NIET UITLEENEN HAND- EN LEERBOEK DER BESTUURSWETENSCHAPPEN DE GEMEENTEFINANCIËN 2 0 APR, 1936 HAND- EN LEERBOEK DER BESTUURSWETENSCHAPPEN SERIE-UITGAAF ONDER LEIDING VAN Prof. Dr. G. A. VAN POELJE DEEL III DE GEMEENTEFINANCIËN DOOR J. H. LEPPINK, Controleur der gemeentefinanciên te Nijmegen, MET MEDEWERKING VAN J. A. LEPPINK, Referendaris ter secretarie te Nijmegen TWEEDE DRUK alphen aan den rijn N. SAMSOM n. v. 1936 VOORBERICHT BIJ DEN EERSTEN DRUK Aan het verzoek om voor de serie-uitgaaf „Hand- en leerboek der bestuurswetenschappen" het deel „De Gemeentefinanciên" te bewerken, hebben wij slechts na eenige aarzeling voldaan. Wij waren er ons van bewust, dat het moeilijk zou zijn om in een vrij kort bestek de uitgebreide stof, die men rekent tot het terrein der gemeentefinanciên te behooren, zoodanig te behandelen, dat onze arbeid op een zekere volledigheid zou kunnen bogen. Bij het schrijven der volgende bladzijden bleek het, dat de moeilijkheid nog grooter was dan wij hadden vermoed. Wij hebben ons dan ook, om het boek niet van te grooten omvang te doen worden, bij de bewerking van sommige onderdeelen der stof groote beperkingen moeten opleggen, welke wij vooral hebben gezocht in de wijze van behandeling der wetten, waarvoor goede commentaren bestaan. Naar die commentaren hebben wij telkens in een noot verwezen. Onzen vroegeren chef, prof. mr. dr. Van der Grinten, oudsecretaris van Nijmegen en hoogleeraar aan de universiteit alhier, die zoo welwillend is geweest de drukproeven van ons werk door te lezen, zijn wij daarvoor zeer erkentelijk. Van zijn opmerkingen hebben wij een dankbaar gebruik gemaakt. Nijmegen, Juli 1927. L. VOORBERICHT BIJ DEN TWEEDEN DRUK Ook bij de bewerking van den tweeden druk van ons boek moesten wij ons groote beperkingen opleggen. Het terrein der gemeentefinanciên is zóó groot, dat het zeer moeilijk is in een werk van dezen omvang arbeid te leveren, welke als een afgerond geheel kan worden beschouwd. Zooals één der beoordeelaars van den eersten druk van ons boek schreef, is het gebied der gemeentefinanciën een agglomeratie van Onderdeelen van vele en velerlei takken van wetenschap; kwesties van staatsrecht, bestuursrecht, burgerlijk recht, staathuishoudkunde, boekhouden, handelstekenen, bedrijfseconomie, controle-leer en wat niet al vereischen bespreking. Men beschouwe ons boek dan ook niet als een volledige handleiding voor den ervaren man van de practijk. De bedoeling van ons werk is trouwens geen andere dan een zoo volledig mogelijke inleiding te geven tot de bestudeering van het gebied, waarop het zich beweegt. Ons boek is dus in hoofdzaak bestemd voor studeerenden en voor anderen, die zich in vraagstukken van gemeentelijk-comptabelen aard willen inwerken. De talrijke verwijzingen naar de vakliteratuur zullen verder gaande studie vergemakkelijken. In de indeeling van het boek is deze verandering gekomen, dat de stof, welke in den eersten druk in hoofdstuk III is behandeld, thans over andere hoofdstukken is verdeeld. Overigens is de opzet van het boek dezelfde gebleven en daarmede is voldaan aan den wensch van vrijwel alle deskundigen, die zoo vriendelijk waren, ons daarover hun oordeel te kennen te geven. Wij hopen, dat deze tweede druk een even gunstig onthaal zal vinden als aan den eersten druk is te beurt gevallen; voor welwillende opmerkingen houden wij ons aanbevolen. De adviezen van Prof. Van der Grinten hebben wij bij de samenstelling van dezen tweeden druk moeten ontberen. Aan de nagedachtenis van dezen begaafden man van wetenschap en practijk zij ook hier een weemoedig woord gewijd. Nijmegen, Februari 1936. L. INHOUD HOOFDSTUK I Bladz. De geldmiddelen der gemeente in het algemeen .... 1 Wettelijke bepalingen. Wethouder van financiën. Commissie van bijstand voor de financiën. Secretarie. Ontvanger. Gemeente verbruikshuishouding. Gewone en kapitaaldienst. Bestanddeelen vermogen. Balans der gemeente. Staat van eigendommen. Verkoop eigendommen. Erfstellingen, legaten en schenkingen. Aankoop eigendommen, enz. Kapitalisatie. Bedrijfsreserves. Gemeente onderdeel van het rijk. Inkomsten uit bezittingen. Idem uit bedrijven. Rijksuitkeeringen en uitkeeringen uit het gemeentefonds (financieele verhouding tusschen rijk en gemeenten). Tijdelijk rijkssubsidie. Steun aan noodlijdende gemeenten. Uitkeeringen uit de provinciale middelen. Belastingen en heffingen. Jaarwedden en loonen gemeentepersoneel. Pensionneering ambtenaren. HOOFDSTUK II Gemeentebegrooting en begrootingen der takken van dienst 52 Algemeene opmerkingen. Karakter der gemeentebegrooting. Inrichting der gemeentebegrooting. Wijze van raming. Verplichte uitgaven. Onvoorziene uitgaven. Wijze van behandeling der begrooting door den raad. Goedkeuring der begrooting. Credieten op niet goedgekeurde begrooting. Inmenging Kroon bij begrooting. Wijziging der begrooting. Begrootingen der takken van dienst. HOOFDSTUK III De geldleeningen der gemeente 73 Algemeene opmerkingen. Onderscheid tusschen vlottende en vaste schuld. Vlottende schuld. Aard der tijdelijke leeningen. (Leenen op schuldbekentenis. Beleeningen en prolongatie». Leenen op accept. Rekening-courant met bankinstellingen. Anticipatiebiljetten. Consolidatie.) Vaste schuld. (Aflossing. Rente. Plaatsing van leeningen. Idem in buitenland. Grootboeken gemeenteschuld. Samensmelting rijks- en gemeenteschuld. Loten en pre- VIII INHOUD Bladz. mieleeningen. Bijzondere leeningsvoorwaarden. Amortisatie en conversie. Opneming obligatiën in prijscourant effecten. Eigen obligatiën cis beleggingsobject. De gemeente-obligatiën als beleggingsobject voor derden. Couponbelasting.) HOOFDSTUK IV Het geldelijk beheer der takken van dienst in het algemeen en dat der prcnluctie-bedrijven in het bijzonder 112 Algemeene opmerkingen. Toepassing art. 252 gemeentewet. De beheersverordening. Kapitaal van den tak van dienst. Beheer van den tak van dienst. Kasbeheer. Centrale kas voor de gemeentebedrijven. Kasbeheer door rekening-courant-vereffeningen. Betalingswijzen. (Centrale kwitantie-inning. Gelijkinning. Rekening-courant-systeem. Muntmetersysteem.) -Centrale boekhouding. Afschrijvingen en aflossingen. Beschikbaar blijvende middelen. Winst of verlies. Vergoedingen voor het hebben van buizen of kabels in gemeentegrond. Bijdrage bestuurskosten. Reserve. (Belegging der reserve. Rente over de reserve. Beschikking over de reserve. Reserve voor egalisatie der winstuitkeering.) Tarieven der bedrijven (gas, water en electriciteit). Huurkoopafdeelingen van gemeentebedrijven. Bijproducten. HOOFDSTUK V Het financieel beheer met betrekking tot de uitbreiding der gemeente en de volkshuisvesting 158 Grondbedrijf. (Doel. Boekingen. Bijboeking waardevermeerdering. Verband verlies bedrijf en kapitaaldienst gemeente. Inbreng gronden. Bouwrijp maken van grond. Winstbepaling. Erfpacht.) Hypotheekbank. (Werking.) Woningwet. (Steun van rijkswege. Toelating van de oereenigingen. Gemeentelijke stichtingen. Rijksvoorschotten. Exploitatiebijdragen. Batige saldi exploitatie woningwet-woningen. Overtollige kasgelden vereenigingen. Ongedekte exploitatie-tekorten. Renteverlies tijdens den bouw. Kosten van toezicht. Naasting van vereenigingswoningen. Kapitaalvorming bij woningbouw. Balans, enz. der vereenigingen. Contrêle) Bouw zonder rijksvoorschot. Noodwoningen. Middenstandswoningen. Steun voor particulieren bouw. Voorschotten voor verbetering van woningen. Woningbedrijven. INHOUD IX Bladz. HOOFDSTUK VI Het financieel beheer met betrekking tot andere onderdeelen van gemeentezorg . 200 Voorbereidend lager onderwijs. Lager onderwijs. (Financieele gelijkstelling openbaar en bijzonder lager onderwijs. Jaarwedden onderwijzend personeel. Overige kosten gemeentescholen. Stichting, verbouw of uitbreiding van bijzondere scholen. Waarborgsommen. Uitkeering van rente over de waarborgsommen. Gebruiksvergoedingen. Vergoeding van de kosten van instandhouding. Schoolgelden. Bijdragen z.g. buitengemeenten. Buitengewoon lager onderwijs. Vervolgonderwijs. Middelbaar onderwijs. Voorbereidend hooger onderwijs. Nijverheidsonderwijs. Handelsonderwijs. Armenzorg. (Burgerlijke en gemengde instellingen. Subsidies instellingen Van weldadigheid. Domicilie van onderstand. Krankzinnigenverpleging. Armenraad.) Zorg voor werkloozen. Diensten voor maatschappelijk hulpbetoon. Arbeidsbemiddeling. Banken van leening. Spaarbanken. Stortings- en ophaaldiensten. (Rente en ophaalloon. Bedrijfskapitaal. Indirecte financieele voordeden. Uitbreiding bemoeiingen) Girodiensten. Keuringsdiensten voor waren. Keuringsdiensten voor vee en vleesch. Landarbeiderswet. HOOFDSTUK VII De boekhouding en de financieele eindrekeningen van de gemeente en haar bedrijven 244 Kasboekhouding. Verschil met dubbele boekhouding. Nieuwe kameraalstijl. Administratieve mandaten. Boekhouding ontvanger. (De aan te houden boeken. Maandstatenboek- Schema der boekhouding. Kasboeken. Grootboeken. Verzamelpostenboek- Nietverplichte boeken. Postchèque- en girorekening. Rekening-courant met takken van dienst en bankinstellingen. Regeling betaling tusschen rijk en gemeenten. Verantwoording belastingen. Schoolgelden lager onderwijs. Bevelschriften tot betaling. Voorschotten.) Bedrijf openbare werken. Bedrijfsboekhoudingen. Verband tusschen bedrijfsboekhouding en gemeenteboekhouding. Rekening en verantwoording van den ontvanger. Model der rekening. Rekeningen takken van dienst. Rekening van kapitaalsinkomsten en -uitgaven. Onderzoek en voorloopige vaststelling der rekeningen. Vaststelling der rekening. Gevolgen vaststelling rekening. Beroep op de Kroon. Overbrenging saldi rekeningen. Bijdragen kapitaaldienst. Verjaring geldvorderingen ten laste van de gemeente. Zekerheidstelling gemeenteambtenaren. X INHOUD Bladz. HOOFDSTUK VIII Subsidies en garanties van dividend, renten en aflossingen 288 Algemeene opmerkingen. Vormen van steun. Jaarlij ksche subsidies. Eeuwigdurende subsidies. Bijdragen stichtingskosten. Dividend-garanties. Garantie rente en aflossing. HOOFDSTUK IX De controle op de gemeentefinanciên 301 Nut van controle. Wettelijke bepalingen. Toepassing ervan in de practijk. Wijze van kasopneming. Contröle-inttituut gemeente-financiën. Leiding van het controlebureau. Taak van het controlebureau. Bijlagen: I. Verordening op het beheer van takken van dienst, aangewezen ingevolge art. 252, eerste lid, der gemeentewet 315 II. Tarieven voor levering van electriciteit door een electriciteitsbedrijf 322 III. Verordening op het beheer van een grondbedrijf 327 Alphabetisch register 333 288 HOOFDSTUK I DE GELDMIDDELEN DER GEMEENTE IN HET ALGEMEEN Art. 144 der grondwet bepaalt, dat aan den raad de regeling Wettelijke en het bestuur van de huishouding der gemeente worden overge- in8en laten. Een der belangrijkste onderdeden van deze huishouding is wel het beheer der geldmiddelen. Ten opzichte daarvan bevat die wet de volgende bijzondere bepalingen: a. de besluiten der gemeentebesturen, rakende zoodanige beschikking over gemeente-eigendom of zoodanige andere burgerlijke rechtshandelingen als de wet aanwijst, alsmede de begrootingen van inkomsten en uitgaven, moeten aan de goedkeuring van gedeputeerde staten worden onderworpen; b. het opmaken der begrootingen en het vaststellen der rekeningen moeten door de wet worden geregeld; c. de besluiten der gemeentebesturen, rakende het invoeren, wijzigen of afschaffen van een plaatselijke belasting behoeven de goedkeuring der Kroon; de wet geeft algemeene regels ten aanzien der plaatselijke belastingen; deze belastingen mogen den doorvoer, den uitvoer naar en den invoer uit andere gemeenten niet belemmeren. Aan de bepalingen der grondwet is uitvoering gegeven bij de herhaaldelijk gewijzigde gemeentewet (wet van 29 Juni 1851, S. 85) ^ Krachtens art. 167 dezer wet behoort, met betrekking tot de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente, aan den raad alle bevoegdheid, welke niet bij de wet zelf of bij een andere wet aan den burgemeester of aan burgemeester en wethouders is l) Over deze wet is een zeer uitgebreide literatuur. Wij vermelden hier Oppenheim— Van der Pot, Het Nederlandsch gemeenterecht, mr. J. Bool, De gemeentewet, J. N. Elenbaas, Handboek voor de beoefening van het Nederlandsche administratieve recht, deel 1* mr. A. Koelma, De gemeentewet, J. W. A. C van Loenen, De gemeentewet en haar toepassing, dr. G. A. van Poelje, De Nederlandsche gemeente. Leppink - Gem.-fin. I 2 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN Wethouder van financiën. opgedragen. Zooals in art. 170 der wet ten overvloede wordt bepaald, behoort hieronder de regeling van hetgeen de geldmiddelen der gemeente aangaat. Aan den burgemeester als zoodanig zijn te dezen aanzien geen speciale bevoegdheden toegekend. Wel is de taak, die burgemeester en wethouders met betrekking tot de geldmiddelen der gemeente hebben, van gewicht; zij bepaalt zich echter in hoofdzaak tot de voorbereiding en de uitvoering van de besluiten, welke de raad nopens de gemeentefinanciên heeft te nemen. In de volgende hoofdstukken zullen wij trachten de verdeeling der bevoegdheden tusschen den raad en het college van burgemeester en wethouders met betrekking tot het beheer der gemeentelijke geldmiddelen te verklaren; hier zullen wij slechts eenige algemeene opmerkingen maken. Bij de verdeeling der bestuurstaak tusschen de wethouders — een verdeeling, die niet op de wet steunt, omdat volgens de wet aan den afzonderlijken wethouder geen enkele bestuursmacht toekomt — woraT een bepaalde wethouder meestal meer in hef bijzonder belast met de behandeling van de zaken, op de financiën betrekking hebbende. Deze behandeling bestaat dan in hoofdzaak uit: a. de voorbereiding van de besluiten, welke het college heeft te nemen, daaronder begrepen het voeren der noodige besprekingen met autoriteiten, ambtenaren en anderen over zaken de financiën rakende; b. het presideeren der vergaderingen van de commissies, welke burgemeester en wethouders in het aan hen ten aanzien van de financiën opgedragen beheer bijstaan; c. het verdedigen der door burgemeester en wethouders ingediende begrootingen en de door hen aangeboden, op de financiën betrekking hebbende, voorstellen in de vergaderingen van den raad. Hoever de afdoening van zaken door den wethouder zelf gaat, is niet aan te geven; dit hangt geheel af van de plaatselijke omstandigheden en van de opvattingen van en de feitelijke verhoudingen in het college van burgemeester en wethouders. In de groote GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 3 gemeenten is het eenvoudig onmogelijk het beginsel der collectieve verantwoordelijkheid steeds in al zijn consequenties toe te passen; daar zal dus als regel de wethouder het meest geroepen zijn, om in niet belangrijke zaken een beslissing te nemen, een beslissing, welke dan geacht moet worden door het college van burgemeester en wethouders te zijn genomen. Tegenover den raad pleegt men nochtans als regel niet te laten uitkomen, dat in de practijk van het beginsel der collectieve verantwoordelijkheid wordt afgeweken. In enkele gemeenten wordt ook de burgemeester in de verdeeling der bestuurstaak van het college betrokken. In verschillende gemeenten is voor het aan burgemeester en wethouders opgedragen beheer der gemeentefinanciên een commissie van bijstand ingesteld, als bedoeld in art. 60, tweede lid, der gemeentewet. De werkkring dezer commissie, waarvan een der leden van het college van burgemeester en wethouders, door dit college aangewezen, voorzitter moet zijn, moet worden geregeld bij ' verordening van den raad. In de vraag, hoe ver men den werkkring der commissie kan uitbreiden zonder met de wet in strijd te komen, zullen wij ons hier niet verdiepen; wij meenen, dat de besluiten der commissie slechts het karakter van een advies aan burgemeester en wethouders mogen hebben. In tal van gemeenten is echter aan de commissie practisch een zeker deel van de bestuurstaak opgedragen. De werkkring der commissies is in de verschillende gemeenten op zeer uiteenloopende wijzen geregeld *). Meestal zijn in de verordeningen de onderwerpen opgesomd, waarover burgemeester en wethouders in elk geval het advies der commissie moeten inwinnen; daarnaast is de commissie dan bevoegd verklaard om over andere onderwerpen ook ongevraagd haar meening ter kennis van burgemeester en wethouders te brengen. Het secretariaat der commissie wordt meestal gevoerd door den Commissie van bijstand voor de financiën. nouaers opgearagen Deneer aer gemeeniennancien een commissie ) Voorbeelden van regelingen vindt men in: Van Poelje, De Nederlandsche gemeente, deel II, hoofdstuk i. 4 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN Secretarie. secretaris der gemeente of door een ambtenaar ter secretarie. In de groote gemeenten is de chef der afdeeling „Financiën" van de secretarie daarvoor, uit den aard van zijn werkkring, de aangewezen persoon. Daar, waar men het secretariaat der commissie aan een harer leden heeft opgedragen, worden de aan het secretariaat verbonden werkzaamheden veelal voor hem door den secretaris der gemeente of door een ambtenaar verricht, die alsdan de vergaderingen der commissie bijwoont. Het centrale punt voor de administratie, welke voor het beheer der gemeentefinanciên noodig is, is de gemeente-secretarie, in de groote gemeenten de afdeeling „Financiën" daarvan. De secretaris, of, in de groote gemeenten, de chef der genoemde afdeeling zal tot taak hebben de administratieve voorbereiding en uitvoering van de besluiten, welke op het beheer der financiën betrekking hebben. De grootte der gemeente en de plaatselijke omstandigheden bepalen, welke werkzaamheden van de in afdeelingen gesplitste secretarie aan de afdeeling „Financiën" zullen worden opgedragen. Zoo zal men in middelgroote gemeenten de administratieve uitvoering der pensioenwetgeving en de behandeling van ambtenarenen werkliedenaangelegenheden vaak aan de afdeeling „Financiën opdragen; in de groote gemeenten creëert men voor beide onderdeden een afzonderlijke afdeeling. In sommige gemeenten is aan de afdeeling,, Financiën" ook de controle der gemeentefinanciên, hetzij voor haar geheelen omvang, hetzij voor een gedeelte, opgedragen. Wij meenen, dat dit geen aanbeveling verdient, omdat een goede organisatie «scht, dat contrêle en administratie in verschillende handen worden gelegd. Bovendien loopen de eischen, welke men aan het personeel der afdeeling „Financiën" van de secretarie behoort te stellen, niet parallel met die, waaraan contröle-ambtenaren moeten voldoen. Om deze redenen heeft men, zooals wij in hoofdstuk IX zullen zien, in tal van gemeenten de contrök op de gemeentefinanciên opgedragen aan een afzonderlijk bureau, waarvan het hoofd den titel van directeur van den gemeentelijken accountantsdienst, GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 5 van gemeente-accountant, van controleur der gemeentefinanciên of een dergelijken titel voert1). De zesde titel der eerste afdeeling van de gemeentewet is geheel gewijd aan den ontvanger, wiens taak in de artt. 120 en 121 is omschreven. Volgens deze artikelen is hij belast met de invordering van alle inkomsten en ontvangsten der gemeente, de zorg, dat die behoorlijk geschiedt en met het doen van alle betalingen uit de gemeentekas; de betalingen mogen, behalve in het geval, vermeld in art. 262, niet anders geschieden dan op bevelschriften, die hetgeen te betalen is en den post der begrooting, waaruit de betaling moet geschieden, vermelden en door den burgemeester en een der wethouders zijn onderteekend. Deze voorschriften bleken in de practijk te kort te schieten. Het was, vooral in de groote gemeenten, eenvoudig onmogelijk den ontvanger verantwoordelijk te stellen voor de inning van alle inkomsten. Marktgelden, haven- en kadegelden, veergelden enz. moesten wel door andere ambtenaren worden geïnd. Toch bleef de ontvanger voor die inning verantwoordelijk; een besluit van den raad van Wolphaartsdijk, waarbij werd bepaald, dat de gemeenteveldwachter, tevens bode der gemeente, den gemeente-ontvanger in zijn betrekking behulpzaam zou zijn en dat het halen van geld moest geschieden op risico van de gemeente, werd in 1886 wegens strijd met de wet vernietigd*). Toen de gemeenten er meer en meer toe overgingen bedrijven op te richten, werden de genoemde wettelijke bepalingen onhoudbaar; niet alleen was het onmogelijk den ontvanger verantwoordelijk te stellen voor de inning van de inkomsten, maar ook bleek het ondoenlijk te zijn, de betalingen ten behoeve der bedrijven steeds te doen geschieden per bevelschrift van burgemeester en wethouders. Hierbij kwam nog, dat volgens het voorschrift van art. 115 (thans art. 123) der gemeentewet de *) Van principieele beteekenis is de vraag, of het hoofd van het controlebureau al of niet moet worden gerekend tot het secretariepersoneel te behooren, of dus het recht van benoeming van dien ambtenaar toekomt aan burgemeester en wethouders of aan den raad. Deze vraag zullen wij in hoofdstuk IX beantwoorden in dien zin, dat de wet benoeming door den raad wel toelaat, mits de titularis ondergeschikt blijft aan burgemeester en wethouders. a) Zie het koninklijk besluit van 25 Mei 1886, S. 107. De ontvanger. 6 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN ontvanger van de door hem voor de gemeente gedane ontvangsten en uitgaven geregeld boek moest houden; het is duidelijk, dat dit ten aanzien van de inkomsten en de uitgaven van bedrijven, welker administratie aan geheel andere eischen had te voldoen dan die van den ontvanger zelf, zeer groote bezwaren opleverde. In de practijk ontstonden daardoor zonderlinge toestanden; soms werden alle inkomsten en uitgaven der bedrijven gedaan door een boekhouder-kassier, die voor het bedrijf een boekhouding voerde naar de dubbele methode, maar daarnaast vermeldde de ontvanger alle inkomsten en alle uitgaven in zijn kasboeken. Er is aldus heel wat nuttelooze arbeid verricht. Nadat eenige pogingen om de wet met de eischen der practijk in overeenstemming te brengen niet het gewenschte succes hadden gehad, werd bij de wet van 30 December 1909, S. 416, een art. I14&£s (thans art. 122) in de gemeentewet ingelascht. Dit artikel, in de eerste kamer der staten-generaal een trouvaille van den minister (Heemskerk) genoemd, was zeer simpel; het bepaalde slechts, dat de raad, onder goedkeuring van gedeputeerde staten, ter zake van met name aangewezen inkomsten en uitgaven, van de wet afwijkende regels kon stellen. Het werd dus mogelijk om bijv. met de inning van gelden voor verbruikt gas, van haven- en kadegelden, enz. een anderen ambtenaar dan den ontvanger te belasten en om bepaalde uitgaven anders te doen geschieden dan door den ontvanger. Omtrent de boekhouding van de bedrijven bepaalde het artikel dus niets. Toch is het artikel — in strijd met de bewoordingen er van — gedurende langen tijd (nl. tot aan de inwerkingtreding van de wet van 31 Januari 1931, S. 41, tot wijziging der gemeentewet, toe) de wettelijke grondslag geweest van de financieele zelfstandigheid van verschillende onderdeden der gemeentehuishouding, met name van die van bedrijven. De aan den raad bij art. 114i>is gegeven bevoegdheid leidde er in de practijk toe, in de regelen, bedoeld in dat artikel, niet alleen bepalingen op te nemen omtrent het doen van inkomsten en uitgaven, doch ook omtrent het overige beheer, zooals de inrichting der boekhouding, de afschrijvingen op de activa, de vorming van reserves, enz. Er werden onder de werking GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 7 van art. 114o« door de gemeenteraden, met goedkeuring van gedeputeerde staten, tal van verordeningen vastgesteld, krachtens welke bepaalde onderdeden van de gemeentehuishouding werden gefinancierd als waren zij afzonderlijke rechtspersonen. Tengevolge hiervan ging de eenheid in het administratief beheer van vele gemeenten te loor. De bij koninklijk besluit van 6 December 1918 ingestelde staatscommissie tot voorbereiding van de herziening der gemeentewet wijdde, in haar onder dagtee kening van 18 September 1920 uitgebrachte verslag, aan deze omstandigheid uitvoerige beschouwingen. Zij kwam tot de conclusie, „dat het niet gewenscht is den ontvanger, al ware het onder anderen naam, in de wet te handhaven in zijn oorspronkelijke functie van verantwoordelijk beheerder der gemeentekas". Daarvoor zou, zoo meende de commissie, noodig zijn de opheffing van de afzonderlijke kassen der bedrijven en diensten of hun ondergeschiktmaking aan den ontvanger en daartoe wenschte zij niet te raden. Zij was van oordeel, dat het noch noodig noch gewenscht is, den ontvanger als verplichten ambtenaar in de wet te handhaven en in aansluiting daaraan de met hem gelijk te stellen kasbeheerders in de wet op te nemen. „Er is", zoo schreef de commissie in het rapport, „geen afdoende reden om in de wet wel melding te maken van een kasbeheerder en niet van andere gemeente-ambtenaren, wier functies even gewichtig of gewichtiger zijn." In het onder dagteekening van 17 Juli 1923 ingediende, maar later ingetrokken wetsontwerp tot herziening der gemeentewet had de regeering de beschouwingen en de voorstellen der staatscommissie ten aanzien van den ontvanger tot de hare gemaakt. Volgens dit ontwerp zouden in de gemeentewet alle bepalingen, welke op den ontvanger betrekking hebben, worden geschrapt. Hiervoor in de plaats zou een artikel komen, dat den raad verplichtte een verordening te maken, welke regelen stek omtrent het invorderen van de inkomsten en het doen van de betalingen. Deze verordening zou moeten aanwijzen, wie bevoegd zijn tot het geven van opdrachten daartoe en wie met het doen van de betalingen zouden zijn belast. De verordening moest tevens regelen stellen omtrent de inrichting der boekhouding, de controle van boeken, kassen en voor- 8 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN Gemeente verbruikshuishouding. raden en omtrent alles wat de inrichting van het financieel beheer der gemeente aangaat. In strijd met deze denkbeelden zijn in 1931, toen bij de wet van 31 Januari 1931, S. 41, de regelen omtrent het financieel beheer der gemeenten werden herzien en aangevuld, de bepalingen nopens den ontvanger gehandhaafd; ook art. I14tó (thans art. 122) der wet bleef bestaan. Maar daarnaast verkreeg het afzonderlijk geldelijk beheer van bepaalde onderdeden der gemeentehuishouding een juisteren wettelijken grondslag door de opneming van de artt. 252, 253 en 265. Wij komen op deze artikelen in hoofdstuk IV terug, maar willen er thans reeds op wijzen, dat ook van de takken van dienst, aangewezen ingevolge art. 252, de ontvanger als kassier kan optreden. Wij zouden zelfs geneigd zijn aan te nemen, dat de ontvanger, indien geen regeling is getroffen ingevolge art. 122, ambtshdve is belast met de invordering der inkomsten en het doen van de uitgaven voor de takken van dienst, maar deze opvatting wordt door de regeering niet gedeeld. Bij koninklijk besluit van 1 Augustus 1932, no. 31, x) is althans beslist, dat het kasbeheer van een gemeentelijk bedrijf alleen dan bij den gemeente-ontvanger kan zijn, indien deze uitdrukkelijk tot kassier van het bedrijf wordt aangewezen. Naar onze meening is in vele gemeenten het kasbeheer veel meer gedecentraliseerd dan met het oog op de eischen der practijk noodzakelijk is; de nadeden van decentralisatie van het kasbeheer der gemeente laten zich hoe langer hoe meer gevoelen. Naar onze meening moet het ontvangers kantoor, voor zoover dat met het oog op de eischen der practijk mogelijk is, zijn de centrale kas der gemeente; vorderingen en schulden van de afzonderlijk beheerde takken van dienst kunnen in de meeste gevallen gevoegelijk via net ontvangers kantoor worden ge ïnd en betaald en door dat kantoor met de takken van dienst in rekening-courant worden vereffend. Wij verwijzen hieromtrent naar bh. 127. De gemeente is, in economischen zin gesproken, een verbruikshuishouding. Ter vervulling van de haar bij of krachtens de wet V Se Gemeentestem no. 4225. GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 9 opgelegde taak en van de taak, welke zij vrijwillig op zich heeft genomen, heeft zij uitgaven te doen, die in hoofdzaak moeten worden gevonden uit: a. de inkomsten uit bezittingen; b. de inkomsten uit bedrijven; c. uitkeeringen uit 's rijks kas en uit rijksfondsen; a. uitkeeringen uit de provinciale middelen; e. belastingen en heffingen. Het financieel beheer moet er op gericht zijn te zorgen, dat er tusschen de ontvangsten en de uitgaven evenwicht blijft bestaan, zonder dat daartoe het gemeentelijk vermogen wordt aangerand. Inkomsten en uitgaven kunnen worden onderscheiden in gewone inkomsten en uitgaven en kapitaalsinkomsten en -uitgaven. Deze onderscheiding, welke uit een oogpunt van goed financieel beheer niet kan worden gemist, heeft bij de gemeente een bijzondere beteekenis, verband houdende met haar karakter van verbruikshuishoudmg. Deze huishouding eischt voor haar instandhouding telken jare uitgaven, welke voor een zeer groot deel uit belastingen moeten worden gekweten. Volgens een algemeen als juist erkend beginsel moet elk jaar zijn eigen lasten dragen, moeten dus in elk jaar de kosten der gemeentehuishouding worden betaald met inkomsten, welke in dat jaar worden ontvangen. Aan dit beginsel ligt ten grondslag de overweging, dat de belastingplichtigen het genot moeten hebben van hetgeen de overheid met de door hen opgebrachte gelden in het belang der gemeenschap heeft verricht; hun, die thans in een bepaalde gemeente belastingplichtig zijn, moeten, zoo wordt geredeneerd, geen lasten worden opgelegd, waarvan de belastingplichtigen van komende jaren voor het grootste gedeelte, misschien wel geheel, zullen prohteeren. Deze theorie is gemakkelijk in practijk te brengen, waar het geldt de jaarlijks terugkeerende kosten der gemeentehuishouding, als de salarissen en de loonen van het personeel, de onderhoudskosten van de gemeentelijke eigendommen en, in het algemeen, van die uitgaven, welker nut zich niet verder uitstrekt dan tot het. jaar, waarin de uitgaven zijn gedaan. Dergelijke kosten, het behoeft Gewone en kapitaaldienst. 10 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN geen verder betoog, zijn ongetwijfeld „gewone' uitgaven; zij behooren te worden gedekt uit de periodiek terugkeerende inkomsten der gemeente, als die uit de exploitatie van eigendommen, belastingen enz., in het algemeen dus uit „gewone inkomsten. Anderzijds is het duidelijk, dat groote uitgaven, bijv. voor den aanleg van belangrijke havenwerken, voor den bouw van een raadhuis enz., niet als „gewone" uitgaven der gemeente kunnen worden aangemerkt. Het nut van dergelijke uitgaven strekt zich veel verder uit dan tot het jaar, waarin zij zijn gedaan. Het zou onbillijk zijn, dit soort van uitgaven te bestrijden uit de opbrengst der heffingen van hen, die belastingplichtig zijn in het jaar, waarin de werken tot stand worden gebracht. Dergelijke uitgaven noemt men kapitaalsuitgaven. Zij worden veelal gedekt uit de opbrengst van geldleeningen; de rente en aflossing dezer leeningen bezwaren het budget van komende jaren en op deze wijze worden de belastingplichtigen, die in een langere of kortere reeks van jaren de gemeentehuishouding moeten helpen in stand houden, gedwongen hun deel bij te dragen ook in de kosten van werken, welke in een vorig jaar zijn tot stand gekomen. Wij hebben door deze voor zich zelf sprekende voorbeelden getracht het verschil tusschen gewone en kapitaalsinkomsten en -uitgaven aan te wijzen; wij zullen er ons echter niet aan wagen, beide begrippen te definieeren. Dit heeft o. a. gepoogd mr. J. A. de Wilde in een belangwekkend prae-advies, uitgebracht voor een congres van de Vereeniging van Nederlandsche gemeenten, als conclusie waarin o. m. is opgenomen: ) „Principieel en in abstracto zijn uitgaven der gemeente gewone, indien en voor zoover het daarmede verkregen nuttigheidsrendement voor de plaatselijke gemeenschap zich ten hoogste over één begrootingsperiode uitstrekt. Principieel en in abstracto zijn uitgaven der gemeente buitengewone of kapitaalsuitgaven, indien het daarmede verkregen directe nuttigheidsrendement voor de plaatselijke gemeenschap zich over meer dan één begrootingsperiode uitstrekt, m. a. w. als aan het einde dier periode een „opgehoopte nuttigheid" *) Ze Gemeentebestuur 1929, bladz. 269. GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN II verkregen wordt, die ook verder voor de plaatselijke gemeenschap effect blijft behouden." Deze begripsbepalingen bieden, naar onze meening, in vele gevallen geen houvast in de practijk, indien men staat voor de vraag, of een bepaalde uitgaaf als een gewone uitgaaf of als een kapitaalsuitgaaf moet worden aangemerkt Mr. De Wilde durft het dus blijkbaar ook niet aan voor alle concrete gevallen, welke zich in de practijk voordoen, een richtsnoer aan te geven. Wij achten het voorzichtiger, in het algemeen te zeggen, dat gewone inkomsten zijn de inkomsten uit belastingen, die uit bezittingen en verder alle inkomsten, die bestemd zijn om in de normale kosten der gemeentehuishouding te voorzien en dat gewone uitgaven zijn de normale kosten der gemeentehuishouding. Hieruit vloeit dan voort, dat kapitaalsinkomsten zijn de opbrengst van geldleeningen, de opbrengst van den verkoop van eigendommen, legaten, schenkingen en dergelijke inkomsten, welke niet de natuurlijke bestemming hebben om daarmede de gewone kosten van instandhouding der gemeentehuishouding te voldoen, terwijl kapitaalsuitgaven zijn die uitgaven, waarvan och het nut over een reeks van jaren uitstrekt. Hierbij moet echter worden opgemerkt, dat geringe kapitaalsuitgaven, welke zich nu eens bij dit en dan weer bij dat onderdeel der gemeentehuishouding voordoen, niet uit kapitaalnnkomsten plegen te worden gekweten. Deze omschrijvingen ter aanduiding van het verschil tusschen gewone en kapitaalsinkomsten en -uitgaven hebben natuurlijk de leemte, dat niet wordt aangegeven, wat men onder normale kosten der gemeentehuishouding heeft te verstaan. Dit is echter niet mogelijk en zij, die getracht hebben het bedoelde verschil scherp te formuleeren, hebben dan ook steeds bestrijding gevonden, wijl de kosten, welke in een bepaalde gemeente als normaal kunnen worden beschouwd, dit in een andere gemeente niet zijn. In een groote zich uitbreidende gemeente zullen bijv. telken jare wegen of straten worden aangelegd of verbeterd, er zullen daar telkens verbouwingen van gemeentegebouwen plaats hebben en juist, omdat voor dergelijke doeleinden telken jare weer opnieuw uitgaven moeten worden gedaan, moeten of althans kunnen dergelijke kosten in die gemeente als normale kosten worden aangemerkt. 12 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN In een kleine gemeente, waar dergelijke uitgaven zeer zelden plegen voor te komen, kunnen ze echter niet als normale kosten der gemeentehuishouding worden beschouwd1). Uit het vorenstaande volgt, dat inkomsten en uitgaven, welke den kapitaaldienst betreffen, bij de beoordeeling der vraag hoeveel in eenig jaar aan belastingen moet worden geheven, buiten beschouwing moeten blijven. Evenals een particulier, die b.v. een huis verkoopt om met de opbrengst daarvan zijn dagelij ksche levensbehoeften te betalen, daardoor armer wordt, zal de gemeente in vermogen achteruit gaan, indien zij gewone uitgaven uit kapitaalsinkomsten bestrijdt. Het is daarom een gewone eisch van goed financieel beheer, dat kapitaalsinkomsten, bijv. de opbrengst van den verkoop van onroerende goederen of van effecten der gemeente, niet in mindering worden gebracht van het aan belastingen te heffen bedrag. De particulier zal, voor zooveel hem dat mogelijk is, trachten zijn vermogen intact te houden, omdat verlies van een deel van zijn vermogen tot gevolg heeft, dat hij de revenuen van dat deel verliest, waardoor zijn periodieke inkomsten verminderen en hij dus of zijn levensstaat zal moeten wijzigen öf het noodige zal moeten doen om in andere inkomsten een compensatie te vinden voor hetgeen hij heeft verloren. Gelijksoortige overwegingen gelden voor de gemeente. Ook haar belang eischt, dat het door haar in den loop der jaren gevormde vermogen intact blijft. Men kan zelfs verder gaan door te beweren, dat de gemeente — wij laten de huidige tijdsomstandigheden hier buiten beschouwing — den plicht heeft, te pogen het eenmaal verkregen vermogen te vermeerderen. Scherp is dit standpunt uiteengezet in een voorstel tot instelling van een algemeen reservefonds, dat burgemeester en wethouders van Sneek in 1930 aan den raad deden en waaruit wij het volgende citeeren: „Het is een algemeen erkende plicht, dat de gemeente een eens ver- l) In een reeks artikelen (van Van Poelje) in het Weekblad voor den Nederlandschen bond van gemeente-ambtenaren, getiteld „Wanneer mogen wij leenen" (nrs. 1286 en v. van jaargang 1926) vindt men een kritische beschouwing van talrijke definities, welke ter bepaling van het verschil tusschen gewone en kapitaalsinkomsten en -uitgaven voor en na zijn gegeven. Deze artikelen zijn overgenomen in Van Poelje, Korte opstellen over gemeenterecht en gemeentebeleid, 2e bundel, bladz. 120 en v. Zie ook het artikel „Kapitaalsinkomsten en -uitgaven" van N. L. Reuvecamp in Hartmans tijdschrift ter beoefening van het administratief recht, 1929, bladz. 514 e. v. GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 13 kregen vermogen in stand moet houden. Als hoe wenschelijk vermeerdering ook mag worden beschouwd, een als plicht wegende taak wordt hier niet algemeen aanvaard. Het is nu maar de vraag, wat onder „instandhouding' , wat onder „vermeerdering" moet worden begrepen, of men deze begrippen absoluut of relatief moet nemen. Het ligt voor de hand, dat een groeiende gemeente niet kan volstaan met alleen te zorgen voor bewaring van wat uit het verleden tot haar is gekomen. Deed zij niet meer, zij zou in werkelijkheid in vermogenstoestand achteruit gaan. Goed beleid ook in dezen brengt mee, dat wordt getracht een eens verkregen verhouding tusschen inkomsten uit kapitaal en inkomsten uit andere bronnen te bewaren; dat ook een zekere verhouding tusschen bevolking en vermogen intact wordt gehouden. Waar de gemeente niet jaarlijks op haar gewone bezittingen afschrijft en dus bloot staat aan vermindering van de waarde daarvan, zonder dat daartegenover systematisch een equivalent wordt gesteld, verdient het ook uit dat oogpunt aanbeveling, door het volgen der boven verdedigde gedragslijn, dit equivalent, zij het ook eenigermate, tastenderwij ze te scheppen". In dit betoog ligt wel een krachtig argument voor de vorming van reserves opgesloten, maar men mag de vraag stellen of in onze tijden — wij denken hierbij nog niet eens aan dezen crisistijd — nu de belastingen tot een vroeger ongekende hoogte zijn gestegen, van de belastingbetalende burgerij nog offers mogen worden gevergd om het gemeentelijk vermogen te vermeerderen. In de practijk heeft thans reeds, zooals wij- hierna zullen zien, geregelde aanwas van het gemeentelijk vermogen plaats als gevolg van de leeningspolitiek. Het gemeentelijk vermogen bestaat uit het verschil tusschen de positieve en de negatieve bestanddeelen. Om dit vermogen in geldswaarde uit te drukken — wij zullen hierna zien, dat daaraan schier onoverkomelijke moeilijkheden rijnverbonden — zou men alle bestanddeelen moeten kennen en in geldswaarde moeten waardeeren. De positieve bestanddeelen bestaan uit: a. de aan de gemeente behoorende wegen, straten, pleinen, grachten, vaarten, kanalen, bruggen, havens, kaden, wallen en openbare gebouwen, b. alles wat naar het burgerlijk recht eigendom der gemeente is. Bestanddeelen vermogen. 14 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN Wij ontleenen deze feitelijk onjuiste onderscheiding — immers de onder a bedoelde eigendommen zijn ook naar het burgerlijk recht eigendom der gemeente — met opzet aan de artt. 267 en 266 der gemeentewet, omdat wij er op willen wijzen, dat de onder a bedoelde eigendommen niet „mogen worden vervreemd, bezwaard of verpand, dan nadat zij door een besluit van den raad verklaard zijn, ter openbare dienst niet meer bestemd te wezen". De wetgever heeft gewild, dat hetgeen ten gebruike van het algemeen bestemd is, daaraan niet naar willekeur mag worden onttrokken. De bepaling is billijk; het gaat niet aan, dat den inwoners plotseling het recht wordt ontzegd gebruik te maken van openbare straten, wegen, plantsoenen, enz., waarvan zij tot nu toe steeds het genot hebben gehad. Toch kan het voorkomen, dat het in het algemeen belang is een dergelijk gemeente-eigendom aan den openbaren dienst te onttrekken. Men stelle zich b.v. het geval, dat de gemeente een breeden verkeersweg aanlegt tusschen twee hoofdwegen, die tot nu toe slechts door een smallen weg, enkele tientallen meters verder gelegen, waren verbonden; deze smalle weg zal dan gevoegelijk kunnen vervallen. Ten aanzien van haar eigendommen heeft de gemeente overigens, behoudens hooger toezicht, dezelfde rechten en plichten als de wet aan ieder particulier toekent. De negatieve bestanddeelen van het vermogen der gemeente bestaan uit haar terstond of later opeischbare schulden. Om verlies van gemeentelijk vermogen tegen te gaan is het dus noodig: a. er voor te waken, dat geen eigendom teloor gaat, zonder dat daartegenover een eigendom van teiT minste gelijke waarde voor de gemeente ontstaat; b. de waardevermindering, welke eigendommen der gemeente door natuurlijke' of andere oorzaken ondergaan (de depreciatie) te compenseeren, hetzij door vervanging daarvan door nieuw eigendom, hetzij door schulddelging; c. er zorg voor te dragen, dat vermeerdering van schuld niet anders plaats heeft dan door deze gepaard te laten gaan met vermindering van andere schuld of met de verkrijging van eigendom. GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 15 Krachtens het Wetboek van koophandel is de koopman verplicht jaarlijks een balans van zijn bezittingen en schulden op te maken. Men mag aannemen, dat dit voorschrift niet alleen is gegeven in het belang van den koopman zelf, voor wien het goed is, dat hij zich althans éénmaal per jaar rekenschap geeft van den stand van zijn vermogen; veeleer zullen het de crediteuren van den koopman zijn, in wier belang de wetgever het opmaken van balansen gebiedend voorschreef. Voor hen toch is het, bij faillissement van den koopman, van het grootste belang, welke waarde men aan zijn bezittingen kan toekennen. De credietwaardigheid van den koopman is voor het grootste gedeelte afhankelijk van de hoegrootheid van zijn zuiver vermogen, d. w. z. van het verschil tusschen de op een juiste balans vermelde bezittingen en schulden. Indien de koopman crediet wenscht te verkrijgen van de geld- of van de kapitaalmarkt en hij kan daarvoor niet voldoende onderpand geven, dan zal dit crediet in vele gevallen toch worden verleend, als hij met een balans kan aantoonen, dat zijn vermogen voldoende is om aan zijn verplichtingen te voldoen. In navolging van de handelsondernemingen zijn ook enkele gemeenten er toe overgegaan een balans samen te stellen van haar bezittingen en schulden. *) Alvorens de waarde, welke een dergelijke balans kan hebben, te bespreken, zullen wij nagaan op welke wijze deze kan worden samengesteld. Men kan beginnen alle bezittingen der gemeente en al haar schulden op te sommen. Maar welke waarde moet men aan de verschillende bezittingen als het raadhuis, de straten, wegen, pleinen, plantsoenen, havens, vaarten en dergelijke toekennen? Moet men de verkoopwaarde nemen? Dat zou b.v. een maatstaf kunnen zijn voor geldvorderingen, voor de grootboekinschrijvingen, enz., maar kan het ook voor het raadhuis, het marktplein, de straten, de wegen, de haven? Deze vraag stellen is tevens haar ontkennend beantwoorden; immers het raadhuis, het marktplein, de wegen en dergelijke bezittingen zijn, misschien op enkele uitzonderingen De beschouwingen over dit onderwerp zijn voor een deel ontleend aan een artikel van onze hand in De gemeentegids van December 1925 en Januari 1925. *) Zie: M. van der Vlies, De gemeente-balans. Balans der gemeente 16 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN na, niet voor verkoop geschikt of bestemd. Dergelijke eigendommen hebben zelfs in vele gevallen in het geheel geen verkoopwaarde, maar alleen, en dan nog slechts voor de gemeente zelf, een zekere gebruikswaarde, welke niet in geld is uit te drukken. Zoo gaat het feitelijk met alle eigendommen der gemeente, welke een openbare bestemming hebben. De waarde er van is eenvoudig niet vast te stellen, althans niet op een basis, waaraan men eenig houvast heeft. Indien men van enkele gepubliceerde balansen nagaat op welke wijze de waardebepaling heeft plaats gehad, zal men daarvoor allerlei systemen, kris en kras door elkaar, toegepast zien. Waardeberekening volgens het beginsel der gekapitaliseerde opbrengst treft men aan; men ging b.v. na hoeveel huur men zou moeten betalen voor een voor den pubheken dienst bestemd gebouw, indien het eens geen gemeente-eigendom was en sloeg, naar deze huurschatting, de waarde van het gebouw zelf aan. Een dergelijke methode van waardebepaling ziet men toegepast naast het systeem, waarbij de waarde van bepaalde objecten geüjk is gesteld aan de schuld, die er op rust. Moge eerstgenoemd systeem nog eenigen schijn van juistheid hebben, dat het tweede systeem foutief is, kunnen wij duidelijk maken met een simpel voorbeeld. Wij behoeven er slechts op te wijzen, dat een huis van A, waarop ƒ 10.000 schuld drukt, niet met ƒ 8.000 in waarde daalt, nadat hij het aan B verkoopt, die er maar ƒ 2.000 hypotheek op neemt. Soms ook wordt de waarde van eigendommen met een publiekrechtelijke bestemming geacht gelijk te zijn aan de geassureerde waarde voor de brandver-, zekering. Inderdaad kan hierin voor gebouwen, meubelen en dergelijke objecten een aanvaardbare grondslag liggen, maar deze kan weer niet worden toegepast op marktpleinen, wegen, havens, enz. En hoe moet gehandeld worden met activa als oude schilderijen, gebouwen van historische waarde en dergelijke, waaraan herinneringen zijn verbonden aan verdienstelijke ingezetenen of aan belangrijke gebeurtenissen in het gemeentelijk leven en voor de verkrijging waarvan misschien groote sommen zijn besteed? Voor de gemeente hebben zij wellicht een zeer hooge waarde, maar is die waarde nu in geld uit te drukken? Immers neenl Zelfs de sommen, GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 17 waartegen eigendommen, als wij hier bedoelen, tegen brandschade zijn verzekerd, bieden geen basis. Gemakkelijker is het de schulden op de balans te brengen, omdat de nominale waarde daarvan in de meeste gevallen een goeden grondslag vormt. Wij meenen echter, dat de onmogelijkheid van juiste waardeering der bezittingen een onoverkomelijk bezwaar oplevert om een balans te verkrijgen, welke als zuiver vermogen der gemeente ten slotte een bedrag aanwijst, dat voor de beoordeeling der financiën van de gemeente van beteekenis kan zijn. Nu kan men natuurlijk wel, zooals in enkele gepubliceerde balansen is geschied, de voor den publieken dienst bestemde eigendommen geheel of voor een gedeelte bij de opmaking der balans buiten aanmerking laten, maar dit heeft het nadeel, dat men een onvolledig stuk verkrijgt, hetwelk slechts een deel van het gemeentelijk vermogen betreft. De methode is o. m. toegepast door Van Poelje in zijn: „Overzicht van den geldelijken toestand der gemeente Naaldwijk" (1911), waarin staten van het vermogen dier gemeente op I Januari van elk der jaren 1870, 1880. 1890, 1900 en 1910 zijn opgenomen. Van Poelje zag in deze staten blijkbaar het voordeel, dat daarmede de schommelingen, welke in het gemeentelijk vermogen in een bepaald tijdvak hebben plaats gehad, kunnen worden nagegaan. Dit is inderdaad het geval, maar het practische nut daarvan vermogen wij niet in te zien. Heeft dan, zoo kan men nu vragen, de balans der gemeente waarde voor haar bestuurders in dezen zin, dat die balans een leidraad vormt bij het beheer, dat zij b.v. richting kan geven aan de te volgen financieele politiek? Overweging dezer vraag kan naar onze gedachten evenmin tot een voor de balans gunstig oordeel leiden. De gemeente toch, zoo bedenke men, is een .verbruikshuishouding; men heeft, wat haar financiën betreft, te zorgen: a. dat er evenwicht blijft bestaan tusschen de gewone inkomsten en uitgaven; b. dat het vermogen der gemeente in stand wordt gehouden, d. w. z. dat gewone uitgaven niet worden gedekt door daarvoor een deel van het gemeentelijk vermogen aan te spreken. Leppink - Gem.-fin. 2 18 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN Wat nu punt a betreft, de maatregelen om te zorgen, dat er evenwicht blijft bestaan tusschen nering en tering, hebben hoegenaamd niets uit te staan, houden zelfs geenerlei verband met de waarde, die men aan de gemeentelijke bezittingen meent te moeten toekennen, indien deze eigendommen, hetgeen meestal het geval is, niet voor verkoop zijn bestemd. Maar punt b dan, zal men vragen. Blijkt juist uit de balans niet, of het vermogen al of niet intact is gebleven? Hen, die deze vraag stellen, wijzen wij er op, dat de zorg van het gemeentebestuur om het gemeentelijk vermogen in stand te houden, slechts hierin kan bestaan, dat bij eiken verkoop van eigendom, bij elk tenietgaan van eigendom om andere reden, er nieuw bezit tot ten minste gelijke waarde voor wordt in de plaats gesteld of dat er schuld wordt afgelost. Daarom maken de begrootingsvoorschriften 1931 onderscheid tusschen den gewonen en den kapitaaldienst. Deze onderscheiding heeft, bij het scherpe toezicht, dat de colleges van gedeputeerde staten te dezen aanzien plegen uit te oefenen, tot gevolg, dat verlies van vermogen wordt tegengegaan, voor zoover dat in de menschelijke macht ligt. Dat men uit een balans per het einde van zeker jaar b.v. kan lezen, dat het raadhuis — misschien wel als gevolg van economische omstandigheden of van een schatting door andere deskundigen — in waarde is gestegen, dat de veldwachterswoning om dezelfde redenen hooger in waarde is aangeslagen, zegt voor een beoordeeling van den toestand der gemeentefinanciên mets. Wij willen echter hier uitdrukkelijk vastleggen, dat wij wel groote waarde hechten aan het bijhouden van een goeden inventaris van al hetgeen de gemeente in eigendom heeft. Een goed beheer eischt in de eerste plaats, dat men weet wat er is. Omvorming van de staten, bedoeld in artt. 266 en 267 der gemeentewet, waaromtrent wij hierna eenige opmerkingen zullen maken, tot een balans van alle bezittingen en schulden der gemeente met waardeering van de bezittingen in geldswaarden komt ons, dit moge uit het voorgaande zijn gebleken, onmogelijk en nutteloos voor. Uit ons betoog mag volstrekt niet worden afgeleid, dat GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 19 wij voor bepaalde onderdeelen der gemeente-huishouding niet een balans zouden willen opmaken. Wij achten het opmaken van balansen, b.v. voor grondbedrijven, gasfabrieken, waterleidingen en dergelijke bedrijven, niet alleen nuttig maar zelfs noodzakelijk- Het opmaken daarentegen van balansen van alle bezittingen en schulden der gemeente kan worden beschouwd als een kniebuiging voor het geldbeleggend publiek, dat ten onrechte in „mooie" balanscijfers een bewijs ziet van de soliditeit der gemeente en daarbij vergeet, dat bet belangrijkste recht der gemeente is het recht tot belastingheffing, dat nu eenmaal niet op een balans onder cijfers kan worden gebracht. , Volgens het reeds genoemde art. 266 der gemeentewet moeten de gemeentebesturen zorgen, dat een „nauwkeurige staat van hetgeen naar het burgerlijk recht eigendom der gemeente is" wordt opgemaakt en bijgehouden. Deze staat behoeft niets anders te zijn dan een dorre opsomming van de privaatrechtelijke eigendommen der gemeente en hij is dat in de practijk dan ook maar al te vaak. Ook de bepaling van art. 267, volgens welke gedeputeerde staten kunnen bevelen (hetgeen zij in de meeste provinciën hebben gedaan), dat in de gemeenten, waar het hun nuttig schijnt, van de gemeentewegen, vaarten en andere ten dienste van het algemeen bestemde zaken een staat worde opgemaakt en bijgehouden, is in de practijk van weinig beteekenis. Dat in de practijk aan den bij art. 266 bedoelden staat weinig waarde wordt gehecht, blijkt wel hieruit, dat er tal van gemeenten zijn, die haar plicht in dit opzicht niet behoorlijk nakomen. Het schijnt bovendien, dat in sommige provinciën gedeputeerde staten — aan wie de staat en de jaarlijks daarin gebrachte verandering moeten worden medegedeeld — het zelfs niet noodig achten die gemeenten op haar verplichting te wijzen. Toch heeft de wetgever aan den staat zooveel waarde gehecht, dat hij openbaarheid er van noodig oordeelde. De staat moet n.1. met de daarin jaarlijks gebrachte verandering, hetzij in druk, hetzij in afschrift, tegen betaling der kosten algemeen verkrijgbaar zijn. Staat van eigendommen. 20 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN Verkoop eigendommen. Wij hebben gezien, dat het, om verlies van gemeentelijk vermogen tegen te gaan, noodig is er voor te waken, dat geen eigendom te loor gaat, zonder dat daartegenover een eigendom van gelijke waarde voor de gemeente ontstaat. Art. 228 der gemeentewet onderwerpt het ruilen, vervreemden, bezwaren en verpanden van onroerend goed, van inschrijvingen in een der grootboeken van de nationale schuld, van bewijzen van aandeel, schuldbrieven of andere vorderingen dan ook uitdrukkelijk aan de goedkeuring van gedeputeerde staten. De opbrengst van verkochte eigendommen, daaronder begrepen de afkoopsommen van grondrenten en dergelijke rechten, behoort te worden belegd in andere eigendommen. Dit kan ook geschieden door die opbrengst in mindering te brengen van het bedrag, dat voor aankoop van andere eigendommen zou moeten worden geleend. Gedeputeerde staten zullen er op moeten toezien, dat de rentabiliteit van het bezit, dat wordt verkregen, in het algemeen niet kleiner is dan die van het bezit, dat verloren gaat. Uitzondering op dezen regel is toelaatbaar, indien het nieuwe bezit voor de gemeente om bijzondere reden, b.v. met het oog op de bestemming, welke er in het algemeen belang aan gegeven kan worden, de voorkeur verdient. Ook het karakter van het bezit, dat van de hand wordt gedaan, evenzeer als van dat, hetwelk er voor in de plaats wordt gesteld, behoort in aanmerking te worden genomen. Wanneer b.v. de gemeente inschrijvingen op het grootboek der nationale schuld zou verkoopen, om met de opbrengst daarvan eigendommen met beperkten levensduur aan te koopen of te stichten — men denke b.v. aan het geval, dat er een brug voor zou worden gebouwd — zou dat niet kunnen worden toegejuicht. Immers het bezit van de inschrijvingen verzekert aan de gemeente een zoogenaamde eeuwigdurende rente; de brug, met haar beperkten gebruiksduur, heeft over een zeker aantal jaren, zij het ook dat dit aantal vrij hoog kan worden gesteld, haar gebruikswaarde verloren. Zoodra dit het geval is, zal een nieuwe brug moeten worden gesticht. Om de kosten daarvan te kunnen dekken zal de gemeente öf opnieuw eigendommen moeten verkoopen of een leening moeten aangaan. De waarde van de door haar vroeger verkochte grootboekinschrijvingen is dan GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 21 geheel verloren, met het gevolg, dat haar vermogen daardoor is ingeboet. Op dergelijke overwegingen werd bij koninklijk besluit van 7 April 1909 goedkeuring onthouden aan het besluit van een gemeenteraad om de kosten van inpoldering van aan de gemeente behoorende perceelen te bestrijden door het te gelde maken van een inschrijving op het grootboek. Zoo werd zelfs bij koninklijk besluit van 18 Augustus 1921, no. 19 *), het standpunt ingenomen, dat de kosten van den bouw van een gemeenteschool naar haar aard behooren tot die uitgaven, welke op andere wijze dienen te worden gedekt dan uit het rentegevend vermogen der gemeente. Hiertegen legt, zoo werd in het besluit overwogen, geen gewicht in de schaal de omstandigheid, dat uit een oogpunt van rentebesparing aanwending voor den bouw der school van de afgeloste gelden eener hypotheek voordeeliger is te achten dan het aangaan eener geldleening. Nemen wij aan, dat een gemeente omgekeerd een eigendom met beperkten gebruiksduur, b.v. de meubileering van een opgeheven gemeente-instelling, verkoopt en voor de opbrengst een grootboekinschrijving aankoopt, dan zal daarvan het gevolg zijn, dat het vermogen op den duur grooter wordt. Immers de meubelen zouden eens hun waarde hebben verloren, terwijl de grootboekinschrijving de gemeente voortdurend een inkomst aan rente geeft. Ten opzichte van den verkoop van aan de gemeente toebehoorende onroerende goederen bestaat de ongeschreven regel, dat deze slechts in bijzondere gevallen ondershands mag geschieden. Alleen indien, zoo werd bij koninklijk besluit van 22 September 1906 *) beslist, gegrond vermoeden bestaat, dat bij openbare veiling geen hoogere opbrengst zou kunnen worden verkregen, mag verkoop ondershands plaats hebben. Door de aanvaarding van erfstellingen, legaten en schenkingen — de raadsbesluiten daartoe zijn, krachtens art. 228 der gemeentewet, aan de goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen — Erfstellingen, legaten en schenkingen. 1) Zie Luttenberg's Chron. Verzameling. 2) Zie bijvoegsel tot het Staatsblad van 1921, no. 201. 22 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN Aankoop eigendommen enz. vermeerdert het gemeentelijk vermogen. Bestaat de schenking of het legaat in geld, dan zal dit als een kapitaalsinkomst moeten worden aangemerkt, tenzij de schenker of erflater aan de aanvaarding van de schenking of het legaat bepaalde voorwaarden heeft verbonden, die dit niet mogelijk maken. Het kan b.v. voorkomen, dat een inwoner aan de gemeente een bedrag schenkt op conditie, dat dit moet worden aangewend voor het verstrekken van een kerstgave aan daarvoor naar het oordeel van burgemeester en wethouders in aanmerking komende werkloozèn. In dit geval moet het bedrag der schenking onder de gewone inkomsten worden verantwoord. Om het verschil tusschen gewone en kapitaalsinkomsten en -uitgaven aan te duiden, wordt wel eens gezegd, dat gewone inkomsten en uitgaven invloed hebben op de grootte van het vermogen en kapitaalsinkomsten en -uitgaven alleen op de samenstelling daarvan. Uit het bovenstaande blijkt duidelijk, dat de bedoelde begripsbepaling ten aanzien van schenkingen en legaten niet houdbaar is. Bij aankoop van eigendommen zullen gedeputeerde staten er op moeten toezien, dat de koopprijs redelijk is. Zekerheid daaromtrent trachten gedeputeerde staten zich gewoonlijk te verschaffen door taxatierapporten van onpartijdige deskundigen (leden van den raad en gemeente-ambtenaren worden vaak gewraakt) op te vragen. Deze opmerking slaat natuurlijk op onroerend goed; voor zooveel betreft inschrijvingen op een der grootboeken der nationale schuld en effecten, bieden de officieele koersnoteeringen waarborg, dat de uitgaaf equivalent is aan de waarde. Indien de kosten van aankoop van eigendommen niet kunnen worden gecompenseerd door de opbrengst van verkochte gelijksoortige eigendommen, zal, ter betaling der koopprijzen, een geldleening moeten of kunnen worden aangegaan. Volgens art. 170, tweede lid, der gemeentewet, moet elk besluit tot het aangaan eener geldleening de middelen aanwijzen, waaruit de renten en de aflossing der leening zullen worden gevonden. In deze bepaling, welke, zooals we in hoofdstuk III zullen zien, overigens niet de minste beteekenis heeft, ligt opgesloten, dat de gemeente niet GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 23 bevoegd is een zoogenaamde onaflosbare leening aan te gaan. Ook voor den aankoop van eigendommen, waarvan de gebruiksduur ongelimiteerd is of die, bij wijze van spreken, een nooit eindigende rentabiliteit hebben, zal dus de leening zoodanig moeten zijn, dat zij binnen een afzienbaren tijd zal zijn afgelost. Wij komen op de geldleeningen in hoofdstuk III terug, maar reeds hier willen wij er op wijzen, dat de gemeente in dergelijke gevallen kapitaal vormt. Immers de renten en de aflossingen der leeningen moeten uit de gewone inkomsten der gemeente worden bestreden. Na afloop van den tijd, waarvoor de leening is gesloten, zal dus het object, waarvoor is geleend, onbezwaard aan het dan levend geslacht zijn overgegaan. Men heeft tegen deze kapitalisatie bezwaar gemaakt, omdat het onbillijk wordt geacht, dat het huidige geslacht zich groote offers moet getroosten om aan het nageslacht eigendommen onbezwaard te kunnen overdragen. Dezelfde reden, waarom men vermogensvermindering wil voorkomen, moet ook, naar wel eens is beweerd1), omgekeerd leiden tot de conclusie, dat vermogensvermeerdering niet behoort voor te komen. Deze stelling achten wij in haar algemeenheid onjuist. Bij het aankoopen van eigendommen en bij het doen van andere kapitaalsuitgaven stelt men zich terecht op het standpunt, dat het tegenwoordige geslacht niet de volle uitgaven voor zijn rekening behoeft te nemen voor aankoop van eigendommen, voor werken en inrichtingen, waarvan ook het volgende geslacht of volgende geslachten profijt hebben. Bij het samenstellen van de aflossingsplannen van de voor deze uitgaven aan te gane leeningen draagt men er dan ook zorg voor, dat het tijdperk, waarbinnen de leening moet zijn afgelost, ongeveer gelijk is aan den gebruiks- of nuttigheidsduur van het object, waarvoor wordt geleend. Maar niet altijd kan die duur in aanmerking komen. Indien de gemeente b.v. een groot stuk grond koopt en dit inricht tot openbare wandelplaats, staat in de meeste gevallen wel vast, dat tal van geslachten daarvan achtereenvolgens kunnen profi- Kapitalisatie. *) 0. a. door U. de Vries in Hartmans tijdschrift ter beoefening van het administratief recht, 1922, bladz. 139. 24 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN teeren. De daarvoor aan te gane geldleening moet echter binnen een zekeren tijd worden afgelost. Neemt men aan, dat gedeputeerde staten in dit geval met een langen aflossingstermijn, b.v. 75 jaren, genoegen nemen, dan zal na verloop van die 75 jaren op het wandelpark geen leeningsschuld meer drukken. In den loop der 75 jaren is dus het gemeentelijk vermogen, ten koste van hen, die m dat tijdvak in de lasten der gemeentehuishoudirig hebben bijgedragen, vermeerderd met een bedrag, gelijk aan de waarde der openbare wandelplaats. Deze waarde kan, men denke b.v. aan de mogelijkheid van verkoop van den grond als bouwterrein, zeer aanzienlijk zijn. Hen, die een dergelijken aanwas van het gemeentelijk vermogen onbillijk achten, moeten wij bestrijden. Het zou er, vooral in deze tijden van hoogen belastingdruk, met de gemeentefinanciên al heel somber uitzien, indien in vroegere jaren, ja in vroegere eeuwen, geen reserves waren gevormd in dien zin, dat op tal van bezittingen der gemeente, die nog steeds gebruikswaarde hebben, als raadhuizen, scholen, musea, plantsoenen enz. of zelfs die nog productief zijn in directen zin, zooals landerijen enz., thans geen leeningsschuld meer drukt. Het is dan ook geen wonder, dat het financieel beheer van grondbedrijven, waarbij men de waardestijging van in de toekomst voor bouwterrein bestemden grond in aanmerking neemt bij de bepaling der bedrijfsresultaten (zie hierover hoofdstuk V) met tal van waarborgen wordt omgeven om te voorkomen, dat die waardestijging tejioog wordt aangeslagen. En nog minder behoeft het verbazing te wekken, dat velen zich met het beginsel der grondbedrijven niet kunnen vereenigen, juist omdat daardoor feitelijk de reserves kunnen worden gerealiseerd, die anders het gemeentelijk vermogen zouden versterken. Uit het vorengaande moge zijn gebleken, dat wij de onopzettelijke vermogensvermeerdering, welke het gevolg is van het systeem om leeningen met begrensden looptijd aan te gaan voor werken met onbeperkten gebruiksduur of met een zoogenaamde eeuwigdurende rentabiliteitswaarde, toejuichen, omdat, werd strikt gehandeld overeenkomstig de theorie, dat elk jaar zijn eigen lasten moet dragen, de leeningsschuld der gemeente op den duur zóó groot zou kunnen worden, dat renten en aflossingen daarvan de GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 25 draagkracht der gemeente te boven gingen. Men bedenke ook, dat in een zich uitbreidende gemeente, en trouwens ook in gemeenten, welker inwonertal stabiel blijft, in normale tijden telkens nieuwe behoeften opkomen, die bevrediging eischen; de taak der gemeente breidt zich hoe langer hoe meer uit en voortdurend zullen nieuwe offers van de gemeentekas worden gevergd. Hoe grooter het gemeentelijk vermogen is en hoe minder de schuld, des te gemakkelijker zal de gemeente haar taak ook in de toekomst kunnen vervullen. Ook moet niet uit het oog worden verloren, dat daling van het gemeentelijk vermogen door economische oorzaken — wij denken b.v. aan de koersdaling van effecten — in het algemeen niet door opzettelijke maatregelen kan worden gecompenseerd. Kapitalisatie kan ook plaats vinden door winsten van gemeentebedrijven te reserveeren. Dit is natuurlijk in strijd met de theorie, dat elk jaar zijn eigen lasten moet dragen. Immers de winsten der bedrijven behooren van nature tot de gewone inkomsten der gemeente, zoodat zij in mindering komen van het aan belastingen noodige bedrag. Reserveert men nu bedrijfswinsten, dan zal daarvan het gevolg zijn, dat meer belasting moet worden geheven dan anders het geval zou zijn. Zooals wij later, in hoofdstuk IV, zullen zien, is het vormen van bedrijfsreserves uit een bedrijfseconomisch oogpunt ook voor de gemeente van beteekenis, zij het dan ook, dat die beteekenis moet achterstaan bij de waarde, welke de reserves hebben voor het particuliere bedrijf. In het algemeen wil het ons voorkomen, dat het vormen van bedrijfsreserves niet mag plaats hebben met het vooropgezette doel het vermogen der gemeente te vergrooten. Alleen overwegingen van bedrijfs-economischen aard mogen tot de instelling van bedrijfsreserves leiden. De gekweekte reserves behooren slechts in zeer bijzondere gevallen aan anderen toe te komen dan aan het bedrijf, welks aangeslotenen deze feitelijk hebben opgebracht. *) Als staatsrechtelijk onderdeel van het rijk en van de provincie is de gemeente, bij art. 144 der grondwet, geroepen medewerking te verleenen aan de uitvoering van wetten, algemeene maatregelen ») Zie bladz. 143 e,r.. Bedrijfsreserves. Gemeente onderdeel van het rijk. 26 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN van bestuur en provinciale verordeningen. De plicht daartoe is neergelegd in art. 144, derde lid, der grondwet en in het daarop steunende art. 151 der gemeentewet. Krachtens art. 240 der gemeentewet moeten „alle uitgaven, door bijzondere wetten aan de gemeente opgelegd", op haar begrooting worden gebracht; de artt. 247 en 262 dier wet bevatten het recept voor het middel, om nalatige gemeentebesturen te dwingen in deze hun plicht te doen. Dat de uitgaven der gemeenten, vooral in onze eeuw, belangrijk zijn gestegen, is voor een waarlijk niet gering gedeelte het gevolg van de wijze, waarop het rijk heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid in deze. Bij tal van wetten, die in de laatste decennia, waarin de staatsbemoeiingen een steeds grooteren omvang hebben aangenomen, zijn tot stand gekomen, zijn aan de gemeenten groote uitgaven opgelegd, welke slechts voor een betrekkelijk gering gedeelte kunnen worden gecompenseerd met bijdragen uit s rijks kas of van anderen. De aldus ten laste van de gemeente gebrachte kosten van staatszorg hebben de budgetten der gemeenten zwaar belast. Het vraagstuk van de verdeeling der lasten tusschen rijk en gemeente is zeer gecompliceerd en houdt nauw verband met dat van de financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten. Wij komen daarop later terug. In het algemeen genomen is het uiterst moeilijk tusschen het terrein, dat tot de staatszorg behoort, en dat van de gemeentezorg, scherp afgebakende grenzen te trekken. Men kan wel aannemen, dat de uitgaven, bedoeld in art. 240, sub u>, der gemeentewet, derhalve alle uitgaven, aan de gemeente door bijzondere wetten opgelegd, in het algemeen rijksbelang worden gedaan, maar daarnaast zijn er nog tal van andere uitgaven, die geheel of voor een deel moeten worden gerekend in het algemeen rijksbelang te geschieden. Wij denken hier bijv. aan de wedden van den burgemeester, den secretaris, de ambtenaren van den burgerlijken stand en de ambtenaren ter secretarie en aan de kosten der gemeentepolitie. Wil men het bedrag der uitgaven, welke de gemeente in het algemeen rijksbelang doet, becijferen, dan kan dit niet anders dan volgens subjectieve opvattingen.x) *) Zie de proeve van een dergelijke becijfering voor de gemeente Deventer (van de hand van G. Kuit), in het maandschrift Gemeentebestuur van 30 December 1926. GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 27 De inkomsten uit bezittingen zijn in slechts weinig gemeenten van beteekenis voor de dekking van uitgaven. De tijden, waarin in verschillende gemeenten die inkomsten uit de opbrengst van belastingen en heffingen slechts weinig aanvulling behoefden om alle uitgaven te dekken, zijn reeds lang voorbij. In enkele gemeenten, die zelf woningen hebben gebouwd en exploiteeren, worden wegens huren wel belangrijke bedragen ontvangen, doch deze bedragen zijn in de meeste gevallen nauwelijks of niet toereikend om de rente, de afschrijving en de overige jaarlijks terugkeerende kosten der woningen te dekken. Van veel grootere beteekenis zijn in vele gemeenten de inkomsten, welke bedrijven als winst of als uitkeeringen, welke met winst op een lijn vallen te stellen, in de gemeentekas laten vloeien. Aan deze uitkeeringen zullen wij in hoofdstuk IV de noodige beschouwingen wijden. Naast de uitkeeringen uit 's rijks kas voor geheele of gedeeltelijke vergoeding van bepaalde uitgaven ontvangen de gemeenten de uitkeeringen uit het gemeentefonds krachtens de wet van 15 Juli 1929, S 388, betreffende de financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten. Alvorens de uitkeering krachtens deze wet te bespreken achten wij het noodig er aan te herinneren, dat ten tijde van de totstandkoming der gemeentewet het terrein der gemeentelijke bemoeiingen zeer beperkt was. De relatief geringe uitgaven, welke de gemeenten hadden te doen, konden uit de belastingen, tot het heffen waarvan de gemeenten de bevoegdheid verkregen, en uit de andere inkomsten der gemeente op vrij gemakkelijke wijze worden gevonden. In het gemeentelijk belastingstelsel nam de heffing van belastingen op voorwerpen van verbruik (de accijnzen) een voorname plaats in. Toen den gemeenten, bij de wet van 7 Juli 1865, S. 79, behoudens de mogelijkheid van uitzonderingen, werd verboden accijnzen te heffen, verviel daarmee een belangrijke bron van inkomsten. Om de gemeenten schadeloos te stellen voor het gemis dier inkomsten werd bepaald, dat zij voortaan zouden kunnen beschikken Inkomsten uit bezittingen. Inkomsten uit bedrijven. Uitkeeringen uit het gemeentefondskrachtens de wet op de financieele verhouding tusschen rijk en gemeenten 28 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN over ten hoogste 4/5 van de opbrengst der binnen haar grenzen geheven rijks personeele belasting, van welke bevoegdheid natuurlijk alle gemeenten gebruik maakten. Deze regeling is de feitelijke grondslag geworden van de financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten. Tusschen de opbrengst der accijnzen en de opbrengst der personeele belasting bestond uiteraard geen verband; het was dan ook geen wonder, dat voor sommige gemeenten de afschaffing der accijnzen en de vervanging daarvan door 4/s der opbrengst van de personeele belasting financieelen vooruitgang beteekenden, terwijl andere gemeenten daarvan groote nadeelen ondervonden. Bij de wet van 26 Juli 1885, S. 169 (de zoogenaamde Fixatiewet) werd getracht de onbillijkheden, die de uitkeering van 4/5 van de opbrengst der personeele belasting aankleefden, voor een deel te ondervangen door de uitkeering op een vast bedrag per jaar te bepalen. Voortaan zouden de gemeenten ontvangen */j van de gemiddelde zuivere opbrengst per jaar van de personeele belasting (hoofdsom plus rijksopcenten) over de belastingjaren 1882/83, 1883/84 en 1884/85. Inmiddels had de wetgever aan de gemeenten bij bijzondere wetten, bijv. bij de lager-onderwijswet van 1878, tal van uitgaven opgelegd. Daar overigens van de rij ksuitkeering, die noch met de toenemende behoeften der gemeenten in het algemeen, noch met vooruitgang of achteruitgang der gemeenten in zielental rekening hield, allerlei bezwaren werden ondervonden, werd bij de wet van 24 Mei 1897, S. 156, de financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten opnieuw en wel op een geheel anderen grondslag dan tot dusver had gegolden geregeld. In de memorie van toelichting op het ontwerp der wet, welke naar den naam van den minister, die haar heeft gecontrasigneerd, veelal de wet Sprenger van Eijk werd genoemd, stond o. m. geschreven: „Het motief, waarom de staat uitkeeringen doet aan de gemeente, vloeit voort uit tweeërlei omstandigheid. „Eensdeels toch noodzaakt de staat de gemeenten tot het doen van uitgaven in het algemeen belang. „Anderdeels wordt aan de gemeenten belet door accijnsheffing alle ingezetenen in hare lasten te doen bijdragen. GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 29 „Beide omstandigheden werken samen en behooren samen te blijven werken. „Op goede gronden is besloten om — behoudens enkele uitzonderingen — aan de gemeenten te verbieden accijns te heffen. „Er is niet aan te denken op deze doeltreffende regeling terug te komen. „Evenmin zou het aanbeveling verdienen te breken met het stelsel om in de kosten van sommige in het algemeen belang noodige zaken door de gemeente te doen voorzien. „Want wilde men de kosten van al wat in het algemeen belang wordt vereischt ten laste van den staat brengen, wilde men tot centralisatie op groote schaal overgaan, de kosten zouden aanzienlijk stijgen en in menig opzicht zou met meer uitgaven minder nuttig effect worden verkregen. „De gemeenten toch kunnen uit den aard der zaak beter dan de staat rekening houden met plaatselijke omstandigheden, die van groote beteekenis zijn bij de vraag hoe op elke plaats in het bijzonder het algemeen belang het best gediend wordt, hoe algemeene regelen op elke plaats het best tot uitvoering worden gebracht. Bovendien moeten dikwijls maatregelen, in het algemeen belang gevorderd, samenvallen met hetgeen meer in het bijzonder in het belang van de ingezetenen eener gemeente wordt vereischt. „Wil de staat de zorg op zich nemen voor al hetgeen in het belang van het algemeen volstrekt noodig is en aan de gemeenten de zorg voor het overige opdragen, er zou eene splitsing moeten worden gemaakt, die aan niemand ten goede zou komen en die algemeen en plaatselijk belang beide zou schaden. De wet van 1897, die op 1 Januari 1898 in werking trad, kende aan de gemeenten over elk jaar toe: a. een uitkeering, berekend naar een voor den duur der wet vastgesteld bedrag per inwoner op 1 Januari van elk jaar; b. een uitkeering van 1ji der som van de wedden van den burgemeester en den secretaris tot een maximum van ƒ 600,—. Wij zullen de wijze, waarop het bedrag per inwoner voor elke gemeente indertijd is berekend, hier niet verklaren, wijl dit slechts uit een historisch oogpunt van beteekenis zou zijn; wij volstaan 30 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN er mede op te merken, dat drie factoren de vaststelling hebben beheerscht. In de eerste plaats is het inwonertal der gemeente in aanmerking genomen, omdat men uitging van de veronderstelling, dat in groote gemeenten de kosten van hetgeen de gemeente in het algemeen belang heeft te doen betrekkelijk van meer beteekenis zijn dan in kleine. Dit werd hierin tot uitdrukking gebracht, dat gemeenten met meer dan 20.000 inwoners ƒ 0,25 per inwoner boven het aantal van 20.000 meer zouden ontvangen dan andere gemeenten. Inde tweede plaats hield men rekening met de omstandigheid, dat de gemeente van een deel harer inwoners geen persoonlijke directe belasting kon vorderen, omdat hun inkomsten geacht werden de betaling niet toe te laten. De staat bereikte hen met de accijnzen, maar ontzegde den gemeenten het recht ook accijnzen te heffen, waardoor hij — de staat — die accijnzen tot hoogere bedragen kon opvoeren. Onder die omstandigheden werd het billijk geacht ook voor het gemis van dit recht aan de gemeenten een uitkeering te doen. Ten slotte werd voor sommige gemeenten, n.1. voor die, welke voor armenzorg bijzonder hooge uitgaven hadden te doen, te dezer zake een extra bedrag in de berekening opgenomen. Met inachtneming van deze drie factoren werd het bedrag der uitkeering per jaar en per inwoner voor den duur der wet volgens een zeer ingewikkelde becijfering voor elke gemeente vastgesteld. Opgemerkt dient nog te worden, dat volgens art. 7, eerste lid, der wet de naar het aantal inwoners berekende uitkeering niet kon dalen beneden de som, waarover de gemeente over 1897 had kunnen beschikken als aandeel in het krachtens de wet van 26 Juli 1885 gefixeerde bedrag van de opbrengst der personeele belasting. Krachtens het tweede lid van' art. 7 kon de uitkeering voor de enkele gemeenten, welke op 1 Januari 1897 noch een hoofdelijken omslag noch opcenten op de personeele belasting noch belasting in natura hieven, niet stijgen boven het zooeven bedoelde aandeel. De wijze, waarop de financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten in 1897 werd geregeld, moge reeds destijds velen GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 31 niet hebben bevredigd, de noodzakelijkheid van een herziening er van werd reeds spoedig na haar totstandkoming gevoeld. Er werd dan ook in 1903 een staatscommissie voor de gemeentefinanciên ingesteld, die aan het vraagstuk der financieele verhouding alle aandacht heeft geschonken, welke het onderwerp destijds al verdiende, maar de arbeid der commissie, die eerst in 1907 haar rapport uitbracht, heeft ten aanzien van die verhouding niet tot eenig practisch resultaat geleid. Het in November 1915 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de wet van 1897, waarvan de memorie van toelichting de ondertee kening droeg van de ministers Treub en Cort van der Linden, heeft het staatsblad niet bereikt. In 1921 werd opnieuw een staatscommissie ingesteld voor de herziening van de financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten. Deze commissie was nauwelijks met haar werkzaamheden begonnen, toen bij de wet (die van 12 November 1921 S 1173) werd bepaald, dat voor bepaalde gemeenten de rijksuitkeering per inwoner volgens de wet van 1897 over elk der jaren 1921 en 1922 zou worden verhoogd. De verhooging zou geschieden volgens in de wet neergelegde regelen, die in hoofdzaak waren vervat in art. 2. Aanvankelijk was de verhooging in het ontwerp der wet niet beperkt tot de jaren 1921 en 1922; toen in de nota van wijziging de beperkte geldigheidsduur in het ontwerp werd gebracht, deelde de regeering mede, dat de samenstelling der zooeven bedoelde commissie het vermoeden wettigde, dat deze met bekwamen spoed naar een oplossing zou streven van „het zeer urgente vraagstuk van de financieele verhouding tusschen rijks- en gemeentefinanciên". Onder deze omstandigheden wenschte zij aan de uitkeering het karakter te geven van een nooduitkeering en haar te beschouwen als een aanvulling van de uitkeering uit de opbrengst der oorlogswinstbelasting. *) De hiervoor bedoelde, in 1921 benoemde staatscommissie deelde *) Zkdewettmvan25JuK1918.S.474.30JuIi 1920. S. 631 en II Maart 1922. 32 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN in Mei 1922 aan de regeering mede, dat naar de aanvankelijke meening van verschillende harer leden de oplossing van het vraagstuk der financieele verhouding moest worden gezocht in een geheele of gedeeltelijke vergoeding van de diensten, welke de gemeenten in het algemeen belang bewijzen. Omdat de begrootingen en de rekeningen van de gemeenten op zeer verschillende wijzen waren ingericht en een vergelijking van de cijfers daarvan te eenenmale onmogelijk was, kon de commissie zich geen juist beeld vormen van de uitgaven, welke de gemeenten in het algemeen belang deden. Zij vond het daarom noodig voor het geheele rijk uniforme voorschriften voor de inrichting van de gemeentebegrootingen en -rekeningen vast te stellen. Eerst nadat zij de beschikking zou hebben over begrootingen en rekeningen, welke volgens hetzelfde systeem waren ingericht en dus onderling vergelijkbaar waren, achtte zij zich in staat omtrent het aan haar oordeel onderworpen vraagstuk een advies uit te brengen. Zij meende daarom, dat een definitieve regeling eerst in 1926 tot stand zou kunnen komen. Wel erkende de commissie, dat de gemeenten daardoor in financieele moeilijkheden zouden kunnen komen en daarom vroeg zij aan de regeering, of van haar een afzonderlijk advies werd verwacht in verband met de omstandigheid, dat de nooduit keering slechts voor de jaren 1921 en 1922 was toegekend. De regeering vroeg dit afzonderlijke advies; de commissie deelde daarna aan de regeering mede, welke regeling zij zich voor die overgangsperiode dacht. Deze regeling bleek te bestaan in het vervallen van de uitkeeringen volgens de wet van 1897; in plaats daarvan zouden de gemeenten vergoeding genieten van alle kosten van krankzinnigenverpleging en van de helft der wedden van den burgemeester en den secretaris, met een minimum van een bedrag, gelijk aan de uitkeering volgens de wet van 1897. Als nooduit keering zou den gemeenten daarbij als maximum worden uitgekeerd het bedrag, dat zij als nooduitkeering over 1922 hadden genoten. De grondslagen, welke de commissie aanbeval, hebben — het was in de eerste maanden van 1923 — een heftige kritiek uitgelokt. Toen de staatscommissie dan ook in den zomer van 1923 haar definitieve rapport over een nooduitkeering had uitgebracht, bleek het, dat zij tot andere gedachten was gekomen. Zij stelde GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 33 thans voor de nooduitkeering, zij het op wat andere grondslagen, te handhaven. Inmiddels hadden de gemeentebesturen, bij de opmaking van de gemeentebegrooting voor 1923, in de onzekerheid verkeerd, of zij voor dat jaar weder op een nooduitkeering aanspraak konden maken. Verschillende gemeenten hadden het er maar op gewaagd op de begrooting voor 1923 weder als ontvangst te ramen een bedrag, gelijk aan de som, welke zij over 1922 als nooduitkeering hadden genoten. Op grond van het feit, dat deze raming niet op een wettelijke basis steunde, zijn destijds verschillende gemeentebegrootingen niet goedgekeurd. Het was een groote teleurstelling voor de gemeenten, dat de regeering in Augustus 1923 door tusschenkomst van gedeputeerde staten aan de gemeentebesturen mededeelde, dat zij in verband met den zorgwekkenden toestand van 's rijks financiën niet tot het verleenen eener nooduitkeering kon overgaan. Het vraagstuk der financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten werd intusschen urgenter dan ooit, omdat door het rijk wederom verschillende maatregelen waren genomen, welke de budgetten der gemeenten in min of meer aanzienlijke mate verzwaarden. Tot deze maatregelen behoorden o. m. de gewijzigde subsidieregeling voor de gymnasia, het vervallen der rijksbijdrage in de verplegings kosten van krankzinnigen en de vermindering van den steun voor den bouw en de exploitatie van woningen. Daartoe mede in staat gesteld door de op 1 Januari 1924 in werking getreden uniforme voorschriften voor de inrichting der gemeentebegrootingen en -rekeningen verzamelde de staatscommissie materiaal, dat voor het uit te brengen advies zou moeten dienen. Met name onderzocht zij, welke uitgaven de gemeenten in het algemeen belang deden. Eerst in Augustus 1927 bracht de staatscommissie haar rapport uit. Het door haar daarbij o. m. aangeboden wetsontwerp tot regeling van uitkeeringen door het rijk aan de gemeenten ging van de gedachte uit, dat de gemeenten recht hadden op uitkeeringen van het rijk als tegemoetkoming in de uitgaven, waartoe zij door een wet of een op de wet steunend koninklijk besluit werden verLeppink - Gem.-hn. 3 34 GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN plicht, zonder dat haar deswege eenige vergoeding door het rijk werd toegekend en dat, ten behoeve van de gemeenten, de bijdragen van het rijk in de kosten van het openbaar en bijzonder gewoon en uitgebreid lager onderwijs moesten worden verhoogd. Daarnaast zou nader moeten worden onderzocht op welke wijze en in welke mate het door de commissie aangenomen beginsel zou moeten worden uitgewerkt, dat aan de gemeenten krachtens nieuwe wettelijke regelingen rijksbijdragen behooren te worden toegekend tot vergoeding van diensten, door de gemeenten aan het njk bewezen, waartoe de gemeenten weliswaar niet wettelijk verplicht zijn, maar waartoe zij feitelijk zijn genoopt. De ministers van financiën en van binnenlandsche zaken (De Geer en Kan) hadden tegen verwezenlijking van de denkbeelden der staatscommissie ernstige bezwaren. Deze waren voornamelijk gelegen in de omstandigheid, dat in het ontworpen wetsvoorstel weliswaar aan de gemeenten een uitkeering zou worden toegekend, welke op billijker grondslagen zou berusten dan die van de wet van 1897, maar dat daarbij geen rekening was gehouden met het verschil in draagkracht. Dientengevolge zou, zoo betoogden zij, met het buitengewoon groote verschil in belastingdruk, dat in de verschillende gemeenten bestond, geen rekening worden gehouden; dit verschil zou, naar het zich liet aanzien, bij invoering der ontworpen wet grootendeels blijven voortduren. De ministers waren van oordeel, dat het vraagstuk der financieele verhouding er in hoofdzaak een is van een meer gelijkmatige behandeling van 's rijks ingezetenen en dat een regeling, welke hiermede geen rekening zou houden, niet voldoende rendement zou geven aan de gevorderde gelden. Zij wenschten daarom de oplossing in een andere richting te zoeken. De hernieuwde bestudeering van het vraagstuk had de ministers bevestigd in hun overtuiging, dat alleen een gelijktijdige herziening van het gemeentelijk belastingwezen en van de financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten tot een voorziening zou kunnen leiden, welke aan de scherpste euvelen van den toestand een einde kon maken. Deze en dergelijke overwegingen hebben er toe geleid, dat een geheel van dat der staatscommissie afwijkend wetsontwerp werd GELDMIDDELEN GEMEENTE IN HET ALGEMEEN 35 ingediend, hetwelk heeft geleid tot de wet van 15 Juli 1929 (S. 388)*), houdende herziening van de financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten en wijziging van eenige bepalingen der provinciale wet en der gemeentewet. De wet van 1897 werd daarbij* ingetrokken. Zooals wij reeds schreven, wenschte de regeering, dat met de wijziging van de financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten gepaard zou gaan een meer gelijkmatige belastingdruk in de verschillende gemeenten des lands. De wetgever heeft getracht dit doel te bereiken door het nemen van de volgende maatregelen: a. den gemeenten werd het recht ontnomen tot heffing van een eigen inkomstenbelasting en daardoor tevens van een forensenbelasting, alsmede tot heffing van opcenten op de rijksinkomstenbelasting; b. het maximum aantal opcenten, dat de gemeenten mochten heffen op de hoofdsom der vermogensbelasting (100), werd teruggebracht tot 50; c. aan de gemeenten zou voortaan worden uitgekeerd: 1. de geheele opbrengst van de ter plaatse geheven hoofdsom der personeele belasting; 2. 75 % van de opbrengst van de ter plaatse geheven hoofdsom der grondbelasting; d. de gemeenten kregen de bevoegdheid opcenten te heffen op de hoofdsom der nieuw ingestelde gemeentefondsbelasting tot een absoluut maximum van 100. *) ') De omvang van dit werk laat slechts toe omtrent deze wet eenige algemeene opmerkingen te maken. Wij zien ons daarom genoodzaakt verder te verwijzen naar de hieromtrent bestaande uitgebreide vaklitteratuur, waaruit wij noemen: dr. C van den Berg en mr. H. J. D. Revers, Wet tot herziening van de financieele verhouding tusschen en °e g!meenten' 1' G. M. van Beukering, De uitkeeringen uit het gemeentefonds, mr. H. W. J. Mulder, De uitkeeringen uit het gemeentefonds, J. J. Talsma De financieele verhouding tusschen het rijk en de gemeenten en U. de Vries, De wijziging van de financieele-verhoudingswet. vl F™ dewet van4 Maart '935, S. 76, houdende voorzieningen ter zake van gemeentelijke kosten van werkloosheid is bepaald, dat, in afwijking van de daaromtrent bestaande ro^nfe ^ ön,!eMnde «emeenten o*" egrootingsstelsels heeft, alleen dan van netto-methode spreekt, indien de inkomsten en uitgaven tot haar zuiver bedrag op de verschillende posten worden verantwoord. En dit nu mag juist ni'ef. Art. 7 der rekeningsvoorschriften bepaalt uitdrukkelijk, dat, behoudens de in het artikel gestelde uitzonderingen, de inkomsten tót het werkelijk ontvangen onzuiver bedrag, zonder eenigen aftrek hoegenaamd, moeten wordên^vërantwoord. Men heeft dus goed te onderscheiden tusschen netto-methode van rubriceering en netto-methode van raming. Toepassing der netto-methode van raming is, wij herhalen, in het algemeen niet geoorloofd. Voor de raming der posten is overigens een bepaalde methode niet aangegeven. Het is in het algemeen gewenscht, de uitgaven niet te schriel en de inkomsten aan den voorzichtigen kant te ramen; daardoor verkrijgt men een begrooting, welke eenige reserve bevat en welke althans meer dan een zoogenaamde scherpe begrooting zekerheid geeft, dat niét te weinig aan belasting zal worden geheven. Té hooge raming van uitgaven echter kan met het oog op de wenschelijkheid van een zoo zuinig mogelijk beheer bezwaren opleveren. In het algemeen kan men zeggen, dat de inkomsten en de uitgaven over het laatst afgesloten jaar een goeden maatstaf vormen voor de raming voor het komende jaar. In de memorie van toelichting, welke de begrooting moet vergezellen, moeten krachtens de comptabiliteitsvoorschriften nauwkeurig en volledig de gronden worden aangegeven, waarop elke raming berust, en bij verschil tusschen de voorgedragen posten en die van het vorige dienstjaar de redenen van de verschillen worden aangegeven; de opneming van nieuwe *) Zie bladz. 246. GEMEENTEBEGROOTING EN BEGROOTINGEN TAKKEN VAN DIENST 61 posten moet worden gemotiveerd. Het model der begrooting is verder zoodanig ingericht, dat bij eiken post moet worden aangegeven het bedrag, dat daarop volgens de laatst afgesloten rekening is ontvangen of uitgegeven, alsmede de raming voor het loopende dienstjaar. Zeer dikwijls is het niet mogelijk verschillende posten anders dan bij vrij ruwe benadering te ramen. Dit hebben tal van gemeenten vooral ondervonden in de jaren, die op den wereldoorlog volgden. De gemeenterekeningen over die jaren vertoonden dikwijls een geheel ander beeld dan de oorspronkelijke begrootingen. Het kan voorkomen, dat in zeker jaar uitvoering van een bepaald werk noodzakelijk is, doch dat de kosten daarvan ten tijde van het opmaken der begrooting nog niet zijn te schatten. In dat geval wordt achter den betrokken post in plaats van een bedrag het woord „memorie" vermeld. Een memoriepost wordt ook wel eens door burgemeester en wethouders op de begrooting gebracht om de meening van den raad omtrent een bepaalde aangelegenheid uit te lokken. Memorieposten kunnen ook onder de inkomsten voorkomen; men denke b.v. aan het geval, dat het in de bedoeling ligt voor het komende jaar een of andere tot nu toe nog niet in de gemeente geheven belasting in te voeren. Vaak ook worden onder de inkomsten memorieposten opgenomen, welke geen andere bedoeling hebben, dan daarop onvoorziene ontvangsten te verantwoorden. Zoo wordt onder verschillende hoofdstukken en paragrafen der begrooting de post „Overige inkomsten ter zake van .... (het object, waarop het hoofdstuk of de paragraaf betrekking heeft) veelal pro memorie uitgetrokken. Men onderscheidt de uitgaven der gemeente in verplichte en niet verplichte uitgaven. Verplichte uitgaven zijn die uitgaven, welke de wet aan de gemeente heeft opgelegd. Zij zijn opgesomd in art. 240 der gemeentewet en omvatten, blijkens onderdeel w van het artikel, ook alle uitgaven, door bijzondere wetten aan de gemeente opgelegd. Ten aanzien van de verplichte uitgaven bestaat een uitzondering op den algemeenen regel, dat gedeputeerde staten, als zij goedkeuring aan de begrooting wenschen te onthouden, dit moeten doen in haar geheel, zooals ze door den raad is vastgesteld. Voor Verplichte uitgaven. 62 GEMEENTEBEGROOTING EN BEGROOTINGEN TAKKEN VAN DIENST Onvoorziene uitgaven. het geval toch de raad weigert de door de wet aan de gemeente opgelegde uitgaven op de begrooting te brengen, geschiedt dit, volgens art. 247 der gemeentewet, door gedeputeerde staten. Indien, in dit geval, de inkomsten niet toereikend zijn en de raad weigert nieuwe middelen tot dekking voor te dragen, worden de overige, niet door de wet aan de gemeente opgelegde uitgaven, door gedeputeerde staten in zoodanige reden verminderd, dat tusschen de inkomsten en uitgaven evenwicht wordt verkregen. Een besluit van gedeputeerde staten tot aanvulling der gemeentebegrooting, genomen krachtens art. 247, is tevens een ingevolge art. 242 genomen beslissing tot weigering hunner goedkeuring. *) Op de begrooting moet, krachtens art. 240, sub v, der gemeentewet, voorkomen een post voor onvoorziene uitgaven. Uit dezen post mogen echter, volgens de voorschriften, nooit rechtstreeks betalingen worden gedaan; het karakter van den post is dit, dat met het daarop uitgetrokken bedrag andere posten der begrooting, die te laag blijken te zijn geraamd, kunnen worden versterkt en dat daarvan bedragen kunnen worden afgeschreven voor in den loop van het jaar op de begrooting te brengen nieuwe posten of voor verhooging van reeds bestaande posten. Hierdoor wordt bereikt, dat alle uitgaven en inkomsten der gemeente blijven verdeeld over de hoofdstukken, waartoe ze naar haar aard behooren. De post wordt ook gebruikt als reserve, indien men er naar streeft om eenige elasticiteit in de begrooting te verkrijgen. Deze reserve wordt meer dan eens uitdrukkelijk aangewezen. Bij het opmaken der begrooting kan er b.v. twijfel bestaan, of een bepaalde inkomst wel zal worden behouden (men denke aan een aanhangige wetswijziging). Ook kan men het waarschijnlijk achten, dat de gemeente, door een op handen zijnde wet, voor nieuwe uitgaven zal komen te staan. In dergelijke gevallen deelen burgemeester en wethouders reeds bij de aanbieding der begrooting mede, dat zij den post voor onvoorziene uitgaven hebben opgevoerd tot het bedrag, dat noodig is om „tegenvallers" bij voorbaat te compenseeren. *) Zie het koninklijk besluit van 7 Januari 1925, no. 15, opgenomen in het bijvoegsel tot het Staatsblad van 1925 onder no. 4. GEMEENTEBEGROOTING EN BEGROOTINGEN TAKKEN VAN DIENST 63 Sommige colleges van gedeputeerde staten verlangen, dat het bedrag van den post voor onvoorziene uitgaven ten minste gelijk is aan een bepaald percentage der gewone uitgaven. Tusschen de aanbieding aan en de behandeling der begrooting door den raad moeten ten minste veertien dagen verloopen. In dit tijdvak zal de raad de begrooting kunnen onderzoeken ter voorbereiding van de behandeling, welke, krachtens art. 50, sub b, der gemeentewet, in openbare vergadering moet plaats hebben. Het is in de groote gemeenten gewoonte geworden de begrooting aan te bieden bij een brief, waarin burgemeester en wethouders de voornaamste cijfers toelichten en waarin algemeene beschouwingen worden gewijd aan den financieelen toestand der gemeente. Het spreekt van zelf, dat daarbij aan de belastingen bijzondere aandacht wordt gewijd en de redenen worden ontvouwd, waarom, naar het oordeel van burgemeester en wethouders, in de heffing van belasting al of niet wijziging moet worden gebracht. Het door den raad krachtens art. 59 der gemeentewet vastgestelde reglement van orde voor zijn vergadering zal in den regel bepalingen bevatten omtrent de wijze, waarop de begrooting, vóór de openbare behandeling er van, zal worden onderzocht. In de kleinere gemeenten is in den regel voorgeschreven een onderzoek door een raadscommissie, welke zoowel een vaste commissie van voorbereiding als een commissie ad hoe kan zijn. Deze raadscommissie brengt van haar bevindingen aan den raad verslag uit en het spreekt van zelf, dat het verslag der commissie dan veelal de hoofdschotel van de openbare behandeling der begrooting zal zijn. In de grootere gemeenten worden in het onderzoek der begrooting in den regel alle leden van den raad betrokken. De raad wordt daartoe, meestal door loting, in twee, drie of nog meer commissies verdeeld, welke als „afdeelingen" of als „secties" plegen te worden aangeduid. Van elk der afdeelingen is de burgemeester of een der wethouders voorzitter. Elke afdeeling vergadert afzonderlijk, doch niet in het openbaar. Van het gesprokene wordt, zoover de sprekers dat verlangen, aanteekening gehouden door den rapporteur, dien Wijze van behandeling ier begrooting ioor den raad. 64 GEMEENTEBEGROOTING EN BEGROOTINGEN TAKKEN VAN DIENST elke afdeeling benoemt. De rapporteurs vergaderen daarna en stellen uit de aanteekeningen, welke ieder hunner heeft gemaakt, het verslag op van de afdeelingen. Het is niet de gewoonte in dit verslag de namen van sprekers te vermelden. Evenmin wordt in het verslag melding gemaakt van de meening, welke is geuit, of van de verdediging tegen kritiek, welke is aangevoerd door het als voorzitter der afdeeling gefungeerd hebbend lid van het college van burgemeester en wethouders. Het verslag der afdeelingen, bij welks samenstelling de rapporteurs dikwijls gebruik kunnen maken van de hulp, verleend door den secretaris of een hoofdambtenaar der secretarie, die de vergaderingen van de afdeelingen heeft bijgewoond, wordt gezonden aan burgemeester en wethouders, die daarna een memorie van antwoord op het verslag opmaken. In deze memorie bespreken burgemeester en wethouders de in de afdeelingen gemaakte aanmerkingen en beantwoorden zij de gerezen vragen en de kritiek, welke op hun beheer, zooals zij dat hebben gevoerd en zooals zij van plan zijn dat blijkens de opgemaakte begrooting in het komende jaar te voeren, is uitgeoefend. Dit sluit natuurlijk niet uit, dat zij in de door de afdeelingen gemaakte opmerkingen aanleiding kunnen vinden de door hen aangeboden begrooting te wijzigen; dit geschiedt dan bij een nota, welke tegelijk met het verslag der afdeelingen en met de memorie van antwoord daarop aan den raad wordt aangeboden. Bij die nota hebben zij tevens gelegenheid de wijzigingen aan te brengen, welke sedert de aanbieding der begrooting noodzakelijk zijn geworden in verband met gewijzigde omstandigheden. Tusschen het opmaken der begrooting en het inzenden der nota van wijzigingen toch kunnen verschillende besluiten zijn genomen of omstandigheden zijn voorgekomen, welke van invloed zijn op de ontvangsten en uitgaven voor het komende jaar. Het verslag der afdeelingen en de beantwoording van burgemeester en wethouders (eventueel met nota van wijzigingen) worden voor zoover ons bekend, steeds openbaar gemaakt en vormen een dankbaar onderwerp van bespreking door de pers. Kolommen druks worden daaraan telken jare in de dagbladen gewijd. De behandeling der begrooting in de afdeelingen, zooals hiervoor GEMEENTEBEGROOTING EN BEGROOTINGEN TAKKEN VAN DIENST 65 geschetst, heeft de bedoeling, de beraadslagingen over de begrooting in de openbare raadszittingen te bekorten. Dikwijls worden dan ook bij de behandeling der begrooting in den raad slechts die punten in het debat gebracht, welke in de afdeelingen aanleiding hebben gegeven tot het doen van vragen en het uitoefenen van kritiek. Veelal vangen de openbare beraadslagingen aan met het voeren van algemeene beschouwingen; daarna heeft de zoogenaamde artikelsgewijze behandeling plaats. Na afhandeling van de volgnummers der begrooting volgt de eindstemming. Krachtens art. 242 der gemeentewet behoeft de begrooting, om te werken, de goedkeuring van gedeputeerde staten, aan wie zij, nadat zij door den raad is vastgesteld, ten minste twee maanden vóór den aanvang van het jaar, waarvoor zij moet dienen, ter goedkeuring moet worden voorgedragen. Gedeputeerde staten moeten hun beslissing nemen vóór den aanvang van het jaar; vóór dien tijd kunnen zij de beslissing verdagen, hetgeen moet geschieden bij een met redenen omkleed besluit. De hier genoemde termijnen worden in de practijk zeer vaak overschreden. Behoudens de uitzondering, waarop wij hiervóór reeds hebben gewezen, moeten gedeputeerde staten hun goedkeuring verleenen of onthouden aan de begrooting in haar geheel, gelijk zij door den raad is vastgesteld. De wet bepaalt niet, door welke overwegingen gedeputeerde staten zich bij de beoordeeling der begrooting moeten laten leiden. Men kan dit trouwens onnoodig achten, omdat het van zelf spreekt, dat zij zich daarbij hebben af te vragen, of de raad de wettelijke bepalingen heeft nageleefd en of de aangeboden begrooting in overeenstemming is met regelen van goed financieel beheer. Gedeputeerde staten zullen dus in hoofdzaak hebben na te gaan: a. of de uitgaven, welke de wet aan de gemeente heeft opgelegd, op de begrooting zijn gebracht; b. of dé*overige uitgaven, welke op de begrooting zijn geraamd, in het belang zijn van de gemeente en of daarbij met haar draagkracht rekening is gehouden; c. of tegenover de geraamde uitgaven inkomsten zijn geraamd, Leppink - Gem.-fin. 5 Goedkeuring der begrooting. 66 GEMEENTEBEGROOTING EN BEGROOTINGEN TAKKEN VAN DIENST welke de uitgaven ten volle dekken, en ol op goede gronden mag worden verwacht, dat die inkomsten inderdaad zullen worden ontvangen; d. of de aanwijzing der middelen tot dekking van de uitgaven in overeenstemming is met een goed financieel beheer, ook indien zin, dat geen gevaar bestaat voor aanranding van het gemeentelijk vermogen, hetgeen o. m. zou kunnen geschieden door gewone uitgaven te dekken met kapitaalsinkomsten. Met betrekking tot sommige der in art. 240 der gemeentewet genoemde verplichte uitgaven der gemeente kan geen twijfel bestaan nopens het bedrag, dat daarvoor op de begrooting moet worden geraamd. Dit is het geval met de jaarwedden van den burgemeester, de wethouders, den secretaris, den ontvanger en den commissaris van politie, omdat de regeling dezer jaarwedden niet aan den raad is opgedragen, doch, wat den commissaris van politie betreft, tot de bevoegdheid van de Kroon en, wat de overige der genoemde titularissen aangaat, tot de taak van gedeputeerde staten behoort. Ten aanzien van de andere verplichte uitgaven, waarvan de opsomming in art. 240 der gemeentewet wel een algemeen karakter moest dragen, kan er verschil van inzicht bestaan over het bedrag, dat daarvoor moet worden uitgetrokken. Het is dus mogelijk, dat een verplichte uitgaaf, bijv. die voor de brandweer of voor de plaatselijke gezondheidspolitie, wel op de begrooting is geraamd, maar dat het daarvoor uitgetrokken bedrag lager is dan gedeputeerde staten in het belang der gemeente noodig achten. Zij kunnen van oordeel zijn, dat de inrichting der brandweer onvoldoende is om haar taak naar behooren te vervullen, zij kunnen meenen, dat aan de plaatselijke gezondheidspolitie grootere zorgen en meer kosten moeten worden besteed, en daarom bezwaar maken de begrooting goed te keuren. Anderzijds komt het voor — en dat is in dezen tijd vaker het geval — dat gedeputeerde staten van inzicht zijn, dat bepaalde uitgaven te hoog zijn geraamd, dat bijv. volgens de begrooting aan het onderhoud van wegen meer kosten zullen worden besteed dan naar hun meening, in verband met den toestand der gemeentefinanciên, gewenscht of noodzakelijk is. Het recht van goedkeuring der begrooting geeft dus aan gedeputeerde GEMEENTEBEGROOTING EN BEGROOTINGEN TAKKEN VAN DIENST 67 staten grooten invloed op de huishoudelijke aangelegenheden der gemeente, ook in gevallen, waarin een speciale goedkeuring, als die bedoeld in art. 228 der gemeentewet, niet wordt vereischt. Juist omdat, zooals wij reeds opmerkten, de wet niet bepaalt door welke overwegingen zij zich bij de goedkeuring der begrooting moeten laten leiden, is aan gedeputeerde staten groote invloed toegekend op het beheer der gemeente in zijn vollen omvang. Het is dan ook geen wonder, dat in de literatuur talrijke klachten zijn te vinden, dat gedeputeerde staten de beoordeeling der begrooting hebben aangegrepen als een middel, om in een bepaald geval bevoegdheden tot zich te trekken van den raad, die krachtens grondwettelijke bepalingen is belast met de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente. In tal van gevallen, waarin gedeputeerde staten hun goedkeuring aan de begrooting weigerden op grond, dat daarop een, naar hun oordeel, niet toelaatbare uitgaaf voorkwam, is de tusschenkomst van de Kroon ingeroepen. In het algemeen stelt deze zich bij de beoordeeling van de vraag, of een bepaalde uitgaaf al of niet gerechtvaardigd is, op het standpunt, dat het belang van de gemeente bij die uitgaaf in meerdere of mindere mate moet zijn betrokken en dat zij de draagkracht van de gemeente niet te boven mag gaan. En die vraag is waarlijk niet altijd gemakkelijk te beantwoorden. Men raadplege daarvoor slechts de verschillende koninklijke besluiten, welke in den loop der jaren zijn genomen. Intusschen zal het vraagstuk, hoever de macht van gedeputeerde staten in deze reikt, niet kunnen worden opgelost, zoolang de grenzen van hun bevoegdheid op dit punt niet bij de wet zijn vastgelegd. Of dit echter in de practijk uitvoerbaar is, laten wij in het midden. Indien gedeputeerde staten hun goedkeuring aan de begrooting niet hebben verleend vóór den aanvang van het jaar, waarvoor deze moet dienen, moeten zij, volgens art. 246 der gemeentewet, het gemeentebestuur machtigen uitgaven te doen uit de posten der begrooting, voor zoover daartegen bij hen geen bedenking bestaat. Tevens moeten zij daarbij het gemeentebestuur machtigen tot ontvang van zoodanige inkomsten, waartegen zij geen bedenking hebben. Credieten op niet goedgekeurdebegrooting. 68 GEMEENTEBEGROOTING EN BEGROOTINGEN TAKKEN VAN DIENST In de practijk komt het voor, dat gedeputeerde staten de machtiging tot het doen van uitgaven op een niet goedgekeurde begrooting beperken tot een bepaald percentage der uitgaven. Wij zien hierin geen strijd met de wet, omdat de woorden van art. 246, eerste lid, „voor zoover daartegen bij hen geen bedenking bestaat" het stellen van een limiet niet uitsluiten. Inmenging Kroon bij begrooting. Wijziging der begrooting. Indien gedeputeerde staten weigeren de begrooting goed te keuren, kan de raad daarvan bij de Kroon voorziening vragen binnen dertig dagen, te rekenen van de dagteekening van de verzending der beslissing van gedeputeerde staten (zie art. 244, in verband met art. 235). De Kroon moet haar beslissing nemen binnen twee maanden nadat het verzoek om voorziening is gedaan. Indien een besluit van gedeputeerde staten tot goedkeuring van de begrooting door de Kroon wordt geschorst of vernietigd, heeft de raad er voor te zorgen, dat opnieuw in hetgeen de geschorste of vernietigde begrooting regelde, wordt voorzien. Zooals wij reeds opmerkten, vormen de bedragen, welke wegens uitgaven op de verschillende posten der begrooting zijn uitgetrokken, de limiet, waartoe burgemeester en wethouders bij bet doen van uitgaven kunnen gaan. Zoodra dus posten van uitgaaf dreigen te worden overschreden, behoort de begrooting door den raad te worden gewijzigd. In de begrootingsvoorschriften 1931 is dan ook, in aansluiting met art. 248 der gemeentewet, uitdrukkelijk bepaald, dat overschrijding van eenige bij de begrooting aangewezen som van uitgaaf is verboden. Indien een post van uitgaaf ontoereikend is geworden, moet, zoo bepalen die voorschriften, met het doen van uitgaven op dien post worden gewacht, totdat daarin door wijziging der begrooting is voorzien. Tegen deze voorschriften wordt in de ' practijk nog al eens gezondigd; erkend moet echter worden, dat er gevallen zijn, waarin een betaling niet op wijziging der begrooting kan wachten. Indien als vaststaande kan worden aangenomen, dat de betaling op een ontoereikenden post op de begrooting door het gemeentebelang wordt geboden, zijn van de tijdelijke overschrijding van den post geen nadeelige gevolgen te duchten. Art. 263 der GEMEENTEBEGROOTING EN BEGROOTINGEN TAKKEN VAN DIENST 69 gemeentewet bepaalt wel, dat burgemeester en wethouders persoonlij k aansprakelijk worden wegens uitgaven, door hen bevolen, waardoor het eindcijfer der begrooting of de aangewezen begrootingspost wordt overschreden, indien de uitgaven door gedeputeerde staten bij het vaststellen der rekening daarin niet worden opgenomen, maar van deze bevoegdheid is, voor zoover ons bekend, nimmer gebruik gemaakt in gevallen, waarin vaststond, dat de uitgaven in het belang der gemeente waren gedaan en niet in strijd waren met wettelijke voorsv Winst ...... „ 3.000— \^ ƒ 65.000,— ƒ 65.000 — De winst van ƒ 3.000,— kan nu in contanten aan de gemeente worden uitgekeerd. Toch houdt het bedrijf daarna nog ƒ 10.000,— in kas. Dit komt, omdat tegenover alle posten in de verhes- en 138 HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN- DIENST Beschikbaar blijvende middelen. winstrekening een uitgaat of ontvangst in geld staat, behalve tegenover het bedrag der afschrijvingen. Een bedrag, gelijk aan dat der afschrijvingen, bleef dus in kas. En wat doet men nu? Het bedrag, dat in kas bleef, bezigt het bedrijf om de schuld aan de gemeente voor een deel af te lossen. Daarom spreekt men van een „verband" tusschen afschrijving en aflossing. Inderdaad zijn hier een oorzaak en een gevolg. Oorzaak van het aanwezig zijn van kasgeld was het feit, dat tegenover de afschrijving geen uitgaaf in geld staat, gevolg was, dat het beschikbare kasgeld wordt gebruikt voor aflossing. Men drukt dit vaak uit door te zeggen, dat de uit afschrijving 'beschikbaar komende middelen worden gebruikt voor aflossing. In sommige beheersverordeningen wordt verband gelegd tusschen de afschrijvingen en de aflossingen van het bedrijf. Soms wordt bepaald, dat het bedrag, hetwelk in eenig jaar op de bezittingen van het bedrijf wordt afgeschreven, niet lager mag zijn dan het bedrag, dat het bedrijf verplicht is aan de gemeente af te lossen en dat deze verplichte aflossing niet lager mag zijn dan de som, welke de gemeente op haar beurt moet aflossen. Dit voorschrift wordt dan opgenomen, omdat de gemeente uit het bedrijf de middelen moet verkrijgen, noodig om haar in staat te stellen aan haar verplichtingen jegens haar geldschieters te voldoen en ook omdat men meent, dat de activa, behoudens enkele uitzonderingen (terreinen bijv.), in elk geval behooren te zijn afgeschreven zoodra daarop geen leeningsschuld meer drukt. Wij zijn van oordeel, dat het leggen van een verband tusschen afschrijving en aflossing in de beheersverordening geen aanbeveling verdient. Voor de bepaling der afschrijvingen dient men slechts rekening te houden met de plaats gehad hebbende waardevermindering der activa; het bedrag der aflossing op de leeningsschuld kan hierop geen invloed hebben. In vele gevallen zal de afschrijving hooger zijn dan de aflossing, omdat men de eerste aan den ietwat ruimen kant pleegt te nemen en ook wijl, zooals wij reeds zagen, niet altijd of niet steeds dadelijk voor de kapitaalverstrekking aan het bedrijf een leening wordt gesloten. Is het bedrag der afschrijving hooger dan dat der ver- HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST 139 plichte aflossing, dan blijven er kasmiddelen ter beschikking van het bedrijf. Stel b.v., dat in het door ons op blz. 136 e. v. gegeven voorbeeld de afschrijvingen op ƒ 12.000,— waren bepaald, dan zou het bedrijf, na uitkeering van de winst, welke dan / 1.000,— zou hebben bedragen, de beschikking hebben gehouden over ƒ 12.000,—. Immers in dat geval zou het verschil van de in geld gedane ontvangsten en uitgaven ƒ 12.000,— hebben bedragen, waarvan voor betaling van de aflossing slechts / 10.000,— noodig ware geweest. Het bedrijf had dus in dit geval de beschikking gehouden over ƒ2.000,—. Een dergelijk verschil, dat men wel eens met den naam van „saldo van beschikbare middelen" aanduidt, wordt in sommige gemeenten door het bedrijf als extra aflossing van schuld aan de gemeente uitgekeerd. Dit heeft natuurlijk noch op de winst of het verlies van het bedrijf, noch op den gewonen dienst van de gemeenterekening eenigen invloed. De gemeente moet het bedrag als een kapitaalsontvangst aanmerken en kan het bezigen voor extra aflossing op de door haar aangegane leening. Ook kan men het bedrijf de beschikking over het „saldo van beschikbare middelen" laten, behouden. Het bedrag daarvan kan dan in het bedrijf worden gebruikt als bedrijfskapitaal, waaraan behoefte kan ontstaan, omdat het niet de gewoonte is voor de door het bedrijf noodige middelen voor aanschaffing van kolenvoorraden, magazijnvoorraden enz. een leening aan te gaan. Is het bedrag hiervoor niet noodig, dan kan het in mindering worden gebracht op het bedrag, dat de gemeente voor kapitaalsuitgaven van het bedrijf zou moeten leenen. Het zal geheel van de omstandigheden afhangen, aan welke handelwijze men de voorkeur wil geven. In het algemeen genomen wil het ons voorkomen, dat de schuld van het bedrijf aan de gemeente parallel moet loopen met de schuld van de gemeente aan haar geldschieters, omdat dit uit een administratief oogpunt het eenvoudigst is. Er is zeer veel getwist over de vraag, of de gemeentebedrijven, Win* of welke in bedrijfs-economischen zin als ondernemingen zijn te verlie*beschouwen, winst mogen afwerpen. 140 HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST Dat dit wettelijk geoorloofd is, stond reeds vast, voordat bet bij de wet van 30 December 1920, st.bl. no. 923, aan art. 238 (thans 275) der gemeentewet toegevoegde tweede lid uitdrukkelijk bepaalde, dat niet als belastingen worden aangemerkt „de betaling, welke de gemeente eischt als exploitante van bedrijven, zooals gasfabrieken, electriciteitswerken, ondernemingen van vervoer, telephoon, waterleidingen en evenmin de betaling voor diensten, waartoe de gemeente tijdelijk haar personeel ter beschikking stelt . Men streed er echter ook toen reeds over, of uit een moreel of uit een practisch oogpunt bezien het maken van winsten door gemeentebedrijven geoorloofd of gewenscht is. Tegenstanders van het behalen van winst met de exploitatie van gemeentebedrijven beweren, dat die bedrijven niet mogen worden beschouwd als handelsondernemingen in den gewonen zin van het woord. De gemeente, zoo betoogen zij, exploiteert de bedrijven ten algemeenen nutte; juist om het algemeen belang te dienen beeft men ze opgericht of uit de handen van de vroegere concessionarissen genomen. Dit algemeen belang nu eischt, dat de prijzen van de diensten, welke de bedrijven bewijzen, en van de producten, welke zij afleveren, zoo laag mogelijk worden gesteld. Behaalt de gemeente winsten, zoo redeneeren zij verder, dan heft de gemeente, die deze winsten in mindering kan brengen van het door haar aan belastingen te heffen bedrag, een indirecte belasting, welke alleen drukt op een bepaalde categorie van ingezetenen en die niet in het minst met hun draagkracht rekening houdt. De heffing van deze indirecte belasting is naar hun meening te meer af te keuren, omdat de meeste gemeentebedrijven in feite een monopolistisch karakter hebben. Anderen daarentegen zien er geen enkel bezwaar in, dat de gemeentebedrijven winsten opleveren. Indien de gemeente een bedrijf in exploitatie neemt, dan neemt zij tevens groote risico's op zich, o. m. omdat zij mogelijke verliezen, welke het bedrijf kan opleveren, moet bijpassen. Het verdient daarom aanbeveling hen, die van de diensten van het bedrijf gebruik maken, een zekere risicopremie te laten betalen in dezen vorm, dat voor de diensten en de producten van het bedrijf een prijs moet worden betaald, HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST 141 welke hooger is dan de kostprijs. Het verschil legt op de verbruikers een niet noemenswaardigen druk. Dikwijls ook wordt door de voorstanders van het behalen van winst aangevoerd, dat een goede financieele politiek eischt, dat niet alle uitgaven der gemeente worden gedekt uit de directe belastingen, omdat deze in den regel veel zwaarder drukken dan andere heffingen. Laatstbedoelde meening wint, vergissen wij ons niet, hoe langer hoe meer veld. Dit komt ook hierdoor, dat de directe belastingen in de laatste jaren zeer zijn gestegen en daardoor veel zwaarder drukken dan vroeger het geval was. Hierbij komt nog, dat bedrijven als gasfabrieken en electriciteitsbedrijven een groote vlucht hebben genomen en het product veel meer dan vroeger leveren aan fabrieken en werkplaatsen, groote winkelmagazijnen enz., waardoor zij geheel van karakter zijn veranderd. Maken de bedrijven winst en wil men deze winst indirecte belasting noemen, dan drukt deze belasting niet zoozeer op hen, die in de directe belastingen naar het inkomen zijn aangeslagen, dan wel op naamlooze vennootschappen en andere ondernemingen, welke niet in den vorm van opcenten op de gemeentefondsbelasting in de gemeentelijke lasten bijdragen. Hierbij moet dan nog in aanmerking worden genomen, dat de vergrooting van den omzet, welke van de levering van het product aan den handel en de industrie het gevolg was, den kostprijs van het product in aanzienlijke mate deed dalen en dat deze daling van den kostprijs op haar beurt een verlaging der tarieven voor huishoudelijk gebruik tot gevolg had of althans een verhooging dier tarieven voorkwam. Hiervan profiteerden ten slotte ook zij, die in de plaatselijke directe belastingen zijn aangeslagen 1). In de laatste jaren heeft de hier geschetste strijd veel van zijn beteekenis verloren om de eenvoudige reden, dat van verschillende gemeenten de budgetten niet sluitend zijn te krijgen zonder op de dikwijls aanzienlijke winsten uit de bedrijven te rekenen. *) Zie over het bier besproken vraagstuk de prae-adviezen ven mr. M. H. de Boer en F. M. Wibaut, uitgebracht voor het op 22 Juni 1927 gehouden congres der Vereeniging van Nederlandsche gemeenten. Deze prae-adviezen zijn opgenomen in het maandschrift Gemeentebestuur van 31 Mei 1927; de discussies er over in Gemeentebestuur van 29 Augustus 1927. 142 HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST Vergoedingen voor bet hebben van buizen of kabels in gemeentegrond. Verschillende gemeenten heffen van haar gasfabriek, waterleiding en electriciteitsbedrijf een vergoeding voor het hebben van buizen of kabels in gemeentegrond. Deze heffing wordt meestal verdedigd door er op te wijzen, dat, indien het bedrijf in handen van particulieren was, de gemeente niet zou nalaten van hen een vergoeding te eischen voor het recht, om voor de aflevering van het product buizen of kabels aan te leggen in de wegen der gemeente. Hiertegen voeren velen aan, dat, indien de gemeente aan een particulier bedrijf een concessie had verleend, zij wel een zeker aandeel in de winst van het bedrijf of een uitkeering op andere basis zou vorderen, maar dat haar eischen in deze toch nooit zoover zouden kunnen gaan, dat de gemeente de geheele winst zou opvorderen. Dit nu doet de gemeente van haar eigen bedrijf wel en daarom is de vergelijking niet juist. De berekening der vergoeding heeft, zoo wordt dan verder geredeneerd, geen reëelen grondslag (in de practijk geschiedt ze meestal naar een willekeurig gekozen bedrag per meter lengte van de buizen of de kabels) en vertroebelt de exploitatieuitkomsten. De practijk leert, dat de vergoedingen in de meeste gemeenten het karakter hebben van een verkapte winstuitkeering. Dit zijn ze inderdaad, indien de gemeente, naast de vergoedingen, aan de bedrijven ook in rekening' brengt de hoogere onderhoudskosten, welke aan de bestrating of verharding der wegen moeten worden besteed tengevolge van het leggen en het herstellen van de leidingen. Bijdrage bestuurskosten. De door velen gehuldigde theorie, dat de bedrijven der gemeente ten opzichte van de financiering als particuliere ondernemingen moeten worden beschouwd, heeft er in enkele gemeenten toe geleid van de bedrijven een bijdrage te vorderen in de algemeene bestuurskosten der gemeente, welke toch, zooals vaak wordt betoogd, ook in het belang der bedrijven worden gemaakt. Naar wij meenen, is de gemeente Arnhem in 1923 voor de heffing van deze bijdrage het voorbeeld geweest. Voor dat jaar raamde Arnhem de algemeene bestuurskosten der gemeente op rond ƒ 273.000,—. Lang niet van alle takken van dienst met financieele zelfstandigheid werd de bijdrage gevorderd; de enkele bedrijven, welke er voor HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST 143 in aanmerking werden gebracht — en dat waren alleen de winstgevende — moesten in totaal ƒ 125.000,— betalen, of ongeveer 46 % van het geheele bedrag der bestuurs kosten. Het spreekt vanzelf, dat deze bijdragen in verhouding tot het totaal der bertuurskosten veel te hoog waren, en de bedoeling, om door de heffing der bijdragen de winsten der bedrijven op kunstmatige wijze te drukken zonder de inkomsten der gemeente te laten dalen, was al bijzonder doorzichtig. Trouwens bij de aanbieding der begrooting lieten burgemeester en wethouders duidelijk uitkomen, dat men „verplaatsing van belastingheffing" wenschte, en dat deze „verplaatsing" o. m. kon worden bereikt door „verhooging van bedrijfsbijdragen". Deze gulle bekentenis strekt hun, die ze hebben afgelegd, tot eer, maar op zich zelf veroordeelde zij reeds de heffing van bestuursbijdragen. Wil men de heffing er van consequent toepassen, dan moet men van alle bedrijven een bijdrage vorderen dan echter wordt elk bedrijf slechts met een relatief gering bedrag belast en wordt er geen noemenswaardige invloed op de resultaten van elk bedrijf afzonderlijk uitgeoefend. Het doel om de bedrijfsuit komsten te drukken en daardoor drang naar verlaging der tarieven tegen te gaan, wordt dan niet bereikt. Overigens heeft het vorderen der bijdragen slechts uit een theoretisch oogpunt beteekenis; zij leidt tot administratieven omslag en de berekening steunt op willekeurig gekozen en onbetrouwbare grondslagen; wij kunnen daarom voor de heffing der bijdragen niets gevoelen. De gemeente Arnhem heeft de bijdrage intusschen laten vervallen. In de beheersverordening zal moeten worden bepaald, welke Reserve, bestemming aan de winst van het bedrijf zal worden gegeven. De rekeningsvoorschriften 1931 bepalen wel, dat de geheele winst in de gemeenterekening moet worden verantwoord, maar deze bepaling sluit niet uit, dat de aldus aan de gemeente uitgekeerde som onmiddellijk geheel of gedeeltelijk aan het bedrijf wordt terugbetaald als te reserveeren winst. Vele argumenten, welke kunnen worden aangevoerd voor de vorming van reserves bij particuliere ondernemingen, gelden voor *) Dit geschiedt bijv. te 's-Gravenhage. 144 HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST de gemeentebedrijven niet. Met de mogelijkheid van liquidatie, die de reservevorming bij eerstbedoelde ondernemingen sterk beheerscht, behoeft het gemeentebedrijf, in het algemeen gesproken, geen rekening te houden. Liquidatie van de productiemiddelen eener gemeentelijke gasfabriek, als gevolg van een besluit tot het betrekken van gas van een ander gasbedrijf of van de staatsmijnen, is enkele malen voorgekomen, maar dergelijke gevallen vormen uitzonderingen. Wel kan men van reserves voor gemeentebedrijven de volgende voordeden noemen: 1. de omstandigheid, dat nieuwe vindingen op technisch gebied het wenschelijk kunnen maken machines of toestellen van het bedrijf spoedigef door andere te vervangen dan waarop men, bij de bepaling der afschrijvingen, had gerekend. Is een reserve gevormd, dan kunnen de kosten van aanschaffing van nieuwe machines of toestellen daaruit geheel of gedeeltelijk worden gehWaerd; 2. de vlottende middelen, die door reserveering van de winst of van een deel daarvan ter beschikking zijn gebleven, kunnen in het bedrijf dienst doen als werkkapitaal op dezelfde wijze als het „saldo van beschikbaar gebleven middelen", waarover wij op blz. 138 e. v. schreven; 3. de omstandigheid, dat de financieele uitkomsten van een bedrijf in achtereenvolgende jaren zeer verschillend kunnen zijn. Op vette jaren kunnen magere volgen. Heeft men nu in goede jaren een deel der winst niet in den gewonen dienst der gemeente laten verdwijnen, dan zal men in de kwade jaren niet dadelijk genoodzaakt zijn, verhezen op de expbitatie uit de gemeentekas bij te passen, doch zal men deze verhezen met de overschotten van vorige jaren kunnen compenseeren; 4. de reserves kunnen het bedrijf in staat stellen proefnemingen te doen, waartoe het, zijn geen reserves gevormd, niet licht zou overgaan. Over het karakter der reserve, waarvan het bedrag ter beschikking van het bedrijf is gelaten, bestaat veel misverstand. Veelal wordt gesproken van een reservefonds of van een reservekas en wellicht daarom schijnen sommigen in de reserve te zien een aan HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST 145 te wijzen hoeveelheid stoffelijke waarden, b.v. een zekere som geld, die van de andere gelden van het bedrijf is afgezonderd. Deze opvatting is onjuist. De reserve toch is ontstaan, omdat de gemeente de winsten of een deel der winsten van het bedrijf niet heeft gebezigd tot dekking van haar gewone uitgaven, doch ze als een deel van het gemeentelijk vermogen in het bedrijf heeft gelaten; in boekhoudkundigen zin gesproken is de reserve dus een schuld aan de gemeente ter zake van de niet aan haar uitgekeerde winst. Zij komt dan ook op de balans van het bedrijf niet voor onder de activa, doch onder de passiva. Evenmin als bij andere schulden van het bedrijf kan men bij de reserve aanwijzen, welke bezittingen daartegenover staan. Men kan dus van de reserve niet zeggen, dat zij „bestaat" uit die of die waarden. Tegenover de gezamenlijke schulden van het bedrijf staan de gezamenlijke bezittingen x). Omdat de reserves der gemeentebedrijven tot groot misverstand aanleiding geven, zullen wij onze beschouwingen door een voorbeeld verduidelijken. Stel, dat op 1 Januari 1936 een gemeentebedrijf in exploitatie komt en dat de bezittingen en de schulden van dat bedrijf op dien datum als volgt kunnen worden weergegeven: I. Bezittingen. Schulden. K»8«eld ƒ 5.000— Schuld aan de ge- Andere bezittingen . „ 95.000,— meente ƒ 98.000,— Andere schulden . . „ 2.00o|— ƒ 100.000- / 100.000- Nadat het bedrijf een jaar in exploitatie is geweest, maakt men — zoo nemen wij aan — weder een staat van bezittingen en schulden op. Laat die als volgt luiden: ) Ook kier vestigen wij « de aandacht op, dat wij, in navolging van de begrootingsen rekeningsvoorschriften 1931 «preken van „bezittingen" en „schulden" van het bedrijf Juridisch heeft het bedrijf, dat geen rechtspersoonlijkheid heeft, natuurlijk geen bezittingen en „schulden . Leppink - Gem.-fin. 10 146 HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST ii. Bezittingen. Schulden. Kasgeld / 2300,— Schuld aan de geVorderingen 8.500- meente . . . i . ƒ 96.000- Andere bezittingen . „ 93.000— Andere schulden . . „ 6.000,— ƒ 104.000,- ƒ 102.000- Aan het einde van het eerste jaar is dus het totaal der bezittingen ƒ 2.000— hooger dan het totaal der schulden. Het bedrag van ƒ 2.000— vormt het bedrag van de in het eerste jaar behaalde winst. Wanneer deze winst geheel aan de gemeente wordt uitgekeerd, wordt de hoeveelheid kasgeld ƒ 2.000,— minder. Maakt men nu na deze uitkeering den staat van bezittingen en schulden weer op, dan ziet deze er als volgt uit: iii. Bezittingen. Schulden. Kasgeld ƒ 500- Schuld aan de ge- Vorderingen 8500- meente •••••/ 96.000,- Andere bezittingen . „ 93.000— Andere schulden . . „ 6.000 — ƒ 102.000- ƒ 102.000- Stellen we nu het geval, dat van de winst een gedeelte, laat ons zeggen ƒ 800—, wordt gereserveerd, dan wordt slechts ƒ 1.200, aan de gemeente uitgekeerd. De hoeveelheid kasgeld vermindert dus met ƒ 1.200,—, maar de gemeente blijft recht behouden op de bedoelde ƒ 800,—. Na uitbetaling van het bedrag van ƒ 1.200,— wordt de staat van bezittingen en schulden (II) aldus: IV. Bezittingen. Schulden. Kasgeld ƒ 1300- Schuld aan de ge- Vorderingen 8300- meente •••••/ 96.000- Andere bezittingen . ,. 93.000— Niet uitbetaalde winst öUU,— Andere schulden . • „ 6.000,— ƒ 102.800- / 102.800- HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST 147 Nu vermeldt men echter de schuld aan de gemeente om practische redenen onder een afzonderlijken post, welken men „reserve" noemt, waardoor men laatst bedoelden staat liever als volgt opzet: V. Bezittingen. Schulden, Kasgeld / 1.300,— Schuld aan de geVorderingen 8500,— meente ƒ 96.000 — Andere bezittingen . „ 93.000,— Andere schulden . . „ 6.000,— Reserve 800,— ƒ 102.800.— ƒ 102.800 — Men ziet hieruit duidelijk, dat men niet mag zeggen, dat de reserve „bestaat uit deze of gene waarde. Dat de reserve b.v. niet „bestaat" in contanten, springt dadelijk in het oog, indien aan een crediteur, wien het bedrijf / 1300,— schuldig is, dit bedrag wordt betaald. In dit geval toch verdwijnt de hoeveelheid kasgelden; daartegenover vermindert de post „Andere schulden" met ƒ 1.300,—, maar de reserve blijft bestaan. Met de andere schulden te zamen vindt zij dan haar tegenwaarde in „vorderingen" en „andere bezittingen". Het moge, na het vorengaande, duidelijk zijn, dat van „belegging der reserve" in effecten enz. geen sprake kan zijn. Wanneer men daarvan spreekt, bedoelt men, dat het bedrijf overtollige kasgelden belegt in effecten of andere waarden. Met de reserve heeft dat feitelijk niets uit te staan. De begripsverwarring ontstaat, omdat er door niet-uitkeering der geheele winst een zekere overvloed van kasmiddelen kan ontstaan en men het nuttig acht, daarvoor b.v. effecten aan te koopen. Naar onze meening verdient dit geen aanbeveling, omdat de gemeente de door reserveering van winst beschikbaar zijnde middelen beter kan gebruiken als kasgeld. Dwaas is het, om, zooals enkele gemeenten wel eens hebben gedaan, ter zoogenaamde belegging van bedrijfsreserves effecten aan te koopen, waarvan het effectief rendement veel lager is dan de werkelijke rente, welke Belegging der reserve. 148 HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST Rente over de reserve. Beschikking over de reserve. de gemeente over geleende kapitalen zelf aan haar geldschieters moet uitbetalen. De overweging, dat effectenbezit voor een gemeente gewenscht is om bij plotseling opkomende behoeften aan kasgeld op onderpand daarvan een tijdelijke leening te kunnen aangaan, heeft wel eens geleid tot het nemen van een besluit om de „reserve" van een bedrijf in effecten te „beleggen". Maar aldus wordt, naar ons oordeel, van de middelen van een bedrijf een gebruik gemaakt, waartoe zij niet zijn bestemd. Men twist over de vraag of over het bedrag der reserve van een gemeentebedrijf, ten laste van de exploitatierekening, rente moet worden berekend. Naar onze meening moet dit wel geschieden. De gemeente had het bedrag der winst, waarmede de reserve is gevormd, onder haar gewone middelen kunnen opnemen; nu ze dat niet heeft gedaan, maar het bedrag van het aldus gevormde vermogen in het bedrijf heeft gelaten, heeft ze recht op rente. Het is trouwens gewenscht, dat bij de berekening der winst of van het verlies van een bedrijf rente in aanmerking komt van alle kapitalen, welke de gemeente in het bedrijf heeft geïnvesteerd. Doet men dit niet, dan kan dit leiden tot een onjuiste becijfering van den kostprijs van het product en daardoor tot onjuiste tarieven. In sommige gemeenten wordt de rente over het bedrag der reserve aan de reserve toegevoegd. Daardoor wordt ook de rente gereserveerd 1). Door reserveering van winst heeft kapitalisatie plaats. Het is naar onze meening in strijd met regelen van goed financieel beheer, dat de reserve wordt aangewend voor andere doeleinden, dan waarvoor zij is gevormd. Beschikking er over moet in het belang van het bedrijf zelf zijn. De reserve aan de gemeente uit te keeren, om daardoor b.v. een dreigende belastingverhooging te ontgaan, verdient in het algemeen stellig geen aanbeveling. <) Zie ook het artikel van J. Meijer Azn., Reserves voor gemeentebedrijveni iri[het Weekblad oom gemeentebelangen van 23 Januari 1925 en het artikel van W. F. Wijthoft, Reservevorming en belegging door de gemeente, in het maandschrift Gemeentebestuur van April 1927. HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST 149 Wij althans zijn met gedeputeerde staten van Gelderland, die in 1927 goedkeuring onthielden aan de gemeentebegrooting van Nijmegen, waarop ter voorkoming van belastingverhooging was beschikt over een deel der reserves van gemeentebedrijven, van oordeel, dat de beschikking over de in vroegere jaren gereserveerde winsten slechts dan toelaatbaar is, wanneer, redelijkerwijs gesproken, niet dan zeer bezwaarlijk andere middelen tot dekking van de gewone uitgaven zijn aan te wijzen. Helaas waren in de laatste jaren in tal van gemeenten „bezwaarlijk andere middelen tot dekking van gewone uitgaven aan te wijzen dan de gereserveerde bedrijfswinsten; in al die gemeenten is dan ook over de reserves beschikt, waardoor gemeentelijk vermogen is teloor gegaan. De raming van het winstsaldo van een gemeentebedrijf als een Reserve gasfabriek, een waterleiding of een electriciteitsbedrijr moet voor „gjj^j, een goed deel een slag in den bünde zijn. Een belangrijke onvoor- der winstziene stijging der kolenprijzen b.v. kan maken, dat een gasfabriek, m eering' waarvan men op goede gronden bij de opmaking der bedrijfsbegrooting een aanzienlijke winst had verwacht, na afloop van het jaar blijkt een verlies te hebben opgeleverd. Bij het opmaken der gemeentebegrooting was op een flinke winst gerekend, de raming van de belastingen hield er verband mee en nu blijkt na afloop van het jaar, dat op de exploitatie der fabriek een verlies moet worden bijgepast. Dit bezwaar klemt vooral, indien men er op let, dat de winstuitkeeringen van de bedrijven vaak een zeer belangrijk deel der gemeentelijke inkomsten vormen. Daarom is in enkele gemeenten in de verordening op het geldelijk beheer van bedrijven, als wij hier op het oog hebben, een artikel opgenomen ongeveer van den volgenden inhoud: „De winst wordt jaarlijks geboekt ten gunste van een reserverekening. Uit de op deze wijze te reserveeren bedragen wordt jaarlijks aan de gemeente uitgekeerd de bij de gemeentebegrooting geraamde winst. De raming van deze uitkeering is niet hooger dan het bedrag der winst, welke blijkens de laatstelijk afgesloten bedrijfsrekening is gemaakt." 150 HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST Om de bedoeling van een dergelijke bepaling te verklaren, zullen wij een voorbeeld geven. Stel, dat een bedrijf over 1934 een winst heeft gemaakt van ƒ 30.000.—. Volgens de verordening wordt deze winst geboekt op de reserverekening. De gemeente ontvangt echter uit de reserverekening een bedrag, gelijk aan de som, welke op de gemeentebegrooting voor 1934 als winstuitkeering was geraamd. Deze raming nu was indertijd niet hooger gesteld dan op het bedrag van de winst, welke blijkens de laatst afgesloten rekening was gemaakt. Toen de begrooting voor 1934 werd opgemaakt (ongeveer in Augustus 1933) was de laatst afgesloten rekening die over 1932. Indien deze een winst van ƒ 20.000,— had aangewezen, was dit bedrag (althans geen hooger) op de gemeentebegrooting voor 1934 geraamd en ontvangt de gemeente over 1934, dus in 1935, uit de reserverekening ƒ 20.000,—, althans geen hooger bedrag. Stel dus, dat de reserverekening op 1 Januari 1935 een saldo had van ƒ 80.000,—, dan ziet zij er in de boeken van het bedrijf na afrekening met de gemeente over 1934 (eventueele rente buiten beschouwing gelaten) als volgt uit: Reserverekening. Uitkeering aan de Saldo 1 Januari 1935 ƒ 80.000 — gemeente over Bijschrijving winst 1934 ƒ 20.000— 1934 , 30.000,— Saldo over te brengen naar 1936. . „ 90.000— ƒ 110.000,- ƒ 110.000- Nemen wij verder aan, dat de winst over 1935, b.v. tengevolge van niet voorziene hooge kolenprijzen, slechts ƒ 15.000,— heeft bedragen en dat op de begrooting voor dat jaar, met het oog op een hoog winstcijfer over 1933, ƒ 35.000—wegens winstuitkeering aan de gemeente was uitgetrokken, dan ziet de reserverekening er na de afrekening over 1935 als volgt uit: HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST 151 Reserverekening. Uitkeering aan de I Saldo 1 Januari 1936 ƒ 90.000 — gemeente over Bijschrijving winst 1935: 1935 15.000,— Werkelijke winst 1935 ƒ 15.000,— Aanvulling uit de reserve 20.000 — Saldo over te brengen naar 1937 . . „ 70.000,— / 105.000- ƒ 105.000,— Wij zien uit het vorenstaande, dat toepassing van de door ons besproken bepaling der beheersverordening het mogelijk maakt aan de gemeente het bedrag uit te keeren, waarop bij de begrooting is gerekend, en dat daarin een middel ligt om te voorkomen, dat zij tengevolge van een te optimistische raming van de bedrijfswinsten te weinig belasting heft. Wij willen thans enkele beschouwingen wijden aan de tarieven der gemeentelijke bedrijven en zullen ons daarbij bepalen tot die der gasfabrieken, waterleidingen en electriciteitsbedrijven. Vroeger waren deze tarieven vrijwel overal van eenvoudigen aard. Men bepaalde zich er toe, den prijs vast te stellen, welke voor elke eenheid (m3 of kWh) moest worden betaald en daarnaast hief men voor het gebruik van den meter, die het aantal verbruikte eenheden moet registreeren, een zekere meterhuur, welke meestal afhankelijk was van de capaciteit en dus ook van de aanschaffingskosten van den meter. Bij bijzonder hooge verbruiken werd een reductie toegestaan en soms werd ook eenig onderscheid gemaakt tusschen de tarieven voor huishoudelijk verbruik en die voor de industrie. Voor de waterleidingen, welke meestal het door de aangeslotenen verbruikte water niet door een meter lieten aanwijzen, werd vaak een tarief vastgesteld, krachtens hetwelk het water bij wijze van abonnement kon worden betrokken. Grondslag voor het bedrag van het abonnement was dan de huurwaarde der aangesloten perceelen of de oppervlakte der daarin aanwezige, tot bewoning bestemde vertrekken. Tarieven der bedrijven. 152 HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST De vaststelling der tarieven had steeds bij raadsbesluit plaats. Beter inzicht in de factoren, waaruit de kostprijs van het product bestaat, hebben er in latere jaren toe geleid tarieven samen te stellen, welke meer dan vroeger met die factoren rekening houden. Het ligt buiten het kader van dit boek hier over de wijze van berekening van den kostprijs van gas, water en electriciteit uitvoerige beschouwingen te houden. Wij bepalen er ons toe er op te wijzen, dat de kostprijs der producten bestaat uit voor elk product zeer verschillende factoren, welke zich in twee groepen laten verdeelen, n.1. in constante en in veranderlijke kosten. Constante of indirecte kosten zijn die kosten, welke niet direct afhankelijk zijn van de hoeveelheid der afgeleverde producten. Veranderlijke of directe kosten houden met den omvang der productie onmiddellijk verband; naarmate de productie toeneemt stijgen zij. Bij een gasfabriek b.v. zijn als constante kosten aan te merken de rente en de afschrijving der gebouwen, der machines en der ovens, de salarissen van den directeur en het verdere technisch personeel, die van den boekhouder en het andere kantoorpersoneel. Of de fabriek per jaar 8 of 10 millioen m3 gas aflevert, zal op de hier bedoelde kosten geen of een niet noemenswaardigen invloed uitoefenen. Wel zal de hoeveelheid steenkolen, welke voor een productie van 8 of van 10 millioen m* noodig is, niet gelijk zijn, integendeel, naarmate de productie stijgt, zal ook de daarvoor noodige hoeveelheid steenkolen grooter worden. Voor de gasfabrieken behooren daarom de steenkolen tot de veranderlijke kosten. Men gevoelt, dat daarom de kostprijs van een product per eenheid lager wordt naarmate de fabriek haar volle capaciteit nadert. Opvoering der productie zal dus in het algemeen een verlaging der constante kosten per productie-eenheid en daardoor een verlaging van den kostprijs tot gevolg hebben tot aan het tijdstip, waarop de hoogere productie uitbreiding van het bedrijf noodzakelijk maakt. Deze uitbreiding laat, door de rente en afschrijving er van, de constante kosten plotseling stijgen. Naarmate de productie dan weer verder toeneemt, wordt de kostprijs weer lager 1). *) Zie omtrent kostprijsberekening K. G. Simon, Kostprijsberekening en administratieve fabrieksorganisatie. Zit ook de artikelen van A. M. J. Kruissink, Enkele beschouwingen betreffende het vraagstuk van de eenvormige kostprijsberekening en boekhouding in Financieel ovcrheidsbeheer, jaargang 1929. HET GELDELIJK BEHEER DER TAKKEN VAN DIENST 153 Met het onderscheid tusschen constante en veranderlijke kosten wordt bij de vaststelling der tarieven rekening gehouden. Zoo zijn er o. m. tarieven, waarbij van de aangesloten verbruikers een zekere betaling wordt geëischt, welke onafhankelijk is van het aantal productie-eenheden, dat zij verbruiken, en ook tarieven, waarbij boven bepaalde aantallen verbruikte eenheden de verbruiker een minder bedrag per eenheid betaalt dan tot die aantallen. Voor zeer groote verbruiken gelden vaak afzonderlijke tarieven; zijn de verbruiken heel groot, dan worden daarvoor afzonderlijke overeenkomsten gesloten. Er bestaat ten aanzien der tarieven zooveel verscheidenheid, dat het onmogelijk is daarvan hier een volledig overzicht te geven. Wij zullen ons er dus toe bepalen enkele veel voorkomende vormen van tarieven in het kort aan te duiden. Bij de gasfabrieken wordt boven een vaste vergoeding meestal Tarieven nog een bepaald bedrag per m3 berekend. Dit houdt ook verband gasnm^enin korten tijd konden worden gesticht en weinig kostbaar waren. De gemeenten konden met steun van het rijk vrijwillig tot den bouw van die woningen overgaan; zij konden daartoe ook bij koninklijk besluit worden gedwongen. De bedoeling was, dat de woningen slechts tijdelijk als zoodanig zouden worden gebruikt; de bewoning moest na vijf jaren ophouden, tenzij door de Kroon, telkens voor den tijd van een jaar, voortzetting der bewoning werd toegestaan. De Kroon heeft van deze bevoegdheid in verschillende gevallen gebruik gemaakt. In de kosten van aankoop of onteigening en van het gereedmaken van den grond en van het oprichten der woningen werd uit 's rijks kas 90 % bijgedragen; bet overige deel der kosten werd aangemerkt als een verplichte uitgaaf der gemeente. Men' is bij dezen opzet van de gedachte uitgegaan, dat voor den bouw van deze woningen geen leening zou worden aangegaan. Van de exploitatie der met rijksbijdrage gebouwde noodwoningen moet een afzonderlijke rekening worden opgemaakt. Deze moet telken jare, binnen drie maanden na afloop van het dienstjaar, aan den minister van sociale zaken worden toegezonden. De minister stelt het saldo der rekening vast; van een batig saldo moet 90 % in 's rijks kas worden gestort. Daar de gemeente en het rijk het bedrag der stichtings kosten van de woningen k fonds perdu hebben l) Koninklijk besluit van 11 Januari 1932. S. 7. 192 FINANCIEEL BEHEER GEMEENTE EN VOLKSHUISVESTING Middenstandswoningen. gefourneerd, komt in de exploitatierekening noch rente, noch afschrijving van de stichtings kosten voor. *) Indien aan de woningen een andere bestemming wordt gegeven of indien zij worden afgebroken, moet de gemeente aan het rijk 9/io uitkeeren van de waarde van den opstal of van de afbraak, alsmede, indien ook voor den aankoop van den grond een rijksbijdrage is ontvangen, /io van de verkoopsom van het bouwterrein of van de waarde daarvan. De waarde van het bouwterrein wordt vastgesteld op ten minste het bedrag, dat ten behoeve van den aankoop en de vorming van bouwterrein bij de stichting der woningen als rijksbijdrage is genoten. Alleen indien aannemelijk kan worden gemaakt, dat de koopsom van het bouwterrein buitengewoon hoog was, kan de minister toestaan, dat de waarde wordt geschat door drie schatters. Naar de bepalingen van het aan den voet der vorige bladzijde aangehaalde koninklijke besluit zij hier verder verwezen. Om in den heerschenden nood aan woningen voor den middenstand te voorzien, zijn in de oorlogsjaren en in de daarop volgende jaren, welke zich door hooge prijzen van materialen en door hooge loonen kenmerkten, buiten het stelsel der woningwet om, aan gemeenten bijdragen verleend in de stichtingskosten van middenstandswoningen. Aanvankelijk werden deze bijdragen verleend door het destijds bestaande koninklijk nationaal steuncomité; I later, in 1919, werd een rijksregeling vastgesteld ten aanzien van den steun voor den bouw van middenstandswoningen. Deze regeling ging uit van de gedachte, dat de bijdragen zouden worden verleend aan de gemeente en wel tot ten hoogste het drievoud van het bedrag, dat voor hetzelfde doel uit de gemeentekas zou worden beschikbaar gesteld. De regeling gaf het maximum bedrag aan, dat als bijdrage van rijk en gemeente te zamen voor een bepaald bouwplan zou worden verleend. Dit bedrag werd gesteld op het verschil tusschen de werkelijke bouwkosten en anderhalf maal (later: 1,7 maal) *) Voor den opzet der jaarlijksche exploitatierekening zij verwezen naar art. 21 van het koninklijk besluit van 25 Juli 1918, S. 485, gewijzigd bij koninklijk besluit van 20 December 1919, S. 818. FINANCIEEL BEHEER GEMEENTE EN VOLKSHUISVESTING 193 het bedrag van de kosten, welke de uitvoering van het bouwplan in 1914 zou hebben gevorderd. Op deze basis is in verschillende gemeenten destijds steun verleend aan talrijke, dikwijls inderhaast opgerichte, middenstandswoningbouwvereenigingen, welker leden veelal bestonden uit personen, die lang vruchteloos naar een voor hen geschikte woning hadden gezocht. Het kapitaal, dat de leden dezer vereenigingen uit eigen middelen bij elkaar vermochten te brengen, was uiterst gering; het grootste gedeelte der bouwkosten moest dan ook worden gevonden uit de opbrengst eener geldleening. De geldschieters namen, met het oog op de onzekere tijden, er meestal geen genoegen mede, dat zij voor de door hen verstrekte sommen hypotheek verkregen óp de te stichten woningen; zij eischten daarnaast veelal, dat de gemeente de rente en de aflossing der leening zou waarborgen. Het noodige bedrag voor grond en woningen werd derhalve verkregen uit: a. het eigen kapitaal der vereeniging; b. de bijdragen van rijk en gemeenten in de kosten van aankoop van grond en de bouwkosten der woningen; c. de opbrengst eener leening, veelal onder hypothecair verband van grond en woningen, van welke leening de betaling van aflossing en rente werd gegarandeerd door de gemeente. Rente en aflossing der leening moesten uit de exploitatie-inkomsten, dus uit de huren, worden gevonden. Om te voorkomen, dat de vereeniging, daartoe door den financieelen steun van rijk en gemeente in staat gesteld, na geheele aflossing der leening, op kosten der gemeenschap, den onbezwaarden eigendom van grond en woningen zou verkrijgen, werd aan den steun meestal o. m. de voorwaarde verbonden, dat de gemeente te allen tijde het recht zou hebben de woningen te naasten en dat de gemeente in elk geval na verloop van een bepaalden tijd (meestal 50 jaren) den eigendom van grond en woningen zou verkrijgen, zonder dat ter zake van die eigendomsverkrijging van haar eenigerlei betaling kon worden gevorderd. Door de betaling van haar bijdrage in de stichtingskosten der woningen verzekerde zich de gemeente dus het toekomstig eigendomsrecht daarvan. Daartegenover stelde het rijk echter als voorwaarde, Leppink - Gem.-fin. 13 194 FINANCIEEL BEHEER GEMEENTE EN VOLKSHUISVESTING dat op het oogenblik der eigendomsver krijging van den grond en de woningen de gemeente aan het rijk % van de geschatte waarde daarvan zou uitkeeren. De meeste gemeenten hebben de door haar betaalde bijdragen beschouwd als kapitaalsuitgaven, waartoe reden was, omdat het nut daarvan zich over een reeks van jaren uitstrekte en wijl daartegenover stond een toekomstig eigendomsrecht, zij het ook, dat aan dat recht de gemelde bezwarende voorwaarde was verbonden. Verschillende gemeenten hebben deze kapitaalsuitgaven gedekt door een leening op korten of langen termijn, andere hebben die uitgaven gevonden uit het aandeel der gemeente in de opbrengst der oorlogswinstbelasting. In beide gevallen kan kapitaalvorming door de gemeente plaats hebben, in het eerste geval ook, omdat op het oogenblik van den eigendomsovergang de rente en de aflossing der leening uit de gewone middelen der gemeente zullen zijn betaald. Tot de voorwaarden, waaronder het rijk zijn bijdrage in de stichtingskosten der hier bedoelde woningen beschikbaar stelde, behoorde meestal ook deze, dat een eventueel batig saldo op de exploitatierekening daarvan, voor zoover dat een bepaalde som zou overschrijden, ten goede zou komen aan het rijk en de gemeente, in evenredigheid van de door hen betaalde bijdragen. Voor het thans nog geringe aantal der bouwverenigingen, welke op een voordeelig saldo harer exploitatierekeningen kunnen bogen, heeft terugstorting van de overwinst (immers ook de gemeente zal haar aandeel daarin wel opeischen) het bezwaar, dat daardoor de vorming van een reserve van eenige beteekenis onmogelijk wordt gemaakt. En dat reservevorming ook voor deze vereenigingen noodzakelijk is, blijkt wel uit het feit, dat de meeste middenstandswoningbouwvereenigingen met jaarlijks terugkeerende tekorten op haar exploitatierekeningen hebben te kampen. Voor de dekking dezer tekorten hebben de vereenigingen, welke slechts een gering eigen kapitaal hebben, dat bovendien dikwijls nog voor de betaling van een deel der bouwkosten is gebruikt, niet de noodige middelen. Het vraagstuk, hoe deze tekorten, waarvan niet te verwachten is, dat ze zullen dalen, nog minder dat ze met latere voordeelige saldi kunnen FINANCIEEL BEHEER GEMEENTE EN VOLKSHUISVESTING 195 worden gecompenseerd, moeten worden gedekt, kost velen gemeentebesturen heel wat hoofdbrekens. Te dezen aanzien vallen overigens vrijwel dezelfde opmerkingen te maken als nopens de ongedekte tekorten op de exploitatierekeningen van arbeiderswoningen. Wij verwijzen daarvoor naar blz. 182 en v. Wij wezen reeds op het streven van de regeering om den steun voor den bouw van woningen door gemeenten en vereenigingen geleidelijk in te krimpen. Te dien einde heeft rij den bouw van woningen door particulieren gesteund en wel door: 1. premies te verleenen in de bouwkosten; 2. via de gemeenten voorschotten te verleenen onder hypothecair verband van de te stichten woningen. De premies, die aanvankelijk in maximum ƒ 2.000,— per woning bedroegen, zijn geleidelijk tot ƒ 300,— per woning verminderd; zij worden sedert 1924 niet meer toegekend. Voorschotten onder hypothecair verband tot een zeer belangrijk gedeelte der bouwkosten (maximaal 90 %) werden van 1922 tot 1924 verleend voor den bouw van woningen, welke aan bepaalde eischen voldeden. Bij deze voorschotten trad de gemeente als tusschenpersoon op; de door het rijk verleende voorschotten werden aan de gemeente uitbetaald, die daarvoor debitrice van het rijk werd; de gemeente verstrekte daarna de gelden aan den bouwer onder hypothecair verband van zijn woning. Totdat de aldus verleende voorschotten geheel zullen zijn afgelost, blijft de gemeente als tusschenpersoon optreden. In 1924 werden door de daarbij betrokken ministers vastgesteld „Regelen betreffende het beschikbaar stellen van voorschotten onder verband van tweede hypotheek voor den bouw van arbeiderswoningen . De bedoeling der regeering was toen slechts den bouwer te steunen, die het grootste deel der bouwkosten onder eerste hypothecair verband bij anderen kon opnemen, doch die niet voldoende contanten bezat, om het restant der bouwkosten ten volle te betalen. Voor dit restant kon hij gelden onder tweede hypothecair verband opnemen van de gemeente, die daartoe Steun voor particulierei bouw. 196 FINANCIEEL BEHEER GEMEENTE EN VOLKSHUISVESTING Voorschotten voor verbetering van woningen. door het rijk in staat werd gesteld. Aangezien dit voorschot rentedragend was, het in geen geval tot een hooger bedrag werd toegekend dan van ƒ 600,— per woning en aan het verleenen er van tal van voorwaarden Waren verbonden, is dit instituut van zeer geringe beteekenis geweest. Het koninklijk besluit van 1 Augustus 1921, no. 121 waarop de vorenbedoelde „Regelen" steunden, is dan ook bij koninklijk besluit van 17 November 1923, no. 50 *), ingetrokken, met dien verstande, dat onder de gestelde voorwaarden en bepalingen gehandhaafd blijven alle voorschotten, welke ingevolge het ingetrokken besluit waren verleend. Krachtens koninklijk besluit van 30 October 1934, no. 26"), kunnen aan de gemeenten rentedragende voorschotten worden verstrekt, teneinde haar in staat te stellen aan particuliere bouwers, ten behoeve van den bouw van arbeiderswoningen van passenden huurprijs, geldleeningen te Verstrekken onder verband van tweede hypotheek. Hieromtrent zijn regelen gesteld bij de beschikking van de ministers van sociale zaken en van financiën van 9/17 November 1934 *); daarin is o. m. bepaald, dat het bedrag der hypothecaire leening niet meer zal bedragen dan 30 % van de geschatte verkoopwaarde van het voltooide gebouw, inclusief grond, met dien verstande, dat zij gezamenlijk met de op andere wijze verkregen eerste hypotheek niet meer zal bedragen dan 90 % van de bedoelde verkoopwaarde. Het bedrag der leening zal voorts niet meer bedragen dan ƒ 700,— per woning bij bouw op erfpachtsgrond en niet meer dan ƒ900,— per woning bij bouw op eigen grond. Wat de steunverleening voor particuUeren woningbouw betreft moeten wij ten slotte nog melding maken van het rondschrijven van den minister van arbeid, handel en nijverheid van 7 Juni 1928 *), gewijzigd bij rondschrijven van 5 Maart 1931 8) en dat van 8 Juni 1932 6). Daarin is medegedeeld, dat voor verbetering van woningen l) Staatscourant 1921, no. 160. a) Staatscourant 1923. no. 229. *) Staatscourant 1934, no. 238. *) Bijvoegsel Staatsblad 1928, no. 101. •) Bijvoegsel Staatsblad 1931, no. 46. ') Bijvoegsel Staatsblad 1932, no. 140. FINANCIEEL BEHEER GEMEENTE EN VOLKSHUISVESTING 197 ten plattenlande, welke niet aan redelijke eischen van bewoonbaarheid voldoen en die met naar verhouding geringe kosten afdoende kunnen worden hersteld, bij wijze van proef aan gemeenten op haar verzoek steun uit 's rijks kas kan worden verleend. De bijdragen worden, tot een maximum van ƒ 200,— per woning, in eens verleend ten behoeve van verbetering van woningen, welke door de eigenaars worden bewoond en onder voorwaarde, dat de daarbij betrokken gemeente, behalve de rijksbijdrage, een gelijke bijdrage uit de gemeentekas geeft. Voor woningen, geschikt voor gezinnen met zes of meer kinderen, bedraagt het maximum der rijksbijdrage ƒ 300.-. Wij hebben in het vorenstaande gezien, dat de bemoeiingen der Woning- . , 11 i • • L - ■— - ■ -»■ bedrijver gemeente ten aanzien van de volkshuisvesting haar stellen voor ontvangsten en uitgaven van zeer onderscheiden aard. De bouw van woningen en het verstrekken van voorschotten aan vereenigingen hebben tot gevolg, dat de gemeente in het bezit komt van eigendommen, dat zij in de toekomst in het bezit zal komen van eigendommen, dat zij schulden aangaat op langen termijn, dat zij voorschotten verleent, welke eerst na een lange reeks van jaren zullen worden afgelost, enz. De begrootingsboelmouding, gevoerd naar den vorm, welke in de thans geldende comptabüiteitsvoorachriften is voorgeschreven, is niet in staat alle ontvangsten en uitgaven ten aanzien van de volkshuisvesting, alle vermogensrechten en -verplichtingen, welke daaruit voor de gemeente voortvloeien, op behoorlijke wijze naar voren te brengen. Immers deze boekhouding kent in beginsel slechts ontvangsten en uitgaven in geld. Zij is niet in staat te laten uitkomen, welke financieele verplichtingen de gemeente ten aanzien van de volkshuisvesting op zich heeft genomen. Verschillende gemeenten hebben daarom voor het beheer harer woningen een tak van dienst ingesteld, geschoeid op de leest van een regeling, als bedoeld in art. 252 der gemeentewet. Deze tak van dienst voert dan zijn boekhouding naar de dubbele methode, waardoor een behoorlijk overzicht wordt verkregen van alle lasten en baten en van alle bezittingen en schulden, verkregen of ontstaan door de bemoeiingen der gemeente in deze. 198 FINANCIEEL BEHEER GEMEENTE EN VOLKSHUISVESTING De rekeningsvoorschriften 1931 geven omtrent dergelijke bedrijven in art. 40 enkele bepalingen. Voorgeschreven is, dat in de balans van het bedrijf de bouwblokken of woningcomplexen, welke als een zelfstandig geheel kunnen worden beschouwd, elk afzonderlijk met het daarbij behoorend bedrag moeten worden opgenomen en dat de rekening van baten en lasten zoo ingericht moet zijn, dat de resultaten van de exploitatie van elk bouwblok en van elk bouwcomplex daaruit duidelijk blijken. Enkele gemeenten Oj.v. Apeldoorn en Nijmegen) zijn verder gegaan en laten een tak van dienst, als zoodanig aangewezen ingevolge art. 252 der gemeentewet, alles administreeren, wat op de volkshuisvesting betrekking heeft. Aldaar administreert het woningbedrijf — zoo wordt de tak van dienst genoemd — dus niet alleen de door de gemeente zelf gebouwde woningen, doch ook de voorschotten aan woningvereenigingen, de bijdragen, welke voor den bouw van middenstandswoningen zijn verstrekt, die, welke zijn gegeven voor de oprichting van noodwoningen, de hypothecaire vorderingen op particuliere bouwers, enz. Op deze wijze verkrijgt het gemeentebestuur een gedetailleerd overzicht van de financieele gevolgen zijner handelingen ten aanzien van de volkshuisvesting. Om te laten zien, welke gegevens een dergelijk woningbedrijf verschaft, gegevens, welke met behulp alleen van de gewone begrootingsboekhouding eerst na omslachtige berekeningen zouden zijn te verzamelen, geven wij hier de balans van het bedrijf schematisch weer. Wij vermelden alleen de voornaamste posten. Actief. Gemeentewoningen. Onafgelost deel der voorschotten, met rijksgelden verstrekt voor arbeiderswoningbouw. Idem, met gemeentegelden verstrekt voor arbeiderswoningbouw. Idem, voor den bouw van middenstandswoningen. Toekomstig eigendomsrecht op middenstandswoningen. Hypothecaire vorderingen wegens bouw door particulieren. Terreinen en opstallen noodwoningen. FINANCIEEL BEHEER GEMEENTE EN VOLKSHUISVESTING 199 Passief. Kapitaal gemeente. Gemeente-ontvanger, rekening-courant. Onderhoudsfonds gemeentewoningen. Rijks voorschotten ingevolge de woningwet (onafgelost deel). Rijksvoorschotten voor woningbouw door particulieren. In het nadeelig saldo der rekening van baten en lasten van een woningbedrijf, als hier bedoeld, komen ten slotte tot uitdrukking de jaarlijksche kosten van alle maatregelen, welke voor en na door de gemeente in het belang der volkshuisvesting zijn genomen. HOOFDSTUK VI Onderwijs. Voorbereidend lager onderwijs. HET FINANCIEEL BEHEER MET BETREKKING TOT ANDERE ONDERDEELEN VAN GEMEENTEZORG Op het gebied van het onderwijs *) hebben de gemeenten een zeer belangrijke taak te vervullen. Als uitvloeisel van het bepaalde in de grondwet (thans art. 195) zijn verschillende wetten tot stand gekomen, waarbij aan de gemeenten financieele verplichtingen zijn opgelegd. Achtereenvolgens zullen hierna worden behandeld het voorbereidend lager onderwijs, het lager onderwijs, het middelbaar onderwijs, het hooger onderwijs, het nijverheidsonderwijs en het handelsonderwijs; wij moeten ons daarbij beperken tot een vermelding van de belangrijkste wettelijke bepalingen *). Het voorbereidend lager onderwijs is nog steeds niet bij de wet geregeld. Wel is, bij koninklijke boodschap van 28 Augustus 1920, een ontwerp van wet tot regeling van het bewaarschoolonderwijs ingediend, doch de toenmalige regeering heeft, met het oog op den toestand van s lands financiën, dit ontwerp op 21 Maart 1923 teruggenomen. In een aantal gemeenten bestaan bewaarscholen, welke geheel door de gemeente worden bekostigd; daarnaast bestaan particuliere bewaarscholen, welke al of niet door de gemeente worden gesubsidieerd. Financieele steun aan particuliere scholen kan op verschillende wijzen worden verleend, bijv. door bijdragen toe te kennen in de stichtingskosten der gebouwen, door het geheel of gedeeltelijk voor rekening der gemeente nemen van de salarissen van het personeel of het verstrekken van een jaarlijksche bijdrage voor elk kind, dat de school bezoekt. Het spreekt van zelf, dat de gemeente aan het verleenen van steun voorwaarden kan verbinden ten opzichte l) Zie J. C Ligtvoet, De wetgeving betreffende het onderwijs, Alphen a. d. Rijn, 1934. *) Zie de wet van 22 Februari 1936, S. no. 100, tot verlaging van de openbare uitgaven voor het onderwijs. FINANCIEEL BEHEER ONDERDEELEN GEMEENTEZORG 201 van de salarieering en de bevoegdheden van het personeel, de inrichting der schoollokalen, enz. Hoe de voorwaarden, waaronder de gemeente subsidie verleent, ook luiden, steeds zal moeten worden bepaald, dat het subsidie tot geen hooger bedrag wordt toegekend dan noodig is om het tekort, dat de exploitatie der school oplevert, te dekken. Eerst na afloop van elk schooljaar of van elk kalenderjaar zal dus het bedrag van het subsidie moeten worden bepaald. Op het bedrag van het toe te kennen subsidie kunnen natuurlijk voorschotten worden verleend, indien de stand der kasmiddelen van de instelling, welke de school exploiteert, dit noodzakelijk maakt. Behalve de verdeeling in school- en huisonderwijs kent de lageronderwijswet 1920 (wet van 9 October 1920, S. 778) *) vier soorten van lager onderwijs, te weten het gewoon lager onderwijs, het vervolgonderwijs, het uitgebreid lager onderwijs en het buitengewoon lager onderwijs. Door de totstandkoming der lager-onderwijswet 1920 *), als gevolg van de m 1917 plaats gehad hebbende grondwetsherziening, heeft men getracht een einde te maken aan den zoogenaamden schoolstrijd. Moesten vroeger de kosten van het bijzonder lager onderwijs, voor zoover deze niet konden worden bestreden uit de bijdragen van het rijk, uit particuliere beurs worden betaald, thans bestaat er zoogenaamde financieele gelijkstelling tusschen het openbaar en het bijzonder lager onderwijs. De lager-onderwijswet 1920 heeft althans getracht het z.g. „pacificatie-artikel" („het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar denzelfden maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd" — art. 195, zevende lid, der grondwet —) volledig recht te doen wedervaren. De beantwoording van de vraag of zij hierin geslaagd is, ligt buiten het bestek van dit werk. Uit de zooeven aangehaalde grondwettelijke Lager onderwijs. Financieele gelijkstelling openbaar en bijzonder lager onderwijs. ) Zie: P. Laban en J. C. Ligtvoet, De lager-onderwijswet 1920, met aanteekeningen enz.. Alphen a. d. Rijn, deel IA en deel IB (1928), deel II (1926) en vervolgdeel (1932). *) Zie de tweede noot op bladz. 200. 202 FINANCIEEL BEHEER ONDERDEELEN GEMEENTEZORG bepaling blijkt niet, uit welke openbare kas de uitgaven voor het bijzonder onderwijs moeten worden bestreden. De lager-onderwijswet 1920, zich aansluitende bij het door de zoogenaamde bevredigingscommissie *) aangegeven denkbeeld, heeft ze gedeeltelijk gebracht ten laste van het rijk en gedeeltelijk ten laste van de gemeente. De jaarwedden van het onderwijzend personeel aan scholen voor gewoon lager en uitgebreid lager onderwijs worden zoowel aan de gemeente als aan de besturen van bijzondere scholen volgens regelen, door de wet gegeven, voor een beperkt aantal onderwijzers door het rijk vergoed. Zijn aan gemeentelijke scholen meer onderwijzers werkzaam dan het aantal, waarvoor het rijk vergoeding geeft, dan komen de wedden dier onderwijzers ten laste van de gemeentekas. In dat geval moet de gemeente aan de besturen van bijzondere scholen, waaraan ook dergelijke onderwijzers werkzaam zijn, de jaarwedden van die onderwijzers vergoeden (art. 100). Als grondslag voor de berekening dier vergoeding geldt het gemiddeld aantal leerlingen per onderwijzer aan de gezamenlijke overeenkomstige openbare scholen. De vergoeding wordt uitgekeerd over het tijdvak, gedurende hetwelk aan de openbare school meer onderwijzers werkzaam zijn dan het aantal, waarvan de jaarwedden door het rijk aan de gemeente worden vergoed en tot één jaar daarna. Indien de gemeente ten behoeve van een of meer openbare scholen vakonderwijzers heeft aangesteld, moet rij jaarlijks aan de bijzondere schoolbesturen, welke ook vakonderwijzers hebben aangesteld, volgens bij de wet gestelde regelen een vergoeding uitkeereik De overige kosten van de gemeentelijke scholen voor lager onderwijs, zooals stichting, uitbreiding, onderhoud enz. van schoolge- Jaarwedden onderwijzend personeel gewoon lager en uitgebreid lager onderwijs. Overige kosten gemeentescholen. l) Aldus werd genoemd de bij koninklijk besluit ven 31 December 1913, no. 10, ingestelde staatscommissie, aan welke o. m. was opgedragen „wettelijke voorschriften te ontwerpen ten aanzien van de voorziening in de kosten van het openbaar en he* bijzonder onderwijs, waardoor de deugdelijkheid en de krachtige vooruitgang van het onderwijs der jeugd worden verzekerd, onder voorbehoud van de opvoedkundige zelfstandigheid van het bijzonder onderwijs". FINANCIEEL BEHEER ONDERDEELEN GEMEENTEZORG 203 bouwen, schoonhouden der lokalen, vuur, licht en water, leeren hulpmiddelen, enz. komen geheel ten laste der gemeente. Wenscht het bestuur eener rechtspersoonlijkheid bezittende instelling of vereeniging in een gemeente een bijzondere lagere school te vestigen, een bestaande bijzondere lagere school uit te breiden of te verbouwen, de inrichting van het gebouw der school te veranderen of nieuwe schoolmeubelen, de leer- en hulpmiddelen daaronder begrepen, aan te schaffen, dan richt het, met overlegging der bij de wet vereischte bescheiden, tot den raad der gemeente een aanvraag om de daarvoor noodige gelden uit de gemeentekas beschikbaar te stellen. Voldoen de aanvraag en de bescheiden aan de bij de wet gestelde eischen, dan is de raad verplicht de gevraagde medewerking te verleenen. *) Er is over de lijdelijke positie, welke de raad hierbij vervult, al heel wat te doen geweest, omdat velen daarin zien een aanranding van de gemeentelijke zelfstandigheid, die den raad verdringt van de plaats, welke hij als hoogste bestuursorgaan der gemeente behoort in te nemen. Het kan voorkomen, dat een schoolbestuur gelden voor den bouw van een bijzondere lagere school vraagt, doch dat de gemeente een naar haar oordeel geschikt gebouw voor de vestiging van schoollokalen beschikbaar heeft. In dat geval bestaat, indien de inspecteur van het lager onderwijs daartegen geen bezwaar heeft, de mogelijkheid een dergelijk gebouw geheel of ten deele, al of niet verbouwd, ter beschikking van het schoolbestuur te stellen. Bij weigering van het schoolbestuur om het gebouw te aanvaarden, kan de gemeenteraad de beslissing van den minister van onderwijs, kunsten en wetenschappen inroepen. In alle andere gevallen geschiedt de stichting van een schoolgebouw alleen dan door de gemeente, indien tusschen de gemeente en het schoolbestuur overeenstemming is verkregen omtrent de keuze van het terrein en omtrent het bestek voor den bouw. Stelt de gemeente een gebouw beschikbaar, dan *) Zie echter art 4 der wet van 4 Augustus 1933, S. 414, tot beperking der onderwijsuitgaven voor de openbare kassen, krachtens hetwelk de medewerking in bepaalde gevallen kan worden geweigerd. De in art I dezer wet gestelde werkingstermijn (tot 1 Januari 1935) ia bij de wet van 29 December 1934, S. 727, verlengd tot I Januari 1937. Stichting, verbouw of uitbreiding van bijzondere scholen. 204 FINANCIEEL BEHEER ONDERDEELEN GEMEENTEZORG Waarborgsommen. wordt dit in eigendom aan de vereeniging of instelling overgedragen. De wet opent echter de gelegenheid overeen te komen, dat het gebouw, zoolang de school daarin gevestigd blijft, in bruikleen zal worden gegeven, overeenkomstig de bepalingen van het burgerlijk wetboek, of onder andere voorwaarden ter beschikking zal worden gesteld. Voorts behelst de wet (zie art. 84) een bepaling, op grond waarvan de raad, indien de aanvraag aan wettelijke voorschriften voldoet, de noodige gelden moet toestaan voor de stichting, uitbreiding, enz. van een bijzondere lagere school, welke deel uitmaakt van een niet uitsluitend voor het geven van schoolonderwijs bestemd en niet aan de gemeente in eigendom toebehoorend gebouw. Indien de vereeniging of instelling daartoe het verzoek doet, verschaft de gemeente zoo mogelijk den voor de stichting van een school bestemden grond en draagt zij dezen aan de instelling of vereeniging in eigendom over. De waarde van dien grond wordt geschat en in mindering gebracht op het beschikbaar gestelde bedrag. Tot de bescheiden, welke bij een aanvraag tot stichting, enz. van een schoolgebouw moeten worden overgelegd, behoort o. m. een verklaring, waarbij de instelling of vereeniging zich verbindt om, voordat met den bouw wordt aangevangen, een waarborgsom in de gemeentekas te storten, welke, behoudens uitzondering, gelijk staat met 15 % van de stichtingskosten. Deze waarborgsom moet na verloop van 20 jaren aan het schoolbestuur worden terugbetaald, tenzij het aantal leerlingen op den duur aanzienlijk minder bedraagt dan waarvoor de school volgens de bij de aanvraag overgelegde opgaaf bestemd was. In dat geval (zie art. 79, tweede en derde lid) vervalt de waarborgsom geheel of gedeeltelijk aan de gemeente l). De vraag is opgeworpen, welke bestemming de gemeente aan de waarborgsommen dient te geven. Het is niet gewenscht, het bedrag er van in mindering te brengen op de door de gemeente ter zake van de stichting der scholen aan te gane geldleeningen; immers in dat geval zouden over 20 jaren de voor de terugbetaling der waarborgsommen noodige gelden niet beschikbaar zijn. Ver- ) Zie de tweede noot op bladz. 200. FINANCIEEL BEHEER ONDERDEELEN GEMEENTEZORG 205 schillende colleges van gedeputeerde staten hebben daarom in overweging gegeven de waarborgsommen te beleggen in effecten. Deze kunnen, aldus redeneerden zij, zoodra het tijdstip van terugbetaling der waarborgsommen is aangebroken, gemakkelijk van de hand worden gedaan. Later heeft de bank voor Nederlandsche gemeenten de gelegenheid geopend de waarborgsommen op afzonderlijke rekening bij haar te beleggen. Intusschen zijn er tal van gemeenten, die de waarborgsommen in de gemeentekas houden en als kasgeld bezigen. *) Over de waarborgsommen of de niet vervallen gedeelten daarvan moet de gemeente jaarlijks aan de schoolbesturen een rente uitkeeren, welke % % hooger is dan de effectieve rente van de 3 % nationale schuld op den eersten beursdag van het jaar, waarin de waarborgsom is gestort. Voor de bijzondere scholen, welke bij de totstandkoming der lager-onderwijswet 1920 reeds in gebruik of in aanbouw waren, was natuurlijk een speciale regeling noodig. Ten aanzien van die scholen werd bepaald, dat de gemeente aan de schoolbesturen jaarlijks een vergoeding moet betalen, berekend over de geschatte waarde van de terreinen en gebouwen met inbegrip van de schoolmeubelen. Als grondslag voor de schatting moest worden aangenomen de waarde op 1 Juli 1914 of, bij latere opening der school, die op het tijdstip van de opening. De vergoeding, welke men algemeen aanduidt met den naam „gebruiksvergoeding", bedraagt, behoudens de in art. 205, 2e lid, en art. 205/er der wet bedoelde uitzonderingen, 5 %. Art. 205te der wet verplicht de gemeente voorts tot vergoeding van huur voor gebouwen en terreinen, welke op 1 Januari 1922 bij schoolbesturen in huur waren. Het beginsel van de financieele gelijkstelling brengt mede, dat aan de bijzondere schoolbesturen ook worden vergoed de kosten van instandhouding der scholen (art. 101). Daaronder worden ver- Uitkeering van rente over de waarborgsommen. Gebruiks- vergoe- dingen. Vergoeding van de kosten van instandhouding. ') Zie hierover de artikelen van J. A. Leppink in Financieel overheidsbeheer, jaargang 1928. 206 FINANCIEEL BEHEER ONDERDEELEN GEMEENTEZORG staan die voor verlichting, verwarming en schoonhouden der lokalen, het onderhouden der schoolmeubelen en het aanschaffen en onderhouden van schoolboeken, leermiddelen en schoolbehoeften, de gewone dagelij ksche kosten derhalve. Niet alle kosten echter komen voor vergoeding in aanmerking; zoo maken b.v. een uitzondering die voor belooningen en eereblijken, het verstrekken of doen verstrekken van voeding en kleeding aan schoolgaande kinderen, het gebruik van schoolbaden, de kosten van oudercommissiën, enz. Er is zeer dikwijls strijd over de vraag of een bepaalde uitgaaf van een bijzonder schoolbestuur voor vergoeding uit de gemeentekas in aanmerking komt. Oorzaak hiervan is, dat de wet o. m. spreekt van „andere uitgaven ter verzekering van den goeden gang van het onderwijs". Het ligt voor de hand, dat de opvattingen omtrent hetgeen „ter verzekering van den goeden gang van het onderwijs" noodzakelijk is, zeer kunnen uiteenloopen. Talrijk zijn dan ook de gevallen, waarin omtrent bepaalde uitgaven de beslissing van de Kroon is ingeroepen. De wetgever heeft ook ten aanzien van de vergoeding van de kosten van instandhouding gestreefd naar een zoo juist mogelijke gelijkstelling met de openbare lagere scholen. Berekend worden de gemiddelde kosten per leerling van de openbare lagere scholen en het aldus verkregen bedrag wordt voor eiken leerling der bijzondere lagere scholen aan de besturen dier scholen uitgekeerd. Als grondslag voor de berekening van het gemiddeld aantal leerlingen wordt genomen het gemiddelde getal kinderen, dat op vier bij de wet bepaalde tijdstippen — 16 Maart, 16 Juni, 16 September en 16 December — van het jaar de school bezoekt. In afwachting van de eindbeslissing omtrent het aan de schoolbesturen over eenig iaar uit te keeren bedrag verleent de gemeenteraad, indien daartoe althans het verzoek wordt gedaan, daarop een voorschot van ten hoogste 80 % van hetgeen over het laatst afgesloten dienstjaar ter zake door de gemeente gemiddeld per leerling is uitgegeven. Zoo werd b.v. in den loop van 1935 op de vergoeding over dat jaar een voorschot Van ten hoogste 80 % verleend van de kosten over het jaar 1933. In 1937, wanneer de dienst 1935 is afgesloten, wordt de vergoeding over FINANCIEEL BEHEER ONDERDEELEN GEMEENTEZORG 207 laatstgenoemd jaar vastgesteld en het verschil verrekend. Het bedrag, dat na de verrekening is uitgekeerd, is op zichzelf echter ook als een voorschot te beschouwen. Immers om de drie jaren heeft een eindafrekening plaats, waarbij met de werkelijke, voor vergoeding in aanmerking komende uitgaven van de bijzondere scholen rekening wordt gehouden, met dien verstande echter, dat de vergoeding per leerling nooit meer bedraagt dan de gemiddelde kosten per leerling der gemeentelijke scholen. De schoolbesturen moeten te dien einde de noodige bescheiden tot staving van de over dat tijdvak gedane uitgaven aan het gemeentebestuur inzenden. Aan de controle van de bescheiden is in gemeenten, waar veel bijzondere scholen zijn gevestigd, een zeer omvangrijke arbeid verbonden. Verschillende gemeentebesturen hebben daarin aanleiding gevonden met de schoolbesturen, welke daartoe bereid bleken te zijn, overeen te komen, dat de bescheiden telkens na afloop van een jaar aan het gemeentebestuur ter onderzoek worden ingezonden. Deze regeling, welke opeenstapeling van arbeid voorkomt, voldoet in de practijk uitstekend. Zij heeft ook het voordeel, dat gemaakte fouten en vergissingen spoedig kunnen worden hersteld, dat verschil van inzicht kans krijgt vroeger uit den weg te worden geruimd en zij bevordert in het algemeen een vlottere toepassing van de wet. Het kan voorkomen, dat in een gemeente geen openbare lagere school in stand wordt gehouden. In dat geval wordt de vergoeding per leerling der bijzondere scholen bepaald op het gemiddelde bedrag per leerling van de kosten over hetzelfde dienstjaar der overeenkomstige openbare lagere scholen in een gelijksoortige gemeente. Bij de driejaarlij ksche afrekening moet, zooals hierna zal blijken, in sommige gevallen rekening worden gehouden met de ontvangen schoolgelden. Van de ouders der leerlingen of, bij ontstentenis van beide ouders, Schoolvan de voogden of verzorgers, moet, ter tegemoetkoming in de ge'?'ShSWcroning» 1923; W. Wagenaar e.a.. Toelichfng op de voorschnften.betreffende de inrichting der boekhouding van de ontvangers der gemeenten. Alphen a. d. Rijn. 1926- , ,, ,. • U 2) Zie A. M. J. Kruierink. De kameralistische boekhouding, een serie artikelen in Financieel overheidsbeheer van 1933. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 245 De boekhouding der gemeente verschilt dus in aanmerkelijke mate met een boekhouding volgens de dubbele methode, welke van een bepaalde corporatie of van een onderneming niet alleen het vermogen administreert, maar ook alle bestanddeelen daarvan. Een boekhouding volgens de dubbele methode kent als verantwoordingsstukken : a. een balans, aangevende de bezittingen en de schulden der instelling of onderneming met de daaraan op een bepaald tijdstip toegekende waarde, uitgedrukt in geld; b. een min of meer gespecificeerde rekening van lasten en baten (verlies- en winstrekening) over een verstreken tijdvak. De boekhouding der gemeente en de gemeenterekening kunnen, tenzij zij worden aangevuld met bepaalde elementen van den nieuwen kameraalstijl (zie hierna), de gegevens, welke de balans en de verlies- en winstrekening, opgemaakt aan de hand van een boekhouding naar de dubbele methode, opleveren, niet verschaffen, omdat bij de financieele gemeente-administratie: a. buiten beschouwing blijft de waarde van den voorraad der goederen, welke ten laste van eenig dienstjaar zijn aangekocht en betaald en die op het einde van het dienstjaar niet of niet geheel waren verbruikt; b. geen rekening wordt gehouden met de waardevermindering of waardevermeerdering, welke de eigendommen der gemeente, b.v. door het gebruik, dat er van wordt gemaakt, door slijtage en door andere omstandigheden, ondergaan; c. de schulden en de vorderingen, welke bij het openen en sluiten der boeken over eenig jaar bestonden, op het eindsaldo der rekening geen invloed hebben. Het saldo der gemeenterekening is niet anders dan het verschil tusschen de op eenig jaar betrekking hebbende, in geld gedane ontvangsten en uitgaven; het geeft dus niet aan het bedrag, waarmede het vermogen der gemeente in het rekeningsjaar is vermeerderd of verminderd. Het jaarlijks opmaken eener balans, waartoe de koopman krachtens het wetboek van koophandel is verplicht, is den gemeenten niét voorgeschreven. Verschil met dubbele boekhouding. 246 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN Nieuwe kameraalstijl. Administratieve mandaten. In het buitenland, met name in Duitschland en Oostenrijk, heeft men de onvolkomenheden van de kameralistische boekhouding voor een deel ondervangen door toepassing van den zoogenaamden nieuwen kameraalstijl tehobenen Kameralstil). Deze bestaat hierin, dat de kasboekhouding wel wordt gehandhaafd, doch dat men bij het opmaken der rekening ook let op de aanwezige voorraden, de nog te innen vorderingen, de nog openstaande schulden enz. Daardoor geeft de rekening een beter overzicht van hetgeen werkelijk ten laste of ten bate van elk dienstjaar komt. De nieuwe kameraalstijl tracht dus de voordeelen, welke de dubbele boekhouding biedt in haar verlies- en winstrekening, over te brengen op den ouden kameraalstijl. ) Ook hier te lande is gepoogd verschillende bezwaren, welke de begrootingsboekhouding der gemeente aankleven, te ondervangen. Een der middelen, welke daartoe met succes worden toegepast, is de afgifte en de verwerking in de boekhouding en in de rekening van zoogenaamde administratieve mandaten, d. w. z. bevelschriften tot betaling, welke niet tot doel hebben een werkelijke betaling uit de gemeentekas te gelasten, doch die alleen aan redenen van administratieven aard hun ontstaan hebben te danken. Door middel van dergelijke mandaten worden ontvangsten en uitgaven gefingeerd, welke elkaar opheffen; zij hebben dus op het kassaldo geen invloed. Zoo wordt het administratieve mandaat toegepast, indien men de waarde van verbruiksgoederen, welke op het einde van eenig jaar aanwezig zijn, als het ware aan het volgend jaar wil overdragen. Stel bv., dat ten laste van den begrootingspost „Cmderhoud van straten en pleinen" in 1934 voor ƒ 25000,- steenen zijn gekocht, en dat van die steenen in 1934 voor een waarde van ƒ 11UUU.— is verbruikt. Paste men nu niet het hulpmiddel van een administratief mandaat toe, dan zou de dienst van 1934 voor het volle bedrag van ƒ 25000.— worden belast. Dit zou onjuist zijn; men geeft daarom ten laste van 1935 een administratief mandaat af voor de waarde van den ongebruikten voorraad steenen ad ƒ 140UU,— \ x) Ze: F. HOsK. Buchhaltungssysteme und Buchhaltungsformen (uitgaaf van K. J. Wijss frben- ,923)- boekhouding en financieele eindrekeningen 247 en boekt het contra-bedrag daarvan als een ontvangst op den dienst 1934. Schematisch kunnen we de boeking nu aldus voorstellen: Dienst 1934 Ontvangst Terugboeking waarde voorraad steenen op einde 1934 ƒ14.000 — Uitgaaf Aankoop steenen . . ƒ25.000,— Dienst 1935 Ontvangst Uitgaaf Overboeking waarde voorraad steenen op einde 1934 ƒ14.000 — Ook voor de toepassing der hierna te bespreken „Boekhoudvoorschriften 1931" is het herhaaldelijk noodig van het middel der administratieve mandaten, dat in het stelsel eener boekhouding, waarin alleen aanteekening wordt gehouden van inkomsten en uitgaven in geld, feitelijk niet past, gebruik te maken. Het middel komt trouwens maar eenigermate tegemoet aan de bedenkingen, welke aangevoerd kunnen worden tegen een boekhouding naar de kameralistische methode. De overweging, dat, aan de hand van een dergelijke boekhouding, niet gemakkelijk een overzicht is te verkrijgen van het gemeentelijk vermogen, heeft er toe geleid, dat enkele gemeenten een extra-comptabele balans hebben samengesteld van haar bezittingen en schulden om te komen tot vaststelling van haar zuiver vermogen. Wij verwijzen hieromtrent naar blz. 15 en v. Vóór 1 Januari 1924 vertoonden de voorschriften, welke onder koninklijke goedkeuring door de gedeputeerde staten der onderscheiden provinciën nopens de boekhouding van den ontvanger waren vastgesteld, zeer groote verscheidenheid. Nadat op de wijze, als wij in hoofdstuk II hebben gememoreerd, in 1923 uniforme Boekhouding ontvanger. 248 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN De aan te houden boeken. voorschriften betreffende de inrjchting der begrootingen en der rekeningen voor alle gemeenten des lands waren tot stand gekomen, had men mogen verwachten, dat de verschillende provinciale colleges ook uniforme voorschriften nopens de boekhouding der ontvangers zouden hebben vastgesteld. Deze verwachting ging echter niet in vervulling, hoezeer ook de griffiers der staten van de verschillende provinciën naar uniformiteit ook te dezen aanzien hadden gestreefd. Blijkbaar is er destijds een standaard-ontwerp geweest van uniforme voorschriften, doch dit werd ten slotte alleen door de colleges van Groningen, Gelderland, Utrecht. Noord-Holland en Noord-Brabant ongewijzigd aanvaard. In de andere provinciën is in sommige opzichten van het standaard-ontwerp afgeweken. De afwijkingen waren echter niet van principieele beteekenis. De nieuwe voorschriften zijn als „Boekhoudvoorschriften 1924" ten doop gehouden; na de wijziging der gemeentewet in 1931 zijn bij koninklijk besluit van 8 September 1931, S 395, de voorschriften vastgesteld, zooals die door de verschillende colleges van gedeputeerde staten in 1923 waren vastgesteld *); zij kunnen thans worden aangehaald onder den naam van „Boekhoudvoorschriften 1931". Bij kennisneming er van valt het op, dat gedeputeerde staten, die destijds voorschriften moesten geven omtrent de inrichting der boekhouding, dit begrip wel heel ruim hebben opgevat. Immers niet alleen omtrent de inrichting der boekhouding van de ontvangers komen in de ..Boekhoudvoorschriften 1931" regels voor, maar daarin treft men ook tal van bepalingen aan, welke men veel eerder in plaatselijke regelingen, met name in de instructies van de ontvangers, zóu hebben gezocht. Men kan daarmee echter vrede hebben, omdat de hier bedoelde bepaUngen inderdaad in het belang zijn van een goede administratie. Voor elk dienstjaar moet de ontvanger houden: o. een kasboek van inkomsten; b. een kasboek van uitgaven; c. een grootboek van inkomsten; d. een grootboek van uitgaven; !) Alleen werd. in verband met 1^252 der gemeentewet, een wijziging aangebracht. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 249 e. een verzamelpostenboek; ƒ. een maandstatenboek. Van al deze boeken zijn de modellen bij de voorschriften vastgesteld. Het maandstatenboek, dat voor Zeeland en Limburg niet is voorgeschreven, behoort niet tot de eigenlijke boekhouding; het is een extra-comptabel register, dat tot doel heeft de uitoefening van interne controle op de administratie door den ontvanger zelf. Op den 15en van elke maand moet de ontvanger in dat boek inschrijven een staat, aangevende een berekening van de in de kas aanwezige „speciën en geldswaarden en een berekening van het bedrag, dat in kas moet zijn. De opmaking van den staat werkt in de hand, dat de ontvanger zijn boeken geregeld bijhoudt en dat hij zich. althans eens per maand, vergewist van de juistheid zijner boekingen. Maandstatenboek. In het maandblad De gemeentefinanciën van December 1923 Schema der hebben wij de boekhouding van den ontvanger voorgesteld in het °U a. Totaal te boeken Totaal te boeken ^ bedrag bedrag \' b Verdeeling van het Verdeeling van het Kasboek van tnkpmtten -» * 2m« oW nummers der be- j (Boekingen in chrono- (Boekingen in chrono- begrooting grooting logische orde) logische orde) ▼ Y | y Grootboek van uitgaven Grootboek van inkom*™ + (Boekingen onder de (Boekingen onder de posten der begrooting) posten der begrooting) . Gemeenterekemng BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN © BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 251 Wij zullen, aan de hand van dit schema, de boekhouding van den ontvanger verder bespreken. Voor de inkomsten en de uitgaven moeten afzonderlijke kasboeken worden gehouden; voor elk dienstjaar is er één kasboek van inkomsten en één kasboek van uitgaven; de posten worden hierin onmiddellijk na de ontvangst of de uitgaaf, dus in volgorde van den tijd, geboekt. Voor veel voorkomende soorten van inkomsten kunnen hulpkasboeken worden aangehouden. De daarin geboekte posten moeten echter dagelijks, wekelijks of maandelijks (de voorschriften zijn in de verschillende provinciën niet gelijk) in één post verzameld, naar het kasboek van inkomsten worden overgebracht. In het kasboek van uitgaven mogen alleen worden geboekt de bedragen van volledig betaalde bevelschriften. Wij schrijven „volledig betaalde" bevelschriften, omdat er bevelschriften kunnen worden afgegeven, waarvan het totaal bedrag niet in eens of (en) aan verschillende personen moet worden betaald. Met name is dit het geval met de bevelschriften wegens rente en aflossing van aan toonder gestelde obligatiën. Deze bevelschriften mogen eerst in het kasboek van uitgaven worden opgenomen, nadat de daarop gestelde bedragen ten volk zijn betaald of, indien de volledige betaling niet bij het sluiten van den dienst heeft plaats gehad, op dat tijdstip. De „gedeeltelijke betalingen" op de hier bedoelde bevelschriften moeten worden aangeteekend op de bevelschriften zelf of op een daaraan gehechten staat. Principieel is het onjuist om gedane betalingen niet terstond in het kasboek te boeken; men heeft echter blijkbaar als systeem willen aannemen, dat elk bij de rekening overgelegd bevelschrift tot het werkelijk in totaal daarop betaalde bedrag in het kasboek moet zijn te vinden. Dit systeem heeft echter het nadeel, dat in den loop van het jaar de gedeeltelijke betalingen op bevelschriften als kasgeld moeten worden aangemerkt, zoodat het saldo der kasboeken niet correspondeert met het bedrag, dat in kas moet zijn. Wij zouden het daarom beter hebben gevonden, te bepalen, dat inkomsten en uitgaven, welke niet dadelijk in de kasboeken mogen worden geboekt, voorloopig in sub-kasboeken Kasboeken. 252 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN Grootboeken. Verzamelpostenboek. moeten worden aangeteekend. In de practijk doet men dit in verschillende gemeenten. Het voorschrift, dat voor elk diénstjaar een kasboek van inkomsten en een kasboek van uitgaven moeten worden aangehouden, heeft het voordeel, dat op gemakkelijke wijze valt na te gaan, of de daarin vermelde inkomsten en uitgaven van eiken dienst ook zijn verantwoord in de op dien dienst betrekking hebbende rekening. Dit is van belang met het oog op de contröle. Om de verschillende kasposten te kunnen groepeeren onder de op de begrooting voorkomende posten, is voorgeschreven, dat de in de kasboeken geboekte bedragen moeten worden overgebracht in grootboeken. Voor elk dienstjaar moet één grootboek van inkomsten en één grootboek van uitgaven worden aangehouden. Voor eiken in de begrooting voorkomenden post wordt in het grootboek een hoofd geopend. Het grootboek heeft met het grootboek, dat men in een boekhouding naar de dubbele methode kent, natuurlijk slechts den naam gemeen. De bij de begrotingsvoorschriften aangenomen zoogenaamde netto-methode, waarover wij reeds in hoofdstuk II spraken, brengt mede, dat de ontvangsten en de uitgaven, welke op meer dan één hoofdstuk betrekking hebben, over verschillende posten moeten worden verdeeld. Dit is o. m. het geval voor de inkomsten wegens verhaal van pensioensbijdragen, wegens terugontvangst van door de gemeente voor de bedrijven betaalde verzekerjngs- en andere kosten en wegens opbrengst van geldleeningen, alsmede voor de betalingen wegens ongevallenverzekering, invaKditeitsverzekering, wachtgelden, pensioenen, renten en aflossingen van geldleeningen enz. Voor dergelijke inkomsten en uitgaven komen in de begrooting zoogenaamde verzamelposten voor % Aanvankelijk worden de inkomsten en uitgaven tot haar volle bedrag op deze verzamelposten geboekt; daarna wordt echter van de posten afgevoerd het gedeelte, dat ten bate of ten laste van andere hoofdstukken en paragrafen moet worden gebracht. Voor deze boekingen dient het verzamel- *) Zie N. Blok, De verzamelposten der begrooting (Fmandeei oocrheidsbehecr 1927. bladz. 317 en v.% BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 253 postenboek. Voor elk der verzamelposten der begrooting wordt in net verzamelpostenboek een boekhoofd geopend. De hierop betrekking hebbende inkomsten en uitgaven worden, in afwijking van den algemeenen regel, geboekt in het kasboek en in de kolom „Totaal bedrag" van het verzamelpostenboek. Naast deze kolom treft men in het laatstgenoemde boek kolommen aan voor de verdeeling van het totaalbedrag over de onderscheidene posten der begrooting. Deze kolommen worden ingevuld aan de hand van gegevens, van het gemeentebestuur ontvangen. Voor wat de inkomsten betreft, moeten burgemeester en wethouders voor elke ontvangst op een verzamelpost aan den ontvanger de gegevens verstrekken bij een opgaaf volgens een vastgesteld model; wat de uitgaven aangaat moet de keerzijde van het bevelschrift tot betaling de noodige specificatie bevatten. De in de verschillende kolommen van het verzamelpostenboek opgenomen bedragen moeten vervolgens in het betreffende grootboek worden overgenomen. Naast de hiervoor genoemde in de „Boekhoudvoorschriften 1931" voorgeschreven boeken kan den ontvanger bij instructie de verplichting worden opgelegd nog andere registers bij te houden. Of, en zoo ja, welke andere registers geëischt zullen worden, hangt af van plaatselijke omstandigheden. In een gemeente van eenigen omvang zullen b.v. op het ontvangerskantoor een register van de geldleeningen, waarin ook de uitloting van obligatiën wordt vermeld, en een register van huren, pachten en dergelijke periodieke ontvangsten, waarin o. m. de betalingstermijnen worden aangeteekend, moeilijk kunnen worden gemist. De boekhoudvoorschriften eischen, dat het saldo van de postrekening van den ontvanger als kasgeld wordt aangemerkt. Bijen afschrijvingen op postrekeningen moeten dus in de boeken worden aangeteekend als waren het ontvangsten en uitgaven in geld. De afschrijvingen wegens verschuldigde rechten en kosten van formulieren worden niet terstond in het kasboek van uitgaven geboekt; de ontvanger moet daarvan een lijst aanhouden en voor bet totaal der lijst wordt hem na afloop_yan elk kwartaal een bevelschrift tot betaling verstrekt. ' ' V' > Niet- verplichte boeken. Postchequeen girorekening. 254 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN Rekeningcourant met takken van dienst en bankinstellingen. Regeling betaling tusschen rijk en gemeenten. Indien de ontvanger met takken van dienst in rekening-courant staat, kunnen de stortingen en opnemingen in rekening-courant worden beschouwd als uitgaven en inkomsten der gemeente, waarvoor op de begrooting posten moeten voorkomen en welke dus door de boekhouding van den ontvanger en door de gemeenterekening moeten loopen. Voor opnemingen in rekening-courant door de takken van dienst moet aan den ontvanger in dit geval een bevelschrift tot betaling worden gegeven. Deze handelwijze leidt tot adniirastratieven omslag; in de meeste provinciën is daarom den gemeenten toegestaan om de saldi in tekening-courant met takken van dienst te beschouwen als een deel fvan de gemeentekas, hetgeen voor de rekeningen-courant met bankf instellingen zelfs gebiedend is voorgeschreven. Voordeelige saldi m rekening-courant worden dan bij de opmaking van kas en boeken als kasgeld aangemerkt, terwijl nadeelige saldi in rekenii^-courant in mindering worden gebracht bij de berekening der som, welke in kas moet zijn. Deze methode leidt er toe, dat er bij hooge saldi in rekening-courant ten laste van de gemeente op papier een negatief bedrag in kas kan zijn. Volgt men de hierbedoelde handelwijze, dan is het noodzakelijk om de stortingen en opnemingen in rekeningcourant aan te teekenen in een rekening-courantboek, waarin voor eiken tak van dienst en voor elke bankinstelling een hoofd is geopend. Een dergelijk rekening-courantboek is trouwens steeds van belang voor de berekening der in rekening-courant te vorderen of te betalen rente. Bij koninklijk besluit van 28 Maart 1925, S. 125, is vastgesteld een regeling van de betalingen tusschen rijk en gemeenten. Daarbij is bepaald, dat de betalingen van het rijk aan de gemeenten en van de gemeenten aan het rijk geschieden, voor zoover zij daartoe door den minister van financiën zijn aangewezen, door vorderingen en schulden over en weer te vereffenen. Voor deze vereffening is door den minister van financiën aangewezen de bank voor Nederlandsche gemeenten. Genoemde bank heeft voor elke gemeente een rekening geopend. In het credit van die rekening boekt de bank de bedragen, welke BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 255 de gemeente van het rijk te vorderen krijgt, met aanwijzing van de data, waarop die vorderingen zijn of zullen ontstaan. In het debet van die rekening boekt de bank de bedragen, welke de gemeente aan het rijk zal hebben te betalen, eveneens met aanwijzing van de data, waarop de schulden zijn of zullen ontstaan. De gegevens voor het inboeken dier vorderingen en schulden ontvangt de bank van het departement van financiën. Deze rekeningen, welke slechts boekhoudkundige beteekenis hebben, moeten niet worden verward met rekeningen-courant, die slechts door overeenkomst kunnen worden in het leven geroepen. Hieruit volgt, dat de gemeente uiteraard naar eigen goeddunken de op haar rekening geboekte posten onmiddellijk kan likwideeren; zij kan namelijk de haar per saldo toekomende bedragen onmiddellijk wegtrekken, door de bank te verzoeken die bedragen of per postgiro öf per bankgiro öf op andere wijze aan haar over te maken en evenzoo kan de gemeente een nadeelig saldo onmiddellijk aanzuiveren door storting of gireering op de rekening van de bank. Geeft de gemeente er de voorkeur aan die posten niet onmiddellijk te likwideeren, dan vergoedt het rijk door tusschenkomst van de bank over de credit-saldi aan de gemeente een bepaalde rente. Ook is het mogelijk, dat de gemeente een saldo te haren laste niet aanstonds wenscht aan te zuiveren, in welk geval zij deswege rente aan de bank moet vergoeden. Een dergelijk saldo draagt echter het karakter van een geldleening op korten termijn. Daarvoor is mitsdien niet alleen overeenstemming met de bank voor Nederlandsche gemeenten noodig, welke overeenstemming in een rekening-courant-overeenkomst tot uitdrukking zal moeten komen, maar bovendien vereischt een dergelijke overeenkomst, waarin het maximum-bedrag, waarvoor de gemeente kan zijn gedebiteerd, vermeld dient te worden, de goedkeuring van gedeputeerde staten. Wordt die goedkeuring niet of voor een lager bedrag dan partijen zouden wenschen, verleend, dan kan uiteraard een debetsaldo in de rekening van de bank niet of slechts tot dat lager maximum worden toegelaten en zal de gemeente er voor hebben te zorgen, dat dit maximum niet wordt overschreden. Het is derhalve van groot 256 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN belang, dat elke gemeente, die rekening wenscht te houden met de mogelijkheid, dat haar rekening bij de bank debet zou kunnen komen te staan, daarover met de bank in overleg treedt en na verkregen overeenstemming op een deswege te nemen raadsbesluit de goedkeuring van gedeputeerde staten vraagt. De boeking door de bank op de rekening der gemeente heeft natuurlijk uitsluitend ten doel, de wijze van betaling der vorderingen en schulden tusschen rijk en gemeenten te regelen. De rechtsgeldigheid dier vorderingen en schulden blijft dus onaangetast en de gemeente bUjft volkomen bevoegd in of buiten rechte ten aanzien van die vorderingen en schulden tegen den staat op te komen. Van schuldvergelijking in den zin van het burgerlijk wetboek is bij de beoogde regeling dus geen sprake. De gemeenten ontvangen regelmatig'van de bank opgaaf van de bedragen, waarvoor haar rekeningen zijn gecrediteerd of gedebiteerd. Wat aangaat de tenaamstelling en kwijting van bevelschriften tot betaling en de boekingen in de administratie van den ontvanger naar aanleiding van de debiteeringen en crediteeringen op de rekening van de gemeente bij de bank moeten twee gevallen worden onderscheiden: a. het geval, dat de gemeente elke op haar rekening bij de bank geboekte debiteering of crediteering onmiddelhjk hkwideert; b. het geval, dat de gemeente deze posten laat opnemen in haar rekening-courant bij de bank. Wat aangaat de boekingen in beide gevallen in de administratie van den ontvanger verwijzen wij naar de artt. 7a en 7b van de boekhoudvoorschriften 1931. In art. 26a van de rekeningsvoorschriften 1931 is geregeld de tenaamstelling en de wijze van voldaanteekening van bevelschriften tot betaling aan den staat via de bank. Bij circulaire van 24 Juli 1925, no. 5695. afd. B.B., heeft de minister van binnenlandsche zaken en landbouw medegedeeld, dat de rechtsgeldigheid van de betalingen aan de bank voor Nederlandsche gemeenten in dier voege, dat de bank bevoegd is te achten voor het rijk te ontvangen, niet behoeft te worden betwijfeld. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 257 Evenzoo is, zoo werd in die circulaire opgemerkt, het rijk garant te achten voor de gelden, welke de bank in opdracht van het rijk in het credit der gemeente boekt en die door de gemeente nog niet zijn opgevraagd. Genoemde minister heeft bij circulaire van 15 Februari 1927, no. 1156, afd. B. B., medegedeeld, dat de minister van financiën de betalingsregeling bedoeld bij koninklijk besluit van 28 Maart 1925 (S. 125), met ingang van I April 1927 van toepassing heeft verklaard voor alle rechtstreeksche betalingen tusschen rijk en gemeenten, welke niet op privaatrechtelijken grondslag steunen. Buiten de regeling vallen derhalve betalingen over en weer voortvloeiende uit leveringscontracten of andere speciale overeenkomsten, zooals wegens verstrekkingen, huren, grond-, personeele en straatbelasting, recognitiën en alle dergelijke heffingen, welke partijen elkander als particulieren verschuldigd zijn, vergoeding voor afzonderlijk bewezen diensten, enz. Mede vallen buiten de regeling betalingen aan en door rijks- en gemeente-instellingen, welke een afzonderlijk geldelijk beheer voeren, tot welke instellingen behooren staats- en gemeentebedrijven en voorts diensten als de comptabiliteit van de Nederlandsche staatscourant, de rijkskrankzinnigengestichten, de rijkspostspaarbank, de korpsadministratiën en militaire inrichtingen, het algemeen burgerlijk pensioenfonds, terwijl hieronder eveneens gerekend worden gemeentelijke ophaaldiensten, welke mede ten behoeve van het rijk functionneeren. Voor betalingen aan en door dergelijke instellingen geldt dus de gewone wijze van vereffening. Het dienstjaar van de gemeente valt, zooals wij reeds hebben gezien, samen met het kalenderjaar. Voor belastingen en andere ontvangsten, welke op een kalenderjaar betrekking hebben, levert de verantwoording in de boeken van den ontvanger uiteraard geen moeilijkheden op. Anders is het gesteld ten aanzien van de verantwoording van de ontvangsten, welke meer dan één dienstjaar betreffen. Dit is b.v. het geval met de uit keeringen aan de gemeente uit het gemeentefonds en met sommige belastingen, waarvan het belastingjaar niet met het kalenderjaar overeenstemt. Deze Leppink - Gem.-fin. jy Verantwoordingbelastingen enz. 258 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN uitkeeringen en belastingen hebben betrekking op een tijdvak, loopende van 1 Mei van het eene tot 1 Mei van het daarop volgende jaar. Zoo moet b.v. van de uitkeeringen uit het gemeentefonds, voor zoover zij betreffen die per inwoner en de jaarwedden van den burgemeester en den secretaris, over het uitkeeringsjaar 1935/1936 in de gemeenterekening over 1935 worden verantwoord % en in die over 1936: 1/4. Omtrent de verantwoording van de opbrengst der opcenten op de gemeentefondsbelasting is bepaald, dat op elk dienstjaar moet worden verantwoord: a. betreffende het in het dienstjaar aanvangende belastingjaar hetgeen van het rijk tot de sluiting van het dienstjaar wordt ontvangen, met dien verstande, dat niet meer mag worden verantwoord dan een bedrag, gelijk aan a/8 der opbrengst, geraamd bij de gemeentebegrooting of, zoo daarin wijziging is gebracht, bij de vaststelling van het aantal opcenten; b. betreffende het in het dienstjaar eindigende belastingjaar het verschil tusschen het door het rijk in totaal uitgekeerde bedrag en het op het vorige dienstjaar verantwoorde bedrag. Een voorbeeld moge dit verduidehjken. Bij de gemeentebegrooting voor 1935 is de opbrengst over het belastingjaar 1935/1936 geraamd op ƒ 180.000,—. Hiervan komt ten bate van den dienst 1935 het bedrag, dat vóór 1 Juli 1936 is ontvangen, echter tot een maximum van % van ƒ 180.000- = / 120.000- De opbrengst over het belastingjaar 1934/1935 bedroeg ; . . • / 210.000- Hiervan is in de rekening 1934 verantwoord % van ƒ 195.000 — (raming voor het belastingjaar 1934/1935) • » 130.000- Ten bate van 1935 komt het verschil of . . . „ 80.000,— Totaal te verantwoorden op 1935 . . . ƒ 200.000, Ten aanzien van de verantwoording van de opbrengst der op- BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 259 centen op de vermogensbelasting bevatten de rekeningsvoorschnften dezelfde bepaling als voor de opcenten op de gemeentefondsbelasting, met dit verschil echter, dat de verantwoording van maximaal % van de geraamde opbrengst niet op de opcenten op de vermogensbelasting van toepassing is. Ingevolge de daaromtrent geldende bepalingen — zie hierna — krijgen de gemeenten, zoowel wat de opcenten op de gemeentefondsbelasting als die op de vermogensbelasting betreft, van het rijk vóór de sluiting van het dienstjaar 85 % van de door den inspecteur der directe belastingen geraamde opbrengst uitgekeerd. Voor zoover de opcenten op de vermogensbelasting betreft moet deze uitkeering, in tegenstelling derhalve met die van de gemeentefondsbelasting, ten volle in de gemeenterekening over het betrokken dienstjaar worden verantwoord. Wij meenen goed te doen ook van de verantwoording der opbrengst van de opcenten op de vermogensbelasting een voorbeeld te laten volgen. Uit het vorenstaande volgt, dat bij deze verantwoording de raming bij de gemeentebegrooting van geen invloed is. Stel, dat de inspecteur der directe belastingen de opbrengst der heffing van 40 opcenten op de vermogensbelasting over hét belastingjaar 1935/1936 heeft geschat op ƒ 16.000,—. Hiervan moet worden verantwoord op den dienst 1935: 85 % = ƒ 13.600,— De opbrengst over het belastingjaar 1934/1935 werd destijds door den inspecteur der directe belastingen geschat op ƒ 17.000,— Hiervan is in de rekening over 1934 verantwoord 85 % = „ 14.450,— Ten bate van 1935 komt het verschil of 2.550,— zoodat op den dienst 1935 moet worden verantwoord ƒ 16.150,— Hiervóór hebben wij gesproken over de uitkeeringen van het rijk wegens voorschotten op door het rijk ten behoeve van de gemeente geïnde belastingen. Daaromtrent zijn regelen gesteld bij het koninklijk besluit van 7 Augustus 1930, S. 357, gewijzigd bij dat 260 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN Schoolgelden lager onderwijs. van 27 December 1933, S. 723, alsmede bij resolutie van den minister van financiën van 20 Augustus 1930, nr. 4 1). Voor de voorloopige uitkeeringen aan de gemeenten uit het gemeentefonds zijn bepalingen opgenomen in het koninklijk besluit van 18 April 1935, no. 192 *). Omtrent schoolgelden voor lager onderwijs is* vroeger van officieele zijde het volgende advies gegeven: „Krachtens art. 101, zevende lid, der lager-onderwijswet 1920-moeten van de vergoeding, bedoeld in art. 101, vijfde lid, dier wet, de verschuldigde schoolgelden worden afgetrokken, indien deze door het schoolbestuur zijn geïnd en voor zoover zij niet oninvorderbaar zijn verklaard. Die bepaling geeft aanleiding tot tweeërlei wijze van raming in de begrooting: a. indien de schoolgelden door het gemeentebestuur worden geïnd, worden zij onder de inkomsten verantwoord op den daarvoor bestemden post „schoolgelden", terwijl onder de uitgaven de vergoeding, bedoeld ïïi art. 101, vijfde lid, der wet, wordt geboekt; h. indien de schoolgelden door het schoolbestuur worden geïnd, wordt: 1. ingeval de schoolgelden méér bedragen dan de vergoeding, het verschil ontvangen van het schoolbestuur en verantwoord onder den post „schoolgelden ; 2. ingeval de schoolgelden minder bedragen dan de vergoeding, het verschil uitgekeerd aan het schoolbestuur en verantwoord op den post: „vergoeding van de kosten van instandhouding, bedoeld in art. 101 der lager-onderwijswet 1920". Bij de raming van den bovenbedoelden vergoedingspost moet er rekening mede worden gehouden, dat op de begrooting van het dienstjaar, waarop de vergoeding betrekking heeft, slechts de voorschotten kunnen worden uitgetrokken, welke krachtens art. 103, derde lid, der wet op die vergoeding kunnen worden verleend, terwijl bij die voorschotten moeten worden opgeteld of daarvan i) De termijnen ven uitkeering zijn overzichtelijk opgenomen in een artikel van N. Blok in Financieel ooerheidsbeheer van 15 Juni 1935, Hz. 185. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 261 afgetrokken het bedrag, dat tezelfder zake over een onmiddellijk voorafgaand dienstjaar te weinig of te veel is betaald." Waarom in de onder b bedoelde gevallen de zoogenaamde nettomethode van verantwoording *) moet worden toegepast, is ons niet duidelijk. Krachtens aft. 261 der gemeentewet moeten alle betalingen door den ontvanger geschieden op een door burgemeester en wethouders afgegeven bevelschrift, dat door den burgemeester en door een wethouder moet zijn onderteekend *). Het model van het bevelschrift is vastgesteld als bijlage van de rekeningsvoorschriften 1931. Feitelijk zijn er twee modellen; het eerste dient voor de betaling van een bedrag, dat ten laste van één begrootingspost moet komen (model Hl); het andere model betreft een uitgaaf, welke ten laste van een verzamelpost moet worden gebracht, een uitgaaf dus, die over verschillende posten moet worden verdeeld (model Hll). In de rekeningsvoorschriften zijn verschillende eischen opgesomd, waaraan de bevelschriften moeten voldoen; die voorschriften houden ook uitvoerige bepalingen in nopens de wijze, waarop de bevelschriften in de verschillende gevallen voor voldaan moeten worden geteekend. Wij volstaan er mede hier te vermelden, dat de voldoening van het bevelschrift moet blijken uit de daarop door den belanghebbende eigenhandig gestelde handtee kening, uit een aan het bevelschrift gehecht bewijs van afschrijving of storting, afgegeven door den postcheque- en girodienst, of uit een daaraan gehechte volledig ingevulde postwisselstrook. Uit een oogpunt van controle is het noodig van de afgifte van bevelschriften tot betaling aantee kening te houden ter secretarie. De vraag, of de ontvanger het bedrag van een bevelschrift tot betaling ook dan moet voldoen, indien daardoor de betrokken post der begrooting zal worden overschreden, moet bevestigend worden beantwoord; de verantwoordelijkheid hiervoor berust bij burgemeester en wethouders. De raad is niet bevoegd een besluit te nemen, waarvan de strekking is de nakoming van de verplichting ) Zie bladz. 60. Zie ook art. 5, tweede lid, der begrootingsvoorschriften 1931. *) Zie echter art. 262 der gemeentewet. Bevelschriften tot betaling. 262 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN Voorschotten. van den ontvanger om het bedrag van het bevelschrift te betalen te verbieden 1). Uit de boekhoudvoorschriften en ook uit het model van het proces-verbaal van opneming van kas en boeken van den ontvanger (zie hieromtrent blz. 302) blijkt, dat, behoudens enkele in de voorschriften genoemde uitzonderingen, streng de hand moet worden gehouden aan de bepaling, krachtens welke de ontvanger niet anders mag betalen dan op een bevelschrift. In vele gemeenten is het nochtans gewoonte, dat de ontvanger verschillende kleine betalingen doet zonder dat daarvoor tevoren een bevelschrift is afgegeven. Op geregelde tijden worden de door den ontvanger voor deze betalingen ontvangen kwitanties dan tegen een bevelschrift ingewisseld. De practij k heeft wel geleerd, dat het in verschillende gevallen eenvoudig onmogelijk is, aan de bepaling, dat de ontvanger niet anders dan tegen bevelschrift mag betalen, strikt de hand te houden. Het gaat b.v. niet aan, om met de betaling van vrachten, telegramkosten, loon voor bewezen kleine diensten en dergelijke te wachten, totdat daarvoor door den burgemeester en den wethouder een mandaat is geteekend. Deze bezwaren kunnen echter worden ondervangen door den ontvanger of een anderen ambtenaar per bevelschrift een voorschot uit de gemeentekas te verleenen en de daarmee gedane verschotten op geregelde tijden per bevelschrift te vereffenen. Voor dergelijke voorschotten bevat het model der gemeentebegrooting een post. Door de verleende voorschotten telkenjare te laten terugbetalen en tegelijkertijd ten laste van het volgende dienstjaar een nieuw voorschot te verstrekken, zal de post in ontvang en in uitgaaf in elke gemeenterekening een gelijk bedrag aanwijzen, zoodat het saldo der gemeenterekening er niet door wordt beïnvloed. Bedrijf openbare werken. In de groote gemeenten bestaat een dienst van openbare werken (ook gemeentewerken of publieke werken genoemd), welke is belast met het onderhoud van de gebouwen der gemeente, dat van l) Zit het koninklijk besluit van 12 April 1881, S. 49. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 263 straten, wegen, pleinen, plantsoenen bruggen eiiz. en aan welken ook het maken van plannen tot stichting van gebouwen, tot het aanleggen van straten en wegen en de uitvoering van die plannen worden opgedragen. Vooral daar, waar de gemeente de door haar uit te voeren werken in eigen beheer neemt, doet zich de behoefte gevoelen aan een boekhouding, welke het mogelijk maakt de kosten van de verschillende werken zoo juist mogelijk te berekenen en deze op een goede wijze over de onderscheidene posten der gemeentebegrooting te verdeelen. Wel is het zesde hoofdstuk der begrooting, zoowel onder den gewonen als onderden kapitaaldienst, bestemd voor de „openbare werken" en is dit hoofdstuk verdeeld in volgnummers, welke een specificatie van verschillende kosten van „openbare werken" mogelijk maken, maar de dienst van openbare werken verricht ook werkzaamheden ten behoeve van objecten, waarvan de uitgaven komen ten laste van andere hoofdstukken. Indien de dienst b.v. onderhoudswerken verricht aan het raadhuis, aan het politiebureau, aan gemeentescholen enz. is het niet juist, de kosten daarvan te brengen ten laste van hoofdstuk VI. Toch zou dit niet' in strijd zijn met de voorschriften, omdat de eerste modelpost van hoofdstuk VI van den gewonen dienst luidt: „jaarwedden van het personeel ten dienste van het beheer der openbare werken, voor zoover niet onder de volgende artikelen begrepen , hetgeen in het verband niet anders kan betee kenen dan dat het de bedoeling is, om, tenzij daarvoor een afzonderlijke regeling bestaat, alle loonen en salarissen van het personeel der openbare werken te brengen ten laste van hoofdstuk VI. Men gevoelt, dat dit in gemeenten van eenige beteekenis bezwaar oplevert, omdat daardoor de loonen en de salarissen, welke ten behoeve van andere hoofdstukken zijn betaald, niet op die hoofdstukken tot uitdrukking zouden komen, waardoor feitelijk het geheele stelsel der zoogenaamde netto-methode, dat aan de begrooting ten grondslag is gelegd, geen beteekenis meer zou hebben. Wil men dus de nettomethode werkelijk in practijk brengen en wil men, dat de ver- ) In enkele gemeenten staan de plantsoenen niet onder beheer van den dienst der gemeentewerken. Alleen 's-Cravenhage heeft, voor zoover ons bekend, den dienst der plantsoenen aangewezen als tak van dienst in den zin van art. 252 der gemeentewet. 264 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN schillende posten der rekening de werkelijk daarvoor bestede uitgaven aangeven, dan is het noodig de salarissen en loonen van het personeel der openbare werken te verdeelen over de verschillende volgnummers der begrooting, ten laste waarvan arbeid is verricht. Naast een verdeeling der loonen is ook noodig een verdeeling der kosten van de goederen, welke door den dienst der openbare werken zijn verbruikt. Verschillende nota's van leveranciers kunnen wel rechtstreeks worden gebracht ten laste van het volgnummer, waarvoor de goederen zijn aangekocht, maar met andere notas is dit niet het geval, omdat deze betreffen goederen, welke door den dienst in magazijn worden genomen en die naar gelang van behoefte worden verbruikt. Bij aankoop der goederen is dan niet te zeggen, voor welken post of voor welke posten zij zullen worden gebezigd, zoodat een verdeeling der waarde over de posten eenvoudig onmogelijk is. Vooral indien een dienst van gemeentewerken verschillende werken in eigen beheer uitvoert, is de aankoop van magazijngoederen vaak van groote beteekenis en maakt die het noodig een magazijn-administratie te voeren, met behulp waarvan de verdeeling kan plaats hebben. De verdeeling kan in het algemeen genomen het gemakkelijkst plaats vinden door den dienst van gemeentewerken te maken tot een tak van dienst op den grondslag van een regeling ex artikel 252 der gemeentewet1). De dienst is dan te beschouwen als een tak van dienst, welke aan de gemeente leveringen doet en werkzaamheden voor haar verricht tegen den kostenden prijs. De dienst betaalt de loonen van zijn personeel, koopt de voor onderhoud en aanleg van werken ncodige goederen in, betaalt ook overigens alle kosten van den dienst en brengt daarna de kosten van de door hem uitgevoerde werken, daaronder begrepen de waarde van de gebruikte magazijngoederen, aan de gemeente in rekening tegen den kostenden prijs, verhoogd met een percentage wegens algemeene onkosten. Deze algemeene onkosten bestaan in de jaarwedden van den directeur en van het toezichthoudend personeel, rente en afschrijving van de bij den dienst in gebruik zijnde gebouwen en *) Zie: P. van Dienst en F. W. Jacobs, Financieele administratie ven gemeentewerken, Alphen a. «L Rijn. 1934. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 265 hun inrichting, kosten van gereedschappen, de administratiekosten, in het kort alle kosten, welke een algemeen karakter dragen en die met direct drukken op een bepaald werk. Het percentage, dat wegens algemeene onkosten boven de kostende prijzen aan de gemeente in rekening wordt gebracht, zal zoodanig moeten worden bepaald, dat daaruit voor den dienst noch winst, noch verlies voortspruit. Daarnaar moet althans worden gestreefd; ten slotte behoort de rekening van lasten en baten van den dienst niet een batig of een nadeelig saldo van eenige beteekenis aan te wijzen. De vraag, of het gewenscht is een dergelijken dienst te creëeren, is niet in I het algemeen te beantwoorden. Indien het aantal aan den dienst der gemeentewerken verbonden werklieden gering is, omdat de meeste werken worden aanbesteed, waardoor er bovendien geen of slechts kleine voorraden in magazijn worden gehouden, is het mogelijk door middel van administratieve mandaten *) een verdeeling van loonen en magazijngoederen tot stand te brengen, waardoor de instelling van een tak van dienst „gemeentewerken" vele van haar voordeelen verliest. Men stuit hierbij echter op art. 25 der rekeningsvoorschriften, dat bepaalt, dat voor de betaling van tractementen, arbeidsloonen, daggelden en leverantiën een betaalsrol kan worden opgemaakt. Deze betaalsrol moet voldoen aan de volgende eischen: a. de betaling moet tot denzelfden post der begrooting behooren; b. zij moet, na voldaanteekening door de verschillende belanghebbenden, aan het bevelschrift worden gehecht. Hoe goed deze voorschriften ook op zich zelf mogen zijn, zij leiden m de practijk tot bezwaren en verschillende gemeenten passen ze niet strikt toe. Deze gemeenten betalen haar werklieden hetloon uit op loonlijsten, waarvan het bedrag bij voorschot door den ontvanger wordt verstrekt^In strijd met de gemeentewet behoeft dit niet te zijn, omdat voor het doen van deze verschotten aan den ontvanger bij mandaat een voorschot kan worden verstrekt. Het loon wordt daarna uitbetaald óf tegen kwitantie van de werklieden, of in tegenwoordigheid b.v. van twee ambtenaren, die met hun handteekening bevestigen, dat de betaling, waarvoor de werklieden dan zelf niet *) Zie bladz. 246. 266 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN kwiteeren, heeft plaats gehad. Dit laatste bevordert een vlotte uitbetaling van het loon en spaart tijd en geld. Bij betaling van het loon op de aangegeven wijze heeft men tevens het voordeel, dat de verdeeling van het loon over de verschillende posten der begrooting op periodieke tijdstippen, b.v. telkens na afloop van het kwartaal, kan plaats vinden door den ontvanger de noodige administratieve mandaten te verstrekken, waarvan het totaal bedrag gelijk is aan het voorgeschoten loon. Een dergelijke handelwijze, welke uit een oogpunt van controle geen bezwaar behoeft te ontmoeten, is door de voorschriften feitelijk verboden (zie ook art. 32 der rekeningsvoorschriften 1931). Een verdeeling van de waarde der gebruikte magazijngoederen kan, indien de dienst van gemeentewerken geen financieele zelfstandigheid heeft, tot stand worden gebracht door voor de aankoopen een post irt te stellen op de begrooting en wel in uitgaaf op hoofdstuk VI. Door middel van administratieve mandaten kan dan de verdeeling plaats hebben op de wijze als wij in het volgende voorbeeld zullen aangeven. Laat b.v. ten laste van den post,.Aankoop van magazijngoederen", welken men voor het eerst in 1934 op de begrooting heeft gebracht, aan de leveranciers zijn betaald ƒ 7000,—. Na afloop van het jaar blijkt, dat van de aangeschafte goederen zijn gebruikt: voor onderhoud gebouw raadhuis ƒ 500, 2 „ meubelen „ • '00» „ „ huizen » 600' enz totaal „ 4800 — Verbruik ƒ 6000 — Voorts blijkt, dat de waarde van den op het einde van 1934 nog aanwezigen voorraad is „ 1000,— Samen ƒ 7000, Men geeft nu administratieve mandaten af, waarbij men de waarde der verbruikte hoeveelheden (ƒ 500—, ƒ 100—, ƒ 600,—, enz., totaal ƒ 6000,—) brengt ten laste van de betrokken posten der begrooting voor 1934, en één mandaat, waarbij de waarde van den BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 267 voorraad op ultimo 1934 (ƒ 1000,—) wordt gebracht op den dienst van 1935 ten laste van den post „Aankoop van magazijngoederen". De dienst van 1935 neemt daardoor als het ware den voorraad, waarmee hij begon, van zijn voorganger over. Een bedrag, gelijk aan het totaal der afgegeven administratieve mandaten, wordt vervolgens geboekt in ontvang van den dienst van 1934 op een speciaal daarvoor bestemden post, welken men zou kunnen noemen: „Terugontvangst van de kosten van aankoop van magazijngoederen". Deze post is dus de contrapost van het volgnummer „Aankoop van magazijngoederen". Beide posten wijzen, na afwikkeling der administratieve mandaten, hetzelfde totaalbedrag aan; zij oefenen op het saldo der gemeenterekening dus terecht geen invloed uit. De volgende opzet moge dit verduidelijken: 1934 Ontvang Uitgaaf Terugbetaling der kosten maga- Aankoop magazijngoederen: zijngoederen: Mandaten leveranciers. ƒ 7000,— Verbruik ƒ 6000,— ... .. == Overdracht voorraad . „ 1000,—^ Verbruiksposten: ƒ 7000, Onderhoud gebouw raadhuis .....ƒ 500,— Onderhoud meubelen raadhuis „ 100,— Onderhoud huizen . . „ 600,— Enz „4800,— ƒ 6000 — 1935 Aankoop magazijngoederen. Overneming voorraad . ƒ 1000,— Door een en ander bereikt men, dat elk hoofdstuk der begrooting de kosten draagt van de magazijngoederen, welke ten bate daarvan zijn verwerkt, en dat een nauwkeurige verdeeling over de verschil-1 lende posten — niet steunende op ramingen, doch op feiten —I wordt verkregen van de waarde der gebruikte zaken. Als voordeel kan verder worden genoemd, dat het lastige „splitsen" van nota's van leveranciers voor een goed deel wordt voorkomen. 268 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN Bedrijfsboekhoudingen. Het behoeft geen betoog, dat voor het opmaken der administratieve mandaten een behoorlijke administratie van de magazijngoederen noodig is. Een zoodanige administratie is trouwens altijd noodzakelijk te achten. Aan de groote beteekenis, welke art. 252 der gemeentewet voor het financieel beheer der gemeente heeft, hebben wij in hoofdstuk IV reeds de noodige beschouwingen gewijd. Wij hebben toen gezien, dat de takken van dienst der gemeente, welke financieele zelfstandigheid hebben, een boekhouding naar de dubbele meIthode moeten voeren, hoewel dat niet met zooveel woorden is voorIgeschreven. De boekhouding der takken van dienst verschilt in wezen niet van die van soortgelijke particuliere bedrijven; zij zal zich geheel aan den aard van den tak van dienst moeten aanpassen. Op de bijzondere verhouding, welke hier tusschen de takken van dienst en hun geldschieter (de gemeente) bestaat, hebben wij in hoofdstuk IV, naar wij meenen, voldoende licht laten vallen, evenals op het verband, dat er bij de takken van dienst bestaat tusschen de afschrijvingen op hun activa en de aflossing op hun schuld aan de gemeente. Wij kunnen hier dus met enkele opmerkingen volstaan. Wij hebben reeds gezien, dat de tak van dienst, wat de administratie daarvan aangaat, wordt beheerd als ware hij een rechtspersoon. Een goede boekhouding brengt nu mede, dat leveringen en diensten aan takken van dienst onderling en aan de gemeente worden vergoed, alsof zij ten behoeve van derden hadden plaats gehad. Het komt nog voor, dat een gasbedrijf de levering van het gas voor de straatverlichting niet van de gemeente vergoed krijgt, dat een electriciteitsbedrijf den stroom voor gemeentegebouwen kosteloos aan de gemeente levert, dat een waterleidingbedrijf water voor de besproeiing van wegen om niet aan de gemeente moet leveren. Dergelijke onjuistheden maken, dat een goede kostprijsberekening niet mogelijk is, dat de financieele resultaten van den tak van dienst verkeerd worden voorgesteld en dat aan de balans en de verlies- en winstrekening weinig waarde kan worden toegekend. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 269 Ook behoort er tusschen de gemeente en haar takken van dienst een behoorlijke rente vereffening plaats te hebben, niet alleen over het bedrag, dat de gemeente als vast kapitaal heeft gefourneerd, maar evenzeer over saldi in rekening-courant. Er dient in alle opzichten naar te worden gestreefd, dat de tak van dienst, wat zijn financieele verhouding tot de gemeente betreft, wordt beschouwd als een afzonderlijke onderneming. Voor de door den tak van dienst aan de gemeente gedane leveringen en bewezen diensten zal hij aan de gemeente op geregelde tijden nota's moeten toezenden, welke op de gewone wijze per bevelschrift behooren te worden betaald. Telken jare zal de tak van dienst aan de gemeente moeten betalen: a. de rente van het door de gemeente gefourneerde kapitaal; b. de aflossing op dat kapitaal; c. eventueel een retributie voor het hebben van kabels of buizen in gemeentegrond; a. eventueel een aandeel in de algemeene bestuurs kosten der gemeente; e. de gemaakte winst; ƒ. uitkeeringen volgens andere grondslagen, terwijl de gemeente aan den tak van dienst eventueel zal moeten uitkeeren het bedrag van: a. het geleden verlies; b. het door den tak van dienst zelf te reserveeren deel der winst. Deze ontvangsten en betalingen van en aan de takken van dienst zal de gemeente-ontvanger moeten verantwoorden onder de daarvoor bestemde paragrafen van hoofdstuk XIII van den gewonen dienst der begrooting. Krachtens art. 123 der gemeentewet moet de ontvanger van de door hem voor de gemeente ontvangen inkomsten en gedane uitgaven jaarlijks rekening doen aan burgemeester en wethouders. Art. 255 bepaalt, dat van de inkomsten en uitgaven der gemeente, niet behoorende tot een tak van dienst, ten aanzien van welken art. 252 is toegepast, door burgemeester en wethouders over elk dienstjaar verantwoording moet worden gedaan aan den raad, onder Verband tusschen bedrijfsboekhoudingen gemeenteboekhouding. Rekening en verantwoording. 270 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN Model der rekening. overlegging van de hun door den ontvanger aangeboden rekening 1). Er wordt hier terecht onderscheid gemaakt tusschen de rekening van den ontvanger en de verantwoording van burgemeester en wethouders. De rekening is niet anders dan een opsomming van de door den ontvanger gedane ontvangsten en uitgaven; de ontvanger toont daarbij aan, dat hij de bedragen, welke hij moest ontvangen, inderdaad heeft verantwoord, resp. dat er een geldige reden was, waarom hij ze niet heeft verantwoord, voorts dat hij slechts uitgaven heeft gedaan op de wettelijk voorgeschreven wijze. De verantwoording van burgemeester en wethouders betreft daarentegen het bestuursbeleid. Er kan b.v. verschil van meening zijn over de doelmatigheid der gedane uitgaven, over de toepassing van de verordeningen, welke op het geldelijk beheer betrekking hebben. De verantwoording van burgemeester en wethouders kan den raad tot leidraad strekken bij de beoordeeling van de wijze, waarop burgemeester en wethouders de begrooting hebben uitgevoerd. In de practijk leggen burgemeester en wethouders slechts in bijzondere gevallen een wezenlijke verantwoording over; meestal deelen zij bij de aanbieding der rekening aan den raad mede, dat zij te hunner verantwoording niets hebben te vermelden. De rekening moet, met de daarbij behoorende bescheiden en met vermelding van hetgeen burgemeester en wethouders te hunner verantwoording dienstig achten, aan den raad worden aangeboden binnen zeven maanden na afloop van het jaar, waarop zij betrekking heeft. Zij wordt tegelijk op de secretarie der gemeente voor een ieder ter lezing gelegd en hetzij in druk, hetzij in afschrift, tegen betaling der kosten algemeen verkrijgbaar gesteld. Van de nederlegging en verkrijgbaarstelling geschiedt openbare kennisgeving (art. 256 der gemeentewet). Het model der rekening is vastgesteld bij de rekeningsvoorschriften 1931. De rekening bevat een woordelijke opsomming van l) De datum, waarvóór dit moet geschieden, zal in de instructie voor den ontvanger zijn aangegeven. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 271 alle posten, zooals die in de begrooting zijn geraamd, en vermeldt: bij eiken post van de inkomsten: het bedrag, geraamd bij de begrooting; het bedrag, dat ontvangen moest worden; het bedrag der werkelijke inkomst; het bedrag, dat is afgeschreven als oninbaar; het bedrag, dat nog blijft te verhalen; bij eiken post der uitgaven: het bedrag, geraamd bij de begrooting;— het bedrag, dat werkelijk is uitgegeven; het bedrag, dat nog verschuldigd is. Na onze opmerking, dat de rekening slechts is een opsomming van de ten bate of ten laste van eenig jaar werkelijk in geld gedane ontvangsten en uitgaven, kan het verwondering wekken dat nochtans in de rekening de „nog te verhalen" en de „nog verschuldigde" bedragen moeten worden vermeld. Deze vermelding ontneemt echter aan het saldo der rekening zijn karakter van zuiver kassaldo niet. De bedragen, in te vullen in de kolommen der rekening voor de nog te verhalen en de nog verschuldigde bedragen, geven slechts aan, wat naar raming ten bate of ten laste van het rekeningsjaar nog in geld zal worden ontvangen of betaald; deze bedragen maken geen wezenlijk onderdeel der rekening uit; op de bepaling van de saldi der rekening hebben zij niet den minsten invloed. In de aan het slot der rekening voorkomende „verzameling", waaruit de twee saldi der rekening, te weten het saldo van den gewonen dienst en dat van den kapitaaldienst, ten slotte voortvloeien, worden toch alleen „werkelijke" inkomsten en „werkelijke" uitgaven vermeld, welke benamingen, zooals uit de inrichting van het model der rekening blijkt, synoniem zijn met „werkelijke ontvangsten in geld" en „werkelijke betalingen in geld". De hierboven besproken kolommen kunnen alleen de bedoeling hebben, dat zij de controle moeten bevorderen op hetgeen in een volgende rekening als ontvangsten of betalingen van vorige dienstjaren behoort voor te komen. Ook kunnen zij in vele gevallen de afwijking tusschen de geraamde bedragen en de als „werkelijke" inkomsten en uitgaven in de rekening vermelde bedragen verklaren. 272 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN Rekeningen takken van dienst. Verder hebben de bedoelde kolommen misschien het nut, dat daardoor eenigermate wordt tegemoet gekomen aan de bezwaren, welke een zuivere kasboekhouding aankleven. Het saldo van eenig hoofdstuk toch krijgt een wat grootere waarde, indien daarbij op de bedragen in de hier besproken kolommen wordt gelet. Met betrekking tot de takken van dienst, aangewezen ingevolge art. 252 der gemeentewet, doen burgemeester en wethouders telken jare, binnen den bij verordening door den raad te bepalen termijn, aan dezen verantwoording van het gevoerde beheer in het afgeloopen dienstjaar, onder overlegging van een rekening met de daarbij behoorende toelichtende bescheiden. Van deze rekening moeten de cijfers door een buiten den tak van dienst staanden boekhoudkundige, door den raad aan te wijzen, deugdelijk zijn verklaard1). Volgens de rekeningsvoorschriften 1931 moet de rekening van eiken tak van dienst bestaan uit zes verschillende stukken, te weten: a. een rekening van lasten en baten over het rekeningsjaar; b. een rekening van kapitaalsinkomsten en -uitgaven over het rekeningsjaar; c. een balans van de bezittingen en schulden van den tak van dienst per het einde van het jaar, waarover de rekening loopt; d. een overzicht tot toelichting van de balans, aangevende de vermeerderingen en de verminderingen, welke de verschillende bezittingen door uitbreiding en verbetering eenerzijds en door afschrijving anderzijds hebben ondergaan; e. een staat, aangevende: 1°. het kapitaal volgens de vorige balans; 2°. de vermeerdering, welke dit kapitaal door opnemingen heeft ondergaan; en 3°. de vermindering, welke door aflossing heeft plaats gehad; ƒ. een inventaris der op het einde van het jaar, waarover de rekening loopt, aanwezige goederen. Ter toelichting van de rekening moet worden overgelegd een *) Het is onjuist, dat het voorschrift van deugdelijk-verklaring der cijfers niet geldt ten aanzien van de gemeenterekening. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 273 verslag betreffende den toestand en de werkzaamheden van den tak van dienst in het afgeloopen jaar. In tegenstelling met de gemeenterekening zijn voor de verschillende stukken, waaruit de rekening van den tak van dienst moet bestaan, geen modellen vastgesteld. Wel zijn in de rekeningsvoorschriften 1931 enkele algemeene eischen gesteld, waaraan de onder a en b genoemde rekeningen en de balansen moeten voldoen. Zoo is voorgeschreven, dat in de rekeningen niet mag worden afgeweken van de in de begrootingen aangenomen volgorde der posten, zoo zijn er enkele bepalingen gemaakt, welke de mogelijkheid van vergelijking van opvolgende balansen openen, terwijl omtrent enkele belangrijke takken van dienst (woningbedrijf, grondbedrijf, waterleiding, gasfabriek en dectridtótsbedrijf) een opgaaf is opgenomen van de gegevens, welke de jaarverslagen in elk geval moeten bevatten. Omtrent de waardebepaling van de activa op de balans zijn geen voorschriften gegeven; deze waardebepaling zal dus kunnen plaats hebben naar de gewone regelen der bedrijfsleer. Van de onderdeden der rekeningen van de takken van dienst verdient bijzondere bespreking de rekening van kapitaalsinkomsten en -uitgaven, een stuk, dat in wezen niet behoort tot de verantwoordingsstukken eener administratie, welke wordt gevoerd naar de regelen eener dubbele boekhouding. Hoe rijk gedocumenteerd sommige jaarverslagen van particuliere ondernemingen ook mogen zijn, een rekening van kapitaalsinkomsten en -uitgaven zal men er niet in aantreffen. Dat zij voor de gemeentebedrijven is voorgeschreven, zal wd zijn oorzaak vinden in het verlangen om het verband tusschen den kapitaaldienst der gemeente en dien van de takken van dienst te laten uitkomen. De rekening der kapitaalsinkomsten en -uitgaven zd die posten moeten bevatten, welke van invloed zijn op het in den tak van dienst geïnvesteerde kapitad. Zij zd dus in hoofdzaak moeten vermelden: a. in ontvangst: 1. het bedrag, dat van de gemeente ds kapitaals verstrekking is ontvangen; Leppink - Gem.-fin. ,B Rekening van kapitaalsinkomstenen -uitgaven. 274 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 2. het bedrag, dat ontvangen is wegens vervreemding van bezittingen; 3. het uit de winst gereserveerde bedrag; b. in uitgaaf: 1. het bedrag, dat is afgelost van het door de gemeente in den tak van dienst geïnvesteerde kapitaal; 2. het bedrag, dat is betaald voor uitbreiding en verbetering van den tak van dienst; 3. het bedrag, waarmede de reserve is verminderd, b.v. tot dekking van verhezen. Over de wijze, waarop overigens de hier bedoelde rekening (en ook de begrooting, waarvan zij het tegenstuk vormt) moet worden ingericht, heerscht nog altijd veel verschil van inzicht en het is er dan ook verre van, dat er in deze eenige uniformiteit bestaat. Ofschoon dit niet in de voorschriften is bepaald, meenen velen, dat de begrooting van inkomsten en uitgaven in ontvang en m uitgaaf een gelijk bedrag moet aanwijzen *)en om nu de begrooting „kloppend" te maken, brengt men daarop bij tal van gemeenten posten, welke in wezen niet den kapitaaldienst betreffen. Zoo gaat men, om een voorbeeld te noemen, tegenover de aflossing van schuld — een kapitaalsuitgaaf — ramen een post wegens door afschrijving op activa beschikbaar komende middelen; indien men kapitaalsuitgaven wenscht te betalen met gelden, welke door reserveering van bedrijfswinst beschikbaar zijn pf zullen komen, raamt men die gelden als kapitaalsinkomst, ofschoon de reserve blijft bestaan. Doordat op deze wijze wordt gehandeld, verkrijgt van vele takken van dienst de begrooting (rekening) van kapitaalsinkomsten en -uitgaven geheel het karakter van onderdeel der kasrekening; er blijkt dan uit, op welke wijze de voor de kapitaalsuitgaaf noodige contanten zullen worden (zijn) verkregen. Wij zullen ons hier in deze kwestie niet verder verdiepen; voor de practijk heeft de wijze van opzet der kapitaalsbegrooting en -rekening, stukken, welke, zooals wij reeds lieten uitkomen, in het kader eener boekhouding naar de dubbele methode eigenlijk niet passen, naar ons inzicht weinig beteekenis. *) Ook sommige colleges van gedeputeerde staten zijn deze opvatting toegedaan. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 275 Krachtens art. 257 der gemeentewet moet de raad de hem aangeboden gemeenterekening zonder uitstel onderzoeken en daarna het bedrag der ontvangsten en uitgaven voorloopig vaststellen bij een besluit, waarvan het ontwerp hem, tegelijk met de rekening, door burgemeester en wethouders is aangeboden. Het onderzoek van de rekening draagt de raad in den regel op aan een commissie uit zijn midden, die van haar bevindingen aan den raad verslag uitbrengt. Van groote waarde is dit onderzoek in de meeste gemeenten niet. In gemeenten van eenige beteekenis zou een onderzoek, hetwelk waarborg geeft, dat de cijfers der rekening en van haar bescheiden formeel juist zijn, veel meer tijd eischen dan leden van den raad daarvoor ter beschikking kunnen stellen; bovendien vordert een dergelijk onderzoek niet alleen een algemeene administratieve ontwikkeling, doch ook een speciale kennis van gemeente-comptabiliteit, welke van de meeste raadsleden niet kan worden verwacht. Het voorschrift, dat de rekening door den raad moet worden onderzocht, schept dan ook niet de minste zekerheid, dat de aangeboden rekening, zooals die den gemeenteraad passeert, formeel juist is. Behalve de formeele juistheid der rekening behoort het onderzoek te omvatten bet bestuursbeleid, zooals dat blijkens de gemeenterekening door burgemeester en wethouders is gevoerd; ook van dit onderdeel van het onderzoek komt in de practij k met veel terecht, omdat, vooral in de groote gemeenten, langzamerhand de jaarlijksche behandeling der gemeentebegrooting wordt aangegrepen als een gelegenheid, om burgemeester en wethouders van hun beheer verantwoording te laten afleggen (zie blz. 54). In de gemeenten, welke voor de financiën een controledienst hebben, wordt de gemeenterekening, voordat zij den raad wordt aangeboden, onderzocht door het personeel van dien dienst. Burgemeester en wethouders verschaffen zich daardoor de zekerheid, dat de rekening, zooals zij die aan den raad overleggen, juist is. Ook in dit geval heeft het onderzoek van de rekening door den raad als regel slechts het karakter van een formaliteit. Het besluit van den raad tot voorloopige vaststelling der rekening van de gemeente en van de rekeningen der takken van dienst met Onderzoek en voorloopige vaststelling der rekening. Vaststelling der rekening. 276 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN Gevolgen vaststelling rekening. finandeele zelfstandigheid moet binnen den termijn, telkens door gedeputeerde staten te bepalen, met die rekeningen en de daarbij behoorende bescheiden worden gezonden aan gedeputeerde staten, die vóór het einde van het jaar, volgende op dat, waarop de rekening betrekking heeft, het bedrag der ontvangsten en der uitgaven moeten vaststellen (art. 258 der gemeentewet) 1). De vroeger vaak gestelde vraag, of de vaststelling der rekening van de gemeente in zich sluit de vaststelling der rekeningen van de takken van dienst, dan wel of op de vaststelling der gemeenterekening door gedeputeerde staten nog moet volgen de vaststelling der rekeningen van de takken van dienst door den raad, heeft haar oplossing gevonden in de wijziging der gemeentewet in 1931. De bepalingen omtrent de vaststelling der gemeenterekening zijn thans uitdrukkelijk op de rekeningen der takken van dienst van toepassing verklaard (zie art. 265, laatste lid, der gemeentewet). Krachtens art. 259 der gemeentewet strekt het besluit van gedeputeerde staten, houdende vaststelling der ontvangsten en uitgaven over eenig dienstjaar, voor zoover de daarin goedgekeurde ontvangsten en uitgaven betreft, aan den ontvanger en aan burgemeester en wethouders tot decharge, behoudens later »i rechten gebleken valschheid in bewijsstukken of andere onregelmatigheden. Gedeputeerde staten kunnen burgemeester en wethouders of den ontvanger afzonderlijk dechargeeren, zoo zij beider beheer voor geen gelijktijdige goedkeuring vatbaar oordeelen. Eenzelfde bepaling geeft de wet, na de wijziging in 1931, omtrent de rekeningen van de takken van dienst *). Burgemeester en wethouders worden, zoo bepaalt art. 263 der gemeentewet, wegens uitgaven, door hen bevolen, waardoor het eindcijfer der begrooting of de aangewezen begrootingspost wordt i) Krachtens art. 257 der gemeentewet stek de raad het bedrag der ontvangsten en uitgaven van de gemeenterekening voorloopig vast: art. 265 schrijft voor. dat tevoren van de rekeningen der takken van dienst het bedrag der „baten en latten voorloopig moet worden vastgesteld. Dit laatste is onlogisch, omdat de rekening van baten en lasten slechts een onderdeel is van de rekening van den tak van den dienst. *) In dezen zin begrijpen wij althans art. 265, in verband met art 259 der gemeentewet. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 277 overschreden, of die te kwader trouw zijn aangewezen op een post, waarmee die uitgaven niet overeenstemmen, tenzij blijkt, dat zij tot het bevelen dier uitgaven niet hebben medegewerkt, persoonlijk aansprakelijk jegens de gemeente, indien die uitgaven door gedeputeerde staten niet onder de uitgaven der gemeente worden opgenomen. De raad benoemt, indien daartoe termen zijn, iemand uit zijn midden, die met de rechtsvordering tot schadevergoeding wordt belast. Art. 264 der gemeentewet verleent aan den raad, aan burgemeester en wethouders en aan den ontvanger het recht, om van de beslissing van gedeputeerde staten nopens de rekening bij de Kroon voorziening te vragen. Wij hebben reeds opgemerkt, dat de saldi der gemeenterekening, het saldo van den gewonen en dat van den kapitaaldienst, aangeven de verschillen tusschen de ontvangsten en de uitgaven, die werkelijk, in geld, ten bate en ten laste van het betrokken dienstjaar zijn gedaan. Nu valt het dienstjaar wel samen met het kalenderjaar, maar op eiken dienst worden nog uitgaven gedaan tot 1 Juli van het jaar, volgende op het kalenderjaar, zoodat er in de eerste helft van elk jaar „twee diensten loopen", d. w. z. dat er ten laste van twee dienstjaren ontvangsten en betalingen plaats hebben. De saldi der gemeenterekening moeten volgens de voorschriften in het algemeen worden overgebracht in de rekening van het tweede jaar, volgende op dat, waarop zij betrekking hebben. De saldi der rekening van 1934 worden dus overgebracht in den dienst van 1936, die van 1935 in den dienst van 1937. De ramingen op de verschillende begrootingen moeten natuurlijk op ditzelfde stelsel berusten. De voorgeschreven boekingsmethode houdt verband met de afsluiting van den dienst geruimen tijd na afloop van het kalenderjaar 1). Het saldo van den gewonen dienst wordt eenvoudig in één bedrag overgenomen onder hoofdstuk I; voor het overbrengen van het Beroep op de Kroon. Overbrenging Midi rekeningen. ) In dezen crisistijd kan het, teneinde in de naaste toekomst aan noodlijdendheid der gemeente te ontkomen, gewenscht zijn, het batig saldo van den vóór-vorigen dienst over meer dan één jaar te verdeelen. 278 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN saldo van den kapitaaldienst is een andere handelwijze voorgeschreven. Het gevolgde systeem van rubriceering der ontvangsten en uitgaven in de begrooting en in de rekening brengt mede, dat de rekening van elk hoofdstuk en eventueel van elke paragraaf het batig of nadeelig saldo aanwijst. Het totaal der batige sloten van de hoofdstukken van den kapitaaldienst der laatstvastgestelde rekening en het totaal der nadeelige sloten worden eerst overgebracht naar hoofdstuk I van den kapitaaldienst en vandaar worden zij over de verschillende hoofdstukken, waarop zij betrekking hebben, omgeslagen. Dit heeft tot gevolg, dat de bestemming van alle kapitaalsinkomsten en de wijze van dekking der kapitaalsuitgaven duidelijk uit de begrooting en de rekening blijken, hetgeen, zooals wij hebben gezien, van groot belang is met het oog op het beheer van het gemeentelijk vermogen. Bij al de kritiek, welke, in verschillende gevallen terecht, op de uniforme begrootings- en rekeningsvoorschriften is uitgeoefend, dient dankbaar te worden erkend, dat ten aanzien van het hier besproken punt voorschriften zijn gegeven, die vernietiging van gemeentelijk vermogen, voor zooveel dat door het geven van administratieve voorschriften mogelijk is, belemmeren. Van het algemeene voorschrift, dat de saldi der rekeningen moeten worden overgebracht naar den dienst van het tweede jaar, volgende op dat, waarop de saldi betrekking hebben, mag worden afgeweken. Het is b.v. mogelijk de saldi van 1934 geheel of gedeeltelijk naar 1935 over te brengen Hiervoor is echter de goedkeuring van gedeputeerde staten noodig, d. w. z. in dezen zin, dat gedeputeerde staten de begrootingen moeten goedkeuren en de rekeningen moeten vaststellen, waarin de overbrenging heeft plaats gehad. Overbrenging van het geheele saldo van den gewonen dienst over eenig jaar naar het onmiddellijk daarop volgende jaar stuit in het algemeen op bezwaar, omdat b.v. het saldo der rekening 1934, hetwelk eerst in de tweede helft van 1935 bekend is, op de gemeentebegrooting voor 1935 — derhalve omstreeks Augustus 1934 — zou moeten worden geraamd. Het behoeft o. i. geen verklaring, *) Zie echter de noot op bladzijde 277. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 279 dat een dergelijke raming tot verrassingen aanleiding kan geven en door groote mee- of tegenvallers oorzaak kan zijn, dat over 1935 te veel of te weinig aan belasting zou worden geheven. Beschikking over bet geheele saldo van den gewonen dienst 1934 ten behoeve van 1935 zou naar ons oordeel niet eer kunnen geschieden dan nadat de rekening over 1934 is opgemaakt. Ook is het mogelijk te beschikken over een deel van bet vermoedelijk batig slot. Het is ons bekend, dat verschillende colleges van gedeputeerde staten daartegen bezwaar maken. Ongetwijfeld schuilt er een groot gevaar in te beschikken over een bedrag, waarvan nog niet absoluut vaststaat, dat het inderdaad beschikbaar zal zijn. Met die colleges van gedeputeerde staten zijn wij van oordeel, dat de vraag, of tot die beschikking mag worden overgegaan, eerst kan worden beantwoord, nadat de gemeenterekening over het daarop betrokken dienstjaar is opgemaakt en dus het saldo bekend is1). Wij willen er nog op wijzen, dat ook het nodeelige saldo van den gewonen dienst over eenig jaar geheel of gedeeltelijk naar de rekening van het onmiddellijk daarop volgende jaar kan worden overgebracht. Hiertegen bestaat natuurlijk niet het minste bezwaar, immers hoe eer een tekort over een vorig jaar wordt aangezuiverd, hoe beter. Wat het saldo — overeenkomstig voorschrift gesplitst in vooren nadeelige saldi — van den kapitaaldienst over eenig jaar betreft meenen wij, dat het in elk opzicht aanbeveling verdient dit ten volle over te brengen naar het onmiddellijk, daarop volgende jaar. Wij zullen trachten aan te toonen, dat deze handelwijze de voorkeur verdient boven toepassing van den regel, dat het saldo van den kapitaaldienst wordt overgebracht naar den dienst van het tweede jaar daaropvolgende. Gesteld, dat in de rekening over 1934 de volgende kapitaalsontvangsten en -uitgaven voorkomen: ) Zie W. F. Wijthoff, Methoden van raming-overschottenpolitiek (Financieel overheidéeheer 1930, bladz. 321 en v.). 280 boekhouding en financieele eindrekeningen Ontvangsten. Uitgaven. Hoofdstuk VII. Hoofdstuk VII. Opbrengst van den verkoop van Aankoop van rentegevend goed gemeente-eigendommen ƒ 10.000,— ƒ 25.000,- Hoofdstuk VIII, § 2. Schoolbouw .... ƒ 20.000,— Hoofdstuk XIII, § 1. Kapitaalsverstrekking aan het electriciteitsbedrijf . ƒ 35.000,— Hoofdstuk XIV. Hoofdstuk XIV. Terugontvangst van Tijdelijke belegging tijdelijk belegd van kasgeld . • ƒ 90.000,— kasgeld .... ƒ 90.000.— Totaal . . . ƒ 115.000.— Totaal . . ƒ 155.000 — De rekening over 1934 sluit nu met een nadeelig saldo van den kapitaaldienst van ƒ 40.000,—, welk saldo bij opvolging van den algemeenen regel zou moeten worden overgebracht naar de begrooting (en rekening) voor 1936, verdeeld als volgt: Hoofdstuk- Voordeelige saldi. Nadeelige saldi. VII ƒ 15.000— — VIII §2 — ƒ 20.000 — XIII § 1 — „ 35.000 — Totaal .... ƒ 15.000— ƒ 55.000- Gesteld nu verder, dat de gemeente in Augustus 1935 ter bestrijding van de in 1934 gedane uitgaven voor schoolbouw en kapitaalsverstrekking aan het electriciteitsbedrijf een geldleening aangaat en terzelfder tijd het beschikbare bedrag van ƒ 15.000,— belegt door aankoop van effecten, dan zullen deze transacties in de rekening over 1935 dienen te worden gebracht, wat de leening betreft verdeeld over de betrokken hoofdstukken en paragrafen. Het saldo van den dienst 1935 moet volgens den algemeenen regel terechtkomen in de rekening over 1937. Maar wat zien we dan? Dat de uitgaven en de dekkingsmiddelen niet tegenover elkaar staan. Inder- boekhouding en financieele eindrekeningen 281 daad een zeer scheeve toestand. En nu werpe men ons niet tegen, dat hier het middel „beschikking over een deel van het saldo van het vorig dienstjaar telkens te hulp kan komen. Men bedenke, dat in groote gemeenten de kapitaaldienst een menigte van posten bevat en het zou onbegonnen werk zijn doorloopend dat middel toe te passen. Bovendien strekt de uitvoering van vele buitengewone werken van eenige beteekenis zich over meer dan één jaar uit. Het komt ons voor, dat het om de aangevoerde reden noodzakelijk is een handelwijze te volgen, welke, zonder met de voorschriften in strijd te komen, tot resultaat heeft, dat tegenover de kapitaalsuitgaven ten slotte op denzelfden dienst de dekkingsmiddelen staan. Dit wordt met het door ons aangegeven stelsel bereikt. Wij zullen dit met een voorbeeld toelichten, waarbij wij gebruik maken van de cijfers uit ons hiervóór afgedrukt staatje. Uit dit staatje blijkt, dat het nadeelige saldo van den kapitaaldienst 1934, ad ƒ 4(1000,—, bestaat uit de volgende onderdeelen: a. een tuordeelig saldo van hoofdstuk VII, groot ƒ 15.000,—; b. een nadeelig saldo van hoofdstuk VIII § 2, groot ƒ 20.000,—; e. een nadeelig saldo van hoofdstuk XIII § 1, groot ƒ 35.000,—. De overbrenging van het saldo naar de begrooting voor 1935 heeft nu plaats op grond van de volgende wijziging dier begrooting: Inkomsten: Afd. II, hoofdstuk I. Vermoedelijke batige sloten (of gedeelte daarvan) van den kapitaaldienst van het dienstjaar 1934 . . ƒ 15.000,— Waarvan komt ten bate van: Afd. II, hoofdstuk VIL Batig slot overgebracht van hoofdstuk I .... ƒ 15.000,— Uitgaven: Afd. II, hoofdstuk I. Overbrenging van de vermoedelijke nadeelige sloten (of gedeelte daarvan) van den kapitaaldienst van het dienstjaar 1934 ƒ 55.000,— 282 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN Waarvan komt ten laste van: Afd. ft, hoofdstuk VIII, § 2. Nadeelig slot overgebracht van hoofdstuk I . . ƒ 20.000,— Afd. II, hoofdstuk XIII, § li Nadeelig slot overgebracht van hoofdstuk I . . ƒ 35.000, Na verantwoording der in 1935 aangegane geldleening van ƒ 55.000,— en de belegging in effecten van het bedrag van ƒ 15.000,—, zal de gemeenterekening over 1935 het volgende beeld vertoonen: Inkomsten. Uitgaven. Hoofdstuk VII. Eigendommen, niet voor den openbaren dienst bestemd. Batig slot overgebracht van hoofdstuk I ƒ15.000 — Aankoop van rentegevend goed — ƒ 15.000— Hoofdstuk VIII, § 2. Openhaar gewoon lager onderwijs. Geldleening overgebracht van hoofdstuk XVI . ƒ20.000- Nadeeling slot overgebracht van hoofdstuk I . . . ƒ20.000,- ~Hoofdstuk XIII, § 1. Electriciteitsbedrijf. Geldleening overgebracht van hoofdstuk XVI . . ƒ35.000, Nadeelig slot overgebracht van hoofdstuk I . . . ƒ35.000- Bijdragen kapitaaldienst. We zien, dat hiermedê~het door ons gewenschte doel, „de dekkingsmiddelen tegenover de uitgaven", is bereikt. Wij hebben gezien, dat uitgaven, waarvan het nut zich over een reeks van jaren uitstrekt, op den kapitaaldienst behooren te worden geboekt. Voor zoover die uitgaven niet uit andere kapitaalsinkomsten kunnen worden bestreden, zal daarvoor een geldleening kunnen worden aangegaan. Noodzakelijk is dit echter niet. Hoewel sommigen het theoretisch niet juist achten kapitaalsuitgaven uit de gewone middelen te bestrijden, omdat daardoor het nageslacht wordt bevoordeeld tegenover de tegenwoordige belastingbetalers, boekhouding en financieele eindrekeningen 283 komt het in de practijk dikwijls voor, dat men deze uitgaven dekt door gewone middelen. In dat geval moet men gebruik maken van den onder talrijke hoofdstukken van den gewonen dienst voorkomenden uitgaafpost „Bijdrage aan. hoofdstuk . .. (en D van den kapitaaldienst". Het ten laste van dezen post gebrachte bedrag wordt met een z.g. administratief mandaat (zie blz. 246) verantwoord op den onder het correspondeerende hoofdstuk van den kapitaaldienst voorkomenden inkomstenpost „Bijdrage van hoofdstuk ... (en §) van den gewonen dienst". Nemen wij aan, dat de kosten ad ƒ 7.000,— van aankoop van een ziekenauto, waarvan de gebruiksduur wordt geschat op 7 jaren, uit de gewone middelen worden bestreden, dan zullen de volgende boekingen moeten plaats hebben: Gewone dienst. Hoofdstuk IV. Volksgezondheid. Inkomsten. Uitgaven. Bijdrage aan hoofdstuk IV van den kapitaaldienst . ƒ 7.000,— Kapitaaldienst. Hoofdstuk IV. Volksgezondheid. Inkomsten. Bijdrage van hoofdstuk IV van den gewonen dienst ƒ 7.000,— Uitgaven. Kosten van den aankoop van een ziekenauto . . ƒ 7.000,— Ook is het mogelij k het bedrag van ƒ 7.000,— in een tijdvak van 7 jaren ten laste van den gewonen dienst te brengen zonder daarvoor een geldleening aan te gaan. Het middel daartoe leveren de door ons genoemde posten. In dat geval wordt telken jare een bedrag van ƒ 1.000,— van den gewonen dienst naar den kapitaaldienst overgebracht. In verschillende andere gevallen kan van de bedoelde posten worden gebruik gemaakt. Wij zullen nog een voorbeeld geven. Stel, dat een gemeente heeft besloten tot den bouw van een nieuw raadhuis, waarvan de kosten zijn begroot op ƒ 200.000,—. Voor dit bedrag is een 4 % geldleening a pari gesloten. De werkelijke kosten 284 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN van den bouw hebben echter bedragen ƒ 200.760,—. Nu zou het natuurlijk mogelijk zijn voor het bedrag, waarmede de werkelijke kosten de raming hebben overschreden, een nieuwe leening van ƒ760,— aan te gaan. Wenscht men daaraan te ontkomen, dan kan voor dat bedrag een bijdrage worden gegeven van den gewonen aan den kapitaaldienst. Vooral in groote gemeenten, waar dikwijls kapitaalsuitgaven worden gedaan, welke door leening moeten worden gedekt, kan het door ons besproken middel worden gebezigd om kleine verschillen in den kapitaaldienst weg te werken. Ofschoon in het model der begrooting daarvoor geen posten voorkomen, is het met het oog op art. 4 der begrootingsvoorschriften 1931 mogelijk om omgekeerd overboekingen te laten plaats hebben van den kapitaaldienst naar den gewonen dienst. Dit kan b.v. geschieden, indien een gewone uitgaaf ten onrechte ten laste van den kapitaaldienst is gebracht en de aldus gemaakte fout moet worden hersteld. Verjaring geld- vorderingen ten laste van de gemeente. Het komt ons gewenscht voor, te dezer plaatse melding te maken van de wet van 31 October 1924, S. 482, houdende voorschriften nopens de verjaring van geldvorderingen o. m. ten laste van de gemeente. Krachtens art. 1 dier wet verjaren, met afwijking van art. 2004 van het burgerlijk wetboek, de rechtsvorderingen ter zake van geldschulden ten laste van de gemeenten in elk geval door verloop van 5 jaren na 31 December van het jaar, waarin de schuld opvorderbaar is geworden, tenzij zij reeds ingevolge de bepalingen van het burgerlijk wetboek aan een kortere verjaring onderworpen zijn. Het tweede lid van dit artikel luidt: „Behalve door de oorzaken, in het burgerlijk wetboek genoemd, wordt de in het vorig lid bedoelde verjaring gestuit door de indiening van eene declaratie bij de betrokken administratie. De verjaring loopt mede tegen minderjarigen en degenen, die onder curateele staan, onverminderd hun verhaal op hunne voogden of curators'. Volgens art. 2 is de wet niet van toepassing op vorderingen wegens rente en aflossing van geldleeningen *) en wegens pensioenen. *) Zie de artt. 2004 en 2012 van het burgerlijk wetboek. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 285 Toen art. I14te (thans 122) der gemeentewet de mogelijkheid opende ook andere ambtenaren der gemeente dan den ontvanger met het doen van ontvangsten en uitgaven te belasten, deed zich de behoefte gevoelen aan een wet, welke algemeene regelen inhoudt nopens de door comptabele gemeente-ambtenaren te stellen zekerheid. Die wet, welke kan worden aangehaald onder den titel van gemeenteborgtochtenwet, is van 30 December 1909 en opgenomen in S. 417 van dat jaar *). De gemeentewet zelf behelst slechts enkele bepalingen (artt. 116 tot en met 119) omtrent de zekerheidstelling van den ontvanger. Zij schrijft o. m. voor, dat de zekerheid, welke moet zijn gesteld, vóórdat de ontvanger zijn functie aanvaardt, ten minste bedraagt een tiende gedeelte van den ontvang, waaronder is te verstaan het bedrag van de gemiddelde jaarlijksche inkomsten der gemeente volgens de vastgestelde gemeenterekeningen over de laatste vijf jaren, na aftrek van de voordeelige saldi van vorige dienstjaren en van het genotene uit geldleeningen, teruggaaf van voorschotten, verkoop van onroerende goederen, inschrijvingen op een van de grootboeken der nationale schuld, effecten of andere schuldbrieven en aflossing van hypothecaire of andere schuldvorderingen. Van dien regel kan echter met goedkeuring van gedeputeerde staten worden afgeweken voor het geval aan den ontvanger de verplichting is opgelegd om zijn kas, voor zoover zij het bedrag der zekerheid overtreft, telkens te storten in een bewaarplaats of instelling, waaruit hij zonder medewerking van burgemeester en wethouders of een door hen aangewezen lid van hun college, geen gelden kan lichten. In geen geval zal de zekerheid echter minder mogen bedragen dan ƒ 100,—. Voorts houdt de gemeentewet o. m. bepalingen in omtrent verhooging en verlaging der zekerheid. Moet dus de bepaling van het bedrag der zekerheid van den ontvanger volgens de regelen der gemeentewet plaats hebben, voor de )Be: J. W A. C van Looien, Comptabel gemeentebeheer en zekerheidstelling der ambtenaren. Alphen a. d. Rijn. 1910. Ze omtrent de zekerheidstelling van ontvangers en andere comptabelen ook het praeadvies van mr. F. Th. R Cemtti, uitgebracht voor den yen accountantsdag (1935) van de vereeniging van gemeenteaccountants. Een stenografisch verslag van de hieromtrent gevoerde discussies is opgenomen in Financieel overheiasbeheeT van 1 en 15 December 1935. Zekerheidstelling gemeenteambtenaren. 286 BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN sub-ontvangers, aangewezen krachtens een regeling ex art. 122 dier wet, zijn daaromtrent geen regels gegeven. De raad, aan wien het recht toekomt te bepalen, welke andere ambtenaren der gemeente zekerheid hebben te stellen, kan het bedrag der zekerheid dezer ambtenaren dus vaststellen en daarbij kan hij zich gevoegelijk richten naar de voor den ontvanger in de wet gestelde regelen. De gemeenteborgtochtenwet, welke op alle gemeenteambtenaren, die zekerheid moeten stellen, van toepassing is, laat den ambtenaar de keus tusschen een persoonlijke en een zakelijke zekerheid. Behalve in bijzondere gevallen, waarin wegens het geringe geldelijke bedrag in verband met andere omstandigheden, onder goedkeuring van gedeputeerde staten, met een andere borgstelling genoegen kan worden genomen, wordt als persoonlijke zekerheid alleen aangenomen borgstelling van vennootschappen of van vereenigingen, welke aan speciale bij de wet gestelde eischen voldoen. Zij moeten van den minister van binnenlandsche zaken de schriftelijke verklaring hebben gekregen, dat zij tot het aangaan van borgtochten worden toegelaten en o. m., ter verzekering van de nakoming harer verplichtingen als borg, aan den staat, ten behoeve van de gemeenten, voor wier ambtenaren zij zich borg stellen, een kapitaal verpanden, ingeschreven op een der grootboeken van de nationale schuld. Zij kunnen aan laatstgenoemde verplichting ook voldoen door inpandgeving van effecten ten genoegen van den minister, wat de vereenigingen betreft voor het geheele of gedeeltelijke kapitaal en wat de vennootschappen aangaat voor ten hoogste drie vijfde gedeelte. Thans is op het gebied van persoonlijke borgstelling in den zin der gemeenteborgtochtenwet alleen werkzaam de „vereeniging van tot zekerheidstelling verplichte gemeenteambtenaren . Zakelijke zekerheid mag slechts worden gesteld door verpanding van een op een van de grootboeken der nationale schuld ingeschreven kapitaal of door het verleenen van eerste hypotheek op in Nederland gelegen onroerende goederen. De raad kan echter onder goedkeuring van gedeputeerde staten toestaan, dat certificaten van inschrijving of andere effecten in onderpand worden gegeven. BOEKHOUDING EN FINANCIEELE EINDREKENINGEN 287 Verschillende gemeenten hebben aan de sub-ontvangers geen verplichting tot het stellen van zekerheid opgelegd, doch hebben ter zake van hun beheer een fraude-verzekering gesloten. Een fraude-verzekering kan natuurlijk ook voor andere ambtenaren, bijv. voor het personeel van den ontvanger en van de sub-ontvangers en voor magazijnmeesters, worden aangegaan. De hooge premies, welke voor solide verzekeringen worden verlangd, staan het sluiten er van dikwijls in den weg. HOOFDSTUK VII! Algemeene opmerkingen. Vormen van steun. SUBSIDIES EN GARANTIES VAN DIVIDEND, RENTEN EN AFLOSSINGEN Wij willen thans enkele beschouwingen wijden aan de verschillende wijzen, waarop de gemeente het particuliere initiatief, waar dat zich tot doel stelt een algemeen maatschappelijk belang en daardoor het gemeentebelang te dienen, kan steunen. In vorige hoofdstukken, waar wij de financieele politiek met betrekking tot de volkshuisvesting, het onderwijs en het armwezen behandelden, hebben wij reeds gezien, dat die steun in verschillende gevallen aan wettelijke regelen is gebonden. Wij zullen in dit hoofdstuk den geldelijken steun aan privaatrechtelijke corporaties echter van een algemeen standpunt beschouwen, wijl wij hier meer op het oog hebben de talrijke vereenigingen en instellingen, welke door de gemeente financieel worden gesteund, zonder dat eenig wettelijk voorschrift haar daartoe verplicht. Wij denken b.v. aan den steun voor maatschappelijk werk als reclasseeringsarbeid, tuberculosebestrijding, drankbestrijding, patronaatswerk, volksuniversiteiten, zorg voor blinden en doofstommen, enz., aan werk als bevordering van vreemdelingenverkeer, veredeling van volksvermaak, aan steun voor musea, bibliotheken, muziekscholen, openbare middelen van vervoer, enz. ). De voornaamste vormen, waarin de steun wordt verleend, bestaan in: a. jaarlijksche subsidieering; b. het verleenen van een bijdrage in de stichtingskosten of in de uitbreidingskosten van de inrichting, waarin de corporatie haar taak vervult; c. het verleenen van garantie voor uitkeering van een bepaald dividend; *) In de laatste jaren zijn vele dezer subsidies, met het oog op den toestand der gemeentefinanciën, verlaagd of ingetrokken. SUBSIDIES EN GARANTIES 289 d. het verleenen van garantie voor rente en aflossing van de leeningen, door de corporaties met derden aan te gaan. De jaarlijksche subsidies kunnen worden toegekend: a. tot een vast bedrag; b. tot een bedrag, dat afhankelijk is van de financieele uitkomsten der betrokken instelling. Toekenning van subsidies behoort in het algemeen tot wederopzegging toe plaats te hebben, omdat zich omstandigheden kunnen voordoen,, welke verderen financieelen steun der gemeente niet wettigen. Wel kan de raad een verleend jaarlij ksch subsidie te allen tijde intrekken, maar het is gewenscht, op de mogelijkheid daarvan hij de toekenning van het subsidie reeds dadelijk de aandacht te vestigen. Subsidies tot vaste bedragen kunnen het nadeel hebben, dat de gemeente kans loopt meer te betalen dan met het oog op de financiën der instelling noodig is. In het algemeen is het beter het bedrag van het jaarlijksch subsidie afhankelijk te stellen van de financieele resultaten der instelling. Men kan het bedrag van het subsidie daarbij tot een zeker maximum limiteeren en verder bepalen, dat het subsidie nooit hooger zal zijn dan noodig is om het tekort over eenig jaar te dekken. In enkele gemeenten is de toekenning van subsidies aan instellingen van openbaar nut geregeld bij een verordening, om aldus een grondslag te hebben voor de bepaling van het bedrag er van en om uit te sluiten, dat de eene vereeniging boven de andere wordt bevoordeeld. Wij laten de verschillende artikelen eener dergelijke verordening hierna volgen. De verordening heeft verschillende voordeelen, waarvan wel de voornaamste zijn: 1°. dat zij het particulier initiatief aanmoedigt, door het bedrag van het subsidie afhankelijk te stellen van hetgeen de instelling zelf aan bijdragen van particulieren heeft ontvangen (zie art. 5, tweede lid); 2°. dat de instelling niet ten koste der gemeente kapitaal kan vormen (zie art. 5, eerste lid); 3°. dat de gemeente het recht heeft, op de financieele handelingen der instelling controle uit te oefenen. Leppink - Gem.-fin. |y Jaarlijksche subsidies. 290 SUBSIDIES EN GARANTIES De bedoelde artikelen luiden als volgt: Artikel 1 Aan plaatselijke instellingen van openbaar nut, welke niet zijn instellingen van weldadigheid, inrichtingen van onderwijs of openbare middelen van vervoer, kan subsidie uit de gemeentekas worden toegekend, indien de gemeenteraad van oordeel is, dat die plaatselijke instellingen van algemeen belang zijn. Artikel 2 1. Alvorens een instelling voor subsidie in aanmerking kan komen, moet zij tenminste één jaar haar werkkring in de gemeente hebben vervuld. 2. Aan on- en minvermogenden moet de instelling gelegenheid geven, onderscheidenlijk kosteloos of op minder bezwarende voorwaarden dan anderen, in haar nuttige werking te deelen. Artikel 3 Aan instellingen, welke niet door bijzondere personen met periodieke geldelijke bijdragen worden gesteund, wordt geen subsidie verleend. Artikel 4 1. Bij de aanvraag om subsidie moeten worden overgelegd: a. het reglement of de statuten der instelling; b. de rekening van inkomsten en uitgaven of die van baten en lasten over het afgeloopen jaar; c. de begrooting van inkomsten en uitgaven of die van baten en lasten voor het loopende jaar; d. een lijst, vermeldende de namen van ben, die de instelling in het afgeloopen jaar door hun periodieke geldelijke bijdragen steunden en de som, welke door ieder hunner is bijgedragen; e. een verslag omtrent de werkzaamheden der instelling over het afgeloopen jaar, welk verslag moet vermelden al hetgeen een beoordeeling van de werking der instelling kan bevorderen. 2. De aanvraag moet telkens worden ingediend binnen drie maanden na afloop van het jaar, waarop de hiervoren onder b en d bedoelde stukken betrekking hebben. SUBSIDIES EN GARANTIES SUBSIDIES EN GARANTIES 291 3. De aanvraag moet de verklaring inhouden, dat de instelling bereid is aan den door burgemeester en wethouders aan te wijzen ambtenaar, zoo dikwijls dit wordt verlangd, inzage te verleenen van alle boeken en bescheiden der instelling. Artikel 5 1. Het subsidie wordt slechts verleend, indien de rekening, bedoeld in art. 4, eerste lid, onder b, een nadeelig saldo aanwijst. 2. Het subsidie wordt tot geen hooger bedrag verleend dan noodig is om het nadeelig saldo, dat de in de voorgaande alinea bedoelde rekening aanwijst, te dekken, noch hooger dan de helft van de som, welke is bijgedragen op den voet van art. 4, eerste lid, onder d. 3. Voor de toepassing van dit artikel wordt het subsidie geacht te zijn verleend ten behoeve van het jaar, waarop de overgelegde rekening betrekking heeft. Artikel 6 De gemeenteraad behoudt zich voor zoodanige nadere voorwaarden aan het verleenen van subsidie te verbinden als in elk voorkomend geval noodig zullen worden geacht1). In andere gemeenten, waar men zich niet aan een dergelijke verordening heeft willen binden, worden bepalingen in den geest van de artt. 4 en 5 in vaste formuleering verbonden aan alle subsidies van eenige beteekenis, behalve in gevallen, waarin van tevoren zekerheid bestaat, dat het maken van winst is uitgesloten. Zooals we in hoofdstuk III hebben gezien, moeten de leeningen Eeuwigder gemeente binnen een zeker aantal jaren worden afgelost, ook du.re.n,4e dj. | • . . ij subsidies. ien die leeningen zijn aangegaan voor objecten, welke een, menschelijkerwijs gesproken, nooit eindigende rentabihteits- of gebruikswaarde hebben. Het beginsel, dat hieraan ten grondslag ligt, moet ook leiden tot de conclusie, dat periodieke subsidies, _) Afwijking van voorwaarden als deze kan bijv. noodig zijn ten opzichte van de subsidieering van openbare leeszalen en bibliotheken. Deze instellingen kunnen n.L van rijkswege slechts subsidie ontvangen indien gemeente en (of) provincie ten minste tot bepaalde minima subsidieeren. Deze minima houden verband met het aantal inwoners der gemeente. 292 SUBSIDIES EN GARANTIES aan de toekenning waarvan de gemeente zich nimmer kan onttrekken, verboden zijn. Wel is waar is de raad, zooals wij reeds heten blijken, bevoegd'een besluit tot toekenning van een subsidie te allen tijde in te trekken, maar ook van deze bevoegdheid zou hij afstand kunnen doen door een besluit te nemen, krachtens hetwelk de gemeente zich bij een privaatrechtelijke overeenkomst verbindt daarvan slechts in bepaalde gevallen gebruik te zullen maken. Een dergelijk besluit werd in 1923 genomen door den raad der gemeente Nijmegen. Krachtens dat besluit zou de gemeente met de St. Radboud-stichting een overeenkomst aangaan, waarbij de gemeente zich o. m. verbond om ten behoeve van de R. K. universiteit jaarlijks een subsidie te verleenen van ƒ 100.000,—. Alleen indien de universiteit buiten de gemeente Nijmegen zou worden gevestigd of indien haar aanwijzing overeenkomstig art. 184 der hoogeronderwijswet zou worden ingetrokken, zou de verplichting der gemeente tot uitkeering van het subsidie vervallen. Gedeputeerde staten, aan wier goedkeuring de voor de betaling van het subsidie over 1923 noodige wijziging der gemeentebegrooting werd onderworpen, maakten hiertegen bezwaar, o. m. omdat zij zich niet met „een eeuwigdurende dotatie" konden vereenigen. „Er moet", zoo schreven zij aan den raad, „een tijdstip komen, waarop uit dien hoofde uit de gemeentekas geen gelden ten behoeve van de universiteit worden verstrekt." Zij gaven daarom in overweging aan de verleening van het subsidie een tijdsbepaling van 75 jaar te verbinden. De raad besloot daarna aan de stichting gedurende 75 jaren een subsidie toe te kennen van ƒ 102.643,21. Rekening houdende met een rentevoet van 5 %, komt dit bedrag overeen met een eeuwigdurend subsidie als aanvankelijk werd toegekend Verleent de gemeente aan een instelling een bijdrage in de stichtings kosten of in de kosten van uitbreiding van gebouwen en inrichtingen, is deze bijdrage van eenige beteekenis en strekt het l) Jaarhjksche bedragen van ƒ 2643.21, telken» aan het eind van elk jaar op samengestelden intrest uitgezet a 5 % per jaar, vormen na 75 jaar een kapitaal van ƒ 2.UUU.UUU, . Van dit bedrag is 5 % weder ƒ 100.000.—. Bijdragen stichtingskosten. SUBSIDIES EN GARANTIES 293 nut der te besteden kosten zich over een reeks van jaren uit, dan zijn de uitgaven der gemeente te dezer zake als kapitaalsuitgaven te beschouwen, waarvoor op langen termijn een leening kan worden gesloten. Tusschen deze en andere kapitaalsuitgaven der gemeente bestaat geen wezenlijk verschil. Het komt voor, dat de gemeente aan vennootschappen steun verleent in den vorm van een garantie van dividend. Voor bepaalde ondernemingen van openbaar nut, waaraan men den rechtsvorm van een naamlooze vennootschap wil geven (badhuizen, concertgebouwen enz.) is het dikwijls moeilijk het noodige aandeelenkapitaal bijeen te krijgen. Een garantie van dividend door de gemeente kan dit echter meestal wel verzekeren. De garantie van dividend kan worden gegeven: a. aan de aandeelhouders als zoodanig; o. aan de vennootschap. Meestal zullen de aandeelhouders zelf de garantie willen hebben. Immers indien de garantie wordt verstrekt aan de vennootschap en deze niet in staat blijkt te zijn het gegarandeerde dividend uit te keeren, zal zij door de gemeente in staat worden gesteld tot die uitbetaling over te gaan. De aandeelhouders hebben dus in dit geval geen verhaal op de gemeente, doch op de vennootschap, hetgeen hun minder zekerheid biedt. De gemeente zal zich echter in beide gevallen invloed moeten verzekeren op de financieele handelingen der vennootschap; zij zal dus aan de garantie voorwaarden moeten verbinden. Deze hangen af van den aard der onderneming en van de constructie der vennootschap. Van welken aard de voorwaarden kunnen zijn, moge blijken uit de hiernavolgende, welke de betrokken gemeenten indertijd hebben verbonden aan een dividend-garantie ten behoeve van een stoomtramweg-maatschappij. Deze voorwaarden luidden aldus: a. dat alle garandeerende gemeenten, hierna onder d te noemen, onder gelijke voorwaarden garantie verleenen; b. dat de garantie strekt om een uitkeering van ten hoogste 3y2 % dividend over het aandeelenkapitaal mogelijk te maken; Dividendgaranties. 294 SUBSIDIES EN GARANTIES c. dat de gemeenten krachtens de verleende garantie dan eerst tot eenige uitkeering zullen zijn verplicht, indien dé exploitatieopbrengsten, na aftrek van alle lasten, welke op de exploitatie rusten, uit welken hoofde ook, daaronder begrepen verplichte stortingen in vernieuwingsfondsen, rente van opgenomen gelden en verplichte teruggaven aan rijk en provincie, in eenig jaar met 31/* % bedragen over het onder b bedoelde aandeelenkapitaal. Voor de toepassing van deze bepaling wordt mede als exploitatielast aangemerkt een bedrag, gelijk aan de aflossing op de geldleeningen op langen termijn, voor zoover die aflossingen plaats hebben volgens de bij het aangaan der leeningen overeengekomen voorwaarden; d. dat de eventueel volgens deze voorwaarden onder c te betalen bijdragen zullen worden omgeslagen over de verschillende garandeerende gemeenten in evenredigheid van het voor elke gemeente vastgestelde maximum van garantie, zijnde voor de gemeente: A ƒ . . . B ƒ . . • enz. e. dat krachtens vroegere bepalingen en volgens het bepaalde onder a en d betaalde garantie als rentelooze schuld op de vennootschap blijft rusten; ƒ. dat, indien in eenig jaar meer dan 3% % dividend over het onder b bedoelde aandeelenkapitaal zou kunnen worden uitgekeerd, dat meerdere in de eerste plaats zal worden gebruikt om aan de gemeenten terug te betalen, hetgeen krachtens deze en vroegere garantie is betaald; deze terugbetalingen zullen geschieden in evenredigheid der gestorte garantie; g. dat de uitkeering der over eenig jaar wegens de verleende garantie verschuldigde som geschiedt binnen een maand nadat aan het gemeentebestuur de winst- en verliesrekening over het afgeloopen boelriaar zal zijn gezonden; dat die rekening aan het gemeentebestuur worde gezonden, ook al wordt krachtens de garantie geen betaling gevorderd; dat door de maatschappij of haar rechtverkrijgenden aan de gemeentebesturen en aan de onder h bedoelde SUBSIDIES EN GARANTIES 295 tramcommissie alle inlichtingen worden gegeven, welke deze mocht vragen en dat deze commissie en de gemeentebesturen te allen tijde het recht hebben door een ambtenaar der garandeerende gemeenten of door een accountant de boekhouding te laten controleeren; h. dat de directie en de commissarissen der maatschappij zullen erkennen een zoogenaamde tramcommissie, waarvan burgemeester en wethouders van elk der garandeerende gemeenten een lid zullen aanwijzen, in dien zin, dat de commissie met de maatschappij in overleg kan treden omtrent de exploitatie, ook omtrent die zaken, welke niet met name zijn genoemd in deze garantievoorwaarden; i. dat de in de eerstvolgende vergadering van aandeelhouders der maatschappij door den raad van commissarissen in te dienen voordracht ter benoeming van een commissaris zal bestaan uit twee vertegenwoordigers der garandeerende gemeenten, door de onder h bedoelde tramcommissie aan te wijzen en dat op gelijke wijze zal worden bevorderd, dat in de toekomst een commissaris blijft aangewezen door de onder h bedoelde tramcommissie. Aan een garantie van rente en aflossing van leeningen, door Garantie anderen aan te gaan, kunnen voor de gemeente groote risico's zijn r*nte.en verbonden, omdat de geldschieter als regel zal eischen, dat de garantie onvoorwaardelijk wordt verleend en dat de uitkeering van rente en aflossing niet wordt afhankelijk gesteld van het nietnakomen van verplichtingen door den debiteur. De gemeente behoort daarom aan den debiteur, alvorens zich voor hem borg te stellen, zoodanige verplichtingen op te leggen, als noodig zijn om een geregelde betaling van rente en aflossing door den debiteur zelf, voor zooveel mogelijk, in de hand te werken. Wordt de garantie verleend ten behoeve van een corporatie, dan is het noodig de bestuursleden, die tot het nemen van besluiten in strijd met de door de gemeente aan de corporatie opgelegde verplichtingen hebben medegewerkt, daarvoor persoonlijk aansprakelijk te stellen. Van welken aard de voorwaarden eener garantie ook overigens 296 SUBSIDIES EN GARANTIES kunnen zijn, moge blijken uit het hierna volgende besluit tot het verleenen van garantie ten behoeve van een ziekenhuis. Dit besluit luidt aldus: A. dat de gemeente zich jegens de rijksverzekeringsbank en haar rechtverkrijgenden onvoorwaardelijk aansprakelijk zal stellen voor de betaling der renten en der aflossingen van de door de stichting „Roomsch-kathohek Canisius ziekenhuis" ten behoeve van den bouw van een ziekenhuis aan te gane geldleening, groot een millioen vierhonderd duizend gulden (ƒ 1.400.000,—); B. dat de onder A bedoelde garantie eerst van kracht zal zijn, nadat het bestuur der stichting zich schriftelijk in den door burgemeester en wethouders te bepalen vorm zal hebben bereid verklaard de volgende voorwaarden te aanvaarden: a. dat bestek en teekeningen van het te stichten ziekenhuis onderworpen worden aan de goedkeuring van burgemeester en wethouders en dat niet tot uitvoering van den bouw wordt overgegaan, dan nadat deze goedkeuring is verkregen; b. dat het te stichten ziekenhuis zoodanig wordt ingericht, dat het een afzonderlijke, voor uitbreiding geschikte af deeling bevat, in hoofdzaak bestemd voor patiënten, die op kosten der gemeente worden verpleegd en dat deze afzonderlijke afdeeling gelegenheid biedt voor de verpleging van ten minste honderd patiënten; c. dat de controle op de verpleging der patiënten, die op kosten der gemeente worden verpleegd en de beslissing over hun ontslag uit de inrichting uitsluitend berusten bij geneeslrundigen, aangewezen door burgemeester en wethouders; d. dat hetgeen door de gemeente ter zake van de verleende garantie mocht worden betaald als schuld op de stichting blijft rusten en dat over het niet afgeloste gedeelte van deze schuld jaarlijks op 31 December rente op rente zal worden bijgeschreven, berekend naar het percentage, dat een 3 % grootboekkapitaal op den eersten beursdag van het kalenderjaar afwerpt; e. dat, indien de verlies- en winstrekening over eenig jaar een batig saldo aanwijst, het bedrag daarvan in de eerste plaats zal wor- SUBSIDIES EN GARANTIES 297 den gebruikt om aan de gemeente terug te betalen de overeenkomstig het bepaalde sub d berekende schuld; ƒ. dat voor de administratie der stichting een boekhouding moet worden gevoerd naar de dubbele methode en dat burgemeester en wethouders omtrent de inrichting dezer boekhouding voorschriften kunnen geven; g. dat deze boekhouding moet worden gesteld onder de controle van een buiten het bestuur der stichting staanden deskundige, wiens aanwijzing door burgemeester en wethouders moet worden goedgekeurd en dat deze deskundige zijn bevindingen, telkens na verloop van elk half jaar, moet neerleggen in een rapport, waarvan afschrift moet worden gezonden aan burgemeester en wethouders en aan den raad; h. dat aan de leden van het college van burgemeester en wethouders, alsmede aan de door dit college aan te wijzen ambtenaren, naar aanleiding van een rapport als onder g bedoeld en naar aanleiding van de onder i bedoelde begrooting en de onder k bedoelde balans en verlies- en winstrekening, op aanvraag van het college alle inlichtingen moeten worden verschaft en inzage moet worden gegeven van alle boeken en bescheiden, welke op het financieel beheer der stichting betrekking hebben; /. dat telken jare voor I November aan burgemeester en wethouders ter goedkeuring moet worden ingezonden een gespecificeerde begrooting van lasten en baten en van buitengewone ontvangsten en buitengewone uitgaven der stichting voor het volgend kalenderjaar; omtrent de inrichting dezer begrooting kunnen burgemeester en wethouders voorschriften geven; j. dat zonder goedkeuring van burgemeester en wethouders geen uitgaven mogen worden gedaan, waardoor de op de begrooting geraamde bedragen zouden worden overschreden; k- dat binnen vier maanden na afloop van elk kalenderjaar aan burgemeester en wethouders ter goedkeuring moeten worden ingezonden de door den onder g vermelden deskundige voor accoord geteekende balans per het einde van en de verlies- en winstrekening over dat jaar, vergezeld van alle op het financieel beheer betrekking hebbende bescheiden, welke burgemeester en 298 SUBSIDIES EN GARANTIES wethouders noodig mochten achten; deze stukken worden door burgemeester en wethouders ter kennis gebracht van den raad; /. dat alle besluiten van de stichting betreffende: 1. het koopen, ruilen, vervreemden en bezwaren van onroerend goed, van inschrijvingen op het grootboek der nationale schuld en van schuldvorderingen; 2. het aangaan van al of niet hypothecaire geldleeningen of het sluiten van andere crediet-overeenkomsten. Onder crediet-overeen komsten wordt niet verstaan het koopen van goederen op crediet van korter dan zes maanden, noch het opnemen en storten van gelden in rekening-courant met een bankinstelling krachtens een door burgemeester en wethouders goedgekeurde overeenkomst; 3. de aanwijzing van het lichaam, waarbij en het bedrag, waarvoor de eigendommen der stichting tegen brandschade zullen worden verzekerd; 4. de benoeming van den geneesheer-directeur en het verdere medische personeel; 5. aangelegenheden, die vallen buiten het gewone beheer der stichting en van invloed zijn op het vermogen der stichting, waaronder niet begrepen de aanvaarding van schenkingen, erfstellingen en legaten, noch ook de besteding van de daaruit verkregen gelden, tenzij, voor zoover het betreft schenkingen, erfstellingen en legaten, waaraan door den erflater geen bepaalde bestemming is gegeven, de stichting een schuld aan de gemeente heeft, zijn onderworpen aan de goedkeuring van den raad voor zoover bedoeld onder I en 2 en overigens van burgemeester en wethouders; m. dat de tarieven voor de verpleging en de verdere behandeling van de patiënten aan het college van burgemeester en wethouders moeten worden medegedeeld en dat dit college het recht heeft daartegen bezwaren in te brengen, indien naar zijn meening een eventueel nadeelig saldo moet worden toegeschreven aan de regeling der tarieven; in dat geval stellen regenten nieuwe tarieven vast en onderwerpen deze aan de goedkeuring van burgemeester en wethouders; n. dat, zoolang de gemeente in den meest algemeenen zin uit welken hoofde ook eenigerlei financieele aansprakelijkheid draagt SUBSIDIES EN GARANTIES 299 voor de stichting, een door burgemeester en wethouders aan te wijzen lid van hun college en bij verhindering of ontstentenis van dezen een ander lid als plaatsvervanger zal worden toegelaten tot alle vergaderingen, zonder uitzondering, van het bestuur der stichting, met het recht daarin een adviseerende stem uit te brengen; de oproepingen voor elke vergadering moeten, spoedeischende gevallen uitgezonderd, het betrokken lid bereikt hebben ten minste drie dagen vóór den aanvang der vergadering; o. dat, indien burgemeester en wethouders eenige goedkeuring, volgens de voorgaande bepalingen vereischt, hebben geweigerd, het bestuur der stichting het recht heeft binnen drie weken na den dag, waarop de weigering te zijner kennis is gekomen, alsnog de goedkeuring van den raad te vragen, wiens beslissing bindende zal zijn; p. dat vóór het aangaan der geldleening aan de gemeente, ter verzekering van de terugbetaling eener volgens d berekende schuld, het recht van eerste hypotheek moet worden verleend op de onroerende goederen der stichting tot een bedrag van één honderd duizend gulden (ƒ 100.000,—), bij het vestigen van welke hypotheek de bedingen zullen worden gemaakt, bedoeld in de tweede «Ijnf van art. 1223 van het burgerlijk wetboek en in art. 297 van het wetboek van koophandel, met dien verstande, dat burgemeester en wethouders het recht hebben van regenten der stichting te eischen — aan welken eisch regenten onverwijld gevolg moeten geven — dat deze hypotheek wordt verhoogd, zoodra, in verband mét de onder A aanvaarde aansprakelijkheid, ten laste van de stichting een schuld ontstaat tegenover de gemeente en wel tot zoodanig bedrag als de gemeente aan rente en aflossing ten behoeve van de stichting heeft betaald, afgerond naar boven tot een veelvoud van duizend gulden en met bepaling, dat voor het bedrag boven één honderd duizend gulden (ƒ 100.000,—) royement van hypotheek wordt verleend, zoodra en tot zoodanig bedrag als het verschuldigde door de stichting aan de gemeente zal zijn terugbetaald; q. dat, indien deze voorwaarden niet worden nageleefd of indien eenige handeling heeft plaats gehad in strijd met deze voorwaarden, de leden van het bestuur der stichting, die daartoe hebben meegewerkt, ieder voor zich persoonlijk, zullen verbeuren: 300 SUBSIDIES EN GARANTIES 1. wat betreft de voorwaarden, genoemd onder / sub 1, 2, 4 en 5 en m, alsmede p voor zoover betreft den eisch tot verhooging der hypotheek, een bedrag van vijfduizend gulden (ƒ 5000,—); 2. wat aangaat de overige voorwaarden, een door burgemeester en wethouders te bepalen geldsom, welke een bedrag van één honderd gulden (ƒ 100,—) niet zal overtreffen, onverminderd het recht der gemeente, om, in de plaats der geldboete, schadevergoeding te eischen, voor welke vergoeding de leden hiervoor bedoeld, eveneens ieder voor zich persoonlijk, aansprakelijk zullen zijn; r. dat vóór het aangaan der leening de leden van het bestuur der stichting aan burgemeester en wethouders, in den door dit college te bepalen vorm, schriftelijk hebben verklaard de onder q bedoelde aansprakelijkheid te erkennen en op zich te nemen, welke verklaring door opvolgende leden van het bestuur zal behooren te geschieden binnen een maand na de aanvaarding hunner benoeming. HOOFDSTUK IX DE CONTROLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN i) Het mag overbodig worden geacht het nut van controle in het algemeen hier in den breede uiteen te zetten. Zoo langzamerhand ia het wel tot iedereen doorgedrongen, dat in elke organisatie controle noodig is. Noodig niet alleen in het belang der organisatie zelf, maar ook omdat de personen, die daarin werkzaam zijn, het recht hebben tegen zich zelf te worden beschermd. Elke organisatie immers is, om een bekende vergelijking te bezigen, te beschouwen als een keten van belangen; de sterkte van deze keten is gelijk aan die van haar zwakste schakel en als nu één schakel, die van de controle, niet deugt, deugt ook de organisatie niet. Zij, die van het nut eener goede controle nog niet zijn overtuigd, kunnen dat worden door de kennisneming van dagbladberichten over malversaties, welke voor en na zoowel in het particuliere bedrijf als bij overheidslichamen aan den dag komen. Niet alleen de omstandigheid, dat fraudes geldelijk nadeel veroorzaken aan hen, te wier nadeele ze zijn gepleegd, moet tot invoering eener stelselmatige, deskundige controle leiden, maar ook, en naar onze meening nog eerder, moet ze worden ingevoerd en, waar ze is, zoo mogelijk nog worden verbeterd met het oog op de moreele beteekenis er van. Er is al heel wat levensgeluk verwoest, er zijn al heel wat namen met goeden klank in opspraak gebracht door gepleegde malversaties, welke bij een goede deskundige controle in de overgroote meerderheid der gevallen voorkomen hadden kunnen worden. Wel is waar is in enkele gevallen gebleken, dat zelfs een scherpe en deskundige controle het moest afleggen tegen de vindingrijkheid van een *) De beschouwingen in dit hoofdstuk zijn voor een gedeelte ontleend aan „De boekhoudvoorschriften 1924", door J. H. Leppink (Groningen, 1923) en aan artikelen van onze hand m verschillende tijdschriften. Zie J. Meijer Azn., praeadvies over „de controle van het geldelijk beheer der gemeentedientten en -bedrijven*', uitgebracht voor den 9en accountantsdag (1935) der vereeniging van gemeente-accountants; J. J. M. H. Nijst, Leerboek der accountancy, deel III 4, De accountantscontrole in de practijk tweede" gedeelte ( s-Gravenhage, 1929), J. H. Textor. Hoe moet het gemeentebestuur de controle op het beheer der financiën regelen? (Alphen a. d. Rijn, 1927). Nut van controle. 302 DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN Wettelijke bepalingen. fraudeur, maar deze gevallen behooren toch tot de zeldzame uitzonderingen. Zij, die, in welk ambt of in welke functie dan ook, de overheid dienen, moeten wel in de eerste plaats den plicht beseffen, om contröle uit te oefenen en om zich controle te laten welgevallen. Immers zij allen beschikken tot op zekere hoogte over gelden der gemeenschap, gelden der belastingplichtigen, die hun penningen dikwerf met groote moeite hebben geofferd. Bij de totstandkoming der gemeentewet was het terrein der gemeentebemoeiingen zeer beperkt. Met uitsluiting van anderen werd toen de ontvanger belast met het doen van ontvangsten en uitgaven voor de gemeente. De boekhouding van den ontvanger was zeer simpel; de wet hield bepalingen in, welke een goede controle op die boekhouding mogelijk maakten. Bepaald werd, dat burgemeester en wethouders ten minste eens per kwartaal de kas en de boeken van den ontvanger moesten opnemen (ook gedeputeerde staten konden tot dezen controlemaatregel overgaan), dat de rekening door den raad moest worden onderzocht en voorloopig vastgesteld en daarna moest worden vastgesteld door gedeputeerde staten, waarbij natuurlijk werd verondersteld, dat dit eerst na onderzoek ook hunnerzijds zou geschieden. Deze eenvoudige voorschriften kon men als voldoende aanmerken; bij een goede toepassing er van waren er waarborgen, dat de boekhouding van den ontvanger, en dus die van de gemeente, in orde was en behoorlijk werd gevoerd. De voorschriften zijn in 1909 nog verbeterd. Toen is in de gemeentewet bepaald, dat de raad, met goedkeuring van gedeputeerde staten, aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid kan geven het opnemen van de kas en de boeken van den ontvanger aan een lid van hun college of aan een daartoe aangewezen ambtenaar op te dragen en dat bij de kasopneming bijstand kan worden verleend door een deskundige. Voorts werd toen in de wet een bepaling opgenomen, krachtens welke de kasopnemingen ook de takken van dienst met financieele zelfstandigheid kunnen omvatten. Eerst in 1931 kwam er in de gemeentewet een gebiedend voorschrift ten OE CONTROLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN 303 aanzien van deskundige contröle, dit n.1. dat de cijfers van de jaarrekeningen der takken van dienst, aangewezen ingevolge art. 252, moeten worden deugdelijk verklaard door een buiten den tak van dienst staanden boekhoudkundige, door den raad aan te wijzen. (Zie art. 265, eerste lid.) *) In de practijk heelt aan de toepassing der wettelijke bepalingen, welke een goede controle op de gemeentefinanciën mogelijk maken, heel wat gehaperd. Men behoeft slechts de talrijke circulaires, welke gedeputeerde staten der onderscheiden provinciën voor en na over deze aangelegenheid tot de gemeentebesturen hebben gericht, eens op te slaan, om tot de conclusie te komen, dat althans de kasopnemingen bij den gemeente-ontvanger vaak niet anders waren dan een vrij nuttelooze formaliteit. Dat er trouwens ook thans aan de kasopnemingen in veel gemeenten nog wat ontbreekt, blijkt wel uit het feit, dat nog enkele jaren geleden een college van gedeputeerde staten de verzuchting slaakte, dat er bij kasopnemingen hunnerzijds zoo goed als altijd wat aan te merken valt, niettegenstaande de processen-verbaal van kasopneming, hun door de gemeentebesturen toegezonden, steeds constateeren, dat alles tot in de puntjes in orde is. Men schijnt in sommige gemeenten over het hoofd te zien, dat deugdelijke kasopnemingen heilzaam werken en krachtige hulpmiddelen zijn om fouten en ook malversaties te voorkomen of spoedig aan het licht te brengen en aldus de gemeente en anderen voor schade en den ontvanger en de sub-ontvangers voor misstappen en onaangenaamheden te behoeden. In sommige gemeenten wordt b.v. den ontvanger van te voren aangekondigd, op welk tijdstip de kasopnemers zullen opdagen. Ook schijnt men er zich hier en daar tevreden mede te stellen, bij de kasopnemingen de gelden te tellen, daarna het saldo van de kasboeken te bepalen en, zoo overeenstemming daartusschen bestaat, onmiddellijk aan te nemen, dat de administratie in orde is. Deze voorbeelden zouden met tal van andere zijn te vermeerderen. Het spreekt vanzelf, dat dergelijke kasopnemingen geen waarde hebben. De kasopnemingen hebben l) Zie de noot op bladz. 272. Toepassing in de practijk. 304 DE CONTRÓLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN Wijze van kasopneming. ten doel, na te gaan, of de administratie in orde is en daartoe is het noodig te onderzoeken hoeveel in kas is en hoeveel in kas moet zijn. Om te bepalen hoeveel in kas moet zijn, behoort men na te gaan: a. of alle ontvangsten, welke vóór het tijdstip der kasopneming moeten zijn gedaan, inderdaad en tot het juiste bedrag zijn verantwoord; b. of alle uitgaven door deugdelijke bewijzen zijn gestaafd. Zal de kasopneming aan deze eischen voldoen, dan mag de ontvanger natuurlijk niet van te voren weten of zelfs kunnen vermoeden, op welk tijdstip zij zal plaats hebben. Het verdient daarom aanbeveling de opneming zeer onverwachts, zonder aankondiging, te laten geschieden. De opneming mag ook niet op bepaalde tijden, b.v. steeds tegen het einde van het kwartaal, gebeuren. Het zal verder goed zijn, zich niet altijd tot één opneming per kwartaal te beperken. Dan toch zou, heeft de opneming b.v. in het begin van het kwartaal plaats gehad, voor het verdere deel van het kwartaal de preventieve werking der contröle verloren gaan. Door de kas op te nemen op tijdstippen, waarop dat allerminst wordt verwacht, schept men zich vrij groote zekerheid, dat de administratie niet slechts op bepaalde tijdstippen, maar steeds in orde is. Het model van het proces-verbaal van kasopneming bij den gemeente-ontvanger, dat is vastgesteld door gedeputeerde staten, is een goede leidraad bij de opneming. Terecht wordt geëischt, dat de kasopneming moet aanvangen met het tellen der in de kas zijnde gelden. Immers indien den ontvanger pas na de dikwijls veel tijd eischende boe ken verificatie wordt verzocht de gelden te vertoonen, welke volgens het vastgestelde boeksaldo in kas moeten zijn, kan hij intusschen gelegenheid hebben gehad eventueel ontbrekende sommen tijdelijk aan te vullen, b.v. met gelden, welke hij van andere administraties onder zich heeft. Een tekort in de gemeentekas zou op deze wijze, naar de practijk heeft geleerd, gedurende jaren verborgen kunnen blijven. Bij de invulling van het model van het proces-verbaal kunnen, wat de vermelding der kasmiddelen betreft, geen moeilijkheden rijzen. Het komt ons echter gewenscht voor er op te wijzen, dat het DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN 305 nuttig is om de juistheid der saldi van de rekeningen-courant met de bedrijven en de bankinstellingen, zooals die vermeld zijn in de boeken bedoeld in de artt. 8 en 10 der boekhoudvoorschriften 1931, vast te stellen, door aan de daarbij betrokken bedrijven en bankinstellingen opgaaf te vragen van het saldo der rekening-courant in Aan boeken. Dit kan geschieden door toezending van een saldobiljet met verzoek om terugzending na accoordbevinding en ondertee kening. Een der voordeelen van het model van het proces-verbaal is zeker, dat daarin uitdrukkelijk moet worden vastgelegd, dat bij de kasopneming ook naar de juistheid der gedane boekingen een onderzoek is ingesteld. Geconstateerd moet n.1. worden: 1 . dat sedert de laatste kasopneming geboekte uitgaven behoorlijk door bevelschriften zijn gestaafd; 2°. dat de inkomsten zijn getoetst aan de desbetreffende bewijsstukken. Men zal goed doen de bevelschriften, waarvan men de juiste boeking heeft geconstateerd, te voorzien van een of ander teeken, b-v. den afdruk van een stempel: „controle", zulks om te voorkomen, dat zij meer dan eens in uitgaaf worden geboekt. Men zal verder moeten nagaan of de voldaantee kening der bevelschriften heeft plaats gehad op de wijze, als is voorgeschreven in art. 26 der rekeningsvoorschriften 1931, en of aan de overige ter zake dienende bepalingen van § 3 dier voorschriften is voldaan. Houdt men ter secretarie een register aan, waarin de afgegeven mandaten zijn genoteerd, dan kan men dit register met de kasboeken van den ontvanger vergelijken, zoodat ook blijkt, welke mandaten nog niet zijn betaald. De contröle op de ontvangsten is uiteraard heel wat lastiger dan die op de uitgaven. De minste moeilijkheid leveren op de periodieke ontvangsten, als huren, pachten, grondrenten, annuïteiten van voorschotten ingevolge de woningwet en dergelijke. Men zal hiervan ter secretarie de noodige aantee kening kunnen houden, waarvoor men de gegevens ontleent aan de besluiten van burgemeester en wethouders en den raad, overeenkomsten enz. Bij de kasopneming behoeft men dan Leppink - Gem.-fin. 20 306 DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN slechts deze aanteekeningen bij de hand te hebben, om op die periodieke ontvangsten een afdoende contröle te kunnen uitoefenen. Van verschillende aan den ontvanger betaalde gelden ontvangen de gemeentebesturen mededeeling. Aan de hand der desbetreffende berichten, welke ter secretarie kunnen worden aangeteekend, kan worden nagegaan, of de geadviseerde gelden zijn ontvangen. Het verdient aanbeveling ter secretarie in een daartoe bestemd register ook alle overige bedragen aan te teekenen, waarvan men weet, dat zij aan den ontvanger zijn of zullen moeten worden betaald. Daartoe behooren alle door het gemeentebestuur gedeclareerde bedragen, de ontvangsten van bedrijven (deze kan men laten opgeven door de comptabele ambtenaren), de door andere sub-ontvangers af te dragen sommen (waarvan men eveneens ter secretarie opgaaf kan laten verstrekken), enz. De grootste moeilijkheid bij de verificatie der ontvangsten leveren de bedragen op, welke volgens kohieren worden geïnd. Op het ontvangers kantoor toch is niet na te gaan, welke bedragen reeds vóór de vastgestelde betalingstermijnen zijn betaald en bovendien is het lang niet altijd de gewoonte om terstond na de vervaldagen der belasting tot vervolging der nalatigen over te gaan. Wij hebben nog nooit een middel aangewezen gezien, om deze leemte afdoende aan te vullen. De maatregel om op geregelde tijden, bij wijze van steekproeven, ten huize der betrokken belastingplichtigen het aanslagbiljet ter inzage te vragen, om daarna te controleeren of de daarop aangetee kende ontvangst inderdaad is verantwoord, zal wel alleen worden toegepast, indien er een vermoeden van fraude is gerezen. Wel zal de ingebruikstelling eener kasmachine, zooals die op het Zaandamsche ontvangers kantoor wordt gebezigd, onregelmatigheden bij de verantwoording van belastingen voor een goed deel kunnen voorkomen. In gemeenten, waar een dergelijke machine niet in gebruik is, zal men er zich bij de kasopneming wel toe moeten bepalen na te gaan, of het bedrag, dat wegens kohiergelden is verantwoord, ten naaste bij in overeenstemming is met de som der reeds vervallen termijnen, en, zoo neen, of blijkt, dat tegen de nalatigen tijdig een vervolging is ingesteld. Intusschen kan men, althans op een ont- DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN 307 vangerskantoor, waar verschillende ambtenaren werkzaam zijn, door interne maatregelen de controle op de ontvangst van kohiergelden op verschillende wijze bevorderen. Men kan b.v. elk aanslagbiljet, dat ter geheele of gedeeltelijke betaling wordt aangeboden, door de handen van twee ambtenaren laten gaan, van wie één het bedrag in ontvangst neemt en in het (hulp)kasboek boekt, waarna hij het biljet aan den anderen ambtenaar geeft, die de gedane betaling terstond in het kohier afboekt. Indien men daarbij zorg draagt, dat met het schrijven der vervolgingsstukken weer een andere ambtenaar is belast, bestaat er vrij groote zekerheid, dat de ontvangen bedragen inderdaad en terstond in de gemeentekas komen. Een kasopneming, welke de noodige waarborgen oplevert, vordert veel tijd. In de groote gemeenten zou men, verschoof men allen controle-arbeid tot de voorgeschreven kasopneming, met de verificatie der boeken zelfs in geen dagen gereed komen. Daarom is het gewenscht in die gemeenten den controle-arbeid over het geheele jaar te verdeelen, waardoor voortdurend een systematische controle op de ontvangers-adniinistratie kan worden uitgeoefend In verschillende gemeenten heeft men voor de controle op de gemeentefinanciën een gemeentelijk bureau ingesteld; andere gemeenten maken gebruik van de diensten van het door de vereeniging van Nederlandsche gemeenten ingestelde te 's-Gravenhage gevestigde centraal bureau voor verificatie en financieele adviezen, terwijl weer andere gemeenten de contröle op de gemeentefinanciën, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, laten verrichten door particuliere accountants-bureaux. Vooral nadat de gelegenheid was geopend, aan bepaalde takken van gemeentedienst financieele zelfstandigheid te verleenen, hebben de gemeenten, met het oog op de boekhoudingen der bedrijven, meer en meer de behoefte gevoeld aan deskundige contröle. Er is heel wat strijd gevoerd over de vraag, of de contröle moet worden opgedragen aan een daarvoor door de gemeenten aan te stellen ambtenaar-accountant of aan een particulieren accountant. De Controleinstituutgemeentefinanciën. "■) Zie ook het artikel van J. P. Koene, De controle op de administratie van den gemeenteontvanger, in Financieel werheidsbeheer, jaargang 1927, bladz. 213 en V. 308 DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN strijdbijl is nog niet begraven *); nochtans kan men zeggen, dat de meeste groote gemeenten er thans een ambtelijken controledienst op na houden en van de diensten van particuliere accountants slechts bij-uitzondering gebruik maken. Naast de grootste drie steden des lands, Amsterdam, Rotterdam en 's-Gravenhage, hebben thans een ambtelijken controledienst o. m. de gemeenten Almelo, Amersfoort, Arnhem, Bussum, Dordrecht, Eindhoven, Enschede, Gouda, Groningen, Heerlen, Den Helder, Hengelo (O.), Hilversum, Nijmegen, Utrecht, Veendam, Velsen en Zaandam. Daarnaast zijn er tal van kleinere gemeenten, voor welke het te kostbaar zou worden een eigen controle-bureau te hebben en die daarom de contröle van haar financiën hebben opgedragen aan het hiervoor vermelde bureau van de vereeniging van Nederlandsche gemeenten. Tot de voorkeur voor een eigen controlebureau heeft in verschillende gemeenten geleid de wensch om geregeld de beschikking te hebben over de diensten van een ambtenaar, die in de contröle der gemeentefinanciën ervaren is. Voor de uitoefening dezer contröle wordt niet alleen grondige kennis van de techniek van het rekeningswezen en de contröle, alsmede bedrijfs-economische geschooldheid verlangd, maar ook degelijke kennis van het administratief recht en meer in het bijzonder van de talrijke wettelijke bepalingen, welke op het beheer der gemeentefinanciën betrekking hebben. De eischen, welke aan den gemeente-accountant worden gesteld, zijn dus niet in alle opzichten identiek aan die, waaraan de publicaccountant moet voldoen. De bijzondere vakkennis, welke de gemeente-accountant moet bezitten, kan, in het algemeen genomen, niet worden verlangd van de particuliere accountants en zeker niet van het personeel, waaraan zij het grootste gedeelte van den contröle-arbeid moeten overlaten. Deze omstandigheid zal ook wel voor een groot deel verklaren de voorkeur, welke vele gemeenten, die voor een eigen controledienst te klein zijn, geven aan het verificatiebureau der vereeniging van Nederlandsche gemeenten. Immers ook dit bureau beschikt over *) Zie voor het hier bedoelde vraagstuk het verslag van den I8den accountantsdag, georganiseerd door het Nederlandsch instituut van accountants (bijlage van het maandblad voor accountancy en bedrijfshuishoudkunde, no. 9, vierde jaargang). DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN 309 personeel, dat meer in het bijzonder in de contröle van de gemeentefinanciën is geschoold. De leiding van het gemeentelijk controlebureau is opgedragen aan een ambtenaar, die den titel van directeur van den gemeentelijken accountantsdienst, gemeente-accountant, controleur der gemeentefinanciën, verificateur der gemeentefinanciën of inspecteur der gemeentefinanciën voert. Niet alleen in de titulatuur is een groote verscheidenheid, maar ook de positie van den titularis loopt in de verschillende gemeenten zeer uiteen; in sommige gemeenten is hij benoemd door den raad, in andere door burgemeester en wethouders. Er zijn controleurs, die hun taak, min of meer uitvoerig, vinden aangegeven in een instructie; andere controleurs moeten het buiten een instructie stellen. Er zijn gemeenten, waar de controleur ondergeschikt is aan den secretaris, in andere is hij rechtstreeks ondergeschikt aan burgemeester en wethouders. Zal de hierbedoelde ambtenaar zijn taak goed kunnen vervullen en wenscht men van hem volledige en objectieve rapporten omtrent ingestelde controles te ontvangen, dan moeten hem bij de uitvoering zijner werkzaamheden zoo weinig mogelijk beperkingen worden opgelegd. De zelfstandigheid van dezen ambtenaar kan, naar onze meening, het best worden verzekerd, door zijn benoeming en zijn ontslag in handen te leggen van den raad. Daartegen bestaat geen bezwaar, mits de ambtenaar ondergeschikt blijft aan burgemeester en wethouders. Rechtstreeksche ondergeschiktheid aan den raad, met iiitschakeling dus der ondergeschiktheid aan burgemeester en wethouders, is naar ons oordeel in strijd met het geldend recht. Immers burgemeester en wethouders zijn met het dagelij ksch bestuur der gemeente belast; tot het dagelijksch bestuur behoort de contröle op de gemeentefinanciën (zie de gemeentewet, art. 209, sub a, e, ƒ, t en v) en daarom is het naar onze meening niet in overeenstemming met het stelsel der wet, dat de raad de feitelijke uitoefening der contröle opdraagt aan een ambtenaar, die door hem raad is benoemd en die misschien niet eens het vertrouwen van burgemeester en wethouders heeft. Burgemeester en wethouders, die voor de wijze, waarop rij het dagelijksch bestuur der gemeente Leiding van het controlebureau. 310 DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN Taak van het controlebureau. uitoefenen, verantwoording aan den raad schuldig zijn, behoeven daarom naar onze meening, zoolang de wettelijke bepalingen op dit punt niet zijn gewijzigd, niet toe te laten, dat naast hen een controle-instituut werkzaam is, waarover zij geen zeggenschap hebben. De ondergeschiktheid van den controleur aan burgemeester en wethouders behoeft natuurlijk niet uit te sluiten, dat de door hem uitgebrachte rapporten aan den raad worden overgelegd. Het spreekt vanzelf, dat de ondergeschiktheid van den controleur aan eenigen anderen gemeente-ambtenaar zich met het karakter van het ambt niet verdraagt. In de gemeenten, waar de controleur gerekend wordt te behooren tot het personeel der secretarie, moge dit meestal niet op bezwaren stuiten, maar dat komt dan in den regel hierdoor, dat de secretaris de belangen der gemeente weet te dienen door de zelfstandigheid van den controleur zooveel mogelijk te bevorderen. Het is logisch, dat, indien de gemeente een eigen controlebureau heeft, de leider daarvan wordt aangewezen als boekhoudkundige, bedoeld in art. 265, eerste lid, der gemeentewet. De taak van het gemeentelijk controlebureau is in den aanvang dikwijls verkeerd begrepen; men zag er vaak te veel in een instituut, dat in hoofdzaak tot doel heeft fraudes op te sporen en te voorkomen. Zeker is het zijn taak te trachten malversatiën zoo spoedig mogelijk aan het licht te brengen, maar deze taak is niet meer dan een onderdeel zijner werkzaamheden. Het is niet gemakkelijk die werkzaamheden scherp te omschrijven; wel kan men zeggen, dat het controlebureau tot taak moet hebben: a. het geregeld onderzoek naar de juistheid van de administratie en de financieele eindrekeningen van den gemeente-ontvanger, de onderdeelen der gemeentehuishouding (de takken van dienst met financieele zelfstandigheid), de aan de gemeente rekenplichtige instellingen, woningvereenigingen, enz., en het afgeven der deugdelijkheidsverklaringen, bedoeld in art. 265, eerste lid, der gemeentewet; b. het in de hand werken van een goede administratieve organisatie en in het algemeen van een zuinig en doeltreffend beheer der geldmiddelen en der andere gemeente-eigendommen; DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN 311 c. het aanwenden van middelen om slordigheid en fraude zooveel mogelijk te voorkomen, althans om onregelmatigheden zoo tijdig mogelijk te ontdekken, o. m. door het bevorderen van een goede interne contröle bij de verschillende administraties. Dat het controlebureau daarnaast in alle zaken van financieelen aard, waarbij zijn hulp wordt ingeroepen, aan het gemeentebestuur van advies heeft te dienen, spreekt wel van zelf. Het onderzoek van boeken en bescheiden kan het controlebureau meer schenken dan de wetenschap, of zij, uit wettelijk en boekhoudkundig oogpunt beschouwd, al of niet aan de noodige eischen voldoen. Het is volkomen in de lijn der ontwikkeling van de accountancy, dat accountantsbureaux, zij mogen gemeentelijke of particuliere bureaux zijn, de bedrijfseconomie in hun gezichtskring trekken. Dat dit van belang is, heeft de practijk wel geleerd. Als voorbeeld zou zijn te noemen de magazijnadministratie. Gasfabrieken, waterleidingen, electriciteitsbedrijven, enz. hebben min of meer groote voorraden van allerlei artikelen voor dagelijksch, althans voor min of meer regelmatig gebruik. De controleur, die slechts nagaat of hetgeen in magazijn wordt ontvangen en hetgeen wordt uitgegeven, goed is geboekt, of de boekingen in de magazijnadministratie overeenkomen met de facturen en roet de bons van uitgifte, blijft halverwege staan; hij verwaarloost een belangrijk deel der hem van nature opgelegde taak. Hij behoort ook na te gaan of de aankoop van magazijnartikelen in goede verhouding staat tot het verbruik, of dus de voorraden niet te groot zijn. Daarbij bedenke hij, dat te hoog opgevoerde voorraden tot gevolg hebben een duurdere administratie, hoogere magazijnon kosten en meer verhes aan rente dan noodig is. Anderzijds is het gewenscht er op toe te zien, dat er steeds een bepaalde minimum voorraad is, opdat er steeds gelegenheid bestaat voor het doen van nieuwe bestellingen concurreerende prijsaanbiedingen te vragen. Vooral bij groote bedrijven, waarin de bedrijfsleider veel aan ondergeschikten moet overlaten, kan de controleur in dezen nuttig werk doen. Ook wijde de controleur zijn aandacht aan de wijze, waarop de inkoopen plaats hebben; in de bestede prijzen kan hij eenig inzicht verkrijgen door de betrokken facturen te vergelijken met de prijzen 512 DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN van concurreerende firma's. Het spreekt vanzelf, dat de controleur goed doet, niet alleen de kas, maar ook den magazijnvoorraad, althans een deel er van, af en toe op te nemen. Want merkwaardig is dikwijls de nauwgezetheid der opneming van de kasgelden tegenover de nonchalance, welke wordt betoond, zoodra kasgeldis omgezet in goederen. Niet licht ook dient de controleur te achten de beoordeeling der cijfers, welke de boekhouding kan verschaffen. Toonen deze cijfers b.v. een stijging van bepaalde exploitatie-uitgaven aan, dan ligt het op zijn weg te onderzoeken of deze stijging gemotiveerd is en om, bij twijfel daaromtrent, te spreken met den bedrijfsleider, die aldus op bepaalde fouten opmerkzaam kan worden gemaakt. Ook kan de controleur goed werk doen, door voortdurend na te gaan of de tarieven der bedrijven en de met afnemers van bijproducten en met grootverbruikers te sluiten overeenkomsten voldoen aan de eischen eener goede bedrijfseconomie. Het spreekt van zelf, dat ook de interne bedrijfscontröle zijn voortdurende aandacht dient te hebben. Men zou deze voorbeelden met tal van andere kunnen vermeerderen, maar wij meenen toch reeds te hebben aangetoond, dat de controleur niet behoeft te zijn en zelfs niet mag zijneen man, die alleen de boekhoudkundige juistheid der administratie heeft na te gaan, maar dat hij ook en vooral nuttig werkzaam kan en moet zijn voor de bezuiniging op de gemeentelijke uitgaven en, in het algemeen, voor een goede bedrijfseconomie. Het schijnt ons goed toe op deze waarheid ook hier nog eens te wijzen, omdat zij blijkbaar nog niet tot alle gemeentebesturen is doorgedrongen. Anders althans ware niet te verklaren, dat er nog steeds gemeentebesturen zijn, welke aan accountantsbureaux prijsopgaaf vragen voor het controleeren van gemeentelijke administraties, zonder eenige aanduiding van den aard en den omvang van den door hen gewenschten arbeid, en daarna eenvoudig aan het bureau, dat de „goedkoopste" aanbieding deed, het werk opdragen. Hadden die gemeentebesturen een goed inzicht in de beteekenis, welke de contröle kan hebben, dan zouden zij beseffen, dat ook in deze materie alle waar is naar haar geld. De prijzen, waarvoor enkele accountantsbureaux, dikwijls door de concurrentie gedwongen, thans contröle uitoefenen, zijn in sommige gevallen zóó laag, dat de contröle zich wel moet bepalen DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN 313 tot een verificatie in engeren zin, tot een zoodanige dus, welke zich alleen inlaat met de simpele verwerking van de cijfers in de administratie. Wil of kan een gemeente voor een permanente contröle door een eigen controle-bureau niet een voldoende bedrag beschikbaar stellen, dan doet zij beter slechts enkele takken van dienst door het verificatiebureau der vereeniging van Nederlandsche gemeenten of door een bekwamen particulieren accountant te laten controleeren. Zij heeft dan althans de zekerheid, dat die takken van dienst behoorlijk worden gecontroleerd. In dit verband zij gewezen op het van verschillende zijden geopperde denkbeeld van instelling van een rayon-verificatiedienst. Daarbij zou het land kunnen worden ingedeeld in rayons en aan het hoofd van elk rayon zou een boekhoudkundige kunnen worden geplaatst, die belast wordt met de contröle op de financiën in de gemeenten van het rayon, een regeling dus, welke eenige overeenkomst vertoont met die, welke voor de keuring van waren is getroffen bij de Warenwet. Bij een dergelijke regeling zouden de grootste gemeenten een eigen verificateur kunnen behouden. Uit hetgeen is voorafgegaan leide men niet af, dat de controleur (ortder welke benaming wij hier ook den particulieren accountant begrijpen) de bedrijfseconomie in haar vollen omvang kan beoordeelen. Het spreekt immers van zelf, dat van een van huis uit administratief onderlegd persoon geen inzicht kan worden verwacht in de techniek van bedrijven en diensten van den meest uiteenloopenden aard, als daar zijn gasfabrieken, electrische centrales, slachthuizen, reinigingsdiensten enz. Heeft men reden om de vraag te stellen of de bedrijfsleiding, uit een zuiver technisch oogpunt bezien, wel aan redelijke eischen voldoet of wenscht men alleen „pour acquit de conscience" het antwoord van een deskundige op deze vraag, dan kan aan een of meer ingenieurs of andere personen, die op het gebied van een bepaalden tak van dienst op bijzondere kennis en op speciale ervaring kunnen bogen, worden opgedragen een onderzoek in te stellen. Enkele gemeenten hebben in dezen geest gehandeld, door aan een adviesbureau de vraag voor te leggen, of bij de bedrijven dier gemeenten bezuiniging kan worden verkregen. Niet altijd zijn de resultaten, welke daarmede zijn bereikt, 314 DE CONTRÖLE OP DE GEMEENTEFINANCIËN bevredigend geweest, maar toch staat wel vast, dat een dergelijk bureau, als daaraan personen zijn verbonden, die over groote bekwaamheid en over ervaring beschikken op het terrein, waarop hun diensten noodig zijn, soms nuttige wenken kunnen geven. In alle geval behoort echter het onderzoek van deskundigen o. i. te worden ingesteld in overleg en in samenwerking met den controleur of den accountant, omdat deze door zijn voortdurende werkzaamheid aan het bedrijf de daarbij toegepaste werkwijzen kent en dus in staat is de onderdeden er van aan te wijzen, welke voor een speciaal technische beoordeeling in de eerste plaats in aanmerking komen. Van een aldus ingesteld onderzoek verwachten wij veel meer heil dan van bezuinigingscommissies, al kan men daarin ook opnemen deskundigen op administratief of technisch gebied. De resultaten der bezuinigingscommissies (bestaande uit leden van den raad en andere ingezetenen), welke hier en daar werkzaam zijn geweest, zijn trouwens zeer problematiek, hetgeen o. i. niet te verwonderen valt, reeds hierom niet, omdat de leden van dergelijke commissies door hun gewonen werkkring te veel in beslag worden genomen en dus onmogelijk den noodigen tijd kunnen geven aan de inderdaad omvangrijke taak, welke men hun als lid der commissie had opgedragen. Enkele gemeenten hebben de wenschelijkheid, dat het gemeentelijk controlebureau zich ook tot taak stelt een zuinig en doeltreffend beheer der geldmiddelen te bevorderen, in zoo sterke mate gevoeld, dat zij het noodig hebben geacht den titel van den leider van het bureau te wijzigen in „bezuinigingsinspecteur", of dat zij den chef van den controledienst tevens als bezuinigingsinspecteur hebben aangesteld. Naar ons oordeel was dit niet noodig geweest, omdat, zooals uit het vorenstaande moge zijn gebleken, het gemeentelijk controlebureau van nature de taak heeft, een doeltreffend beheer der geldmiddelen te bevorderen. Natuurlijk kan het wel voordeelen hebben, dat gemeenten van eenige beteekenis, hetzij voortdurend, hetzij tijdelijk, de beschikking hebben over de diensten van een technisch geschoolden bezuinigingsinspecteur. Indien deze in voortdurend overleg met den gemeentelijken controledienst nagaat of en in hoeverre er bij het beheer van de technische diensten verbeteringen zijn aan te brengen, kan zijn werkzaamheid zeker een invloed ten goede uitoefenen. BIJLAGE I BIJLAGEN 315 VERORDENING op het b eheer van takken van dienst, aangewezen ingevolge art. 252, eerste lid, der gemeentewet. Artikel I 1. De takken van dienst, welke ingevolge het bepaalde in art. 252, eerste lid, der gemeentewet zijn aangewezen bij besluit van den raad, d.d. 28 October 1931, no. 17, goedgekeurd door gedeputeerde staten van Gelderland bij besluit van 11 November 1931, no. 96, met uitzondering van het grondbedrijf, worden beheerd naar de regelen dezer verordening. 2. Elk dezer takken van dienst wordt in de volgende artikelen dezer verordening aangeduid met den naam van bedrijf. Artikel 2 1. Het beheer van het bedrijf is opgedragen aan burgemeester en wethouders. 2. Onder hun toezicht zijn met de dagelijksche leiding van het bedrijf belast: a. voor wat betreft de electriciteitswerken: de directeur der electriciteits werken; b. voor wat aangaat de gasfabriek en de waterlading: de directeur der gasfabriek en waterleiding; c. voor wat aangaat het slachthuis: de directeur van het slachthuis; d. voor wat aangaat de bank van leening: de directeur-administrateur der bank van leening; e. voor wat aangaat het woningbedrijf: de boekhouder van gemeentediensten; ƒ. voor wat aangaat de gemeentereiniging en den ontsmettingsdienst: de directeur der gemeentereiniging en van den ontsmettingsdienst; g. voor wat aangaat den keuringsdienst voor waren: de directeur van den keuringsdienst voor waren in het keuringsgebied Nijmegen. 316 BIJLAGEN 3. Aan hem, wien ingevolge het tweede lid van dit artikel de dagelij ksche leiding van het bedrijf is opgedragen, is het overige aan het bedrijf verbonden personeel ondergeschikt, met dien verstande, dat deze ondergeschiktheid niet bestaat ten aanzien van de boekhouders van de onder a, b, c, ƒ en g bedoelde bedrijven, voor zoover hun bij deze verordening een zelfstandige taak is toebedeeld. Artikel 3 Waar in de volgende artikelen dezer verordening wordt gesproken van boekhouder, wordt daaronder verstaan de ambtenaar, aan wien bij of krachtens een besluit van den raad de boekhouding van het bedrijf is opgedragen. Artikel 4 1. De inkomsten, ontvangsten en betalingen van het bedrijf worden afgescheiden van de overige inkomsten, ontvangsten en betalingen der gemeente. 2. De bezittingen en schulden der gemeente, verkregen of ontstaan als gevolg van de oprichting of instelling en van de exploitatie van het bedrijf, worden voor de toepassing dezer verordening aangemerkt als bezittingen en schulden van het bedrijf en als zoodanig beheerd als een afzonderlijk vermogen. 3. Leveringen en diensten van en aan bedrijven onderling en aan de gemeente worden aan en door het bedrijf vergoed alsof zij ten behoeve van derden hadden plaats gehad. Artikel 5 De gemeente verstrekt aan het bedrijf het noodige kapitaal tegen den koers en de rente, waartegen zij leent, of, zoo de gemeente ten behoeve van kapitaalverstrekking aan het bedrijf geen leening heeft aangegaan, tegen de in elk geval door den raad vast te stellen voorwaarden. Artikel 6 I. De gemeente verstrekt aan het bedrijf de noodige kasmiddelen in loopende rekening met den gemeente-ontvanger. Over de saldi der door het bedrijf bij de gemeente in loopende rekening gestorte BIJLAGEN 317 en opgenomen gelden wordt rente berekend naar percentages, welke door burgemeester en wethouders worden vastgesteld. 2. Bij de vaststelling der in het eerste lid bedoelde percentages wordt er zooveel mogelijk rekening mede gehouden, dat de rente over saldi ten laste van het bedrijf ten naastebij gelijk is aan de rente, welke de gemeente betaalt voor tijdelijk opgenomen kasgelden en dat de rente over saldi ten gunste van het bedrijf nagenoeg gelijk is aan de rente, welke de gemeente ontvangt voor tijdelijk uitgeleende gelden. Artikel 7 1. De door het bedrijf gemaakte winst wordt aan de gemeente uitgekeerd. 2. Het door het bedrijf geleden verlies wordt door de gemeente uit haar gewone middelen aan het bedrijf vergoed. Artikel 8 1. Telken jare lost het bedrijf van de kapitaalschuld aan de gemeente af een som, welke niet lager is dan die, welke de gemeente verplicht is af te lossen van de door haar ten behoeve van kapitaalverstrekking aan het bedrijf aangegane geldleeningen. 2. Indien het bedrijf in eenig jaar een hooger bedrag van de kapitaalschuld heeft afgelost, dan waartoe het krachtens het bepaalde in het eerste lid verplicht was, kan het meerdere geheel of gedeeltelijk in mindering worden gebracht op de verplichte aflossing in volgende jaren. Artikel 9 1. De afschrijvingen op de bezittingen van het bedrijf hebben plaats volgens de door den raad daaromtrent te stellen regelen; bij de vaststelling daarvan worden de percentages aangegeven, waarnaar jaarlijks op de oorspronkelijke waarden der bezittingen de afschrijvingen zullen geschieden; deze percentages worden zoodanig gekozen, dat elke bezitting binnen den vermoedelijken gebruiksduur daarvan geheel zal zijn afgeschreven. Deze regelen worden telkens om de vijfjaren, voor het eerst in 1939, herzien en aan gedeputeerde staten medegedeeld. 318 BIJLAGEN 2. Met afwijking van het bepaalde in het vorig lid van dit artikel worden de afschrijvingen op de bezittingen, in beheer bij het woningbedrijf, voor de verkrijging waarvan het rijk aan de gemeente voorschotten volgens de woningwet heeft verleend, gelijk gesteld aan de bedragen, welke aan aflossing rijn begrepen in de ter zake hiervan aan het rijk verschuldigde annuïteiten. Artikel 10 1. Indien de beschikbare kasgelden een door burgemeester en wethouders voor elk bedrijf vast te stellen bedrag overschrijden, worden de gelden, welke niet terstond voor het doen van betalingen noodig zijn, onverwijld bij den gemeente-ontvanger in loopende rekening gestort. 2. Het in het eerste lid bedoelde bedrag is niet lager dan de som, waarvoor de boekhouder krachtens het bepaalde in art. 12 zekerheid heeft gesteld. Artikel II 1. De boekhouder is belast met de zorg voor de invordering van alle inkomsten van het bedrijf. 2. Voor zoover van gedane ontvangsten geteekende kwijtingsbewijzen worden afgegeven, heeft de onderteekening plaats door den boekhouder van het bedrijf of door een ambtenaar, dien hij daarmede, onder goedkeuring van burgemeester en wethouders, belast. 3. Opneming van gelden in loopende rekening met den gemeenteontvanger heeft door den boekhouder niet plaats dan met schriftelijke machtiging van een daartoe door burgemeester en wethouders aangewezen lid van hun college. 4. Met uitzondering van kleine uitgaven, als porti, vrachten en dergelijke, waarvan de voldoening geen uitstel gedoogt, worden voor het bedrijf geen betalingen gedaan, dan nadat burgemeester en wethouders daartoe tevoren schriftelijk machtiging hebben verleend. 5. De betalingen voor het bedrijf hebben plaats door den boekhouder of door den ambtenaar, dien hij daarmede, onder goedkeuring van burgemeester en wethouders, belast. BIJLAGEN 319 Artikel 12 1. De boekhouder stelt, alvorens zijn betrekking te aanvaarden, zekerheid, waarvan het bedrag bij afzonderlijk raadsbesluit wordt bepaald, 2. De zekerheid wordt eerst opgeheven na vaststelling der rekening van het bedrijf over het laatste dienstjaar, waarin de boekhouder als zoodanig is werkzaam geweest en na verhaal van hetgeen hij ter zake van zijn beheer schuldig mocht zijn gebleven. Artikel 13 1. Voor elk der bedrijven wordt een rekening genomen bij den postcheque- en girodienst. De boekhouder kan over die rekening per giro beschikken; beschikking per cheque is verboden. 2. Met afwijking van het in het vorig lid van dit artikel bepaalde kan de directeur-administrateur der bank van leening cheques afgeven ter betaling van aan beleeners toekomende gelden, mits deze cheques worden gesteld ten name van den rechthebbende. Artikel 14 1. De boekhouding van het bedrijf wordt gevoerd naar de beginselen der dubbele methode. 2. Zij is zoodanig ingericht, dat daaruit steeds een gespecificeerd overzicht is samen te stellen van de bezittingen, vorderingen en schulden van het bedrijf, alsmede een gespecificeerd overzicht van de resultaten, met de exploitatie bereikt. 3. Burgemeester en wethouders kunnen omtrent de inrichting der administratie nadere voorschriften geven. Artikel 15 1. De administratie van de bedrijven staat onder voortdurende controle van burgemeester en wethouders, die namens hen mede door den controleur van financiën wordt uitgeoefend. 2. Aan de leden van het college van burgemeester en wethouders en van de bij het bedrijf betrokken commissie van bijstand, aan den 320 BIJLAGEN controleur van financiën en aan het aan dezen toegevoegde, door burgemeester en wethouders daartoe aangewezen personeel moet te allen tijde inzage worden gegeven van alle boeken en bescheiden. 3. Ten minste eenmaal in elk kwartaal nemen burgemeester en wethouders of neemt namens hen de controleur van financiën de kas en de boeken van het bedrijf op. Van deze opneming wordt een proces-verbaal opgemaakt, hetwelk door den boekhouder voor „gezien' wordt geteekend en aan den raad en aan gedeputeerde staten in afschrift wordt toegezonden, vergezeld van een afschrift van het eventueel daarbij uitgebrachte rapport. 4. Bij schorsing, ontslag of overlijden van den boekhouder worden door burgemeester en wethouders of namens hen door den controleur van financiën de boeken van het bedrijf afgesloten en wordt de kas van het bedrijf opgenomen. Van een en ander wordt een proces-verbaal opgemaakt, dat aan den raad en aan gedeputeerde staten in afschrift wordt toegezonden, vergezeld van een afschrift van het eventueel daarbij uitgebrachte rapport. Artikel 16 1. De boekhouder dient jaarlijks vóór 1 Mei bij burgemeester en wethouders in de door hem onderteekende rekening van het bedrijf over het vorige jaar. Deze rekening moet voor „gezien worden geteekend door hem, aan wien volgens art. 2 de dagelijksche leiding van het bedrijf is opgedragen. 2. Burgemeester en wethouders doen vóór 1 Juli aan den raad de verantwoording, bedoeld in artikel 265 der gemeentewet. Artikel 17 Waar in de voorgaande artikelen gesproken wordt van de rekening van het bedrijf, wordt daaronder, wat betreft den keuringsdienst voor waren, verstaan de balans en de verlies- en winstrekening van dit bedrijf. Overigens zijnde in deze verordening gestelde regelen op den keuringsdienst voor waren slechts van toepassing, voor zoover zij niet in strijd zijn met bet koninklijk besluit van 18 Maart 1921, staatsblad no. 592, zooals dit is of mocht worden gewijzigd. BIJLAGEN 321 Artikel 18 1. Deze verordening wordt geacht in werking te zijn getreden op I Januari 1934. 2. Door de inwerkingtreding dezer verordening vervallen: a. enz. Artikel 19 Deze verordening kan worden aangehaald onder den naam van wBedrijven-verordening". Leppink - Gem. fin. 21 322 BIJLAGEN BIJLAGE II TARIEVEN voor levering van electriciteit door het Elektriciteitsbedrijf der gemeente Nijmegen. 1. De prijs van de geleverde electriciteit, door den meter aangewezen, wordt berekend per Kilowattuur (kWh) en bedraagt per jaar: A. voor verlichting: a. voor toestellen, welke direct of indirect dienen voor verlichting; en b. voor motoren voor intermitteerend bedrijf, waaronder worden verstaan motoren, gekoppeld met werktuigen, waarvan de beweging gedurende ten hoogste 2 minuten continu kan rijn, gemeten over den en keitarief meter: per kWh 20 cent B. voor beweegkracht of andere doeleinden, behalve voor verlichting, benevens: a. voor verlichtingstoestellen, welke uitsluitend voor medische of chemische doeleinden gebezigd worden; en b. voor 1 lamp van ten hoogste 50 Watt verbruik bij eiken motor boven 0,3 eff pk, opgesteld in een ruimte, waar lichtleidingen ontbreken, gemeten over den enkeltariefmeter: per kWh 14 cent C. Voor beweegkracht of andere doeleinden en verlichting, uitsluitend voor industrieelen in perceelen, waarin rij hun industrie uitoefenen, mits zij voor alle daar noodige kracht en licht electriciteit van de gemeente gebruiken en mits het vermogen aan kracht, in regelmatig gebruik, ten minste % uitmaakt van het totale vermogen der installatie, gemeten over den dubbeltariefmeter, gedurende de maanden: Januari van 4 uur n.m. tot 9 uur n.m. Februari „ 5 „ „ „ 9 „ „ Maart „ 5.30 , 9 „ ,. BIJLAGEN 323 October van 5 uur n.m. tot 9 uur n.m. November „ 4 „ „ „ 9 „ „ December „ 4 „ „ „ 9 „ „ per kWh 25 cent voor alle overige kWh: voor de eerste 5.000 kWh 10 cent voor alle volgende kWh . . . 8 cent D. Munttarief. gemeten over den en keitarief meter: per kWh 23 cent E. Vastrechttarief. Dit tarief wordt slechts toegepast op verzoek van den verbruiker, en behoudens het hierna onder c bepaalde, uitsluitend op stroomlevering voor alle doeleinden aan particuliere woonhuizen. In bijzondere gevallen, b.v. indien in het woonhuis een spreekkamer, kantoor-, onderzoek- of behandelingskamer e. d. aanwezig is of indien in het woonhuis b.v. een pensionbedrijf wordt uitgeoefend, kan het na te noemen vaste bedrag door de directie zoo noodig worden verhoogd, alvorens tot toepassing van het tarief wordt overgegaan. De directie is te allen tijde bevoegd de levering van stroom volgens een der andere tarieven te doen geschieden, indien de toepassing van dit tarief tot misbruik aanleiding mocht of zou kunnen geven. a. Eigen installaties in woonhuizen. Een vast bedrag per maand, benevens 4 cent per kWh, gemeten over den gewonen en keitarief meter. Het vaste bedrag wordt berekend naar de gezamenlijke vloeroppervlakten van alle verdiepingen, kelder, zolder, en overdekte veranda's meegerekend, waarbij de binnenwerksche maten tusschen de buitenste muren worden genomen. Gedeelten van een m2 worden als geheel geteld; uitgebouwde kasten enz. in vertrekken worden als niet aanwezig beschouwd. Het vaste bedrag bedraagt per 10 m2 of gedeelte daarvan per maand ƒ 0,16 waarbij een vloeroppervlakte van tenminste 60 m2 in rekening wordt gebracht, terwijl boven de 250 m2 de meerdere vloeropper- 324 BIJLAGEN vlakte slechts voor de helft, naar boven afgerond op tientallen m!, wordt berekend. Ook indien in een installatie geen stroom wordt of k&n worden verbruikt, is het vaste bedrag verschuldigd. Dit tarief geldt voor éénzelfden verbruiker en éénzelfde perceel voor ten minste 12 maanden en wordt geacht telkens met één jaar te zijn verlengd, als het niet een maand van tevoren schriftelijk is opgezegd. Slechts in bijzondere gevallen, als verhuizing of overlijden, kan tusschentijds worden opgezegd. b. Muntinstallaties in woonhuizen. Het tarief, onder E a vermeld, kan ook op muntinstallaties worden toegepast onder dezelfde voorwaarden, met dien verstande, dat het vaste bedrag wordt verhoogd met een vergoeding bedragende: voor install. van I tot en met 3 lichtp. per maand. . / 0,15 4 „ „ „ 6 0,25 7 „ „ „ 10 „ „ „ . . „ 0,40 ,. boven 10 „ „ „ . . „ 0,60 Als lichtpunten worden alleen die in rekening gebracht, welke door de gemeente voor haar rekening zijn aangelegd; stopcontacten worden als lichtpunten berekend. De bovenbedoelde vergoeding is ook verschuldigd, indien in een installatie geen stroom wordt of kan worden verbruikt. c. Eigen- en muntinstallaties in perceelen, geen of niet uitsluitend woonhuizen zijnde. In gevallen, ter beoordeeling van de directie, kunnen voor winkels, hotels, kantoren enz., in het algemeen voor die installaties, welke niet voor een der tarieven B. en C. in aanmerking komen, na verkregen machtiging van burgemeester en wethouders, vastrechtcontracten worden afgesloten, mits het jaarverbruik in een dergelijke installatie een door burgemeester en wethouders te bepalen minimum bedraagt. Het te betalen vaste bedrag per maand wordt voor elke installatie afzonderlijk en in verband daarmede vastgesteld; de prijs per kWh bedraagt ten minste 4 cent. F. Verwarmingstarief. Voor toepassing van electrischen stroom, uitsluitend voor ver- BIJLAGEN 325 warmingsdoeleinden, b.v. voor de verwarming van schoollokalen, kantoren, kerken, enz., voor electrische banketbakkersovens e. d. toestellen kunnen bij een minimum afname van 2.000 kWh per jaar, na verkregen machtiging van burgemeester en wethouders, speciale contracten worden afgesloten. De prijs per kWh wordt hierbij voor elk geval afzonderlijk vastgesteld. G. Middag-nachtstroomtarief. Dit tarief wordt slechts toegepast op verzoek van den verbruiker en is, met inachtneming van het hierna bepaalde, uitsluitend toegestaan voor die installaties, waarvoor het stroomverbruik volgens een der onder E genoemde vastrechttarieven wordt afgerekend. Voor de stroomafname uitsluitend gedurende de middaguren en de nachturen, welke gerekend worden van 11 uur v.m. tot 1.30 uur n.m. en van 11 uur n.m. tot 7.30 v.m., bedraagt de prijs van de geleverde electriciteit, door den meter aangewezen, per kWh 2 cent. Ind ïen de toepassing van dit tarief tot misbruik aanleiding mocht geven, is de directie bevoegd den geleverden stroom, alsmede het zoo noodig door haar te bepalen aantal kWh, volgens een der andere naar haar oordeel daarvoor in aanmerking komende tarieven in rekening te brengen. a. Eigen- en muntinstallaties in woonhuizen. Het middag-nachtstroomtarief geldt voor de geheele stroomafname van de betreffende installatie gedurende de boven aangegeven uren, waarbij een minimum te betalen stroomafname volgens dit tarief van 600 kWh per jaar door den verbruiker moet worden gegarandeerd. b. Eigen- en muntinstallaties in perceelen, die geen of niet uitsluitend woonhuizen rijn. Het middag-nachtstroomtarief geldt alleen voor die toestellen, welke geheel automatisch door een speciaal voor dit doel te plaatsen meter, uitsluitend gedurende de bovenaangegeven uren, worden ingeschakeld; deze toestellen moeten geheel afzonderlijk van de overige in het perceel aanwezige installatie worden aangesloten, 326 BIJLAGEN terwijl zich in die aansluitleiding(en) geen stopcontacten mogen bevinden. De garantie voor deze installaties bedraagt 600 kWh per jaar. Kolenclausule voor a en b: Indien de gemiddelde prijs der (voor de opwekking van den stroom) verstookte brandstoffen in eenige kalendermaand hooger is dan ƒ 12,— per 1000 kg bij een gemiddelde verbrandingswaarde van 7500 calorieën per kg franco op het terrein der centrale(n), wordt over het tijdvak, aanvangende met de meteropneming in die kalendermaand en eindigende met de daaropvolgende meteropneming, op elk der verbruikte kWh een toeslag geheven van 0,1 cent voor eiken gulden of onderdeel daarvan, boven en van een halven gulden af, dien die gemiddelde prijs meer heeft bedragen dan ƒ 12,—. Algemeene kolenclausule. De navolgende kolenclausule geldt voor de taneven A, B, C, D en E. Indien de gemiddelde prijs der (voor de opwekking van den stroom) verstookte brandstoffen in eenige kalendermaand hooger is dan ƒ 15,— per 1000 kg bij een gemiddelde verbrandingswaarde van 7500 calorieën per kg, franco op het terrein der centrale(n), wordt over het tijdvak, aanvangende met de meteropneming in die kalendermaand en eindigende met de daaropvolgende meteropneming, op elk der verbruikte kWh een toeslag geheven van 0,2 cent voor eiken gulden of onderdeel daarvan, boven en van een halven gulden af, dien die gemiddelde prijs meer heeft bedragen dan ƒ 14,50. 2. Voor een electriciteitsverbruik, grooter dan 7500 kWh per jaar, kunnen burgemeester en wethouders met de verbruikers bijzondere overeenkomsten sluiten. # BIJLAGEN 327 BIJLAGE III VERORDENING op het beheer van het Grondbedrijf. Artikel 1 1. De aan de gemeente toebehoorende en de door haar nog in eigendom te verkrijgen onroerende goederen, welke tot bouwterrein bestemd zijn en welke daartoe bij een besluit van den raad zijn aangewezen, worden afzonderlijk beheerd onder den naam van grondbedrijf. 2. Op het grondbedrijf zijn, voor zoover daaromtrent in deze verordening niets anders is bepaald, van toepassing de artikelen 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 13, eerste lid, 14, 15 en 16 der „Bedrijvenverordening" *). Artikel 2 1. Bij een besluit van den raad, waarbij onroerend goed bij het grondbedrijf in beheer wordt gebracht, wordt het bedrag, waarvoor de inbreng geschiedt, vastgesteld op de som, waarop de verkoopwaarde is geschat. Tevens wordt in dat besluit vastgesteld: a. voor zooveel betreft de onroerende goederen, waarvoor een leening op langen termijn is aangegaan, het bedrag der schuld, welke op het oogenblik van den inbreng op de gemeente ter zake van het onroerend goed rust; b. voor zooveel betreft de onroerende goederen, waarvoor nog geen leening op langen termijn is aangegaan, het bedrag van de kosten van aankoop daarvan, vermeerderd met het bedrag der op den aankoop gevallen kosten. 2. De verschillen tusschen de inbrengwaarden eenerzijds en de bedragen, bedoeld onder a en b van de eerste alinea van dit artikel, anderzijds, worden geboekt op een rekening voor waardeverschillen bij inbreng; wijst deze rekening een debetsaldo aan, dan wordt dit, indien en voor zoover het niet kan worden afgeboekt van de algemeene reserverekening, in uiterlijk vijf jaren afgeschreven ten laste van de rekening van baten en lasten. Deze verordening is hiervoor afgedrukt als bijlage I. 328 BIJLAGEN Artikel 3 Het bepaalde in het vorige artikel is niet van toepassing op de onroerende goederen, ten aanzien waarvan bij of binnen zes maanden na de dagteekening van het besluit tot aankoop wordt bepaald, dat zij bij het grondbedrijf in beheer zullen worden gebracht. Deze inbreng geschiedt voor de koopsom, vermeerderd met alle op den aankoop gevallen kosten. Artikel 4 1. Burgemeester en wethouders deelen de tot het bedrijf behoorende onroerende goederen, in verband met hun ligging en hun bestemming, in perceelen of complexen van perceelen in. 2. Met de door het bedrijf over elk jaar te betalen rente, grondlasten en andere lasten wordt de boekwaarde der perceelen of complexen van perceelen verhoogd; zij wordt verminderd met de pachten, huren en andere baten. De verhooging der boekwaarde geschiedt, voor wat de door het bedrijf te betalen rente en algemeene onkosten betreft, naar evenredigheid van het gemiddelde der boekwaarden van de perceelen of complexen van perceelen op 1 Januari, 1 April, 1 Juli en 1 October. 3. Het bepaalde in het vorig lid lijdt uitzondering ten aanzien van de gronden, welke volgens art. 2 bij het bedrijf in beheer zijn gebracht, indien bij dien inbreng een nadeelig verschil is geconstateerd als bedoeld in het tweede lid van dat artikel. Artikel 5 De boekwaarde der onroerende goederen wordt, onverminderd het bepaalde in art. 4, verhoogd met de kosten van het tot bouwterrein geschikt maken daarvan, daaronder begrepen de kosten van aanleg en rioleering van straten, wegen en pleinen. Indien deze kosten niet uitsluitend in het belang der onroerende goederen zelf zijn gemaakt, maar mede met het oog op de behartiging van een algemeen gemeentelijk belang, zal de gemeente aan het bedrijf dat deel der kosten vergoeden, dat geacht moet worden ter behartiging van dat belang te zijn besteed. Het bedrag van dit deel wordt door den raad vastgesteld. BIJLAGEN 329 Artikel 6 Op de boekwaarde der onroerende goederen heeft geen afschrijving wegens waardevermindering plaats. Artikel 7 De voor den aanleg van straten, wegen en pleinen bestemde gronden worden na dien aanleg zonder eenige verrekening uit het grondbedrijf genomen. Artikel 8 Wanneer eenig deel der bij het grondbedrijf in beheer gebrachte eigendommen, dat niet voor den aanleg van een straat, een weg of een plein bestemd is, 'ten behoeve van de gemeente in gebruik wordt genomen, wordt dat deel uit het grondbedrijf genomen en keert de gemeente aan het grondbedrijf het bedrag der geschatte waarde daarvan uit. Artikel 9 1. Indien bij verkoop van eigendommen of bij overdracht van eigendommen, als bedoeld in art. 8, deze meer opbrengen dan het bedrag der boekwaarde, vermeerderd met de kosten van aanleg van wegen en andere kosten, aan het bouwrijp maken der terreinen verbonden, voor zoover die kosten nog niet op de waarde der gronden zijn bijgeschreven, wordt het verschil geboekt op een reserverekening voor winst bij verkoopen. 2. Indien bij verkoop van eigendommen of bij overdracht van eigendommen, als bedoeld bij art. 8, deze minder opbrengen dan het bedrag der boekwaarde, vermeerderd met de in het vorig lid vermelde kosten, wordt het verschil, indien en voor zoover het niet kan worden afgeboekt van de reserverekening voor winst bij verkoopen, in uiterlijk vijf jaren afgeschreven ten laste van de rekening van baten en lasten. Artikel 10 Bij verkoop van eigendommen, welke ingevolge art. 2 bij het bedrijf in beheer zijn gebracht, wordt van de rekening voor waardeverschillen bij inbreng een zoodanig bedrag overgebracht naar de Leppink - Gem.-fin. 22 330 BIJLAGEN algemeene reserverekening, als waarvoor eerstgenoemde rekening ten behoeve van die eigendommen bij den inbreng is gecrediteerd. Artikel 11 1. Na elk tijdvak van vijf jaren, voor het eerst in 1934, wordt de verkoopwaarde van elk perceel en van elk complex van perceelen, met uitzondering van die, bedoeld in art. 13, geschat. Tengevolge van deze schatting zullen de boekwaardecijfers geen verandering ondergaan; de voordeelige of nadeelige taxatie-verschillen worden op afzonderlijke rekeningen geadministreerd. 2. In het geval, dat de totale taxatiewaarden minder zijn dan de totale boekwaarden zal het verschil, indien en voor zoover het niet kan worden gecompenseerd met het bedrag, dat wegens vroegere mindere waarde door de gemeente uit haar gewone middelen is betaald of voor zoover het niet kan worden gedekt uit de reserverekening voor winst bij verkoopen, in uiterlijk vijf jaren worden afgeschreven ten laste van de rekening van baten en lasten. Het bepaalde in art. 4, tweede lid, vindt geen toepassing ten aanzien van die complexen, waarbij nadeelige verschillen tusschen de boekwaarde en de taxatiewaarde zijn geconstateerd en wel gedurende den tijd, waarin de boekwaarde de geschatte waarde overtreft of daaraan gelijk is. Artikel 12 1. De volgens deze verordening noodige schattingen hebben plaats door drie, door burgemeester en wethouders voor een door hen te bepalen tijdvak aan te wijzen deskundigen. Zij mogen geen lid van den raad zijn. 2. Kunnen de deskundigen omtrent de aan de onroerende goederen toe te kennen waarde niet tot overeenstemming komen, dan wordt als waarde van het perceel of van het complex van perceelen, waarover verschil van gevoelen bestaat, aangenomen het bedrag, dat verkregen wordt door de som van de door ieder der deskundigen geschatte waarden te deelen door drie. Artikel 13 1. De in erfpacht uitgegeven of op andere wijze in gebruik gegeven eigendommen, die geacht kunnen worden hun bestem- BIJLAGEN 331 ming te nebben bereikt, worden door het bedrijf afzonderlijk geadministreerd onder den naam van uitgegeven eigendommen. 2. De overboeking van eigendommen naar deze categorie geschiedt naar het bedrag, waarvan is uitgegaan bij de vaststelling van den canon, den huurprijs of de vergoeding, welke voor het genot van de betrokken eigendommen moet worden betaald. Het bepaalde in de artikelen 9 en 10 is te dezen aanzien van toepassing. 3. Met afwijking van het bepaalde in art. 4, tweede lid, wordt voor de exploitatie der uitgegeven eigendommen jaarlijks een exploitatie-rekening opgemaakt, waarvan het saldo ten bate of ten laste komt van de rekening van baten en lasten. Artikel 14 1. Wijst de rekening van baten en lasten van het bedrijf een voordeelig saldo aan, dan wordt het bedrag daarvan geboekt op een algemeene reserve-rekening. 2. Wijst de rekening van baten en lasten van het bedrijf een nadeelig saldo aan, dan wordt het bedrag daarvan, indien en voor zoover het niet kan worden afgeboekt van de reserve-rekening voor winst bij verkoopen of van de in het eerste lid bedoelde reserverekening, door de gemeente uit haar gewone middelen aan het bedrijf vergoed. Artikel 15 Over de in het bedrijf gebruikte reserves wordt geen rente berekend. Artikel 16 Voor zoover daaromtrent in de vorige artikelen dezer verordening niet het tegendeel is bepaald, kan over de reserves van het bedrijf niet anders worden beschikt dan krachtens een door gedeputeerde staten goedgekeurd raadsbesluit. Artikel 17 Deze verordening wordt geacht in werking te zijn getreden op 1 Januari 1934. Op dien datum vervalt enz. ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Aandeel der bedrijven in de bestuurskosten der gemeente ... 142 Aankoop van eigendommen 7?, Aanwas van het gemeentelijk vermogen 23 Acceptatie. Leenen door — van een wissel 79 Administratieve mandaten 246 Afdeeling Financiën der secretarie 4 Afdeelingen van den raad bij het onderzoek der begrooting . . 63 Af- en overschrijvingen 69 Aflossing van geldleeningen 89 — van schuld door de bedrijven . 124, 138 Afschrijving op activa der bedrijven 135 — Verband tusschen— en aflossing 136 Agio van geldleeningen 95 Ambtenaren. Bezoldiging der — 42 — Pensionneering der — 46 Ambtenarenwet. Artikel 126 der — 42 Amortisatie van schuld 105 Anticipatiebiljetten 83 Arbeidsbemiddeling 225 Armenraad 218 Armenzorg 214 Balans der gemeente 15 — van woningvereenigingen 185 Banken van leening 226 Bank voor Nederlandsche gemeenten 82, 254 Bedrijven. Aandeel der — in de bestuurskosten 142 • — Aflossing van schuld door de — 124, 138 — Afschrijving op activa der — 135 — Algemeene opmerkingen 112 — Begrootingen der — 70 — Beheer der — 124 — Belegging van reserves der — . 147 — Bestemming van winst der — 25, 140 — Betalingswijzen bij — 127 — Boekhouding der — 268 — Financieele zelfstandigheid der — 112 334 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Bedrijven. Geldelijk beheer der — 112 — Gelijk-inning bij de — 129 — Inkomsten uit — 27 — Inning van kwitanties door de — 128 — Kapitaal der — 123 — Kasbeheer der — 125 — Kostprijsberekening van producten van — 141, 152 — Meteropnemingen door de — 128 — Rekeningen der — 272 — Rekening-courant tusschen de gemeente en haar — . 127, 254 — Rekening-courant van — met bankinstellingen 128 — Rekening-courant-systeem bij de inning van gelden door de- 130 — Reserveering van winsten van — 25, 143 — Retributiën der— 142 — Tarieven der — 151 — Toepassing art. 252 gemeentewet 119 — Verband tusschen afschrijving en aflossing bij de — . . 136 — Verordening op het beheer der — 121, 315 — Verordening op het beheer van een grondbedrijf .... 327 — zonder toepassing art. 252 gemeentewet 121 Begrooting der gemeente 52 — van een bedrijf 70 Begrootings voorschriften 55 Behandeling der begrooting door den raad 54, 63 Beheer van het gemeentelijk vermogen 8 Belastingen. De — in het algemeen 38 — G>ntröle op de ontvangst van — 306 — Verantwoording van — 257 Beleening van effecten 78 Belegging van bedrijfsreserve» 147 — van de opbrengst van verkochte eigendommen 20 Beleggingsobject. Gemeente-obligatiën als — 108, 109 Benoeming van het hoofd van den gemeentelijken controledienst 309 Beschikbare middelen door afschrijving 138 Beschikking over saldi der gemeenterekening 277 Bestemming van de winst van bedrijven 25, 140 Bestuurskosten. Aandeel der bedrijven in de — 142 Betaalsrollen voor loonen 265 Betaling. Regeling — tusschen rijk en gemeenten 82, 254 Betalingswijzen bij bedrijven 127 Beursnoteering van gemeente-obligatiën 106 I ALPHABETISCH REGISTER 335 Bladz. Bevelschriften tot betaling 261 (Zie ook Administratieve mandaten.) Bewaarscholen 200 Bezittingen. Inkomsten uit — 27 Bezoldiging van gemeente-personeel 42 Bezuinigingscommissies 313 Boekhouding der bedrijven 268 — van den ontvanger 244 — van wonmgvereenigingen 186 Borgtochtenwet 285 Buitengewoon lager onderwijs 208 Buitenland. Plaatsing van leeningen in het *«** 102 Burgemeester. Jaarwedde van den — 46 — Rijksbijdrage in de jaarwedde van den — 36 Burgerlijke instellingen van weldadigheid 215 Bijdragen van den gewonen dienst aan den kapitaaldienst . . . 282 — van den kapitaaldienst aan den gewonen dienst 284 — voor de exploitatie van woningen 173, 179, 182 — voor de stichting van middenstandswoningen 192 — voor de stichting van noodwoningen 191 Bijproducten 157 Bijzonder lager onderwijs 201 Centraal kasbeheer der bedrijven 125 Centrale boekhouding der bedrijven 131 — kas der gemeente 126 — kwitantie-inning der bedrijven 128 Commissaris van politie. Jaarwedde van den — 46 Commissie-Schouten 43 Commissie van bijstand voor de financiën 3 Consolidatie van vlottende schuld 83 Constante kosten bij de kostprijsberekening 152 Contröle op de financiën 301 — op wonmgvereenigingen 187 Conversie van schuld 105 Couponbelasting |]| Coupons van obligatiën 97 Credieten op nog niet goedgekeurde gemeentebegrooting. ... 67 Daling van het gemeentelijk vermogen 20 Dekkingsmiddelen. Aanwijzing van — bij geldleeningen 73 Disagio van geldleeningen 95 Dividend. Garantie van — 293 Domicilie van onderstand 217 336 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Eeuwigdurende subsidies 292 Effecten. Leenen op onderpand van — 78 Eigendommen. Aankoop van — 22 — Belegging der opbrengst van verkochte — 20 — Inventaris der gemeente— . 18 — Onttrekking van gemeente— aan den openbaren dienst 14 — Staat van — 18, 19 —- Verkoop van — 20 — Waardebepaling der — 15 Electriciteitstarieven 155, 322 Erfpacht 169 Erfstellingen 21 Evenwicht tusschen inkomsten en uitgaven 9, 53 Evenwichtige ontvangsten en uitgaven 59 Faillietverklaring der gemeente 109 Financieele gelijkstelling tusschen openbaar en bijzonder lager onderwijs 201 Financieele verhouding tusschen rijk en gemeenten 27 Garantie van rente, aflossing en dividend 293 Gastarieven 153 Gebruiksvergoedingen bijzonder lager onderwijs 205 Gefundeerde schuld 84 Geldleeningen 73 Geldschieterswet 227, 231 Geldvorderingen. Verjaring van — ten laste van de gemeente . 284 Gelijk-inning bij de bedrijven 129 Gelijkstelling. Financieele — tusschen openbaar en bijzonder lager onderwijs 201 Gemeentefonds. Uitkeeringen uit het — 27, 36 Gemeentefondsbelasting 35 Gemeentewerken, Bedrijf der — 262 — Boekingen ingeval er geen bedrijf — bestaat 265 Gemengde instellingen van weldadigheid . 215 Gevestigde schuld 84 Gewone dienst. Verschil met kapitaaldienst 9 Girodiensten. Gemeentelijke — 235 Goedkeuring der gemeentebegroohng 65 Groepsindeeling ambtenaren en werklieden 45 Grondbedrijf 158 — Verordening op het beheer van een — 327 Grondwettelijke bepalingen 1 ALPHABETISCH REGISTER 337 Bladz. Grootboek gemeenteschuld 103 Grootboeken ontvanger 252 Gunnings koers bij leeningen 100 Handelsonderwijs 214 Heffingen voor het gebruik van gemeente-inrichtingen en -werken 39 Herdisconteering van gemeentelijk credietpapier door de Nederlandsche bank 79 Hooger onderwijs 211 Hypotheekbank. Gemeentelijke — 170 Inkomsten uit bedrijven 27 — uit bezittingen 27 Inning van kwitanties door de bedrijven 128 Inschrijvings koers bij de plaatsing van leeningen 100 Instandhouding. Vergoeding van de kosten van — van bijzondere lagere scholen 205 Instellingen van weldadigheid 214 Inventaris van gemeente-eigendommen 18 Jaarwedden gemeentepersoneel 42 Kameraalstijl 91, 244,246 Kapitaal der bedrijven 123 Kapitaaldienst. Onderscheid tusschen den gewonen en den — . 9 Kapitaalvorming bij woningbouw 184 — door de gemeente 23 Karakter der gemeentebegrooting 53 Kasbeheer der bedrijven 125 — der wonmgvereenigingen 181 Kasboeken van den ontvanger 251 Kasgeldleeningen 75 Kasopnemingen 302 Keuringsdiensten voor vee en vleesch 240 — voor waren 238 Koers bij de uitgifte van geldleeningen 95 Kolenclausule bij de electriciteitstarieven 155 Kostprijsberekening van de producten van bedrijven . . . 141, 152 Krankzinnigenverpleging 217 Kwitantie-inning door de bedrijven 128 Lager onderwijs 201 Landarbeiderswet 241 Legaten 21 338 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Loonen. Uitbetaling van — 265 — Vaststelling van de — van gemeente-personeel 42 Lotenleeningen 104 Maatschappelijk hulpbetoon 223 Magazijngoederen. Contröle op — 311 — Verdeeling van — over de posten der gemeenterekening . 266 Memorieposten 61 Meteropnemingen door de bedrijven 128 Middelbaar onderwijs 210 Middenstandswoningen 178, 192 Muntmetersysteem 130 Naasting van woningen 184 Nederlandsche bank. Houding der — ten aanzien van gemeentelijk credietpapier 79 Netto-methode. Systeem der — bij begrooting en rekening . 57, 60 Nieuwe kameraalstijl 246 Noodlijdende gemeenten. Steun aan — .... 38 Nooduitkeeringen uit 's rijks kas aan de gemeenten 31 Noodwoningen 191 Nut van contröle • 301 Nijverheidsonderwijs 212 Obligatieleeningen 96 Ofhcieele noteering van gemeente-obligatiën 106 Onaflosbare leeningen 22, 73 Onderscheid tusschen den gewonen en den kapitaaldienst ... 9 Onderstand aan noodlijdende gemeenten . . . 38 Onderwijs 200 Onderzoek der gemeentebegrooting 63 — der gemeenterekening 275 Onttrekking van gemeente-eigendommen aan den openbaren dienst 14 Ontvanger. Boekhouding van den — .... 244 — Jaarwedde van den — 46 — Rekening van den — 269 — Taak van den — 5 — Zekerheidstelling van den — 285 Onvoorziene uitgaven 62 Openbare inschrijving bij geldleeningen 99 Openbare werken. Bedrijf der - 262 — Boekingen ingeval er geen bedrijf — bestaat 265 Ophaaldiensten. Gemeentelijke — 232 Overbrenging van saldi der gemeenterekening 277 ALPHABETISCH REGISTER 339 Bladz. Pandhuiswet 226 Particuliere woningbouw 195 Pensionneering van gemeente-personeel 46 Persoonlijke belastingen 41 Plaatsing van geldleeningen 96 Plantsoenen. Bedrijf der — 263 Postrekening van den ontvanger 253 Premieleeningen |Q4 Promesse. Leenen door afgifte eener — 79 Provinciale middelen. Uitkeeringen aan de gemeente uit de — . 38 Prijscourant effecten. Opneming van gemeente-obligatiën in de — 106 Raming. Wijze van — op de gemeentebegrooting 60 Rayon-verificatiediensten 313 Recepissen 98 Regeling der betalingen tusschen rijk en gemeente .... 82, 254 Rekeningen der takken van dienst 272 Rekening van den ontvanger 269 Rekening-courant-systeem bij de inning van gelden door de bedrijven 130 Rekening-courant tusschen de gemeente en haar bedrijven . 127, 254 — van bedrijven met bankinstellingen 128 — van de gemeente met bankinstellingen 79, 81 Rente en aflossing. Garantie van — 295 Rente van geldleeningen 94 Renteverlies tijdens den bouw van woningen 183 Reserveering van winsten van bedrijven 25,143 Restantenlijst van obligatiën 98 Retributiën 39 Rijk. Het — als geldschieter van de gemeenten 104 Rij ksuit keeringen 27 Salarissen van het gemeentepersoneel 42 Saldi van de exploitatie van woningen 180 — van de gemeenterekening 277 Schema van de boekhouding van den ontvanger 249 Schenkingen 2| Schoolgelden lager onderwijs. Heffing van — 207 — Verantwoording van— 260 Schuld. Vaste — 84 — Vlottende — [ 76 Schuldbekentenis. Leenen op — op korten termijn 77 — Leenen op — op langen termijn 96 340 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Secretariaat der commissie van bijstand voor de financiën ... 3 Secretarie. Organisatie der — 4 Secretaris. Jaarwedde van den — . . . 46 — Rijksbijdrage in de jaarwedde van den — . . . .... 36 Spaarbanken. Gemeentelijke — 231 Staat van eigendommen 18, 19 Staatscommissie voor de herziening der financieele verhouding tusschen rijk en gemeenten 31, 56 — voor de herziening der gemeentewet 7, 56 Staatszorg. Kosten van — ... 26 Steun aan noodlijdende gemeenten 38 Stichting enz. van bijzondere lagere scholen 203 Stichtingen voor de exploitatie van woningen . . . 176 Stortingsdiensten. Gemeentelijke — • 232 Subsidies aan instellingen van weldadigheid 216 — Tijdelijke — uit 's rijks kas 38 — in het algemeen 288 Takken van dienst. Zie „Bedrijven". Talons van obligatiën 97 Tarieven der bedrijven 151 Toezicht. Kosten van — bij woningbouw . . . . 183 Toonzalen 156 Tusschenpersonen bij de plaatsing van geldleeningen 99 Uitbreidingsplan 158 Uitgaven. Onvoorziene — 62 — Verplichte en niet verplichte — . 61 Uitkeeringen uit de provinciale middelen 38 — uit het gemeentefonds 27 — uit 's rijks kas 27 Uitloting van obligatiën 97 Vaste schuld 84 Vaststelling der gemeenterekening 275 — der bedrijfsrekeningen 275 Vee en vleesch. Keuringsdiensten voor — 240 Veranderlijke kosten bij kostprijsberekening 152 Verantwoording van belastingen 257 — van burgemeester en wethouders 54, 269 — van den ontvanger 269 — van schoolgelden 260 ALPHABETISCH REGISTER 341 Bladz. Verband tusschen afschrijving en aflossing bij bedrijven .... 136 — tusschen de boekhouding van den ontvanger en die der bedrijven 269 Verbetering van woningen. Voorschotten voor — . 1% Verbrui kshuishouding 9 Vereffening van betalingen tusschen rijk en gemeente ... 82, 254 Verjaring van geldvorderingen ten laste van de gemeente . . . 284 Verkoop van eigendommen 20 Verlies van gemeentelijk vermogen 20 Vermeerdering van gemeentelijk vermogen 23 Vermogen. Beheer van het gemeentelijk — 8 — Verlies van het gemeentelijk — 20 — Vermeerdering van het gemeentelijk — 23 Verordening op het beheer der bedrijven 121, 315 — op het beheer van een grondbedrijf 327 Verpleging van krankzinnigen 217 Verplichte uitgaven der gemeente 61, 66, 74 Vervolgonderwijs 209 Vervroegde aflossing van geldleeningen 106 Verzamelpostenboek van den ontvanger 252 Vleeschkeuringsdiensten 240 Vlottende schuld 76 Volkshuisvesting. Financieel beheer met betrekking tot de — . 158 Voorbereidend hooger onderwijs 211 Voorbereidend lager onderwijs 200 Voorloopige vaststelling der gemeenterekening 275 Voorschotbank. Gemeentelijke — 227 Voorschotten. Boeking van — door den ontvanger 262 — voor verbetering van woningen 1% — voor woningbouw 173 Waarborgsommen voor den bouw van bijzondere lagere scholen 204 Waardebepaling der eigendommen van de gemeente 15 Waren. Keuringsdiensten voor — 238 Waterleiding. Tarieven voor de — 154 Weldadigheid. Instellingen van — 214 Werklieden. Loonen der — 42 — Pensionneering der — 46 Werkloosheidssubsidiefonds 221 Werkloozen. Zorg voor — 219 Wethouder van financiën 2 Wethouders. Verdeeling der bestuurstaak tusschen de — ... 2 Winsten van bedrijven 139 342 ALPHABETISCH REGISTER Bladz. Wissels. Leenen door acceptatie van — 79 Woningbedrijf 197 Woningbouw. Voorschotten voor — 173 Woningbouw anders dan op den voet der woningwet 188 Woningcomplexen. Administratie van — 186 Woningnoodwet 191 Woningstichtingen 176 Woningwet 158, 173 Wijziging der gemeentebegrooting 68 Zakelijke belastingen 41 Zegelrecht van obligatiën in geldleeningen 96, 98 Zekerheidstelling van gemeente-ambtenaren 285