s
505.
ü












* % VEREENIGING >5 * TOT HET BEVORDEREN VAN DE BEOEFENING DER WETENSCHAP ONDER DE KATHOLIEKEN IN NEDERLAND
RECHTSKUNDIGE AFDEELINQ
PRAEADV1EZEN
OVER
MOET DE WETGEVER WIJZIGING BRENGEN IN DE AUTONOMIE DER GEMEENTEN?
DOOR
Prof. Dr. J. H.VALCKENIER K1PS
HOo'OLEERAAR AAN DE TECHNISCHE HO0GESCH0OL TE DELFT
EN
Mr. Dr. J. H. M.VAN DERORINTEN
SECRETARIS DER GEMEENTE NIJMEGEN
ALS MANUSCRIPT GEDRUKT EN UITSLUITEND BESTEMD VOOR DE LEDEN DER VEREENIGING TOT HET BEVORDEREN VAN DE WETENSCHAP ONDER DE KATHOLIEKEN IN NEDERLAND.






MOET DE WETGEVER WIJZIGING BRENGEN IN DE AUTONOMIE DER GEMEENTEN?
DOOR
Prof. Dr. J. H. VALCKENIER KIPS.
Het Bestuur zou deze vraag wel niet ter behandeling hebben gesteld, als het niet meende, dat er een bepaalde aanleiding bestaat om haar te bespreken.
Ik zal mij dus moeten afvragen, welke aanleiding dat kan zijn. Gemakkelijk zal dit onderzoek mij niet vallen: ten eerste omdat het ongeveer dertig jaren geleden is, sedert ik mij in het bijzonder op het gebied van het gemeenterecht bewoog; ten tweede omdat mijn antwoord beperkt zal moeten blijven binnen de grens, die het Bestuur aan den omvang ervan stelde.
Ik geloof, dat aanleiding om de gemeentelijke autonomie te bespreken van tweeerlei aard zou kunnen zijn:
Ten eerste zou er geklaagd kunnen worden over de uitoefening door de gemeenten van hunne verordenende bevoegdheid en wel in tweeledigen zin: vooreerst kan men bezwaar zien in de autonomie op zich en meenen dat de of vele gemeenten te veel regelen en te lastig en kleingeestig zijn in de toepassing harer regelingen; vervolgens zou men bezwaar kunnen zien in de autonomie in haar veelvuldigheid en meenen dat een en dezelfde materie door verschillende gemeenten op te verschillende en daardoor voor de onderdanen hinderlijke wijze wordt geregeld.
Ten tweede zou er geklaagd kunnen worden over het geldelijke beleid der gemeenten, hetwelk bij een eenigszins ruime opvatting van autonomie wel onder dit begrip gebracht kan worden, en zou men dan van oordeel kunnen zijn, dat dh; geldelijke beleid een te zwaren druk op de onderdanen legt.
De waarde, die men aan de gemeentelijke autonomie wil toekennen, kan ook ter sprake komen bij samenwerking van gemeenten, als bijvoorbeeld bij het vaststellen van uitbreidings-
1
I



plannen volgens de woningwet, bij gemeenschappelijke onderplannen vog . electriciteitsvoorziemng, tram-
ni-w). Niet wetende of het Sur ook hieromtrent een onderzoek verlangt, meen de ml in ieder geval daarvan te mogen onthouden, omdat te ^ ^op uitBcmende wijze is behandeld door Staatsraad SmUYCKEN fn zijne bekwame brochure: „De Gemeenten en
vormen.
t
Het woord „autonomie» schijnt door sommigen »*"ekunnen Jdlnuitgesrokenzonderbegeleidingv^
Staatsraad Oppenheim plaatst q.l we*over «3*He^
landsche G~TSf s^^^ te ontleende mot o^ „Het s ^ ƒ niet alleen
zij noodig acht. «ewaaet van „het
Professor Buys (De Grondwet Hu 176) gewaag*
groote beginsel der plaatselijke f ^^«d-
Staatsraad Struycken bekent ^BI^,WD
studie over „De Gemeenten ^^\t^JrZj^e
Prof. oppenheim en betreurt het gevaar, dat bedreigt „
II



der plaatselijke zelfstandigheid, eens vereerd als geen andere, het kostbare, geheel op eigen bodem gewassen product van geschiedenis en volksaard, in den eenheidsstaat door de mannen van 1848 tot vollen rijkdom en ontwikkeling gebracht", een der vele „vrijheidsideeën, door het vorige geslacht als even zoo vele onmisbare voorwaarden eener gezonde cultuurontwikkeling hooggehouden." Zij het „niet dan noodgedrongen", zou Staatsraad Struycken echter wel, onder nader door hem omschreven voorwaarden, met „eene verzwakking der plaatselijke zelfstandigheid" kunnen instemmen.
De woorden dezer gezaghebbende schrijvers schijnen echter toch wel meer zwaar van beeldspraak te zijn dan dwingend van redeneering, zij lijken meer loflied dan betoog.
Geheel anders is de toon, dien Jhr. Mr. A. F. de Savornin Lohman {„Onze Constitutie" 213, 214), wiens leerling ik mij misschien zou mogen noemen, over de plaatselijke zelfstandigheid aanslaat:
„In sommige opzichten gaat de bevoegdheid der gemeentebesturen tot het maken van verordeningen zelfs wat ver. Overwogen zou kunnen worden, of het niet wenschelijker ware, die bevoegdheid der gemeente in zoo ver te beperken, dat de wet een algemeenen regel voorschreef en de verordening zich daaraan moest aansluiten, zoodat deze, evenals de algemeene maatregel van bestuur, steunde op eene wet. Ook zou de wet in sommige gevallen den algemeenen regel kunnen stellen, maar de al of niet toepassing daarvan in een bepaalde gemeente van de beslissing van het gemeentebestuur kunnen doen afhangen."
* *
Wij zagen de gemeentelijke autonomie door hare bewonderaars in verband brengen met de grondwetsherziening van 1848. Men verkrijgt uit hunne beschouwingen den indruk, dat deze door hen zoo zegenrijk geachte instelling van het jaar 1848 dagteekent. Inderdaad bleef de in 1814 door den Koning geschonken grondwet tot 1848 op dit stuk nagenoeg ongewijzigd. Het loont dus de moeite om na te gaan, of inderdaad bij de grondwetsherziening van 1848 de gemeentelijke autonomie werd ingevoerd, of, zoo niet ingevoerd, dan toch in belangrijke mate werd uitgebreid of op vaster grondslag werd gevestigd.
ui



Wij zullen dus moeten zien wat onze oorspronkelijke grondwet bepaalde omtrent de bevoegdheid der gemeentebesturen in het algemeen; wij kunnen daar nog bij aanteekenen wat zij bepaalde omtrent hun belastingwetgevende bevoegdheid en voorts wat zij bepaalde omtrent hun samenstelling.
Welnu, reeds in 1814 las men:
Art. 94. «De besturen van Steden, Districten, Heerltfkheden en Dorpen hebben, overeenkomstig den inhoud hunner reglementen, de vrije beschikking over hunne huishoudelijke belangen en maken daaromtrent de vereischte plaatselijke bepalingen.
«Deze bepalingen echter mogen niet strijdig zijn met de'algemeene wetten of het algemeen belang der Ingezetenen."
Art. 95. «Het regelen der plaatselijke belangen, ingevolge het voorgaande artikel aan de gemelde plaatselijke besturen zijnde overgelaten, blijven deze nogtans gehouden en verpligt de begrooting hunner inkomsten en uitgaven aan de Staten overteleggen, en gedragen zich naar het geen dienaangaande door gemelde Staten zal worden noodig geoordeeld.
Art 96. «Voor zoo verre, tot goedmaking der plaatselijke uitgaven, boven de gewone inkomsten, eenige belastingen mogten noodig zijn, gedragen dezelve besturen zich stiptelijk naar hetgeen deswege bij de algemeene financieele wetten, ordonnancien en bepalingen is vastgesteld.
«Alvorens dezelve belastingen intevoeren, zenden zij de daaromtrent gemaakte ontwerpen ter goedkeuring aan de Staten der Provinciën of Landschappen, met overlegging tevens van een juisten staat hunner behoeften.
»Bn hét onderzoek daarvan houden de Staten ook bijzonderlijk in het oog, dat de voorgedragen belastingen nimmer bezwaren den vrijen invoer en doorvoer van producten van den grond of voortbrengsels van industrie van andere Provinciën, Steden of Plaatsen boven die van de Plaats zelve, waar de belasting gelegd wordt.'
Art Q7 regelt dan het koninklijke vernietigingsrecht. (Eenvoudigheidshalve spreek ik hier en elders van «koninklijk" bij anticipatie.)
Bepalingen betrekkelijk de formatie en executie der plaatselijke begrootingen zijn gegeven 8 Febr. 1814 Stb. 27, omtrent de inzending der begrootingen en het opnemen der rekeningen 31 Jan. 1815 btrj. 9. Straf tegen overtreding van plaatselijke verordeningen werd geregeld in de wet van 16 Maart 1818, parate executie en verdere middelen tot invordering der plaatselijke belastingen bij de wet van 29 April 1S19 Stb i?. De justitieele politie werd opgedragen aan de burgemeesters (of anders genaamde hoofden der plaatselijke besturen) m die steden of gemeenten waar geen commissarissen van policie zijn bij Besluit van 19 Aug. 1819 Stb. 44.
Wij zagen dus in het 3e Kd van art. 96 een herinnering van de vroegere oeconomische autonomie der gemeenten. In het eerste lid een beschrijving van den gelukkigen tijd, waarin het nog twijfelachtig was of in de gemeenten boven hunne gewone inkomsten wellicht eenige belasting noodig mocht zijn. En in de artt. 94 en 95 zagen wij de gemeentelijke autonomie duidelijker uitgesproken en beter omschreven dan later in den stroeven stijl van 1848 geschiedde. Wij zagen bovendien tusschen de verschillende soorten van gemeenten de natuurlijke
IV



verschillen gehandhaafd, die door de centraliseerende regeling van 1848—1851 zoo zeer werden miskend en genegeerd, dat thans de dringende wensch weder opkomt, er opnieuw rekening mede te houden, gelijk bij de waterschappen steeds is geschied.
Men zou nu nog, op den klank van het woord afgaande, uiting kunnen willen geven aan de vrees, dat de in art. 94 bedoelde „reglementen" van de plaatselijke autonomie niet genoeg mochten hebben overgelaten. Aan wie dit mocht willen beweren, zou ik dan willen verzoeken, mij een reglement te toonen, waaruit dit blijkt. Zoo lang dit niet geschiedt, zal ik mij veroorloven, het te betwijfelen; want de Grondwet droeg het ontwerpen dier reglementen aan de plaatselijke overheid zelve op:
Art. 78. »De stedelijke Regeringen zullen zijn zamengesteld op zoodanige wijze en belast met zulke werkzaamheden, als noodig geoordeeld wordt bij de reglementen, welke de bestaande Regeringen, of bijzondere daartoe door den Souvereinen Vorst te benoemen Commissien, behoudens deze grondwet, zullen ontwerpen.
»D?ze reglementen worden door de Regeringen of Commissien aan de Staten der Provinciën of Landschappen ter overweging toegezonden en door deze aan de bekrachtiging van den Souvereinen Vorst onderworpen."
Art. 81. »De besturen van Heerlijkheden, Districten en Dorpen zullen worden ingericht op zoodanigen voet, als met de bijzondere omstandigheden van elk derzeive, met de belangen der ingezetenen en het verkregen regt der belanghebbenden onderling bestaanbaar geoordeeld zal worden, alles in overeenstemming met deze grondwet en volgens nadere reglementen op last van de Staten te maken, welke dezelve, in gevalle van goedkeuring, aan de bekrachtiging van den Souvereinen Vorst onderwerpen."
Dus niet alleen voor de plattelandsgemeenten de verstandige regeling, hier nog iets vrijgeviger geredigeerd, die te recht steeds voor de waterschappen is blijven gelden; maar zelfs de mogelijkheid open gelaten dat, overeenkomstig den wensch de plaatselijke Overheid, Amsterdam een eenigszins andere organisatie of constitutie dan Rotterdam, Groningen een andere dan Maastricht zou kunnen verkrijgen.
Het was waarlijk niet fraai, in 1848 hierdoor de streep te halen.
Ook in de samenstelling der plaatselijke besturen is in 1848 verandering gebracht.
De staatsregeling van 1798, die in de gemeenten niet veel meer dan „administrative ligchaamen" zag, schreef jaarlijksche verkiezing van een derde gedeelte van den gemeenteraad voor. De wijziging van 1848 voerde dit denkbeeld weder in en wel
V



gold tot 1917 rechtstreeksche verkiezing telkens van een derde voor den tijd van twee jaren. De oorspronkelijke grondwet regelde deze zaak echter, overeenkomstig de gedachte van Gijsbert Karel van Hogendorp, als volgt:
Art. 79. »In alle Steden worden ingevoerd Kiezers-kollegien, gelijk van ouds in vele Steden bestonden. Zij worden eenmaal in het jaar door de Regering bijeen geroepen, alleenlijk tot het bedoelde einde om de Raadplaatsen in dien tusschentijd opengevallen, door bevoegde personen te vervullen."
Art. 80. »De open vallende plaatsen in de Kiezers-kollegien worden vervuld bij meerderheid van stemmen der gezeten burgeren, eene zekere, in elke stad bij het stedelijk reglement te bepalen, som betalende in de beschreven middelen. Daarover brengt elk dier burgeren eens in het jaar zijne stem uit bij behoorlijk geteekende en gesloten briefjes, die aan de huizen opgehaald worden van wege de Regering."
Hinc illae lacrymae!
De gezeten burgerij, die bij onderteekende stembriefjes, waarvoor ieder dus als man zijn verantwoordelijkheid aanvaardt, vertrouwensmannen in het kiescollegie brengt; — raadsleden, die in den regel voor het leven worden aangewezen, die zich dus niet telkens aan een herkiezing behoeven te onderwerpen en die dus hunne adviezen kunnen uitbrengen in volle onafhankelijkheid, zonder aanzien des persoons; — een stadsbestuur, waarin het overwicht berust bij het dagelijksche bestuur en den burgemeester, terwijl de raad zijn natuurlijke functie van raadgeven en controleeren vervult; — de politiek uitgeschakeld of liever onbekend en het ambt als eereambt vervuld, alleen het vertrouwen beslissend; — elke stad geregeerd naar haar eigen aard en behoeften en elk dorp overeenkomstig zijn aard en behoeften bestuurd: — het was een organisatie, waarnaar ons hart slechts met smart kan terugverlangen.
Er is dus geen sprake van, dat de gemeentelijke autonomie in i848 zou zijn ingevoerd als toepassing der „vrijheidsideeën" van dat tijdsgewricht. Door de regeling bij de wet werd zij integendeel centraliseerend bedorven. Het feit van 1848 was, dat de groote burgerij, met een beroep op de theorie van den rechtsstaat, en waarschijnlijk voor een niet gering deel georganiseerd in de vrijmetselarij, den Koning en zijn aanhang achteruit drong en de politieke macht aan zich trok.
De rechtsstaatgedachte eischte vaststelling van de inrichting van den Staat door de wetgevende vergadering. Vandaar de verdediging van het attributive stelsel ten opzichte der grondwet.
vi



Vandaar ook vaststelling van de inrichting der gemeentebesturen bij de wet. Theoretisch consequent werd ook voor de organisatie der waterschappen een algemeene wet geeischt; maar politiek is het begrijpelijk, dat daarmede geen haast werd gemaakt: in de waterschappen en hunne besturen zouden natuurlijkerwijze de grondbezitters steeds een rol moeten spelen en dezen genoten als klasse weinig sympathie bij de naar de macht strevende groote burgerij der steden.
Wapen in den strijd was het censuskiesrecht; en door de toepassing daarvan werden in de periode 1848—1887 de meeste gemeenteraden allengs plaatselijke bolwerkjes van het liberalisme. Advocaten, industrieelen, geneesheeren, predikanten, kooplieden bezochten de kiesvereenigingen en wezen in onder-onsjes de candidaten aan. Dezen traden niet in het openbaar op, zelfs niet altijd in de kiesvereeniging. Volksvergaderingen waren onbekend; er was voor een raadsverkiezing weinig meer levendigheid dan voor een verkiezing voor de kamer van koophandel. Wat in 1848 veranderde, was niet — of dan alleen in inkrimpenden zin — de autonomie der gemeenten; maar de personen, die haar uitoefenden.
Sedert 1887 verkregen dan geleidelijk andere maatschappelijke klassen toegang tot den raad. Eerst de kleine burgerij. Vervolgens de afgevaardigden en later de „vrijgestelden" van het industrie-proletariaat. Eindelijk hier en daar zelfs communisten.
Zoo is thans de uitoefening der gemeentelijke autonomie in handen gekomen eener sterk demokratisch gekleurde vertegenwoordiging, over wier beleid niet altijd even gunstig wordt geoordeeld.
*
Thans moet worden onderzocht, welke waarde aan de gemeentelijke autonomie, in de eerste helft der 19e eeuw ruim en breed gevestigd, in de tweede helft der 19e eeuw iets meer beperkt, voor den tegenwoordigen tijd kan worden toegekend.
De toets hiervoor zal de gulden Aristotelische regel moeten zijn: „de rechtvaardigheid is: het ongelijke naar zijn ongelijkheid ongelijkmatig, het gelijke naar zijn gelijkheid gelijkmatig te behandelen."
Dien toets aanleggende, moeten wij vaststellen, dat de
VII



gemeenten na de 19e eeuw, welke eeuw wij nu verder kunnen laten rusten, op verre na niet meer in de zelfde mate ongelijke grootheden zijn als zij voor de 19e eeuw waren.
Toen Napoleon zich na den 18/19 Brumaire (9/10 November) 1799 voor-de taak gesteld zag, het door de revolutie geheel verwoeste Frankrijk weder op te bouwen: — „toute une France a refaire" — droeg hij 26 December, Tweeden Kerstdag, van dat jaar zijn broeder Lucien, minister van binnenlandsche zaken, op, om de hulpbronnen van elke gemeente te inventariseren en haar geldmiddelen op peil te brengen:
„II est beaucoup plus simple, pour le reconstructeur d'une nation, de s'occuper de mille de ses habitants k la fois que de poursuivre le roman du bien-être individuel de chacun. Travailler a la prospérité des trentesix mille communautés c'est travailler au bonheur des trente-six millions d'habitants en simplifiant la question."
Er is veel voor deze beschouwingswijze te zeggen. Ook heden nog zijn de gemeenten politiek-oeconomische eenheden in den Staat; maar de Staat zelf vormt het politiek-oeconomische geheel. In de 16e eeuw begon het historische proces der vorming van eenheidsstaten uit de in de Middeleeuwen allengs verbrokkelde landen en gewesten, welk proces in Frankrijk in de 17e eeuw zijn voltooiing bereikte. In Nederland werd door de gebrekkige constitutie der republiek, gevolg van den moord op Prins Willem I, dit proces vertraagd, maar was het in 1814 toch voltooid.
Voor en tijdens dit proces van unificatie waren in Nederland zeker niet minder dan elders de steden wellicht in nog grootere mate dan de gewesten zelfstandige gemeenschapswezens. EllisBarker in zijn voortreffelijk, hoewel door liberale historici misschien niet overmatig gewaardeerd werk: „The Rise and Decline of the Netherlands" (blz. 159) zegt er dit van:
»The sovereignty of the Netherlands lay, not with the States-General, nor with the seven provinces, but with the fifty-six towns and the corporations of the rural nobility and of the Frisian peasantry. Thus, an oligarchy, composed of 2000 politicians and local dïgnitaries, ruled the nation, and as each separate government tried to work for the benefit of the locality over which it ruled, some sixty governments were puiling in some sixty directions, instead of pulling together."
Ook Prof. Dr. H. Brugmans werkt het uit in zijn belangrijk werk „Het Staatkundig en Maatschappelijk leven der Nederlandsche Steden", derde deel van Brugmans en peters
VIII



„Oud-Nederlandsche Steden in haar Ontstaan, Groei en Ontwikkeling" hoe „ten onzent het stedeleven veel grooter beteekenis heeft gekregen dan in menig ander land."
Om een juiste voorstelling van de tegenwoordige waarde der gemeentelijke autonomie te verkrijgen, is het wel dienstig om aan nog eenige uitspraken van gezag hebbende schrijvers te doen zien, hoe totaal anders de steden in vroegeren tijd waren dan tegenwoordig, hoe zij toen inderdaad in wezen en in werkelijkheid geheel eigen en geheel zelfstandige, in volstrekten zin autonome en dus onderling in wezen ongelijke publiekrechtelijke corporaties waren, al heeft zekere algemeene gelijkvormigheid, doch niet gelijkheid, ook toen natuurlijk niet ontbroken.
St. Thomas van Aquino leefde in den tijd der Stadstaten en maakte dus tusschen Staat en Stad geen onderscheid. Derhalve is het ook op de Stad toepasselijk, als hij schrijft: (De reg. princ. II. 3):
»Oportet autem ut locus constituendae urbis electus ubertate ad victum sufficiat.
Melius igitur est quod civitati victualium copia suppetat ex propriis agris quam quod civitas sit totaliter negotiationi exposita. Nee tarnen negotiatores omnino a civitati oportet excludi, quia non de facili potest inveniri locus, qui sic omnibus vitae necessariis abundet, quod non indigeat aliquibus aliunde allatis, eorumque quae in eodem loco superabundant, eodem modo redderetur multis damnosa copia, si per mercatorum officium ad alia loca transferri non possent."
Otto von Gierke („Das deutsche Genossenschaftsrecht" I. 311) constateert eerst de „fast unübersehbare Mannichfaltigkeit", welke de inrichtingen („Verfassungen") der steden sedert de latere Middeleeuwen opleveren en omschrijft vervolgens aldus haar algemeenen grondvorm:
«Die Stadt in objectivem Sinne war ihrem Wesen nach ein ausserlich vom Lande und von dessen Recht abgesonderter Friedens- und Rechtskreis, mit dem eine Reihe besonderer Vorrechte politischer und kommerzieller Art, eine mehr oder minder vollkommene Freiheit des Gebietes und seiner Bewohner an Personen und Eigenthum, eine besondere stadtlische Gerichtsbarkeit, Selbtsverwaltung und Autonomie, sowie endlich ein bewegliches und unbeweglicb.es Gemeingut verbunden war."
Over de ontwikkeling van eigen recht in iedere stad schrijft dezelfde (II. 575):
dat het stadsgebied bijzondere rechtsbeteekenis verkreeg ndurch die Feststellung» eines besonderen und zwar erhöhten Friedens, der inner-
IX



halb der Stadtmauern und abgeschwacht innerhalb des ganzen Stadtbannes herrschte. Daraus ergaben sich die Anfange eines besonderen stadtischen Rechts. Den Abschluss bildete die Begründung eines besonderen stadtischen Gerichts. Das Resultat war, dass mit dem Worte Stadt sich nun nicht mehr blos die Vorstellung einer ausserlich besonders qualifizirten Statte, sondern einer juristisch besonders qualifizirten raumlich-dinglichen Einheit verband, welcher ein Stadtfriede, ein Stadtrecht und ein Stadtgericht entsprachen."
Hij wijst er op (II. 823), dat de stad niet alleen een eigen wapen, maar zelfs een eigen eer had en haalt ten bewijze daarvan een privilege aan van 1188: »pro honore civitatis nost-rae Magdeburg" en een van 1255: «civitas.... perjura et carens omni honore reputabitur."
Bekend is, dat iedere stad een eigen handelspolitiek dreef. Een privilege van Graaf Floris V. aan Haarlem van 1274 behelst het eerste verlof aan een stad om accijns te heffen. Vele steden hebben een eigen munt. In het Groot-Privilege van 1477 leest men o. a: „bevelen der Hertogen, gegeven in strijd met de privileges eener stad, zijn ongeldig. Steden behoeven niet bij te dragen in belastingen, waarin zij niet hebben toegestemd", enz.
De stad bezat dorpen en ambachten, voerde uitgebreide bankcredietzaken, had eigen korenmagazijnen en tuighuizen, eigen kanonnen en wapenen.
De strijd van philips II ging voornamelijk tegen de stadsprivileges en faalde in het pogen om met verbreking daarvan deze landen tot een eenheidsstaat te maken. Een met meer staatsmanswijsheid in dezelfde richting door Prins Willem I ondernomen poging door de Pacificatie van Gent (1576) stuitte af op den reeds te ver gevorderden staat van oorlog (unies van Atrecht en van Utrecht 1579). Zijn ontijdige dood belette hem, den voortdurend ondervonden weerstand der Steden en der Staten te breken.
Van de stedelijke handelspolitiek verkrijgt men een duidelijk beeld in het belangrijke werk van Dr. Emile Verviers „De Nederlandsche Handelspolitiek tot aan de toepassing der vrijhandelsbeginselen".
Na te hebben ontwikkeld hoe tot in de latere Middeleeuwen de steden de centra waren van het oeconomische leven (blz. 25—39) geeft hij daarvan een duidelijk voorbeeld door eene beschrijving der stapelrechten (blz. 41—48):
»Geen besloten stad van eenige beteekenis, of zij had een stapelrecht, krachtens hetwelk de bewoners van zeker omliggend plattelandsgebied verplicht waren met hun goederen in de stad ter markt te komen Dit soort stapelrechten schept een monopolie voor den handel
X



in landbouwproducten voor de stad, die er mee begunstigd is en dit monopolie voert tot een nijverheidsmonopolie, daar de bewoners van het omliggende platte land zich in ruil voor hunne producten voorzien van in de stad voortgebrachte nijverheidsproducten.
«Sommige bevoorrechte steden hadden bovendien stapelrechten waardoor de handelaars op bepaalde wegen van den groothandel werden verplicht met ongebroken last door te reizen tot in de stad, daar te ontladen en de waren ter markt te brengen.
»Op den duur ontstaan veelvuldige twisten tusschen de steden onderling over de handhaving dezer rechten.
«Hoezeer de oeconomische politiek een integreerend deel was van den werkkring der stedelijke besturen, blijkt ook uit het gastrecht, krachtens hetwelk in de Middeleeuwen algemeen en overal een vreemdeling binnen de stad, uitgenomen de dagen der jaarmarkt, niet in detail mag verkoopen en de vreemdeling binnen de stad niet met den vreemdeling maar alleen met ingezetenen mag handelen. De eerste rechtsregel beschermt den burger tegen concurrenten van buiten de stad, door den tweeden wordt voorkomen dat een gunstig gelegen stad een verzamelplaats van vreemde kooplieden wordt, die onder elkaar gaan handelen zonder dat de stedelijke burgers er voordeel bij hebben."
Als gevolg van het feit dat de steden een eigen handelspolitiek voeren, waken de stedelijke Overheden ook over de qualiteit en soliditeit der stedelijke nijverheidsproducten in het algemeen en van de exportproducten in het bijzonder. Hieraan danken de Leidsche Lakenhal en Rembrandt's Staalmeesters hun bestaan. De qualiteit der waren is een stedelijk belang en in plaats van een Rijks botermerk bijv. zou er voor de 19e eeuw een Goudsch, een Delftsch of bijv. een Alkmaarsch geweest zijn.
Te recht schrijft dan ook Gustav Schmoller in zijn magistrale uiteenzetting (Grundriss I. 257—298 en II. 573 vlg.):
«Die wirtschaftliche Politik gibt der Stadt die durch Kampfe aller Art, durch Friedensschlüsse, Bündnisse und teuere Privilegiën erstrittene «Autonomi e".
«Die Stadtmauern, das Stadtrecht und die Stadtfreiheit schaffen zwischen den meist die Zahl von 500 bis 2000 nicht fibersteigenden Familien einen regen Zusammenhalt."
«Jede Stadt hatte ihre besonderen Rechte."
«Wie das Stadtgebiet eine Insel besseren Rechtes, so ist die Burgerschaft eine privilegierte, enggeschlossene, mit dem Stadtgebiete und den Stadtinteresse verwachsene Genossenschaft von Voll- und HalbBfirgern, die ein gemeinsames Vermógen hat, sich in gewissem Sinne als Erwerbsgesellschaft fühlt, durch ihre Organe, hauptsachlich durch den Rat, die mannichfachsten Einrichtungen im wirtschaftlichen Gesammtinteresse der Stadt schafft."
De burger, die de stad wil verlaten, moet plechtig ontslag
uit het stadsverband nemen of vragen en een belangrijken
uittochtcijns betalen, dikwijls tot 10% van zijn vermogen, en
dan nog een aantal jaren stedelijke belasting blijven betalen.
Ook bij erflating mocht in beginsel geen vermogen buiten de stad
XI



gebracht worden en de burgerdochters mochten niet ten nadeele der stad aan vreemden uitgehuwelijkt worden. (Schmoller t 295).
Vandaar kan Schmoller den historischen toestand aldus samenvatten:
»Jede bestehende Ordnung des Wohnens erzeugt Sitten und Gewohnheiten des taglichen Lebens, der Arbeitsteilung, der Betriebsformen, des Verkehrs; sie erzeugt bestimmte Formen und Einrichtungen der Gemeindeverfassung und der Verwaltung. Sie is stets ein Ergebnis ebenso sehr der öffentlichen Gewalten wie der Individuen und Familien." (I. 273).
En derhalve heeft de stad als natuurlijke en oeconomische eenheid ook politieke autonomie en is het symbool harer autonomie hare ommuring en omwalling.
Maar als de wallen, muren en poorten vervallen of worden gesloopt, als in de 16e en 17e eeuw de post, in de 18e de kanalen, in de eerste helft der 19e eeuw de buurt- en straatwegen, in de tweede helft der 19e eeuw de spoorwegen en telegrafen de vrijheid van beweging in steeds hooger mate doen stijgen, als ten gevolge daarvan vrijheid van vestiging en vrijheid van beroep moeten worden toegestaan, verandert de toestand der stad evenzeer:
»Wenn mit der Ausbildung eines einheitlichen Bürgertums und unbegrenzter Freizügigkeit ein Hauptteil der Weiterbildung und Ver&nderung der Siedelungs, Standorts und Wohnungsverhaltnisse den Individuen und ihrer wirtschaftlichen Ueberlegung anheimgegeben ist, so ist das eine Form der Raumverteilung an die Familien und Unternehmungen, welche mit ihrer Beweglichkeit und Flüssigkeit rasch veraltete Zustande beseitigen, aber unter Umstanden auch ungünstige Ergebnisse herbeiführen kann." (Schmoller. I, 274).
Otto von Gierke noemde de steden „Staatliche Gemeinwesen" en „Rechtsstaate"; Groen van Prinsterer getuigt dat de historische steden „zich gedroegen als Vrijstaten"; maar als de muren vallen en zij uitvloeien over hun omgeving, houden de steden op, autonome corporaties in natuurlijken zin te zijn.
De trek van het platte land naar de steden heeft bestaan sedert de opkomst der steden zelve; de wisseling tusschen de stadsbevolkingen onderling is een verschijnsel van den nieuweren tijd, ongeveer sedert de 19e eeuw beginnende en zich steeds uitbreidende.
Van de steden geldt in nog ruimere mate wat Lapouge (Lés Sélections sociales. 365) van de Staten zegt: „Les chemins de fer, la diffusion de 1'instruction ont supprirhé les cloisons
xii



étanches qui laissaient peniblement filtrer jadis quelques milliers d'hommes d'un pays dans un autre."
Het verschijnsel van den trek naar de steden heeft statistici, oeconomisten en sociologen op ruime schaal bezig gehouden. Omtrent de uitwisseling der stedelijke bevolkingen onderling is het echter zeer moeilijk, gegevens te vinden. Ik trof alleen bij Lapouge de volgende korte aanteekening aan: „en 1861 on a recensé (en France) 3881000 personnes hors de leur département d'origine; en 1891 il y en avait 6117000. Le nombre des personnes recensées hors de leur commune d'origine est de prés de 17 millions". Dus in rond cijfer woont de helft der Franschen in een andere gemeente, dan waarin zij zijn geboren. Het is mij niet gelukt, het aantal personen te vinden, dat in Nederland woont buiten de gemeente, waarin zij geboren zijn. Ook zonder statistisch bewijs zal men echter wel willen gelooven dat tegenwoordig de stadsbevolkingen vrijelijk heen en weer trekken.
Maar daaruit volgt dan ook dwingend, dat er geen essentieel verschil meer tusschen de stadsbevolkingen kan bestaan, zoo min als er tegenwoordig nog eenigszins belangrijke sporen over zijn van een essentieel verschil tusschen de steden in oeconomisch leven.
Eenige geringe verschillen, sporen van een vroeger verleden, zoowel in volksaard en zeden als in welvaartsbronnen en bedrijf, bestaan er tusschen de steden zeker nog wel. Maar hoe gering is de beteekenis daarvan, vergeleken met de volkomen zelfstandigheid van het eigen stadsleven van voorheen!
Men moet het ongelijke ongelijkmatig behandelen naar zijne ongelijkheid en het gelijke gelijkmatig naar zijne gelijkheid.
De oude steden moesten nagenoeg volledige politieke autonomie genieten, omdat zij zich tot oeconomisch en sociologisch autonome levenseenheden hadden ontwikkeld.
Naarmate het oeconomische en sociale leven der moderne stad minder eigen aard vertoont en minder onderlinge verschillen vertoont en meer samenvloeit met het oeconomische en sociale leven van een geheelen staat, in die mate is er minder reden voor politieke autonomie der stad gegeven.
* *
xm



Het onderscheid in aard en belang tusschen de verschillende steden is tegenwoordig tot uiterst geringe bijzonderheden ingekrompen. De verscheidenheid van door de stad zelve uitgevaardigde regeling, die vroeger onvermijdelijk was, is thans in den regel niet meer noodzakelijk. Wat vroeger weldaad was, wordt tegenwoordig vaak als plaag gevoeld.
Wel blijven verschillende soorten van gemeenten bestaan: groote steden, provinciesteden, landstadjes, dorpen, of hoe men ze mocht willen indeelen. Onderscheid in organisatie tusschen die groepen, te kwader ure opgeheven, blijft wenschelijk. Ik zie echter niet, dat het recht om eigen verordeningen uit te vaardigen voor de eene groep ruimer dan voor de andere zou moeten zijn; of indien men onderscheid wil zien, dan zou van stadsverordeningen door de onderdanen eerder last kunnen worden ondervonden dan van dorpsverordeningen. Mocht men onderscheid willen maken, dan kan dat natuurlijk nooit gebeuren voordat met de uniforme regeling van het gemeenterecht ware gebroken. En zoo kunnen wij dit punt thans wel laten rusten.
Eenige autonomie zullen de gemeenten echter moeten blijven behouden.
Niemand wenscht ze tot enkel administratieve indeelingen te maken volgens het Fransche systeem, waarvan Dr. Gustave le Bon in zijne „Psychologie du Socialisme" het voorbeeld aanhaalt, dat in zekere gemeente een gesprongen rioolbuis het in een aquaeduct van den berg geleide drinkwater verontreinigde, als wanneer het aan de gelukkige beschikking over een groot aantal menschelijke kruiwagens, als député's, senatoren en dergelijke, te danken was, dat deze gemeente slechts twee jaren behoefde te wachten alvorens de rioolbuis van wege het ministerie van binnenlandsche zaken werd gerepareerd.
Zoo was het ook verkeerd, dat in der tijd in Batavia en Den Haag moest worden uitgemaakt of Soerabaja een drinkwaterleiding zou krijgen.
En het zou ook verkeerd zijn, wanneer, volgens een uitdrukking van Vorst Bismarck, door Prof. Oppenheim aangehaald, „über jeden Zaun und jede Brückenhole durch fünf Instanzen bis nach der Hauptstadt .. .. im geheimratlichen Kreise des Ministeriums" moest worden verhandeld.
XIV



(In dit laatste voorbeeld is mij alleen niet duidelijk, wat »eine Brückenhoie" is; niet op mijne kennis der Duitsche taal vertrouwende, heb ik het woord in een woordenboek gezocht, maar het ook daar niet kunnen vinden. Misschien moet het «eine Brückenmole" of desnoods «eine BrUckenlehne" zijn.)
Eene gemeente zal dus altijd zelf regelend moeten kunnen blijven optreden ter zake van hare „huishoudelijke belangen" in engeren zin, haar wegen en bruggen, haar waterleidingen, haar ondernemingen, enz. Met „eigendommen" is dit niet voldoende weer te geven; het kan zoowel publiek domein als privaat-eigendom betreffen en het betreft niet alleen zakelijke rechten, maar ook verbindtenissen.
En zelfs hierin is eene beperking der autonomie denkbaar en noodzakelijk, wanneer het eigendommen of ondernemingen betreft, door meer dan eene gemeente gezamenlijk beheerd.
En zelfs in zaken, die zuiver tot de huishouding in engeren zin eener gemeente behooren, kan reden zijn tot beperking der autonomie om den wille van het algemeene belang, eene beperking, die reeds in de tegenwoordige gemeentewet op tal van plaatsen wordt gemaakt, bijv. in het bekende art. 254 betreffende de retributie voor het gebruik van werken en inrichtingen, waar de wetgever zelf de autonomie beperkt, of in het niet minder bekende art. 194 omtrent het toezicht van Ged. Staten. Men vergelijke ook art. 229 en dergelijke meer.
Zelfs omtrent het beheer van eigen „huishouding" in engeren zin zal het dus moeilijk zijn, een scherp criterium voor den wenschelijken graad van gemeentelijke autonomie te geven.
Niettemin zal ook wel niemand aan de gemeenten geheel willen verbieden, in eigen sfeer, in zaken van gemeentebelang, tegenover de onderdanen regelend op te treden.
Het is uitgesloten, dat eene gemeente er thans nog een eigen burgerlijk recht, een eigen erfrecht, eigen maat, munt en gewicht op na zou houden. Maar een eigen regeling omtrent het gebruik harer eigen havens en handelsinrichtingen uit te vaardigen, zal niemand haar willen beletten; alleen dan toch weer onder gebondenheid aan landsregeling op dit stuk.
Wij komen dus weer tot de oude quaestie, welke maatschappelijke aangelegenheden van zoo speciaal gemeentelijk belang zijn3 dat zij aan speciale gemeentelijke regeling moe-
XV



ten blijven voorbehouden? Welke maatschappelijke belangen van zoodanigen aard zijn, dat zij gemeentelijk moeten worden geregeld, in tegenstelling tot andere, die provinciale of rijks regeling eischen?
De hoogleeraren BuiJS (II. 179) en Oppenheim (I. 351) constateeren dat grondwet en wet gelooven „aan de mogelijkheid om een boedelscheiding te maken tusschen de verschillende objecten van wetgeving, en wel zoo, dat sommige daarvan aan het Rijk, andere aan de provincie en weer andere aan de gemeente worden toebedeeld."
Eene bepaalde omschrijving van hetgeen dan uit zijn aard door de gemeente zou moeten worden geregeld, heb ik echter bij Prof. Oppenheim (I. 350—362) in een uitvoerige beschouwing niet kunnen vinden. Wel acht deze schrijver (I. 359) het „een beslist onjuiste redeneering" wanneer Minister heemskerk in het jaar 1911 als zijn oordeel uitspreekt dat „het gezag, dat op een gegeven oogenblik een bestaande behoefte meent het best te kunnen bevredigen, zich die behoefte mag aantrekken zoo lang een hooger gezag zich daarvan niet meester maakte."
In een niet minder uitvoerige beschouwing (II. 179—191) dan die van zijn opvolger kwam echter Professor BuiJS juist tot deze conclusie: „Tenzij wet of grondwet uitdrukkelijk anders bepale, komt het recht om de oeconomische belangen der burgers te behartigen toe aan dat gezag, 'twelk op een gegeven oogenblik tot het vervullen van die taak de meeste geschiktheid mocht bezitten."
Niettegenstaande den bedenkelijken stijl moge hier ook de enkele bladzijden eerder (II. 189) voorkomende uitspraak worden aangehaald: „Om redenen van doelmatigheid ingesteld, moeten ook redenen van doelmatigheid beslissen over de grenzen van de wetgevende macht aan Rijk, provincie en gemeente toekomende."
En in eene noot vermeldt Prof. BuiJS eene vroegere uitspraak van Prof. Oppenheim: „Tot eene soortgelijke conclusie komt ook de jongste schrijver over ons gemeenterecht, Mr. J. Oppenheim, die, erkennende dat de grenzen van de gemeentehuishouding evenmin kunnen worden vastgesteld als de grenzen van de staatsmacht, met instemming
xvi



Hogendorp nazegt: „Al wat best door de plaatselijke besturen verricht kan worden, dient op de plaats zelve te geschieden." " Bij deze aanhaling mag men nu echter weer niet over het hoofd zien, dat van hogendorp dus blijkbaar wel aan uit haren aard voor gemeentelijke regeling aangewezen belangen gelooft. In het Waterstaatsrecht kent men zulke belangen ook: alle dagelijksche en kleine belangen, die het best door diensten in natura van ter plaatse wonenden verzorgd kunnen worden, zooals het op diepte houden van slooten, het onderhoud van kleine sluisjes en dergelijke, ja zelfs het dijkleger dat bij watersnood en gevaar de dadelijke bescherming van een dijk op zich neemt, al zulke belangen worden inderdaad het best door het plaatselijk gezag geregeld, terwijl voor groote waterstaatkundige werken uit den aard der zaak het rijk of de provincie is aangewezen. Hier is dus inderdaad een zakelijk criterium. Maar wat uit zijn aard een gemeentebelang is, daarvan ben ik evenmin in staat een scherpe definitie te geven, als iemand anders. Ik sluit mij geheel aan bij het ook thans nog zeer lezenswaardige betoog van Prof. BüIJS, dat „een grensomschrijving voor de bijzondere taak, voor elk der drie wetgevende machten op het gebied van de welvaartspolicie weggelegd, in het Nederlandsche Staatsrecht nergens is te vinden." (II. 188).
Zelfs op het bouwen en sloopen in steden werd in Juni 1814 een rijkswet uitgevaardigd, die later is ingetrokken. En in het vroegere Koninkrijk Pruissen hadden, om een ander voorbeeld te geven, sommige steden stedelijke, maar andere koninklijke policie. Van den tegenwoordigen toestand aldaar ben ik niet op de hoogte, maar het schijnt dat er thans in de steden nog meer rijkspolicie is dan vroeger. Ten onzent trouwens verstommen over het ineenvloeien van rijks- en gemeentepolicie in de steden de klachten niet.
De meen dus te mogen voorstellen, nu maar niet langer naar een concrete definitie der tegenwoordige gemeentelijke autonomie te zoeken.
De rijkswetgever heeft zich trouwens sinds lang aan dit fantoom niet gestoord.
Reeds in de periode 1865—1873 werd het veeartsenijkundig en geneeskundig toezicht tot wering van besmetting van
2
XVII



mensch en dier van de gemeenten, ondanks den tegenstand van Mr. THORBECKE, naar het rijk overgebracht.
Wij weten dat in 1901 bij de Woningwet de rijkswetgever eenvoudig aan de gemeenten gelast heeft, bouwverordeningen te maken en de hoofdstukken voorgeschreven heeft, die daarin moeten worden behandeld, zullende gemeenten, die zelf geen bouwverordening maken, er eene van Ged. Staten geoctrooieerd krijgen. De fout daarin is de slechte redactie van art. 3, dat stedebouwkundige en bouwkundige eischen dooreenhaspelt, en het ontbreken eener onderscheiding tusschen verschillende soorten van gemeenten. Maar wat het beginsel betreft zal ik misschien aanstonds tot de conclusie moeten komen, dat de rijkswetgever niet eens ver genoeg is gegaan.
Ter bescherming der ongelukkige trekhonden bestonden indertijd sporadisch provinciale of gemeentelijke verordeningen. Het is volkomen rationeel, dat de wetgever nu voor het geheele rijk een trekhondenwet gemaakt heeft, al is het hier niet de plaats voor beschouwingen omtrent den inhoud dier wet.
De regeling van het verkeer met rij wielen en krachtvoertuigen kon onmogelijk aan de gemeenten worden overgelaten. Het was volkomen rationeel, dat de Motor- en Rijwiel-wet daarin kwam voorzien.
Prof. BUYS acht het voor gemeentelijke wetgeving bestemde terrein bij voorkeur, doch niet zonder voorbehoud, gelegen op het gebied der welvaartspolicie. Zeker zou men a priori meenen dat dus de zorg voor het keuren der deugdelijkheid van eetwaren, vleesch, visch, melk, enz. wel zeer bijzonder een onderwerp van gemeentelijke regeling zou moeten zijn. Maar de boeren van Zoetermeer kunnen even goed leveren aan Delft, als aan Gouda of aan Utrecht; importeurs van een of ander artikel kunnen wel leveren aan het geheele land; welk een noodelooze moeite zou dan van materieel en formeel verschillende keuringseischen van tal van gemeenten worden ondervonden. De gezondheidsdienst, incl. de volkshuisvesting was reeds administratief gecentraliseerd; in 1919 komt nu de Warenwet (19 Sept. 1919 Stb. 581) het land voor de keuring van waren in gebieden verdeden, terwijl de Regeering aanwijzen zal in welke gemeenten een keuringsdienst moet worden gevestigd. De gemeenteraad moet dan de noodige verorde-
XVIII



ningen vaststellen. Bij brief van y Mei 1920 heeft de Minister van Arbeid medegedeeld, wat er in die verordeningen moet staan en een model-verordening aan zijn schrijven gehecht. Niettemin behoudt de Regeering zich voor, aanvulling of wijziging van verordeningen voor te schrijven en behoudt zij zich voor, zelf bij Algemeenen Maatregel van Bestuur regelend in te grijpen.
Kortom, thans laatstelijk alzoo ook ten opzichte der keuring van waren zijn de gemeenten geworden wat zij ten aanzien van zooveel andere onderwerpen reeds lang waren: plaatselijke organen ter uitvoering van algemeene regelingen voor het rijk.
Terwijl de theorie er niet in slaagde, kenmerken voor de noodzakelijkheid eener eigen zelfstandige regeling door de gemeenten te vinden (ik onthoud mij liever van de misleidende beeldspraak omtrent „gebied" van regeling), bleken de gerechtvaardigde eischen der praktijk ten opzichte van het eene onderwerp voor, het andere na een gelijkmatige regeling voor het geheele rijk noodzakelijk te maken.
De „autonomie" lost zich meer en meer op in het „selfgovernment". In Engeland had WILLEM van Normandië op goede gronden de autonomie binnen uiterst enge perken teruggebracht, om voorzichtigheidshalve liever niet te zeggen, dat hij haar geheel had vernietigd; maar allengs had zich daar het beroemde „selfgovernment" ontwikkeld, waarvan het begin dagteekent van Hendrik II en Eduard III en dat tot op de Municipal Corporations Act van 1835 zijn hoogtepunt bereikte. Ik kan niet zien, dat er iets tegen zou zijn, dat thans ook ten onzent het zwaartepunt van ons gemeenterecht zich van „autonomie" naar „selfgovernment" gaat verplaatsen.
II.
Na deze algemeene beschouwing omtrent de waarde, die thans nog aan gemeentelijke autonomie ware toe te kennen, moet worden onderzocht of klachten omtrent hare uitoefening rijzen.
Men hoort vrij algemeen zeggen, dat gemeentebesturen vaak aan hunne ingezetenen allerlei kleingeestige, plagende plichten opleggen.
Menigeen heeft ook wel eens voorbeelden van noodelooze en onaangename bedilzucht ondervonden.
XIX



Het meest bekend is misschien het voorbeeld van de toepassing der Haagsche bouwverordening', krachtens welke iemand, die een dakraam boven zijn voorgevel laat maken, nu ook geen serre meer aan zijn achtersuite mag hebbenen deze of bij de kamer trekken of in een waranda veranderen moet.
Het is een drietal jaren geleden sedert ik het laatst eenige voorbeelden van deze praktijk heb gezien; of zij thans nog wordt gehandhaafd, is mij niet bekend.
Het is mij overigens echter niet mogen gelukken, bepaalde feiten omtrent noodeloos kwellende voorschriften of toepassingen te weten te komen, zoodat ik moet verklaren, dat ik niet weet of gemeentebesturen over het algemeen de vrijheid van den burger noodeloos aantasten door regelingen of door toepassingen daarvan.
Teekenend is in dit opzicht echter wel het in het najaar van 1922 door den Amsterdamschen gemeenteraad tegen de huiseigenaren aan de Regeering gerichte adres; maar de behandelingen van de huurwetten en van het jongste ontwerp tot wijziging daarvan door den rijkswetgever, de hardnekkigheid, waarmede deze aan deze onrechtvaardige wetten, die redelijkerwijze reeds lang hadden behooren te zijn afgeschaft, vasthoudt, is een symptoom van het feit dat iedereen wel zal erkennen: dat het namelijk moeilijk is, eenigonderscheid, te zien tusschen de geestesgesteldheid van den gemeentelijken en die van den Rijks wetgever en dat bij beiden over het algemeen de „politiek" wel „la passion dominante" genoemd mag worden.
In de gemeente wordt men geregeld binnen een kleinen kring van personen, die men dikwijls kent; in het rijk wordt men geregeld in een grooteren kring van personen, die elkaar dikwijls niet kennen; het eene heeft evenzeer zijn nadeelen als het andere.
* *
Ten aanzien der gemeentelijke wetgeving is echter wel met stelligheid te klagen over de verscheidenheid van regeling tusschen gemeenten onderling.
Voor de ongelijkheid der Middeleeuwsche keuren en maten was ten minste een natuurlijke oorzaak; tegenwoordig is voor de groote onderlinge ongelijkheid der gemeenteverordeningen hoogst zelden, bijna nooit een natuurlijke oorzaak of zakelijke reden aan te wijzen. Thans is er een
xx



„varietas", quae non delectat sed cuius taedet atque piget.
Sterk komt deze aan den dag bij de bouwverordeningen.
Achter het tweede deel van het Verslag van de Staatscommissie tot onderzoek naar de toestanden in het Bouwbedrijf ('s-Gravenhage 1922) is als bijlage gevoegd .een staat, houdende „Overzicht van enkele belangrijke Bepalingen in de Bouwverordeningen van gemeenten met meer dan 1000 inwoners?
De gegevens zijn gegroepeerd in vier categorieën, namelijk gemeenten met meer dan 100000, met 50000 tot 100000, met 20000 tot 50000 en met 10000 tot 20000 inwoners: A. B. C. D. ' De verschillen binnen elke categorie zijn verbijsterend:
Minimum oppervlakte per woning:
A. 25 M!.
B. 25, 30, 32, 36 M!.
C. 25, 30, 32 M».
D. 18, 24, 25, 26, 28, 30, 32, 35, 36, 40 M*. Minimum oppervlakte van het grootste vertrek:
A. 15, 16 M».
B. 12, 14, 15 M*.
C. 12, 13, 14, 15, 16 M2.
D. 12, 14, 15, 16 Ma.
Minimum oppervlakte van het kleinste vertrek:
A. 3J, 4, 5 M*.
B. 3i, 4, 5, 9 M*.
C. 4, 5, 6, 7, 9 Ma.
D. 4, 5, Si. 6, 7 M*. Minimum hoogte der gewone vertrekken:
A 2.50, 2.70, 2.75 M.
B. 2.50, 2.75, 2.80, 2.90, 3.00 M.
C. 2.70, 2,75, 2,80, 2,90, 3.00 M.
D. 2.60, 2.65, 2.70, 2.75, 2.80, 2.90, 3.00 M. Minimum hoogte der zoldervertrekken:
A. 2.25, 2.30, 2.70 M.
B. 2.00, 2.40, 2.50, 3.00 M.
C. 2.00, 2.10, 2.20, 2.25, 2 30, 2.40, 2.50, 2.60 M.
D. 2.00, 2.10, 2.20, 2.25, 2.30, 2.35, 2.40, 2.50, 2.60 M. Minimum breedte van den hoofdingang:
A. 80, 85, 90 cM.
B. 80, 85, 90, 100 cM.
C. 80, 85, 90 cM.
D. 70, 80, 85, 90 cM. Minimum breedte der trappen:
A. 75, 80, 90 cM.
B. 70, 75, 80, 90 cM.
C. 70, 75, 80, 90, 100 cM.
D. 70, 75, 80, 90 cM.
Minimum lichtoppervlak der gewone vertrekken in deelen van het vloeroppervlak:
A. 1/6, 1/7, 1/8, 1/9.
B. 1/5, 1/6, 1/7. 1/8.
C. 1/5, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10.
D. 1/5, 1/6, 1/7, 1/8.
XXI



Ik kan mij volkomen vereenigen met hetgeen genoemde Staatscommissie hierover zegt:
»De bouwverordeningen van sommige gemeenten bevatten eischen, welke op enkele punten hooger zijn dan voor een deugdelijken bouw vereischt 4s; andere bouwverordeningen zijn als waarborg tegen ondeugdelijken bouw niet geheel afdoende.
• » Verder zijn er een groot aantal punten, zonder dat daarvoor bepaalde redenen zijn aan te geven, in de verordeningen op zeer uiteenloopende wiize geregeld. Deze verschillen belemmeren zoowel de herhaling van een bepaald type van woning in verschillende gemeenten des lands, als de normaliseering van bepaalde onderdeden (trappen, binnendeuren) en van enkele hoofdafmetingen, welke overigens daarvoor in aanmerking komen; zij worden niet gemotiveerd door plaatselijk verschillende omstandigheden."
Het ligt dus alleszins in de rede om de hoofdbepalingen der gemeentelijke bouwverordeningen te vervangen door eene regeling bij Algemeenen Maatregel van Bestuur, welke natuurlijk onderscheid, zooveel noodig, moet maken tusschen verschillende soorten van gemeenten en mogelijkheid tot aanvulling binnen zekere grenzen door de gemeentebesturen moet openlaten.
De groote verscheidenheid van voorschriften is niet alleen lastig voor al wie huizen bouwt, maar zij belet een rationeeloeconomische ontwikkeling van het bouwbedrijf tot grootbedrijf en belet normalisatie van onderdeden, die in hare toepassing de bouwkosten zelfs met V» kan verminderen. Er is dus aan deze verscheidenheid zelfs ernstig oeconomisch nadeel verbonden, boven den noodeloozen hinder, dien zij veroorzaakt.
Dit voorbeeld doet weder zien, dat wij den goeden weg opgaan, wanneer de gemeentelijke autonomie meer en meer omgezet wordt in selfgovernment.
Wetswijziging is daar niet voor noodig.
Als men wil, zou men de zeer gebrekkige redactie van art. 135, waar wij het nu ruim zeventig jaren mede gedaan hebben, wel kunnen verbeteren. Men zou dit artikel b.v. kunnen lezen: „hij maakt de verordeningen, die hij in het belang der gemeente noodig oordeelt." Dit doende zou men een onbeholpen tekst door een beteren vervangen, maar in den zin van het voorschrift niets veranderen. Waarvoor dan ook geen aanleiding bestaat.
XXII



III.
Ook over het geldelijke beleid der gemeenten valt menige klachte.
Mag men het publiek gerucht gelooven, dan zouden de geldmiddelen der stad Amsterdam, hoofdstad des Rijks, verkeeren in een toestand, niet ongelijk aan dien van den bekenden leidekker, die van het dak der Notre Dame vallende en op die reis ter hoogte der naburige huizen gekomen, zou hebben uitgeroepen: „9a va bien, pourvu que 9a dure!"
En de gevolgen van het geldelijk beleid van ook menige andere gemeente gevoelen de ingezetenen aan den lijve.
Een groote verbetering is bereikt door de wijziging der gemeentewet van 30 December 1920 Stb. 923, waardoor thans in den regel de gemeentelijke aanslag van den belastingplichtige te gelijk met zijn aanslag in de rijks inkomstenbelasting en zooveel mogelijk op gelijken voet met deze door 's rijks ambtenaren wordt vastgesteld en geheven. (Artt. 243 a—h).
Het zal niet de bedoeling zijn, in uitvoerige beschouwingen over deze wetswijziging te treden. Dat er een belangrijke vereenvoudiging en dus besparing van onkosten en een nog belangrijker rechtsgelijkheid door is bereikt, behoeft geen betoog. Het verdient voor den ingezetene verre de voorkeur, zijn aangifte te verantwoorden aan deskundige rijksambtenaren, over wier welwillendheid in den regel slechts lof kan worden vernomen, wier discretie boven alle verdenking staat, en die, van de eene gemeente naar de andere verplaatst wordende, van zelf onpartijdig op hun standplaats staan, dan over den toestand van uw inkomen en vermogen in beschouwingen te moeten treden met personen, die u als slager of kruidenier uitstekend kunnen bedienen, die, voor zij „vrijgesteld" waren als timmermans- of loodgietersknecht, voortreffelijk in uw huis hebben gewerkt, of met wie gij in ambtsvergadering of op muziek- of kaart-avondjes samenkomt.
Een ieder zal het met een zucht van verlichting zegenen, dat wij van de gemeentelijke aanslagcommissies af zijn.
Maar daarmede is de quaestie niet van de baan, hoe de opbrengst der gemeentelijke belastingen wordt besteed en tot welk bedrag zij dus, zij het dan door rijksambtenaren, zullen moeten worden geheven.
XXIII



Wij kunnen als voorbeeld nemen een middelbare gemeente, die in geen enkel opzicht in opspraak kwam, van welke geen enkele zwaardere buitensporigheid, dan die haren zusters ten laste vielen, vermeld wordt.
In de gemeente Tilburg namelijk heeft zich een commissie tot vermindering van den gemeentelijken belastingdruk gevormd. Als inleiding harer werkzaamheden heeft deze commissie zich met een uitvoerig request tot den Raad gericht onder bijvoeging van een accountantsrapport over den toestand der gemeentefinanciën in 1922 vergeleken met dien in 1913, 1 Sept. 1922 medegedeeld in het weekblad „Katholieke Staatkunde".
In dat request wordt het volgende oordeel van den burgemeester van Tilburg aangehaald, uitgesproken in de raadsvergaderingvan 30 December 1921:
»Spr. ziet de toekomst zeer duister in. Hij verwacht een aanzienlijke toeneming van den druk der plaatselijke inkomstenbelasting. Wanneer men in aanmerking neemt, dat de opbrengst dezer belasting is geraamd op / 1.800.000 en dat het grootste gedeelte dier belasting gedragen wordt door ongeveer 300 personen, dan kan men zich voorstellen, welken invloed de sterke algemeene vermindering der inkomsten op het te heffen percentage moet hebben."
Uit gegevens, door B. & W. dd. 20 Mei 1922 aan den Raad verstrekt, blijkt dat werd opgebracht:
in 1918 door 250 aangeslagenen ƒ 1.426.904 en door de overige aangeslagenen met een inkomen beneden / 10000: / 240.000 in 1919 / 2.027.354 en ƒ 260.000 in 1920 ƒ 1.456.742 en ƒ 270.000
»De belastingcijfers voor het belastingjaar 1921—Mei 1922 vertoonen een geheel ander beeld. Thans zal moeten worden opgebracht door de pl.m. 250 hoogstaangeslagenen een bedrag van / 1.118.008 en door de aangeslagenen met een inkomen beneden / 10.000: / 1.377.405. Te verwachten valt, dat deze verhouding in de toekomst voorioopig blijvend zal zijn."
Het blijkt dus dat tot en met het jaar 1920 voor de ongeveer 60000 inwoners van Tilburg de belasting werd opgebracht door 250 a 300 personen, terwijl sedert hetjaar 1921 de kleinste helft der belasting, zijnde ongeveer / 300000 lager dan het totaal van het vorige jaar en ongeveer/ 2 50000 lager dan de andere helft, werd opgebracht door deze zelfde 250 a 300 personen en de grootste helft door alle andere belastingbetalers te zamen. Het vermoeden ligt voor de hand, dat de hoogst aangeslagenen ongeveer even veel betalen als vroeger, maar dat de druk op middelbare inkomens is verhoogd en een onbekend aantal personen met inkomens van wellicht f 5000 tot f ioooo of misschien van f 3000 tot
XXIV



ƒ ioooo samen ongeveer even veel betalen. Om den toestand nader te kunnen beoordeelen, zou men meer gegevens moeten hebben.'
De in het accountantsrapport opgemaakte vergelijking der begrootingen van 1913 en 1922 toont een stijging der uitgaven over de geheele linie. De volgende cijfers zijn daaraan ontleend:
percents-
I9'3 1922 gewijze toeneming
Aantal inwoners 53498 64.223 20 %
Inkomstenbelasting. . . . ƒ 140.000.— /1.800.000.— 1185%
Totaal gemeentebelastingen. » 246.761.— i> 2.196.912.— 790% Belasting per inwoner. . . » 4.61 i> 34^21
Gemeenteschulden .... » 2.662.000.— » 9.124.500.— 243% Idem per inwoner . . . . j 49.76 » 142.07
Staat der gewone uitgaven.
1913 . . . . / 692.126 1918 .... ƒ 1.264.674
'9'4 . . . . » 783.168 1919 . . . . » 1.409366
I9IS •-..■/> 877.610 1920 . . . . d 2.512.432
r9l6 . . . . » 866.857 1921 . . . . » 2.724.592
'9*7 • . . . » 959-°52 1922 . . . . » 3.459.839
Deze gegevens zijn vermoedelijk wel typeerend. De slechte financieele toestand van de meeste gemeenten is een erkend feit, al kan het in de eene gemeente wat erger of wat minder erg zijn dan in de andere.
Daargelaten, dat er crisis-uttgaven onder zijn, daargelaten dat de gemeenten tot uitgaven door het rijk kunnen zijn gedwongen, blijkt zeker ook van een algemeene uitzetting van uitgaven, alsof men het in tijden van schijnbaren voorspoed er op aan kon laten komen, van den hoogen boom te leven.
Men behoeft weinig tegenspraak te vreezen, wanneer men constateert dat de samenstelling onzer gemeenteraden tegenwoordig een zoodanige is, dat bij hen niet worden aangetroffen dat beleid en die voorzichtigheid, die men van een goed huisvader, aan wien nog wel andermans penningen zijn toevertrouwd, mag verwachten.
Men heeft bij het kiesrecht voor en de samenstelling van de gemeenteraden het oude adagium in ver verschiet laten verdwijnen:
„No taxation without representation."
„The taxpayer shóuld be the taxlayer."
XXV



Alexis de tocqueville schrijft in zijn beroemd werk „De la Démocratie en Amerique" (II. 68):
»Il sera toujours facile de diviser idéalement chaque peuple en trois classes.
»La première classe se composera des riches. La seconde comprendra ceux qui, sans être riches, vivent au milieu de 1'aisance de toutes choses. Dans la troisième seront renfermés ceux qui n'ont que peu ou point de propriétés, et qui vivent particulièrement du travail que leur fournissent les deux premières.
«Les individus renfermés dans ces differentes catégories peuvent être plus ou moins nombreux, mais vous ne sauriez faire que ces catégories n'existent pas.
»I1 est evident que chacune de ces classes apportera dans le maniement des finances de 1'Etat certains instincts qui lui sont propres.
ïSupposez que la première seule fasse les lois: il est probable qu elle se préoccupera assez peu d'économiser les deniers publics, paree qu'un impot qui vient a frapper une fortune considérable n'enlève que du superflu et produit un effèt peu sensible." (Men ziet, dat Tocquevdle niet in den tegenwoordigen tijd geleefd heeft.)
sAdmettez, au contraire, que ce soient les classes moyennes qui seules fassent la loi. On peut compter qu'elles ne prodigueront pas les impots, paree qu'il n'y a rien de si désastreux qu'une grosse taxe venant a frapper une petite fortune. (!) _ .
»Le gouvernement des classes moyennes me semble devoir etre, parmi les gouvernements libres, je ne dirai pas le plus éclairé, ni surtout le plus généreux, mais le plus économique.
»Je suppose maintenant que la dernière classe soit exclusivement chargée de faire la loi; je vois bien des chances pour que les charges publiques augmentent au lieu de décroitre, et ceci pour deux raisons.
»La plus grande partie de ceux qui vötent alors la loi n'ayant aucune propriété imposable, tout 1'argent qu'on dépense dans 1'intérêt de la société ne semble ne pouvoir que leur profiter sans jamais leur nuire; et ceux qui ont quelque peu de propriété trouvent aisément les moyens d'asseoir 1'impot de manière qu'il ne frappe que sur les «ches et ne pronte qu'aux pauvres. chose que les riches ne sauraient faire de leur coté lorsqu'ils sont maitres du gouvernement. . ,
»Les pays oü les pauvres seraient exclusivement chargés de iaire la loi ne pourraient donc espérer une grande économie dans les depenses publiques: ces dépenses seront toujours considérables, soit paree que les impots ne peuvent atteindre ceux qui les votent, soit paree qu ïls sont assis de manière a ne pas les atteindre. En d'autres termes, le gouvernement de la démocratie est le seul oü celui qui vote 1 impot puisse échapper a 1'obligation de le payer. , . .
»L'on m'arrête encore en disant: Qui a jamais imagine de charger les pauvres de faire seuls la loi? Qui? Ceux qui ont établi le vote universel. Est-ce la majorité ou la minorité qui fait la loi? La majorité sans doute; et si je prouve que les pauvres composent toujours la majorité, n'aurai-je pas raison d'ajouter que dans les pays oü Us sont appelés a voter, les pauvres font seuls la loi?
»Or il est certain que jusqu'ici, chez toutes les nations du monde, le plüs grand nombre a toujours été composé de ceux qui n avaient pas de propriété, ou de ceux dont la propriété était trop restreinte pour qu'ils pussent vivre dans 1'aisance sans travailler. Le vote universel donne donc réellement le gouvernement de la société aux pauvres.
De belangrijke waarheid, die door tocqueville zoo helder wordt verklaard, wordt in alle landen door de beste schrijvers
XXVI



uitgesproken. Zoo b.v. ook door AlUSTOTELES (Politika V, 8 in fine):
»En men moet in demokratien de rijken ontzien en niet alleen hun vermogen, maar ook hun inkomsten niet onder anderen verdeelen, hetgeen in verschillende staatsinrichtingen onopgemerkt geschiedt."
»Iam vero in democratiis quidem locupletibus parcendum est, non solum eorum fundis et praediis, sed etiam fructibus non dividendis viritim atque ad alios transferendis; quod fit in nonnullis rei publicae administrandae formis neque tarnen animadvertitur."
Aristoteles waarschuwt, dat men op die wijze op den duur de vermogenden verbittert en revolutie aankweekt, of dat in elk geval een aldus handelende staat te gronde gaat. De uitkomst heeft hem in het gelijk gesteld. Nadat men zich in het demokratische Athene op allerlei manieren van de vermogens der welgestelden had meester gemaakt en deze onder het volk en de werkeloozen had verdeeld, was er omstreeks de helft der derde eeuw geen nationaal vermogen meer en hield Athene met den slag van Cheronea (338 v. Chr.) op als zelfstandige staat te bestaan.
Ook de bekende Engelsche socioloog Lecky waarschuwt tegen dit gevaar in termen, die de meest ernstige overweging verdienen. („Democracy and Liberty" I, 214):
«One of the first forms of liberty is the right of every man to dispose of this own property and earnings, and every taxis a portion of this money taken from him by the force and authority of the law. Manyof these taxes are, no doubt, for purposes in which he has the highest interest. But if taxes are multiplied for carrying out a crowd of objects in which he has no interest, and with many of which he has no sympathy, his liberty is proportionately restricted. His money is more and more taken from him by force for purposes ofwichhe does notapprove.
«The question of taxation is in the highest degree a question of liberty, and taxation under a democracy is likely to take forms that are peculiarly hostile to liberty. I have already pointed out how the old fundamental principle of English freedom, that no one should be taxed except by his consent, is being gradually discarded; and how we are steadiuy advancing to a state in which one class will impose the taxes, while another class will be mainly compelled to pay them. It is obvious that taxation is more and more employed for objects that are not common interests of the wole community, and that there is a growing tendency to look upon it as a possible means of confiscation; to break down the power, influence and wealth of particular classes; to form a new social type; to obtain the means of class bribery."
(Ibid. I. 287): «Highly graduated taxation realises most completely the suprème danger of democracy, creating a state of things in which one class imposes on another burdens which it is not asked to share, and impels the State into vast schemes of extravagance, under the belief that the whole cost will be thrown upon others.
«The belief is, no doubt, very fallacious, but it is very natural, and it lends itself most easily to the claptrap of dishonest politicians.
»Yet no truth of political economy is more certain than that a heavy
XXVII



taxation of capital, which starves industry and employment, will fait most severely on the popr."
Het Centrale Bureau voor de Statistiek heeft uitgegeven een overzicht van den Belastingdruk op het Inkomen en het Vermogen voor alle Gemeenten des Rijks" (aldaar verkrijgbaar voor ƒ0.75), en wel over de iaren IO-20/2i (uitverkocht) en 1922/23. Men kan daaruit zien, hoe ver het reeds is gekomen.
Men zou nu ook ten deze inperking der gemeentelijke autonomie kunnen verlangen. Met wijziging ergens in de artt> 205—212 der Gemeentewet zou aan Gedeputeerde Staten ruimere bevoegdheid moeten worden toegekend ter zake van hun toezicht op het geldelijke beleid der gemeenten. Ik ben niet van dit gevoelen. Want in gemelde artikelen der Gemeentewet ligt alle bevoegdheid, die men aan Gedeputeerde Staten zou kunnen willen toekennen. (OPPENHEIM L 495—519)-
Vast staat in elk geval, dat ten eerste Ged. Staten de gemeentebegrooting hebben te toetsen aan de wet en dat zij, eene door de wet geboden uitgaaf daarop niet, of niet voor voldoend bedrag aantreffende, deze uitgaaf krachtens art. 212 alsnog op de begrooting kunnen brengen. Ik merk op, dat hierbij aan Ged. Staten reeds een oordeel omtrent doelmatigheid wordt toegekend. Achten zij bv. een post voor straatverlichting of voor uniformeering van veldwachters te laag, dan is, bedrieg ik mij niet, het heerschende gevoelen, dat zij ook dan dien post, onder hooger beroep natuurlijk op de Kroon, die dan ook de doelmatigheidsvraag zal beoordeelen, kunnen verhoogen. (Literatuur bij VAN LoENEN III. 91).
Vast staat ten tweede, dat Ged. Staten de begrooting hebben te toetsen aan grondwet en wet en dus in het bijzonder telkens hun oordeel kunnen en moeten uitspreken of eenige uitgave door het eigen belang der gemeente wordt gevorderd, inderdaad een gemeentelang betreft.
Uit het onderlinge verband der artt. 205, 210 en 212 willen nu sommigen afleiden, dat ten opzichte van niet door de wet gevorderde uitgaven Ged. Staten niet zouden hebben het recht van amendement, noch dat van initiatief. Ten onrechte, dunkt mij. Niets verbiedt Ged. Staten aan eene gemeentebegrooting „in haar geheel" hunne goedkeuring te
XXVIII



onthouden, wanneer zij bezwaar hebben tegen een enkelen, op die begrooting voorkomenden post of tegen meerdere posten. Niets verbiedt hun zelfs om hun besluit tot onthouding der goedkeuring vergezeld te doen gaan van een boodschap omtrent de wijziging of wijzigingen, die de begrooting voor hen aannemelijk zullen maken. Het ware zelfs onmogelijk om het voorschrift, al is het dan nog zoo gebrekkig en onbeholpen geredigeerd, anders op te vatten; want dan zou het moeten beteekenen: „de begrooting in haar geheel wordt door Ged. Staten afgekeurd, als zij tegen alle posten bezwaar hebben; maar als zij slechts tegen een of meer posten bezwaar hebben, moeten zij haar goedkeuren." In den door mij verdedigden zin besliste ook het Kon. Besluit van 13 Juni 1913 No. 41. Ged. Staten van Gelderland hadden goedkeuring geweigerd van de begrooting van het trambedrijf der gemeente Arnhem, maar, niettegenstaande in de gemeentebegrooting een post, „ontvangsten ter zake van het trambedrijf" voorkwam, de gemeentebegrooting goedgekeurd. De Kroon besliste nu te recht, dat uit de verwerping der trambegrooting natuurlijk voortvloeide dat Ged. Staten gemelden post der gemeentebegrooting niet konden goedkeuren en dat zij derhalve,wegens dien post,hunne goedkeuring aan de gemeentebegrooting „in haar geheel" hadden behooren te onthouden.
Ged. Staten zijn derhalve reeds nu bevoegd, eiken post eener gemeentebegrooting te toetsen; zij plegen ook dienovereenkomstig te handelen en zelfs komt het in kleinigheden nu en dan voor, dat kennelijk de doelmatigheid van een post door hen getoetst wordt, al is de grens tusschen doelmatigheid en rechtmatigheid niet altijd gemakkelijk te trekken. Wil men dit nog niet toegeven, welnu, dan moge art. 210 mijnentwege gewijzigd worden: elke redactie kan licht beter uitvallen dan de tegenwoordige; of ook breide men art. 212 uitdrukkelijk tot alle uitgaven en dan vooral ook naar de negatieve zijde uit.
Laat men dit gerust doen: ik geloof niet, dat er iets hoegenaamd door gewonnen zal worden.
Dit erkent ook Mr. OPPENHEIM (I. 501):
»Dat zij de innerlijke waarde eener uitgaaf mogen beoordeelen, dat zij mogen treden in een onderzoek naar hare doelmatigheid, schijnt
XXIX



het stelsel der gemeentewet zonder eenigen twijfel te gedoogen. En dat niet slechts de aard, maar ook de hoogte der posten onder hunne controle staat, moet insgelijks worden aangenomen. Misbruiken zü hunne bevoegdheid, de raad kan bij de Kroon bescherming tegen hunne willekeur vragen." En Mr. Oppenheim cursiveert dan de volgende uitspraak van Mr. Thorbecke: »Het inzicht der Staten in het doel der voorgestelde uitgave, vergeleken met de behoefte en de middelen der gemeente, zal moeten beslissen."
Ziehier dus precies wat men zou willen. En wat leert de praktijk? Dat Ged. Staten zich voornamelijk tot toetsing der rechtmatigheid van uitgaven bepalen en dit niet zelden beuzelingen betreft, al komen natuurlijk ook wel principieel belangrijke zaken ter sprake.
Het kan ook moeilijk anders. In den tijd van tweè maanden moeten Ged. Staten de begrootingen van alle gemeenten hunner provincie onderzoeken. Bij alle hoogachting voor de erkende bekwaamheid en den praktischen zin dezer colleges, zal toch wel niemand van hen kunnen verwachten, dat zij binnen dien tijd over een zoo groot aantal gemeenten van den meest uiteenloopenden omvang een bindend oordeel omtrent het door die gemeenten gevoerde geldelijke beleid uitspreken in den vorm van bepaaldelijk omschreven en becijferde stellige aanmerkingen op de gemeentebegrooting. Deze taak gaat boven menschelijke kracht.
Het is wel mogelijk om wanneer de regeling en het bestuur van de huishouding eener gemeente grovelijk worden verwaarloosd, bij een wet een koninklijk commissaris met de saneering dezer gemeente te belasten; maar op het geldelijk beleid van alle gemeenten der provincie, zoo lang dit nog niet zoo grovelijk in den wind stinkt, ernstig en nauwkeurig toe te zien, zoodanig dat men waarschuwen kan voor het betreden van verkeerde paden, dat men een beter systeem voor het gansche beleid kan aangeven, dat men zakelijke critiek op eiken post kan doen hooren in verband met de feitelijke toestanden in de gemeente zelve, dat is voor Ged. Staten volstrekt onuitvoerbaar. Zij weten dit zelf ook wel en zullen het niet beproeven. Mochten zij te kwader ure een poging daartoe wagen, zij zouden gevaar loopen, te bleven steken in futiliteiten: of niet te veel mest voor de plantsoenen ware gebezigd, of het voer voor zwanen of ooievaars goedkooper had kunnen worden gekocht, of pet, helm of schako de meest doeltreffende hoofdbedekking voor de policie ware te achten, enz.
XXX



Het toezicht van Ged. Staten zal altijd wel in hoofdzaak in een toetsing van de rechtmatigheid der begrootingsposten moeten blijven bestaan en in de meerdere of mindere doelmatigheid van het geldelijke gemeentelijk beleid op zijn hoogst slechts bij sporadische uitzondering kunnen treden, als bijv. in de quaestie van het bijschrijven van rente bij het grondbedrijf.
Het ware echter misschien wel mogelijk, dat Ged. Staten in de praktijk wat strenger toepassing gaven aan hun bevoegdheid om gemeentelijke leeningen al of niet goed te keuren (art. 194a). Wellicht zou de Nederlandsche Bank Ged. Staten daarin ook min of meer willen bijstaan.
En gesteld, dat het mogelijk ware, het geldelijke toezicht van Ged. Staten meer ingrijpend te maken, dan nog zou het twijfelachtig zijn of dit ware aan te bevelen. Thans zijn deze colleges voortreffelijk samengesteld. Te recht mogen zij genoemd worden „de belangrijkste administrative colleges des lands". Maar bestaat er zekerheid, dat zij op dit peil zullen blijven?
De Provinciale Staten, nog steeds in hun midden tellende een aantal „gentlemen of no occupation", slechts twee maal 'sjaars vergaderende en wel over aangelegenheden, die bezwaarlijk politieke hartstochten kunnen opwekken, verheugden zich dusver nog weinig in de aandacht van beroepspolitici. Zij zijn echter kiescollege voor de Eerste Kamer en hebben reeds meermalen getoond, in de uitoefening dezer functie van politieken hartstocht niet vrij te zijn. Het is deze functie, die bij verkiezingen voor de Provinciale Staten ook op de politieke kleur der candidaten doet letten. Het gevaar is dus niet denkbeeldig, al dreef het ditmaal gelukkig voorbij, dat te eeniger tijd ook deze colleges verpolitiekt zullen zijn. En is dat eenmaal zoo, dan is het op den duur ook met de degelijkheid en onpartijdigheid van Ged. Staten gedaan. Men zou dan in de eene of andere provincie even goed Ged. Staten kunnen aantreffen, die de gemeentebegrootingen liever zouden opdrijven dan ze te beperken.
Vergeten mag daarbij ook niet worden, dat reeds nu ook het Rijk, laat ons zeggen: — in geldzorgen verkeert. Het advies van den Raad van State blijft ongetwijfeld een krachtige waarborg voor onpartijdige beslissingen in hoogste instantie; en gevallen, waarin over een minister als raadgever
XXXI



der Kroon in geschillen van bestuur te klagen viel, kwamen dusver wel niet voor. Maar de geheele atmosfeer van het Rijk is toch niet volkomen geschikt om dit Rijk als goed voorbeeld van geldelijk beleid den gemeenten voor te houden.
Nu zou het in de toekomst misschien ook wel mogelijk zijn, Gedeputeerde Staten, als College meer en meer met administratieve rechtspraak belast, door de Kroon te doen benoemen. Hun gehalte zou daardoor blijvend zijn verzekerd. Maar het toezicht op het gemeentelijke geldbeleid zou, om de aangevoerde redenen, daar toch niet beter van kunnen worden.
Ook ten opzichte der geldmiddelen zou het dus niet baten als de wetgever wijziging in de gemeentelijke autonomie bracht. Op het papier is zij reeds zoo beperkt, als men redelijker wijze zou kunnen verlangen; en in den werkelijken toestand zou een wetswijziging, als hier bedoeld, niet de geringste verandering kunnen brengen.
* * *
Ik vermag dus niet te zien, welke wijziging de wetgever in de autonomie der gemeentebesturen zou moeten brengen, noch wat hunne regelende, noch wat hunne besturende bevoegdheid betreft.
Het ligt natuurlijk verre van mij om te willen ontkennen, dat de tegenwoordige gang van zaken in de gemeentebesturen ernstige zorg baart.
Ten opzichte der regelende bevoegdheid zeide ik reeds dat de zich meer en meer ontwikkelende praktijk om autonomie in zelfbestuur om te zetten, mij toeschijnt, zich in de juiste richting te bewegen.
Maar een bevredigend bestuur der gemeenten zal men niet door wijziging in de autonomie verkrijgen.
Verbetering zal men alleen kunnen verwachten van wijziging in de inrichting der gemeentebesturen.
Misschien kan daarbij ook gebruik worden gemaakt van het voorschrift, dat bij de herziening van 1922 aan het eerste lid van art. 144 der Grondwet is toegevoegd.
Wanneer het Bestuur haar belangrijk genoeg acht, stelt het die vraag misschien eens een volgende maal aan de orde.
XXXII



DE GEMEENTE-AUTONOMIE.
door
Mr. Dr. J. H. P. M. VAN DER GRINTEN.
Inleiding.
Volgens onze grondwet hebben de Gemeenten een tweeledige taak te vervullen.
Vooreerst de regeling van de gemeentelijke huishouding, ten andere de medewerking tot uitvoering van de wetten, algemeene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen, wanneer deze dit vorderen.
De eerstgenoemde taak pleegt men aan te duiden als de autonomie der Gemeente, de tweede als het zelfbestuur.
Naar de taalkundige beteekenis zou het woord autonomie duiden op een onbeperkte bevoegdheid van zelfwetgeving, een souvereiniteit dus, die in den modernen eenheidsstaat zeker niet ware te dulden.
Zelfs de meest hardnekkige voorstanders van plaatselijke zelfstandigheid zijn er dan ook van overtuigd, dat aan het woord autonomie voor de aanduiding van bovenbedoelde taak der Gemeente deze zuiver taalkundige beteekenis niet toekomt.
Wat is dan wel de beteekenis van het begrip autonomie? De grondwettelijke omschrijving geeft ons zonder meer geen inzicht in den omvang van de hierbedoelde taak der gemeente, daar zij onmiddellijk de vraag oproept, hoe dan wel de verhouding is van deze huishouding tot die van de bovengemeentelijke lichamen, Staat en Provincie.
De rechtskundige beteekenis van het begrip gemeenteautonomie is dus uit de woorden der grondwet geenszins af te leiden. Slechts een onderzoek naar de herkomst van dit begrip en een analyse van de daarmede aangeduide gemeen-
3
XXXIII



telijke taak volgens ons positieve recht zal ons een inzicht in de juridische beteekenis van de autonomie kunnen geven. Tweeërlei beteekenis van het begrip autonomie. In het spraakgebruik wordt intusschen — hierop moge reeds thans de aandacht worden gevestigd — van gemeentelijke autonomie gesproken in den zin van een politiek desideratum. In uitdrukkingen als „verkrachting van de autonomie" ligt een waarde-oordeel opgesloten over den wettelijken of buitenwettelijken maatregel, waarop zij worden toegepast. Als richtsnoer voor Wetgever en Regeering is ongetwijfeld de zorg voor de plaatselijke zelfstandigheid — een der gronddenkbeelden van ons stelsel van decentralisatie — van . groote beteekenis. Voor de interpretatie van ons positieve recht, dus voor het onderzoek naar de rechtskundige beteekenis' van het begrip der gemeente-autonomie is echter de politieke beteekenis van geen waarde.
Deze tweeledige zin is herhaaldelijk een bron geweest van misverstand: uit het vanzelf min of meer vage en met eigen subjectief inzicht verband houdende politieke begrip der autonomie werden juridische gevolgtrekkingen gemaakt, de autonomie werd nauwelijks meer verstaan als samenvatting van de in het eerste lid van art. 144 der Grondwet bedoelde taak der Gemeente, het politieke begrip verkreeg de bovenhand.
Het gevolg daarvan is, dat op dit terrein veel verwarring, duisterheid en onzekerheid heerscht.
Een onbevangen onderzoek, waarbij van elk aprioristisch autonomie-begrip wordt geabstraheerd, is dan ook geenszins overbodig.
Een beschouwing van de verhouding tusschen staat en gemeente zooals die zich in Engeland en in de continentale landen heeft ontwikkeld zal ons reeds spoedig brengen tot de kern van het vraagstuk, dat ons bezighoudt.
Het Engelsche selfgovernment. '
Een eigen zelfstandige gemeentelijke taak, gelijk die in onze Grondwet wordt beschreven als de regeling van de huishouding der Gemeente, heeft Engeland nimmer gekend.
Het bestaan van een geconcentreerd staaatsgezag reeds sinds de Normandische verovering is hiervan ongetwijfeld de oorzaak.
XXXIV



Het fundamenteele beginsel van het Engelsche staatsrecht is steeds geweest the rule of law, de idéé van de souvereiniteit der wet.
Tot het begin der 19e eeuw was in het Engelsche local government het voornaamste orgaan, niet alleen van bestuur doch ook van rechtspraak, the Justice of the peace. Vooral door de geschriften van Gneist, die in dit aristocratische eere-ambt-stelsel, zooals hij dit begreep, de ware gedachte van selfgovernment verwezenlijkt meende te zien, is dit denkbeeld niet zonder invloed geweest op de hervorming van de Pruisische wetgeving der zeventiger jaren *).
Het begin van de hervorming in democratischen geest van het local government dateert van de municipal-corporations-act van 1835, die in 1882 werd herzien; door de beide local-government-acts van 1888 en 1894 kwam de democratische gedachte, volgens welke het plaatselijk bestuur behoort in handen van de vertegenwoordigers der burgerij, verder tot ontwikkeling.
Daarbij bleef steeds de idéé van the rule of law het fundamenteele beginsel; dit beteekent dus, dat niet alleen alle locale organen hun bestaan ontleenen aan de wet, doch dat ook hunne bevoegdheden alleen en bij uitsluiting berusten op de wet.
De beteekenis van dit beginsel is zeer kernachtig uitgedrukt in den aanvang van het referaat, door Edward Jenks uitgebracht voor het eerste Internationaal Congres voor administratieve wetenschappen, in 1910 te Brussel gehouden „The administrative system of England" — zoo zegt jenks — „is dominated throughout by the principle, that no power can be exercised unless it has been conferred by law, no obligation imposed on any citizen except by law, and that, if the exercise has been entrusted to any official or to any municipal body, this discretion must be exercised strictly according to the rules of law, which law will, in case of dispute, be interpreted by the ordinary courts, not by an administrative tribunal".
») Zie vooral Dr. Josef Redlich : Englische Lokalverwaltung (in het bijzonder pag. 741 tot 825).
*) Dit referaat is opgenomen in het boek van G. Montagu Harris: Problems of local Government, pag. 204 volg.; het is getiteld: The rule of law in English local administration.
XXXV



Hoe is nu echter het groote verschil in bevoegdheden der locale corporaties in Engeland te verklaren?
In de eerste plaats is dit het gevolg van de zoogenaamde adoptive acts, welke bevoegdheden verkenen, waaromtrent de plaatselijke besturen zelf mogen beslissen of zij daarvan willen gebruik maken *).
Een groot deel van de uitgebreide plaatselijke bemoeiingen berust echter op speciale wetgeving, n.1. de private billlegislation en vooral de Provisional Orders, die in één wetsontwerp vervat, aan het einde van elke zitting door het Parlement plegen te worden goedgekeurd. Daardoor verkrijgen de plaatselijke besturen, die hiertoe het initiatief nemen, bevoegdheden, welke hen tot het uitoefenen van talrijke bemoeiingen in het belang der burgerij in staat stellen.
De organen van het Engelsche local goverment bezitten dus geen bevoegdheden, dan die hun uitdrukkelijk bij de wet zijn toegestaan.
Dit geldt ook voor de verordenende bevoegdheid (.het maken van bye-laws), die uit kracht van verschillende wetten (zooals b.v. de Public-Health-act van 1875) aan de daarvoor aangewezen plaatselijke besturen is toegekend.
Deze bye-laws behoeven bovendien de goedkeuring van het betrokken Departement (Local government Board, of, waar het steden geldt, the Home office), terwijl de praktijk is, dat van hoogerhand een model wordt verstrekt, waardoor uniformiteit wordt verkregen8).
Uit deze korte uiteenzetting blijkt voldoende, dat de plaatselijke corporaties in Engeland niet bezitten een algemeene bevoegdheid tot regeling van de gemeentelijke huishouding, zooals die ten onzent bestaat.
In het algemeen is in Engeland de controle van het Centraal gezag op de gestie der plaatselijke besturen zeer intensief 8).
i) Ten "onzent kan als voorbeeld van een adoptive act worden genoemd het Werkloosheidsbesluit 1917. fc
*\ Zie het reeds aangehaalde referaat van Jenks in net werK van HARRK pag ic^Voorts W. B. Munro: the government of European
d?Ziê92 rSafvIn1 H. HobhoüSE in het meergenoemde werk van HARÏÏpag.IS^ volg. over: Local government and State Bureaucracy in Great Britain.
XXXVI



In de eerste plaats door de contróle op de uitgaven, welke jaarlijks of halfjaarlijks wordt uitgeoefend door de District auditors van den Local government Board, in de tweede plaats, door het stelsel van de inquiry, de inspectie door staatsambtenaren, en ten slotte door de zoogenaamde Parliamentary grants in aid, d. w. z. subsidies, waarbij het Centraal gezag als voorwaarde medezeggenschap bedingt bij de besteding der gelden; dit laatste systeem wordt b.v. toegepast door the Home office (Departement van Justitie) ten aanzien van de kosten der plaatselijke politie, door the Board of Education ten aanzien van het Onderwijs.
De oorsprong van het begrip der autonomie. De pouvoir municipal.
Terwijl dus in Engeland als gevolg van de grondgedachte van the rule of law de territoriale deelen steeds als gesubordineerd zijn beschouwd aan het centraal gezag en als gevolg daarvan door de besturen dier territoriale deelen geen andere dan op de wet gebaseerde bevoegdheden konden worden uitgeoefend zien wij, als gevolg van de Fransche Revolutie, in de continentale staten het beginsel tot uiting komen van een eigen, natuurlijke, niet aan het staatsgezag ontleende taak van de gemeente, van een pouvoir municipal.
Evenals de mensch — zoo is de grondgedachte van de natuurrechtelijke leer, waarin de pouvoir municipal zijn oorsprong vindt — zijne aangeboren voor den staat onaantastbare rechten heeft (neergelegd in de declaration des droits de 1'homme et du citoyen), zoo heeft ook de gemeente hare eigen, natuurlijke, niet aan het staatsgezag ontleende, doch slechts door den staat erkende rechten.
l) Ook voor de Amerikaansche steden geldt het stelsel, dat zij geen bevoegdheden bezitten, dan die haar uitdrukkelijk zijn toegekend.
Tengevolge van het in verschillende staten geldende Home-rule charter-systeem, zijn echter vele steden bevoegd, meestal bij referendum, soms onder goedkeuring van hooger gezag, zelf haar charter vast te stellen; de steden, die volgens de constitutie van den betrokken staat charter-making power bezitten, hebben dan dikwijls zeer vergaande bevoegdheden; volgens het in Amerika geldende stelsel oordeelt de rechterlijke macht ten slotte over de vraag of deze bevoegdheden in overeenstemming zijn met de Grondwet.
Zie: Munro: The Government of American cities (1921) Howard Lee Maclain: The law and the practice of municipal home rule. Mr. G. A. van poelje: Hedendaagsch gemeenterecht (1914), pag. 88 volg. Mr. Dr. A. Btjriks: Democratisch Gemeentebeheer (1918) pag. 49 vlg.
XXXVII



Hooren we hoe THOURET dit uitdrukt in de vergadering der Constituante in November 1789 x).
Gardons-nous donc de confondre le pouvoir municipal, qui a sa nature propre et son objet a part avec les pouvoirs nationaux, qui s'exercent tant par la legislature que par 1'administration générale. Les pouvoirs nationaux existent et sont exercées pour 1'intérêt et pour les besoins communs de toute la nation, le pouvoir municipal n'a trait qu'a 1 ïntérêt privé et aux besoins particuliers de chaque district municipalisé. Tout état a commencé par de petites agrégations élémentaires, qui se sont réunies pour former les sociétés plus puissantes, qu'on appelle nations. Chacune — en ziehier de natuurrechtsleer - „a séparé de la masse des pouvoirs dont elle était essentiellement revêtue la portion de ces pouvoirs, qu'il était nécessaire de mettre en commun pour former le Gouvernement Général; mais elle a du réserver celle, qui lui était nécessaire pour 1'administration de ses affaires intérieures domestiques et étrangères a la grande administration nationale".
De gemeenten ontleenen dus volgens deze leer niet, zooals we dit in Engeland zagen, haar gezag aan den staat; neen de gemeenten hebben, toen zij staten gingen vormen, zich'dat deel van haar oorspronkelijke macht voorbehouden, dat noodzakelijk is voor de behartiging van hare eigen huishoudelijke belangen.
Zij hebben dus een eigen, natuurlijk, zelfstandig gezag. De wetgeving der Constituante.
Ook in de wetgeving van de Assemblée Constituante komt dit denkbeeld tot uiting.
Art 49 van het décrèt van 14 December 1789. relatit a la constitution des municipalités») bepaalde: „Les corps municipaux auront deux espèces de fonctions a remphr, les unes propres au pouvoir municipal, les autres propres a
Rechte pag. 262 volg.
XXXVIII



Vadministration générale de l'état et déléguées per elle aux municipalités. Artikel 50 van dit decreet schrijft nu omtrent deze eigen taak het volgende voor: „Les fonctions propres au pouvoir municipal sous la surveillance et 1'inspection des assemblées administratives sont: de régir les biens et revenus communs des villes et de régler et d'acquitter celles des dépenses locales qui doivent etre payées des deniers communs; de diriger et faire exécuter les travaux publics qui sont a la charge de la communauté; d'administrer les établissements, qui appartiennent a la commune, qui sont entretenus de ses deniers, ou qui sont particulièrement destinés a 1'usage des citoyens, dont elle est composée; de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sureté et de la tranquillité, dans les rues, lieux et édifices publics."
Juridisch schijnt derhalve de pouvoir municipal der Constituante te kunnen worden omschreven als een materieel begrensde taak, van welks uitoefening het staatsgezag zich behoort te onthouden.
De ontwikkeling in Frankrijk ging intusschen spoedig in eene gansch andere richting.
De pouvoir municipal in België.
Wij ontmoèten het denkbeeld van den pouvoir municipal wederom voor het eerst in de Belgische Grondwet van 1831.
Wij zien hier den pouvoir provincial et communal ontwikkeld als een vierde macht in den staat naast de drie machten volgens de leer van MONTESQUIEU. „Le projet, qui vous est présenté" — zoo zeide één der afgevaardigden van het congrès national — „a rétabli 1'existance des trois pouvoirs et la section centrale a cru qu'en outre il était utile de reconnaitre 1'existance d'un quatrième pouvoir, le pouvoir provincial et communal." *) Zoo bepaalt ook onder den derden titel, welke het opschrift draagt: „des pouvoirs", art. 31 der Belgische constitutie: „Les intéréts exclusivement communaux ou provinciaux sont réglés par les conseils communaux ou provinciaux d'après les principes établis par la constitution." En volgens art. 108 zullen de wetten, die de provinciale en
*) Zie Hatschek t. a. p. pag. 63 noot 3.
XXXIX



gemeentelijke inrichting moeten regelen, o. a. het volgende beginsel behooren te waarborgen: „1'attribution aux conseils provinciaux et communaux de tout ce qui est d'intérêt provincial et communal sans préjudice de 1'approbation de leurs actes dans les cas et suivant la mode que la loi détermine."
De Belgische constitutie gaat evenwel niet uit van een natuurrechtelijk grondrecht van de gemeente. Haar fundament is veeleer de leer van rousseau, de leer van de absolute souvereiniteit van het volk; in die souvereiniteit vindt ook de vierde staatsmacht, de pouvoir municipal, haar oorsprong. Art. 25 der Constitutie bepaalt uitdrukkelijk: „Tous les pouvoirs émanent de la nation".
De pouvoir municipal is dus volgens de Belgische grondwet niet een grondrecht van de gemeente, doch een in aard met de drie andere machten (wetgevende, uitvoerende, en rechterlijke macht) overeenkomende en evenals deze uit het souvereine volk voortkomende overheidsfunctie.
Intusschen vinden we in de Belgische Gemeentewet van I836 de tweeledige gemeentelijke taak terug, neergelegd in het decreet der Constituante van 14 December 1789, te weten: tantót pouvoir propre, tantót délégué de 1'autorité centrale x).
Tot den pouvoir propre behoort de behartiging van de intéréts communaux, die geen nadere omschrijving in de Belgische gemeentewet vinden2).
De reglementen der gemeente mogen niet in strijd zijn met de wetten en met de règlements d'administration générale ou provinciale, terwijl als vanzelf sprekend beginsel wordt aangenomen, dat een onderwerp niet meer tot de competentie der gemeente behoort, zoodra een hoogere autoriteit de verzorging daarvan op zich heeft genomen; „la loi imprime en ce cas" — aldus Paul Errera in zijn „Traité de droit public beige" pag. 462 — „un caractère général a 1'intérêt, qu'elle déclasse pour ainsi dire.
Beveiligd voor de macht van den algemeenen wetgever is dus de gemeente geenszins. Dit is ook geheel in overeenstemming met de gewijzigde philosofische basis van den
!) Zie Paul Errera: Traité de droit public beige (1918) pag. 453. s) Errera meent intusschen dat art. 50 van het decreet van 1789 nog steeds van kracht is; t. a. p. pag. 461.
xl



pouvoir municipal. Het is niet langer een grondrecht van de gemeente, erkend door het staatsgezag, doch een macht, die noodzakelijk moet zwichten voor het hoogste gezag in den staat, den wil van het souvereine volk, zich uitend in de wet.
De pouvoir municipal als politiek beginsel.
Vervolgen wij thans den verderen ontwikkelingsgang van dit begrip.
In de Fransche rechtslitteratuur van de dertiger jaren
vooral Barante en Henrion de Pansey treden daarbij op den voorgrond — zien we het denkbeeld van den pouvoir municipal verschijnen in den voor ons nog nieuwen vorm van desideratum de lege ferenda, verbonden met de gedachte van decentralisatie.
Wij zien hier dus den pouvoir municipal bepleit als politieke leuze, als een beginsel dat den wetgever tot richtsnoer moet strekken.
De ontwikkeling van het autonomie-begrip in Duitschlanden Oostenrijk.
Ongeveer terzelfder tijd herleefde in Duitschland de gedachte vau den pouvoir municipal als een eigen natuurlijk recht der gemeente opnieuw in den philosofischen vorm van postulaat van het Vernunftrecht in de geschriften van Karl van Rotteck en zijn school.
De „autonomie" wordt in deze leer beschouwd als een zelfstandige rechtsbron der gemeente; de gemeentelijke wetgeving loopt parallel met en is dus als het ware gecoördineerd aan de wetgeving van den staat, zonder daarmede echter in strijd te mogen komen. De gemeente moet derhalve beveiligd worden tegen inbreuken van den staat en daarvoor moeten „Kommunalverbande höherer Ordnung" in het leven worden geroepen. Aan dit laatste ziet men duidelijk, dat het denkbeeld is ontleend aan het voorbeeld der Belgische wetgeving, naar den aard van het Duitsche volkskarakter gestoken in een philosofisch kleed.
Zoo ontstond, vooral tengevolge van deze hierboven zeer in het kort geschetste theorie van de liberaal-constitutioneele school van Rotteck en zijn volgelingen, ook in Duitschland het denkbeeld van den „eigener Wirkungskreis" der gemeente als grondrecht, als een natuurlijk „Recht auf Sebstverwaltung",
xli



dat op de wetgeving van het jaar 1848, zoowel in Duitschland als in Oostenrijk, grooten invloed uitoefende *).
Zoo wordt in de provisorische Oostenrijksche gemeentewet» van 17 Maart 1849, de bepaling opgenomen2), dat de gemeente een tweeledige taak heeft, t. w. ein natürlicher und ein Ubertragener Wirkungskreis. Eerstgenoemde taak wordt omschreven als omvattende „Alles was das Interesse der Gemeinde zunachst berührt und innerhalb ihrer Grenzen vollstandig durchfürbaar ist." „Der übertragene (Wirkungskreis) umfaszt die Besorgung bestimmter öffentlicher Geschafte, welche der Gemeinde vom Staate im Delegationsweise zugewiesen werden."
Ook de Oostenrijksche Rijksgemeentewet van 5 Maart 1862 kent een „doppelter Wirkungskreis", n.1. „ein selbstandiger und ein übertragener", waarvan de omschrijving vrijwel met die van de wet van 1849 overeenstemt; naast deze algemeene omschrijving worden in de wet nog een twaalftal rubrieken van belangen opgesomd, die in het bijzonder tot de „zelfstandige" taak der gemeente moeten worden gerekend. 3)
In Duitschland blijft echter deze natuurrechtelijke gedachte van een „eigener Wirkungskreis" niet ongewijzigd. Grooten invloed op deze wijziging, die in de reformwetgeving van de zeventiger jaren tot uiting kwam, hadden de geschriften van Rudolf gneist, die zooals we reeds zagen, het Engelsche local-government van het einde der 18e eeuw in geidealiseerden vorm voor zijne landgenooten aanprees. Onder Selbstverwaltung verstaat gneist: eine innere Landesverwaltung der Kreise und Ortsgemeinden nach den Gesetzen des Landes durch persönliche Ehrenamter". *)
De strekking van de theorieën van gneist was „eine planmassige und bewusste Heranziehung der örtlich geschlossenen Kollektivverbande für Staatsaufgaben."
!) Zie Hatschek t. a. p. pag. 73 volg. .
») Zie de rede van Mr. C. de Vries m de vergadering der juristenvereenieing van 1912 (Handelingen Juristenvereniging I9i2llpag.43)-
») Mr! Dr. J. H. Labberton: de gemeente als rechtsorgaan in haar verhouding tot den staat (1906), pag. 147.
«) Zie Redlich t. a. p. pag. 747.
xlii



Het zou ons te ver voeren den invloed van Gneist's ideëen op de Pruisische wetgeving in bijzonderheden te ontwikkelen.
Het moge voldoende zijn er op te wijzen, dat de Selbstverwaltung als grondrecht naar de theorieën van <je liberaalkonstitutioneele school tengevolge daarvan hare beteekenis geheel heeft verloren. De denkbeelden, die in de plaats daarvan in de Pruisische wetgeving van de zeventiger jaren zijn verwezenlijkt, laten zich als volgt resumeeren:
als onderdeel van'den staat behoeft de gemeente geen bescherming tegen het staatsgezag; de zoogenaamde „eigener Wirkungskreis" is geen onveranderlijke, natuurlijke, materieel bepaalde taak der gemeente; de Selbstverwaltung moet dienstbaar zijn aan de taak van den staat; derhalve worden de Selbstverwaltungsangelegenlieiten uitgebreid met die, welke door het staatsgezag aan de gemeenten „zu eigener Verwaltung überwiesen werden."
Niet alleen hetgeen de gemeenten vrijwillig ter hand nemen, doch ook hetgeen de staat aan haar als eigen taak heeft opgedragen behoort derhalve tot de „Selbstverwaltung".
Zoo is ook de gedachte van de Pruisische Grondwet van 30 November 1920 *) en van het „Vorentwurf einer Preuszischen Stadteordnung" *), dat in par. 1 bepaalt: „Jede Stadt ist eine öffentlich-rechtliche Körperschaft zur Verwaltung der ihr gesetzliche obliegenden oder freiwillig von ihr übernommenen eigenen Angelegenheiten (Selbstverwaltungsangelegenheiten) und der ihr auf Grund der Gesetze zur Ausführung übertragenen Angelegenheiten des Reiches, Staates oder anderer öffentlich-rechtlicher Stellen (Auftragsangelegenheiten)."
Hieruit blijkt derhalve duidelijk, dat het begrip Selbstverwaltung een geheel andere beteekenis heeft gekregen.
*) Zie Heymann's Taschengesetzsammlung Nr. 96. Zoo bepaalt het eerste lid van art. 72 der Pruisische grondwet: »Die Pro vinzen verwalten nach maszgabe des Gesetzes durch ihre eigenenen Organen:
a. selbstandig die ihnen gesetzlich obliegenden oder freiwillig von ihnen übernommenen eigenen Angelegenheiten (Selbstverwaltungsangelegenheiten).
b. als ausführende Organe des Staates die ihnen übertragenen staatlichen Angelegenheiten (Auftragsangelegenheiten).
2) Dr. F. Stter-Somlo : Die Wandlungen des preuszischen StadteLandgemeinde- Kreis- und Provinzialrechts in den Jahren 19I8—1921 (1922), pag. 4.
xliii



Door Gneist's invloed toch vond de gedachte ingang, dat de omvang van de eigen taak der gemeente, mede door den wil van den wetgever wordt bepaald, terwijl het natuurrechtelijke beginsel, dat de zelfstandigheid der gemeente als grondrecht tegenover den staat wilde gewaarborgd zien, geheel is prijsgegeven.
Zoo is inderdaad de Pruisische wetgeving een stap nader getreden tot de idee, welke het Engelsche local government beheerscht.
Dit belangrijke verschil blijft echter bestaan, dat de Pruisische gemeente „jede aufgabe übernehmen darf, die nicht gesetzlich von einer anderen Stelle wahrgenommen und erschöpft wird",*) terwijl in Engeland de local government-corporaties geen enkel gebied mogen betreden dan krachtens machtiging van de wet.
De ontwikkeling van het autonomie-begrip in Nederland.
Ook in Nederland kennen we de tweeledige taak, die, zooals we zagen, het eerst in de wetgeving van de Constituante tot uiting kwam.
Volgens art. 155 der Grondwet van 1815 hebben de plaatselijke besturen „de vrye beschikking over hunne huishoudelyke belangen" en maken zij daaromtrent de vereischtè plaatselijke verordeningen, „welke echter in geen geval met de algemeene wetten of het algemeen belang strijdig mogen zijn."
De opvatting van thorbecke.
Wat valt nu onder deze „huishoudelijke belangen" van de gemeente te verstaan? Naar de omschrijving van THORBECKE *) ,,'t geen alleen de gemeente, 't zij in haar geheel, 't zij hare leden als leden dier gemeente betreft. Het is het oude gemeenet regt van wettige corporatiën, dat de Grondwet hier aan de plaatselijke burgerij verzekert."
Thokbecke doelt hier blijkbaar op de bevoegdheid der gemeente tot het verrichten van vermogensrechtelijke handelingen, op de daden van beheer, welke zij evenals elke andere rechtspersoon zal mogen uitoefenen. Echter in het
1) Vel. de verhandeling van Dr. LUTHER: »die Stadt als Teil des neuen Staates" in het verzamelwerk: »die Zukunftsaufgaben der deutschen Stadte" (1922), pag. 33.
2) Aanteekening op de Grondwet (1843) deel ii pag. 153.
xliv



recht om eigen huishouding te behartigen ligt meer opgesloten dan hetgeen met het beheer van gemeentelijk vermogen verband houdt. „De vrije beschikking, die ons artikel (d. i. het aan bovenaangehaald artikel der Grondwet van 1815 gelijkluidend artikel 153 der Grondwet van 1840) aan de plaatselijke besturen toekent, omvat niet enkel goederen en werken, maar de gansche regering, inzonderheid de politie, der gemeentelijke maatschappij, zooverre zij niet door algemeene, rijksof provinciale verordeningen wordt geregeld"
Aan de plaatselijke besturen komt dus een beheers- en gezagsfunctie toe, omvattende „de gansche regering der gemeentelijke maatschappij."
Welke is nu de beteekenis van deze taak der gemeente?
Is het een materieel begrensde functie, die door hooger gezag behoort te worden geëerbiedigd?
THORBECKE schijnt dit te meenen. Het blijkt uit de vraag, die hij zich bij de bespreking van de bevoegdheid der Provinciale Staten stelde: „Indien" — zoo vraagt hija) — „beide (Wetgever en Regeering) zoo handelen, alsof de provincie-wetgever kon worden gemist, indien zij onder hunne zorge samentrekken 'tgeen aan provinciaal bestel kon voorbehouden blijven; wat zullen de Staten doen?"
We zullen straks zien hoe deze vraag, die evenzeer voor de gemeente geldt, in de Provinciale- en Gemeentewet wordt beantwoord.
In zijne „Aanteekening op de Grondwet" laat thorbecke haar onopgelost. De theorie van Mr. W. c. D. Olivter.
Voor den schrijver van het eenige jaren na Thorbecke's Aanteekening op den Grondwet verschenen boekje: „Proeve over de beperkingen van den eigendom door het poHtieregt" (1847), Mr. W. C. D. Olivier, is de interpretatie van de Grondwet op dit punt niet twijfelachtig.
„Onze Grondwet" — zoo lezen we op pag. 20 van deze verhandeling — „wijst aan elke dezer magten haren afzonderlijken werkkring aan.
Zoodra een dier magten den kring van eene der anderen
*) Aanteekening deel ii pag. 122. *) Aanteekening deel ii pag. 93.
xlv



binnendringt, verliest zij haar gezag. Zij kan in de haar vreemde atmosfeer niet leven."
En iets verder (pag. 21) stelt hij de vraag: „Zal de provincie, wanneer er reeds een wet bestaat op datzelfde onderwerp,'zonder zich aan die wet te bekreunen, bij een provinciaal reglement eigene voorschriften kunnen verordenen, dewijl het hier provinciale oeconomie geldt, en de wet buiten haar gebied is getreden? Zal de plaatselijke wetgeving, op gelijken grond, eigene regels kunnen stellen tegen wet en provinciaal reglement in? Er is, dunkt mij, geen ander dan een bevestigend antwoord mogelijk."
Zij, die de „organisatie van magten" „hebben opgenomen als een soort van maatschappelijke hiërarchie" en de provinciale en gemeentelijke bevoegdheid hebben beschouwd als een „gedelegeerde en gesubdelegeerde magt" huldigen eene opvatting, die ten eenenmale strijdig is „met letter en geest onzer staatsregeling" (pag. 141)-
„De grondwet roept drieërlei onderscheidene magten op, die, elk voor zich, een zelfstandig bestaan en eenen eigenen werkkring hebben. Elk heeft hare eigene taak, tot welke zij alleen bevoegd is De wet blijft even onmagtig binnen den kring der provinciale en plaatselijke regeermagt te werken, de provinciale verordening blijft even onvermogend de taak der gemeente-overheid af te werken, als de gemeente-verordening zou zijn voor de aangelegenheden van provincie of rijk, en het provinciale reglement voor de landswetgeving.
De provinciale en plaatselijke gemeenten staan, als deelen der rijksgemeente, voorzeker onder de voogdij der landsoverheid. Doch daaruit volgt niet, dat de landsoverheid bevoegd is, willekeurig de inwendige regering van provincie en gemeente aan zich te trekken, of die, naar de luim van het oogenblik aan de provinciale en gemeente-overheid over te laten. Hare taak is het toe te zien, dat zij zich houden binnen de perken harer grondwettige bevoegdheid en niet op elkanders gebied indringen. Doch die bevoegdheid zelve, zooals zij door de grondwet geregeld is, rust niet op willekeurige opdragt, maar is berekend naar de eischen harer eigene natuur.
Het is eene erkenning, eene bekrachtiging, reorganisatie
XLVI



van regt. En juist omdat het een eigen regt is, ontstaande uit eigene behoeften, kan geen magt van andere natuur datzelfde regt uitoefenen, of in die behoeften met kennis van zaken en naar behooren voorzien" (pag. 141).
Het is de oude natuurrechtelijke leer, die hier in nieuwen vorm wordt voorgedragen en die hier te lande gewoonlijk als de drie-kringen-theorie wordt aangeduid.
De theorie van Mr. G. de Vries.
Het is begrijpelijk, dat Mr. Olivier, die deze theorie in al hare consequenties huldigt, onjuist acht de opvatting, die één jaar tevoren Mr. G. de Vries had uiteengezet in zijn bekend werk: „De wetgevende magt der plaatselijke besturen."
Mr. de Vries, wiens leer dikwijls ten onrechte met die van Mr. Olivier wordt vereenzelvigd, tracht de beteekenis van art. 155 der Grondwet langs den weg van het positieve recht te benaderen.
„Huishoudelijke belangen" — zoo leert ons Mr. de vries (pag. 30) — „zijn de belangen der huishouding. De huishouding nu van een stad of plaats, omvat het geheele bestuur en beheer der inwendige aangelegenheden, de geheele inwendige regering, evenals door huishouding van staat de geheele inwendige staatsregeering wordt verstaan. Alle uitwendige betrekkingen worden door het woord huishoudelijk uitgesloten. Zuiver huishoudelijke verordeningen zijn die, welke uitsluitend eene bepaalde gemeente betreffen en de belangen van andere gemeenten niet raken."
„Zoodra de belangen" — zoo heet het verder — „hetzij van het geheele rijk, hetzij van de provincie, hetzij zelfs van enkele en bijzondere plaatsen daarin, of rechtstreeks, of van terzijde betrokken zijn, houden zij op enkel huishoudelijk te wezen. Alleen over hunne eigene belangen is aan de plaatselijke besturen de beschikking vrijgelaten; die van andere gemeenten, van de provincie, van het geheele land liggen buiten hun bereik."
„Het beginsel der Grondwet" — aldus deze schrijver, (pag- 32) — »is dus ongetwijfeld dit: al wat den geheelen staat betreft, wat voor den geheelen staat, als zoodanig, van belang is, moet een onderwerp van algemeene wetgeving zijn. Wat daarentegen eene enkele of onderscheidene provinciën betreft,
xl vu



wat voor haar niet als deelen van den staat, maar als op zich zelve staande lichamen van belang is, behoort tot de onderwerpen van provinciale wetgeving; terwijl eindelijk de gemeente de vrije beschikking heeft over die belangen, welke niet haar betreffen als deel van den geheelen staat of der provincie, maar welke uit haren eigenen aard, uit haar zelfstandig bestaan voortvloeien."
„De toepassing van dit beginsel" — zoo erkent Mr. de Vries — „is evenwel aan zwarigheden onderhevig."„De grenslijn tusschen die onderscheidene belangen, ofschoon hier en daar scherp geteekend, is niet overal even duidelijk. Het is niet altijd gemakkelijk te beslissen, waar de gelijkheid aller belangen eene algemeene beschikking vereischt, waar de verschillende eigenaardigheden der bijzondere gemeenten plaatselijke regeling noodig maken. De grondwet heeft eenige onderwerpen uitdrukkelijk tot zaken van algemeen of provinciaal belang verklaard. Voor het overige heeft zij de beslissing aan het eigen oordeel der onderscheidene wetgevende lichamen overgelaten." Er is echter geen sprake van willekeur. „Neen, het uitgedrukt beginsel der Grondwetis voor allen een rigtsnoer,waarnaar zij overeenkomstig hunne overtuiging, uit eigen oordeel en uit de kennis der omstandighedengeput,degrenzenhunnerbevoegdheidmoeten afmeten."
Ook wanneer noch de wet noch een-provinciaal reglement aan de plaatselijke besturen de regeling van eenig onderwerp heeft ontzegd, „zullen zij bij de beoordeeling hunner bevoegdheid zich moeten rigten naar het boven ontwikkeld beginsel der Grondwet. Zij zullen zich onthouden van de beschikking over datgene, wat van algemeen belang is en hunne bemoeiing alleen uitstrekken tot zaken van gemeentelijk huishoudelijk belang." (pag. 37).
De Grondwet erkent dus, naar de leer van Mr. G. de Vries, drie huishoudingen, elk met eigen competentie. Terwijl echter Mr. Olivier verkondigt, dat deze huishoudingen rechtens op één lijn staan en dus gecoördineerd zijn, erkent de vries, dat de grondwet geen macht heeft aangewezen, „om de handeling van den algemeenen of provincialen wetgever te keer te gaan, wanneer deze uit overdreven zucht tot centralisatie zijne bemoeiing tot de bijzondere belangen der gemeente mogt uitstrekken."
xlviii



„De beschikking van den algemeenen wetgever is dus voor den plaatselijken verbindend", (pag. 33).
„Wanneer de algemeene wetgever daarbij het beginsel der Grondwet in het oog houdt, zal hij evenmin zich onttrekken aan de regeling van datgene, wat algemeene regeling vordert, als zich inlaten met hetgeen uit den aard der zaak stellig tot de taak der gemeentebesturen behoort." (pag. 37).
Voorzeker een theoretisch weinig bevredigende, immers op twee gedachten hinkende leer.
Terwijl Mr. Olivier alleen aan de eene gedachte, die van de eigen taak der gemeente, aandacht schonk en haar in al hare gevolgen aanvaardde, kwam hij in conflict met die andere — we kunnen veilig zeggen fundamenteele — gedachte van ons Staatsrecht, dat de taak der gemeente gesubordineerd is aan die van Rijk en provincie. Mr. de vries ziet beide gedachten als gelijkwaardig, doch zijn stelsel wordt daardoor tweeslachtig.
Het stelsel van de provinciale en de gemeentewet.
Het is echter niet aan twijfel onderhevig, dat dit tweeslachtige stelsel ook door thorbecke, al moge dit uit zijn grondwetscommentaar nog niet duidelijk blijken, wordt gehuldigd en dat, zoowel in de Provinciale wet van 1850 als inde Gemeentewet van 1851, eenerzijds de gedachte van een eigen materieel begrensde taak van provincie en gemeente, anderzijds het denkbeeld van ondergeschiktheid van den lageren wetgever, tot uiting komt.
Duidelijk leert ons dit de geschiedenis van het aan art. 151 der gemeentewet analoge artikel 142 der Provinciale wet, voorschrijvende, dat de bepalingen der provinciale reglementen en verordeningen van rechtswege ophouden te gelden, zoodra omtrent het daarin geregelde onderwerp door een wet of algemeenen maatregel van bestuur voorschriften worden gegeven.
„Met juistheid en volledig de grens te trekken" — zoo zegt thorbecke in de memorie van toelichting — „binnen welke, in de regeling van het provinciale huishouden, de provinciale wetgever zich vrij bewegen, de algemeene niet gebieden mag, is onmogelijk.
Stellige, onmiskenbare merken, die voor alle gevallen het provinciaal van het rijksbelang onderscheiden, zijn niette vinden.
XLIX



Het staat echter vast, dat de provinciale wetgever zich niet heeft in te laten met onderwerpen van algemeen rijksbelang, noch de algemeene wetgever met de regeling van het provinciaal huishouden. Het eerste kan worden geboden, gelijk in art. 139 (UO geschiedt. Het laatste daarentegen voor te schrijven, hoe juist in beginsel, ware een ijdel gebod geven. Tegen hetgeen de wet eenmaal heeft bepaald zullen de staten weinig vermogen. Maar men mag aannemen, dat de wetgever nimmer in strijd met art. 131 der Grondwet, de regeling van provinciaal huishoudelijke zaken aan zich trekken zal."
Zeer duidelijk liet de Heer Verwey-Mejan bij de mondelinge behandeling der Provinciale wet in de Tweede Kamer op de inconsequentie van dit stelsel het licht vallen. Hoe is het mogelijk — zoo vroeg deze afgevaardigde — dat het geval van art. 142 der Provinciale wet (een wet die een anterieure provinciale verordening van rechtswege nietig maakt) zich voordoet? Immers een verordening als daarbedoeld,kan toch slechts zuiver provinciale belangen regelen, daar het treden in het Rijksbelang bij art. 141 uitdrukkelijk is verboden; hoe kan nu in zoodanige zuiver provinciale belangen een regeling bij de wet zich voordoen?
thorbecke antwoordde, dat hier ondersteld wordt, „dat de zaak, aan geene algemeene voorschriften onderworpen, tot dusver als een provinciaal belang beschouwd werd; zijn die algemeene voorschriften gegeven, dan is daardoor de provinciale wetgever uitgesloten, waar de algemeene wetgever zijn regt doet gelden."
Evenals de Provinciale wet zoo is ook de Gemeentewet op het tweeslachtige stelsel van de vries en thorbecke geschoeid.
Terwijl toch eenerzijds het tweede lid van art. 150 voor de plaatselijke verordeningen het verbod inhoudt om te treden in hetgeen van algemeen Rijks- of Provinciaal belang is, en dus van het bestaan van drie huishoudingen, elk met een eigen taak, uitgaat, wordt anderzijds de mogelijkheid verondersteld (art. 151), dat in het door een plaatselijke verordening geregelde onderwerp door een wet, een algemeenen maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, waardoor de plaatselijke verordening van haar rechtskracht wordt beroofd.
l



De praktijk van art. 150 der Gemeentewet. De beteekenis van het begrip gemeentelijke huishouding.
Van belang is nu de vraag hoe het voorschrift van het tweede lid van art. 150 der gemeentewet in de praktijk is toegepast, m. a. w. naar welk criterium het treden in het Rijks- of Provinciaal belang in de praktijk is beoordeeld. Is dit voorschrift inderdaad bij de toepassing van het Koninklijk vernietigingsrecht geïnterpreteerd in eene richting die doet denken aan of wellicht een aanwijzing geeft voor de afbakening van de drie huishoudingen, op het bestaan waarvan deze bepaling ongetwijfeld is gebaseerd?
Slechts in twee onder Thorbecke's verantwoordelijkheid genomen Koninklijke besluiten(beide van 28 Juli 1862, Stbl. Nr. 140 en 141) komt de overweging voor, dat de gewraakte regeling „ook op zichzelf als een algemeen rijksbelang te beschouwen is."
Overigens is echter nimmer een gemeentelijke verordening wegens strijd met het tweede lid van art. 150 der Gemeentewet vernietigd dan dezulke, waarin een onderwerp werd geregeld, waarover reeds een uitdrukkelijke regeling van hooger gezag zich uitstrekte, of dat de grondwet uitdrukkelijk aan hooger gezag ter regeling heeft opgedragen.
Derhalve is slechts de aanwezigheid van een wet, algemeenen maatregel van bestuur of provinciale verordening (respectievelijk de al- of niet vervulde opdracht van den grondwetgever) beslissend over de vraag of een onderwerp van Rijks- of Provinciaal belang is.
En dit bovendien nog met deze reserve, dat een aanvullende regeling van het lagere wetgevende gezag slechts dan is uitgesloten, wanneer de hoogere wetgever het onderwerp volledig, uitputtend heeft geregeld. Of en in hoeverre in concreto eene bevoegdheid voor de gemeente tot aanvulling van hoogere regeling bestaat is dikwijls twijfelachtig; naar geldend recht — vooral de geschiedenis der Trekhondenwet levert te dezen aanzien waardevolle gegevens — schijnt te mogen worden aangenomen, dat het motief der regeling de beslissende factor vormt. Ter vermijding van twijfel wordt intusschen dikwijls de bevoegdheid der gemeente tot het maken eener aanvullende regeling uitdrukkelijk erkend, zooals b.v. in de Besmettelijke Ziektenwet (art. 29), de Hinderwet (art. 4), de
LI



Drankwet (art. 6 lid 2, art. 7, art. 15, U 2) en de Motoren Rijwielwet (art. 7 en 8).
Wat blijkt uit de voorafgaande beschouwingen dus? Daaruit blijkt, vooreerst, dat de rechtens door geen rem belemmerde algemeene wetgever eene tot dusverre bestaande bevoegdheid voor de lagere wetgevende organen vermag op te heffen door het onderwerp zelf ter hand te nemen1); ten andere dat slechts het bestaan van een concrete regeling beslist'over de vraag tot welke huishouding een onderwerp behoort- en ten slotte dat eenzelfde onderwerp binnen de compete'ntiegrens kan vallen van meer dan ééne huishouding.
Hieruit kan dus deze negatieve conclusie worden getrokken, dat de gemeente zich heeft te onthouden in al die gevallen, waarin door Rijk of Provincie eenig onderwerp volledig is geregeld of de Grondwet uitdrukkelijk een ander wetgevend gezag aanwijst. De theorie van Prof. Oppenheim.
Ook Prof Oppenheim is van meening, dat in laatste instantie de beoordeeling van de grenzen tusschen de drie huishoudingen ligt bij de hoogere macht.
Practisch" - zoo leert de oud-hoogleeraar in zijn bekend standaardwerk8) - „is de vraag: wat behoort tot de huishouding, tot het belang der gemeente? ondergeschikt aan deze andere vraag: wat heeft het Rijks- of provinciaal gezag binnen zijnen kring getrokken, wat niet? In dezen zin althans, dat de aangelegenheden, waarvan rijk en provincie zich volledig meester hebben gemaakt, voor gemeentelijke regeling niet meer in aanmerking komen. Niet in dezen zin, dat de gemeente alles kan regelen wat niet de hoogere macht geregeld heeft, of volgens uitdrukkelijk wetsvoorschrift
regelen moet. , , .
Toch staat Prof. oppenheim nog voor een goed deel op het standpunt van de drie kringen-leer, zooals die doorMr Olivier werd verkondigd: „Bepalingen als van art. 141 der provinciale en 150 P» lid der gemeentewet zouden geen zin
deel I pag. 65).
lh



hebben, zoo niet de grondwet drie onderscheidene huishoudingen naast en boven elkander had voor oogen gehad, wier grenzen soms in elkander kunnen loopen, maar die ieder hare specifieke belangen hebben, welke niet door een der andere huishoudingen behooren te worden geannexeerd. Dergelijke annexatie mag eene machtsoefening zijn, waartegenover de provincie, als het Rijk het vergrijp pleegt, de gemeente, als Rijk en provincie aan hun begeerigheid den teugel vieren, weerloos staat en lam, recht is zij nooit." *)
Een halve pagina verder lezen we echter: „wie de autonomie inroept om te verhinderen, hetzij dat onderwerpen, waarover de gemeente hare zorg uitstrekt, worden overgebracht naar het domein van rijk of provincie, of dat de gemeente binnen hare grenzen wordt teruggedrongen, waar deze door de hoogere macht worden geoordeeld te zijn overschreden, schermt met een woord." Een volkomen juiste, alhoewel met het vorige citaat kwalijk vereenigbare verklaring.
De hoogere macht mag dus een onderwerp, dat tot dusverre door de gemeente was geregeld, ter hand nemen, doch — en hierin ligt blijkbaar het criterium van Prof. OPPENHEIM — zij moet het dan doen volledig, mag derhalve niet de gemeente als hulporgaan inroepen. Is de wetgever niet in staat de noodzakelijke regels zelf te stellen, „dan is daarmede juist het bewijs geleverd, dat het onderwerp uit zijnen aard voor plaatselijke regeling in aanmerking komt; dat het tot de gemeentehuishouding behoort, waarmede dan weder 's Raads recht intreedt om vrij naar eigen inzicht daarover te beslissen."
Critiek op de theorie van Prof. OPPENHEIM.
Wij zullen de opvatting van Prof. OPPENHEIM hebben te beschouwen als een laatste poging om voor den gemeentelijken wetgever nog een sfeer van vrijheid tegen inbreuken van hooger wetgevend gezag te waarborgen. Een poging, die haar oorsprong vindt in den sterken afkeer tegen wetten, waarin eene aanvullingsbevoegdheid van de gemeente afhankelijk is gemaakt van hoogere goedkeuring of waarin de
l) Prof. Oppenheim t.a. p. I pag. 68; men lette vooral op de laatste door ons gecursiveerde woorden.
LUI



gemeente de verplichting wordt opgelegd om eene regeling onder hoogere goedkeuring tot stand te brengen.
Vooropgesteld kan worden, dat het criterium van Prof. Oppenheim niet is een rechtskundig criterium. Vergeefs zal men in ons positieve recht naar een grondslag voor zulk een criterium zoeken. De incompetentie van den algemeenen wetgever tot „gedeeltelijke annexatie" van een voorheen gemeentelijke bemoeiing kan aan geen enkelen rechtsgrond worden ontleend.
De waarde van het criterium van Prof. oppenheim als politiek desideratum, als waardemeter voor de beoordeeling van de juistheid van bestaande wettelijke maatregelen en van de richting waarin de toekomstige wetgeving zich zal moeten bewegen, zullen wij onderzoeken wanneer wij straks de autonomie als politiek begrip nader zullen bezien.
De vrijheidssfeer der gemeente.
Wij konden reeds vaststellen, dat de gemeente zich in elk geval van eene regeling van die onderwerpen moet onthouden, welk Rijk of Provincis volledig binnen hunne bemoeiingsfeer hebben getrokken of die door de grondwet ter regeling aan een ander gezag zijn opgedragen.
Daaruit blijkt dus, dat de eene gedachte van het tweeslachtelijke stelsel van thorbecke en de vries, die van de eigen zelfstandige taak der gemeente, geheel is overvleugeld door de andere gedachte, volgens welke het gezag der gemeente gesubordineerd is aan dat van Rijk en Provincie.
Dat een gemeentelijke regeling niet in strijd mag komen met een regeling van hooger gezag is hiervan de noodzakelijke consequentie.
Doch de gemeentelijke regeling mag ook niet strijdig zijn met het algemeen belang.
Het oordeel over de aanwezigheid van strijd met de wet berust zoowel bij de Kroon, die in zoodanig geval de gemeentelijke regeling kan vernietigen als bij den Rechter, die de verordening onverbindend kan verklaren.
Het oordeel over de aanwezigheid van strijd met het algemeen belang berust uitsluitend bij de Kroon, die ook in dit geval de gemeentelijke regeling met het doodvonnis -der vernietiging kan treffen.
In laatste instantie oordeelt dus de Kroon over de doel-
LIV



matigheid der locale regeling. Uitteraard is dit doelmatigheidsoordeel afhankelijk van oogenblikkelijk politiek inzicht en kan tengevolge van een ruim gebruik van het vernietigingsrecht op dezen grond de zelfstandigheid der gemeente in niet geringe mate worden geschaad.
Doch, ook al is dit het geval, dan kan toch rechtens nimmer worden gesproken van inbreuk van de Kroon op de autonomie der gemeente, daar immers de Kroon volkomen bevoegd is naar freies Ermessen haar oordeel over de ondoelmatigheid der locale regeling uit te spreken; haar oordeel praevaleert rechtens over dat der plaatselijke besturen.
Ook over de aanwezigheid van strijd met de wet kan verschil van gevoelen bestaan; ook het oordeel van onwettigheid kan ten slotte, wellicht onbewust, op een doelmatigheidsappreciatie gebaseerd zijn. Doch ook zulk een oordeel van de Kroon en van den Rechter is rechtens onaantastbaar.
De gemeente is derhalve bevoegd al zulke onderwerpen ter hand te nemen en daaromtrent regelingen te treffen, welke niet door Rijk of Provincie binnen hun verzorgingssfeer zijn getrokken of die door de grondwet aan een ander gezag ter regeling zijn opgedragen, mits de gemeentelijke regeling niet in strijd is met de wet of met het algemeen belang, waarover de beslissing aan andere dan de locale organen toekomt.
Dit is dus rechtens de beteekenis van de autonomie der gemeente.
Inderdaad blijft dus aan de gemeente rechtens een zekere vrijheidssfeer, waarvan de omvang, vooreerst van de op een bepaald oogenblik bestaande concrete wetgeving, ten andere van het posterieure concrete wettigheids- en doelmatigheidsoordeel der voor het uitspreken van zulk een oordeel aangewezen organen, afhankelijk is.
Binnen de op een gegeven tijdstip bestaande vrijheidssfeer mag de gemeente dus zelf bepalen in hoeverre zij van hare wetgevende bevoegdheid gebruik wil maken of in het belang harer ingezetenen positief behoort op te treden.
Door aan de gemeente de behartiging harer huishouding over te laten, is dus geenszins een materieel omlijnde taak voor haar bepaald, doch is aan haar beleid en aan hare
LV



zorg overgelaten, voorzoover hooger gezag zich daarvan onthield, te beslissen wat het belang der gemeente vordert. Autonomie bezit dus de gemeente voorzoover hare vrijheid om den omvang harer huishoudelijke belangen te bepalen zich uitstrekt.
De autonomie is dus geenszins, zooals Mr. Levy *) meent, een spookgestalte. Wie aan het bestaan der autonomie twijfelt, schenke eens zijn aandacht aan de ontwikkeling onzer groote stadsgemeenten. Men zie slechts hoe hare bemoeiingen steeds uitgebreider en intensiever werden, dank zij haar eigen activiteit, waardoor zij, sponte sua, zonder machtiging van hooger gezag, eene belangrijke welvaartstaak konden ter hand nemen. •)
Deze vrijheid voor de gemeente vormt juist het essentieele verschil met het Engelsche stelsel, waar de gedachte van the rule of law in al hare consequenties werd aanvaard en de local government-corporaties dus geene andere dan op de wet gebaseerde bevoegdheden bezitten.
Ten onzent ontstond, evenals in België en Pruisen, naast het denkbeeld van de souvereiniteit der wet, de in oorsprong aan het natuurrecht ontleende idéé van een eigen zelfstandig recht der gemeente.
Wij zagen, dat Mr. Olivier aan deze tweede gedachte nog overwegende beteekenis toekende, dat vervolgens het op beide gedachten rustende stelsel van de Vries en thorbecke in de provinciale wet en de gemeentewet werd neergelegd en dat dit stelsel zich ontwikkeld heeft — eene ontwikkeling die in onzen eenheidsstaat niet anders mogelijk ware — tot een in laatste instantie van den rechtens ongebonden wetgever afhankelijke vrijheidssfeer voor de gemeente.
De opvatting van Mr. J. H. Labberton.
Mr. J. H. Labberton qualificeert in zijn proefschrift: „De gemeente als rechtsorgaan in hare verhouding tot den staat"
*) Mr. J. A. Levy: Gemeente-autonomie in de Tijdspiegel van 1909, deel I.
2) Zie het rapport van Mr. G. W. J. Bruins over de gemeentelijke autonomie in Nederland, uitgebracht voor het eerste internationale congres voor administratieve wetenschappen, in 1910 te Brussel gehouden. Dit rapport is opgenomen in deel III van het werk van Mr. G. a. van Poelje: De Nederlandsche Gemeente. Inleiding tot de literatuur.
lvi



de gemeente als het rechtsorgaan voor de plaatselijke verschillen in het recht en kent haar de bevoegdheid toe tot regeling der locale rechtsverschillen. 1) Blijkbaar hecht deze schrijver dus aan de genoemde qualificatie een rechtskundige beteekenis toe. Dit schijnt mij onjuist; reeds hierom, wijl, zooals hij zelf toegeeft, uit dit recht tot regeling der locale rechtsverschillen nog geenszins een recht tot regeling van een bepaald maatschappelijk belang volgt, daar dit afhangt „van het oordeel van den Wetgever en van den Koning omtrent de doelmatigheid van locaal gedifferentieerd recht voor dit belang". Hieruit blijkt, dat dus op zich zelf die „locale rechtsverschillen" geen aanduiding vormen van den omvang van de competentie der gemeente. Mr. Labberton heeft dit, zooals uit het bovenstaande blijkt, zelf gevoeld, doch het ware daarom beter geweest, dat hij deze qualificatie, die wederom tot misverstand aanleiding kan geven, had vermeden.
De autonomie rechtens een slechts negatief begrensde vrijheidssfeer.
Rechtskundig kan dus de autonomie slechts worden gequalihceerd als de aanduiding van een zekere, negatief door den inhoud van hoogere wetgeving en door het posterieure wettigheids- en doelmatigheidsoordeel van niet-gemeentelijke organen begrensde vrijheidssfeer. *)
Slechts een onderzoek van de concrete bemoeiingen eener gemeente kan ons een inzicht geven in den werkelijken omvang van hare huishouding. Materieel kan de autonome taak slechts op deze wijze worden gekend. Telkens kunnen bovendien wederom belangen ontstaan, die de gemeente kunnen nopen tot voorziening, terwijl anderzijds hooger gezag onderwerpen binnen zijn verzorgingssfeer kan trekken, die tevoren object van gemeentezorg waren.
Uitbreiding der staatsbemoeiing.
Dit laatste is inderdaad een verschijnsel, dat zich de
*) Zie het aangehaalde proefschrift, pag. 19/20.
2) Voorzoover gemeentelijke bemoeiingen het doen van uitgaven met zich brengen, dient rekening te worden gehouden met de omstandigheid, dat de begrooting der gemeente de goedkeuring behoeft van Gedeputeerde Staten. Met het oog op de zorg voor de gemeentelijke financiën is ook voor de vermogensrechtehjke handelingen der gemeente en voor de op art. 114 bis der Gemeentewet gebaseerde bedrijfsverordeningen de goedkeuring van Gedeputeerde Staten voorgeschreven.
LVII



latere jaren bij herhaling voordeed. Toen de Rijkswetgever, tengevolge van de heerschende opvattingen omtrent het doel, dat de Staat behoort na te streven, zich in toenemende mate aan welvaartszorg ging wijden, bleek dikwijls het inroepen van den plaatselijken wetgever als hulporgaan gewenscht. In den aanvang bleef dit beperkt tot het erkennen van een bevoegdheid der gemeente tot aanvulling van hoogere regeling, waarbij soms, in afwijking van het gemeene recht, goedkeuring van hooger gezag werd voorbehouden (b.v. art. 28 der Veiligheidswet en art. 7 de Locaalspoor- en Tramwegwet). De verplichte gemeentelijke regeling.
Daarnaast ontwikkelde zich echter een andere figuur, n.1. die van de gesubordineerde samenwerking, waarbij dus de wetgever den gemeenten de verplichting oplegde omtrent zekere onderwerpen, onder hoogere goedkeuring en met speciale waarborgen tegen nalatigheid, regelingen te treffen *). Wij zien deze constructie met name in de Woningwet en nadien komt in verschillende wetten deze plicht-gedachte tot üiting, zooals in de Pandhuiswet, de Warenwet, de Vleeschkeuringswet, de Lager-Onderwijswet, de Veewet enz.
Het is vooral over deze gesubordineerde samenwerking, naast de verplichte afwijking van een bestaande locale regeling, waartoe de Belemmeringenwet de mogelijkheid schiep, dat de pleitbezorgers van „de gemeentelijke autonomie," en daaronder in de eerste plaats Prof. OPPENHEIM, in krachtige termen hun verontwaardiging te kennen gaven.
Dat rechtens tegen deze handelwijze van den immers ten opzichte van de gemeente door geen rem belemmerden wetgever geene bezwaren kunnen worden gemaakt, moge uit het voorafgaande voldoende zijn gebleken.
Slechts uit politiek oogpunt, daarbij de autonomie beschouwende als het waardevol beginsel van een zekere zelfstandigheid der plaatselijke besturen, waarmede een plicht tot het treffen van regelingen zich niet verdraagt, kan een constructie als die der Woningwet worden aangetast.
Tegenover dit bezwaar van beperking der plaatselijke zelfstandigheid mag intusschen de groote waarde worden
]) Vgl. de classificatie van Mr. Labberton in zijn meergenoemd proefschrift pag. 138/139-
LVin



gesteld van een algemeene wettelijke regeling van een maatschappelijk belang als dat der Volkshuisvesting.
Dat de wetgever dit belang slechts in groote lijnen regelt en de plaatselijke besturen als hulporganen oproept, kan hem zeker niet tot verwijt worden aangerekend.
Welk motief — zoo moet dus de vraag luiden — weegt zwaarder, dat van de plaatselijke zelfstandigheid of dat van eene wettelijke regeling van het betrokken maatschappelijk belang, als gevolg een beperking dezer zelfstandigheid medebrengende ?
De autonomie als rechtspostulaat, als politiek beginsel is ten slotte geen panacée, het motief der plaatselijke zelfstandigheid behoort derhalve te wijken, wanneer een gewichtig maatschappelijk belang een wettelijke regeling vordert, die een beperking dier zelfstandigheid noodwendig met zich brengt.
Indien het inderdaad belangen betreft, die naar onze cultuurideeën regeling behoeven, mag de wetgever niet lijdelijk berusten, indien in vele gemeenten van een verwaarloozing dezer belangen blijkt. Een beperking van de gemeentelijke zelfstandigheid, op de wijze als dit in de Woningwet is geschied, is dan volkomen geoorloofd 1).
Dit was ook het oordeel van de Juristen-vereeniging, die in hare vergadering van 28 Juni 1912 in meerderheid bevestigend beantwoordde de vraag: „Behooren de hoogere wetgevende organen de bevoegdheid te hebben aan lagere wetgevende organen het maken van verordeningen gebiedend voor te schrijven?"
Prof. van Vollenhoven a) ziet in dezen dwang tot regeling een voorbeeld van „een sprong in de ontwikkeling van het gewoonterecht", daar hierdoor naast de autonomie en het zelfbestuur een derde vorm is ontstaan, „volgens welken provincie of gemeente noch gelaten zijn in haar eigen kring van vrijheid noch gebracht in den vreemden kring van gebondenheid, maar gedwongen om, binnen haar eigen kring van vrijheid, bepaalde onderwerpen ter hand te nemen."
*) Vgl. de opmerkingen van Prof. Struycken in de vergadering der Juristenvereeniging van 1912 (Handelingen 1912, deel II; pag. 29).
2) Mr. C. van Vollenhoven: «Sprongen inde ontwikkeling van het gewoonterecht" in Verslagen en Mededeelingen der Koninklijke Akademie van Wetenschappen, vierde reeks, elfde deel (1912) pag. 223.
Llx



„Binnen haar eigen kring van vrijheid", m. a. w. er wordt hier weer gedacht aan een a priori vaststaande vrijheidssfeer naar de oude idéé van den pouvoir municipal.
Reeds daarom schijnt ons de verklaring, die Prof. VAN VOLLENHOVEN van het denkbeeld der verplichte regeling geeft, niet houdbaar.
Wanneer de wetgever een verplichting schept voor de gemeentebesturen, vordert hij ten slotte medewerking aan de uitvoering der wet, een taak die ten onzent als „zelfbestuur" pleegt te worden aangeduid.
Al moge dan bij deze medewerking een zekere mate van vrijheid aan de gemeente zijn overgelaten, wij hebben hier evenzeer te doen met zelfbestuur als wanneer een meer mechanische uitvoering wordt gevorderd.
Prof. STRUYCKEN roept de hulp van den grondwetgever in, opdat „de wetgever niet den sluipweg van het z. g. zelfbestuur behoeft te betreden, als hij voor een bepaald onderwerp de autonomie wil handhaven, doch haar meer toezicht of dwangmiddelen wil aanleggen, dan de Grondwet thans toelaat
Doch van „handhaving der autonomie" is o. i. in gevallen als die der Woningwet geen sprake.
De wetgever heeft de zaak der volkshuisvesting binnen zijn bemoeiingssfeer getrokken, waardoor zij niet meer tot het terrein der gemeentelijke huishouding kan worden gerekend.
Het zou trouwens een onmogelijke taak zijn voor den grondwetgever om voor al de gevallen van medewerking der gemeentebesturen aan de Rijkstaak, zooals deze in den loop der tijden in de wetgeving tot uiting zijn gekomen, een formule te vinden.
Met het „zelfbestuur", dat immers een begrip is van zuiver formeelen aard, kan men, zonder de woorden der Grondwet geweld aan te doen, al die talrijke vormen en constructie's aanduiden, waarbij de gemeente als hulporgaan van den Rijkswetgever wordt dienstbaar gemaakt aan eene taak, die het Rijk binnen zijn verzorgingssfeer heeft getrokken.
De Warenwet en de Vleeschkeuringswet hebben wederom
») Mr. A. A. H. Struycken : De Gemeenten en haar gebied (1912) pag. 5.
LX



geheel nieuwe constructie's gebracht en het ontwerp der Gezondheidsdienstenwet gaat in deze richting voort
Zoo zien wij het domein van het zelfbestuur zich steeds uitbreiden, ten koste ongetwijfeld van het gebied der autonomie.
Criterium voor de beperking der plaatselijke zelfstandigheid.
Doch is inderdaad het belang, dat de Rijkswetgever tot zich trekt van zóó groote beteekenis, dat het niet treffen eener algemeene regeling tot schade zou strekken van de gemeenschap, dan mag de vrees voor beperking van de plaatselijke zelfstandigheid hieraan niet in den weg staan.
Zoo moet het vraagstuk in elk concreet geval worden gesteld. Wie een zóó belangrijk stuk wetgeving als de Woningwet door de leuze „verkrachting van de autonomie" meent te moeten veroordeelen, schermt met woorden.
De autonomie in politieken zin, het beginsel van plaatselijke zelfstandigheid moge een waardevol beginsel zijn, de waarde daarvan kan nog worden opgewogen door die van het te regelen belang.
De toenemende nationaliseering van gemeentelijke bemoeiingen heeft geleid tot vergrooting van den omvang van het gebied van het gemeentelijk zelfbestuur.
Wij achten het intusschen een gelukkig verschijnsel — al moge dit ook veelal in motieven van financieelen aard zijn oorsprong vinden — dat de wetgever zich van een gecentraliseerde regeling onthoudt en de medewerking der gemeentebesturen inroept. Indien deze medewerking niet, zooals helaas soms geschiedt, tot een mechanische, slaafsche wetsuitvoering wordt verlaagd, blijft daardoor aan de gemeentebesturen, ondanks de vermindering van den omvang der autonomie, eene belangrijke taak weggelegd.
De decentralisatiegedachte kan ten slotte — we zien het in Engeland — ook zonder de aanwezigheid eener als autonomie aangeduide bevoegdheid tot haar recht komen.
Wil Prof. Oppenheim, die een „gedeeltelijke annexatie" van gemeentelijke bemoeiingen ongeoorloofd acht, dan liever een volledige annexatie, een gecentraliseerd systeem derhalve?
1) Zie mijn praeadvies voor het in 1922 gehouden congres der Vereeniging van Nederlandsche gemeenten, opgenomen in het tijdschrift «Gemeentebestuur" 1922, pag. 98 volg.
lxi



Het antwoord kan niet twijfelachtig zijn. Voorbeelden van te ver gaande beperking der plaatselijke zelfstandigheid.
Daarmede is intusschen geenszins goedgekeurd het streven naar uniformiteit, de zucht naar centralisatie, die zich helaas veelal bij het immers rechtens ongebonden centrale gezag openbaart en waarbij de plaats, die het gemeentelijk gezag in ons Staatsbestel toekomt, geheel wordt miskend.
Als voorbeeld noemen we art. 5 der Veewet, waarbij aan de Raden van gemeenten, waar veemarkten worden gehouden, wordt opgedragen onder goedkeuring van de Kroon een verordening vast te stellen ter uitvoering van bij algemeenen maatregel van bestuur te geven voorschriften betreffende het veeartsenijkundig toezicht op de veemarkten. In den hierbedoelden algemeenen maatregel van bestuur (K.B. van 23 Februari 1922, Stbl. Nr. 76) nu wordt nagenoeg niets anders aan de gemeenteraden overgelaten dan het bepalen van tijd en plaats (dit laatste nog met groote reserve) der veemarkt, terwijl overigens zeer nauwkeurig wordt voorgeschreven, wat in de verordening moet worden bepaald. Zoo moet b.v. deze verordening voorschrijven, „dat eenhoevige dieren en vrouwelijke runderen boven één jaar niet anders dan geleid en niet in grooter aantal dan twee tegelijk langs één toegang ter veemarkt mogen worden aangevoerd", voorts „dat op de veemarkt geen vee wordt gebracht of gehouden, dan toegelaten na tevoren van gemeentewege ter plaatse veeartsenijkundig onderzocht te zijn", terwijl daarin verboden moet worden, „dat reeds gebruikt strooisel op de markt wordt gebracht of anders dan van gemeentewege daarvan wordt weggevoerd".
Voorschriften als deze (wij beperken ons hier tot dit voorbeeld) geven inderdaad blijk van een absolute miskenning van de positie der plaatselijke besturen; het is een bloot mechanische, slaafsche wetstoepassing, die van hen verlangd wordt, alsof het ambtenaren waren, staande in hiërarchiek verband tot het centraal gezag.x)
!) Het komt ons voor, dat ook het wetsontwerp tot wijziging der Motor- en rij wiel wet, zooals dit luidt na de door den Minister van Waterstaat bij brief van 8 Maart 1923 ingezonden nota van wijziging (No. 97 der Gedrukte Stukken) verdergaat in de beperking der plaatselijke zelfstandigheid dan noodig ware Al moge voor het vrachtauto-verkeer meer centralisatie gewenscht
LXH



Hetzelfde geldt voor het zoo funeste systeem van de model-verordeningen, zooals die welke de Minister van Arbeid „gemakshalve" „als leidraad" bij de uitvoering der Warenwet en der Vleeschkeuringswet den gemeentebesturen toezond.*)
Ook al moge dan niet steeds het negeeren van zulk een „model" de weigering der vereischte hoogere goedkeuring tot gevolg hebben gehad, het systeem van deze model-verordeningen is in elk geval verkeerd.
Non tali auxiliol
Deze centralisatie „langs een sluipweg" werkt verlammend op de activiteit der gemeentebesturen. Zij is bovendien geheel in strijd met de betrokken wetten, die het vaststellen der verordeningen onder hoogere goedkeuring aan de gemeenteraden overlaten.
Wij kunnen in dit verband ook wijzen op het in de latere jaren veelvuldig toegepaste systeem om aan subsidies, welke het Rijk voor een bepaald doel aan gemeenten verstrekt, voorwaarden te verbinden, die niet strekken in het belang van de aangelegenheid waarvoor subsidie wordt verleend, doch het oogmerk hebben wenschen te verwezenlijken der Regeering, die een geheel ander doel hebben. Men denke b.v. aan de voorwaarde van het verhaal der pensioensbijdragen voor de leeraren bij Middelbaar en Hooger Onderwijs, welke verbonden werd aan het voor dit onderwijs toe te kennen rijkssubsidie en aan het geval der gemeente Hoogezand, die subsidie verkreeg voor het uitvoeren van een werk ter bestrijding der werkloosheid, onder voorwaarde o. m. dat de aftrek voor noodzakelijk levensonderhoud voor den aanslag in de plaatselijke inkomsten-belasting werd verlaagd en het
zijn, het schijnt onjuist, dat nu ook in het algemeen de bevoegdheid der Gemeentebesturen om wegen binnen de bebouwde kommen voor het verkeer met motorrijtuigen en rijwielen te sluiten (ook zelfs de bevoegdheid om te verbieden een weg in één richting te rijden) wordt opgeheven.
) Ook voor de uitvoering der Archiefwet zijn door het Departement van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen model-verordeningen verstrekt. De Gemeente Kampen heeft, ten opzichte van de in haar archief berustende kerkelijke doop-, trouw- en begraafboeken (K. B. van 20 Juni 1919, Stbl. No. 389), moeten ondervinden welke beteekenis men in Den Haag aan deze modellen hecht. (Zie het verslag over 1921 omtrent s Rijks oude archieven, eerste deel, pg. 36, 37.)
Lxin



aantal opcenten op de Vermogensbelasting werd verminderd.*)
Zulk een buitenwettelijke bemoeiing van het Centraal gezag is inderdaad pernicieus; zij is in strijd met de zoo kerngezonde gedachte van de plaatselijke zelfregeering.
Het Koninklijk vernietigingsrecht is door de Kroon in het algemeen „niet slechts met mate", maar ook „met gematigdheid" gehanteerd. 2)
Uit het oogpunt van aantasting van 'sRaads zelfstandigheid — we willen daarmede niet zeggen, dat de overige vernietigingsbesluiten alle verdedigbaar zijn — verdient echter vermelding het K.B. van 28 December 1922, Stbl. Nr. 743, waarbij, wegens strijd met het algemeen belang, werd vernietigd het besluit van den gemeenteraad van Hoensbroek van 23 Februari 1922, houdende intrekking van de verordening van 11 Januari 1921 tot bestrijding van drankmisbruik op de loondagen der mijnwerkers van de staatsmijn „Emma".
Deze beslissing van de Kroon beteekent, dat in de Gemeente Hoensbroek een verordening zal gelden, welke het orgaan, dat daarover bij uitsluiting heeft te beslissen, de gemeenteraad, niet wenscht.
Hier stelt dus de Kroon zich op 's Raads zetel; al moge nu deze verordening tot bestrijding van drankmisbruik inderdaad aan eene behoefte voldoen en intrekking daarvan te betreuren zijn; de Raad en niet de Kroon heeft dit uit te maken. Door eene vernietiging als deze wordt in werkelijkheid de zelfstandigheid van den gemeenteraad aangetast. 8)
J) Zie de terzake door het Kamerlid Schaper gestelde vraag (opgenomen in het weekblad voor Gemeentebelangen 1923 No. 10 (pag. 77/78). Het is inderdaad een typeerend voorbeeld van »détournement de pouvoir.
Zie ook het hoofdartikel in de Gemeentestem No. 3730, waar nog wordt vermeld het geval der gemeente Winschoten, aan welke subsidie voor werkverschaffing werd verleend, onder voorwaarde, dat een straatbelasting zou worden ingevoerd en van de gemeente-ambtenaren een pensioenpremie zou worden geheven.
a) Zie Dr. B. D. H. Teixegen Azn.: Het begrip »Algemeen belang in art. 153 der Gemeentewet in Themis 1923, pag 33 volg.
s) Eenzelfde standpunt nam de Regeering in bij hetK. B. van 14 Maart 1923 Stbl. No. 72, tot vernietiging van een besluit van den Raad der Gemeente Brunssum. Veel juister is het standpunt, dat in een overeenkomstig geval door de Regeering in 1904 werd ingenomen; het betrof hier het besluit van den Raad der Gemeente Smallingerland tot intrekking van het inde Politie-verordening dezer gemeente opgenomen verbod om in het openbaar muziek te maken of openbare vermakelijkheden, muziek of spelen te houden zonder vergunning van den Burgemeester. De toen-
LXIV



Oorzaken van centralisatiezucht.
Naast de o.a. uit het stelsel der modelverordeningen blijkende departementale „Wille zur Macht", is wantrouwen, in het immers dikwijls ultra-democratische karakter der plaatselijke besturen veelal de aanleiding tot wettelijke en buitenwettelijke centralisatiepogingen.
De juiste weg tot het aankweeken van beleid schijnt ons dit echter niet te zijn.
Immers het is toch alleen het besef van eigen verantwoordelijkheid, dat hierin verbetering kan brengen en deze verantwoordelijkheid poogt men nu van hoogerhand zoo gering mogelijk te maken.
Het feit intusschen, dat het streven naar centralisatie ook in andere landen tot uiting komt x), duidt zeker wel opeen algemeene geestesgesteldheid, waarvan de oorsprong ongetwijfeld voor een niet gering deel te zoeken is in de geweldige macht, die in de oorlogstijden bij het Centrale gezag berustte, anderzijds ook in de wellicht te ver doorgevoerde democratiseering, die onmiddellijk na den oorlog volgde.
Het is dan ook te verwachten, dat een juister inzicht baan zal breken, wanneer de onevenwichtigheid, die onzen tijd zoozeer kenmerkt, zich zal hebben hersteld.
Dan zal ongetwijfeld ook de zoo vruchtbare decentralisatiegedachte meer naar haar juiste waarde worden geschat dan in onze Uebergangswirtschaft.
Een te groote beperking van de zelfstandigheid der plaatselijke besturen kan ten slotte slechts worden voorkomen, doordat Wetgever en Regeering een juist inzicht toonen té hebben in de plaats, die gemeente in den staat behoort in te nemen, een inzicht, dat uitteraard samenhangt met den oogenblikkelijken stand der maatschappelijke ontwikkeling
malige Minister van Binnenlandsche Zaken (Dr. A. Kuypér) weigerde dit besluit ter vernietiging voor te dragen, daar hier de Raad van ziin onbetwistbare bevoegdheid tot intrekking eener indertijd vastgestelde regeling gebruik maakte; de waardeering van de doelmatigheid van het besluit behoort, aldus de Minister, aan de kiezers toe te komen i v-rv; vo,or Dultschland: een artikel van Dr. FisCHER in het Zeitschrift für kommunalwirtschaft von 10 Juli 1022: voor Beleië- een rapport van den Wethouder van Luik J. Seeliger in 1920 uitlebracht aan de Union des Villes et Communes beiges; voor Engeland: G. D. H. cole: The future of local government (1921).
5
LXV



en niet a priori voor alle tijden kan worden vastgesteld.
Dat ook de gemeentelijke wetgever ingetogenheid behoort te betrachten bij het vervullen van zijn taak mag in dit verband niet worden verzwegen. Al bestaat op het oogenblik meer grond te vreezen voor overdreven centralisatie dan voor overdreven plaatselijke keuromanie, de gemeentebesturen moeten zich niet schuldig maken aan het euvel, dat zij zelf — dikwijls terecht — aan Wetgever en Regeering verwijten.
Als desideratum de lege ferenda behoort ongetwijfeld aan een ruime mate van zelfstandigheid der plaatselijke besturen te worden vastgehouden.
Zoo men wil noeme men deze zelfstandigheid autonomie, mits slechts dit beginsel van het juridische begrip der autonomie streng worde gescheiden.
Waarborgen tegen centralisatie-zucht?
Grondwettelijke waarborgen te stellen tegen onnoodige en ondoordachte beperking der plaatselijke zelfstandigheid schijnt ons weinig doelmatig, daar de formuleering van dit beginsel noodwendig uiterst vaag zou worden en dus als rem voor den souvereinen wetgever van uiterst geringe beteekenis zou zijn.
Geen wettelijk voorschrift kan tenslotte afdoende waarborgen verschaffen voor een beleidvol handelen; de vraag nu, in hoeverre de zoo waardevolle decentralisatie-gedachte in'de concrete maatrelen van Wetgever en Regeering voldoende tot haar recht komt, is zuiver een vraag van doelmatigheid, waarvan de beantwoording niet in een wettelijke formule kan worden vastgelegd.
Er is veel waars in de opmerking van den bekenden Franschen rechtsgeleerde BerthelÉMY l): „la centralisation rend les pays plus forts; la decentralisation les fait plus hbres.
Inderdaad eene aanwijzing voor het vrije Nederland om de decentralisatiegedachte in wetgeving en bestuur hoogte houden.
De beteekenis van de autonomie voor de gemeente.
De poging om een inzicht te verkrijgen in den aard en den omvang van de taak der gemeente, die met het begrip „autonomie" pleegt te worden aangeduid, bracht ons
i) BERTHELÉMY: Traité élémentaire de droit admioistratif (7e ed.) pag. 88.
lxvi



vanzelf tot eene beschouwing over de autonomie in politieleen zin.
De autonomie beteekent voor| de gemeente rechtens het bezit van zekere zelfstandige bevoegdheid om, zonder machtiging van hooger gezag, regelend op te treden, om derhalve, behoudens het posterieure wettigheids- en doelmatigheidsoordeel van Rechter en Kroon, onderwerpen ter hand te nemen, die niet door een hoogeren wetgever binnen zijne verzorgingssfeer zijn getrokken.
Dit vrijheidsbeginsel is voor de ontwikkeling der Nederlandsche gemeenten ongetwijfeld van buitengewone beteekenis geweest.
De toepassing van de denkbeelden omtrent de welvaartstaak der overheid, welke aan het einde der negentiende eeuw zich tot beginselen van praktische staatkunde ontwikkelden, heeft men tengevolge van deze vrijheidsgedachte het eerst in onze groote steden kunnen waarnemen. De voorziening der ingezetenen van gas, water en electriciteit, de gezondheidszorg in den meest uitgebreiden zin, de volkshuisvesting, de arbeidsbemiddeling, de werkloosheidsverzekering, het zijn alle onderwerpen, die de grootere gemeenten ter hand namen en konden nemen tengevolge van het bestaan van de sfeer van vrijheid, welke met het begrip der autonomie pleegt te worden aangeduid.
Van het begin der twintigste eeuw af zijn echter deze gemeentelijke bemoeiingen langzamerhand genationaliseerd; zij zijn door den Staat zelve ter hand genomen. Daardoor is vanzelf de autonome taak der gemeente geringer van omvang geworden; daarvoor is in de plaats getreden de taak van „zelfbestuur": de gemeente hulporgaan van den Staat, medewerkster aan de Rijkswetgeving.
Wij zien dus een toeneming van het „zelfbestuur", dat in tal van nieuwe vormen zich gaat vertoonen.
Dit is ongetwijfeld de gedachte, die onze huidige administratieve wetgeving beheerscht.
Op zichzelf is tegen de zooeven geschetste vervorming van de gemeentelijke taak stellig geen bezwaar, mits slechts, zooals wij boven betoogden, het plaatselijk zelfbestuur niet tot een slaafsche, mechanische uitvoering wordt verlaagd.
LXVII



Al moge, tengevolge van deze taakvervorming, het verschil tusschen het ten onzent geldend systeem en het Engelsche stelsel van selfgovernment in de praktijk geringer worden, theoretisch blijft het onderscheid van beteekenis.
Voor het prijsgeven van ons stelsel bestaan voorzeker geen redelijke gronden.
Het beginsel van de gemeente-autonomie blijve derhalve ongewijzigd. Voor de gemeente als laagste der drie huishoudingen is weliswaar de omvang van deze taak beperkt, doch de activiteit onzer gemeenten heeft niettemin de groote waarde van het beginsel der locale rechtsschepping afdoende bewezen.
Geen wijziging der Grondwet noodig.
Eene wijziging der Grondwet, die dit beginsel voldoende tot uitdrukking brengt, is dan ook overbodig.
Daarnevens is de formuleering in de Grondwet van het denkbeeld van „zelfbestuur" zóó ruim, dat daaronder al de verschillende constructies, waarbij de gemeente als hulporgaan van het Rijk wordt ingeschakeld, kunnen worden ondergebracht.
Voor de invoering van eene onderscheiding als in Pruisen geldt tusschen Selbstverwaltungsangelegenheiten (waaronder zoowel de „gesetzjich obliegenden" als de „freiwillig übernommenen eigenen Angelegenheiten" worden gerekend) en Auftragsangelegenheiten, bestaat zeker geen enkele reden.
Wijziging der Gemeentewet.
Verdient het aanbeveling, dat de regeling, welke de gemeentewet heeft getroffen met betrekking tot de taak der gemeente als rechtscheppend lichaam, worde gewijzigd?
De bij K.B. van 6 December 1918, No. 7, ingestelde Staatscommissie heeft deze vraag terecht bevestigend beantwoord.
Art. 135 Gemeentewet.
Daar is vooreerst art. 135 der Gemeentewet, dat, uitvoering gevende aan het tweede lid van art. 144 der Grondwet, den Raad de bevoegdheid toekent tot het maken van de verordeningen „die in het belang der openbare orde, zedeIqkjbeid en gezondheid worden vereischt en van andere, betreffende de huishouding der gemeente."
De eigenaardige redactie van dit artikel heeft dikwijls tot een limitatieve interpretatie aanleiding gegeven, als ware de
LXVIII



verordenende bevoegdheid der gemeente tot de met name opgesomde belangengroepen beperkt. Het valt dan ook zonder voorbehoud toe te juichen, dat de Staatsqommissie te dezen aanzien in haar ontwerp overneemt de redactie van art. 144, lid 2, der Grondwet en deze bepaling wil doen luiden als volgt: „Aan hem (d. i. de Raad) behoort het maken van de verordeningen, die hij in het belang van de gemeente noodig oordeelt."
Zal de Hooge Raad, wanneer dit artikel in de gemeentewet is opgenomen, in een oordeel treden over de vraag of eene verordening inderdaad het gemeentelijk belang betreft? Een beroep op het adjectivum „openbare" in het geldende art. 135 (arresten H. R. 24 Juni 1918 W. v. h. R. 10307, 12 Mei 1919 W. v. h. R. 10418, 21 Maart 1921 W. v. h. R. I0745, 4 April 1921 W. v. h. R. 10747) zal niet meer kunnen plaats hebben. De overwegingen van het bekende winkelsluitingsarrest (25 Maart 1912 W. v. h. R. 9322) doen mij echter aarzelen.
In dit arrest toch geeft de Hooge Raad te kennen, dat buiten toepassing moet worden gelaten de bepaling eener verordening, „waarin de gemeenteraad de grenzen zijner wetgevende bevoegdheid heeft overschreden door zich niet te beperken tot het gemeentelijk belang, maar te treden in een regeling der bijzondere belangen van de ingezetenen der gemeente"
De waarde van deze norm schijnt uitermate twijfelachtig; aan de hand daarvan achtte de Hooge Raad de verordening verbindend; het oordeel had evengoed anders kunnen luiden.
Waar de redactie van de door de Staatscommissie ontworpen bepaling met zoovele woorden de beoordeeling of eene verordening in het belang is der gemeente overlaat aan den Raad, meenen wij intusschen, in aanmerking nemende de jurisprudentie omtrent art. 140 der Provinciale Wet, te mogen verwachten, dat de Rechterlijke Macht aan deze bepaling geen grond voor onverbindend verklaring eener verordening zal kunnen ontleenen.
Dat de zuiver formeele, met het Koninklijke vetorecht verband houdende, omschrijving van het begrip „verordeningen", welke art. 150 der gemeentewet geeft, door de Staatscommissie wordt geschrapt, verdient ongetwijfeld toe-
LXIX



juiching. Volgens haar ontwerp zijn onder „verordeningen" te verstaan „die besluiten van den Raad, welke duurzaam werkende regels bevatten." Art. 150 Gemeentewet.
De beschouwingen van de Staatscommissie omtrent de verhouding tusschen de verordeningen der gemeente en die van hooger gezag leiden haar tot de conclusie, dat het verschil van huishouding, waarvan art. 150 der gemeentewet uitgaat, als grondslag voor de verhoudingsregeling behoort te worden verlaten. Al heeft ook de Kroon, zooals wij boven zagen, in het algemeen slechts bij aanwezigheid van een concrete hoogere regeling van haar vernietigingsrecht gebruik gemaakt, over de aanvullende regelingsbevoegdheid der gemeente bestaat groot verschil van gevoelen en niet geringe onzekerheid. Volgens het ontwerp der Staatscommissie zal het oogmerk, het motief, beslissend zijn voor de bepaling van de grens van 's Raads wetgevende bevoegdheid in verhouding tot die der hoogere regelende organen.
De geschiedenis der Trekhondenwet vooral heeft deze norm voor de verhoudingsregeling tot uiting doen komen: de wet regelt het belang, bestaande in het waken tegen het misbruiken van trekhonden; de gemeente mag daarnaast regelingen treffen in het belang van de vrijheid en de veiligheid van het verkeer.
De Raad zal dus een materie door een hoogeren wetgever geregeld, evenzeer mogen ter hand nemen, mits slechts een ander belang dan dat der hoogere regeling daarbij voorzit.
,De verordeningen" — zoo luidt de redactie der Staatscommissie — „mogen niet voorzien in hetzelfde belang dat bij eene wet, eenen algemeenen maatregel van bestuur, of eene provinciale verordening is geregeld, tenzij daartoe bij die regelingen de bevoegdheid. is gegeven."
Ofschoon niet te ontkennen valt, dat ook dit criterium tot verschil van meening aanleiding kan geven en het niet zonder bedenking is, dat een nadere regeling van gemeentewege van een door hoogeren wetgever geregeld „belang" slechts mogelijk is krachtens machtiging van dien webgever, zoo past toch het nieuwe art. 150 zich in het algemeen wel aan bij de geldende praktijk. Wij meenen daarom, dat de voor-
LXX



gestelde wijziging kan worden aanbevolen, vooral ook wijl zij voorgoed een einde maakt aan theorieën, zooals door Mr. Olivier zijn verkondigd, die zooveel verwarring en misverstand op dit gebied tengevolge hebben gehad.
Het tweede lid van het geldende art. 150 der gemeentewet verbiedt, naar de gangbare interpretatie, den rechter de beoordeeling van de vraag, of de gemeentelijke regeling treedt op het gebied eener hoogere regeling.
De Staatscommissie stelt voor deze bepaling te schrappen, zoodat tot de kennisneming van den rechter zal gaanbehooren de vraag, of hetzelfde belang, dat aan de „hoogere regeling ten grondslag ligt, den Raad bij het maken zijner verordening heeft voortbewogen." De Commissie is van meening, dat de beslissing dezer vraag als rechtspraak moet worden aangemerkt. Heeft men hier inderdaad te doen met een voor rechterlijke interpretatie vatbare norm?
Het schijnt twijfelachtig; er zijn voorzeker gevallen, waarin het verschil in het geregelde „belang" in het oog springt, zooals ten aanzien van de Trekhondenwet, doch dikwijls zal slechts door in eene beoordeeling te treden van de innerlijke waarde van wet en verordening het motief, dat daaraan ten grondslag ligt, kunnen blijken.
Daarom ware het beter hier de beslissing uitsluitend aan het wettigheids- en doelmatigheidsoordeel van het politieke gezag, de Kroon, over te laten. Art. 151 Gemeentewet.
Volgens art. 151 der Gemeentewet houdt een gemeentelijke verordening van rechtswege op te gelden, zoodra een hoogere regeling in het onderwerp dier verordening heeft voorzien.
De Staatscommissie stelt voor deze bepaling te doen vervallen. „Aan de hoogere regeling kan" — zoo betoogt zij — „worden overgelaten, om, als zij dit noodig of doelmatig rekent, eene voorziening te treffen nopens het voorbestaan naast haar van de lagere regeling, die hetzelfde belang raakt. Laat zij dit na, dan mag worden verwacht, dat de raad den drang zal voelen opkomen zijne verordening, die door latere hoogere regeling, met hetzelfde oogmerk gemaakt, wordt gevolgd, in te trekken." Indien de raad dit nalaat, dan zal de rechter waken, dat de verordening geen toepassing vindt.
lxxi



Ook dit voorstel van de Staatscommissie is niet geheel zonder bedenking. Intusschen mag verwacht worden, dat de posterieure hoogere regeling omtrent het al dan niet voortbestaan van gemeentelijke verordeningen voorzieningen zal treffen.
In het algemeen kan men zeggen, dat de voorstellen der staatscommissie met betrekking tot 's Raads verordenende bevoegdheid vele verbeteringen brengen.
Slot.
Het beginsel der autonomie, medebrengende de bevoegdheid der gemeente om, zonder machtiging van hooger gezag, onderwerpen ter hand te nemen of regelend op te treden ter bescherming van hare ingezetenen of ter verzorging hunner belangen, blijve ongerept.
Voor een gezonde en krachtige ontwikkeling der gemeenten is de autonomie inderdaad onmisbaar.
Dit behoeft intusschen den wetgever niet te weerhouden eene voorheen gemeentelijke bemoeiing binnen zijne verzorgingssfeer te trekken, indien het algemeen belang dit vordert. Hij late dan echter een zoo groot mogelijk terrein aan plaatselijke regeling over en beperke de medewerking der gemeente niet tot een mechanische uitvoering; zooveel mogelijk behooren daarbij ook de gewone regelen der gemeentewet toepassing te vinden.
Het geven van financieelen steun ten behoeve van aangelegenheden, welke de gemeente behartigt, leide nimmer tot het opleggen van voorwaarden, welke niet strekken in het belang van de te verzorgen taak. Het zijn juist deze „grants in aid", die zoo dikwijls aanmatiging van bevoegdheden met zich brengen, waardoor het centraal gezag het verwijt van „détournement de pouvoir" niet kan ontgaan.
Een dergelijke gedragslijn voert tot centralisatie, met al hare funeste gevolgen.
Zij duidt op eene miskenning van ons staatsrechtelijk stelsel, waarvan het beginsel van decentralisatie steeds een der grondgedachten was.
Als desideratum de legibus ferendis moge de bescherming der plaatselijke zelfstandigheid worden aanbevolen.
Caveant consules!
Nijmegen, Maart 1923.
LXXn