatswetgeving het voorschrift, thans in artikel 3 der wet van 1895 opgenomen, tot besluiten ware uitgebreid in navolging van de artikelen 150 en 151 der Gemeentewet, die onder verordeningen ook besluiten begrijpen; nu dit evenwel niet is geschied, zal men goed doen zich te gedragen, alsof een ruimer voorschrift wel bestond, omdat er, wat vernietiging betreft, voor verschil in behandeling tusschen waterschapsverordeningen en -besluiten geen grond is. „In de tweede plaats zal onder „algemeen belang" in den zin, waarin de wet van 1900 dit begrip bezigt, zijn te verstaan: „„openbaar nut, algemeen weirijn."" „„De belangen voor hoogere en lagere corporaties als zoodanig""— aldus omschrijft Mr. van der Metjlen deze beteekenis van algemeen belang — „„worden niet meer met voordacht tegenover elkaar gesteld; niet meer het specifiek Rijks- tegenover lager belang in bescherming genomen. Veeleer vindt men telkens zekere, niet met algemeene benamingen te omschrijven maar slechts in het speciaal geval in contact komende Verklaring volgens Schepel. v. Poelje - Beg. adm. recht 17 258 vernietigingsrecht Vernietiging Waterschapsbesluit wegens strijd met provinc. belang. belangen tegen elkaar afgewogen, tengevolge waarvan het zwaarst wegende dier belangen den doorslag krijgt"". „„Op elk bestuur rust de plicht van het algemeen belang, in deze beteekenis te behartigen. Maar groot verschil van inzicht is mogelijk over de beantwoording van de vraag, op welke wijze dit algemeen belang het best bevorderd wordt. Een lager bestuur kan zoodoende bij het verrichten van eene handeling een belang miskennen, dat zwaarder had moeten wegen en van 't plegen dezer handeling had moeten terughouden.""1). Omtrent de vraag, waarom wèl vernietiging wegens strijd met het provinciaal belang of het belang van een ander waterschap is toegelaten, schrijft Schepel te zelfder plaatse *) het volgende: Omdat volgens de Grondwet het waterschap geheel de schepping is van de Provinciale Staten, het kind van de Staten, zooals de heer Vlielander Hein het eens teekenachtig heeft genoemd, en omdat daarom niet kan worden geduld, dat het waterschap handelt tegen hetgeen moet worden aangemerkt, hetzij als het belang van de provincie, hetzij als dat van eene andere, door de Staten opgerichte of georganiseerde instelling. Er moet harmonie zijn tusschen de belangen van het waterschap en die zoowel van de provincie als van de andere, in de provincie gelegen waterschappen en waar deze overeenstemming van belangen blijkt te ontbreken, moet het vernietigingsrecht toepassing kunnen vinden. Hoe noodig het kan zijn, dat toezicht of oppertoezicht hier kunnen ingrijpen, blijkt, wanneer men bedenkt, dat dikwijls door de Staten waterschappen worden opgericht, belast met een bepaald toezicht op werken of verrichtingen van andere waterschappen. Te verzekeren, dat door het aan toezicht onderworpen waterschap !) Blz. 180. *) Blz. 183 VERNIETIGINGSRECHT 259 bij het maken van verordeningen of het nemen van besluiten niet alleen het eigen belang, maar ook dat van het toezichthebbend waterschap in het oog zal worden gehouden, lag ongetwijfeld op 's wetgevers weg. De gevolgen van toepassing van het vernietigingsrecht zijn over het algemeen ook in latere wetten op dezelfde wijze geregeld als in de Provinciale wet. Haar artikelen 173 en 174 bepalen het volgende: Artikel 173. Vernietiging van wege strijd met de wet brengt mede vernietiging van alle de gevolgen van het vernietigend besluit. Bij vernietiging van wege strijd met het algemeen belang, kunnen die gevolgen, welke niet met dat belang strijden, in stand blijven. Artikel 174. j De Staten of Gedeputeerde Staten zorgen, in geval van schorsing of vernietiging hunner besluiten, dat aan artikel 170 of artikel 173 worde voldaan, en opnieuw in de bij het geschorst of vernietigd besluit behandelde zaak, voor zooveel noodig is, voorzien. Indien zij dit nalaten, wordt, zoo het besluit de in de artikelen 127 en 128 bedoelde uitvoering gold, in die uitvoering op de bij artikel 129 bepaalde wijze van Onzentwege voorzien. Hiermede stemmen zakelijk overeen de artikelen 158 en 159 van de Gemeentewet; de artikelen 30 en 31 der Waterstaatswet van 1900 en de artikelen 89 en 90 van de Radenwet. Gevolgen vernietiging. 260 VERNIETIGINGSRECHT Reeds ingetrokkenbesluit van Ede. Slechts heeft reeds de Gemeentewet en hebben ook de latere wetten een toevoeging, welke in de Provinciale wet ontbreekt: in geval van strijd met de wet wordt uitdrukkelijk bepaald, dat slechts „zoover die nog voor vernietiging vatbaar zijn" de vernietiging alle gevolgen omvat van het getroffen besluit. De vraag intusschen, wanneer de gevolgen van een besluit nog wel en wanneer zij niet meer voor vernietiging vatbaar zijn, kan in bepaalde gevallen tot veel verschil van inzicht aanleiding geven. Zoo werd, overigens op zich zelf reeds een merkwaardige figuur, bij Koninklijk besluit van 25 Mei 1914 (StM. no. 215) uitsluitend om de gevolgen daarvan nog te niet te doen, wegens strijd met de wet vernietigd een reeds ingetrokken besluit van den Gemeenteraad van Ede, waarbij was bepaald, dat de aanschaffing van schoolboeken voor de openbare school zou komen voor rekening van hen, door wie het schoolgeld verschuldigd was. Het raadsbesluit was van 16 Februari 1912, het was ingetrokken door den Gemeenteraad 9 Augustus 1913 en het werd, gelijk gezegd, vernietigd 25 Mei 1914 met de bedoeling om de tusschen de beide eerste data aan de schoolgeldplichtigen onwettig opgelegde uitgaven tot hen te doen terugkeeren. Over de vraag, of de gedane betalingen al dan niet behoorden tot de nog vernietigbare gevolgen van het raadsbesluit bleek intusschen destijds tusschen de beoordeelaars der gevallen beslissing verschil van gevoelen te bestaan. Toch was de zaak in dit geval nog eenvoudig, omdat VERNIETIGINGSRECHT 261 de vernietiging werd uitgesproken op grond van strijd met de wet en omdat door de uitvoering van het raadsbesluit, voor zooverre deze reeds plaats had gevonden, geen ingewikkelde rechtsverhoudingen waren geschapen, waarop wellicht reeds door derden was voortgeborduurd. Door eenvoudige terugbetaling was hetgeen geschied was feitelijk ongedaan te maken. Terecht kon men dus o. i. van vernietiging der gevolgen van het raadsbesluit spreken. Het geval, dat het duidelijkst heeft doen uitkomen, hoeveel onzekerheid door de vernietiging van een raadsbesluit kan ontstaan is wel geweest de bekende Baronielaankwestie. De gemeente Breda had een besluit genomen tot onderhandschen aankoop van den weg, genaamd Baronielaan en Engelbert van Nassauplein, zijnde de kortste verbinding tusschen die gemeente en het nabijgelegen Mastbosch en een voorname verkeersweg door het grondgebied van de gemeenten Teteringen, Princenhage en Ginneken. Dit raadsbesluit was door Gedeputeerde Staten van Noordbrabant goedgekeurd, de grond was overgedragen en de koopsom was betaald. Bij Koninkhjk besluit van 4 Augustus 1909 (St.bl no. 281) werden nu wegens strijd met het algemeen belang vernietigd, zoowel het raadsbesluit als hel goedkeuringsbesluit van Gedeputeerde Staten. Hel vemietigingsbesluit werd gemotiveerd met vrees vooi belemmering der gemeenten, op wier grondgebied zich de weg bevindt, in haar taak door geschillen mei Baronielaankwestie. 262 VERNIETIGINGSRECHT de gemeente Breda als eigenares van den weg. Zoodanige verschillen, oordeelde de Kroon, zouden te minder kunnen uitblijven, nu in den weg reeds leidingen voor gas, water en riolen waren aangelegd, die mede in den koop waren begrepen, en de gemeente Breda ingevolge contract aan de bewoners der langs den weg gebouwde huizen gas en water leverde, terwijl voorts na het eindigen van de concessie voor de langs den weg loopende tram de gemeente-eigenares het in hare macht zou hebben in haar eigen belang voorwaarden te bedingen, die de belangen der drie andere gemeenten bedreigden. Alzoo zouden de gemeenten, tot wier gebied de weg behoort, bij de zorg voor afvoer van water en vuil, bij het ontwerpen van een uitbreidingsplan, bij nieuwen aanbouw en in het algemeen bij de behartiging van de belangen der volksgezondheid, der volkshuisvesting, der openbare veiligheid en van het verkeer, in menig opzicht van het goedvinden der gemeente-eigenares afhankelijk zijn. Al zoude daarin moeten worden berust, indien de eigendom van vroegere tijden dagteekende, zoo achtte de Kroon het in strijd met het algemeen belang, een dergelijken toestand nieuw in het leven te roepen. Hoe gezocht, en voor een deel notoir onjuist de gronden, waarop de vernietiging steunde, ook waren, de gemeente Breda zag zich thans voor de vraag gesteld, met welke „gevolgen" van het vernietigingsbesluit zij te doen zou krijgen. Raakte het vernietigingsbesluit ook de reeds tot stand gekomen overdracht en de reeds voltooide betaling? Indien ja, hoe kon dan worden VERNIETIGINGSRECHT 263 gezorgd, dat ook feitelijk de gronden weder tot den vroegeren eigenaar terugkeerden, en dat de gemeente den betaalden koopprijs terug ontving? Niet zonder goeden grond naar onze meening werd betoogd, dat, waar het raadsbesluit betrof een zuiver privaatrechtelijke handeling, die door de goedkeuring van Gedeputeerde Staten en de daarop gevolgde levering van het goed volkomen civielrechtelijk gevolg gehad had, de vernietiging door de Kroon van het raadsbesluit daarin geen verandering meer kon brengen en zonder effect moest blijven. Het bleef echter de vraag, hoe de zaak zich zou ontwikkelen, indien metterdaad de gevolgen van het raadsbesluit intact bleven en Gedeputeerde Staten van Noördbrabant, oordeelende, dat die gevolgen rechtens door het vernietigingsbesluit waren getroffen, zouden weigeren de gemeenterekening over/het betrokken jaar vast te stellen, wegens het daarin voorkomen van een belangrijke uitgave, die achteraf onwettig geworden was. Door de tusschenkomst van een vermogend inwoner van Breda is het zoover niet gekomen. Hoewel men in Breda daarmede uit de moeilijkheden was, is dit slot uit een juridisch oogpunt terecht weinig afdoende genoemd. Een wettelijke regeling, waarin wordt vastgelegd, dat de vernietiging van een besluit niet kan treffen de vóór die vernietiging regelmatig op grond daarvan tot stand gekomen civielrechtelijke verbintenissen, is nog altijd noodig. Ten aanzien van het recht van den Koning om de besluiten der Provinciale Staten en der Gedeputeerde 264 vernietigingsrecht Strijdvraag artikel 168 Prov. wet. Staten, diemet de wetten of het algemeen belang strijdig zijn, te vernietigen, heeft de redactie van de Provinciale wet aanleiding gegeven tot een strijdvraag, waarvan wij hier met een enkel woord moeten melding maken. De opvatting, welke Thorbecke huldigt met betrekking tot het goedkeuringsrecht leidde er toe, zooals wij reeds opmerkten, dat met betrekking tot de goedgekeurde provinciale reglementen en verordeningen het vernietigingsrecht, met de letter der Grondwet in strijd, aan den wetgever werd toegekend. Voor wat de overige besluiten aangaat, onderscheidt de Provinciale wet tusschen de door bijzondere wetten aan de Gedeputeerde Staten opgedragen uitspraken over geschillen en alle andere besluiten. Voor de eerste groep wordt bepaald (artikel 168), dat zij „worden geschorst of vernietigd op de wijze en met de gevolgen in die wetten omschreven". Dit voorschrift is op zich zelf rationeel. Waar de regeling der materie, waarop de uitspraken van Gedeputeerde Staten betrekking hebben ligt buiten de sfeer der provinciale werkzaamheid, kon inderdaad de Provinciale wet de gevolgen van schorsing of vernietiging van deze besluiten niet algemeen regelen. Verstaat men het aldus, dan behoeft een beperking van het Koninklijk vernietigingsrecht er niet in te worden gelezen. Intusschen heeft men een dergelijke beperking van het Koninkhjk vernietigingsrecht er wel uit afgeleid. Naar de meening van Buys *) ten onrechte. Z. i. M Grondwet II, blz. 118. vernietigingsrecht 265 bestaat dit recht, onmiddellijk krachtens de Grondwet, algemeen en ten aanzien van alle besluiten, ook indien een wettelijke regeling van de gevolgen der vernietiging niet plaats vond. „Het negatieve recht om te zorgen, dat het besluit, naar zijn inzien met de wet in strijd, nietig zij, komt den Koning toe krachtens de Grondwet en onafhankelijk van elke wet. Maar om voor het vernietigde öf zelf iets anders in de plaats te stellen óf anderen te kunnen bevelen dit te doen, is eene uitdrukkelijke machtiging van den gewonen wetgever noodig." Tegenover deze zienswijze hebben anderen de opvatting verdedigd, dat uit artikel 168 der Provinciale wet zou volgen, dat de uitspraken van Gedeputeerde Staten in geschillen niet door de Kroon vernietigd kunnen worden, wanneer zij volgens de betrokken wet in hoogste instantie beslissen (wanneer dus geen hooger beroep van hun uitspraak op de Kroon uitdrukkelijk is toegekend) en wanneer niet de gevolgen der vernietiging uitdrukkelijk door de betrokken wet zijn geregeld. Tegenover Buys, wiens beschouwingen o. i., indien men de Grondwet historisch verklaart en daarin niet iets lezen wil, wat de opstellers er niet in hebben kunnen leggen, ook ten aanzien van dit punt onaantastbaar zijn, staan verscheidene andere schrijvers, o. a. Mr. H. J. van Leeuwen in zijn verklaring van de Provinciale wet. Hun meest beteekenend motief is het gebruik van het woord „uitspraken" in artikel 168 in tegenstelling met „besluiten" in artikel 166. Onder besluiten zouden dan de uitspraken, Zienswijze Buys - Vü Leeuwen. 266 vernietigingsrecht Artikel 7 der Woningwet. beslissingen en twistgedingen, niet begrepen zijn. Over de motieven waarmede verschillende Ministers hun medewerking hebben geweigerd tot vernietiging van besluiten als hier bedoeld, is intusschen Van Leeuwen ook weer niet te spreken. De zaak is praktisch van weinig beteekenis meer, omdat het aantal gevallen, waarin aan Gedeputeerde Staten de uitspraak van een geschil is opgedragen, zonder dat tevens het recht van hooger beroep is geregeld, zeer gering is. De uit de beschouwingen van Van Leeuwen en anderen voortvloeiende conclusie, dat ingeval een hooger beroep op de Kroon is toegekend tegen besluiten van Gedeputeerde Staten en de Kroon dus het recht heeft bij de beslissing op een ingesteld hooger beroep die besluiten te vernietigen, zij de bevoegdheid mist om eigener autoriteit, dus op grond van artikel 166 der Provinciale wet, het vernietigingsrecht te hanteeren, vindt eenigen steun in artikel 7 der Woningwet. In dit artikel wordt geregeld de goedkeuring der Bouwen woningverordeningen. Tegen het besluit der Gedeputeerde Staten, waarbij goedkeuring wordt geweigerd, wordt den Gemeenteraad een recht van beroep toegekend. Bovendien echter, en in de leer van Buys dus ten onrechte, wordt uitdrukkelijk het geval voorzien, dat, zonder dat hooger beroep werd ingesteld, het besluit der Gedeputeerde Staten vernietigd wordt. Men zij echter voorzichtig met het toekennen van veel waarde aan een dergelijke altijd min of meer toevallige regeling in een enkele wet van veel lateren VERNIETIGINGSRECHT 267 datum dan die, welker voorschrift tot het twistpunt aanleiding heeft gegeven. Deze zelfde opmerking geldt voor de bepalingen der latere wetten, waarin het voorbeeld van artikel 7 van de Woningwet is gevolgd. Dergelijke voorschriften mogen doelmatig zijn, omdat zij verschil van meening over het al dan niet bestaan van een bepaalde bevoegdheid voor de toekomst uitsluiten; voor de beslissing der vraag, of die bevoegdheid al dan niet bestond, mag men er in het algemeen geen beroep op doen. De hier bedoelde voorschriften zijn het vijfde lid van artikel 7 en artikel 10 der Warenwet en artikel 22, lid 5 en 6 van de Vleeschkeuringswet. Praktisch gelijkluidend bepalen de drie wetten: „Indien Wij, buiten het geval van voorziening krachtens het.... lid, het besluit van Gedeputeerde Staten vernietigen, doen deze opnieuw uitspraak met inachtneming van onze beslissing." „Op de verordeningen .... zijn van toepassing de artikelen 166 en 169—173 van de Provinciale wet en de artikelen 166, 168, 172 en 174—177 van de Gemeentewet, met dien verstande, dat de afkondiging geschiedt binnen veertien dagen na de dagteekening van het besluit, waarbij de goedkeuring is verleend, en dat het formulier van afkondiging wordt vastgesteld bij algemeenen maatregel van bestuur." In deze formuleering zijn vooral de woorden, welke aan Gedeputeerde Staten opdracht geven om met inachtneming van de beslissing van de Kroon opnieuw uitspraak te doen. Zij zijn min of meer te Artikel 7 Warenwet. Artikel 22 Vleeschkeu ringswet. 268 VERNIETIGINGSRECHT Uitvoering Radenwet. beschouwen als de legale bevestiging van een ontwikkeling, welke in de praktijk van het vernietigingsrecht valt waar te nemen. Naar de grondwetteüjke en wettelijke omschrijving behoort de werking van het vernietigingsrecht eigenlijk slechts negatief te zijn. Het is een middel en een machtig middel, waardoor de Kroon kan te niet doen, wat door lagere organen van het staatsbestuur in strijd met de wetten of het algemeen belang ondernomen werd. In de latere praktijk wordt het vernietigingsrecht in wel zeer ruime mate gehanteerd, niet met deze negatieve bedoeling maar met de strekking om een door de Regeering noodig geachte eenheid in het beleid ten aanzien van bepaalde onderdeden van den pubheken dienst te beoordeelen. Deze tendens, waarbij dus de positie van de Kroon, die het vernietigingsrecht hanteert, nadert tot die van den Hoogen Raad als cassatierechter, vindt in de aangehaalde woorden haar erkenning en bevestiging. Rationeel is zij wellicht op het gebied van wetten als de Warenwet en de Vleeschkeuringswet, die inderdaad bedoeld hebben een zekere uniformiteit over het geheele land te verkrijgen en die stellig de gemeentebesturen niet tot medewerking aan de uitvoering harer voorschriften hebben geroepen op grond van het oude motief, dat door zulk een medewerking een naar plaatselijke behoeften gedifferencieerde uitvoering verkregen zou worden. Hetzelfde wat waar is voor de uitvoering van de Vleeschkeuringswet en de Warenwet geldt in sterker mate nog voor de uitvoering van de Radenwet. In den VERNIETIGINGSRECHT 269 aangegeven gedachtengang passen dan ook bijv. 1 vernietigingsbesluiten als dat van 28 November 1922 t (StM. no. 640) en dat van 17 Mei 1923 (StM. no. • 371). t Bij eerstbedoeld besluit werd vernietigd een door den Raad van Arbeid te Zwolle vastgestelde wachtgeldregeling voor zijn personeel» op grond van de overwegingen, dat deze regeling belangrijk uitging boven de regeling, vervat in het wachtgeldenbesluit voor het Rijkspersoneel en dat haar behoud der regeling dus onnoodig de kosten, verbonden aan de uitvoering der sociale verzekering zou verzwaren, hetgeen geacht werd te strijden met het algemeen belang. Bij het tweede besluit werd beslist, dat er geen redelijke gronden bestonden om aan de ambtenaren bij denzelfden Raad van Arbeid voordeden toe te kennen, welke niet werden genoten door de ambtenaren in rechtstreekschen- Rijksdienst en die, naar den aard hunner werkzaamheden overeenkomen met ambtenaren bij den genoemden Raad van Arbeid. Het springt wel in het oog dat het gemis aan overeenstemming met de rijksregeling, dus het gemis aan uniformiteit, in deze gevallen het hoofdmotief was, waarop het vernietigingsrecht gehanteerd werd. Van den kant der gemeentebesturen evenwel is bij herhaling ernstig bezwaar gemaakt tegen een gebruik van het recht des Konings om besluiten wegens strijd met het algemeen belang te vernietigen, wanneer men oordeelde, dat het eigenlijk motief der vernietiging was de wensch der Regeering om haar eigen oordeel iezwaren er gemeen;n tegen construeer" verniegingsrecht. 270 vernietigingsrecht De electrische centrale te Utrecht. nopens de doelmatigheid van bepaalde maatregelen te doen gelden boven het oordeel der gemeentebesturen ook op gebieden, waarop principieel aan de gemeentebesturen vrijheid van regelen volgens eigen plaatselijke behoeften toekwam. In het voortreffelijk systematisch overzicht der latere vernietigingsbesluiten wegens strijd met het algemeen belang, dat Vos gegeven heeft op de blz. 788—803 van het nieuwe supplement op zijn bewerking van de Gemeentewet in Leon's Rechtspraak, komt deze wijziging van het doel, waarmede het vernietigingsrecht gehanteerd wordt, ook wel duidelijk naar voren. In het bijzonder geldt dit voor de door Vos onder punt 9 vermelde vernietigingsbesluiten van 1 October 1919 (StM. no. 587), 29 Juli 1920 (StM. no. 626), 1 December 1919 (StM. no. 794) en 15 December 1915 (StM. no. 507). Zeer typeerend zijn bijv. de overwegingen van het in de tweede plaats genoemde besluit, houdende vernietiging van een besluit van den Gemeenteraad van Utrecht om in beginsel goed te keuren het bestemmen van een terrein aan het Merwedekanaal voor vestiging van een nieuwe electrische centrale. Die overwegingen zijn de volgende: „dat de algemeene electriciteitsvoorziening van het land, althans voor zooveel betreft de opwekking van stroom en de voortgeleiding daarvan onder hooge spanning, slechts dan deugdelijk en op de meest economische wijze kan geschieden, indien zij op doelmatige wijze wordt geconcentreerd en in ééne hand gebracht; dat dit ook is de meening van de Commissie, VERNIETIGINGSRECHT 271 welke door den Minister van Waterstaat werd inge- 1 steld bij beschikking van 16 April 1919, aan welke ondermeer werd opgedragen een plan voor de algemeene electriciteitsvooraening voor te stellen, welke Commissie volgens haar rapport, in November 1919 uitgebracht, van oordeel is, dat in zoodanig plan in de toekomst slechts plaats is voor een gering aantal groote centralen; dat door den bouw van een centrale van groot vermogen in of nabij de gemeente, zooals door de gemeente in het onderhavig geval wordt voorgenomen, een economische electriciteitsvoorziening van het land, althans voor de eerstvolgende jaren, niet zou worden bevorderd; dat veeleer zoude moeten worden aangenomen, dat daardoor het welslagen van een economische electriciteitsvoorziening van het geheele land ernstig in gevaar zoude worden gebracht, bepaaldelijk ook daarom wijl, naar is te voorzien, door gemeenten in gelijke of in ongeveer gelijke omstandigheden verkeerende als de betrokken gemeente, spoedig een zelfde maatregel zou worden genomen; weshalve uitvoering van bedoeld plan door de gemeente niet zou strooken met het algemeen belang". Bij de beoordeeling van dit besluit is in het oog te houden, dat ook thans, ruim zes jaren later, van eenige positieve voorbereidselen om van rijkswege tot een algemeene electriciteitsvoorziening van het land te komen, nog niets is gebleken. Wel zeer duidelijk is hierdoor, dat de vernietiging niet geschiedde wegens onmiddelhjken strijd met eenig concreet aanwezig algemeen belang, maar om de gemeente te dwingen, zich Dordeel over iit besluit. 272 VERNIETIGINGSRECHT Mag vernietiging worden nagelaten, als strijd met de wet vast staat? bij de maatregelen in het belang der electriciteitsvoorziening te bewegen in de door de Regeering het best geoordeelde richting. In hoeverre deze ontwikkeling van het vernietigingsrecht is toe te juichen of af te keuren, blijft hier in het midden. Genoeg zij, dat, zooals reeds werd opgemerkt, het verzet er tegen van verschillende zijden krachtig is, welk verzet ook herhaaldelijk in de Tweede Kamer tot uiting is gekomen. Het gewone gevolg van een dergelijke bespreking in de Tweede Kamer is, dat de betrokken Minister gedurende zekeren tijd anders dan in zeer dringende gevallen bezwaar maakt om vernietigingsbesluiten uit te lokken, en dat dan weder een ander vraagpunt onder de aandacht komt, of namelijk, indien de aanwezigheid van strijd met de toet niet twijfelachtig is, de verantwoordelijke Minister mag nalaten een vernietigingsbesluit uit te lokken, indien hij de kwestie, welke aan de orde is, daartoe van te weinig beteekenis acht. Voor het geval van strijd met het algemeen belang kan deze kwestie zich moeilijk voordoen, omdat het subjectief oordeel bij de beslissing of zoodanige strijd aanwezig is, altijd een zeer groote rol speelt en de Minister den strijd niet behoeft te zien, ook dan niet, wanneer een geval zich voordoet geheel analoog aan vroegere gevallen, welke tot een vernietigingsbesluit hebben aanleiding gegeven. Het geval van strijd met de wet kan echter ontwijfelbaar aanwezig zijn, terwijl het in de praktijk dan toch verschillende malen is voorgekomen, dat de betrokken Minister geen vernietigingsbesluit wenschte uit te lokken, omdat vernietigingsrecht 273 hij de zaak daartoe niet van genoegzaam belang achtte. Het geval heeft het eerst de aandacht getrokken in het jaar 1899. Tijdens de afwezigheid van den Burgemeester hadden te Utrecht wethoudersbenoemingen plaats gehad en was de aftreding der wethouders geregeld, ongetwijfeld in strijd met de voorschriften der Gemeentewet. De Minister van Binnenlandsche Zaken, hierop door den Burgemeester gewezen, erkende, dat inderdaad de betrokken besluiten met de wet in strijd waren, maar voegde daaraan toe, dat hij de bezwaren niet van voldoende gewicht achtte om eene vernietiging uit te lokken. Zoowel in het Weekblad voor de Burgerlijke Administratie (no. 2634) als door Oppenheim *) is de houding van den Minister krachtig veroordeeld. Twee bezwaren ontwikkelt Oppenheim tegen het standpunt van den Minister. In de eerste plaats zou het in strijd zijn met de positie van rechter, welke de Kroon bij de beslissing van administratieve geschillen inneemt; in de tweede plaats zou worden voorbij gezien, dat een bevoegdheid, door de publieke wet toegekend, tevens een plicht is, terwijl zelfs artikel 166 van de Provinciale wet de bevoegdheid, waarvan de Grondwet spreekt, uitdrukkelijk als verplichting zou hebben geformuleerd. Het eerste dezer bezwaren gaat naar Onze meening buiten de Grondwet en de wet om. Men kan op grond van de houding, welke men meent, dat in het algemeen een rechter heeft in te nemen, een oordeel uitspreken omtrent het standpunt, dat men voor de Kroon bij *) 4e druk, ï, blz. 133—134. Wethoudersbenoemingente Utrecht. v. Poelje - Beg. adm. recht 18 274 VERNIETIGINGSRECHT Beoordeeling standpunt Oppenheim. de beslissing van adininistratieve geschillen het meest wenschelijke acht, maar het gaat te ver, indien men op grond van een dergelijk algemeen theoretisch inzicht een bepaalde beslissing als onwettig veroordeelt. En sterk is het beroep op artikel 166 van de Provinciale Wet ook zeker niet. Uit niets blijkt, dat de wetgever een zoo belangrijke afwijking van het voorschrift der Grondwet, als waarvan hier sprake zou zijn» inderdaad heeft gewild, en de woorden van het artikel laten een andere lezing zeer wel toe. Gaat dan het beroep op, dat men doet op de algemeene formule „publieke bevoegdheid is publieke plicht"? Ons inziens niet. Een dergelijke formule is zeer geschikt om de algemeene geest van publiekrechtelijke voorschriften in tegenstelling met privaatrechtelijke duidelijk te maken, maar het gaat veel te ver, indien men met behulp daarvan bewijzen wil, dat overal, waar het publiek recht een bevoegdheid wordt toegekend, een onwettige daad geschiedt, telken male, dat van een gelegenheid, waarin die bevoegdheid gebruikt had kunnen worden, geen gebruik wordt gemaakt. Indien de wetgever had willen bepalen, dat alle in strikten zin met de wet strijdige besluiten, hoe onbeduidend ook, door het vernietigingsrecht zouden worden getroffen, zou hij waarlijk wel eenige maatregelen hebben uitgedacht om te verzekeren, dat inderdaad zooveel mogelijk alle onwettige besluiten onder de aandacht der Regeering worden gebracht» De bepaling van artikel 70 der Gemeentewet is, van dit standpunt uit beoordeeld, toch wel zeer weinig effectief. VERNIETIGINGSRECHT 276 Intusschen kan men het er over eens zijn, dat het niet wenschelijk is, dat naast de vraag of strijd met de wet al dan niet aanwezig is, nog bovendien de vraag, of het geval al dan niet gewichtig genoeg is, een rol speelt bij de overweging, of tot vernietiging van een raadsbesluit moet worden overgegaan. Tegenover het beroep op de redactie van artikel 166 der Provinciale wet is ten slotte het beroep geoorloofd op de jongere bepalingen van artikel 153 der Gemeentewet en artikel 86 der Radenwet, die beide zeggen, dat de onwettige besluiten vernietigd kunnen worden. Een onderdeel van het vernietigingsrecht is het schorsingsrecht. Het schorsingsrecht heeft geen zelfstandig bestaan. Schorsing is slechts een voorloopigemaatregel, beoogend den tijd vrij te maken voor bezonken onderzoek, of voor vernietiging gronden aanwezig zijn, zonder dat intusschen de betrokken besluiten tot uitvoering komen en daardoor indien eindelijk vernietiging volgen mocht een toestand aanwezig is, samengestelder en moeilijker, dan noodig was geweest. Vandaar de regel, dat schorsing onmiddellijk de werking stuit van het geschorste besluit. Vandaar ook, dat de duur der schorsing aan een bepaalden termijn wordt gebonden, en dat indien binnen dezen tijd de vernietiging van het betrokken besluit niet is uitgesproken dit „geacht wordt geldig te zijn". De eenige redelijke beteekenis, welke men aan deze woorden kan hechten is, dat na verloop van den tijd der schorsing vernietiging niet meer mogelijk is. Schorsingsrecht. HOOFDSTUK VIII. Artikel 2 wet R. O. BESLISSING VAN ADMINISTRATIEVE GESCHILLEN NIET DOOR DE ADMINISTRATIE ZELVE. Zooals uit de beide vorige hoofdstukken blijkt, worden, door hanteering van goedkeurings- en vernietigingsrecht een groot gedeelte der uit de toepassing van het administratief recht voortvloeiende geschillen door de organen der administratie zelve beslist. Voor veel andere geschillen is buiten de administratie een orgaan aangewezen, dat daarover uitspraak heeft te doen. De ontwikkeling van ons administratief recht heeft ertoe geleid, dat in dit opzicht nog weinig eenheid is verkregen. Het is daardoor 'noodig achtereenvolgens de verschillende organen te bespreken, die op dergelijke wijze bij de toepassing en handhaving van het administratief recht zijn betrokken. In de eerste plaats is dat de gewone rechter. Artikel 2 der Wet op de Rechterlijke Organisatie maakt, naar de vaste jurisprudentie, den gewonen rechter bevoegd om over een groot aantal in het administratief recht wortelende rechtsgeschillen te oordeelen. Hoewel het met artikel 2 overeenstemmend artikel 154 der Grondwet reeds in 1887 gewijzigd is, behoudt artikel 2 in zijn oorspronkehjke lezing krachtens het additioneel artikel II der Grondwet zijn geldigheid, totdat de wetgever het zal hebben herzien. Q. „De kennisneming en beslissing van alle geschillen over eigendom, of daaruit voortspruitende regten, BESLISSING NIET DOOR ADMINISTRATIE ZELVE 277 over schuldvorderingen of burgerlijke regten, en de 1 toepassing van alle soort van wettig bepaalde straffen, \ zijn bij uitsluiting opgedragen aan de regterlijke magt, volgens de verdeelingen van regtsgebied, de regterlijke bevoegdheid en de werkzaamheden bij deze wet geregeld". De Hooge Raad, en in aansluiting op zijn rechtspraak ook de lagere rechterlijke colleges, verklaren dit artikel aldus, dat het: „onder de werking der Grondwet van 1815 en in aansluiting aan haar artikel 165 tot stand gebracht, ook blijkens de geschiedenis, de uitsluitende bevoegdheid van de rechterlijke macht tot kennisneming der daarbij vermelde geschillen afhankelijk stelt van het voorwerp van het geschil, dat is van het recht, waarin de aanvrager vraagt te worden beschermd". Deze opvatting leidt er in het algemeen toe, dat, zoodra een eischer in rechten stelt, dat hij van den Staat of een zijner onderdeden een zeker bedrag te vorderen heeft, de rechter bevoegd is om van deze vordering kennis te nemen. Intusschen waren de rechtzoekenden hiermede weinig gebaat, zoolang de rechterlijke macht ten aanzien van artikel 1401 van het Burgerlijk Wetboek een beperkte opvatting huldigde. Dit artikel bepaalt, dat elke onregtmatige daad, waardoor aan een ander schade wordt toegebracht, dengene, door wiens schuld die schade veroorzaakt is in de verplichting stelt om dezelve te vergoeden. Gedurende een aantal jaren nu heeft de rechterlijke macht zich, ofschoon er wel wisseling en onzekerheid was, in het algemeen op het standpunt Artikel 1401 burgerlijk Vetboek. 278 BESLISSING ADMINISTRATIEVE GESCHILLEN gesteld, dat dit artikel, voorkomende in het Burgerlijk Welhoek, alleen gold voor het gebied van het privaatrecht, zoodat uit het handelen van den Staat en zijn onderdeden als zoodanig een schadevergoedingsplicht niet kan geboren worden. Zoo overwoog de Hooge Raad in zijn bekend arrest van 29 Mei 1896, dat een tegen een gemeente ingestelde vordering tot schadevergoeding op grond, dat het schip van eischer was gestooten op een paal, staande in het gemeentewater, haren rechtsgrond vond zuiver en alleen in het publiek recht, krachtens hetwelk de gemeente door haar regeeringsorganen optreedt als overheid, uitoefenende het openbaar gezag, waarvoor zij als zoodanig niet privaatrechtelijk verantwoordelijk is, en krachtens welk recht tusschen haar en private personen geen civiele rechtsband ontstaat; waaruit volgde, dat private personen enkel aan het publiek recht niet alleen geen rechtsgrond konden ontleenen om een gemeentebestuur tot de zorg voor de veiligheid van een pubhek vaarwater te noodzaken, maar evenmin om wegens nalatigheid in die zorg tegen dat bestuur een actie tot schadevergoeding in te stellen. In 1901 sloeg de Hooge Raad een eenigszins anderen koers in. De zaak, waarop het arrest van 10 Mei van dat jaar betrekking had, was de volgende. Burgemeester en Wethouders hadden, na voorafgaande waarschuwing, van twee perceelen, die wegens bouwvalligen toestand gevaarlijk werden geacht voor de openbare veiligheid, het eene gedeeltelijk doen afbreken en het andere doen sehoren. Toen de zaak, na de NIET DOOR DE ADMINISTRATIE ZELVE 279 lagere instanties te hebben gepasseerd, voor den Hoogen Raad kwam,' overwoog deze dat, al is de aan Burgemeester en Wethouders opgedragen uitvoering der verordeningen van den Raad formeel eene publiekrechtelijke handeling, toch daarbij mogelijk is dat eens anders recht van eigendom, hetwelk volgens artikel 625 B. W. alleen door eene bij-de Grondwet aangewezen macht, handelende binnen de grenzen harer bevoegdheid, mag worden beperkt, onrechtmatig wordt aangetast, waardoor alsdan grond voor verschillende bij de wet aangewezen vorderingen tot herstelling van de geschonden eigendomsrechten en vergoeding van schade kan ontstaan, en werd op dien grond de gemeente aansprakelijk gesteld voor hetgeen door Burgemeester en Wethouders was verricht op grond van de betrokken verordening, welke.de Hooge Raad onwettig oordeelde. Een dubbele eisch werd nu voor de ontvankelijkheid van een vordering op grond van artikel 1401 B. W. nog gesteld. In de eerste plaats werd gevorderd, dat door een daad van het publiek gezag onrechtmatige inbreuk werd gemaakt op een privaat recht van den benadeelde; in de tweede plaats mocht voor de ontvankelijkheid der actie de onrechtmatigheid in het optreden van het publiek gezag niet bestaan in het verzuim van een publiekrechtelijke verplichting. Was een publiek recht geschonden of een publiekrechtelijke verphchting niet nagekomen, dan ontbrak- volgens de toenmalige leer ieder verband met privaatrechtelijke verhoudingen en kon dus van toepasselijkheid van artikel 1401 B. W. geen sprake zijn. 280 BESLISSING ADMINISTRATIEVE GESCHILLEN Deze opvatting kwam ook nog tot uiting in de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Gravenhage, welke is vernietigd bij het hierna vermelde arrest van den Hoogen Raad van 20 November 1924. Het hof overwoog namelijk: „dat de vordering steunt op eene gedraging van Staatsambtenaren, bestaande in een weigering van het vervullen eener ambtshandeling; „dat die gedraging niet inhoudt een daadwerkelijke aantasting van de goederen zelve, noch eene positieve handeling der ambtenaren tegenover de goederen zelve en ook niet eene krenking van appellants eigendomsrecht op die goederen; „dat immers appellant aan zijn eigendomsrecht niet het recht kon ontkenen zijn goederen uit te voeren, daar tengevolge der bepalingen der genoemde Algemeene Wet van 1822 de uitvoer van deze goederen niet vrij kon geschieden, maar onderworpen was onder meer aan de medewerking der genoemde ambtenaren; „dat dan ook door de gestelde niet-medewerking der ambtenaren appellants machts- en rechtsbevoegdheid ten opzichte der genoemde goederen geheel dezelfde bleef, zoodat, wat bij buiten die gedraging daadwerkelijk en rechtens met die goederen kon doen, hij nog kon doen; „dat, al zou de wet van 1822 geen beperking van appellants eigendomsrecht op die goederen meebrengen, die gestelde weigering niettemin niet zou opleveren eene opzettelijke krenking van dat eigendomsrecht, daar die weigering slechts oplevert een niet medewerken aan een door den eigenaar met zijn goed gewenschte handeling; „dat ook de vraag of die niet-medewerking een privaatrecht van appellant schond of in strijd was met een tegenover hem bestaande privaatrechtelijke verplichting van de zijde der ambtenaren, ontkennend moet worden beantwoord; „dat appellant zelf niet beweerd heeft, dat hij recht had de gevraagde medewerking der ambtenaren te eischen, evenmin dat die ambtenaren tegenover hem verplicht waren hunne medewerking te verleenen, doch als dit beweren mocht opgesloten liggen in zijn stelling, dat een vermogensrecht van hem is geschonden, dit hem niet zou haten, omdat, indien een recht van Lrrest 1924. NIET DOOR DE ADMINISTRATIE ZELVE 281 hem op medewerking der ambtenaren ware te construeeren, of eene verplichting der ambtenaren tegenover hem, dit recht of die verplichting zou moeten worden ondeend aan de voornoemde Algemeene Wet, derhalve aan wetsbepalingen, regelend publiek recht, gelijk de Rechtbank overwoog en appellant niet betwistte, en dit recht voor appellant zou zijn een zuiver publiek recht en die verplichting voor de ambtenaren een zuiver publiekrechtelijke verplichting, waaraan alle privaatrechtelijke verplichting vreemd zou zijn, aan welk publiek recht of publiekrechtelijke verplichting hij niet zou kunnen ontleenen de rechtsbescherming in art. 1401 van het Burgerlijk Wetboek en volgende opgenomen." Hoorden de leden van den Hoogen Raad, geroepen om in cassatie over dit arrest te oordeelen, in hun gedachten het summum jus summa injuria waarschuwend weerklinken? Was het hun al te bar, dat een klager ongetroost zou worden heengezonden, die, wat ook overigens zijn recht en positie was geweest, met reden zich beklagen mocht over geleden schade, niet door het domme toeval, door een paal, die onder water school of een j* koe, die dol geworden was, maar doordat 's Rijks ambtenaren hadden nagelaten te doen datgene, wat met recht en reden van hen verwacht mocht worden? De overwegingen van den Hoogen Raad geven grond tot deze onderstelling: „dat aan 's Hofs beslissing de opvatting ten grondslag ligt, dat, waar het betreft niet-nakoming van publiekrechtelijke verplichtingen eene onrechtmatige daad in den zin van het Burgerlijk Wetboek slechts dan aanwezig is, wanneer door die niet-nakoming een burgerlijk recht van den benadeelde, niet wanneer daardoor een publiek recht of geen recht van dezen geschonden is; „dat deze opvatting echter niet juist is; „dat, voor zooveel in dit geding van belang, onder onrechtmatige daad is te verstaan niet slechts een handelen of nalaten, dat Arrest 1924. 282 beslissing administratieve geschillen inbreuk maakt op eens anders recht, maar ook een handelen of nalaten, dat in strijd is met des daders eigen rechtsplicht; „dat derhalve hij, die een wettelijk voorschrift overtreedt, eene onrechtmatige daad pleegt, onverschillig of dat voorschrift een privaatrechtelijk dan wel een publiekrechtelijk karakter draagt; — gelijk de burger, die de strafwet overtreedt, onrechtmatig' handelt; „dat de vraag, of daarbij eenig subjectief recht van den benadeelde, hetzij van burgerlijken of publieken aard, geschonden is, niets afdoet, omdat het handelen of nalaten onrechtmatig is door de enkele overtreding van een wettelijk voorschrift en daarin alléén de verplichting tot vergoeding van het door de gedraging veroorzaakt vermogensnadeel is gegrond; „dat ook het publiekrechtelijk zedelijk lichaam bij de vervulling zijner overheidstaak, handelend door zijne organen, zijnen rechtsplicht behoort na te komen, en, daarbij wettelijke voorschriften van welken aard ook, niet eerbiedigend, zonder meer eene onrechtmatige daad pleegt en tot vergoeding der daardoor veroorzaakte schade gehouden is." Er is over dit arrest veel te doen geweest. Terwijl het eenerzijds als „November-revolutie" werd gekenschetst 1), werd het anderzijds toegejuicht als brengende de eindelijke triumf der rechtvaardigheidsidee 2). Terwijl Mr. Vos 3) erin ziet den laatsten stap op den door den Hoogen Raad reeds in 1901 ingeslagen weg, veroordeelt Prof. van der Grinten het arrest omdat hierdoor de Hooge Raad — en hierdoor voor de eerste maal — artikel 1401 losmaakte van het Burgerlijk Recht4), terwijl Prof. Kranenburg 6) van oordeel is, dat het arrest geen principieele afwijking *) Mr. Fockema Andreae in Weekblad voor Gemeentebelangen van 30 Januari 1025. *) Mr. Carp in W. v. h. R. 11313. 3) Weekblad voor Gemeentebelangen 2 Januari 1925. *) Gemeentebestuur, 1925, blz. 156. niet door de administratie zelve 283 bevat Van een reeds in 1923 door den Hoogen Raad ingenomen standpunt. Het komt ons voor, dat in ieder geval de bestrijders van het arrest dit hebben verheven tot een hoogte van algemeene principieele beteekenis, welke de Hooge Raad vermoedelijk niet heeft bedoeld. Het verflauwen van de tegenstelling tusschen publiek- en privaatrecht, gevolg voor een deel van het binnendringen der overheidsbemoeiingen in alle sferen des levens, voor een ander deel van verfijning en verdieping van het rechtsbegrip, moest op den duur er wel toe leiden, dat de Hooge Raad de dubbele restrictie, waardoor in 1901 de werking van art. 1401 werd beperkt, zou laten varen. De overgang is plotseling gekomen en het voorafgaand uiterst formalistisch arrest van het Haagsche Hof dwong wel tot een krasse en straffe formuleering, maar door den drang der omstandigheden' zelve zou ook zonder dien het standpunt van 1901 wel onhoudbaar geworden zijn. De strekking van het arrest is, zooals Kranenburg ze omschrijft, ongeveer deze, „dat de rechter zich bevoegd acht den burger te beschermen tegen onrechtmatige uitvoering van bestaande regelingen, en dat daarbij thans het dogma op zich zelf „publiek recht" aan de administratie op geenerlei wijze meer een veilige wijkplaats biedt om zich aan de verantwoordelijkheid te onttrekken". Welke beperkingen de rechterlijke macht zich bij het verleenen van deze bescherming zal opleggen, zal 284 BESLISSING AnivTTTVTTSTPiTTlTVT? r ** De overheid mag niet lijdelijk toezien bij dergelijke ontaarding van den eigendom, maar heeft maatregelen te beramen om te beletten dat, den woningnood ten spijt, woningen opzettelijk onbewoond worden gelaten om hooger prijs te kunnen bedingen; zij heeft ook te trachten de speculatiezucht te fnuiken. ... In dezen tijd van woningnood worden bovendien nog woningen aan haar bestemming onttrokken of afgebroken om voor handels- of industrieele inrich- 382 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I Boschwet: bewaring natuurschoon. tingen plaats te maken ... Het eigenbelang moet hier wijken voor het belang der gemeenschap ... ... Telkens en luider worden klachten geuit over verwaarloozing. Ook hier is een euvel, een nieuwe vorm van woeker, waartegenover de overheid niet lijdelijk mag blijven. ... dat alles is niet meer een redelijk en geoorloofd gebruik van den privaten eigendom, maar een misbruik, dat niet geduld mag worden. Ingrijpen van de overheid is hier als uiterste middel geboden omdat de maatschappij niet in staat is zich zelve te beschermen." Het moge waar zijn, dat dit alles onder buitengewone omstandigheden is geschreven en tot stand gekomen, dat neemt niet weg de groote principieele beteekenis van een regeling, welke het onteigeningsrecht in zekeren zin naast het strafrecht plaatst, en die dus als het sluitstuk der ontwikkeling van dat recht in een bepaalde richting moet beschouwd worden. Intusschen is het verband met bepaalde in het algemeen belang uit te voeren werken nog meer vervaagd in de bij de Boschwet (wet van 19 Mei 1922, StM. no. 349) ingevoegde artikelen betreffende de onteigening van onroerend goed alsmede van op onroerend goed gevestigde erfdienstbaarheden en andere zakelijke rechten, ter bewaring van natuurschoon, gevormd door bosschen en andere houtopstanden. Hier dient het geweldig recht der onteigening niet meer om een nieuw doel, dat in het algemeen belang gesteld wordt, te verwezenlijken, maar om, mede in dat algemeen ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I 383 belang, een bestaanden toestand te consolideeren. De in 1921 (wet van 6 Mei 1921, StM. no. 711) toegevoegde Titel VII over onteigening tot het verhoogen van de opbrengst van gronden ten behoeve van daarmede in verband staande werken ter verbetering van waterloozing en van watervoorziening van gronden, staat in zooverre dicht bij de regeling der Woningwet, dat de bijzondere wet, welke het algemeen nut der onteigening uitspreekt, is achterwege gelaten op grond van de overweging, dat openbare lichamen en vereenigingen, welke zijn toegelaten als uitsluitend in het belang van de verhooging van de opbrengst van gronden werkzaam, speciaal in het algemeen welzijn werkzaam zijn, „zoodat het geen zin zou hebben voor te schrijven, dat voor elke onteigening afzonderlijk nog een wet vooraf het algemeen nut moet verklaren" (M. v. T.). De ontwikkeling van het formeele onteigeningsrecht loopt evenwijdig aan de geschetste evolutie van het materieele recht. De eerste titel der wet van 1861, handelende over „onteigening in gewone gevallen", is te beschouwen als een vrijwel volledig geslaagde regeling om den Onteigende op de beste wijze te waarborgen, dat zijn recht niet buiten noodzaak zal worden aangetast, en dat hij, zoo deze noodzaak aanwezig is, ook de werkelijk geleden schade volledig vergoed zal krijgen. Het is zelfs zeer de vraag, of de praktische toepassing der wettelijke regelen er niet toe geleid heeft, dat de vergoeding, welke moest worden uitbetaald, veelal meer Ontwikkeling van het formeele recht. 384 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I dan de werkelijk geleden schade heeft beloopen. Vast staat, dat men van de zijde der openbare lichamen, die van het rechtsmiddel der onteigening gebruik moesten maken, dit veelal zoo gevoeld heeft. En daardoor heeft de wet zelf voedsel gegeven aan het streven naar een eenvoudiger, gemakkehjker te hanteeren onteigeningsrecht. Voor de „gewone gevallen" regelt de wet achtereenvolgens nauwkeurig: hetgeen aan de verklaring van het algemeen nut vooraf behoort te gaan; de eindaanwijzing der te onteigenen perceelen; het geding tot onteigening; de voorloopige inbezitneming; de betaling van de schadeloosstelling. Volgens de oorspronkelijke regeling, zooals deze tot de reeds genoemde wijzigingswet van 1920 heeft gegolden, moesten reeds, vóór een wetsontwerp tot verklaring van algemeen nut eener onteigening kon worden voorgesteld, op de secretarie van iedere gemeente, binnen welke het werk vermoedelijk zou worden uitgevoerd, „een uitgewerkt plan met uitvoerige kaarten en grondteekeningen van dat ^ gedeelte, hetwelk onder die gemeente gelegen is ter inzage worden nedergelegd. De vermoedelijk te onteigenen perceelen moesten daarin met hunne kadastrale nummers en de namen hunner in de registers van het kadaster aangeduide eigenaars duidelijk worden omschreven. Belanghebbenden hadden gedurende dertig dagen gelegenheid om hun bezwaren tegen het plan -bij Burgemeester en Wethouders in te dienen; het gemeentebestuur ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I 385 moest deze bezwaren ter kennis brengen van het betrokken departement van algemeen bestuur. Nadat het aantal gevallen, waarin de voorafgaande wet niet noodig is, een beteekenenden omvang had aangenomen, is in 1920 deze procedure vereenvoudigd. Thans behoeft slechts te worden overgelegd „een plan van het geheele werk met de noodige kaarten"; de termijn van het ter inzage leggen is tot 21 dagen verkort; bezwaren moeten rechtstreeks, schriftelijk aan den betrokken minister worden ingediend. Zij, die dit bij hun bezwaarschrift verlangen, worden in de gelegenheid gesteld hunne bezwaren mondeling toe te lichten. Ongetwijfeld kan deze wijziging aan een snelle behandeling van onteigeningsaanvragen ten goede komen; vooral doordat nu niet vóór de eerste ter inzagelegging de uitvoerige grondteekeningen en lijsten van kadastrale eigenaren behoeven gereed te zijn, maar deze vervaardigd kunnen worden in den tijd, die aan de voorbereiding der „eindaanwijzing van de te onteigenen perceelen" vooraf gaat. Het is echter geheel onjuist, wat in de toelichting tot deze wijziging werd opgemerkt, dat aan de oude regeling de fout kleefde, dat reeds uit de stukken, welke voor de eerste maal ter inzage werden nedergelegd, moest blijken, welke perceelen men voornemens was te onteigenen en wie daarvan volgens de kadastrale registers de eigenaren waren. Het is waar, dat de regeling van 1851 in 1920 niet meer geheel bevredigde, maar van een fout van den wetgever van eerstgenoemd jaar was geen -v. Poelje - Beg. adm. récht 25 386 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I Gang eener onteigening. sprake. Deze had welbewust de regeling gemaakt, zooals zij luidde en had gewild, dat inderdaad reeds in eersten aanleg alle belanghebbenden en niet „in het bijzonder de besturen van provinciën, gemeenten, waterschappen, spoorwegmaatschappijen en andere groote lichamen" hun bezwaren tegen het plan zouden kunnen inbrengen. Het gewijzigd inzicht, volgens hetwelk niet reeds in eersten aanleg alle individueele bezwaren naar voren geschoven moeten worden, is geheel het onze, maar het is een schromelijke overschatting der waarde van eigen oordeel, van een „fout" in de regeling van 1851 te spreken, waar deze van een ander beginsel uitging. Door de verandering van 1920 volgens welke nu niet meer ieder eigenaar van een binnen het plan vallend stukje grond of huis kan volstaan met naar het gemeentehuis te wandelen om persoonlijk aan een hem welgezind bestuur zijn bezwaren uiteen te zetten, is de beteekenis van „hetgeen aan de verklaring van het algemeen nut vooraf behoort te gaan" sterk verminderd. Het voorstel van wet tot verklaring van het algemeen nut, wijst den aard en de strekking, zoomede de hoofdpunten ter bepaling der algemeene richting van het werk aan en, bij kanalen en wegen, zooveel mogelijk de gemeenten, door welke zij zullen loopen. De termijn, waarbinnen de vordering tot onteigening moet worden ingesteld, wordt daarbij bepaald. Nadat dit voorstel wet is geworden, benoemen Gedeputeerde Staten eene of meer commissiën uit hun ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I 387 midden, die, bijgestaan door een ingenieur en den ' Burgemeester in ieder der betrokken gemeenten zitting houden om bezwaren van belanghebbenden tegen het plan aan te hooren. De commissiën moeten haar werkzaamheden binnen zes weken volbracht hebben. (Onteigeningswet artikel 10.) Ten minste veertien dagen, voordat de commissie in een bepaalde gemeente zitting houdt, worden de noodige stukken op de secretarie van die gemeente ter inzage neergelegd. Binnen zes maanden, nadat de commissiën haar arbeid hebben volbracht, moeten de te onteigenen perceelen, erfdienstbaarheden en andere zakelijke rechten bij Koninkhjk besluit worden aangewezen. Is het Koninkhjk besluit binnen dien tijd niet genomen, dan vervalt de wet, waarbij het algemeen nut verklaard is. Na de eindaanwijzing moet de onteigenende partij trachten om hetgeen onteigend worden moet, „bij minnelijke overeenkomst" te verkrijgen. Eerst indien deze pogingen niet tot den gewenschten uitslag leiden volgt het „geding tot onteigening". Ten verzoeke van de onteigenende partij worden de door het Koninklijk besluit aangewezen eigenaars of mede-eigenaars gedagvaard voor de arrondissementsrechtbank, binnen welker rechtsgebied het te onteigenen perceel is gelegen, „ten einde de onteigening daarvan te hooren uitspreken en het bedrag der schadeloosstelling te hooren bepalen". Het standpunt van den wetgever is dus geweest, dat er geen onteigening is, zoolang men het nog bij minnelijke schikking eens wordt, en dat, indien ïang eener mteigening. 388 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I dit niet gelukt de onteigening is een daad, niet van het administratief gezag, maar van den burgerlijken rechter. De rechter treedt hier dus op als orgaan der administratie. Het is zeker hoogst onelegant, dat m de latere wetten, wier regeling in de onteigeningswet iS opgenomen, in verschillende vormen wordt gesproken van een administratief orgaan, dat het „besluit tot onteigening neemt, en dat daarna dan artikel 18 hetwelk de aangehaalde regeling omtrent de bevoegdheid van den rechter inhoudt, zonder meer wordt van toepassing verklaard. De verdere voorschriften betreffende het geding tot onteigening zijn erop gericht een snelle afdoening te bespoedigen, maar handhaven overigens geheel de analogie met de gewone burgerlijke procedure. Dat van een dergelijk geding intusschen metterdaad geen sprake is, blijkt weer duidelijk, waar de wet volledig de gronden opsomt, welke tot ontzegging van den ingestelden eisch kunnen leiden. Van het tegen elkaar afwegen van belangen of aanspraken is daarbij geen sprake: de rechtbank heeft zich eenvoudig te beperken tot het onderzoek, of aan de formeele voorschriften van de wet is voldaan. Niet toewijzing van den eisch der onteigenende partij kan namelijk plaats vinden: 1». wanneer de wet ontbreekt, waarbij het algemeen nut van het werk verklaard is; 2» wanneer het Koninkhjk besluit, waarbij de aanwijzing ter onteigening der in de dagvaardmg^ermelde perceelen, erfdienstbaarheden of andere zakelijke rechten is geschied, niet wordt overgelegd; ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I 389 3°. wanneer blijkt, dat de in artikel 10 der wet bedoelde commissie uit Gedeputeerde Staten geen zitting heeft gehouden in de gemeente, waarin het te onteigenen perceel, het perceel, ten behoeve waarvan de te onteigenen erfdienstbaarheid is gevestigd, of het perceel, dat met het te onteigenen andere zakelijke recht is bezwaard, is gelegen, of dat de zitting niet vooraf is bekend gemaakt in een of meer dagbladen der provincie, door Gedeputeerde Staten daartoe aangewezen; 4°. wanneer de uitgewerkte plans met de daarbij behoorende kaarten en grondteekeningen niet overeenkomstig artikel 12 der Wet op de secretarieën der gemeenten ter inzage gelegen hebben. (Artikel 25.) Vindt de rechtbank geen aanleiding tot nietigverklaring der dagvaarding of tot ontzegging van den eisch om een der aangegeven redenen, dan benoemt zij „een of meer deskundigen in oneven getale. Zij benoemt voorts een harer leden, om, vergezeld van den griffier, als commissaris bij het onderzoek der deskundigen tegenwoordig te zijn, en wijst het dagblad aan, waarin de aankondiging door het openbaar ministerie van tijd en plaats van het onderzoek der deskundigen moet geschieden". (Artikel 27 juncto artikel 28.) Met betrekking tot het getuigenverhoor bij het onderzoek en het bericht der deskundigen wordt toepasselijkheid van de in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering voorgeschreven formaliteiten uitgesloten. Niettemin is het onderzoek in justitieele vormen gehuld. 390 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I De griffier maakt een proces-verbaal op, door den rechter-commissaris en hem te onderteekenen, van het bij het onderzoek gebeurde. Hij neemt daarin de verklaringen op der personen, bij het onderzoek gehoord, Welke verklaringen hun worden voorgelezen en door hen worden onderteekend. De deskundigen doen hun advies in het proces-verbaal opnemen of voegen het er onderteekend bij. In het eerste geval teekenen zij mede het proces-verbaal. Zij verklaren de gronden waarop hunne bepaling der schadeloosstelling rust en begrooten ook de schadeloosstelling aan derde belanghebbenden te betalen, voor zooverre die niet bij de wet zijn geregeld. Het proces-verbaal wordt op de griffie der rechtbank ter inzage gelegd. In de eerste voor de behandeling van burgerlijke zaken bestemde terechtzitting, welke plaats heeft na den een en twintigsten dag, volgende op dien der nederlegging, brengt de rechter-commissaris zijn rapport uit, zonder dat er eenige verdere oproeping van partijen vereischt wordt. De griffier roept de deskundigen op om ter terechtzitting tegenwoordig te zijn, ten einde desgevraagd nadere mondelinge toelichting tot het uitgebrachte advies te verstrekken. Op dezelfde terechtzitting kunnen derde belanghebbenden conclusiën nemen, en, zoowel als partijen, hunne conclusiën nader bij p eidooi doen ontwikkelen. Het openbaar ministerie neemt zijne conclusie in dezelfde terechtzitting of binnen acht dagen daarna. Uiterlijk een en twintig ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I 391 dagen na die terechtzitting doet de rechtbank, indien zij geen gebruik maakt van de bevoegdheid om wegens ongenoegzaamheid van het deskundig advies andere deskundigen te benoemen (artikel 235 Wetb. van Burg. Rechtsv.) uitspraak over de onteigening en over de schadeloosstelling, aan de verweerders en derde belanghebbenden uit te keeren. (Artikel 37.) Omtrent de bepaling van deze schadevergoeding bevat de wet enkele schijnbaar eenvoudige voorschriften^ die echter tot een zeer omvangrijke jurisprudentie hebben aanleiding gegeven: Artikel 39. Bij de berekening der schadevergoeding wordt niet gelet op nieuwe getimmerten of op veranderingen, gemaakt na de nederlegging ter inzage, bedoeld in artikel 12. Artikel 40. Alleen de werkelijke waarde van het onteigende, niet de denkbeeldige, welke dit uitsluitend voor den persoon des eigenaars of des regthebbenden heeft, komt in aanmerking. Artikel 41. Bij de berekening der schadeloosstelling wordt acht gegeven op de mindere waarde, welke voor het niet onteigende het noodzakelijk gevolg van de onteigening is. Het is vooral het begrip „werkelijke waarde" uit artikel 40, dat tot tal van moeilijkheden heeft aan- 392 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I leiding gegeven. Waar een dergelijke waarde niet objectief meetbaar is, maar door „deskundigen" op grond van min of meer steekhoudende beschouwingen moet worden benaderd, ligt het voor de hand, dat de door de rechtbanken gegeven beslissingen in tal van gevallen zoo min de onteigenende als de onteigende partijen konden bevredigen. Tot de wijziging van 1920 werkte daarbij sterk in het nadeel van de onteigenaars het voorschrift van artikel 60, dat de onteigenende partij in de kosten van het geding moest worden veroordeeld, zoodra de schadeloosstelling meer bedroeg dan het gedane aanbod. In tal van gevallen, waarin ten slotte het door de rechtbank vastgestelde bedrag slechts in zeer onbeduidende mate afweek van de aangeboden som heeft dit voorschrift voor onteigenaars tot ernstig en niet gemotiveerd nadeel geleid. Bij de wetswijziging van 1920 is dit voorschrift zoodanig gewijzigd, dat met handhaving van den regel, dat de kosten geheel door den verweerder moeten worden gedragen, indien hem ten slotte niet meer wordt toegekend, dan bij dagvaarding werd aangeboden, de rechtbank de vrijheid is gegeven om de kosten geheel of voor een deel te compenseeren, indien zij daartoe „in de omstandigheden van het geding termen vindt". De verschillende veranderingen en vereenvoudigingen, welke in 1920 in de Onteigeningswet zijn aangebracht, zouden nog onvoldoende geweest zijn om te voorkomen, dat bij belangrijke werken, waarvoor omvangrijke onteigeningen noodig waren, door gerekte ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I 393 procedures het al te lang zou duren, eer de onteigenende partij zich in het bezit zou kunnen stellen van de eigendommen, waarover zij diende te beschikken. Met het oog hierop is bij dezelfde gelegenheid nog een nieuw hoofdstuk II La „Van de voorloopige inbezitneming" aan de wet toegevoegd. „Ook na de wijziging van de bepalingen omtrent de eerste tervisielegging en de schrapping van art. 21", schreef de Regeering in haar Memorie van Toelichting, „zal de uitvoering van werken, welke omvangrijke onteigeningen vorderen, al te zeer door die onteigeningen worden vertraagd. Dit bezwaar is slechts te ondervangen door de onteigenende partij in de gelegenheid te stellen, om, voordat het vonnis van onteigening in gewijsde is gegaan, over hetgeen onteigend moet worden te beschikken. „In 1887 is de weg daartoe geopend door artikel 151 (thans 152) der Grondwet in dit opzicht te wijzigen, dat ook tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling kan worden onteigend. „Het is echter niet noodig, dat de eigendom van het te onteigenen goed op de onteigenende partij overgaat, voordat de schadeloosstelling is betaald of geconsigneerd. De onteigenende partij wordt toch in voldoende mate geholpen, wanneer haar het recht wordt verleend om zich in het feitelijk bezit van hetgeen onteigend zal worden te stellen en in den staat van dat goed verandering te brengen. „Bij het ontwerpen van die regeling is er van uitgegaan, dat de onteigenende partij, welke van het 394 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I Art. 153 der Grondwet. recht tot voorloopige inbezitneming wenscht gebruik te maken, den gedaagde in de gelegenheid behoort te stellen, om tijdig de met het oog daarop noodige voorzieningen te treffen, en dit daarom reeds bij het instellen der vordering tot onteigening aan den gedaagde moet mededeelen. „Verder moest worden voorkomen, dat de bevoegdheid van de onteigenende partij om zich in het bezit van het te onteigenen goed te stellen, en om in den staat van dat goed verandering te brengen, tot gevolg zoude kunnen hebben, dat bij de bepaling der schadeloosstelling moeilijkheden zouden worden ondervonden, omdat de staat van het goed door toedoen van de onteigenende partij veranderingen had ondergaan. „Eindelijk diende niet tot voorloopige inbezitneming te kunnen worden overgegaan, dan nadat aan een rechterlijk ambtenaar was gebleken, dat met inachtneming van de voorschriften der wet tot het door den rechter-commissaris bepaalde bedrag zekerheid voor de voldoening der schadeloosstelling was gesteld. „Daarom is bepaald, dat het recht tot voorloopige mbezitoeming door den voorzitter van de rechtbank wordt verleend, nadat hem dit is gebleken." Naast de naar inhoud en werkingssfeer allengs uitgebreide onteigening heeft de doctrine van omstreeks 1880 de „vernietiging of onbruikbaarmaking van eigendom als politiemaatregel" als zelfstandige rechtsfiguur een plaats aangewezen. Met het gevolg, dat hiervoor alle waarborgen, waarmede de onteigening ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I 395 omringd was, kwamen te ontbreken. Bij de grondwetsherziening van 1887 heeft men dit bezwaar zoeken te ondervangen, door in het tegenwoordig artikel 153 van de Grondwet de bepaling op te nemen, dat, waar in het algemeen belang eigendom door het openbaar gezag moet worden vernietigd, of, hetzij voortdurend, hetzij tijdelijk, moet worden onbruikbaar gemaakt, dit geschiedt tegen schadeloosstelling, tenzij de wet het tegendeel bepaalt. Gelijktijdig zag men zich echter genoodzaakt om in het additioneel artikel V de bepaling op te nemen, dat het aangehaalde voorschrift buiten werking bhjft, totdat de wettelijke regeling omtrent de gevallen, waarin geen schadeloosstelling in geval van vernietiging of voortdurende of tijdelijke onbruikbaarmaking van eigendom verleend wordt, zal zijn in werking getreden. Reeds Buys *) heeft erop gewezen, dat deze regeling de zaak precies op haar kop stelde. De algemeene wet, die de uitzonderingen vaststelt op den algemeenen regel, dat schadeloosstelling gegeven wordt, is praktisch niet te maken en dus bhjft thans ook die algemeene regel buiten toepassing. Praktisch is hiermede iedere wettelijke verplichting tot het verleenen van schadeloosstelling bij vernietiging of onbruikbaarmaking van eigendom als politiemaatregel opgeheven. Voor een recht op schadevergoeding bij maatregelen met het hier bedoeld effect, zal dus steeds op een bepaald wettelijk voor- *) II, blz. 281. Bezwaar tegen het grondwettelijkvoorschrif 396 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. I Veewet. schrift een beroep moeten kunnen gedaan worden. De meest ver gaande regeling van dezen aard vindt men in de nieuwe Veewet, en dit is gemakkelijk te verklaren. De vroegere Wet van 20 Juli 1870 (StM. no. 131), tot regeling van het Veeartsenijkundig Staatstoezigt en de veeartsenijkundige politie, ging nog uit van de opvatting, dat ook de hier bedoelde aantasting van den particulieren eigendom onteigening was in den zin der Grondwet en regelde dienovereenkomstig de procedure en de schadevergoeding omstandig. De nieuwe wet van 26 Maart 1920 (StM. no. 153), kon natuurlijk de rechtskundige vormen, waarin zich de aantasting van den particulieren eigendom voltrekt, met de bepalingen van de Grondwet in overeenstemming brengen, maar diende zich in hoofdzaak te houden aan de regeling der schadevergoeding, welke in de 50 jaren, gedurende welke de oude wet gegolden had, tot geen ernstige bezwaren had aanleiding gegeven. De wet bepaalt (artikel 30), dat bij algemeenen maatregel van bestuur voorschriften worden gegeven omtrent het onschadelijk maken van ziek en verdacht vee, dat is afgemaakt of gestorven, en van andere voorwerpen, welke besmet zijn of welke kunnen worden verondersteld gevaar op te leveren voor besmetting. Een afzonderlijke paragraaf der wet is daarna gewijd aan de regeling van de schadeloosstellingen. (Artikel 39—44.) Hierin wordt op den voorgrond gesteld, wat ook het beginsel was der wet van 1870, dat in geval van afmaking van vee administratief- tegenover privaatrecht. i 397 den eigenaar als schadeloosstelling wordt uitgekeerd: a. voor verdacht vee, de waarde in gezonden toestand; b. voor ziek vee, het bij algemeenen maatregel van bestuur te bepalen gedeelte van de waarde in gezonden toestand. Ingeval van vernietiging van andere besmette voorwerpen, wordt den eigenaar de waarde dier voorwerpen als schadeloosstelling uitgekeerd. De algemeene maatregel van 23 Februari 1922 StM. no. 78, bepaalt, dat ingeval van afmaking van vee, dat is aangetast door veepest, longziekte, kwaden droes, schaapspokken en hondsdolheid aan den eigenaar 50 % en in geval van afmaking van vee, dat is aangetast door mond- en klauwzeer, 90 % van de waarde, welke het vee in gezonden toestand zou hebben,'als schadeloosstelling wordt uitgekeerd. Bovendien heeft de Veewet nog in art. 44 een wettelijken grondslag gegeven aan de ook reeds onder de oude wet bestaande regeling, dat bij de toepassing van maatregelen, strekkende om verspreiding van smetstof buiten het bedrijf te keeren, in bijzondere gevallen vergoeding van bedrijfsschade kan worden toegekend. Men heeft hier dus een regeling, geheel zooals zij zou moeten zijn, indien de Grondwet het reeds door Buys als juist aangewezen stelsel had aanvaard: vergoeding van schade uitsluitend in bepaalde door de wet uitdrukkelijk aangewezen gevallen. Regeling der schadevergoeding. HOOFDSTUK XI. HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER HET PRIVAATRECHT. II. Beperking Naast het geheele verlies van den eigendom door van beschik- onteigening of door vernietiging of onbruikbaarking8reCht" making als pohtiemaatregel kent het administratief recht een aantal gevallen, waarin het recht van den eigenaar bestaan blijft, maar hij gedwongen wordt te berusten in een zekere beperking van zijn beschikkingsrecht ten behoeve van inrichtingen of werken van openbaar nut. In den regel waarborgt dan een naar analogie van de Onteigeningswet opgezette procedure, dat met de redelijke belangen van den eigenaar rekening wordt gehouden, en dat geleden schade hem wordt vergoed. Als voorbeeld van een dergelijke regeling kiezen wij die van de Telegraaf- en Telefoonwet 1904, St.bl. no 7 (wet van 11 Januari 1904, StM. no. 7), betreffende aanleg, exploitatie en gebruik van telegrafen en telefonen, sedert herhaalde malen gewijzigd. Artikel 4 van deze wet stelt als algemeen beginsel, dat een ieder, onverminderd recht op schadevergoeding verplicht is den aanleg en de instandhouding van lijnen ten behoeve van telegrafen en telefonen 'in en op openbare gronden te gedoogen. Onder „openbare gronden" worden verstaan de openbare wegen, bruggen, wateren, vaarten, straten, ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 399 plantsoenen, pleinen en andere plaatsen tot gemeenen dienst van allen bestemd, alsmede de spoorwegen met de daarbij behoorende terreinen. De verplichting tot gedoogen strekt zich wat betreft telegraaf- en telefoonlijnen, welke dienen voor de onderlinge verbinding van Rijkstelegraaf- en telefoonkantoren, alsmede voor de verbinding van Rijkstelegraaf- en telefoonkantoren met telegraaf- of telefoonkantoren in het buitenland, tevens uit tot alle andere gronden, uitgezonderd afgesloten tuinen en erven, die met bewoonde perceelen één geheel vormen. Door den aanleg van telegraaf- en telefoonlijnen, aldus verzacht de wet onmiddellijk de verplichting, welke zij vestigt, wordt geene verandering in de bestemming en zoo min mogelijk belemmering in het gebruik der openbare en andere gronden gebracht. Men houde in het oog, dat dit artikel zich richt tot degenen, die krachtens privaatrechtelijk beschikkingsrecht bevoegd zouden zijn vergunning voor het plaatsen van palen of het spannen van leidingen te weigeren. Aan bepalingen, welke in het publiek recht wortelen, verandert de Telegraaf- en Telefoortwet mets. Voorzoover dus gemeente- of waterschapsverordeningen voor de in de wet bedoelde werkzaamheden in het algemeen een vergunning verplichtend stellen, blijft die eisch van kracht. Mocht de benoodigde vergunning geweigerd worden, dan doet eventueel de Belemmeringenwet van 1899 de middelen aan de hand om het in het publiek recht wortelend verzet te breken. Telegraafen Telefoonwi 400 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Indien bij aanleg van üjnen ten behoeve van telegrafen en telefonen geen overeenstemming omtrent het leggen van kabels of het plaatsen van steunpunten is verkregen met de eigenaren en beheerders van openbare gronden, alsmede met de eigenaren en gebruikers van niet openbare gronden, dan wordt door den Minister van Waterstaat aan den burgemeester een plan met beschrijving van in de gemeente te maken werken toegezonden. Gedurende veertien dagen wordt het plan met beschrijving ten gemeentehuize voor een ieder ter inzage nedergelegd. Van die neerlegging wordt door den burgemeester in het openbaar kennis gegeven met aanwijzing van de plaats den dag en het uur, waarop de met den aanleg belaste rijksambtenaar of de concessionaris zitting zal houden tot het opnemen van bezwaren en het plegen van overleg met de belanghebbenden. Deze zitting wordt niet vroeger dan na het verstrijken van den termijn van veertien dagen gehouden, en kan, indien de aanleg zich over meer dan eene gemeente in hetzelfde kanton uitstrekt, op last van. den Minister van Waterstaat gehouden worden in de hoofdplaats van het kanton. In dit geval bepaalt de minister tevens den dag waarop de zitting zal worden gehouden. Gelijktijdig met de openbare kennisgeving wordt door den burgemeester schriftelijk van nederlegging en aanwijzing kennis gegeven aan de eigenaren der gronden, waarop of waarin de werken zullen worden Spgdendaangewezen dag worden belanghebbenden ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 401 in de gelegenheid gesteld om hun bezwaren schriftelijk en mondeling bij den rijksambtenaar of den concessionaris in te brengen en met dezen overleg te plegen. Met de bezwaren moet, voor zoover zulks met het oog op de belangen van den aanleg mogelijk is, worden rekening gehouden. Van het op de zitting voorgevallene wordt ten overstaan van den burgemeester of een wethouder procesverbaal opgemaakt. Van dit proces-verbaal moet van den tweeden tot den twaalfden dag na de zitting een afschrift op de secretarie der gemeente voor ieder, die het verlangt, ter lezing liggen. Ieder kan er te zijnen koste afschrift van nemen. Leidt het overleg niet tot overeenstemming, dan kunnen belanghebbenden, binnen veertien dagen na de sluiting der zitting, de beslissing van den Minister van Waterstaat schriftelijk inroepen. Wordt binnen dezen termijn van die bevoegdheid geen gebruik gemaakt, dan neemt de Minister zijn beschikking op verzoek van den rijksambtenaar of den concessionaris. In dit geval wordt met de uitvoering der werken niet aangevangen alvorens de met redenen omkleede beschikking van den Minister aan de belanghebbenden per aangeteekenden brief is medegedeeld. (Artikel 5 der wet.) De in artikel 4 der wet bedoelde schadevergoeding bepaalt zich voor eigenaren en beheerders van openbare gronden tot vergoeding van de kosten der voorzieningen en van de hoogere kosten van onderhoud. (Artikel 6.) ■v. Poelje - Beg. adm. recht 26 402 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Spoorwegen op andere dan Rijkswegen. Schadevergoeding kan eveneens worden gevorderd door hen, die ingevolge artikel 7 der wet boven gronden, gebouwen en wateren zonder aanhechting of aanraking den aanleg en de instandhouding van draden ten behoeve van telegrafen en telefonen moeten dulden, en door hen, die krachtens artikel 9 verplicht zijn boomen of beplantingen op te snoeien of de takken daarvan in te korten, indien en voor zoover die boomen of beplantingen hinderlijk zijn of worden voor den aanleg en de exploitatie van telegrafen en telefonen. De eisch tot schadevergoeding wordt aanhangig gemaakt bij den kantonrechter, onafhankelijk van de grootte van het bedrag, dat gevraagd wordt; van de uitspraak van den kantonrechter is hooger beroep toegelaten. Met de regeling der Telegraaf- en Telefoonwet valt te vergelijken die van de wet van 15 December 1917, StM. no. 703, houdende voorschriften omtrent aanleg en instandhouding van spoorwegen, waarop uitsluitend met beperkte snelheid wordt vervoerd op wegen niet onder beheer van het Rijk. Die spoorwegen, waarvoor deze wet is tot stand gebracht, zijn de interlocale tramwegen, voor zooverre deze niet op eigen baan of niet op rijkswegen zijn aangelegd. Het zwaartepunt der regeling ligt hier in de behandeling van het verzoek om vergunning tot aanleg en instandhouding, waarop door Gedeputeerde Staten moet worden beschikt met hooger beroep op de Kroon. Ook de schadevergoeding, welke krachtens deze wet moet worden ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 403 toegekend, wordt door den kantonrechter geregeld. Vrijwel geheel parallel met de Telegraaf- en Telefoonwet loopt de regeling der wet van 26 April 1918, St.bl. no. 276, tot opheffing van belemmeringen, aan de totstandkoming en de instandhouding van electri^ citeitswerken in den weg gelegd. Haar eerste artikel bepaalt, dat een ieder, die een zakelijk of persoonhjk recht heeft ten aanzien van ongebouwde eigendommen, — voor zoover deze niet zijn met bewoonde perceelen één geheel vormende afgesloten tuinen of erven — kan worden verplicht te gedoogen, dat werken strekkende tot geleiding, transformatie, verdeeling of levering van electriciteit en de daarmede in verband staande beveiligings- en ondersteuningswerken, worden aangelegd en in stand gehouden in, op of boven die eigendommen,/indien de werken: door het Rijk of eene provincie worden ondernomen; door de Kroon of door een provinciaal bestuur krachtens de wet worden bevolen; ingevolge een door de Kroön of vanwege de Kroon verleende concessie worden tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang ervan door de Kroon is erkend; door den raad eener gemeente zijn bevolen, terwijl het openbaar belang door de Kroon is erkend; of wel indien het algemeen nut dier werken uitdrukkelijk bij de wet is erkend. Het laatste is het geval bij alle werken ten aanzien waarvan onteigening is toegestaan. De verdere regeling is dezelfde als die van de Telegraaf- en Telefoonwet. Electriciteitswerken. Wet Bevloeiingen. 404 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Een verpüchting, welke met de hier besprokene punten van overeenstemming vertoont, maar die bij de behandeling der wet op andere wijze gerechtvaardigd is, kent de Wet op de Bevloeiingen (wet van 30 December 1904, StM. no. 282), houdende bepalingen omtrent bevloeiingen. Haar artikel 7 bepaalt, dat de eigenaar van een perceel, door of over hetwelk voor bevloeung water moet worden aan- of afgevoerd, of in, op, of aan hetwelk, geheel of gedeeltelijk, voor bevloeung een kunstwerk moet worden aangelegd, verplicht is dezen aanvoer, afvoer, of aanleg en het gebruik en onderhoud van de aanvoer-, afvoer- en kunstwerken, behoudens schadeloosstelling, te dulden, wanneer het perceel in het besluit, waarbij de vergunning door Gedeputeerde Staten is verleend, daartoe is aangewezen. De verplichting bestaat niet voor gebouwen en de daarbij behoorende erven en tuinen. De Regeering heeft in de toehchting tot het wetsontwerp deze bepaling verdedigd als een „ter bevordering van het gewichtige landbouwbelang, dat bij de bevloeiing is betrokken" voorschrift van burenrecht Hij spreekt o. m. ook van een burenrechtehjken last om iets te dulden of toe te staan. Waar de verplichting, welke de wet vestigt, niet voortvloeit uit een bepaalde ligging van de betrokken perceelen of andere feitelijke omstandigheden, maar eenvoudig in de aanwijzing van het perceel in het besluit van Gedeputeerde Staten, kan men de bedoelde uitdrukking wel gebruiken, maar mag uit dit gebruik toch ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 405 niet worden afgeleid, dat men hier, als bii de regelen Rniver- i_ • , , , kaveling van net eigenlijke burenrecht met burgerrechtelijke bepalingen zou te doen hebben. De procedure voor het vaststellen der eventueele schadevergoeding van de Bevloeiingenwet nadert meer tot die van de Onteigeningswet dan de regelingen van de overige hier genoemde wetten. Van de hier besproken regelingen tot een algemeene wet tot opheffing van civielrechtelijke belemmeringen is slechts een enkele stap. Nadat reeds in 1918 de boven, blz. 186, vermelde speciale regeling ten behoeve van electriciteitswerken was tot stand gekomen, heeft de wet van 13 Mei 1927, St.bL no. 159, deze algemeene regeling gebracht, ter opheffing van de belemmeringen, „welke door hen, die ten aanzien van onroerende goederen eenig recht kunnen doen gelden, aan de totstandkoming en de instandhouding van werken, in het openbaar belang bevolen of ondernomen, in den weg worden gelegd". Minder om aan belanghebbenden een last in het algemeen belang op te leggen, dan wel om de onderlinge verhouding van een zeker aantal belanghebbenden zoodanig in hun aller belang te herzien, als langs den weg van het zuiver minnelijk overleg, dat is, langs den ten allen tijde openstaande wet van het privaatrecht niet te bereiken is, vervult het administratief recht een rol in de Markenwet en in de Ruilverkavelingswet. De Markenwet (wet van 10 Mei 1886, StM. no. 104, houdende bepalingen ter bevordering van de verdeeling van Markgronden) bevat 406 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II een regeling betreffende de verdeeling der oude aan de markgenooten te zamen toebehoorende markgronden; de ruilverkavelingswet (wet van 31 October 1924, St.bl. no. 481, houdende bepalingen omtrent ruilverkaveling) beoogt de gelegenheid open te stellen om daar, waar landelijke eigendommen zeer verspreid liggen, een voor het landbouwbedrijf ongunstigen vorm hebben of gebrekkige uitwegen of waterafvoer bezitten, eene betere economische indeeling te verkrijgen, waardoor de productiviteit van den bodem wordt verhoogd. Achter het bijzonder belang van de betrokken personen staat dus ook hier het algemeen belang, dat een dwingend optreden door regeling van administratief-rechtehjke voorschriften rechtvaardigt. De versnipperde ligging, aldus de Memorie van Toelichting tot het wetsontwerp, en de ongunstige vorm der perceelen beletten het nemen van maatregelen, welke in een modern-landbouwbedrijf regel zijn geworden, als daar zijn: het gebruik van maclunes, de doorvoering van rationeele vruchtwisseling, de bestrijding van onkruid en plantenziekten. Bovendien vereischen verspreid liggende perceelen meer toezicht, meer tijd en kosten om het land te bewerken en om te oogsten, terwijl een belangrijk deel van den grond verloren gaat voor greppels of andere afscheidingen. In evenredigheid tot de lengte der grenzen neemt de aanleiding tot grensgeschillen toe. Verbetering van den grond door verzorging van den waterafvoer door drainage of op andere wijze en het ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 407 regelen van den grondwaterstand worden zeer bezwaarlijk. In tal van gevallen waren, voor de wet tot stand kwam, reeds pogingen aangewend om langs minnelijken weg een ruilverkaveling tot stand te brengen, maar altijd waren deze afgestuit op de onwilligheid van een geringe minderheid. Het doel der wet was dus een regeling te verkrijgen, waarbij, onder de noodige waarborging van haar rechten een onwillige minderheid gedwongen wordt om deel te nemen aan een ruilverkaveling, waartoe door een meerderheid van belanghebbenden besloten wordt. Ook in het geval van de Ruilverkavelingswet hebben wij dus te doen met een administratieve wet, welker uitvoering voor een groot gedeelte in de handen der belanghebbenden is gelegd. De algemeene leiding in ruilverkavelingszaken is opgedragen aan een centrale commissie, welker samenstelling en wijze van werken door de Kroon zijn geregeld. Voor die regeling stelt de wet als eisch, dat twee vijfden van het aantal leden en plaatsvervangende leden worden benoemd na aanbeveling van de door den betrokken Minister aan te wijzen centrale landbouwvereenigingen. De administratieve behandeling eener ruilverkaveling komt in korte trekken op het volgende neer. Een aanvraag om ruilverkaveling — de wet onderstelt dus, dat het initiatief steeds van belanghebbenden zal uitgaan — wordt alleen in behandeling genomen, indien zij is gedaan door ten minste een vierde van 408 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II hen, die bij het kadaster bekend staan als eigenaren van of rechthebbenden op de perceelen, gelegen in het blok, waarop de aanvrage betrekking heeft. De aanvrage wordt schriftelijk gericht tot Gedeputeerde Staten der provincie, waarin het blok of het grootste gedeelte ervan gelegen is. Gedeputeerde Staten stellen de aanvrage in handen van de centrale commissie. Deze onderzoekt haar en brengt aan Gedeputeerde Staten advies uit. Dit advies kan zich zoowel over een grooter als over een kleiner blok uitstrekken dan was aangegeven op de door belanghebbenden bij hun aanvrage overgelegde kaart. „Indien Gedeputeerde Staten tegen eene aangevraagde ruilverkaveling bezwaar hebben, nemen zij een met redenen omkleed besluit". Van dit negatieve besluit staat hooger beroep op de Kroon open. Bestaat bij Gedeputeerde Staten geen bezwaar tegen de aanvragen, dan is hooger beroep niet mogelijk, omdat alsdan de bepalingen der wet toepassing vinden, waardoor belanghebbenden zelve de gelegenheid hebben om bij meerderheidsbesluit uit te maken, of de ruilverkaveling al dan niet zal doorgaan. Dat besluit wordt genomen in een door Gedeputeerde Staten belegde en door een lid van Gedeputeerde Staten gepresideerde vergadering van hen, die bij het kadaster bekend staan als eigenaren of rechthebbenden op perceelen, gelegen in het blok, of hunne schriftehjke gemachtigden. In deze vergadering wordt besloten of tot ruilverkaveling zal worden overgegaan. ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 409 Tot het nemen van een besluit tot ruilverkaveling wordt vereischt de toestemming van de meerderheid der eigenaren of rechthebbenden, met uitzondering van hen, wier eigendommen ingevolge de artikelen 2 en 3 der wet buiten de ruüverkaveling blijven. Bovendien moeten de perceelen dier meerderheid in kadastrale grootte meer dan de helft van de kadastrale grootte der in de ruilverkaveling begrepen perceelen bedragen. Wordt tot ruilverkaveling besloten, dan benoemt de rechtbank een rechtercommissaris, onder wiens leiding de ruilverkaveling zal geschieden. De uitvoering geschiedt dan verder door een plaatselijke commissie, welke wordt benoemd door Gedeputeerde Staten, de centrale commissie en de Burgemeesters van de betrokken gemeenten gehoord. Deze commissie bestaat uit drie leden, waaronder een voorzitter en een plaatsvervangend voorzitter, en twee plaatsvervangende leden. Zij wordt bijgestaan dooreendoorden Minister aan te wijzen landmeter van het kadaster en, zoo noodig, door andere deskundigen, aan te wijzen door de centrale commissie, de plaatselijke commissie gehoord. De ruilverkaveling zelve valt dan in twee fasen uiteen. In de eerste wordt definitief uitgemaakt, wie belanghebbenden zijn, en welke de waarde is van de in de ruilverkaveling begrepen perceelen. Voor zooverre men hieromtrent niet tot overeenstemming komt, beslist ten slotte de rechtbank bij een uitspraak, waartegen geen verzet of eenige andere voorziening is toegelaten, behalve dan het recht van den procureurgeneraal bij den Hoogen Raad om zich, in het belang 410 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT, n Uitbreidingsplan. i der wet, tegen deze uitspraak in cassatie te voorzien. In de tweede fase wordt het plan tot ruilverkaveling, dus het plan tot de nieuwe indeeling van gronden en wateren vastgesteld en worden de verrekeningen bepaald met het oog op de voor- en nadeelen, welke de ruilverkaveling voor verschillende der bij het plan betrokken eigenaren zal kunnen opleveren. Ook in dit stadium beslist ten slotte de rechtbank, wanneer men op andere wijze niet tot overeenstemming komt. De acte van ruilverkaveling wordt ten slotte door een notaris opgemaakt. Kosten en schadevergoedingen worden door het Rijk voorgeschoten, naar evenredigheid der waarde over de onroerende goederen omgeslagen en in tien jaren met 13,6 % per jaar aan het Rijk terugbetaald. De ruilverkaveling heeft, zooals uit het bovenstaande blijkt, hier te lande nog een beperkte werking. Sedert lang wordt er op aangedrongen, haar ook mogelijk te maken in verband met de uitvoering van gemeentelijke uitbreidingsplannen. Bij de uitvoering van dergelijke plannen levert een ongunstige terreinindeeling vaak groote bezwaren op. Heel dikwijls hebben eigenaren van een smalle strook grond of water het in de hand de uitvoering van een plan geruimen tijd tegen te houden wanneer de gemeente de keuze heeft tusschen het betalen van een te hoogen prijs of de risico's van een onteigeningsprocedure. Ook afgezien hiervan komt het dikwijls voor, dat zonder benadeeling van iemand de gemeentelijke uitbreiding er ten zeerste bij gebaat zou zijn, indien men langs den weg ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 411 der ruilverkaveling vorm en afmetingen van de bouwperceelen in overeenstemming brengen kon met den opzet van het uitbreidingsplan, Ook de vaststelling van dit uitbreidingsplan is een administratieve maatregel, waardoor het vrije beschikkingsrecht der eigenaren over hun in het plan begrepen gronden aanmerkelijk kan worden beperkt. In het oorspronkelijk artikel 28 van de Woningwet werd voorgeschreven, dat in gemeenten, die meer dan 10.000 inwoners telden, alsmede in gemeenten, wier zielental in de laatste vijf jaren met meer dan een vijfde was toegenomen, de Raad, behoudens vrijstelling van Gedeputeerde Staten een plan van uitbreiding moest vaststellen, waarbij de grond werd aangewezen, die in de naaste toekomst voor den aanleg van straten, grachten en pleinen was bestemd. Bij de herziening van de Woningwet in 1921 is deze omschrijving herzien en is in de wet vastgelegd het karakter van het uitbreidingsplan als algemeen bestemmingsplan van de gronden, waarover naar verwacht mag worden, in „de naaste toekomst" de gemeentelijke bebouwing zich zal gaan uitstrekken. Door deze gewijzigde omschrijving sloot de wet zich aan bij de praktijk, zooals zich die sedert de invoering van de Woningwet had ontwikkeld. Artikel 31 van de Woningwet luidt thans als volgt: „1. In gemeenten, die meer dan 10.000 zielen tellen, alsmede in gemeenten, wier zielental in de laatste vijf jaren met meer dan een vijfde is toegenomen, stelt de Raad behoudens vrijstelling voor ten hoogste Voorschriften der Woningwet. 412 2 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II tien jaren van Gedeputeerde Staten *) een plan van uitbreiding vast, waarbij de bestemming voor de naaste toekomst van den in dat plan begrepen grond in hoofdzaak wordt aangewezen. Gedeputeerde Staten kunnen een termijn stellen, binnen welken een uitbreidingsplan aan hun goedkeuring moet zijn onderworpen. 2. Dit plan wordt ten minste eenmaal in de tien jaren herzien. 3. Het plan van uitbreiding alsmede de plannen tot herziening daarvan zijn aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen. Gedeputeerde Staten hooren, alvorens te beslissen, den inspecteur. Tegen weigering van de goedkeuring kan door den Raad en tegen het verleenen van de goedkeuring door belanghebbenden binnen eene maand beroep bij Ons worden ingesteld. Indien het plan door Gedeputeerde Staten of, ingeval van beroep, door Ons niet is goedgekeurd, onderwerpt de Gemeenteraad binnen twaalf maanden na ontvangst van de beslissing een nieuw plan, waarbij de beslissing van Gedeputeerde Staten of van Ons in acht is genomen, aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. 4. Het ontwerp van het plan van uitbreiding alsmede de ontwerpen tot herziening daarvan liggen met uitvoerige kaarten en grondteekeningen ten minste i) Bij artikel 21, lid 2, der Wijzigingswet van 19 FebruanJ921, St.bl. no. 73. is het volgende bepaald: „2 Vrijstellingen vóór het in werking treden van deze wet gegeven krachtens artikel 28 (thans: 31) der Woningwet, vervallen een jaar na dat tijdstip, behoudens verlenging voor ten hoogste tien jaren. ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 413 gedurende vier weken vóór de vaststelling op de gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. 5. Gedeputeerde Staten stellen op kosten van de gemeente onder Onze goedkeuring het plan van uitbreiding vast, indien een gemeenteraad niet binnen den, door Gedeputeerde Staten krachtens het eerste lid gestelden, termijn een plan aan hun goedkeuring heeft onderworpen of indien een gemeenteraad het bepaalde in het vorige lid niet of niet behoorlijk naleeft. Een door Gedeputeerde Staten vastgesteld plan wordt voor de toepassing van deze wet geacht door den Gemeenteraad te zijn vastgesteld. 6. Het plan van uitbreiding alsmede de plannen tot herziening daarvan liggen in uitvoerige kaarten uitgewerkt op de gemeentesecretarie gedurende veertien dagen voor een ieder ter inzage. Na afloop van dien termijn wordt het plan aan Gedeputeerde Staten ter goedkeuring gezonden. Het goedgekeurde plan ligt mede in uitvoerige kaarten op de gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. 7. Van de nederlegging en van de goedkeuring door Gedeputeerde Staten wordt door het hoofd van het gemeentebestuur in een of meer nieuwsbladen der gemeente of, bij het ontbreken daarvan, eener naburige gemeente, onverwijld kennis gegeven. Zij worden daarenboven door hem op de gebruikelijke wijze aan de ingezetenen bekend gemaakt. 8. Bij algemeenen maatregel van bestuur worden voorschriften gegeven betreffende de inrichting van plannen van uitbreiding overeenkomstig dit artikel. 414 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 9. Indien de Raad van eene gemeente, welke niet behoort tot de in het eerste lid bedoelde gemeenten, een plan van uitbreiding vaststelt, is het bepaalde in de leden 2—4 en 6—8 van dit artikel van toepassing. Een overeenkomstig die bepalingen tot stand gekomen plan kan niet worden herroepen zonder goedkeuring van Gedeputeerde Staten en staat voor de toepassing van deze wet gelijk met een plan, vastgesteld ingevolge het eerste lid van dit artikel." Het Woningbesluit (Koninkhjk besluit van 20 April 1921, St.bl. no. 679) geeft de nadere regelen omtrent de inrichting van deze uitbreidingsplannen. Sedert de wijziging van artikel 11 bij het Koninkhjk besluit van 27 Augustus 1926, StM. no. 316, bepaalt artikel 11 van dit besluit het volgende. „De aanwijwng in hoofdzaak van de bestemming voor de naaste toekomst van den in het plan begrepen grond wordt op de kaarten aangegeven. Daarbij wordt onderscheiden tusschen grond, waarvan de bestemming voor de allernaaste toekomst en grond, waarvan de bestemming voor de verdere toekomst wordt aangewezen. Onder eerstbedoelden grond wordt begrepen in kleinere steden en dorpen grond, niet meer dan 500 M., in grootere steden grond, die niet meer dan 1000 M. van de bestaande bebouwing is gelegen. Ten aanzien van den grond, waarvan de bestemming voor de allernaaste toekomst wordt aangewezen geeft het plan een uitgewerkt beeld van de ontwikkeling der gemeente. Het bevat een volledig beeld van den ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 41$ toekomstigen aanleg van straten, pleinen, wegen en vaarten en een aanduiding voor welke bebouwing (gesloten, open soorten van woningen, soorten van niet ter bewoning bestemde gebouwen) de bouwblokken bestemd zijn. Ten aanzien van den grond, waarvan de bestemming voor verdere toekomst wordt aangewezen, geeft het plan een schets van de ontwikkeling der gemeente, waaruit ten minste moet blijken de richting en de breedte van de hoofdverkeerswegen en de bestemming van den grond voor de bebouwing met woonhuizen of met andere perceelen. Voor zoover een deel van deze gronden zal komen binnen de grens van bestemming voor bebouwing in de naaste toekomst, wordt het plan herzien in overeenstemming met het voor gronden binnen die grens bepaalde. Bij het besluit ter vaststelling van het plan kan aan Burgemeester en Wethouders worden voorbehouden de bevoegdheid om: a. de grens of de richting van eene straat, gracht of plein op eenig onderdeel nader vast te stellen en dienovereenkomstig den vorm der bouwblokken eenigszms te wijzigen, hetzij wanneer bij definitieve uitmeting blijkt, dat eenige afwijking noodzakelijk is, hetzij wanneer, ter uitvoering van een door of met medewerking van den belanghebbende ten behoeve van de bebouwing van zijn grond ontworpen bouwplan, zoodanige afwijking in het belang van eene richtige of behoorlijke bebouwing blijkt te zijn; h. ter uitvoering van een door of met medewerking 416 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Bouwverbod. van den belanghebbende ten behoeve van de bebouwing van zijn grond ontworpen bouwplan één of meer der geprojecteerde straten te verplaatsen of te doen vervallen of nieuwe straten in te voegen en dientengevolge den vorm van enkele bouwblokken te wijzigen of eenige bouwblokken samen te voegen of te splitsen; c. de soort der bebouwing op eenig onderdeel nader vast te stellen; d. de op eenig onderdeel in het plan opgenomen voortuinen te doen vervallen. Krachtens voorbehouden bevoegdheid genomen besluiten behoeven goedkeuring van Gedeputeerde Staten Alvorens te beslissen aangaande de goedkeuring, hooren Gedeputeerde Staten den inspecteur, belast met het toezicht op de handhaving van de wettelijke bepalingen betreffende de volkshuisvesting en stellen zij belanghebbenden in de gelegenheid om bezwaren in te brengen." -ui De snelle aanwas der stedelijke bevolking en in het bijzonder ook de ontwikkeling van het verkeer maken verdere uitwerking van deze regeling meer en meer noodig, in het bijzonder ook een organisatie, waardoor men zal kunnen komen tot bestemmingsplannen voor grootere gebieden dan het territoir van een enkele gemeente, de z.g. Gewestelijke Plannen. Naast het uitbreidingsplan kent de Woningwet nog het bouwverbod. De gemeenteraad is namehjk bevoegd in het belang van stelselmatige bebouwing te verbieden, dat gebouwen worden gebouwdtf herbouwd op grond, welke ingevolge een voorafgaand raadsbesluit m de ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 417 naaste toekomst voor den aanleg van eene straat, eene gracht of een plein bestemd is. In de oorspronkelijke lezing van de Woningwet was het bouwverbod de maatregel, waardoor aan het uitbreidingsplan effect werd verzekerd. Het uitbreidingsplan zelf was een plan zonder meer, eerst door het bouwverbod, dat dus als het ware over het uitbreidingsplan werd heengelegd, werd het handelen in strijd met de in het uitbreidingsplan aangegeven bestemming van de gronden onmogelijk gemaakt. Sedert de herziening van de Woningwet in 1920 noemt echter haar artikel 5 als een der redenen, waarom een bouwvergunning geweigerd moet worden, de omstandigheid, dat het plan voor het oprichten of vernieuwen van een gebouw afwijkt van een goedgekeurd uitbreidingsplan voor de gemeente of een deel der gemeente. Daardoor zijn uitbreidingsplan en bouwverbod van elkaar losgemaakt. Het uitbreidingsplan heeft een zelfstandige sanctie gekregen en een bouwverbod behoeft niet meer vastgesteld te worden voor deelen van de gemeente, waarvoor een uitbreidingsplan bestaat. Toch is het bouwverbod hierdoor niet overbodig geworden. Het kan in het bijzonder gebruikt worden om voor voltooide deelen van de gemeente, voor straten dus, waarvoor uit den aard der zaak geen uitbreidingsplan bestaat, te verzekeren, dat bepaalde ongebouwde grondstukken ook ongebouwd zullen blijven, of dat bij herbouw van perceelen, b.v. ter afronding van hoeken, kleine stukken daarvan open •». Poelje - Beg. adm. recht 27 Zijn tegenwoordigebeteekenis. 418 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II De „een derde bepaling". zullen blijven liggen, welke te voren bebouwd waren. Wil echter de gemeente verder gaan, wil zij beletten, dat de grond, waarvan het bouwverbod de bebouwing tegenhoudt, van den openbaren weg wordt afgesloten, wil zij aan dien grond een bepaalde bestemming zien gegeven, of wil zij daarover zelve voor straataanleg of een dergelijk doel beschikken, dan staat haar daartoe slechts de weg van aankoop of onteigening open. Bij een raadsbesluit, hetwelk een verbod tot aanbouw of herbouw inhoudt — dus bij een besluit tot vaststelling van een bouwverbod — moet worden aangegeven op welk deel van den grond, aan één en denzelfden eigenaar toebehoorende, het verbod betrekking heeft en moeten, ingeval het verbod meer dan één derde gedeelte van zijn in het plan begrepen grond betreft, de redenen worden medegedeeld, waarom niet tot aankoop of onteigening wordt overgegaan. Dit raadsbesluit behoeft de goedkeuring der Gedeputeerde Staten; tegen niet-goedkeuring kan de Gemeenteraad, tegen goedkeuring kunnen belanghebbenden in beroep komen bij de Kroon. De voorbereiding van het raadsbesluit is in het belang van de erbij betrokken personen met ongeveer dezelfde waarborgen omgeven als die van het uitbreidingsplan. Het voorschrift betreffende het eventueele mededeelen der redenen, waarom niet tot aankoop of onteigening wordt overgegaan, heeft de bedoeling te doen uitkomen, dat naar het inzicht van den wetgever aankoop of onteigening steeds zullen moeten volgen in aUe gevallen, waarin de billijkheid dat eischt. Bij ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 419 Koninklijk besluit van 1 Augustus 1907 werd overeenkomstig deze opvatting gehandhaafd een besluit van Gedeputeerde Staten van Limburg, waarbij aan een bouwverbod te Roermond goedkeuring werd onthouden, o. a. omdat als eenige reden, waarom niet tot aankoop of onteigening werd overgegaan van perceelen, toebehoorende aan een en denzelfden eigenaar, terwijl meer dan één derde gedeelte van zijn in het plan begrepen grond door het bouwverbod werd getroffen, werd genoemd: „dat directe aankoop of onteigening te groote financieele offers van de gemeente zou eischen". Een overeenkomstig doel als met het bouwverbod kan de gemeente trachten door middel van het vaststellen van rooilijnen te begrijpen. De rooilijn is volgens de omschrijving van de meeste bouwverordeningen de lijn, welke de bebouwing langs de zijde van de straat niet mag overschrijden. Soms wordt geëischt, dat geheel volgens de rooilijn gebouwd zal worden, soms wordt het bouwen achter de rooilijn, mits daaraan evenwijdig, toegelaten. Het is dus denkbaar, dat men langs een bestaanden weg de rooilijn trekt door de daarlangs gebouwde huizen met het gevolg, dat deze bij eventueelen herbouw zooveel zouden moeten worden achteruit geplaatst, als de rooilijn aangeeft. Indien het mogelijk was langs dezen weg geheel hetzelfde als met het bouwverbod te verkrijgen, zou dat zeer gewichtig zijn, daar de vaststelling van rooilijnen in de Woningwet met geen speciale waarborgen is omgeven, en het Rooilijnen. 420 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Bouwverbod langs rijkswegen. twijfelachtig is, of een besluit tot vaststelling van een rooilijn krachtens de Woningwet aan hoogere goedkeuring is onderworpen. Bij Koninkhjk besluit van 12 November 1923, StM. no. 516, is echter vernietigd een besluit van den Raad der gemeente Tilburg, waarbij in beroep — van een beslissing van Burgemeester en Wethouders dier gemeente _ een bouwvergunning werd geweigerd, omdat zou worden gebouwd met oveMchrijding van de vastgestelde rooilijn. Dit Koninklijk besluit steunde onder meer op de overweging, dat een besluit, waarbij een rooilijn wordt vastgesteld, moet geacht worden een besluit te zijn, regelend de plaatsing van de gebouwen ten opzichte van den openbaren weg, alzoo gegeven op grond van artikel 3, 1 a, der Woningwet en dus ingevolge artikel 7 van die wet onderworpen aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. De juistheid van deze beslissing in het algemeen is voor betwisting vatbaar. Ook schijnt het niet noodig er een zoo ruime beteekenis aan toe te kennen, dat alle rooilijnen, ook die voor nieuwe straten, welke ter uitvoering van het uitbreidingsplan en de bouwverordening door Burgemeester en Wethouders worden aangegeven, op goedgekeurde besluiten dienen te berusten. Evenwel zal, zoolang de zeer noodige nadere wettelijke regeling blijft ontbreken, het afzonderlijke, zelfstandige rooilijnbesluit aan de goedkeuring der Gedeputeerde Staten dienen te worden onderworpen. Met de gemeentelijke regelingen omtrent bouwyerboden en rooilijnen, zooals die krachtens de Woning- ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 421 wet door de Gemeenteraden worden vastgesteld, loopt min of meer parallel de regeling der Wet van 22 December 1922, St.bl. no. 698, houdende regeling in zake vaststelling van een bouwverbod op gronden langs Rijkswegen. De bedoeling van deze wet is om, ten behoeve van toekomstige verbetering van Rijkswegen, het bouwen langs of dicht bij die wegen tegen te gaan. Daartoe bepaalt de wet, dat bij Algemeenen Maatregel van Bestuur kan worden verboden op, in of boven daarbij aangewezen gronden, langs of dichtbij een Rijksweg gelegen, te bouwen of bouwwerken te hebben, indien die gronden, naar het oordeel van de Kroon, in de naaste toekomst geheel of gedeeltelijk voor verbetering van den weg zullen noodig zijn. Van het verbod kan tot wederopzeggens door den Minister van Waterstaat ontheffing worden verleend. Het bouwverbod treft niet: a. het bouwen, waarmede op het tijdstip van de dagteekening der kennisgeving betreffende het ter inzage leggen van de voorbereidingsstukken op, in of boven het terrein een aanvang is gemaakt, volgens een vóór dat tijdstip gemaakt bestek, en dat daarna regelmatig is voortgezet; b. den herbouw en verbouw van bouwwerken, voor zoover daardoor geen terrein wordt ingenomen, dat op het zelfde tijdstip nog onbebouwd was, en het herbouwde of verbouwde naar aard of samenstelling niet belangrijk afwijkt van het oorspronkelijke werk; Strekking der wet. 422 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Monumentenverordeningen. c. bouwwerken, welke op het onder a genoemde tijdstip reeds aanwezig waren. Een bouwverbod wordt niet uitgevaardigd dan nadat aan de eigenaren en de derde belanghebbenden de gelegenheid zal zijn geboden daartegen hunne bezwaren te doen kennen. Deze regeling, waarvan weinig goeds valt te zeggen, heeft, voor zoover ons bekend, nooit toepassing gevonden. Naast de tot dusver besproken voorschriften, welke de eigenaren van onroerende goederen in het vrij gebruik van hun eigendommen belemmeren, nemen een geheel bijzondere plaats in de voorschriften, welke tot wering van ontsiering van landschap, stad of dorp, of tot het behouden van uit cultureel oogpunt beschouwd waardevol bezit, de vrijheid der eigenaren aan banden leggen. In de eerste plaats valt hierbij te denken aan de zoogenaamde welstandsbepalingen uit bouwverordeningen. Deze bepalingen, waarvan het essentieele is het verbod om te bouwen of gebouwen te veranderen zoodanig, dat niet aan bepaalde, al dan niet nader omschreven eischen van welstand wordt voldaan, liggen grootendeels op het gebied van het communaal strafrecht. Hetzelfde geldt van de verordeningen tot wering van ontsierende reclame. Alleen de dispensatieregeling, al dan niet met een recht van hooger beroep, valt binnen het gebied van het administratief recht. Met de z.g. monumentenverordeningen ligt de zaak anders. De constructie is daarbij in den regel deze, dat ge- ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 423 bouwen, die uit een oogpunt van geschiedenis of kunst van bijzondere waarde zijn, op een lijst worden gebracht, en dat de plaatsing op deze lijst, zoodra zij eenmaal definitief is geworden, tot gevolg heeft, dat zonder speciale ontheffing aan het gebouw geen veranderingen mogen worden aangebracht. Hierbij leidt dus een zuiver administratieve rechtsgang tot een inderdaad ingrijpende beperking van het recht van den eigenaar. De tot dusverre in dit hoofdstuk besproken voorschriften beperken alle in sterkere of mindere mate den eigenaar in het vrije gebruik van zijn eigendom, dat het burgerlijk recht hem in het algemeen waarborgt. Daarnaast staan een aantal andere bepalingen, waardoor rechtstreeks voor een bepaald beperkt gebied in den inhoud van het civiel/ recht verandering wordt gebracht. Streng opgevat zijn dat dus geen voorschriften van een administratiefrechtelijk "karakter, maar zijn het regelen van burgerüjk recht. Omdat zij echter in de administratieve wetten verspreid voorkomen, en tevens in bepaalde gevallen een essentieel gedeelte uitmaken van de in die wetten vervatte regelingen, komen zij ook voor bespreking in dit hoofdstuk in aanmerking. In de eerste plaats heeft men enkele gevallen, waar de administratieve wet ingrijpt in de algemeene regelen betreffende de wettelijke aansprakelijkheid voor de gevolgen van handelingen of verzuimen. Artikel 28 van de Stoomwet bepaalt, dat de burgerrechtelijke verantwoordelijkheid voor een ongeval, Burgerrechtelijkeverantwoordelijkheid. Stoomwet. 424 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Spoorwegwet. veroorzaakt door een stoomtoestel en waardoor schade is toegebracht aan personen of goederen, rust: a. zoo het stoomtoestel dient voor een bedrijf of eene onderneming, op hem voor wiens rekening het bedrijf of de onderneming uitgeoefend wordt; b. zoo het stoomtoestel dient uitsluitend voor huishoudelijk gebruik, op het hoofd van het gezin of op het hoofd van het bestuur der inrichting, waarin het toestel werd gebruikt; c. zoo het stoomtoestel tot wetenschappelijke onderzoekingen dient, op hem, door wien de onderzoekingen verricht werden; d. zoo het stoomtoestel onder het beheer staat van een Departement van algemeen bestuur, op den Staat; van een provinciaal bestuur, op de provincie; van een gemeentebestuur, op de gemeente; van een waterschapsbestuur op het waterschap. De bedoeling van dit voorschrift is geweest, volgens de verklaring van de Regeering, niet het brengen van wijziging in de regelen omtrent de aansprakelijkheid voor schade, maar alleen een bepaald persoon als burgerrechtelijk verantwoordelijk aan te wijzen. „Het belang van hen, die in de eerste plaats door een ongeval schade lijden, brengt mee, dat duidelijk vaststa tegen wien, naar de regelen van het burgerlijk recht, eene actie tot schadevergoeding behoort te worden ingesteld". Een stap verder gaat de Spoorwegwet van 1875, welke in haar eerste artikel den bewijslast ingeval van schade omkeert. „Ondernemers eener spoorwegdienst zijn ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 425 verantwoordelijk voor de schade, door personen of goederen bij de uitoefening der dienst geleden, ten ware de schade buiten hunne schuld of die hunner beambten of bedienden zij ontstaan." De strekking van het artikel is door den Hoogen Raad in zijn arrest van 28 Maart 1873, Weekbl. v. h. Recht no. 3577, hetwelk betrekking had op het overeenkomstige voorschrift der Spoorwegwet van 1851, aldus nader omschreven, dat het slechts regelt den bewijslast, ingeval van schade, zonder omtrent de verplichting tot vergoeding daarvan of de bevoegdheid die te vorderen, iets aan het gemeene recht te derogeeren; het strekt immers blijkens zijne woorden en kennelijke bedoeling, alleen om in het belang van het pubhek, het veilig verkeer over spoorwegen zooveel mogelijk te waarborgen en het bestuur daarover tot de stiptste waakzaamheid te noodzaken, door, tegen den gewonen regel, behoudens tegenbewijs, aan te nemen, dat iedere schade, in de uitoefening van den spoorwegdienst toegebracht, is toe te schrijven aan de schuld van de onderneming of hare beambten. Artikel 3 van de wet verbiedt den ondernemers van spoorwegdiensten uitdrukkelijk om hunne verantwoordelijkheid voor verlies, vertraagde bezorging van of schade aan koopmanschappen en goederen, of den omvang en duur hunner verplichtingen en den bewijslast door eenig beding van den vrachtbrief, of door bijzondere dienstreglementen uit te sluiten of te beperken, dan met inachtneming der bij Algemeenen Maatregel van Bestuur te stellen regels. De Omkeering bewijslast. 426 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Voorzieningen betreffende 8chad< en schadevergoeding. bedoelde Algemeene Maatregel van Bestuur is het , Algemeen Reglement voor het vervoer op de spoorwegen van 4 Januari 1901, St.bl. no. 20. De voorzieningen betreffende schade en vergoeding van schade welke daarin voorkomen, hebben over het algemeen de strekking verschillen zooveel mogelijk uit te sluiten en met het oog op den aard van het spoorwegbedrijf een snelle afwikkeling zooveel mogelijk te bevorderen* De bepalingen zijn door het geheele Reglement verspreid en betreffen voor een groot deel allerlei betrekkelijk ondergeschikte punten, zoodat wij er, voor een karakteristiek der voorschriften, slechts enkele van vermelden. Artikel 20 dan bepaalt, dat bagage, naar het oordeel der beambten van den spoorweg onvoldoende ingepakt, of waarvan de oude etiquetten niet zijn weggenomen, niet ter verzending behoeft te worden aangenomen. „Zijn de oude etiquetten niet verwijderd, en is hiervan vermissing of vertraging het gevolg, dan zijn de ondernemers van den spoorwegdienst niet verantwoordelijk voor de daaruit ontstane schade." Artikel 23 schrijft voor, dat de bagage op het station van bestemming met den meesten spoed wordt afgeleverd tegen overgave van het bagagebewijs. „Daarna zijn de ondernemers van den spoorwegdienst van alle verantwoordelijkheid ontheven. De beambten van den spoorweg hebben de identiteit van den houder van het bewijs niet te onderzoeken." Artikel 33 bevat bijzondere voorschriften omtrent ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 427 de aansprakelijkheid voor schade in verband met het vervoer van levende dieren en stelt verder vast, dat, indien er verplichting tot schadevergoeding bestaat, de door den afzender aangegeven waarde het maximum der schadevergoeding bepaalt. Heeft zulk een aangifte niet plaats gehad, dan zijn de volgende bedragen als maxima te beschouwen: 300 gulden voor een paard; Locaal- t > spoorwegen. Openbare middelen van vervoer. 126 „ „ „ vetten os; 90 „ „ „ ander rund; 12 „ i „ kalf; 36 „ „ „ vet varken; 15 „ „ „ mager varken; 4 „ „ „ speenvarken; 7 „ „ „ schaap of geit; 4 „ „ „ hond; 36 „ „ 100 kilogram andere dieren. Artikel 5 van de Locaalspoor- en Tramwegwet (wet van 9 Juli 1900, StM. no. 118) bevat dezelfde bepaling, als artikel 1 der Spoorwegwet van 1875; krachtens hetzelfde artikel wordt bij Algemeenen Maatregel van Bestuur o. m. geregeld de wijze, waarop ten aanzien van deze spoorwegen verschillende artikelen en daaronder het aangehaalde artikel 3, behoudens voor te schrijven afwijkingen, van toepassing kunnen worden verklaard. Ook in de wettelijke regelingen betreffende andere openbare vervoermiddelen komt hetzelfde voorschrift betreffende omkeering van den bewijslast ingeval van een schadeactie voor. 428 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Veren. Postwet. Men treft het aan in artikel 9 der wet op de Openbare Vervoermiddelen (wet van 23 April 1880, StM. no. 67, betreffende de openbare middelen van vervoer met uitzondering der spoorwegdienst) en in artikel 5 der Verenwet (wet van 5 Juli 1921, StM. no. 838, tot vaststelling van voorechriften betreffende overzetveren en veerrechten). In beide artikelen treft men aan een uitbreiding van het voorschrift tot schade, veroorzaakt door niet nakoming van bepalingen omtrent den aangekondigden dienst, en een regeling der aansprakelijkheid voor het geval de dienst door meer dan één persoon ondernomen is. Voor dit geval worden de ondernemers hoofdelijk voor de schade aansprakelijk gesteld. Tegenover de voorschriften in administratieve wetten, waarbij in het algemeen belang de verantwoordelijkheid voor handelingen en verzuimen, welke krachtens de burgerlijke wet op een ieder rust, eenigermate wordt versterkt, staan andere, waarin de administratieve wet met het oog op het eigenaardig karakter der daarbij geregelde diensten, die algemeene verantwoordelijkheid vermindert, nauwkeurig omgrenst, of zelfs geheel uitsluit. Zoo de Postwet (wet van 15 April 1891, StM. no. 87, tot regeling der brievenposterij). Terwijl zij aan den eenen kant een staatsmonopolie vestigt voor het vervoer, tegen vracht, van brieven, beperkt zij anderzijds in sterke mate het risico, dat voor den Staat uit dit monopolie zou kunnen voortvloeien. „Voor vermissing, beschadiging of vertraging in de ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II ±29 uitreiking van een niet aangeteekend stuk of van Beperking den geheelen of gedeeltelijken inhoud daarvan wordt Uj^eiU16" geene vergoeding verleend." (Artikel 16.) Schadevergoeding wordt slechts verleend bij verhes enz. van stukken, die zijn aangeteekend, en ook dan nog slechts volgens strenge in de wet vastgelegde regelen. „De afzender van een overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 11 en 12 aangeteekend stuk heeft aanspraak op schadevergoeding ingeval van verlies; indien de geldswaarde is aangegeven, ook ingeval van vermissing van den inhoud of van een gedeelte daarvan, mits bij de uitreiking de brief zoodanig geschonden is, dat berooving mogelijk was en tevens de inhoud in tegenwoordigheid van den postambtenaar is geconstateerd. De schadevergoeding bedraagt: a. voor een gewoon aangeteekend stuk, onverschillig de waarde van het verlorene, vijf en twintig gulden, ook al is het verlies het gevolg van overmacht. b. voor een aangeteekenden brief met aangegeven geldswaarde, het volle bedrag der aangegeven geldswaarde, of, bij vermissing van een gedeelte dier waarde, het gedeelte hetwelk aan dat bedrag ontbreekt, een en ander ook al is het verhes het gevolg van overmacht. De verplichting tot eventueele schadevergoeding houdt op, zoodra het aangeteekend stuk tegen ontvangbewijs is uitgereikt. De aanspraak op schadevergoeding vervalt, indien 430 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Telegraaïen Telefoonwet. niet binnen één jaar, na de dagteekening van het aan den afzender verstrekte bewijs van terpostbezorging, bij het hoofdbestuur der posterijen schriftehjk aanvraag tot uitbetaling daarvan is gedaan. De afzender is verplicht, voor zoover hij daartoe in staat is, omtrent het vermiste aan den directeur van het postkantoor alle door dezen gevraagde inlichtingen te geven. Wordt het vermiste geheel of gedeeltelijk terug gevonden, dan wordt hiervan zoo mogelijk aan den afzender en aan den geadresseerde mededeeling gedaan. De afzender kan het gevondene terugontvangen tegen wederuitkeering der betaalde vergoeding, mits deze plaats hebbe binnen dertig dagen nadat de voormelde mededeeling aan hem is ter hand gesteld. Is die termijn verloopen zonder dat hij het gevondene terugvorderde, dan wordt den geadresseerde gedurende een gelijk tijdvak, gelegenheid gegeven het gevondene, tegen uitkeering van het bedrag, dat aan den afzender is betaald, in ontvang te nemen. Wordt van die gelegenheid geen gebruik gemaakt, dan vervalt het gevondene aan den Staat. (Artikel 13.) De Telegraaf- en Telefoonwet heeft uit den aard der zaak, daar hier van vermissing van voorwerpen of goederen geen sprake kan zijn, een nog eenvoudiger regeling: „De Staat en de concessionaris zijn niet aansprakelijk voor schade, ontstaan door den dienst van telegrafen en telefonen, behalve in de gevallen, bedoeld bij de ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 431 artikelen 374, 3746w en 375 van het Wetboek van Strafrecht". (Artikel 17.)*) Nog verder dan de Telegraaf- en Telefoonwet gaat de Wet op den Loodsdienst (wet van 20 Augustus 1859, StM. no. 94, houdende bepalingen op den loodsdienst voor zeeschepen), welke iedere verantwoordelijkheid van den Staat uitsluit voor de gevolgen van door zijn ambtenaren in hun dienst verrichte handelingen of gepleegde nalatigheid: „De Staat is niet verantwoordelijk voor de daden of verauimen der loodsen en der beambten bij de loodsdienst. Echter wordt, ingeval van en naar gelang der daardoor te weeg gebragte schade, geheele of gedeeltelijke vrijstelling van het loodsgeld verleend, omverminderd de persoonlijke verantwoordelijkheid van dengene, door wiens schuld de schade is veroorzaakt." Zooals in vorige hoofdstukken hier en daar is gebleken, bevatten de administratieve wetten verder nog verspreid een aantal bepalingen, waarin ten aanzien van de absolute of relatieve competentie van organen der rechterlijke macht een bijzondere regeling wordt getroffen, of waarin ten aanzien van de mogelijkheid om van een lager orgaan bij een hooger in beroep te gaan wordt afgeweken van wat volgens het systeem der wet op de Rechterlijke Organisatie het geval zou moeten zijn. Deze afwijkingen vinden wel zoo goed als altijd haar onmiddellijke verklaring Loodswet. ) Deze artikelen bevatten de omschrijving der bijzondere ambtsmisdrijven van telegraaf- en telefoonpersoneel. 432 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Verzekeringswetten. in den aard der betrokken regeling, zoodat het niet noodig is, er hier op in te gaan. Van deze bepaling tot het geheel buiten werking stellen van het burgerlijk recht op een bepaald gebied is slechts een enkele stap. Deze stap wordt gedaan, zoodra het administratief recht ten aanzien van een bepaalde materie een regeling geeft, welker inhoud zoodanig is, dat daarnaast voor de afzonderlijke aanspraken, welke men aan het civiel recht zou kunnen ontleenen, geen plaats meer overblijft. Dit is het geval bij de sociale verzekeringswetten, welke aan de personen, die eronder vallen, uitkeeringen verzekert, welke naar het gevoelen van den wetgever een redelijke vergoeding opleveren voor de schade, welke zij onder bepaalde omstandigheden komen te hjden. Door daarnaast de mogelijkheid te blijven handhaven van toekenning eener schadevergoeding krachtens de algemeen bestaande burgerrechtelijke aansprakelijkheid zou men in de plaats van orde en regelmaat een toestand gekregen hebben met allerlei volmaakt willekeurige verschillen, die aan slechts enkelen bevrediging had kunnen schenken. Ook van den anderen kant zou het niet te verantwoorden zijn geweest, dat de Staat, die aan de werkgevers zware lasten oplegde ten behoeve van de regeling der geldelijke gevolgen van in hunne bedrijven voorkomende ongevallen, hen gelijktijdig geheel en al in ongewisheid het ten aanzien van de vraag, welke cumulatie van lasten voor hen uit burgerrechtelijke schadeacties zou kunnen geboren worden. ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 433 „Zijn de werklieden", aldus de Regeering in haar toehchting tot het ontwerp Ongevallenwet, „volgens de wet verzekerd, dan behooren zij hun vorderingsrecht tegen de werkgevers ter zake van hun in het bedrijf overkomen ongevallen, voor zoover dat recht thans bestaat ingevolge de artikelen 1401 tot en met 1405 B. W. en volgens de artikelen 423 tot en met 427 W. v. K. te verhezen. Waar ditzelfde niet geldt voor de rechtsvorderingen, die ontleend kunnen worden aan de artikelen 1406 en 1407 B. W. scheen het ter vermijding van processen juist, deze te beperken tot de gevallen, dat er een veroordeelend vonnis van den strafrechter is ter zake van een der misdrijven, omschreven in het Wetboek van Strafrecht, Boek II, Titel XIX tot en met XXI. Door deze regeling komt het voordeel der verzekering boven eene civielrechtelijke regeling voor de werkgevers aan het licht. Bij de laatste staan zij na elk ongeval bloot aan eene meer of minder gegronde rechtsvordering tot schadevergoeding, waarbij de werkman, kosteloos procedeerende, in den regel niets te verhezen heeft, terwijl de werkgever altijd beginnen moet met onkosten te maken. Bovendien kan bij een belangrijk ongeval de te vergoeden schade voor den Werkgever zoo groot worden, dat dit een ware ramp voor hem vormt. Bij de verzekering is hij gedekt door de betaling zijner premie en alleen in het geval, dat het buiten de partijen staande Openbaar Ministerie voldoende termen vindt om hem te vervolgen en de strafrechter om hem Opheffing aansprakelijkheid. T. Poelje - Beg. adm. recht 28 434 ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II Inbreuk contractvrijheid. te veroordeelen, heeft hij de volle schade te vergoeden." Het systeem der beide wetten komt dus in het kort op het volgende neer: Uitsluiting van schadevergoeding door den werkgever in normale gevallen. Handhaving daarentegen, omdat deze niet door de verzekering gedekt wordt, van de verplichting tot vergoeding der schade aan de goederen van den getroffene veroorzaakt. Niet vervallen burgerrechtelijke verantwoordelijkheid indien het ongeval veroorzaakt wordt door misdrijf. Evenwel, aangezien de getroffene volledig door de verzekering wordt schadeloosgesteld, in dit geval in de plaats stelling van dengeen — de rijksbank of eventueel andere het risico dragende lichamen — door wien de schadeloosstelling is betaald, in de rechten van den getroffene. Nog een zeer bijzonder contact tusschen administratief en privaatrecht vraagt ten slotte in dit hoofdstuk de aandacht, namelijk de gedwongen verstrekkingen, leveringen enz., krachtens artikel 188 van de Grondwet. Het tweede en derde lid van dit artikel luiden als volgt: „De inkwartieringen en het onderhoud van het krijgsvolk, de transporten en de leverantiën van welken aard ook voor de legers of verdedigingswerken van het Rijk gevorderd, kunnen niet dan volgens algemeene regels bij de wet te stellen en tegen schadeloosstelling ten laste van een of meer inwoners of gemeenten worden gebracht. ADMINISTRATIEF- TEGENOVER PRIVAATRECHT. II 435 De uitzonderingen op die algemeene regels voor het geval van oorlog, oorlogsgevaar of andere buitengewone omstandigheden worden bij de wet vastgesteld." De bedoelde uitzonderingen laten wij ter zijde. De normale regeling voor vredestijd echter is te beschouwen als een langs den weg van het administratief recht gevestigde belangrijke afwijking van de vrijheid, om over eigen huis en goed naar eigen inzicht te beschikken, welke een der grondslagen vormt van het civielrecht. De Irikwartieringswet (wet van 14 September 1866, StM. no. 138, houdende bepalingen betrekkelijk de inkwartieringen en het onderhoud van het krijgsvolk, en de transporten en leverantiën voor de legers of verdedigingswerken van het Rijk gevorderd) heeft aan het grondwetsartikel uitvoering gegeven. De wet regelt afzonderlijk: de inkwartieringen en het onderhoud van het krijgsvolk, de transporten en de leveringen. Grondslag der regeling vormen de volgende beginselen: iedere aanvraag wordt door het bevoegd militair gezag gericht tot den burgemeester; de vorderingen te dier zake aan de inwoners der gemeente te doen, geschieden door den burgemeester onder uitreiking van een schriftelijken last; in geen geval mogen van militaire zijde rechtstreeks van de inwoners eener gemeente verstrekkingen worden geëischt; het doen van verstrekkingen naar de voorschriften der wet geeft recht op schadeloosstelling op den voet bij reglement bepaald. Inkwartieringswet. HOOFDSTUK XII. SANCTIES DER ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING. Politie- Voor zoover het adrnimstratiefrechtelijk voorschrift dwang het karakter draagt van gebod of verbod, behoeft het een sanctie met het oog op de mogelijkheid, dat aan het gebod niet wordt voldaan, het verbod overtreden wordt. De meest voor de hand liggende sanctie is dan deze, dat het administratief gezag zelf kan doen, wat wordt nagelaten, kan beletten, wat verboden is. Dat de mogelijkheid hiertoe bestaat, vloeit uit de souvereine positie van het publiek gezag onmiddellijk voort. Toch heeft men het noodig geacht, in sommige wetten dit beginsel uitdrukkelijk neer te schrijven. Zoo bepaalt artikel 180 van de Gemeentewet: Onder de uitvoering der verordeningen van den Raad, behoort de bevoegdheid tot het, desnoods ten koste der overtreders, doen wegnemen, beletten of verrichten van hetgeen, in strijd met die verordeningen, wordt daargesteld, ondernomen of nagelaten. Spoedeischende gevallen uitgezonderd, geschiedt dit niet, dan nadat de belanghebbende schriftelijk is gewaarschuwd. De Memorie van Toelichting tot het ontwerp Gemeentewet verdedigde dit voorschrift met de volgende opmerking: „Zorg voor de uitvoering, inzonderheid van politieverordeningen, gelijk de plaatselijke verordeningen SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING 437 veelal zijn, had weinig te beteekenen, indien hij, die er mede belast is, niet bevoegd ware, hetgeen de verordeningen gebieden, waar het wordt nagelaten, zelf te bewerkstelligen, hetgeen zij verbieden, te beletten, hetgeen in strijd met hare bepalingen is aangelegd, weg te nemen. „Dit kon echter, waar de plaatselijke wetgever verzuimd had het bij zijne verordeningen uit te drukken, welligt worden betwist. De hier voorgestelde bepaling schijnt dus noodig, om allen twijfel te dien aanzien weg te nemen en de kracht van uitvoering te verzekeren." De goed bedoelde bepaling heeft intusschen een praktisch bezwaar, het ontbreken van een regeling omtrent het verhaal der kosten. Waar een bijzondere regeling daarvoor niet is vastgesteld, staat voor de gemeente geen andere weg open dan die van de civiele procedure, welke, vooral wanneer het betrekkelijk geringe uitgaven betreft, voor dit doel te omslachtig is en te kostbaar. Latere wetten hebben in deze leemte voorzien. De Woningwet heeft in artikel 52 een regeling, waarvan het eerste lid met artikel 180 van de Gemeentewet overeenstemt. Een tweede lid verklaart de kosten, ingevolge het eerste lid aangewend, bevoorrecht op het gebouw, ten aanzien waarvan zij zijn gemaakt, met dien verstande, dat zij na de kosten tot behoud, bedoeld in artikel 1186, 4e van het Burgerlijk Wetboek uit de opbrengst worden gekweten. Artikel 53 brengt hierna een uitgewerkte regeling Gemeentewet. Woningwet. 438 SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING Verhaal van voor het verhaal van gemaakte kosten, ontleend aan kosten" het door de Staatscommissie van 1891 voorgesteld ontwerp van wet tot regeling der bevoegdheid van het administratief hoog-gerechtshof. De bedoelde regeling luidt aldus: Artikel 53. Is Aan den schuldenaar of aan diens woning wordt door den beambte, daartoe aangewezen door het gemeentebestuur, beteekend eene door het bestuur opgemaakte en geteekende acte, die het bedrag der overeenkomstig het voorgaand artikel gemaakte kosten, zooveel mogelijk door bescheiden gestaafd, vermeldt en de waarschuwing inhoudt het bedrag binnen drie dagen te voldoen ter plaatse, in de acte aan te wijzen. 2. Indien de schuldenaar hieraan niet voldoet, wordt hij schriftelijk aangemaand binnen drie dagen het verschuldigde te betalen, onder kennisgeving, dat dit anders zal worden ingevorderd bij dwangbevel. 3. Bij niet-voldoening aan deze aanmaning wordt het verschuldigde ingevorderd bij dwangbevel, uitgevaardigd door den beambte, met de ontvangst der verschuldigde gelden belast, en uitvoerbaar verklaard door den kantonrechter, in wiens kanton de invordering geschiedt. 4. Dit dwangbevel wordt beteekend en ten uitvoer gelegd op de wijze, bij het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ten aanzien van vonnissen en authentieke akten voorgeschreven. SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING 439 5. De tenuitvoerlegging van het dwangbevel wordt geschorst door verzet, binnen veertien dagen na de uitvaardiging bij de arrondissements-rechtbank aanhangig te maken. 6. Dit verzet, dat met redenen moet zijn omkleed, is toegelaten hetzij op grond, dat de kosten niet zijn aangewend of wel tot een geringer bedrag dan het dwangbevel aangeeft, hetzij op grond van het niet krachtens wet of verordening verschuldigd zijn van het ingevorderd bedrag. 7. Ten laste van den schuldenaar komen ook de uitgaven, vallende op de invordering der boven vermelde kosten. 8. Zij worden betaald volgens de berekening en op quitantie van het bestuur, van hetwelk de invordering uitgaat. 9. Binnen veertien dagen na de aanbieding der quitantie kan'de schuldenaar in verzet komen bij de arrondissements-rechtbank. Dit verzet schort de verplichting tot betaling niet op. Wordt het gegrond verklaard, dan wordt het te veel betaalde onverwijld teruggegeven. De Bevoegdhedenwet van 1902 (wet van 9 Mei 1902, StM. no. 54, tot toekenning van eenige bevoegdheden aan de besturen van waterschappen, veenschappen en veenpolders) geeft aan de besturen van waterschappen enz. hetzelfde recht en stelt daar nog uitdrukkelijk naast de bevoegdheid om de door hen bevolen werken en opruimingen bij weigering of Bevoegdhedenwet 440 SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING nalatigheid van de daartoe verplichten voor rekening van dezen te doen uitvoeren. Ook deze wet kent voor de invordering der kosten het verhaal bij dwangbevel; alleen is de regeling iets minder overzichtelijk dan die der Woningwet, doordat zij saamgevlochten is met die betreffende de invordering der omslagen en andere belastingen van de waterschappen. Het beginsel, dat politiedwang behoort tot de middelen ter uitvoering van wettelijke voorschriften is ook nog opgenomen in artikel 14 der Keurenwet en in de artikelen 44 en 44a der Waterstaatswet 1900. Artikel 44 van laatstgenoemde wet geeft het recht tot uitoefening van politiedwang aan Gedeputeerde Staten, niet alleen met betrekking tot provinciale voorschriften of tot de voorschriften dezer wet zelf, maar zeer in het algemeen voor alles, wat „in strijd met wetten of algemeene maatregelen van bestuur betreffende den waterstaat, waarvan de uitvoering aan Gedeputeerde Staten is opgedragen, met provinciale verordeningen betreffende den waterstaat of met reglementen voor waterschappen, veenschappen of veenpolders, is of wordt gemaakt of gesteld, ondernomen, nagelaten, beschadigd of weggenomen". Artikel 44a is in 1923 in de wet nieuw opgenomen, het luidt aldus: „Het bestuur der gemeente is bevoegd op kosten der overtreders te doen wegnemen, beletten, verrichten of in den vorigen toestand herstellen hetgeen in strijd met bepalingen van wetten of algemeene maat- SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING 441 regelen van bestuur betreffende den waterstaat, met provinciale verordeningen betreffende den waterstaat of met reglementen voor waterschappen, veenschappen of veenpolders is of wordt gemaakt of gesteld, ondernomen, nagelaten, beschadigd of weggenomen, voor zooverre de uitvoering van die bepalingen aan dat bestuur is opgedragen." Deze bepaling was noodig, omdat artikel 180 van de Gemeentewet het recht tot parate executie van de gemeentebesturen beperkt tot uitvoering der verordeningen van den Raad. Zoodra artikel 180 zal zijn vervangen door een voorschrift, hetwelk de gemeentebesturen in het algemeen bevoegd verklaart het rechtsmiddel der parate executie toe te passen bij de uitvoering van alle voorschriften, met welker handhaving zij belast zijn, zal artikel 44a kunnen vervallen. De Waterstaatswet 1900 bevat een afzonderlijke paragraaf, gewijd aan de regeling van het verhaal, onder meer van de ter uitvoering van de artikelen 44 en 4Aa gemaakte kosten. Gedeputeerde Staten en het bestuur der gemeente kunnen bij dwangbevel de hier bedoelde kosten invorderen. „Het dwangbevel wordt op kosten van den schuldenaar bij deurwaardersexploot beteekend en ten uitvoer gelegd op de wijze, bij het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ten aanzien van vonnissen en authentieke akten voorgeschreven. „Binnen 30 dagen na de beteekening staat verzet tegen het dwangbevel open door dagvaarding van de 442 sancties administratiefrechtelijke regeling Binnentredenwoningen. instelling, van wier bestuur het dwangbevel is uitgegaan." „Het verzet schorst de tenuitvoerlegging." Terecht o. i. oppert Schepel bedenkingen tegen het feit, dat artikel 47 in de redactie, welke het bij de Wijzigingswet van 1923 heeft verkregen, minder in bijzonderheden afdaalt en in enkele punten bepaaldelijk afwijkt van de regeling omtrent dwangbevelen en verzet in de wet van 1902 neergelegd. x) Wederom zonder regeling betreffende het kostenverhaal en met iets gewijzigde redactie treft men de bepaling betreffende het recht van parate executie nog aan in artikel 24 der wet, houdende regeling in zake vaststelling van een bouwverbod langs Rijkswegen. Hier wordt namelijk het recht van parate executie niet verleend aan een bestuursorgaan, maar aan de door de Kroon aan te wijzen ambtenaren, mits krachtens een bijzonderen schriftehjken last van den betrokken minister, desnoods bijgestaan door ambtenaren van de Rijks- of gemeentepolitie. Door zijn redactie vormt dit artikel een overgang tot de eveneens voor de handhaving der adininistratieve wet zeer belangrijke voorschriften betreffende het binnentreden van woningen tegen den wil van den bewoner. Krachtens artikel 159 van de Grondwet is dit namelijk alleen geoorloofd in de gevallen bij de wet bepaald en krachtens een bijzonderen of algemeenen last van eene macht door de wet aangewezen. De wet moet *) T.a.p., blz. 423. SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING 443 de vormen regelen, waaraan de uitoefening van deze bevoegdheid gebonden is. Voor de gemeentebesturen is die wet de wet van 31 Augustus 1853, StM. no. 83, tot verzekering der uitvoering van sommige voorschriften van plaatselijke verordeningen. Zij bepaalt, dat, indien de zorg voor de nakoming van eenig voorschrift eener plaatselijke verordening, hetwelk strekt tot handhaving van de openbare rust of veiligheid, of tot beschertning van het leven of de gezondheid van personen, vereischt, dat zij, die met de uitvoering belast zijn of daartoe moeten medewerken, de bevoegdheid bezitten de woningen der ingezetenen, huns ondanks, binnen te treden, de Gemeenteraad daartoe, hetzij bij diezelfde, hetzij bij afzonderlijke verordening, den last kan verstrekken. De verordening, welke den last geeft, kan, indien daartoe noodzakelijkheid bestaat, bepalen, dat de uitvoering te allen tijde mag plaats hebben. Zonder die bepaling mag de last niet tusschen zonsonderen -opgang worden uitgevoerd. De last kan niet worden uitgevoerd dan in bijzijn, hetzij van den kantonrechter, hetzij van het hoofd of een der leden van het gemeentebestuur, of van een commissaris van politie. Van deze uitvoering en van de redenen, die daartoe geleid hebben, wordt door hem, die krachtens dit voorschrift er bij tegenwoordig is geweest, binnen tweemaal 24 uren proces-verbaal opgemaakt *en aan Wet van 1853. 444 SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING Waterstaatswet 1900. den ingezetene, wiens woning is binnengetreden, in afschrift medegedeeld. In verschillende andere wetten treft men een navolging van deze regeling aan, in de latere wetten meestal met weglating van de ook inderdaad vrij overbodige bepaling dat de burgemeester of een andere autoriteit bij het binnentreden der woning moet aanwezig zijn. Men zie b.v. art. 24 der wet betreffende de grondbelasting, art. 11 der Telegraafen Telefoonwet (waar bepaald is, dat de last niet anders kan worden uitgevoerd dan van des morgens acht uur tot zonsondergang). Artikel 53 der Pandhuiswet, enz. De Waterstaatswet 1900 bevat een meer uitgewerkte regeling/Krachtens haar artikel 7 kan aan bepaald aan te wijzen personen den schriftehjken last worden verstrekt tot het binnentreden in eene woning tegen den wil van den bewoner: om den toestand van waterstaatswerken te onderzoeken; om zich te verzekeren, dat de wetten en verordeningen op den waterstaat worden uitgevoerd of nagekomen; om bevolen herstellingen te verrichten; om aan artikel 42 of 44 (middelen van executie) uitvoering te geven. De last kan worden gegeven door den Minister van Waterstaat, den Commissaris der Koriingin in de provincie, de Gedeputeerde Staten, de besturen van waterschappen, veenschappen of veenpolders. SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING 445 De last moet, buiten de gevallen van dringend of dreigend gevaar, de woning of woningen aanwijzen, welker binnentreden tegen den wil van den bewoner kan geschieden. De last kan (artikel 8) uitgezonderd bij dringend of dreigend gevaar, niet anders worden uitgevoerd dan tusschen zonsop- en -ondergang en in bijzijn hetzij van den kantonrechter, hetzij van den burgemeester of van een commissaris van politie. In 1923, toen men artikel 44bis in de wet opnam, heeft men verzuimd om, in verband daarmede, in artikel 7 ook Burgemeester en Wethouders bevoegd te verklaren den last tot het binnentreden van woningen te verstrekken in de gevallen, dat aan hen de uitvoering van voorschriften betreffende den Waterstaat is toevertrouwd. De zooal niet onder alle omstandigheden krachtigste* dan toch meest gebruikte sanctie van administratiefrechtelijke normen is de strafbedreiging. Naast het in het Wetboek van Strafrecht saamgevatte crimineele recht bestaat zoo een haast onoverzienbare massa van strafbare feiten. Haast onoverzienbaar, want het zijn niet alleen de strafbepalingen uit administratieve wetten, waaraan men hierbij denken moet, maar ook de strafbepalingen van Algemeene Maatregelen van Bestuur, Provinciale-, Gemeentelijke en Waterschapsverordeningen. Dat naar formeel Nederlandsch recht dit alles onder het strafrecht valt, kan moeilijk worden ontkend, waar artikel 91 van het Wetboek van Strafrecht de Strafbedreiging. 446 sancties administratiefrechtelijke regeling eerste acht titels van dat wetboek, welke de algemeene bepalingen omtrent straf en bestraffing inhouden, ook toepasselijk verklaart op feiten, waarop bij andere wetten of verordeningen straf is gesteld, tenzij de wet anders bepaalt. Of theoretisch de strafbepalingen uit de administratieve wetgeving behooren tot het gebied van het strafrecht of tot het gebied van het administratief recht, is een andere vraag. Voor de Duitsche rechtswetenschap valt zij samen met de onderscheiding tusschen crimineel- en politieonrecht, welke ook ten grondslag ligt aan de tegenstelling tusschen misdrijven en overtredingen, welke ons Wetboek van Strafrecht maakt. Dat het de wetenschap niet licht zal gelukken om een materieel kenmerk aan te geven, waarnaar de strafbare feiten in deze twee groepen verdeeld kunnen worden, kan men Simons (Strafrecht I § 78) zonder meer toegeven. Zoolang men bepaalde uiterste gevallen tegenover elkaar stelt, gevoelt men een zeker onderscheid. Wanneer men echter een geheele reeks van strafbare feiten naast elkaar plaatst en dan, uitsluitend naar haar aard en inhoud oordeelende, tracht aan te geven, waar de eene groep in de andere overgaat, blijkt dat onmogelijk. Zoo kan men voorbeelden geven, waarin het strafrecht inderdaad tot bescherming der rechtsorde strekt en andere, waarin een strafbepaling uit een administratieve wet bijna geen ander nut heeft, dan dat zij de naleving van een zuiver doelmatigheidsvoorschrift verzekert. De strafbedreiging b.v. tegen moord of sancties administratiefrechtelijke regeling 447 doodslag heeft van een bepaalden kant bezien een ander karakter dan de strafbedreiging wegens het niet tijdig doen van eene aangifte voor het bevolkingsregister. Intusschen is het de vraag, of het zelfs in een zoo sprekend geval niet andere dan juridische bestanddeelen der strafbaar gestelde feiten zijn, die het verschil bepalen, en of het niet, als men zich tot een zuiver juridische beschouwingswijze bepaalt, juister is om de grootste beteekenis te hechten aan het gemeenschappelijk element, dat steeds aanwezig is, zoodra de Staat of eenig staatsorgaan het noodig acht om eenig verbod of gebod te bevestigen door de sterkste sanctie, waarover het publiek gezag beschikken kan. Met de verdere tegenstelling, welke de Duitsche wetenschap dan nog maakt (Hatschek, blz. 158 v.v.) tusschen „Polizeiunrecht" en enkele „Polizeiwidrigkeit", ligt de zaak o. i. weinig anders. Ook hierbij geldt het een onderscheiding, waarvoor men iets gevoelen kan, wanneer men twee typische gevallen vergelijkt, waar die haar waarde geheel of grootendeels verliest, zoodra men probeeren gaat om iedere strafbepaling der administratieve wetgeving bij een der twee groepen in te deelen. Wij beschouwen dus de geheele massa der bovenbedoelde strafbepalingen als onderdeel van het strafrecht, al moeten wij hier dadelijk aan toevoegen, dat de strafrechtwetenschap zich er over het algemeen niet veel aan gelegen liggen laat. De toepasselijkheid van de voorschriften van het 448 SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING Misdrijf en overtreding. eerste boek van het Wetboek van Strafrecht brengt mede, dat ook de strafbare feiten uit aclministratiefrechtehike regelingen moeten worden onderscheiden in misdaden en overtredingen. Met het oog op verschillende bepahngen, o.m. het strafbaar zijn van de poging tot misdrijf en het niet strafbaar zijn der poging tot overtreding, en het verschil in de termijnen voor verjaring der strafvervolging, is het van veel belang, dat zoodra de wet op eenig feit straf stelt, duidelijk blijkt, of zij dat feit als misdrijf of als overtreding wenscht beschouwd te zien. In den regel geschiedt dit door opneming van de formule: „de in deze wet (of „in de artikelen . . . .) strafbaar gestelde feiten worden als misdrijven (overtredingen) beschouwd". Dat de admmistratieve wetten bij het gebruik van deze aanduidingen van een bepaald beginsel zijn uitgegaan, kan niet worden beweerd. De praktische regel is, dat de in een administratieve wet strafbaar gestelde feiten als overtredingen worden beschouwd, tenzij men met het oog op den ernst der feiten, of op de groote belangen, die bij overtreding kunnen zijn betrokken, een zwaardere bestraffing, dan bij overtredingen kan plaats vinden, mogelijk maken wil. Zoo kent de Ongevallenwet 1921 de volgende misdrijven: het feit gepleegd door hem, die, mondeling of schriftelijk, persoonhjk of door een bijzonder daartoe gemachtigde, opzettelijk omtrent een ongeval, dat is overkomen of wordt beweerd te zijn overkomen aan een verzekerde, of omtrent de gevolgen van dergelijk ongeval een valsche verklaring aflegt aan het bestuur SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING 449 der bank, aan den leider van een onderzoek, als bedoeld in artikel 68, of aan een ambtenaar, genoemd in of aangewezen krachtens artikel 88; het feit, gepleegd door hem, die opzettelijk niet voldoet aan eene volgens deze wet op hem rustende verplichting tot aangifte van een ongeval of tracht te bewerken, dat een ongeval aan een werkman overkomen, niet ter kennis komt van het bestuur der bank; het feit, gepleegd door hem, die, door een der in artikel 47, no. 2, van het Wetboek van Strafrecht vermelde middelen een werkman of een zijner nagelaten betrekkingen beweegt geen gebruik te maken van een hem volgens deze wet toekomend recht. (Artikelen 102—104.) Overeenkomstige feiten worden ook in de Land- en Tuinbouwongevallenwet 1922 tot misdrijven gestempeld. Eveneens worden van de strafbare feiten, vermeld in de Wet op het Levensverzekeringbedrijf 1922, StM. no. 716 en van de lange reeks strafbare feiten, welke de Invaliditeitswet kent, de ernstigste als misdrijven beschouwd. Als misdrijf beschouwt iedere administratieve wet, die dit strafbare feit kent, het schenden van den plicht tot geheimhouding door ambtenaren van hetgeen hun in de uitoefening van hun ambt bekend wordt. (De Ongevallenwetten; de Invahditeitswet, de Wet op het Levensvei^eringbedrijf, de Arbeidswet, verschillende belastingwetten, de Veiligheidswet e. a.). Naast de strafbepalingen kennen verschülende belastingwetten nog straffe financieele sancties om de aan Financieele sanctie. Verhooging. "v. Poelje - Beg. adm. recht 29 450 SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING Verhooging van den aanslag. die wetten onderworpen personen tot eerlijkheid en nauwgezetheid te dwingen. In de eerste plaats de verhooging van den aanslag (artikelen 90—91 Wet Inkomstenbelasting, artikel 34 Wet Vermogensbelasting, artikel 6 Waardewet). Als voorbeeld kiezen wij de regeling uit de wet op de Inkomstenbelasting. Hij, die bezwaar maakt tegen een hem krachtens deze wet opgelegden aanslag is verplicht om in zijn bezwaarschrift te doen uitkomen, welk bedrag hij volgens zijn eigen zienswijze verschuldigd was. De wijze van omschrijving is daarbij van ondergeschikte beteekenis; slechts moet duidelijk bhjken, of de verzoeker meent, dat hij in het geheel niet belastingplichtig is, dan wel, hoe naar zijne meening de aanslag had moeten zijn. (Artikel 90.) „Indien", bepaalt vervolgens artikel 91 der wet, „de volgens de uitspraak van den Raad van Beroep verschuldigde of te recht nagevorderde belasting het bij artikel 90 bedoelde bedrag te boven gaat, wordt de aanslag verhoogd met vijf en twintig ten honderd van het verschil. Had volgens den appellant geen aanslag mogen zijn opgelegd, dan strekt de verhooging zich uit tot het geheele bedrag van den door den Raad gehandhaafden of vastgestelden aanslag. „Zij bhjft achterwege, indien of voor zooveel het beroep uitsluitend gegrond was op verkeerde toepassing of schending der wet, alsmede, indien het beroep is ingesteld tegen eene uitspraak niet voldoende aan het eerste lid van artikel 76 (d. w. z. indien de uitspraak niet met redenen omkleed was). SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING 451 „Zij blijft eveneens achterwege, indien en voor zoover afwijking van de aangifte of navordering noodig is geweest ten gevolge van eene te lage schatting van den aangever, en die schatting naar het oordeel van den Raad klaarblijkelijk te goeder trouw heeft plaats gehad. De nadere aanslag voor de verhooging wordt vastgesteld door den Inspecteur." De tweede geweldige sanctie der belastingwetten is de navordering. Evenals de verhooging van den aanslag is de bedoeling van dit middel vooral preventie. Door verhooging van den aanslag wil men vóór alles van het lichtvaardig, „op hoop van zegen", indienen van bezwaarschriften terughouden; de navordering heeft ten doel onjuiste aangiften te voorkomen door de wetenschap, dat de ontdekking hiervan, zoolang niet een bepaald getal jaren is verstreken, tengevolge heeft, dat de ontdoken belasting alsnog verschuldigd is, met een zeer aanmerkelijke verhooging bovendien. Die verhooging is dus aan den eenen kant straf, aan den anderen kant heeft zij groote beteekenis als afschrikwekkend middel. Het grondbeginsel der navordering omschrijft artikel 82 der Wet op de Inkomstenbelasting 1914 als volgt: „Bijaldien eenig feit grond oplevert voor het vermoeden, dat een aanslag ten onrechte is achterwege gebleven of vernietigd, of dat een te lage aanslag is opgelegd, kan de te weinig geheven belasting van den belastingplichtige of zijne erfgenamen worden nagevorderd, zoolang niet sedert den aanvang van het belastingjaar drie jaren zijn verstreken. Na\ ordering. 452 SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING Admioistra- Ontstaat dit vermoeden door eene aangifte, voor welker tieve boeten. inlevering) overeenkomstig de bepalingen der Successiewet, uitstel is verleend, dan wordt de termijn, binnen welken de aanslag tot navordering kan worden opgelegd, van rechtswege met den tijd van het uitstel verlengd. Navordering is niet toegelaten, wanneer geen verplichting tot het doen eener aangifte heeft bestaan". Voor iedere navordering wordt de machtiging van een door de Kroon aangewezen hoofdambtenaar vereischt. Voordat de machtiging wordt aangevraagd, moeten de belastingphchtige of zijn erfgenamen in de gelegenheid worden gesteld om opheldering te geven. De in den naderen aanslag te begrijpen belasting wordt in den regel met het viervoud daarvan verhoogd, tenzij blijkt, dat slechts over één belastingjaar te weinig belasting is geheven. Ingeval van navordering over meer dan één belastingjaar wordt de verhooging slechts toegepast op één der bedragen, die van den belastingplichtige te weinig zijn geheven, bij verschil op het grootste. (Artikel 85, zie verder de artikelen 86—896w.) De financieele duw, welke men door het opleggen van een navorderingsaanslag krijgt, gaat nog met een moreelen duw gepaard, doordat iedere onherroepelijk vaststaande aanslag tot navordering vanwege den Minister van Financiën in de Staatscourant moet worden openbaar gemaakt door aanduiding van naam, voornamen en woonplaats van den belastingphchtige en van het bedrag van den naderen aanslag. Nauw verwant met navordering en verhooging van SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING 453 aanslag bij verschillende belastingen, zijn de administratieve boeten welke krachtens enkele belastingwetten moeten worden opgelegd bij overtreding van haar voorschriften. (Zegelwet, artikelen 15, 16, 18, 20—22, 39, enz., Registratiewet artikelen 83—91, Successiewet, artikelen 45, 56, 57, 60, 61, 62, 63, 78). Deze boeten zijn niet van strafrechtelijken aard; zij worden door de administratie, zonder tusschenkomst van den rechter opgelegd, en door de administratie op dezelfde wijze als de belastingen ingevorderd. De rechter wordt bij de heffing van deze boeten slechts betrokken wanneer over haar invordering of terugvordering verschil ontstaat. Deze rechter is dan bovendien niet de strafrechter, maar de burgerlijke rechter. (Artikel 94 Registratiewet 1917, toepasselijk verklaard bij artikel 85 der Zegelwet en artikel 92 der Successiewet.) Het vermogensnadeel, dat door deze boeteheffing kan worden geleden, is dikwijls zeer belangrijk. Zoo komt een boete van honderd maal het verschuldigde recht, doch ten minste honderd gulden, in verschillende bepalingen van de Zegelwet voor (o. a. artikel 54, artikel 72). Zoo bepaalt artikel 52 der Registratiewet, dat in den regel binnen twee maanden na de oprichting van eene vennootschap of vereeniging, als in artikel 46 genoemd, hetzij de akte van oprichting, hetzij, zoo deze akte ontbreekt, eene daarvoor in de plaats tredende verklaring ter registratie moet worden aangeboden. Bij niet voldoening aan dit voorschrift wordt, krachtens artikel 87 „het recht ingevorderd en verbeurt de vennootschap of vereeniging tevens een Haar karak 454 SANCTIES ADMINISTRATIEFRECHTELIJKE REGELING Fiscaal strafrecht. boete gelijk aan het vijfvoud van het verschuldigde recht, doch ten minste van duizend gulden. Voor de vaststelling van het bedrag van het verschuldigde recht wordt in dit geval, behoudens bewijs van het tegendeel, aangenomen, dat het geheele geplaatste kapitaal is gestort". De zeer speciale regeling van het fiscaal strafrecht, welke trouwens meer strafrecht is dan administratief recht, meenen wij in dit werk buiten beschouwing te mogen laten. Men zie daarvoor de Handelingen der Nederlandsche Juristenvereniging van 1926 en de in de praeadviezen aangehaalde literatuur. HOOFDSTUK XIII. HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER DEN AFZONDERLIJKEN BURGER. Zoolang een vast ambtenarencorps ontbrak werd niet Mu,tau;e , •i ji . 111 i dienstplicht alleen een deel van het werk, dat thans op de gezagvoerende organen der staatsgemeenschap rust, door de afzonderlijke burgers verricht, maar moest ook de taak der dienstbezuijzende organen x) door de burgers zelf worden vervuld. Als de nood drong of veroveringszucht hen aanzette grepen de burgers naar de wapenen en verlieten huis en haard. Maar ook andere diensten werden van de burgers verlangd. Betrekkelijk weinig is daarvan overgebleven. Merkwaardigerwijze heeft zich echter een cirkelgang voltrokken, volgens welken, na tijden, waarin men ook voor het oorlogvoeren in hoofdzaak huurlingen gebruikte, juist de militaire dienstplicht weer de zwaarste last is geworden, welks vervulling rechtstreeks van den burger wordt geèischt. De Grondwet (artikel 181) legt op alle Nederlanders, daartoe in staat, den plicht om mede te werken tot handhaving der onafhankelijkheid van het Rijk en tot verdediging van zijn grondgebied. Zij verklaart voorts, dat er, tot bescherming van de belangen van den Staat een zee- en eene landmacht zal zijn, bestaande uit vrijwillig dienenden en uit dienstplichtigen; dat de wet den verplichten krijgsdienst zal regelen en J) Boasson, t..a. p. blz. 581. 456 HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER Dienstplichtwet. eveneens de verplichtingen, die aan hen, die niet tot de zee- of landmacht behooren, ten aanzien van 's Lands verdediging opgelegd kunnen worden. En eindelijk schrijft zij sedert 1922 voor, dat bij de wet de voorwaarden moeten worden genoemd, waarop wegens ernstige gewetensbezwaren vrijstelling van den krijgsdienst wordt verleend. (Artikel 183.) De dienstplichtigen ter zee zijn bestemd om te dienen in en buiten Europa. Aan den dienst, door hen in Nederlandsch-Indië, Suriname en Curacao te vervullen, worden door de wet voordeelen verbonden. (Artikel 185.) De dienstplichtigen te land mogen niet dan met hunne toestemming naar Nederlandsch-Indië, Suriname of Curacao worden gezonden. De Dienstplichtwet (wet van 4 Februari 1922, StM. no. 43, houdende eene nieuwe regeling van den dienstplicht) houdt de voornaamste regelen in, welke ter uitvoering van de voorschriften der Grondwet zijn vastgesteld. Zij verving de Militiewet van 1912, de in 1913 belangrijk gewijzigde Landweerwet van 1901 en de Landstormwet van 1913. Grondslag van deze nieuwe regeling is, zooals de Regeering het in haar Memorie van Toelichting heeft omschreven „het beginsel van algemeenen dienstplicht, evenwel met gradatie in verphchtingen". Diende de loting onder de vroegere regelingen om een scheidslijn te trekken tusschen hen, die voor den dienst werden bestemd en hen, die geheel vrij waren, de Landstormwet had daarin reeds in zooverre DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 457 verandering gebracht, dat op de zoogenaamd vrijgelote en ook op het grootste gedeelte van de vrijgestelde militieplichtigen verphchtingen kwamen te rusten vooi het geval van buitengewone omstandigheden. Dit stelsel is in beginsel behouden; in den vorm is het vrij ingrijpend gewijzigd. Onder de Dienstplichtwet van 1922 zijn namelijk ook degenen, die slechts in geval van buitengewone omstandigheden kunnen worden opgeroepen, geen van allen van deelneming aan de loting uitgezonderd. Ook worden zij op papier reeds in vredestijd bij de land- of zeemacht ingehjfd. Voor inlijving worden alleen niet aangewezen: a. zij, die voor den dienst voor goed ongeschikt zijn verklaard; b. zij, die krachtens bepalingen van een tractaat van den dienstplicht zijn vrijgesteld; c. zij, die van den dienst zijn uitgesloten. De loting, waaraan deelnemen alle voor den dienstplicht ingeschrevenen behalve de hierboven onder a en c genoemden, dient dus om de volgorde vast te stellen, waarnaar de dienstplichtigen voor inhjving en oefening worden opgeroepen, of worden ingehjfd en als regel alleen geroepen zijn om werkelijken dienst te vervullen in geval van oorlog, oorlogsgevaar of andere buitengewone omstandigheden. De gewone dienstplichtigen zijn verplicht tot hef vervullen van werkelijken dienst bij de land- of de zeemacht: a. voor eerste oefening; b. voor herhalingsoefeningen; Dienstplichtwet. 458 HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER Omvang dienstplicht. c. in geval van oorlog, oorlogsgevaar of andere buitengewone omstandigheden. De duur der eerste oefening bedraagt: bij de Landmacht: a. ten hoogste vijf en een halve maand voor de onberedenen, behoudens het vermelde onder b en c; b. ten hoogste negen maanden voor de onberedenen — de ziekenverplegers en de dienstplichtigen van den luchtvaartdienst uitgezonderd —, die na hun inlijving in opleiding zijn genomen tot onderofficier; c. ten hoogste twaalf maanden voor de onberedenen, die na hun inhjving in opleiding zijn genomen tot officier, voor de ziekenverplegers, voor de dienstplichtigen van den luchtvaartdienst en voor de beredenen der artillerie; d. ten hoogste achttien maanden voor de cavalerie; bij de Zeemacht: e. ten hoogste acht maanden. Voor de „voorgeoefenden van de landmacht wordt de duur der eerste oefening met vier maanden verkort, althans indien zij behooren tot een wapen of korps, waarop de voorgeoefendheid betrekking heeft. De duur der herhalmgsoefeningen bedraagt ten hoogste 40 dagen. Voor zooveel de landmacht betreft, worden deze oefeningen in den regel over twee tijdvakken verdeeld. Voor zooveel noodig, duurt voorde onderofficieren elke herhalingsoefening zeven dagen langer dan voor de andere dienstphchtigen. De ziekenverplegers en de dienstplichtigen van den luchtvaartdienst zijn vrij van herhalingsoefeningen. DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 459 Van den dienstplicht wordt vrijstelhng verleend in verschillende gevallen, waarin zonder die vrijstelling de dienstvervulling te zwaar zou drukken op den dienstplichtige zelf, op het gezin, waartoe hij behoort, of waarin andere overwegingen daartoe aanleiding geven. Als redenen van vrijstelling noemt de wet: a. broederdienst; b. kostwinnerschap; c. persoonlijke onmisbaarheid; d. het bekleeden van een geestelijk of een godsdienstig-menschlievend ambt of opleiding tot zoodanig ambt; e. verdrag; ƒ. aanwezigheid van een bijzonder geval. Zij, die in verband met lichaamslengte of met ziekten of gebreken voor den dienst ongeschikt worden geacht, zijn uit den aard der zaak van iedere aanwijzing voor den dienst ontslagen. De maatregelen, welke de wetgever nemen kan om den druk van de betrekkelijk zware lasten, welke de militaire dienstplicht op een deel van de mannelijke bevolking legt, iets te verlichten, zijn zeer beperkt. Eén daarvan is de in de Dienstplichtwet zelve geregelde kostwinnersvergoeding. Deze vergoeding wordt volgens bij Koninklijk besluit vastgestelde regelen toegekend, indien het verplicht verblijf in werkelijken dienst van een dienstplichtige tengevolge heeft, dat voldoende middelen tot levensonderhoud ontbreken of zouden komen te ontbreken aan de echtgenoote van den dienstplichtige, aan zijn bloed- en aanver- Vrijstelling van den dienst. 460 HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER Tegemoetkomingen. wanten in de rechte linie, aan andere bloed- en aanverwanten in den tweeden graad, aan pleegouders, aan degenen, in wier onderhoud de dienstplichtige ingevolge rechterlijk vonnis moet voorzien. Een andere maatregel van dezelfde strekking maar natuurlijk zeer beperkte werking is deze, dat het Bezoldigingsbesluit bepaalt, dat de tijd, gedurende welken krachtens wettelijk voorschrift verlof wordt genoten ter vervulling van mihtairen dienstplicht, van rechtswege in aanmerking komt als diensttijd, geldig voor het toekennen van periodieke weddeverhooging. (Artikel 11.) In gelijken zin bepaalt ook artikel 4 van het Koninklijk besluit van 29 Januari 1924, St.bl. no. 949, betreffende de wijze van uitbetaling der jaarwedde en wedde van onderwijzers aan openbare lagere scholen, en tot het stellen van regelen betreffende verlof tot afwezigheid en inhouding van die jaarwedde of wedde bij dat verlof, het volgende: „Onderwijzers, op wie militaire dienstplicht rust, genieten verlof, zoolang zij zich verplicht in werkelijken dienst bevinden. Zij genieten over den tijd van dit verlof: 1°. voor zoover zij zich in werkelijken dienst bevinden voor eerste oefening geene jaarwedde of wedde; 2°. voor zoover zij zich in werkelijken dienst bevinden voor herhalingsoefeningen of den daarmede, in artikel 3, derde lid, van Ons besluit van 26 October 1923, St.bl. no. 4941, gelijkgestelden werkelijken dienst, de volle jaarwedde of wedde; DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 461 3°. voor zoover zij zich in werkelijken dienst bevinden wegens buitengewone omstandigheden: de eerste maand de volle jaarwedde, met inachtneming van het bepaalde in artikel 4 van Ons voormeld besluit. „Aan onderwijzers, die overeenkomstig artikel 41 der Lager-onderwijswet 1920 zijn aangewezen voor tijdelijke waarneming eener betrekking van onderwijzer of van hoofd der school, wordt, indien zij niet als vast onderwijzer aan eene lagere school zijn verbonden, het verlof niet langer verleend dan voor den duur der tijdehjke waarneming". In gelijken zin bepaalt artikel 21 van het Koninkhjk besluit van 11 Juli 1921, StM. no. 921, tot uitvoering van artikel 16 en artikel 28, vierde lid, der Nijverheids-; onderwijswet, dat directeuren, leeraren en verder personeel van nijverheidsscholen geacht worden verlof tot afwezigheid te hebben, o. m. voor het voldoen aan militaire verplichtingen. Verspreid treft men nog meer dergehjke voorschriften aan; zij zijn, gelijk reeds werd opgemerkt, van betrekkelijk geringe beteekenis tegenover den zwaren druk van den dienstplicht. Toen de wetgever dan ook uitvoering moest geven aan de in 1922 nieuw in de Grondwet opgenomen opdracht om de voorwaarden te noemen, waarop wegens ernstige gewetensbezwaren vrijstelling van den krijgdienst wordt verleend, diende hij wel te zoeken naar een oplossing, welke in geenen deele de strekking had om het voorwenden van dergehjke gewetensbezwaren ten einde aan den militairen dienst te ontkomen, aan te moedigen. De wet van Gewetensbezwaren.. 462 HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER Wet 13 Juli 1923. 13 Juli 1923, St.bl. no. 375,betreffende dienstweigering geeft het recht om de toepassing der wet aan den betrokken Minister te vragen aan twee groepen van personen, die op grond van hunne overtuiging, dat zij hun evenmensch niet mogen dooden, ook wanneer dit ingevolge overheidsbevel geschiedt, gewetensbezwaren hebben tegen den militairen dienst, en wel: a. aan hen, wier bezwaren zich in het bijzonder richten tegen strijd met de wapenen; b. aan hen, wier bezwaren gelden den militairen dienst, van welken aard ook. Worden na advies van een daartoe ingestelde commissie de gewetensbezwaren erkend, dan worden de onder a bedoelde personen belast met militairen dienst, die niet gericht is op strijd met de wapenen, en worden de onder b bedoelden onder vrijstelling van den militairen dienst of onder opheffing van het militair verband te werk gesteld bij een anderen tak van staatsdienst. Onder takken van staatsdienst zijn voor de toepassing der wet begrepen de bedrijven onder beheer van den Staat, wapen- en munitiefabrieken uitgezonderd. Voor de onder a genoemde personen duurt de in het geheel te vervullen werkelijke dienst acht maanden langer dan hij zonder toepassing der wet zou duren. De werkzaamstelling van de onder b bedoelde personen duurt twaalf maanden langer dan de werkelijke dienst van den betrokken persoon zonder toepassing van de wet zou duren. Tegenover den militairen dienst zijn de onmiddellijke DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 463 persoonlijke lasten, welke de goed uitgeruste moderne Staat nog op de schouders zijner burgers legt, betrekkelijk gering in beteekenis. De Bevoegdhedenwet van 1902 verklaart de besturen van waterschappen, veenschappen en veenpolders voor bevoegd om, zoo het reglement der instelling hun dit opdraagt, zoowel de inwonend en die daarin niet geland zijn als de ingelanden binnen hun gebied tijdelijk tot het doen van persoonlijke diensten op te roepen tot bewaking en verdediging van waterkeeringen bij dreigend gevaar of tot hulp in geval van doorbraak en van hen ten behoeve van die verdediging verstrekkingen van last- en trekdieren, voer- en vaartuigen en gereedschappen te vorderen. De regeling van den aard en duur dezer diensten en verstrekkingen en van wat daartoe verder betrekking heeft, geschiedt bij het reglement der instelling of bij verordening der instelling zelve. De Gemeentewet kent twee vormen, waarin de gemeentenaren persoonlijk tot dienstveivulling ten behoeve van de gemeente kunnen worden geroepen. Als belasting moet worden geregeld om met hand en zoo noodig met een span te arbeiden of leveringen te doen ten behoeve van gemeentewerken, de overoude hand- en spandiensten, die inderdaad hier en daar te platten lande nog bestaan als verphchting van de ingezetenen om persoonlijk het onderhoud van de wegen te verzorgen. (Artikel 239.) Daarnaast bepaalt artikel 192, dat ter handhaving der openbare orde, of in het algemeen belang, wanneer Belasting in natura 464 HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER Persoonlijke diensten. de bijstand der plaatselijke beambten of vrijwillige hulp ongenoegzaam is en de plaatselijke middelen het betalen van hulp niet gedoogen, de inwoners der gemeente tijdelijk tot het doen van persoonhjke diensten kunnen worden opgeroepen. Een plaatselijke verordening, aan Gedeputeerde Staten mede te deelen, regelt den aard en duur dezer diensten, alsmede de gevallen, waarin zij kunnen worden gevorderd. Zij laat, zooveel mogelijk, elk inwoner vrij, de diensten, waartoe hij wordt opgeroepen, door een plaatsvervanger te doen waarnemen, of voor geld, in de gemeentekas te storten, af tekoopen. (Artikel 194.) Het zijn deze voorschriften, waarop steunt de nog in de overgroote meerderheid van de gemeenten bestaande verplichting van de daarvoor aangewezen burgers om dienst te doen bij de plaatselijke brandweer. Hoewel de tijd ver voorbij is, dat de zorg voor bestrijding van branden een zoo overwegende plaats innam in de gedachten der stedelijke besturen, dat zij den koopprijs van het burgerschap stelden op honderd en veertig Caroli guldens, en vier goede lederen Brandemmers, met het wapen van de stad en het jaargetal daar op, en hoewel in de laatste jaren het meer algemeen gebruik van motorbrandspuiten een groote verandering heeft gebracht, zoo bhjft toch voor iedere gemeente, die niet over een volledige beroepsbrandweer beschikt, l) Aldus in de folio uitgave van 1794 artikel V van den Tweeden Ttttd van het Stadrecht van Zwolle. Het genoemde bedrag was de koopprijs voor het Groot Burgerschap; voor het Klein Burgerschap betaalde men 35 Caroli guldens en twee Brandemmers als vooren: zullende voor ieder Brandemmer betaald worden een zilveren Ducaton, wanneer Schepenen en Raaden zulks dienstiger oordeelen. DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 465 de noodzakelijkheid bestaan om voor den dienst bij brand over de rechtstreeksche hulp van een deel van haar flinkste burgers te beschikken. Tegenover de, met de ééne belangrijke uitzondering, die wij op den voorgrond plaatsen, geringe lasten, welke de moderne Staat ten behoeve van de vervulling van haar taak rechtstreeks op de schouders der burgers legt, staat de geweldige vracht der gedwongen bijdragen in geld, welke in het algemeen belang van hen gevraagd worden, zonder dat met de door ieder hunner persoonlijk genoten voordeden wordt rekening gehouden, de belastingen. Vrijwel alle hulp- en machtsmiddelen, waarover het administratief recht beschikt, worden gebruikt om haar regeling en invordering zoo goed en juist mogelijk te doen geschieden, en om den onkundigen, onwilligen of oneerlijken burger te dwingen, juist datgene af te dragen, wat volgens den inhoud der belastingwetten en -verordeningen van hem verlangd mag worden. Het recht tot belastingheffing is in de eerste plaats een recht van de Rijksregeering: Geene belastingen kunnen ten behoeve van 's Rijks kas worden geheven dan uit kracht van eene wet (Grondwet, artikel 175). Voor de provinciën en de gemeenten stelt de Grondwet ten aanzien van de belastingheffing drie eischen. (Artikel 136 en artikel 147): de besluiten tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van hunne belastingen behoeven de goedkeuring des Konings; de wet geeft algemeene regelen ten aanzien van de Belastingen begrip. Belastingheffendeorganen. v. Poelje - Beg. adm. recht 30 466 HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER Grondslag belastingrecht der waterschappen. wovinciale en ten aanzien van de gemeentebelastingen; deze belastingen mogen den doorvoer, den uitvoer naar en den invoer uit, onderscheidenlijk andere provinciën en andere gemeenten, niet belemmeren. De laatste van deze regels heeft nog alleen geschiedkundige beteekenis. De eerste heeft uitvoering gevonden in de artikelen 126èw tot I26undecies van de Provinciale wet en in de artikelen 132 tot 276 van de Gemeentewet. Beide wetten beperken het recht tot belastingheffing tot een aantal uitdrukkelijk genoemde heffingen, stellen de hoofdbeginselen vast, waaraan de betrokken besturen zich bij de regeling dier heffingen hebben te houden, en brengen bij de belastingen ook onderdak de andere gedwongen heffingen, welke van de burgerij worden gevorderd, maar die in economischen zin niet zuiver als belastingen mogen worden beschouwd, de retributiën of betalingen, welke rechtstreeks wegens bepaalde diensten of wegens het gebruik maken van bepaalde werken of inrichtingen worden gevorderd, en de bijdragen, welke van bepaalde groepen van ingezetenen naast de algemeene belastingen worden geheven, omdat wordt aangenomen, dat tusschen hun belangen en die van een bepaalden openbaren dienst een bijzondere, tamelijk nauwe betrekking bestaat. Ten aanzien van de waterschappen ontbreekt een overeenkomstige algemeene regeling van hun recht tot belastingheffing geheel en al. De Grondwet zwijgt erover en de Waterstaatswetten bepalen zich uitslui- DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 467 tend tot het geven van de noodige voorschriften ter verzekering van heffing en invordering; de regeling van het recht tot belastingheffing is dus geheel overgelaten aan de Staten der Provinciën bij de vaststelling der reglementen voor de waterschappen, met betrekking waartoe de Grondwet (artikel 192) hun vrij laat. Het Algemeen reglement voor de waterschappen in de provincie Utrecht heeft met betrekking hiertoe de volgende, ook wegens haar doceerend karakter wel merkwaardige bepaling (Artikel 112). De lasten, die door elk waterschap krachtens zijn bestaan als staatsrechtelijk lichaam met inachtneming der m dit reglement voorkomende bepalingen kunnen gevorderd worden, zijn: 1°. geldelijke bijdragen onder den naam van omslag; 2 . onderhoud in natura van voorwerpen van algemeen belang hetzij die aan het waterschap, hetzij die aan anderen toebehooren; 3° zoodanige andere belastingen als het bijzonder reglement zal bepalen of aangeven. De omslag is, en met de meeste andere waterschapsbelastingen, onder welke benaming zij van oudsher ook geheven worden, is dat het geval, een belasting van den grond binnen het waterschap: De omslag wordt geheven van alle binnen de grenzen van het waterschap gelegen perceelen, met uitzondering van: 1°. perceelen, waarvan de omslag door het waterschap zelf zou moeten betaald worden; 2°. begraafplaatsen; Regeling in Utrecht. 468 HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER Indirecte heffing omslagen. 3°. perceelen, voor welke geheele of gedeeltelijke vrijdom verkregen is, voor zooveel het vrijgestelde gedeelte betreft; dat van een perceel, zelfs gedurende een reeks van jaren, de omslag niet geheven is, geldt niet als bewijs van vrijdom; 4°. perceelen, die bij het bijzonder reglement geheel of gedeeltelijk zijn vrijgesteld. Ten aanzien van de heffing der omslagen van waterschappen heeft de wetgeving ook weer door de invordering in dit geval nader te verzekeren, de toelaatbaarheid aanvaard van „het in sommige provinciën van oudsher voorkomende gebruik, dat de omslagen van waterschappen (vooral van toeziende colleges, hoogheemraadschappen, boezem- en dijkcolleges en andere poldervereenigingen) werden geheven en ingevorderd niet rechtstreeks van ingelanden of andere schuldplichtigen, maar van de besturen van andere waterschappen, van ambachts- of gemeentebesturen, die hun aandeel dan weer over de in elk waterschap, elke gemeente of elk ambacht gelegen „schotplichtige" landerijen moesten omslaan. Voornamelijk was men hiertoe gekomen, omdat vele poldervereenigingen volgens haar sinds eeuwen soms bestaande constituties, feitelijk geen ingelanden hadden, maar hare uitgaven moesten verhalen op, of hare behoeften verdeden over schotplichtige polders of gemeenten." x) Een soort van getrapte belastingheffing dus. De Bevoegdhedenwet van 1902 heeft dit 'stelsel aanvaard, door in geval van wanbetaling de invordering van het *) Schepel, blz. 295. DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 469 nalatig bestuur bij dwangbevel mogelijk te maken, met het recht tot parate executie van de kas en de voor executie vatbare bezittingen der instelling. Mocht deze weg niet tot het doel voeren, dan kan het heffende bestuur de belasting ook rechtstreeks op de ingelanden van het nalatige bestuur verhalen. Met het oog op al die lasten en lusten en de velerlei wijze, waarop het met hem in aanraking komt, doet het administratief gezag den burger met zijn have en goed, zijn aanspraken en verplichtingen, op verschillende manieren beschrijven. Grondslag voor die beschrijving vormen eenerzijds de aanteekeningen van geboorte en dood, huwelijk en echtscheiding, welke door afzonderlijke administratieve ambtenaren, de ambtenaren van den burgerlijken stand, naar de in het Burgerlijk Wetboek neergelegde regelen worden bijgehouden, aan den anderen kant de Bevolkingsregisters, waarvan het bijhouden aan de gemeentebesturen is opgedragen. In iedere gemeente in Nederland moet een volledige boekhouding worden bijgehouden van allen, die: a. hun werkelijke woonplaats hebben in een huis dier gemeente of op een vaartuig of in een woonwagen, ' aldaar gestationeerd; b. op het tijdstip der laatste algemeene volkstelling in Nederland verblijvende zonder bekende werkelijke woonplaats, verklaard hebben in de gemeente thuis te behooren, zonder dat het blijkt, dat zij na die volkstelling in een andere gemeente werkelijke woonplaats hebben verkregen. (Artikel 2 Beschrijving der bevolking. 470 HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER Verhuisbiljet. Nationaliteitsbewijs. Paspoort. van het Koninkhjk besluit van 12 December 1922, StM. no. 670.) Iedere verhuizing binnen de gemeente, iedere verhuizing van de eene gemeente naar een andere, in binnen- of buitenland, iedere verandering in de samenstelling van een gezin, door welke oorzaak ook, moet in het bevolkingsregister worden aangeteekend, zoodat het ten allen tijde een zoo getrouw mogelijk beeld geeft van de werkelijke samenstelling der bevolking van de gemeente. Het verhutsbiljet, dat bij vertrek van de eene gemeente naar een andere gemeente binnen het Rijk wordt opgemaakt ten behoeve van de bijhouding van het bevolkingsregister in laatstgenoemde gemeente, is niet anders dan een hulpmiddel ter bereiking van dit doel. Het heeft naar buiten geen enkele bewijskracht en kan dus noch het nationaliteitsbewijs, noch het paspoort, waar dit vereischt wordt, vervangen. Het nationaliteitsbewijs — bewijs van Nederlanderschap — wordt in den regel door den Burgemeester afgegeven; merkwaardigerwijze ontbreekt een vaste regeling omtrent het opmaken en afgeven van dit belangrijke document, dat het volledig bewijs behoort te leveren, dat de houder ervan het volledig lidmaatschap van de Nederlandsche staatsgemeenschap bezit. Het paspoort, dat den Nederlander, als hij de grenzen overschrijdt, in een gelukkig snel verminderend aantal gevallen moet kunnen toonen om door de buitenland sche autoriteiten te worden toegelaten in hun gebied, is een stuk, niet van nationale, maar van internationale DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 471 beteekenis en valt daardoor buiten het bestek van dit werk. Daarbinnen valt de regeling betreffende de reis- en verbhjfpassen, welke krachtens de Vreemdelingenwet (Wet van 13 Augustus 1849, StM. no. 39, tot regeling van de toelating en uitzetting van vreemdelingen) door het „hoofd van polirie" der gemeente aan de grenzen of ter plaatse van eerste aankomst moet worden uitgereikt aan den „vreemdeling", die in ons land wordt „toegelaten". De reis- en verbhjfpassen zijn geldig voor den tijd van drie maanden. Zij kunnen worden verlengd door het hoofd van policie ter plaatse, waar de vreemdeling zich bevindt. De verlenging kan alleen worden geweigerd, wegens gemis van de vereischten in artikel 1 bedoeld. Aan vreemdelingen, die binnen 's lands zonder reis- en verbhjfpas worden aangetroffen, kan door het hoofd van policie der gemeente, binnen welke zij zich bevinden zoodanige pas alsnog worden afgegeven. Niet „toegelaten" vreemdelingen, die geen reis- en verbhjfpas kunnen bekomen, binnen 's lands gevonden wordende, moeten over de grenzen worden gebracht. De „toegelaten" vreemdeling daarentegen kan niet over de grenzen worden gebracht dan op bevel van den kantonrechter en nadat door dien kantonrechter is vastgesteld, dat hij de eischen voor toelating niet bezit. Helaas is de praktijk sedert vele jaren, dat, terwijl de wet onveranderd bleef, haar uitvofring werd verzuimd, geen vreemdeling meer officieel wordt „toegelaten" en dus de vreemdeling, die zich in Nederland Vreemdelingen. 472 HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER Beperking bewegingsvrijheid van den burger. bevindt, aan de Nederlandsche wetgeving tegen willekeur der administratie geen rechten hoegenaamd ontleenen zal. Internationale regelingen, internationale welwillendheid, en de, over het algemeen genomen behoorlijkheid der administratie, voorkomen, dat deze ongewenschte toestand als een voortdurend kwaad wordt gevoeld. Het is er intusschen ver vandaan, dat zelfs de Nederlander, die zich binnen de grenzen des lands bevindt, en die zorgzaam waakt buiten het terrein van den strafrechter te komen, onder alle omstandigheden kan gaan en staan, waar hij wil. Bij wijlen legt ook het administratief gezag zijn sterke hand op hem en belemmert hem zeer wezenlijk in zijn vrijheid van beweging. Van betrekkelijk weinig beteekenis is nog, dat hij voor den dienstplicht en in verschillende andere gevallen zich voor een geneeskundig onderzoek moet beschikbaar stellen. Is hij ambtenaar, en heeft hij wegens invaliditeit pensioen aangevraagd, dan is de Pensioenraad bevoegd om hem voor den tijd van ten hoogste drie maanden in een inrichting ter observatie te doen opnemen. Zelfs kan de Raad hem in een inrichting tot herstel doen opnemen of hem een geneeskundige behandeling doen ondergaan, indien drie door den Raad aangewezen geneeskundigen, na den ambtenaar te hebben onderzocht, eenparig verklaren deze maatregelen noodig te achten in het belang van zijn herstel. DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 473 Hij, die, zij het alleen door gebrek aan medewerking verhindert, dat een onderzoek plaats heeft of, zonder een deugdelijken grond, weigert zich ter observatie of tot herstel in een mriehting te doen opnemen, dan wel een noodig geoordeelde geneeskundige behandeling te ondergaan, verliest terstond, nadat de Pensioenraad of de Centrale Raad van Beroep bij onherroepelijk geworden uitspraak het geval heeft geconstateerd, alle aanspraak op invaliditeitspensioen. (Pensioenwet 1922, Artikel 78.) Is de Nederlandsche burger of de vreemdeling, die op Nederlandsen grondgebied vertoeft, door een besmettelijke ziekte getroffen, terwijl hij zich bevindt in een slaapstede, een logement, een woonwagen of een woonschip, dan is de burgemeester bevoegd om hem naar een openbare inrichting of andere verblijfplaats ter verpleging te doen overbrengen, wanneer rijn toestand dat, overeenkomstig de verklaring van een geneeskundige, gedoogt. Dat hij, eenmaal in zoo'n mrichting opgenomen, er ook niet meer uitkomt, zoolang niet de behandelende geneesheer of, op zijn advies, de Burgemeester meent, dat hij voldoende hersteld of voor anderen gevaarloos is geworden, zegt de wet niet, maar mag als van zelf sprekend worden aangenomen. (Wet Besmettelijke Ziekten, artikel 2.) Is niet de burger of diens kind zelf ziek, maar bewoont hij een huis, waarin een besmettelijke riekte voorkomt, dan is het bezoek van scholen verboden tot 8 dagen nadat de ziekte volgens schriftelijke verklaring van een geneeskundige is geweken, of ontsmetting, over- Besmettelijki ziekten: 474 HET ADMINISTRATIEF RECHT TEGENOVER Krankzinnigen. eerikomstig de wet heeft plaats gehad. (Artikel 14.) En is er in het geheel geen ziekte, maar bleef de inenting tegen de kinderpokken achterwege, of kan de vereischte verklaring, dat zij met goed gevolg of meer dan eens heeft plaats gehad, of dat de betrokken persoon aan de natuurlijke pokken heeft geleden, niet worden overgelegd, dan is, behoudens de werking van enkele uitzonderingsregelen, het schoolbezoek geheel verboden. Zelfs heeft de Leerplichtwet (wet van 7 Juli 1900, St. bl. no. 111, houdende bepalingen tot regeling van den leerplicht) in artikel 7, in het bijzonder met het oog op de kinderen van hen, die wegens gemoedsbezwaren de inenting nalaten, het „wettelijk voorschrift" vermeld als een der omstandigheden, welke van de leerverplichting vrijstellen. Het diepst grijpt echter de administratie in in het leven van hen, die wegens krankzinnigheid niet meer vrij in de maatschappij kunnen blijven verkeeren. In spoedeischende gevallen kunnen krankzinnigen bij eenvoudige beschikking van den burgemeester der gemeente van hun werkelijk verblijf in bewaring worden gesteld. De burgemeester is verplicht van den door hem genomen maatregel binnen vier en twintig uren kennis te geven aan den officier van justitie, binnen wiens ressort de krankzinnige is in bewaring gesteld, met bijvoeging van de bescheiden, waaruit de krankzinnigheid blijkt. Deze inbewaringstelling geschiedt bij voorkeur in een krankzinnigengesticht, alleen bij onvermijdelijke noodzakelijkheid in eene gevangenis. Haar duur kan DEN AFZONDERLIJKEN BURGER 475 nooit den tijd van acht dagen te boven gaan, tenzij 1 de officier van justitie verlenging van den termijn ' noodzakelijk acht. In alle niet spoedeischende gevallen gaat de wet van de onderstelling uit, dat in den regel de naaste bloedverwanten het initiatief zullen nemen tot plaatsing van een krankzinnige in een gesticht. De kring van personen, die het verzoek kunnen doen, trekt zij ruim, maar zorgvuldig is ervoor gewaakt, dat het besluit tot vrijheidsbeneming niet lichtvaardig zal worden genomen. Op het verzoek toch van de bloed- of aanverwanten kan nog slechts een voorloopige beschikking volgen van den kantonrechter om den lijder voorloopig in een gesticht te doen plaatsen, als dit in het belang van de openbare orde of in dat van den lijder zeiven wordt vereischt. (Krankzinnigenwet, artikel 12.) Is dat noodig, omdat familieleden ontbreken, omdat de burgemeester van zijn recht tot inbewaringstelling gebruik heeft gemaakt, omdat de rijksinspecteur ontdekt, dat een niet in een gesticht verpleegde krankzinnige verwaarloosd wordt, wanneer hij het zelf in het belang van de openbare orde of ter voorkoming van ongelukken noodzakelijk acht, of omdat hem verwaarloozing van een krankzinnige is gebleken, dan heeft ook de officier van justitie het recht om aan den president der rechtbank een voorloopige machtiging tot plaatsing van een krankzinnige in een gesticht te vragen. Is de patiënt eenmaal opgenomen, dan wordt van zijn toestand regelmatig aanteekening Crankinnigen. 476 ADMINISTR. RECHT TEGENOVER AFZ. BURGER gehouden en binnen vier weken moet, geheel in justitieelen vorm, een besluit tot plaatsing van den krankzinnige in een gesticht aan den rechtbank worden gevraagd. Het verlof, meestal aan het ontslag voorafgaande, en het ontslag uit een krankzinnigengesticht worden, in den regel zonder verdere tusschenkomst, verleend door den eersten geneeskundige en door het bestuur van het gesticht. De terugkeer in de maatschappij wordt door het bestuur geregeld in overleg met hem, op wiens aanvraag de opneming geschied of het verblijf in het gesticht het laatst verlengd is, of, bij ontstentenis van dezen, met iemand dergenen die bevoegd waren de opneming te vragen, of, bij gebreke hunner medewerking, met den burgemeester. Zoo is de straffe administratie ook weder het orgaan, dat den burger de hand toesteekt in omstandigheden, waarin hij hulp, steun, leiding en voorlichting behoeft. De wetgeving op het armwezen organiseert dien steun ten behoeve van hen, die in het eigen onderhoud of dat van hun gezin niet kunnen voorzien, of die speciale medische verzorging van noode hebben. Bureaux voor beroepskeuze en tal van andere, voor een deel ook in samenwerking met particulieren opgerichte diensten en bureaux vertoonen den administratieven dienst van den Staat van dezen aantrekkelijken kant. ALPHABETISCH REGISTER Blad». Aansprakelijkheid. Beperking van — 429 — Opheffing van — 433 Aanvang ambtelijke betrekking 130 — dienstplicht .458 Administratief. Het — besluit 139 Administratief recht. Het — tegenover het privaatrecht 367 — Het — tegenover den afzonderlijken burger . 455 — Bronnen van — 1 — Regeling van een onderwerp van — bij besluit behoeft niet op de wet te steunen 19 — Handhaving en toepassing van het — ... 44 — Historische ontwikkeling van het — .... 89 Administratiefrechtelijke regeling. Sancties der — 436 Administratiefrechtelijke normen. Aard en totstandkoming der — 1 Administratieve geschillen. Beslissing van — niet door de administratie zelve 276 Administratieve rechtspraak. Algemeene — .... 335 — Revisie in de — 304 — Wetsontwerpen tot regeling eener — .... 344 — Ontwikkeling der — _ 350 — Mogelijkheid van een algemeene — .... 358 Administratieve boeten 452 Administratieve wet in de oudheid 45 Adviezen. Inwinning van — vócir het nemen van beslissingen in hooger beroep 197 Akte van aanstelling 131 478 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Algemeen belang als grond voor vernietiging . . . 255 Ambtenaren. Salaris der — 133 — Verlofregeling der — 134 — Vacantieregeling der — 134 — Ontslag der — 135 — Op de wet steunende voorschriften voor — . 9 — Uitvoering der wet door de — van den Staat . 73 — Het —apparaat tot handhaving en uitvoering van het administratief recht 89 — Dienstvoorwaarden der — 96 — Rechtstoestand der — 100 — Regeling rechtstoestand der — door gemeenten 111 — Bevordering der — 132 Ambtenarencorps. Het — als eenheid 90 Ambtenarenpensioen 134 Ambtenarenrecht. Verhouding — tot de verhoudingen in particuliere ondernemingen 112 Ambtenarenverhouding. Karakter der — in het georganiseerd overleg 118 Arbeidscontract. Het collectief — 112 Armlastigen. Steun aan — 476 Artikel 40 Bezoldigingsbesluit (rechtsstrijd) . . . 120 Begrenzing taak van het toezichthoudende orgaan . . 178 Begrootings en rekeningsvoorschriften 27 Belastingbegrip 465 Belastingheffende organen 465 Belastingheffing. Getrapte — 468 Belastingrecht der waterschappen 466 Bemoeiingen der Provincie 23 Benoembaarheid. Eischen van — van ambtenaren . . 131 Beroep. Hooger — 178, 204, 212 — Inhouden gevolgen der beslissingen in hooger — 239 ALPHABETISCH REGISTER 479 Bladz. Beroep op de Kroon 237 — op den Minister 232 — Organen, die in hooger — oordeelen .... 212 Beroepskeuze. Bureaux voor — 476 Beschikking. De — Beschikkingsrecht. Beperking van het — . . . . ' 390, Beslissing in hooger beroep door de Gedeputeerde S*tea 216 — bij voorbaat, te nemen door het goedkeurende gezag lg4 Besluit. Het op de wet steunende — 4 Het — in engeren zin 141 — in den vorm eener vergunning 144 — Inhoud van het — 142 — Machtiging van hooger gezag, voorafgaand aan het nemen van een — .... 199 — Openbaarmaking van een — ... 142 — Regeling bij Kon. — behoeft niet steeds op de wet te steunen 19 van het administratief gezag .... 135 Besluiten. Hoogere goedkeuring — door lagere organen 174 Koninklijke —, regelende, wat Burgemeester en Wethouders hadden moeten regelen . . 240 Verschillende soorten van — 140 Beteekenis beroepsrecht in de Hinderwet . . . . . 238 — van den raadpensionaris 51 Betrekking. Aanvang der ambtelijke — nn Bevel. Het - . B 164 Bevoegdheden. Disciplinaire — van den Raad voor de Scheepvaart 232 — gecommitteerden bij eind-examens 66 — gemeenteraad als beroepscollege 213 — Provinciale en Gedeputeerde Staten ... 24, 26 48U ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Bevoegdheden van den Raad van State 233 Bevolking. Beschrijving der — 469 Bevordering ambtenaren 132 Bewegingsvrijheid. Beperking — van den burger . . 472 Bezoldigingsbesluit (rechtsstrijd art. 40) .... 97, 120 Bezwaarschriften, in te dienen bij Pensioenraad . . 308 Boeten. Administratieve — 452 Bouwverbod 416 — langs Rijkswegen 420 Bouwverordeningen. Welstandsbepalingen in — . . 422 Bronnen van administratief recht 1 Bureau. Centraal — van voorbereiding voor ambtenarenzaken 99 Burenrecht 404 Burgemeester. De — als uitvoerder der wet ... 87 — en Wethouders als uitvoerders der wet . . 87 Burger. Administratief recht tegenover den afzonderlijken — 455 Burger(s) als uitvoerder(s) der wet 52 Burgerlijke dienst in het jus politiae 89 Centraal distributiegerecht 313 Centrale Raad van Beroep 301 Clerc. De — der Steden 48 Collectieve arbeidscontract 112 Colleges van zetters als uitvoerders der wet .... 57 Commissie. Centrale — voor georganiseerd overleg in ambtenaarszaken 114 Commissies tot wering van schoolverzuim als uitvoer - sters der wet 57 Concessie 156 Constructief vernietigingsrecht 269 Contractvrijheid. Inbreuk — 434 ALPHABETISCH REGISTER 481 Bladz. Curatoren der Universiteiten en Gymnasia als de administratieve wet toepassende en handelende organen 61 Departementen van Algemeen Bestuur als apparaat, waarmede de Minister zijn taak vervult . 91 Dienstbewijzende organen 99 456 Dienstplicht. Militaire — ' 455 Diensttakken buiten de departementen 93 Dienstvoorwaarden der ambtenaren 96 Distributiegerecht. Centraal — 313 Doel en grondslag van het vernietigingsrecht 247 Dwangbevel ' j67 2M Eigendomsrecht 379 Eischen van benoembaarheid ambtenaren ..... 131 voor een bepaald organisme ter uitvoering van de administratieve wet .... 44 Examencommissiën als administratief-rechtehjke or- ganen ! 65 Financieel sancties 449 Fiscaal strafrecht 464 Fonnaliteiten, aan beslissingen in hooger beroep voorafgaande 196 Formeel onteigeningsrecht. Ontwikkeling van het — 383 Functionarisme. Groei van het — . 47 Gang eener onteigening 386 Gebruik goedkeuringsrecht door de Gedeputeerde Staten 180 Gecommitteerden. Bevoegdheden - bij eindexamens 66 Gedeputeerde Staten. Beslissing in hooger beroep door ~ 216 T. Poelje - Beg. adm. recht „ 482 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Gedeputeerde Staten. Bevoegdheden — 26, 86 — Instructie voor de — 226 — Vaststelling regelen door — krachtens hun goedkeuringsrecht voor gemeenten ....... 243 Geheimhouding door ambtenaren 449 Gemeenten. De — 30 — Dienstvervulling ten behoeve van de — . . . 463 Gemeenteraad. Bevoegdheden — als beroepscollege 213 Georganiseerd overleg 113 Geschiedkundig overzicht rechtstoestand ambtenaren 100 Geschillen. Beslissing van administratieve — niet door de administratie zelve 276 Gevolgen beslissingen in hooger beroep 239 — van toepassing vernietigingsrecht 259 Gewestelijke plannen 416 Gewetensbezwaren tegen den krijgsdienst 461 Gewoonte als bron van administratief recht .... 1 Gezondheidsdienst 93 Gezondheidscommissie als onderdeel van het als eenheid georganiseerd staatstoezicht 64 Goedkeuring besluiten door hooger gezag voor bepaalden tijd 194 — Hoogere — op besluiten van lagere organen 174 — Intrekking —, verleend door het hooger gezag 188 Goedkeuringsrecht als voogdij 175 Grenzen tusschen verschillende soorten van voorschriften 21 Groei van het functionalisme 47 Groepen van verordeningen 30 Grondslag. Doel en — van het vernietigingsrecht . 247 Hand- en spandiensten 463 Herziening van pensioensbeslissingen 312 ALPHABETISCH REGISTER 483 Hinderwet. Beteekenis beroepsrecht in de — ^238 Historische ontwikkeling administratief recht ' 89 Hooger beroep 178, 204, 212 — Organen,, die in — oordeelen ... 212 Huishouding. De — der Provincie .... . . ' ' 29 Inhoud beslissingen in hooger beroep ... 239 Inhoud van het Besluit 141 Inspecteur. De plaatsvervanger van den — van den veeartsenijkundigen dienst als uitvoerder der wet . 64 Instructie voor de Gedeputeerde Staten . . . ■ ' 226 Instructies ambtenaren 131 Intrekking van door het hooger gezag verleende goedkeuring van besluiten 188 Invaliditeitswet . 77 Jus politiae 8g Kantonrechter-plaatsvervanger. De - als uitvoerder der wet „ Karakter der administratieve boeten ... 453 Kostwinnersvergoeding. (Dienstplichtwet) . . . ' ' 459 Krankzirinigen. Beperking vrijheid van — ' ' 474 Kroon. Beroep op de — 237 Loonbeslag. Vereenvoudigd — 169 Machtiging van het hooger gezag, voorafgaand aan het nemen van een besluit ... 199 Militaire dienst in het jus politiae . . . ' 89 Middelen. Openbare — van vervoer . . . ' ' 427 Militaire dienstplicht 456 v. Poelje - Beg. adm. recht 31' 484 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Minister. De — als hoofd van dienst 91 — Beroep op den — 232 Misdrijf en overtreding 448 Mogelijkheid van een enkele administratieve rechtspraak 358 Monumentenverordeningen 422 Nalaten van vernietiging, als strijd met de wet vaststaat 272 Nationaliteitsbewijs *70 Natuurschoon. Onteigening ter bewaring van —- . . 382 Navordering belasting 4:51 Negatief. Beroep tegen een — besluit 244 Nietigverklaring van uitspraken, in kracht van gewijsde 304 gegaan Noodzakelijkheid zelfstandige adm. rechtspraak. . . 335 Nijverheidsonderwijswet. Centralistisch stelsel der — 244 Octrooiraad. Karakter van den — 80 Onderwijsraad op het gebied der wetstoepassing. . 60 Onderscheid tusschen de beschikking en het besluit . 143 Onderzoek spoorwegongevallen 334 Ongevallen bij het gebruik van stoomtoestellen . 334 Ongevallenwet. Stelsel der — 74 Onteigening in het belang der volkshuisvesting . . 378 — in het belang van de turf- en bruinkoolvoorziening ' 380 — Gang eener — 386 — ter bewaring van natuurschoon 382 — ter voorziening in den woningnood 381 — van rechten Onteigeningsrecht 367 Ontslag ambtenaren *35 Ontwikkeling van het onteigeningsrecht 374 ALPHABETISCH REGISTER 485 Bladz. Ontwikkeling van het formeele onteigeningsrecht . 383 — rechtstoestand Rijkspersoneel 110 — der administratieve rechtspraak 350 Ontwikkelingsgang der jongere wetgeving 13 Onzekerheid rechtskarakter verschillende regelingen . 10 Openbaarmaking besluiten 142 Organen. Belastingheffende — 455 — Bijzondere — als toepassers der administratieve wet 170 — die in hooger beroep oordeelen ...... 212 — die het vernietigingsrecht oefenen 248 — Dienstbewijzende — 90 455 — Gezagvoerende en dienstbewijzende — 90 Organisme, waaraan toepassing recht is toevertrouwd 44 Organismen, ter uitvoering van de administratieve wet in de oudheid 44 Ouderdomswet. Karakter der — .... 78 Overeenkomst als bron van administratief recht ... 1 Overleg. Georganiseerd — 113 — Karakter der ambtenarenverhouding in het georganiseerd — Hg Overtreding. Misdrijf en — 448 Overzicht. Geschiedkundig — rechtstoestand der ambtenaren 10o Paspoort 470 Pensioenraad. Karakter van den — 81 Pensioensbeslissingen. Herziening van — . . 312 Pensionneering der ambtenaren I34 Persoonlijke diensten. Verrichten van — ten behoeve der gemeenten 454 Politiedwang bij niet nakoming van administratiefrechtelijke voorschriften 436 486 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Praktijk der Lager-Onderwijswet 1920 359 Privaatrecht. Het administratief recht tegenover het — 367 Proces-verbaal 171 Provincie. Bemoeiingen der — 23 — De huishouding der — 29 Provinciale Staten. Regelingen der — 25 Raad. Hooge — van Arbeid 60 — van State. Bevoegdheden van den — ... 233 — voor de scheepvaart. Disciplinaire bevoegdheden van den — 332 — Taak van den — 328 Raadpensionaris. De — 48, 51 Raden van Beroep 297, 301 — van Beroep als centraal distributiegerecht . . 313 — van Beroep. Taak van de — 305 Recht. Administratief — tegenover den afzonderlijken burger 455 Rechten. Onteigening van — 376 Rechtskarakter. Onzekerheid — van verschillende regelingen 10 Rechtspraak. Noodzakelijkheid der zelfstandige adm.— 336 — Wetsontwerp tot regeling eener algemeene administratieve — 344 Rechtsregel. Toepassing van den administratieven — 136 Rechtstoestand der ambtenaren 100 — Regeling — ambtenaren door de gemeenten . 111 — Ontwikkeling —Rijkspersoneel 110 Rechtsstrijd art. 40 Bezoldigingsbesluit 120 Regelingen der Provinciale Staten 25 Registratiewetgeving 294 Reglementen voor waterschappen 23 alphabetisch register 487 Bladz. Rekeningsvoorschriften 27 Rooilijnen. Vaststelling van — 419 Ruilverkaveling 4q5 Rijksverzekeringsbank. Karakter der — 76 Rijkswaterstaat gg Rijkswegen. Bouwverbod langs — 420 Salaris ambtenaren 133 Sancties der administratiefrechtelijke regeling . . 436 Sancties. Financieele — 449 Schade en schadevergoeding. Voorzieningen betreffende — 426 Schatters als toepassers van administratiefrechtelijke voorschriften 5* Scheepvaart. Taak van 'den Raad voor de — 328 Schorsingsrecht 275 Soorten van besluiten 149 Spoorwegongevallen. Onderzoek — 334 Staten. Gedeputeerde — 26 86 — Regelingen der Provinciale — 26 Stelsel der Ongevallenwet 74 Stembureaux als wetstoepassers .... 63 Stoomtoestellen. Ongevallen bij het gebruik van — 3 336 Strafbedreiging ' Strafrecht. Fiscaal — 434 Systeem. Verschillend — voor regeling van overeenkomstige gevallen 16 Taak. Begrenzing — van het toezichthoudende orgaan 178 — der Raden van Beroep 395 — van den Pensioenraad 319 van den Raad voor de scheepvaart . . 328 Tariefcommissie. Taak der — . 317 488 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Tegemoetkomingen aan Dienstplichtigen 460 Tegenstelling tusschen rechtspraak en regeeren . . . 342 Toepassing administratieven regel 136 Turf- en bruinkoolvoorziening. Onteigening van onroerende goederen in het belang van de — . 380 Uitbreidingsplannen 410 Uitspraken. Nietigverklaringen van — in kracht van gewijsde gegaan 304 Uitvoerder. De burger als — der wet 52 Uitvoering wet in handen van rechtstreeksch belanghebbenden 67, 71 — wet primair bij belanghebbenden, subsidiair bij een staatsorgaan 72 — wet door normale organen van het staatsgezag 73 — der wet door de in territoriale onderdeden van den Staat voor de verzorging van de bijzondere aangelegenheden daarvan in het leven geroepen lichamen 73, 85 — der wet door de ambtenaren van den Staat . . 73 Uitvoeringsvoorschriften 3 Vacantieregeling ambtenaren 134 Vaststelling regelen door de Gedeputeerde Staten krachtens hun goedkeuringsrecht voor gemeenten 243 Vaststellen rooilijnen 419 Vergunning. Besluit in den vorm eener — .... 144 Verhooging belastingaanslag 450 Verhouding ambtenarenrecht tot de verhoudingen in particuliere ondernemingen 112 — wettenrecht tot overig administratief recht . . 2 Verhuisbiljet 470 Verlofregeling ambtenaren 134 ALPHABETISCH REGISTER 489 Bladz. Vernietiging. Algemeen belang als grond voor — . . 255 — Nalaten van — als strijd met de wet vaststaat 272 Vernietigingsrecht 247 — Constructief — 269 — Gevolgen der toepassing van — 269 Verordeningen, als uitvloeisel van door den Raad ge nomen initiatief 34 — , als uitvloeisel van door den Raad genomen initiatief, maar met „machtiging der wet" . . 37 — Groepen van — 30 — ter uitvoering van de wet 31 Verschil stelsel beroepswet en belastingwetten . . . 316 — tusschen vergunning en concessie 162 Vervoer. Openbare middelen van — 427 Verzet tegen dwangbevel 264 Volksgezondheid. Staatstoezicht op de — 94 Volkshuisvesting. Onteigening in het belang der — 378 Voogdij. Goedkeuringsrecht als — 175 Voorbeelden van bestaande organismen ter uitvoering van de administratieve wet in de oudheid . . 46 Voorschriften. Grenzen tusschen verschillende soorten van — 21 — Op de wet steunende — voor ambtenaren ... 9 Voorzieningen betreffende schade en schadevergoeding 426 Vraagstuk der algemeene administratieve rechtspraak 336 Vrijstelling militairen dienst 459 Waterschappen. Belastingrecht der — 466 Waterschapsreglementen 23 Waterschapswetgeving 205 Wegenschouw. Burgemeester en Wethouders optredende bij — gg 490 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Weigering om aan de voorschriften van het hooger gezag te voldoen 202 Welstandsbepalingen in bouwverordeningen .... 422 Wet als bron van administratief recht 1 — Het op de — steunende besluit 4 — Op de — steunende voorschriften voor ambtenaren 9 — Uitvoering—door rechtstreeksch belanghebbenden 67, 71 — Uitvoering — door normale organen van het staatsgezag 73 — Uitvoering — primair door belanghebbenden, subsidiair door een staatsorgaan 72 Wetgeving. Ontwikkeling der jongere — 13 Wetsontwerpen tot regeling eener algemeene administratieve rechtspraak 344 Wetten, die een vrij volledige regeling inhouden van het onderwerp, waarop ze betrekking hebben 3 Woningnood. Onteigening ter voorziening in den — . 381 Zelfstandige adm. rechtspraak. Noodzakelijkheid der— 335 OPGAVE VAN IN DEN TEKST BESPROKEN WETTEN. a_ •• tt /v* Bladz. Accijnzen. Heffing rechten van in-, uit- en doorvoer en van de — .... ,g Arbeidsovereenkomst. Regeling — 112 Arbeidswet 1 154 232 fChi6fwet d 195,' 201 ArmeiWet • 32, 176, 286 Bankwet ..... Begraafwet ..... Belastingen. Instelling Raden" van Beroep ' voor 'de ^ directe — .... Belastingen. Invordering van 's Rijks directe — 168,169 284 Be emmenngen. Opheffing van privaatrechtelijke-172*405 •Belemmeringenwet . aa t> oö, 146 Beroepswet 29?' 31fi Besmettelijke ziekten. Wet houdende 'voorzieningen' /f"1.- ■ • . 3,16,374,474 Bevloeringen. Wet op de — . 404 Bevoegdhedenwet \\\ ' 216> 439 ^ ^ Boschwet p , ' * , 380, 382 Boschwet. Nood— 313 380 Bevolkingsregisters. Wet tot vaststelling' van' bepa- ' hngen betreffende het houden van — 4 Bouwverbod op gronden langs Rijkswegen' '. . . [ 421 Dienstplichtwet 87 456 Dienstweigering. Wet betreffende — . . .' *%, > ' 462 402 OPGAVE WETTEN madz. Distributiewet 313 Drankwet 18, 41, 142, 143, 147, 199, 219 Droogmakerijen en indijkingen. Wet houdende bepalingen, omtrent het ondernemen van — 148, 161 Gemeentewet. . 27, 36, 173, 176, 177, 180, 199, 201, 248, 250, 436 Gezondheidswet 63, 232 Grondwet ... 30, 96, 175, 297, 369, 394, 434, 455 Hinderwet .... 41, 147, 150, 151, 154, 172, 237, 239 Hondsdolheid. Wet op de — 374 Hooger-onderwijswet 66 Huurwetten 295 Inkomstenbelasting. Wet op de — 58, 450 Inkwartieringswet 435 Instelling onderwijsraad 60 Invaliditeitswet 77> 168 Jachtwet 26 Keurenwet 440 Kieswet 62, 289, 290 Krankzinnigenwet 475 Lager-onderwijswet . 20, 21, 56, 60, 62, 66, 139, 142, 145, 193, 198, 222, 232, 241, 359 Landarbeiderswet 183, 379 Land- en tuinbouwongevallenwet 71, 77, 168 Leerplichtwet 42,58,474 Levensverzekeringsbedrijf. Wet op het — 449 Locaalspoor- en tramwegwet 38, 161, 427 Loodsdienst. Wet op den — 431 OPGAVE WETTEN 493 Marke„w« . ™£ , 405 Merkenwet 7g Middelbaar-onderwijswet 22 62 66 Motor- en Rijwielwet 26 38 143 Nood-Boschwet 313 3gft Nijverlkddsonderwijswet 66 237 244 Octrooiwet gft Onderwijswet. Hooger— 66 Onderwijswet. Lager— 20, 21, 56, 60, 62, 66, 139, 142, 146, 193, 198, 222, 232, 241, 359 Onderwijswet. Middelbaar— , 22 62 66 Onderwijsraad. Instelling van een — . ' 60 Ongevallenwet ' ' '73 168, 296 Onteigeningswet . . . 142, 172, 196, 313, 375, 379, 392 Opheffing van privaatrechtelijke belemmeringen . 172, 405 Organisatie. Wet op de rechterlijke — .... 53 ' 276 Organisatie Rijksverzekeringsbank 74 Ouderdomswet 77 Paardenwet . an 67 Pandhuiswet . . 10 Pensioenwet 81,97, 131, 306, 309 Postwet 42g Provinciale wet 30, 176, 248, 251, 259, 264, 466 Raad van State. Regeling samenstelling en bevoegdheden van den — 233 Raden van Beroep. Instelling van — voor de directe belastingen 313 Radenwet 177'( 262> 268 494 OPGAVE WETTEN Bladz. Rechten. Heffing — van in-, uit- en doorvoer en van de accijnzen 168 Rechterlijke organisatie. Wet op de — .... 53, 276 Registratiewet 453 Ruilverkavelingswet 405 Rijksverzekeringsbank. Organisatie — 74 Rijwiel-, Motor- en —wet 26, 38, 143 Schepenwet 327 Scheurwet 313 Schipperswet 65 Spoorwegwet 160, 334, 402, 424 Statistiekrecht 318, 322 Stoomwet 139, 151, 333, 423 Successiewet 295, 453 Tabakswet 18 Tariefwet 317 Telegraaf- en Telefoonwet 159, 172, 398, 430 Tramwegwet. Locaalspoor- en — .... 38, 161, 427 Veenpolders. Toekenning bevoegdheden aan de besturen van waterschappen, veenschappen en — 138, 168 Vee(ziekten)wet 22, 55, 374, 396 Veiligheidswet 6, 37, 150, 232 Verenwet 428 Verordeningen. Verzekering uitvoering plaatselijke — 443 Verveningen. Wet, houdende bepalingen omtrent — 25, 144 Vervoermiddelen. Wet op de openbare — 428 Vleeschkeuringswet 13, 14, 16, 18, 241, 267 Vreemdelingenwet 285, 471 Waardewet 318, 321, 326 Warenwet 11, 241, 267 OPGAVE WETTEN 4.0?; Bladz. Waterschappen. Toekenning bevoegdheden aan de besturen van —, veenschappen en veenpolders 138, 168 Waterstaatswet . 142, 144, 164, 206, 245, 266, 290, 291, 440, 444 Werkloosheidsverzekeringsnoodwet 19 Woningnoodwet 3gi Woningwet 17, 64, 142, 143, 167, 168, 181, 197, 213, 217, 243, 266, 378, 411, 437 Woonwagenwet lg ZeSelwet 295, 453 Ziekten. Wet, houdende voorzieningen tegen besmettelijke — 3> 16 374 474 OPGAVE IN CHRONOLOGISCHE VOLGORDE VAN IN DEN TEKST BESPROKEN BESCHIKKINGEN EN KONINKLIJKE BESLUITEN. Beschikkingen. Bladz. 18 Juli 1921 (oormerk varkens) 17 2 October 1923 (stichting gebouwen middelbaar onderwijs) 22 30 Juli 1924 (uitvoering Papierbesluit) 10 Koninklijke Besluiten. 27 Juli 1887 (StM. no. 141). Verpachting der ingezetenen tot het doen van aangiften voor de bevolkingsregisters 5 10 November 1892 (St.bl. no. 253). Inkwartieringsbesluit 57 4 Januari 1901 (StM. no. 20). Algemeen reglement op de spoorwegen 426 17 September 1904 (St.bl. no. 223). Reglement landen tuinbouwscholen 21 29 Juli 1907 (StM. no. 155). Besmettelijke ziekten . . 16 27 December 1907 (StM. no. 353). Samenstelling Commissie stuurliedenexamens 65 5 October 1909 (StM. no. 333). Behandeling en beslissing beroepen ingevolge de Schepenwet . . . 328 498 KONINKLIJKE BESLUITEN maaz. 26 Juni 1913 (StM. no. 315). Onderzoek spoorwegongevallen 334 15 December 1914 (St.bl. no. 558). Reglement Bureau Industrieelen Eigendom 80 12 Februari 1915 (StM. no. 83). Stoombesluit . \ 151 24 Februari 1915 (StM. no. 115). Instelling Raden van Beroep voor de directe belastingen 314 3 Juni 1915 (StM. no. 230). Onderzoek spoorwegongevallen 334 21 Augustus 1916 (StM. no. 418). Uitvoering bepalingen Veiligheidswet 8 2 December 1917 (St.bl. no. 522). Werkloosheidsbesluit 1917 19 12 December 1917 (StM. no. 691). Regeling werkkring centraal stembureau voor de verkiezingen . 63 12 December 1917 (StM. no. 692). Vaststelling model van een aantal formulieren ter uitvoering van de Kieswet 12 4 October 1919 (StM. no. 591). Instelling Hooge Raad van Arbeid 60 20 December 1919 (StM. no. 819). Voorloopige voorzieningen omtrent het georganiseerd overleg voor personeel in 's Rijks dienst 113 19 Februari 1920 (StM. no. 83). Werkkring gezondheidscommissiën 63, 94 17 Juli 1920 (StM. no. 612). Regeling dienst Rijkswaterstaat 95 11 Augustus 1920. Staatstoezicht Volksgezondheid . 93 4 October 1920 (St.bl. no. 772). Centraal bureau van voorbereiding voor ambtenarenzaken ... 99 KONINKLIJKE BESLUITEN 499 13 December 1920, no. 37. Bepaling leeftijd, wel- ' ken kinderen bereikt moeten hebben, voordat ze tot een school voor lager onderwijs worden toegelaten 21 20 April 1921 (StM. no. 679). Woningbesluit 414 2 Mei 1921 (StM. no. 703). Inachtneming opzegtermijn van de zijde van het Rijk bij ontslag van tijdelijk burger personeel .... . 11 Juli 1921 (StM. no. 921)." Uitvoering artt. 16*en ^8 der Nijverheidsonderwijswet . 461 23 Februari 1922 (StM. no. 78). Schadevergoeding voor afgemaakt vee ... 397 25 April 1922 (SU* no. 219). Uitvoering art.'2 Veewet 54 24 Mei 1922, no. 79. Onbruikbaarmaken voor voedsel voor mensch en dier van bij invoer afgekeurd vleesch „ T . 16 6 Juni 1922, no. 37. Uitvoering art. 2 Veewet 54 19 Juni 1922 (StM. no. 419). Reglement land- en tuinbouwscholen . 11 Juli 1922 (StM no. 444)'. Uitvoering art." 181 der rensioenwet 3 Augustus 1922 (StM. no. 479). Regeling toekenning wachtgeld aan burgerlijke rijksambtenaren 21 110 14 Augustus 1922 (StM. no. 493). Keuring door' njkscommissiën Paardenwet . 68 22 September 1922 (tt.W.no. 1083)*. Octrooireglement' 80 12 December 1922 (StM. no. 670). Voorschriften omtrent het houden van bevolkingsregisters 5 87 9 Maart 1922 (StM. no. 109). Papierbesluit " ' ' m 15 Maart 1923 (StM. no. 75). Voorschriften voor van rijkswege gesubsidieerde scholen voor middelbaar onderwijs . J 22 500 KONINKLIJKE BESLUITEN Klarlz. 17 April 1923 (StM. no. 143). Uitvoering art. 19 Landen tuinbouwongevallenwet 26 Juni 1923 (StM. no. 306). Regeling vergoeding verplaatsingskosten voor personeel in dienst van den staat 10 September 1923 (StM. no. 434). Eindexamens ^ kweekscholen * * " 26 October 1923 (StM. no. 494). Gelijktijdig genot van burgerlijke en militaire belooning 111 1 December 1923 (StM. no. 535). Algemeene regeling uitbetaling bezoldiging bij overlijden van ambtenaren en van tegemoetkoming na dat overlijden . . Hl 29 Januari 1924 (StM. no. 23). Uitbetaling jaarwedde en wedde van onderwijzers aan openbare scholen en verlofregeling 15 Februari 1924 (StM. no. 48). Bouwbesluit scholen 21,362 10 Maart 1924 (StM. no. 117). Ketenbesluit ... 218 13 Maart 1924 (StM. no. 122). Positie van de vrouwelijke ambtenaren, die in het huwelijk treden ... »» 22 October 1924 (StM. no. 476). Bezoldigingsbesluit 20, 97 11 Februari 1925 (StM. no. 35). Voorzieningen omtrent het georganiseerd overleg voor personeel m 's Rijks dienst 24 Maart 1925 (StM. no. 103). Uitvoering Vrijdommen... 43 besluit 2 December 1926 (StM. no. 522). Verleenen van subsidiën ten behoeve van werkloozenkassen .... 19 21 Mei 1927, no. 27. Instelling Staatscommissie inzake voorbereiding algemeene wettelijke regeling van den rechtstoestand der ambtenaren 1°°