DE NEDERLANDSCHE SGEMEENTE
Wk% inleiding tot de kennis van haar bestuur en beheer
door
Mr. Q. A. VAN POELJE
ZWOLLE — W. E. k-TJEENK WILLINK - ^921
:' ' Jn4 | ,7.f.0 Géi t iM












DE NEDERLANDSCHE GEMEENTE






DE NEDERLANDSCHE GEMEENTE
Een inleiding tot de kennis van haar bestuur en beheer
door
Mr. Q. A. VAN POELJE
X
ZWOLLE — W. E. J. TJEENK WILLINK — 1921






VOORBERICHT.
Het bescheiden doel van dit boek reikt niet verder dan de titel aangeeft. Het wil inleiden tot de kennis der vraagstukken van gemeentelijk beheer en beleid, niet meer.
Ik heb my afgevraagd, of zelfs het schrijven van een dergelijke inleiding niet een taak is, waaraan één persoon zich niet diende te wagen; of het niet beter was om, als MostJ) en Gerritszfy, voor de behandeling van verschillende onderdeelen de medewerking van deskundigen te zoeken. De overweging, dat de eenheid van het boek daardoor meer schade lijden zou, dan kan worden goedgemaakt door grootere nauwkeurigheid in onderdeelen, of zelfs door het vermijden van fouten, die thans wellicht zijn aan te wijzen, heeft mij doen besluiten van dit denkbeeld af te zien.
Als mijn boekje, met de gebreken en tekortkomingen, die men erin zal kunnen aanwijzen, kan medewerken om bij gemeentenaren en gemeente-ambtenaren de belangstelling in de zaken der gemeente te vergrooten, als het sommigen een aanleiding kan zijn tot verdere studie en dieper onderzoek, zal ik tevreden zijn.
Statistische en andere gegevens, die den gang van het betoog onderbreken en snel verouderen, heb ik slechts in enkele gevallen opgenomen. Ook heb ik alleen bij uitzondering,
') Die deutsche Stadt und ihre Verwaltung. *) Modern gemeentebeheer.



VI
waar dat om bijzondere redenen wenschelijk scheen, naar bronnen en literatuur verwezen. De Nederlandsche literatuur op ons gebied is schaarsch. De buitenlandsche is zeer rijk, maar — gevolg van den oorlog — vele der beste boeken zijn reeds ± 10 jaar geleden verschenen en daardoor voor een deel verouderd. Om deze reden heb ik afgezien van mijn aanvankelijk voornemen om een bibliografie van de belangrijkste werken betreffende de behandelde onderwerpen op te nemen. 9 Juli 1921. v p



INHOUD.
Uz.
VOORBERICHT v
INLEIDING. De gemeente een maatschappelijk, historisch verschijnsel; zij behoeft niet noodzakelijk tevens een staatsrechtelijke functie te vervullen; in de middeleeuwen was dit aanvankelijk ook weinig of niet het geval; bij de opkomst van krachtige nationale staten verloren ook de steden weer veel van haar macht; bijzondere ontwikkeling in ons land; de moderne gemeente als product van den nieuwen tijd; haar opkomst; in Engeland; in Pruisen; in Frankrijk; in Nederland; verband met de algemeene economische ontwikkeling; andere locale bestuursorganen 1—17
HOOFDSTUK I. De bestuursinrichting van de Nederlandsche
gemeenten 18—69
Het grondgebied restloos in gemeenten verdeeld; de staat rechtens bron, ook van het gezag der gemeenten; het eenvormigheidsbeginsel der gemeentewet; taak der gemeente; de termen autonomie en zelfbestuur; verschuiving van de grenzen tusschen de taak van staat en gemeenten; het proces der nationaliseering schrijdt geregeld voort; de gemeenten vinden echter steeds nieuw werk te doen; zij veranderen evenwel geleidelijk van karakter (20);
Hoofdpunten der wettelijke regeling in overeenstemming met de staatsleer van 1848; geleidelijke verandering der verhoudingen; noodzakelijkheid om de wet bij de feitelijke toestanden aan te passen (22);
Waarde der voorschriften betreffende de verdeeling der bestuurstaak over de organen der gemeente; zij verschaffen geen licht omtrent de vraag, welk aandeel ieder orgaan heeft aan het bestuur der gemeente; beteekenis van de invoering der evenredige vertegenwoordiging; interpellatieen vragenrecht; openbaarheid (27);



vm
Historisch karakter van den Raad; feitelijk karakter van den Raad; programma's van werkzaamheden; grondgedachte der gemeentewet; de bestaande toestand beantwoordt daar niet aan; het budgetrecht; de contröleerende Raad (34);
Veranderde positie van Burgemeester en Wethouders; taak van het College; arbeidsverdeeling tusschen zijn leden; keuze der Wethouders; benoeming buiten den Raad; bezoldiging (42);
De Burgemeester; omvang van zijn taak; uitvoerder der rijkswet; hulpofficier van Justitie; wenscheüjkheid van eischen van benoembaarheid voor kleine gemeenten; invloed van den Raad op de keuze; de Burgemeester voorzitter van den Raad; de Burgemeester hoofd der politie; zijn taak om te waken tegen onwettige besluiten; stemrecht van den Burgemeester (48);
Commissien; stelsel dei- wet; ontwikkeling in de praktijk; andere commissien dan de wet kent (52);
Ambtenaren; onvolledigheid der wet; de secretaris; de ontvanger; andere ambtenaren (56);
Grenswijziging; samenwerking tusschen gemeenten; de intercommunale vennootschap; contractueele samenwerking; regeeringsontwerp van 1915; vereeniging van gemeenten; toezicht op de gemeentebesturen; van Gedeputeerde Staten; van de Kroon; zijdelingsch toezicht van de rechterlijke macht (65); Het rapport der Staatscommissie (69).
HOOFDSTUK II. De geldmiddelen der gemeente . 7(
Karakter der begrooting; eischen aan de begrooting te stellen; duidelijkheid en volledigheid; staat van bezit en schuld; onderscheid tusschen gewonen en buitengewonen dienst; iedere begrooting bestaat uit twee zelfstandige begrootingen; welke uitgaven als buitengewoon beschouwd moeten worden; vrijheid, welke de begrooting laat aan haar uitvoerders; begrootingswijziging; uitgaven buiten de begrooting; credieten; scherpe ramingen en begrootingen, die een reserve inhouden; de post voor onvoorziene uitgaven; verplichte uitgaven; toezicht der Gedeputeerde Staten (84);
Geldleeningen; regeling der aflossingen; annuïteitsleeningen; het stelsel der gelijkblijvende aflossingen; het stelsel van aflossing volgens den levensduur der leeningsobjecten (92);
70—128



IX
Middelen tot dekking der uitgaven; overgangstoestand op belastinggebied; verhouding tusschen zakelijke en persoonlijke belastingen; soorten van plaatselijke belastingen; gemeentelijke inkomstenbelasting; verschillende regelingen daarvan; omstandigheden, welke de keus van een stelsel bepalen; de wettelijke regelen der progressie; voorbeeld van een progressieschaal; invloed van de beperkingen der progressie; groepen van belastingplichtigen; opcenten op de grondbelasting; belasting op bouwterreinen; straatbelasting; bettermenttax; bedrijfsbelasting; opcenten op de vermogensbelasting; opcenten dividend- en tantièmebelasting; hondenbelasting; belasting op vermakelijkheden; retributien; retributien, waarbij met draagkracht rekening gehouden wordt (116);
Bedrijfstarieven (117);
Ryksuitkeeringen; bijzondere enalgemeene uitkeeringen; de uitkeering krachtens de wet van 1897; uitkeeringen krachtens de Lager-onderwijswet; voor het nijverheidsonderwijs; voor middelbaar- en hooger onderwijs; voor buitengewoon onderwijs; voorhoofdacte-cursussen; krachtens de Ziektenwet; krachtens de Woningwet; krachtens de Landarbeiderswet; krachtens de Warenwet; krachtens de Vleeschkeuringswet (123).
HOOFDSTUK III. Gemeentebedrijven
Bepaling van gemeentebedrijven; tegenstelling tusschen de bestuurstaak der gemeenten en haar verderen arbeid op economisch gebied; bezwaren tegen de tegenstelling; het begrip gemeentebedrijf ruim te nemen; in de eerste plaats echter te letten op bedrijven in engeren zin; algemeene schets van de ontwikkeling der bedrijven in verband met ontwikkeling der inzichten omtrent de taak der gemeenten in het algemeen (128);
Ontwikkeling der gasfabrieken; de waterleidingbedr jj ven; der electriciteitsbedrijven; overgang van particulier- in gemeentebedrijf; de gemengde onderneming; opkomsten ontwikkeling in Duitschland; overbodigheid als niet economische verhoudingen er toe leiden (135);
Algemeene beginselen der bedrijfspolitiek; geldelijke verhouding tusschen gemeente en bedrijf; regeling der afschrijvingen; nieuwe beteekenis van het vraagstuk onder invloed van den oorlog; winst uit de bedrijven (142);
124-149



X
Het tarievenvraagstuk; tarieven zonder meter; het eenvoudige metertarief; muntmetertarieven; speciale tarieven voor electriciteitslevering; dubbele tarieven; tarieven met bijdrage in de vaste kosten; munttarieven voor electriciteit (147);
Betaling van retributies door de bedrijven; mogelijkheid van belangrijke wijzigingen op het gebied van gemeentelijk bedrijfsbeheer (149).
HOOFDSTUK IV. Zorg der gemeenten voor de Volksgezondheid
Centrale plaats der gezondheidszorg onder de gemeentelijke bemoeiingen; verhouding tusschen steden en platteland; omvang der gemeentelijke werkzaamheden; gezondheidsdiensten; drinkwatervoorziening; gemeentereiniging; keuring van levensmiddelen en gebruiksartikelen; Warenwet; Vleeschkeuringswet; besmettelijke ziekten; mazelen e.d.; ziekenhuiswezen; schoolartsen; verpleegsters; schooltandverzorging; volks- en schoolbaden; maatregelen ter bestrijding van bepaalde ziekten; maatregelen in het belang van het zieke en zwakke schoolkind, zuigelingen- en moederschapszorg; geneeskundige armenverzorging; begrafeniswezen ; gezondheidscommissiën.
HOOFDSTUK V. Stndsaanleg en -uitbreiding . . .
Omvang van het onderwerp; verhouding tot het woningvraagstuk; city-vorming; de natuurlijke grens der stad; het vraagstuk een technisch vraagstuk in den ruimsten zin des woords; beteekenis ervan voor kleinere gemeenten; uitbreidingsplannen; wettelijke regelen ervoor; verhouding van uitbreidingsplan en bouwverbod; uitbreidingsplan als geraamteplan; partieel uitbreidingsplan; gemeentelijk grondbezit; prijsvorming van bouwterreinen; grondbedrijven; exploitatie van het gemeentelijk grondbezit; erfpachtsregelingen; hypotheek op erfpachtsgronden; verbetering van toestanden in bestaande kommen; tuinsteden.
HOOFDSTUK VI. Volkshuisvesting
Beteekenis van het vraagstuk; de bouwverordedening; bouw- en woningtoezicht; inhoud der bouwverordening; verschillende voorschriften voor bepaalde deelen der gemeente; aanschrijvingen; onbewoonbaar verklaring; maatregelen ter voorziening in het woningtekort; het bijdra-
150—177
178—197 198—224



XI
genstelsel en zijn ontwikkeling; crisisbijdragen; tydelyk karakter der bijdragenregeling; bezuiniging op bouwkosten; normalisatie; voorstellen der normaliesatiecommissie; verhouding tusschen Rijk en gemeenten; gemeenteujkeof vereenigingsbouw; gemeentelijk woningbeheer; voor welke bevolkingsgroepen gebouwd moet worden; het opschuivingssysteem; beteekenis van het woning-type; waarde van buitenlandsche gegevens; woningbeurs; woningtelling; zorg voor het stadsbeeld en landschap; noodwoningen; woningbedrijf.
HOOFDSTUK VIL Volksontwikkeling en -opvoeding .
Voorschriften der grondwet; organen, over welke de zorg voor het onderwijs is verdeeld; lager onderwijs; schoolgebouwen; grootte van klassen; leerplan; zorg voor leer- en aanschouwingsmiddelen; schooltuinen; schooien kindertuinen; lichamelijke opvoeding; leerlingen, voor wie bijzondere maatregelen noodig zijn; zwakzinnigen; spraakgebrekkigen; zwakke en zieke kinderen; onhandelbaren; schoolkleeding en-voeding; schoolbaden; bibliotheek- en leeszaalwezen; voortgezet onderwijs; het U. L. O.; vervolgonderwijs; gymnasia; hoogere burgerscholen; handelsscholen; ambachtsscholen; bewaarscholen; scholenbouw; kosten van scholenbouw; steunregelingen voor onbemiddelde leerlingen; boekenfonds; studiebeurzen; toezicht op het onderwijs.
HOOFDSTUK VIII. Enkele andere onderdeelen van de sociale taak der gemeenten
Ontwikkeling der sociale wetgeving; zij bereikt geleidelijk „hoogere" bevolkingsgroepen; omvang van de taak der gemeenten op sociaal terrein; de Drankwet ten deele een sociale wet; bevoegdheden van den gemeenteraad krachtens de Drankwet (267);
Maatschappelijk hulpbetoon; stelsel der Armenwet van 1854; stelsel der wet van 1912; ontwikkeling der praktijk; instellingen van weldadigheid; armenbezoekers; armenraad (263).
Werkloosheidsverzekering; besteksbepalingen; arbeidsbemiddeling ; voorlichting bij beroepskeuze; bureaux voor rechtsbijstand; levensmiddelenvoorziening; marktwezen; landarbeiderswet; pandhuiswet; geestelijk-sociaal werk;
225—251 252—275



XII
openbare leeszalen en -bibliotheken; volksuniversiteiten; kunst voor het volk.
HOOFDSTUK IX. Gemeentelijke strafwetgeving .
Karakter en doel der plaatselijke strafwetgeving; rechtstreeksche dwang tot naleving van verordeningen; indirecte dwang, strafbedreiging; strafmaxima en -minima; recidive; afdoening buiten proces; beteekenis der strafverordeningen volgens den wetgever van 1861; blijvend belang; daling van haar beteekenis; algemeene aanduiding van haar inhoud; straatpolitie; handhaving der Drankwet; voorkomen en blusschen van brand; verhuizingen; vermakelijkheden en optochten; handhaving der politieverordeningen.
HOOFDSTUK X. Het streven naar bezuiniging
Het verwijt van roekeloos beheer in het algemeen overdreven; oordeel der staatscommissie voor de gemeentefinancien; oorzaken van de stijging der uitgaven; streven naar vermindering van belastingdruk noodig; geringe mogelijkheid tot beperking der gemeentelijke werkzaamheid; in hoeverre van niet economisch beheer mag worden gesproken; streven naar efficiency in Amerika; wetenschappelijk werken noodzakelijk; bezuinigingspogingen in ons land; neven voordeel van onderzoekings-bureaux; te wachten uitkomsten.
HOOFDSTUK XI. De gemeenten en het personeel in haren dienst
Inhoud van het hoofdstuk; ambtenaren en werklieden; aandeel der ambtenaren in het bestuur der gemeente; medezeggenschap der arbeiders; publieke rechten der ambtenaren; het bezoldigings-vraagstuk; hoogte der bezoldigingen; stelsels van bezoldiging; het grondtoon; regeling der indeeling in toongroepen door Burgemeester en Wethouders; uitwerking van het stelsel der toongroepen door de staatscommissie Raaymakers; waarde van dit stelsel; georganiseerd overleg; verdere ontwikkeling van het ambtenarenrecht; pensioenregelingen; verhooging van pensioenen; wachtgelden; vorming en opleiding van ambtenaren; examens der Ned. Ver. voor Gemeentebelangen; wenschelijkheid van staatsexamens; vakscholen voor ambtenaren.
276—286 287—300
300—318



INLEIDING.
De „gemeente" een maat-
Steden en dorpen, de „gemeenten", """^SS^T** zooals z« met een verzamelwoord — worden genoemd, zijn een maatschap¬
pelijk, een historisch verschijnsel. De mensch is „gemeenschapswezen".
Zijn hoogste gaven en krachten ontplooit hij niet als op zich zelf staand, slechts aan zich zeiven denkend en voor zich zelven zorgend individu, maar als lid der gemeenschap. Het is een dwaling, dat de gemeenschapsband losser wordt, naarmate het individu tot hooger peil van ontwikkeling, tot dieper levensinzicht, tot ruimer wereldbeschouwing zich op te werken weet Het tegendeel is het geval.
In een krachtige, bloeiende gemeenschap ontplooien ook haar afzonderlijke leden hun hoogste en edelste gaven en krachtennaarmate het individu in geestelijke en zedelijke waarde stijgt' wint ook de gemeenschap aan innerlijke kracht, wordt de band tusschen individu en gemeenschap nauwer toegesnoerd.
Wel kan het belang der kleinere gemeenschap door dat van de grootere worden overschaduwd. De weinig ontwikkelde mensch ziet nog in onze dagen het sterkst de belangen van het kleine dorp, de weinige, ver van de groote verkeerswegen bijeen liggende huizen, waar hij is geboren en waaraan hij zich gebonden gevoelt. Naarmate de blik zich verruimt, het inzicht zich verdiept, komt net belang van die kleine, primitieve gemeenschap bij dat van grootere, meer samengestelde gemeenschappen achter te staanhet streekbelang wordt boven dat van het eigen dorp, het belang van het gewest (men denke hierbij b.v. aan die provinciën, waar het vraagstuk der waterkeering een gewestelijk vraagstuk bij



2
uitnemendheid is) boven dat van de streek, het landsbelang boven het provinciaal belang gevoeld.
Uit de gemeenschap echter komt het individu, komt de mensch nooit los.
De plaatselijke gemeenschap
behoeft tn beginsel niet teven* een staatsrechtelijke functie te vervullen.
De plaatselijke gemeenschap, de gemeente naar geldend Nederlandsch spraakgebruik, behoeft niet tevens een
staatsrechtelijke functie te vervullen.
Zij bestaat, welke ook haar oorsprong en de grond van haar stichting is, onafhankelijk van de staatkundige veranderingen, welke zich rond haar heen voltrekken.
De moderne staat moge op steeds meer levensgebieden regelend en leidend optreden, steeds kleiner moge het terrein worden, dat aan staatszorg en staatsbemoeiing onttrokken bljjft: historisch is de staat jonger dan de gemeenschap; de staat, iedere staat afzonderlijk en de staat in het algemeen, is eindig; de gemeenschap zal bestaan zoolang er menschen ztjn.
In Didië staan nog altijd staat en gemeenschap, afgezien van de steden, waar het uitheemsche element overheerscht, vrijwel los van elkaar. De Indische dorpsgemeenten zetten haar eigen primitieve leven voort, onverschillig welke staatkundige veranderingen zich voltrokken; zij waren en bleven dezelfde onder de heerschappij der groote Indische keizers, zoowel als toen Portugeezen, Engelschen en Hollanders hun op geweld gegrond gezag aan de bevolking oplegden. Noch de inheemsche vorsten, noch de vreemde overheerschers hebben de plaatselijke gemeenschap tot orgaan van het staatsgezag trachten te maken.
Soortgelijk waren de toestanden in Middeleeuwsch Europa.
Staten kwamen op en verdwenen;
In Middeleeuwsch Europa was dit ook metterdaad weinig of niet het geval.
geslachten van vorsten en landheeren groeiden in aanzien en macht, en werden weer door andere verdreven en vervangen of uitgemoord.
Onder alle wisselingen en veranderingen groeiden de plaatselijke gemeenschappen, de steden vooral, in kracht en beteekenis.
Zü mochten worden belegerd en platgebrand, haar kooplieden mochten worden uitgeplunderd en beroofd, haar bestaan zelf werd door dat alles niet bedreigd en naarmate het staatsgezag zwakker



3
werd, wisten de krachtigste der steden zich rechten en invloeden te verzekeren, waardoor zij van dat gezag somtijds geheel onafhankelijk werden.
Toen uit de woelingen der Middel¬
eeuwen krachtige nationale staten
Geleidelijk verloren de steden haar zelfstandigheid.
waren geboren, moest aan dezen toestand wel een einde komen.
In Engeland, Frankrijk, Duitschland en Italië werden de meeste steden, die te voren vaak bijna algeheele zelfstandigheid hadden genoten, tot ondergeschikte organen van den staat vernederd.
De oligarchische bestuursinrichting, welke zich overal in de steden ontwikkelde, was mede oorzaak, dat dezen zich tegen de pogingen van het centraal gezag om haar aan zijn regelen te onderwerpen, niet met succes konden verzetten.
Aan het einde der achttiende eeuw was dan ook de toestand, zoowel in Engeland als op het vasteland van West-Europa vrijwel zonder uitzondering deze, dat de steden administratieve onderdeelen waren geworden van den staat
Doordat in ons land na den opstand
tegen den landheer een nieuw krachtig
Uitzonderingstoestand ln ons land.
centraal gezag niet tot stand gekomen was, behielden hier de steden niet alleen bij uitzondering haar zelfstandigheid, maar werden zij de feitelijke leidsters van het landsbestuur.
Ook zij echter verzwakten doordat een kleine minderheid der burgerij het bestuur der zaken in handen kreeg en ten eigen bate uitbuitte. Toen de revolutie kwam, zakten zij dan ook ineen en stond men feitelijk voor den chaos. Noch centralisatie van wetgeving als in Engeland, noch centralisatie van administratie als in Frankrijk vond men hier. De eerste pogingen, zoowel om het een als om het ander te scheppen, moesten wel mislukken; eerst Napoleons wetgeving bracht orde en regelmaat.
Noch in ons land, noch elders op het vasteland van Europa, noch ook in Engeland, was de bestuursinrichting
De moderne gemeente een product van den nieuwen tijd.
der achttiende-eeuwsche gemeenten, ook voor de machtigste steden is dit waar, maar in eenig opzicht berekend op de behoeften van den nieuweren tijd, welke met de opkomst der moderne industrie geboren werd.



4
Haar opkomst in Engeland I 1x1 Engeland dat zich in ongeveer 2?ng!wrkffiXt«niijgr honderd J-aar tuinen 1750 en 1850 bestuursinrichting bet van landbouw- tot industriestaat ont-
aanzien. (L, s
1 ! wikkelde, deed zich de behoefte aan
plaatselijke verzorging van allerlei belangen, waarmede de steden zich te voren niet of slechts bij uitzondering inlieten, het eerst en het sterkst gevoelen, en trachtte men daar aan te voldoen door langs den weg der typisch en uitsluitend Engelsche „priyats&v bill" i) procedure allerlei nieuwe autoriteiten in het leven te roepen en aan bestaande autoriteiten nieuwe bevoegdheden te verleenen.
Bestond aanvankelijk tusschen den inhoud der private-bills geen andere dan toevallige overeenstemming, geleidelijk werden zij volgens bepaalde typen ingericht, en daardoor viel er, bü' de tallooze geschillen, welke over bleven, ten slotte toch een zekere overeenstemming waar te nemen tusschen het door een onoverzienbare vloed van wetten geschapen gemeenterecht, zooals dat in de verschillende plaatsen gold.
Zoo werd door den wil van den wetgever geleidelijk de gemeente geschapen, die niet slechts administratief onderdeel was van des staat, maar tevens en in hoofdzaak werd orgaan voor de verzorging van zuiver plaatselijke belangen.
Al waren de steden, oude en nieuwe, hierdoor in staat, aan de eischen van de snel veranderende maatschappelijke verhoudingen eenigermate tegemoet te komen, de plaatselijke bestuursinrichting bleef gebrekkig: zij was een oligarchie; van de deelname der bevolking aan het bestuur was zoo goed als geen sprake; openbaarheid was vrijwel buitengesloten; zeer ernstig wanbeheer kwam voor.
1) De „private-biU" is een wet betreffende onderwerpen van bijzonder of plaatselijk belang, b.v. een wet, waarbij een concessie wordt verleend, aan een gemeentebestuur de bevoegdheden worden toegekend, noodig voor den aanleg eener waterleiding, enz. De wijze van behandeling is geheel die eener algemeene wet (public bfll) maar bovendien hebben in een der stadia van de behandeling partijen de gelegenheid het voor en tegen der gewensche regeling te bepleiten.



5
Tot de wet van 1833 een eerste codificatie van bet „gemeenterecht" bracht.
Toen in 1832 het landsbestuur op meer democratischen voet dan te voren was geschoeid, werd een staatscom¬
missie benoemd om de op plaatselijk bestuursgebied bestaande toestanden te onderzeeken. Haar rapport, hoewel het de zaken misschien iets te zwart heeft voorgesteld, wierp op de bestaande misstanden het volle licht en is aanleiding geweest tot vast' stelling der „Gemeentewet" van 1888.
Wetgeving In Pruisen.
Na den vrede van Tilsit kon het verslagen en vernederde Pruisen be¬
ginnen om zün staats- en administratieve ordening van den grond af nieuw op te bouwen. De staatsman, die het eerst tot dezen reuzenarbeid geroepen werd, Preiherr von Stein, ging daarbij uit van de grondgedachte, door welke later in ons land ook Thorbeore Werd geleid, en die deze aldus omschreef, dat staatsburgerschap bij een Werkzaam plaatselijk burgerschap moet beginnen. Daarom ontwierp Injy in samenwerking met den Koningsberger Stadtrat Fbeij een nieuwe bestuursinrichting voor de steden als eersten maatregel van het groote hervormingswerk. Nog veel minder echter dan de Engelsche, waren de Duitsche steden voor de haar toegedachte taak berekend. En geen maatschappelijke oorzaak dreef haar op den weg der hervorming vodfüit, op overeenkomstige wijze als in Engeland, waar de Snelle ommekeer van landbouw- tot industriestaat tot aanpassing bjj de veranderende toestanden dwong.*)
Toen, juist nog vóór het aftreden van von Stein, de eerste „Stadteordnung" werd ingevoerd, werd zij dan ook lang niet algemeen met instemming begroet; zelfs waren er verschillende steden, die dringend verzochten, haar oude bestuursinrichting te mogen behouden. *)
*) De toestanden Waren in Pruisen zeker niet beter dan bij ons tegen het einde der 18e eeuw. Om pensioenen uit te sparen benoemde Frederik de Groote ontslagen militairen in stedelijke bestuursfuncties.
*) Een voortreffelijk artikel over de „Stadteordnung" van 1808 en de ontwikkeling van het Duitsche gemeenterecht van de hand van Professor Hugo Pbeuss vindt men in Stadte-Zeltung 1908, bldz, 87 v. v. In een artikel in hetzelfde nummer (ter gedachtenis van het eeuwfeest



6
De poging van von Stein om het staatswezen van onder af, van uit de gemeenten, op te bouwen, is niet tot verdere uitvoering gekomen: zijn Stadte-ordnung alleen is in stand gebleven om van zijn groote gedachten ook verder getuigenis af te leggen. Maar de geest dier Stadte-ordnung werd alras verduisterd. Eabinetsreskripten en aanschrijvingen van allerlei aard ontnamen er zin en beteekenis aan en eerst de wetgeving van 1853 bracht weer eenige verbetering. Een werkelijk democratische, op vrijheid gegronde, gemeentelijke bestuursinrichting heeft echter het oude Pruisen tot zijn ondergang niet gekend. Met dat al is de Stadteordnung van von Stein het eerste voorbeeld geweest van een gemeentewet, waarin getracht was de beginselen van vrijheid en gemeentelijke zelfregeering te verwezenlijken.
Wetgeving In Frankrijk.
Evenmin als eenig ander deel van het Fransche staatsrecht, heeft zich het
gemeenterecht in Frankrijk geleidelijk uit de vroegere toestanden ontwikkeld. De groote revolutie, welker leiders zich principieel tegenover het verledene plaatsten, vormt een niet te overbruggen klove tusschen den ouden en den nieuwen tijd.
De eerste Fransche gemeentewet is een wet geweest van 1789; zij bracht een ver gaande decentralisatie, voerde de „commune" in als eenheid van plaatselijk bestuur, en gaf aan alle communes eenzelfde bestuursinrichting: maakte haar tot repübliekjes in de republiek, aan welke de behartiging der plaatselijke belangen overgelaten werd.
der wet van 1808), schrijft Oberbürgermeister Dr. Rive van Hallb : „Klein und verarmt, unfrei und rechtlos waren die Gemeinwesendie vor 100 Jahren Preussen seine Stadte nannte. Erstart in alten Formen, erdrückt von der Uebermacht des Staates, ausgesogen von feindlichen Kontributionen, geplagt von Hungersnot und Seuchen, abgeschlossen von den Pulsschlag des öffentlichen Lebens, empfin, dungslos für das gemeine Wohl lebten sie den Tag von heute zu morgen, ohne Erinnerung an eine Vergangenheit und ohne Hoffnung auf eine Zukunft. Es war der Zustand der Kindheit, von dem der grosze Mann gesagt natte, man müsse die Nation daran gewöhnen, aus ihm herauszutreten, die eigenen Geschafte selbst zu verwalten und frei von Fesseln der Bureaukratie selbstandig handeln."



7
Voor een dergelijke bestuursinrichting was de tijd nog niet rijp; het gemis aan centrale leiding en centraal toezicht deed de zaken verkeerd loopen. Reeds in 1795 moest ztj voor een nieuwe wet plaats maken en deze werd vijf jaar daarna vervangen door de „gemeentewet" van 1800, welke op de ontwikkeling van het gemeentewezen in een groot deel der „beschaafde" wereld een beslissenden invloed heeft uitgeoefend.
Men is in ons land wel geneigd om juist over de ordening der plaatselijke besturen onder Napoleon eenigszins kleineerend te spreken, doordat men, in veel opzichten den schijn voor het wezen nemende, de oude „vrijheid" tegenover de Napoleontische centralisatie stelt.
Napoleons gemeentewet is echter een der beste uitingen van zijn genie bij de behartiging van de zaken des vredes: zooals Engelands voorbeeld in de 19e eeuw aan de ontwikkeling van het staatsrecht leiding heeft gegeven, zoo is door het voorbeeld der Fransche wet van 1800 de algemeene ontwikkeling van het gemeenterecht in vele opzichten bepaald. *)
In de nieuwe Fransche gemeentewet van 1884 en in het gemeenterecht van een aantal andere landen (via België ook in ons gemeenterecht) zijn verschillende beginselen der wet van 1800 bewaard gebleven.
Wetgeving in Nederland.
Ook de Nederlandsche gemeente is een schepping van den wetgever: de
draden, welke in dit opzicht het heden verbinden met het 18eeeuwsche verleden, zijn niet talrijk en weinig sterk.
Op den overgangstijd van 1795 tot 1810, waarin men in navolging van Frankrijk, maar met minder succes, experimenteerde, is de periode der inlijving gevolgd: het tijdvak der integrale doorvoering van het Napoleontische bestuursstelsel, door den prefect de Stassaet met kracht gehandhaafd.
De nieuwe ordening na den val van Napoleon bracht voor het uiterlijk en in naam hier en daar een terugkeer tot de vroegere toestanden: zoo het herstel der onderscheiding tusschen steden en platteland, en de herleving van de heerlijke rechten.
In werkelijkheid was het, volgens de door Blok overgenomen
*) Munro, The government of European Oities, blz. 7.



8
uitdrukking, een periode van „Napoleontisme met de slappe hand": het Fransche gecentraliseerde regeeringssysteem, toegepast door personen, die daartoe, zelfs voer de behoeften van ons kleine land, over het algemeen niet berekend waren, in een tijdvak van verslapping en gemis aan energie.
De wet van Thoebecke bracht nieuwe beginselen: de beginselen van von Stein, maar in wetsbepalingen neergelegd op een oogenblik dat in de burgerij' zelve het begrip ontwaakte, dat de publieke zaak haar zaak is; in een tijd, waarin tegen het stelsel van voogdij en curateele het verzet groeide, al was het voorloopig maar een kleine groep van bêlastingbetalenden, welke men tot feitelijke deelname aan de bestuurstaak durfde roepen.
Ontwikkeling der „moderne' gemeente.
Dè .moderne" gemeente, administratief onderdeel van rlen sfnor. or%
orgaan ter behartiging van zuiver plaatselijke belangen tevens, is dus algemeen de vrucht van wettelijke maatregelen van betrekkelijk jongen datum.
Aanspraken op eerbiediging van rechten, bevoegdheden en een zelfstandigheid, welke een minderheid der gemeenten, de steden, aan vroegere rechtsverhoudingen ontleenden, kan zij niet doen gelden.
Sterker grond voor de toekenning van een zóó groote zelfstandigheid aan de gemeenten als slechts met het algemeen landsbelang vereenigbaar is, ligt trouwens in dè ervaring, dat tot dusverre plaatselijke verzorging van een aantal belangen de beste vruchten draagt en in het feit, dat in vele gevallen de gemeenten de onmisbare wegbereiders voor den staat bleken te zyn-
De sterke bevolkingsconcentratie, welke in de laatste eeuw algemeen viel waar te nemen, heeft aan hèt vraagstuk der gemeentelijke organisatie inhoud en beteekenis gegeven.
Daar, waar de industrialiseerihg van het maatschappelijk leven het eerst en het duidelijkst aan den dag trad, in Engeland, werden de eerste maatregelen, welke de latere vernieuwing der gemeentebesturen voorbereidden, genomen. Waar de groei der steden een verschijnsel van jongeren datum is geweest, in Duitschland, was een op voortreffelijke beginselen berustende wet niet in staat de gemeenten tot leven te wekken en konden oude, met de eischen van den nieuweren tijd strijdige instellingen,



9
een ondeugdelijk kiesstelsel en een te groote afhankelijkheid van de gemeentelijke overheidspersonen van het centraal gezag, tot in de 20ste eeuw worden in stand gehouden.
In Engeland was in het bijzonder het tijdvak van 1821-1851 een periode van sterke concentratie, waarin vooral de jaren van 1821—1881 en 1841—1851 van beteekenis zijn.
Gedurende het eerste tiental jaren steeg het bevolkingscijfer der Engelsche steden zeer sterk: in sommige bedroeg de toename 60o/o en meer. Dit was tevens een tijdvak van snellen vooruitgang op industrieel gebied: het aantal ponden katoen, dat werd uitgevoerd, steeg van 51.000.000 in 1818 tot 287.800.000 ih 1832 en 489.900.000 in 1841. In dezen zelfden tijd werden ook de eerste spoorwegen gebouwd: de eerste lhn werd aangelegd In 1830; in 1840 was het spoorwegnet reeds 800, in 1850 was het 6600 mijlen lang.i)
Iü Duitschland viel de concentratie der bevolking in de steden niet op vóór 1852; eerst na 1880 kreeg zij bijzondere beteekenis. De ommekeer in de nijverheid, welke het samentrekken der bevolking in de steden met zich bracht, greep niet plaats voor 1840; de lengte van het spoorwegnet bedroeg in 1850 nog slechts5856 K.M. Eerst de groote krachtsontplooiing op industrieel en commercieel gebied, welke op den oorlog van 1870 volgde, bracht een ongekend snellen groei der steden met zich. In het begin der 19e eeuw had Duitschland slechts twee steden met meer dah 100.000 inwoners, nl. Berlijn met een bevolking van 172132 zielen en Hamburg met rond 100000 inwoners. Tot 1850 bereikte daarenboven alleen nog Breslau de grens Van 100000 zielen; tot 1870 Verder nog Dresden, Koningsbergen en Leipzig. Dl 1880 echter waren er in Duitschland ïeeds 15 stedeh met een dergelijk bevolkingscijfer (z.g. Groszstadte) in 1890 : 26; in 1900:38; in 1905: 41; in 1910: 48. Meer dan een vijfde gedeelte der Duitsche bevolking woonde toen in steden met meer dan 100000 inwoners. *)
Da ons land is de concentratie der bevolking het sterkst in den tijd na 1880. Weliswaar spreekt het verschijnsel niet zoo
') Goodnow and Bates, Municipal Government, 2d ed. 1919, bb. 6,7. *) Most, Die deutsche Stadt und ihre Verwaltung, I blz. 9.



10
duidelijk als in bet grootere Duitschland, waar het zich afspiegelt in de snelle vermeerdering van het aantal steden met meer dan 100000 inwoners, maar in de ontwikkeling van Amsterdam, Rotterdam en 's-Gravenhage, ook van verschillende kleinere gemeenten, treedt het toch duidelijk aan den dag. De groote uitbreiding van het spoorwegnet, na het tot stand komen der spoorwegwetten van 1860, was zeker een eerste voorwaarde voor die ontwikkeling; verder moet vooral gedacht worden aan de voltooiing van het Noordzeekanaal (1876) en van den Nieuwen Waterweg.
Da 1880 had Amsterdam nog slechts 325000 inwoners, Rotterdam 156000, dan Haag nauwelijks meer dan 100000; de vraag, of de Gemeentewet van 1851 voor het bestuur eener groote gemeente oen doeltreffende regeling inhield, kon toen feitelijk alleen voor Amsterdam met eenigen grond gesteld worden.
Aan een artikel van Ramaer in het Tijdschrift van het Kon.
Volgorde
bevang Mid"evPoikin6g.Van 1795 1840 1880 1920 in 1920.
1 Amsterdam . . 221000 211300 325000 661700
"2 Rotterdam . . 57500 78100 156500 484100
3 's-Gravenhage . 38400 58000 102000 309600
4 Utrecht . . . 31000 47000 65000 137000
5 Haarlem . . . 21200 24000 37000 88300
6 Groningen . . 23400 33000 45000 87100
7 Arnhem . . . 9100 16000 87500 66600
8 Leiden . . . 31000 37500 40800 61400
9 Tilburg . . . 7200 12500 24000 51800
10 Nijmegen . . 10000 17000 21200 51000
11 Dordrecht . . 17800 20700 26600 49400
12 Maastricht . . 18000 25500 28600 48000



11
Ned. Aardrijkskundig Genootschap ') ontleenen wij de volgende gegevens betreffende de 12 grootste gemeenten van ons land.
Ook uit het volgende, eveneens aan Ramaer ontleende, staatje spreekt duidelijk de toenemende beteekenis der groote bevolkingscentra in verhouding tot de gezamenlijke bevolking van ons land.
Percentsgewijze bevolking ten opzichte van die der provinciën: centra van 5000 zielen en meer.
PROVINCIE. 1796 1840 1880 1920
Friesland 14.2 16.1 16.5 22.3
Groningen 30.1 . 26.8 33.2 41.0
Drente 0.0 8.0 16.5 188
Overijsel 18.6 19.4 24.4 44.8
Gelderland 11.7 13.1 23.5 83.4
Utrecht 42.0 40.8 46.2 59.4
Noord Holland 67.1 61.4 62.9 77.0
Zuid Holland 50.2 50.6 57.1 77.0
Zeeland 24.3 22.4 19.5 24.8
Noord Brabant 10.7 15.2 24.1 85.0
Limburg 12.6 19.2 19.5 31.8
Nederland 32.2 81.6 87.5 53.3
Hoezeer het verschijnsel der bevolkingsconcentratie en dus het daarmede samenhangend vraagstuk der gemeentelijke bestuursinrichting een internationaal verschijnsel is, blijkt ook uit de volgende aan Verrijn Stuart (Statistiek I. blz. 353) ontleende cijfers betreffende het percentsgewijze aandeel der bevolking van de steden met meer dan 50000 zielen in de rijksbevolking omstreeks 1860 en 1906.
x) De middelpunten van bewoning in Nederland voorheen enthans door J. C. Ramaer, in Dl. XXXVIII nos.1 en 2 (Februari—Maart 1921).



12
1860 1906
Zweden 3.0 12.9
Noorwegen 3.3 13.3
Denemarken 10.0 22.8
Gr. Brittannie en Ierland . . 25.6 43.9
Nederland » . 14.6 28.8
België 12.6 21.3
Duitschland 6il 21.9
Oostenrijk 7.1 n.2
Hongarije 2.0 7.3
Frankrijk 10.6 19.1
Italië 6.0 14.5
Spanje 5.7 13.6
Portugal 8.7 9.7
Rusland | 2.8 7.2 (1897)
Huidige toestand.
De bestuursinrichting van alle Nederlandsche gemeenten wordt beheerscht
door een enkele wet en is, behoudens verschillen van ondergeschikte beteekenis, welke er in de toekomst wellicht zullen komen, voor al die gemeenten dezelfde.
Toch loopeh zij in aard en karakter zeer ver uiteen.
In de eerste plaats is er het historisch verschil tusschen stad en dorp: de vrij sterk samenhangende bevolkingsgroep op een betrekkelijk beperkt grondgebied, wier voornaamste bestaansbronnen zijn handel en industrie tegenover de, ruimer uiteen wonende en minder nnig verbonden, plattelandsbevolking, die voornamelijk van landbouw, tuinbouw of veeteelt bestaat.
verder kan men onderscheiden „enkelvoudige" gemeenten, die niet alleen staatsrechtelijk, maar ook feitelijk een eenheid vormen, en „samengestelde" gemeenten, uit een aantal feitelijk vrijwel zelfstandige dorpen bestaande, wier staatsrechtelijke eenheid soms aan historische oorzaken, soms aan praktische overwegingen is te danken, maar binnen welker gebied vrij scherpe belangentegenstellingen tusschen de afzonderlijke bevolkingscentra kunnen bestaan.



13
Terwijl in de eerste soort gemeenten het karakter van plaatselijke gemeenschap, organisatie van personen, overweegt, treedt bij de laatste het karakter als territoriaal onderdeel van den staat op den voorgrond.
Men kan dit ook zoo uitdrukken, dat voor een groot deel van het platteland de verzorging van de plaatselijke belangen ligt in handen van de besturen der districten en niet van de eigenlijke plaatselijke gemeenschappen.
In het samenvoegen van tal van kleine gemeenten tot grootere kan men dus ook een stelsel yan districts-vorming zien, dat ongetwijfeld behalve fmancieele- ook andere 'voordeelen hepft, maar waaraan toch wel het nadeel is verbonden, dat daardoor het gevoel verzwakt bij de bestuurden, dat de zaak, welke het bestuur behartigt, in aard en wezen hun zaak is.
Reeds thans verleenen deze districts-gemeenten aan de gemeentelijke bestuursinrichting van ons land een bijzonder karakter: vergelijkenderwijze is het getal kleine en zeer kleine gemeenten hier gering.
Het volgende staatje heeft betrekking op het jaar 19J.0:J)
. , , Aantal gemeen- „ .....
Aantal gemeen- , ° Gemiddeld ge-
4. . nnnn ™n niet meer ...
ten tot 2000 . tal inwoners
dan 2000 7"'m "
inwoners. . per gemeente,
inwoners. °
Nederland 499 622 5304
Beieren 7652 336 862
Pruisen 50447 2167 763
Tusschen deze Bdistrictsgemeenten" en de eigenaardige Nederlandsche lokale bestuursorganismen, de waterschappen, bestaan vele punten van overeenstemming. Daarnaast bestaan nog een aantal andere dergelijke organen: sommige krachtens bijzondere wetsvoorschriften in alle deelen van het land, andere slechts op bepaalde plaatsen.
1) Ontleend aan Eberstadt: Stadtebau und Wohnungswesen in Holland, blz. 286.



14
Aan de Raden van Arbeid en Verzekeringsraden is, zij het dan, dat zij alleen ter uitvoering van bepaalde wetten werkzaam zijn, een zekere bestuurstaak toegekend: de daarop betrekking hebbende artikelen der Radenwet*) sluiten nauw aan bfl de wetsbepalingen, welke de werkzaamheden van provinciale en gemeentebesturen ter uitvoering der van hooger gezag afkomstige regeih> gen omschrijven.
De Armenraden zijn in de eerste plaats adviseerende lichamen, maar hebben toch ook een zekere bestuurstaak 2); hetzelfde geldt van de nieuwe Kamers van Koophandel9).
Lokale bestuursorganen, welke men niet volgens vaste wettelijke regelen over het geheele land verspreid, maar slechts in bepaalde plaatsen aantreft, zijn b.v. de hier en daar nog bestaande, van vóór de invoering der gemeentewet dagteekenende commissien van bestuur over bepaalde wegen; ook de colleges van regenten van bepaalde oude stichtingen, wees- en armhuizen, kunnen soms als zoodanig worden beschouwd.
Is dus het „plaatselijk bestuur" hier te lande meer samengesteld, dan men op grond van het feit, dat de gemeentelijke bestuursinrichting in een enkele wet is geregeld, wellicht zou vermoeden, vooralsnog is, afgezien van den zeer bijzonderen werkkring der waterschappen, de taak van de andere lokale bestuursorganen gering van omvang en beteekenis.
De vraag, of dat zoo blijven zal, is niet gemakkelijk te beantwoorden.
Eenerzijds eischt wel het belang van den modernen staat, die met zijn bemoeiingen diep in het maatschappelijk leven ingrijpt, een sterke concentratie van bevoegdheden, opdat zoo noodig snel en krachtig optreden volgens vaste beginselen mogelijk is.
Aan den anderen kant maakt het streven naar specialiseering, dat het geheele leven doortrekt, de groep van personen, dio
*) Radenwet artt. 41, 42, 44, 78, 79.
») Zie bv. artt. 16, 20, 56 der Armenwet.
3) Tot de bestuurstaak der Kamers van Koophandel behoort ook het houden van het Handelsregister, krachtens de Handelsregisterwet 1919.



15
genoeg algemeene belangstelling hebben voor de publieke zaakom aan de onverdeelde taak der gemeenten bij voortduring en met geestdrift hun krachten te wijden, steeds kleiner, terwijl er daarentegen nog wel tal van menschen worden gevonden, die voor een bepaald, binnen den kring van hun belangstelling liggend, onderdeel dier taak, hun tijd en moeite willen geven, maar die dan ook verlangen, dat wat door hen met moeite en inspanning wordt opgebouwd, niet door een kleine groep van huns inziens ondeskundigen met een hand omdraaien kan worden ongedaan gemaakt. Wat uit dit conflict zal geboren worden, is nog niet te voorspellen.






HOOFDSTUK L De bestuursinrichting van de Nederlandsche gemeenten.
Het grondgebied van den staat dient restloos in gemeenten verdeeld te worden.
Het is een organisatorische noodzakelijkheid, dat het grondgebied van den staat restloos over de verschillende
steden en dorpen is verdeeld: dus is er geen woning zoo afgelegen, of zij staat op het grondgebied van eenig dorp of eenige stad, of haar bewoner maakt staatsrechtelijk van eenige plaatselijke gemeenschap deel uit.
Het staatsgezag rechtens bron van bet gezag der gemeenten.
Als onderdeelen van den staat ontleenen de plaatseliike semeenschannen
recntens aan net staatsgezag haar organisatie en bevoegdheden, ook, waar die overeenstemmen met hetgeen van oudsher feitelijk heeft bestaan.
Voor de rechtsze&er/ietd is het noodzakelijk, dat een wet die organisatie en bevoegdheden regelt.
De wet, die deze regeling bevat—de
Gemeentewet — scheert alle dorpen
Het eenvormigheids beginsel der gemeentewet
en steden over één kam, stelt voor hen alle als gemeenten
dezelfde voorschriften vast.
De taak der gemeente wordt in eer
sten aanleg door haar aard als organi
Taak der gemeente.
satie van bijeen-wonenden bepaald: deze taak omvat dus niet onveranderlijk hetzelfde, haar inhoud wisselt naarmate andere tijden andere eischen stellen.
Als onderdeelen van den staat, ais staatsorganen, zijn de gemeenten door de wet ook tot medewerking aan de uitvoering der staatstaak geroepen, d. w. z. tot medewerking aan hetgeen door de organisatie van het geheele volk verwezenlijkt moet worden.
2



18
Daar de gemeenten rechtens alle bevoegdheden aan den staat ontleenen, geldt dit ook voor hetgeen zij tot vervulling van haar roeping als organisatie van bijeenwonenden hebben te doen. Rechtens handelen zij dus óók als staatsorganen, waar zij in laatstbedoelde functie werkzaam zijn.
Formeel is het verschil, dat zij in het eene geval handelen ter uitvoering van bijzondere bepalingen van wetten of daarmede in dit verband gelijk te stellen regelen, in het andere geval ter uitvoering van de algemeene opdracht van het staatsgezag (den wetgever) om de gemeente-huishouding te verzorgen.
Het geijkte spraakgebruik heet het eerste zelfbestuur, het laatste autonomie.
Da termen autonomie en zelfbestuur.
De grenzen tusschen zelfbestuur en autonomie liggen niet vast. Als wij in ieder van beide zien één der vormen, waarin de staatstaak wordt vervuld, moeten wij een derden vorm daarnaast stellen: de vervulling van de staatstaak rechtstreeks door de organen van het centrale staatsgezag.
Wij krijgen dan de volgende indeeling :
De taak van den staat wordt vervuld:
De grenzen tusschen staatsen gemeentetaak verschuiven steeds.
Rechtstreeks door Door de gemeenten Door de gemeenten het staatsgezag en de (en andere met zelf- (en andere met autoonmiddellijk aan het bestuur bekleede licha- nomie toegeruste orgastaatsgezag onderwor- men en de aan dezen non) krachtens een in pen organen. ondergeschikte orga- algemeene termen vernen) krachtens bijzon- vatte opdracht van het dere opdracht van het staatsgezag, staatsgezag.
De inhoud van onderdeel A wisselt met den dag: door iedere nieuwe wet wordt het gebied der bemoeiingen van den staat in eenig opzicht verruimd (wat regel is) of ingekrompen (b.v. bij intrekking van de crisiswetten).
Zoodra een onderwerp rechtstreeks door het staatsgezag wordt geregeld, dus onder groep A komt te vallen, wordt het als regel



19
aan de autonome bemoeiingen der gemeentebesturen onttrokken en houdt dus, zoo het te voren daartoe gerekend werd, op tot groep C te behooren. In zeer vele gevallen gaat een regeling door het staatsgezag gepaard met een opdracht aan de gemeentebesturen om in sommige opzichten mede te werken aan de uitvoering van die regeling. Een onderwerp, dat uit groep C overgaat naar groep A, komt dus dikwijls tegelijkertijd en ten deele tot groep B te behooren.
Dit proces der nationaliseering van verschillende onderwerpen gaat geregeld voort, en in de laatste 20 h 80 jaren
Het proces der nationaliseering schrijdt geregeld voort.
. , — ""^^ a jdi.CH
in een zeer snel tempo. Het totaal der bemoeiingen van de gemeentebesturen behoeft hierdoor niet eerineer t,e wnrr?«n-
slechts wint groep B erdoor in belangrijkheid tegenover groep cl
Intusschen komen telkens nieuwe
onderwerpen, waaromtrent nog geen
De gemeenten vinden echter steeds nieuw werk te deen.
voorschriften van hooger gezag bestaan, om plaatselijke verzorging vragen. Tegenover het verlies, dat groep A lijdt door de sterke uitbreidingen der bemoeiingen van den wetgever, staat
"us een DeiangruKe aanwas aan den anderen kant.
De totaalsom der gemeentelijke bemoeiingen ondergaat zoo tot dusverre
De som van haar bemoeiingen woriit zelfs geregeld grooter.
een voortdurende en sterke vermeerdering. Een vermeerdering,
me met een verscnuiving van net zwaartepunt gepaard moet gaan. Wat vroeger hoofdzaak was, is in den loop der jaren tot bijzaak geworden, wat bijzaak was, of in het geheel niet werd geteld, is tot een der belangrijkste deelen van de gemeentelijke bestuurstaak uitgegroeid.
De gemeente uit den tijd, toen de gemeentewet tot stand kwam, was een
geheel andere dan de gemeente van
Door het beschreven proces verandert de gemeente geleidelijk geheel van karakter.
thans: zij kende niet of nauwelijks een groot gedeelte van de werkzaamheden, die thans van de taak der gemeente de hoofdbestanddeelen vormen. Zij bezat en beheerde geen gasfabrieken i en geen waterleidingen, geen electriciteitsfabrieken en geen trams ' zij wijdde aan den bouw van woningen nauwelijko eenige aan haar slooping in het geheel geen aandacht; van een zoosnellen groei, dat aan de stadsuitbreiding afzonderlijk aandacht moest



20
wordeD geschonken, was geen sprake; de zorg voor het onderwijs bepaalde zich tot enkele lagere dag- en avondscholen, in groote centra ook tot een Latijnsche school; eerst de wet van 186S bracht een regeling van het middelbaar onderwijs; het vakonderwijs in zijn groote uitgebreidheid is over het algemeen nog geen kwarteeuw oud; geneeskundige- en gezondheidsdiensten, geneeskundig toezicht op de gezondheid der schoolkinderen, toezicht op de qualiteit der levensmiddelen, rechtstreeksche bemoeiing met de volksvoeding, het dagteekent alles uit den laatsten en allerlaatsten tijd.
Deze opsomming is een greep in het wilde, er is daarbij naar stelsel noch volledigheid gestreefd. Volledigheid is in dit verband niet noodig en een rangschikking der stof onder de beide hoofden zelfbestuur (groep B) en autonomie (groep C) is bovendien slechts mogelijk, wanneer men den toestand op een bepaald oogenblik beschrijft, niet wanneer men over eenig tijdvak terugblikt
Bij de grondwetsherziening van 1848 werden, wat het rijksbestuur aangaat, de grondslagen gelegd voor de ontwik-
Hoofdpunten der wettelijke
regelen ln overeenstemming met de staatsleer van 1848.
keling van het vertegenwoordigend stelsel, zooals die zich sedert voltrokken heeft. De volksvertegenwoordiging ontving de bevoegdheden, welke zu' behoefde, om op den duur een overheerschende plaats in het bestuur van den staat in te nemen. De rechtstreeksche verkiezingen werden ingevoerd en de volledige ministerieele verantwoordelijkheid werd gevestigd.
In overeenstemming hiermede werden de voorschriften ontworpen, die de hoofdpunten der gemeentelijke bestuursinrichting vastlegden.
Principieele veranderingen zijn sedert in die voorschriften niet aangebracht.
Bij in onderdeelen gewijzigde redactie der grondwetsartikelen wordt dus nog heden het geschreven gemeenterecht door de beginselen van 1848 beheerscht.l)
') Art. 139, lid 1, der Grondwet in de lezing van 1848: „Aan het hoofd der gemeente staat een raad, welks leden onmiddelijk door de ingezetenen, op de wijze door de wet te regelen, voor een bepaald aantal jaren worden verkozen".
Art. 143, lid 1, in de lezing van 1887: „Aan het hoofd der gemeente



21
Ook in de wet, die aan de grondwettelijke voorschriften uitvoering geeft, de gemeentewet van 1851, zijn, wat haar hoofdbeginselen aangaat, sedert geen veranderingen van eenige beteekenis aangebracht.
Het is intusschen duidelijk, dat de verhouding van het gemeentebestuur tot de burgerij en die van de verschillende organen, van het gemeentebestuur onderling, dat de arbeidsverdeeling tusschen deze organen en het aandeel, dat deze organen en de ambtenaren der gemeente hebben, aan de voorbereiding en uitvoering van alles, wat tot de taak der gemeente behoort, niet meer dezelfde kunnen zijn als in 1851.
Zelfs de kleinste gemeenten zijn in de sedert verloopen jaren voor vraagstukken gesteld, waarvan men destijds niet droomde; de grootere gemeenten, de grootste steden vooral, hebben zich, zoowel wat haar maatschappelijke taak als wat haar positie in het staatkundig leven betreft, een geheel andere plaats veroverd dan die, welke zij in 1851 innamen.
Die ontwikkeling hangt, zooals hierboven reeds werd opgemerkt, samen met de geheele ontwikkeling van het maatschappelijk leven: zonder de onbegrijpelijke ontwikkeling der techniek, zonder de ontzaglijke verbetering van alle verkeersmiddelen, was zij niet mogelijk geweest. Zij is daaraan onafscheidelijk verbonden.
staat een raad, welks leden rechtstreeks voor een bepaald aantal jaren worden gekozen door de mannelijke ingezetenen der gemeente, tevens Nederlanders, die de door de wet te bepalen kenteekenen van geschiktheid en maatschappelijken welstand bezitten en den door die wet te bepalen leeftijd, welke niet beneden drie en twintig jaren mag zijn, hebben bereikt".
Art. 143, lid 1, in de lezing van 1917: „Aan het hoofd der gemeente staat een raad, welks leden rechtstreeks voor een bepaald aantal jaren worden gekozen door de mannelijke ingezetenen der gemeente, tevens Nederlanders of door de wet als Nederlandsche onderdanen erkend, die den door de wet te bepalen leeftijd, welke niet beneden drie en twintig jaren mag zijn, hebben bereikt en door de vrouwelijke ingezetenen der gemeente, die aan gelijke voorwaarden voldoen, indien en voor zoover de wet haar, niet uit hoofde van aan het bezit van maatschappelijken welstand ontleende redenen, kiesbevoegd verklaart. — De verkiezing geschiedt op den grondslag van evenredige vertegenwoordiging. —



22
De gemeente kan dus niet meer beantwoorden aan het beeld» dat den wetgever voor oogen stond.
En omdat niemand in 1851 vermoeden kon, dat het leven een halve eeuw later, wat zijn uiterlijke verschijnings¬
vormen aangaat, zoo tot in den grond veranderd zou zijn, daarom kon ook niemand toen het organisme scheppen, dat, overeenkomstig de bedoelingen van zijn ontwerper arbeidend, aan de behoeften van het moderne leven zou kunnen voldoen.
Terwijl de gemeentewet onveranderd bleef, zijn niet alleen de gemeenten,
zoowel wat haar uiterlijk voorkomen
De verandering trad niet op eenmaal aan den dag, maar voltrok zich zeer geleidelijk.
betreft, als wat aangaat de samenstelling en den ouderlingen
samenhang van haar bevolking, haar uit- en inwendige structuur, tot in den grond veranderd, maar hebben ook de gemeentebesturen zich bij dien veranderden toestand aangepast. Deze verandering heeft zich heel geleidelijk voltrokken. Men kwam zelden op eenmaal voor het feit te staan, dat men iets geheel anders moest doen, dan de wet het, strikt genomen, wilde.
Vandaar, dat de behoefte aan een ingrijpende wijziging der gemeentewet zich bij hen, die met haar uitvoering waren belast, zelden ernstig deed gevoelen. Zij deden het werk, zooals het hun voorkwam, dat het gedaan moest worden en hadden geen aanleiding om zich er rekenschap van te geven, dat zij al verder afweken van het pad, dat de wetgever indertijd voor hen uitgebakend had.
Nu die afstand groot, in sommige gemeenten zéér groot is geworden en een terugkeer tot het wettelijk stelsel, zooal mogelijk, den goeden gang van' zaken ernstig in gevaar brengen zou, wordt een ingrijpende wetsherziening wenschelijk
Niet, omdat met eenige zekerheid kan worden voorspeld, dat de zaken
daarna beter zullen gaan. Maar omdat
Thans is echter de tijd gekomen om de wet bij de feitelijke verhoudingen aan te passen.
het noodzakelijk is, dat samenstelling en werking der gemeente¬
besturen ook door anderen dan de ingewijden ten volle kunnen worden gekend, vooral, sedert de bevolking in haar geheel geroepen is om de gemeenteraden samen te stellen en zij dus ook tot beoordeeling van het gemeentelijk bestuursbeleid in zijn vollen omvang in staat dient te zijn. Daartoe is noodig, dat de wettelijke beschrijving van de taak en de werkwijze van alle organen en personen, ') Zie hierna, blz. 65.



23
die bij het bestuur der gemeenten betrokken zijn, zooveel mogelijk met de werkelijke toestanden overeenstemt en dat zij, die voor den gang van zaken feitelijk verantwoording dragen, dezelfde personen zijn, op wie die verantwoording wettelijk rust.
Zoowel de grondwet als de gemeentewet gaan uit van een scherpe tegenstelling tusschen de beide reeds genoemde „onderdeelen" van de taak der gemeenten, autonomie en zelfbestuur.
De grondwet stelt eerst vast, dat de wet, die „samenstelling, inrichting en bevoegdheid der gemeentebesturen" zal moeten regelen, de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente aan den raad moet overlaten en bepaalt daarna uitdrukkelijk, dat de gemeentebesturen zoo noodig moeten medewerken aan de uitvoering van wetten, algemeene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen. »)
De gemeentewet sluit zich hierbij aan en geeft met betrekking tot de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente aan den Raad alle bevoegdheden, die niet bij de wet aan anderen zijn opgedragen. Zij roept
1) Grondwet :
Art. 142. De zamenstelling, inrigting en bevoegdheid der gemeentebesturen worden door de wet geregeld met inachtneming der voorschriften in de volgende artikelen dezer afdeeling vervat.
Art. 144. Aan den raad wordt de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente overgelaten.
Hij maakt de verordeningen, die hij in het belang der gemeente noodig oordeelt.
Wanneer de wetten, algemeene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen het vorderen, verleenen de gemeentebesturen hunne medewerking tot uitvoering daarvan.
Wanneer de regeling en het bestuur van de huishouding eener gemeente door den gemeenteraad grovelijk worden verwaarloosd, kan eene wet de wijze bepalen, waarop in het bestuur dier gemeente, met afwijking van de beide eerste zinsneden van dit artikel, wordt voorzien.
De wet bepaalt, welk gezag het gemeentebestuur vervangt, wanneer dit in gebreke blijft in de uitvoering der wetten, der algemeene. maatregelen van bestuur of der provinciale verordeningen te voorzien.
Afgezien van haar theoretische waarde hebban de voorschriften der wet betreffende de verdeeling der bestuurstaak over de ver* schillende organen waarde, omdat zij verschillen over bevoegdheid voorkomen.



24
daarentegen Burgemeester en Wethouders in de eerste plaats tof medewerking aan de uitvoering van regelingen van hooger gezag afkomstig en laat den Raad slechts optreden, wanneer deze daartoe met zoovele woorden geroepen wordt.*)
Deze voorschriften hebben ook nu nog veel waarde, omdat zij geschillen over de vraag, welk orgaan van het gemeentebestuur tot eenige handeling bevoegd is, tot een minimum beperken. Heeft men te doen met de uitvoering van eenig rijksof provinciaal voorschrift, dan is het voldoende na te gaan, of de Raad (of ook de Burgemeester!) uitdrukkelijk tot den arbeid worden geroepen. Is dat niet het geval dan moeten Burgemeester en Wethouders optreden.
Handelt het gemeentebestuur uit eigen wil, dan moet men
een of ander wetsvoorschrift kunnen aanwijzen, waarop de
bevoegdheid van Burgemeester en Wethouders of den Burgemeester
steunt, anders is uitsluitend de Raad bevoegd.
zij verschaffen echter tm I Omtrent het aandeel, dat de verlicht omtrent de vraag welk ..... .. .....
aandeel leder orgaan in het schillende organen in het beheer van bertanr d.r gemeente heett [ de gemeentezaken hebben, verschaffen deze voorschriften geen licht.
Een wetsvoorschrift is niet in staat om den Raad tot intensieven arbeid te dwingen en om eens voor al uit te maken, hoeveel of hoe weinig aan Burgemeester en Wethouders of aan den Burgemeester ter regeling overgelaten worden zal. Geen wettelijke bepaling belet den Raad om ook de meest ingrijpende voorstellen,
') Gemeentewet:
Art. 134. Aan den Raad behoort, met betrekking tot do regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente, alle bevoegdheid die niet bij deze of eenige andere wet aan den Burgemeester, of aan Burgemeester en Wethouders is opgedragen.
Art. 126. Wanneer ter uitvoering van wetten, van algemeene maatregelen van inwendig bestuur, van Onze daartoe betrekkelijke bevelen, en van provinciale reglementen en verordeningen door het gemeentebestuur moet worden medegewerkt, geschiedt dit door Burgemeester en Wethouders.
Vorderen de wetten, maatregelen, bevelen, reglementen of verordeningen eene bepaalde medewerking van den Raad en wordt die door dezen geweigerd, dan voorzien Burgemeester en Wethouders daarin.



25
die hem worden gedaan „zonder beraadslaging en zonder hoofdelijke stemming" aan te nemen, of kan hem verhinderen aan een in geen enkel opzicht belangrijke zaak zeer uitvoerige debatten te wijden.
De vraag, van wie of van wien op een bepaald tijdstip in een bepaalde gemeente op den gang van zaken de grqotste invloed uitgaat, kan niet beantwoord worden, zonder dat aan allerlei factoren van persoonlijken en plaatselijken aard volle aandacht wordt geschonken.
Daarbij komt dan, dat, zooals hierboven reeds werd opgemerkt, de grenzen tusschen de drie onderdeelen, waarin men zich de taak van den staat verdeeld kan denken, geen vaste lijnen zijn, maar voortdurend verschuiven.
En eindelijk heeft noch de Kroon (bij de vaststelling der als „algemeene maatregel van bestuur" bekende besluiten), noch de wetgever bij de tallooze na 1851 tot stand gebrachte regelingen, naar zuivere doorvoering van het in de gemeentewet vastgelegd beginsel van arbeidsverdeeling gestreefd.
Vooral het aantal gevallen, waarin niet Burgemeester en Wethouders, maar de Burgemeester met de uitvoering van eenig voorschrift van hooger gezag is belast, is ontelbaar groot.
Ai,rem.en. beteekenis van Met de invoering van het algemeen
de Invoering derevenredige kiesrecht en der evenredige Vertegenvertegenwoordiging. ° ^
woordiging is een bepaalde periode in
de staatkundige geschiedenis van het Nederlandsche volk afgesloten en een nieuw tijdvak begonnen. Hoe de toekomstige ontwikkeling zijn zal, is niet met eenige zekerheid te voorspellen, maar een terugkeer tot het oude mogen wij uitgesloten achten.
Voor het heden en de toekomst is derhalve beslist, niet als vrucht van het toevallig inzicht der regeerders van een bepaald oogenblik, maar als noodwendig besluit van een ontwikkeling, waarvan de sporen in een reeds vrij ver verleden moeten worden gezocht, dat het regeeringsbeleid in den staat en zijne onderdeelen in overeenstemming moet zijn met de op de een of andere wijze tot uitdrukking gebrachte inzichten der geheele bevolking of van hare meerderheid,



26
In de gemeenten zijn het de reden, door welke zich de bevolking- over de richting; van het bestuursbeleid uitspreekt. Olt bepaalt de richting van hun werkzaamheid.
In de gemeenten zijn het bij den tegenwoordigen stand der wetgeving uitsluitend de gemeenteraden, waardoor de bevolking zich over de onderdeelen van het bestuursbeleid uitspreken kan.
Daardoor rust op die gemeenteraden een zoo belangrijke en zoo omvangrijke taak, dat zij het eigenlijke beheer wel in zeer belangrijke mate, en in veel grooter omvang, dan met de bedoeling van den wetgever in overeenstemming is, aan anderen moeten overlaten.
Deze hoofdtaak oefent de gemeenteraad uit:
In de eerste plaats door, bij de jaarltjksche behandeling der begrooting voor het volgende dienstjaar, in het algemeen en dikwijls ook zeer in bijzonderheden vast te stellen, in welke richting hij wenscht, dat in de toekomst het beheer der gemeentezaken gevoerd zal worden. Bij de begrootingsdebatten is daarom het negatieve deel (de bespreking van het beleid over het loopende en de afgesloten dienstjaren) van niet minder beteekenis dan het positieve deel, de beslissing over de voorgedragen begrootingsposten zelve.
In de tweede plaats door de talrijke hem in den loop van ieder jaar voorgelegde regelingen te onderzoeken, te behandelen, zoo noodig te wijzigen en al dan niet vast te stellen.
In de derde plaats door gebruik te maken van zijn recht om den Burgemeester en Burgemeester en Wethouders voor hun beleid ter verantwoording te roepen.l)
Een ontwikkeling, evenwijdig aan die van het staatsrecht, doet dit recht
van interpellatie (en zijn zachtere,
Interpellatie- en vragenrecht winnen hierdoor aan beteekenis.
maar in tal van gevallen met minder doeltreffende vorm, het vragenrecht) nog voortdurend aan beteekenis winnen.
») Gemeentewet, Art. 183. De Burgemeester en Wethouders zijn wegens het dagelijksch bestuur aan den Raad verantwoording schuldig, en geven te dien aanzien alle de door den Raad verlangde inlichtingen.



27
Doordat vraag en antwoord in den regel openbaar zijn, vormt het vragenrecht een belangrijk middel om de bevolking van den gang der bestuursmachine geregeld op de hoogte te houden en zekerheid en klaarheid te verschaffen omtrent alle punten, ten opzichte waarvan op een gegeven oogenblik twijfel blijkt te bestaan, of wel de juiste maatregelen op de juiste wijze tot uitvoering geraken. Het werkt echter onregelmatig en bij zijn toepassing hangt bet voor een groot deel af van de richting, waarin zich de belangstelling van bepaalde personen bij voorkeur beweegt, welke onderdeelen van het bestuursbeleid het meest in het licht worden gebracht.
Het is daarom van belang, dat zooveel mogelijk getracht wordt te voorkomen, dat van interpellatie- en vragenrecht een veelvuldig gebruik moet worden gemaakt.
oeor groote, ordende open-1 Dit isa> doordat het gemeentebestuur bg"bru\k™antvrTg^n-8ïnM>t zelf' 00^ ongevraagd, voor zooveel wterpeiiatierecht worden mogelijk openbaarheid zorgt.
voorkomen.
'— 1 Vooral tijdens de oorlogsjaren heeft
de behoefte aan een dergelijke openbaarheid, de noodzakelijkheid om de bevolking — zij het dan met betrekking tot een bepaald onderdeel — van de door het gemeentebestuur en de regeering genomen maatregelen voortdurend op de hoogte te houden, zich krachtig doen gevoelen. De uitgifte'van verscheidene gemeentelijke weekbladen is dan ook voor een groot deel van die buitengewone omstandigheden het gevolg geweest. In bepaalde gevallen schijnt de dagbladpers hun verschijnen met leede oogen te hebben aangezien. Uit commercieele overwegingen is dat wellicht verklaarbaar — de gemeenten behoeven minder te adverteeren — voor een gezonde ontwikkeling der verhoudingen in de gemeenten moet het verzet tegen de uitgifte van een dergelijk blad (wanneer het 't gemeentelijk budget niet met relatief zeer hooge lasten drukt) ernstig worden betreurd.
Historisch karakter vu den Raad.
In het stelsel van de grondwet en de gemeentewet zijn de raden ver¬
zamelingen van personen, die hoofd voor hoofd den plicht hebben de belangen hunner gemeente naar hun beste weten te behartigen. Daarmede kan niets anders bedoeld zijn, dan dat ieder naar eigen



28
persoonlijk inzicht doen zal, wat hij meent, dat door het gemeentebelang geboden wordt.l)
De raden zijn echter geworden lichamen, waarin de politieke partyen, de
Feitelijk karakter van den Raad.
groepen, waarin de bevolking zich volgens staatkundig en sociaal inzicht splitst, samentreffen om te verzekeren, dat de richting van het gemeentelijk bestuursbeleid zal beantwoorden aan de wenschen,' waaromtrent zij tot overeenstemming zijn gekomen, of welker verwezenlijking door de partijen, die de meerderheid behaalden, tot inzet is gemaakt van den politieken strijd.
Het individu verdwijnt meer en meer in de groep, waartoe hij behoort. Uitvloeisel hiervan is, dat binnen de afzonderlijke groepen een arbeidsverdeeling plaats vindt. Doordat ieder van haar leden zich in het bijzonder aan een of meer bepaalde onderdeelen wijdt, kan de groep als zoodanig grooter kracht ontplooien.
Ook het vaststellen van dikwijls in bijzonderheden afdalende programma's
Programma's van werkzaamheden.
voor het gemeentelijk bestuursbeleid in een komende periode houdt hiermede verband.
Zij zijn het reisplan, waaraan ieder raadslid, dat tot de groep, die het vaststelde, behoort, zich heeft te houden, ook al zou hij, naar persoonlijk inzicht handelend, aan een andere koers de voorkeur geven. Als lid eener bepaalde groep gekozen, heeft hij zich bij hare inzichten neer te leggen, of heen te gaan, wanneer de tegenstelling tusschen zijn individueele overtuiging en het programma van zijn groep al te scherp mocht worden.
Is op deze wijze de richting van het gemeentelijk bestuursbeleid bepaald, dan is het niet noodig, dat de raad zich in bijzonderheden met de regeling van alle zaken inlaat.
*) Gemeentewet, Art. 39. Bij het aanvaarden hunner betrekking wordt door de leden van den Raad, in de vergadering, in handen van den voorzitter, de volgende eed of belofte afgelegd:
„Ik zweer (beloof) trouw aan de Grondwet en aan de wetten des
Rijks, en dat ik de belangen der gemeente met al mijn
vermogen zal voorstaan en bevorderen.
„Zoo waarlijk helpe mij God almachtig 1"
(„Dat beloof ik!")



29
De Raad aangewezen om te zorgen, dat het bestuursbeleid met de Inzichten dar bevolking (In meerderheid) overeen stemt.
Het is niet wenschelijk ook.
Het is mogelijk en zelfs waarschijnlijk; dat een Raad, volgens de geldende voorschriften samengesteld, bij den tegenwoordigen stand van zaken meer
dan eenig ander lichaam geschikt is om te verzekeren, dat het bestuursbeleid met de inzichten en wenschen der bevolking of van bare meerderheid zooveel mogelijk in overeenstemming zal zijn..
Het staat echter vast, dat een dergelijk, uit menschen van de meest verschillende beroepen en ambten
Maar ongeschikt om zelf de eigenlijke bestuurstaak te vervullen.
samengesteld, vrij talrijk lichaam bij uitstek ongeschikt is om gelijktijdig zelf de eigenlijke bestuurstaak te vervullen.
Een lichaam, dat tot een krachtig, doeltreffend en snel werkend bestuur in staat zal zijn, moet beantwoorden aan eischen, zoo" geheel tegenovergesteld aan die, welke aan een politiek lichaam gesteld dienen te worden, dat het praktisch vrijwel buitengesloten schijnt, dat eenzelfde vergadering zoowel het een als het ander is.
De gemeentewet gaat uit van de onderstelling, dat de gemeenteraad zelf
Grondgedachte der gemeentewet.
de gemeente regeert.
Daardoor is het verklaarbaar, dat de wetgever meende, dat het, om een werkelijke openbaarheid te verzekeren, voldoende zijn zou, indien slechts de raad in het publiek bijeenkwam. *)
•) Gemeentewet, Art. 43. De vergadering wordt in het openbaar gehouden.
Art. 44. De deuren worden gesloten, wanneer het, in gemeenten beneden de 20,000 zielen door drie, in de overige gemeenten door een vijfde der aanwezige leden wordt gevorderd, of de voorzitter het noodig keurt.
De vergadering beslist, of metgesloten deuren zal worden beraadslaagd.
Over de punten, in besloten vergadering behandeld, kan daarin ook een besluit worden genomen.
De Raad kan omtrent het in besloten vergadering behandelde aan allen, die daarbij tegenwoordig waren, de geheimhouding opleggen. Deze wordt in acht genomen tot dat de Raad haar opheft.
Art. 44. In eene beslotene vergadering kan niet beraadslaagd, noch een besluit genomen worden over:



80
De opsomming van werkzaamheden, welke voorden Raad worden gereserveerd, legt van die onderstelling getuigenis af. *) Eveneens
a. de toelating van nieuw benoemde leden;
b. de plaatselijke begrooting en rekening;
c. het doen van uitgaven, op die begrooting niet voorkomende, of de daarop uitgetrokkene posten te boven gaande;
d. het aanwijzen der middelen tot dekking van zoodanige uitgaven;
e. het invoeren, wijzigen of afschaffen van plaatselijke belastingen:
f. het aangaan van geldleeningen;
g. het geheel of gedeeltelijk vervreemden en het bezwaren van de eigendommen der gemeente;
h. het onderhands verhuren, verpachten of in gebruik geven van gemeenteeigendommen;
i. het onderhands aanbesteden van werken of leverantiën-
•) Gemeentewet, Art. 135. Aan hem behoort het make'n van de verordeningen, die in het belang der openbare orde, zedelijkheid en gezondheid worden vereischt en van andere, betreffende de huishouding der gemeente.
Art. 136. De Raad regelt de bezoldigingen van alle plaatselijke ambtenaren en bedienden, zoover de regeling niet aan Gedeputeerde Staten is opgedragen; het bedrag der door die ambtenaren te stellen zekerheid; de geldleeningen en hetgeen verder de geldmiddelen der gemeente aangaat.
Elk besluit tot het doen eener geldleening wijst de middelen aan. waaruit de renten en aflossing der leening zullen worden gevonden.
Art. 137. De Raad besluit tot het koopen, ruilen of vervreemden het bezwaren of verpanden van gemeente-eigendommen, het treffen van dadingen daaromtrent, en het aanvaarden der aan de gemeente gemaakte legaten of gedane schenkingen.
Art. 138. Hij besluit omtrent het verhuren, verpachten of op eenige andere wijze in gebruik geven der gemeenteeigendommen.
Art. 139. Hij besluit tot het verleenen der kwijtschelding, die krachtens de wet, of eene overeenkomst, of op gronden van billijkheid toekomt aan de huurders, pachters of bruikers der gemeente-eigendommen, en aan hen, die hebben aangenomen, ten behoeve der gemeente iets te doen of te leveren.
Art. 140. Hij maakt, in overeenstemming met algemeene of provinciale voorschriften, de noodige verordeningen tot verdeeling der gemeente in wijken en tot opmaking van volledige staten der bevolking en harer huizing.



81
de omschrijving der taak van Burgemeester en Wethouders, waarvan het uitvoeren der verordeningen van den Raad, het beslissen
Art. 141. Hij beveelt het aanleggen of verbeteren van gemeentewegen waterleidingen, straten, pleinen, grachten, gebouwen, werken ea inrichtingen.
Art. 142. Hij kan zich de vaststelling der plannen en voorwaarderr van aanbesteding der werken en leverantiën, ten behoeve der gemeente te doen, voorbehouden.
De aanbesteding geschiedt in het openbaar, behoudens de gevallen, waarin, om bijzondere redenen, onderhandsche aanbesteding in het belang der gemeente ware.
Art. 143. De Raad beoordeelt en beslist of vanwege de gemeente of voor een harer afdeelingen, die zich in het geval bevindt door art. 217 omschreven, een rechtsgeding zal worden gevoerd.
Bij geschil over burgerlijk recht tusschen zoodanige afdeeling en de gemeente of eene andere afdeeling derzelfde gemeente, onderwerpt de Raad de zaak aan Gedeputeerde Staten, en benoemen deze, zoo zij tot het voeren van een geding machtigen, uit de ingezetenen der afdeeling eene commissie daarmede belast.
Elk ingezeten kan, daartoe volgens art. 194 gemachtigd, ten zijnen laste, namens de gemeente een eisch in rechten doen, die volgens zijne meening door den Gemeenteraad in het belang der gemeente behoorde te zijn gedaan.
Art. 144. De Raad besluit tot het instellen, afschaffen of veranderen van jaarmarkten of gewone marktdagen.
Art. 145. Hij benoemt en ontslaat alle gemeente-ambtenaren en bedienden, wier benoeming niet bij deze wet of de plaatselijke verordeningen aan anderen is opgedragen.
Art. 146. Hij laat zich jaarlijks verslag doen van den toestand van alle in de gemeente aanwezige godshuizen, gestichten van weldadigheid genootschappen en andere instellingen van openbaar nut, die uit Rijke of Provinciale instellingen, of aan het algemeen of provinciaal bestuur onmiddellijk ondergeschikt zijn.
Art. 147. Hij benoemt, zooverre de benoeming niet aan anderen behoort, op de wijze, bij plaatselijke verordening te bepalen, deleden en beambten van het bestuur der godshuizen en andere instellingen van liefdadigheid. ;ffij schorst en ontslaat de door hem benoemden.
Art. 148. Zijne goedkeuring wordt vereischt op de begrooting en rekening der godshuizen en andere instellingen van liefdadigheid, die, uit de gemeentkas onderstand genieten.



32
der over de uitvoering dier verordeningen gerezen geschillen, het voorbereiden van alles, waarover de Raad zal moeten beslissen, belangrijke onderdeelen zijn. Een ander stelsel was bij, deinden tijd, waarin de gemeentewet ontworpen werd, heerschende staatsrechtelijke inzichten, niet mogelijk.
De stelling, dat al deze werkzaamheden, welke volgens de inzichten van den wetgever de hoofdtaak van den raad moesten vormen, tegenover hetgeen zijn hoofdtaak geworden is (zijn algemeen controleerende en de richting van het gemeentelijk bestuursbeleid bepalende werkzaamheden) een zeer ondergeschikte beteekenis hebben gekregen, wordt bevestigd door de ervaring van iederen dag.
Omtrent bijna geen enkel punt b.v. bestaat grooter eenstemmigheid, dan dat
De bestaande toestand beantwoordt daar niet meer aan.
de Raad eener eenigszins groote gemeente met een vrij talrijk personeel, geheel ongeschikt is om hèt orgaan te zijn, dat de jaarwedden regelt. Wat wèl met het algemeen bestuursbeleid samenhangt, wat wèl een punt is, waaromtrent de burgerij in haar geheel een oordeel hebben kan, de vraag, welke loonpolitiek de gemeente in het algemeen moet volgen, hoe de verhouding der gemeentelijke loonen en wedden moet zijn in vergelijking tot dié, welke het particulier bedrijf uitkeert, kan door den Raad zeer goed worden behandeld en beslist.
De bijzonderheden der loonregeling echter, de verdeeling van werklieden en ambtenaren over verschillende loongroepen, de vaststelling der juiste grenzen, welke voor bepaalde bezoldigingen binnen de omlijning van het algemeene systeem moeten worden toegekend, kunnen door een eenigszins talrijke vergadering niet met succes behandeld worden.
De Raad kan, om een ander voorbeeld te geven, ten aanzien van veiligheids- en bouwpolitie waken, dat naar een juiste verhouding tusschen dwang en vrijheid wordt gestreefd; hij kan omtrent ieder vermeend onrecht een onderzoek instellen en zoo noodig voor herstel van dat onrecht zorg dragen, maar voor de vaststelling van algemeene politieverordeningen en bouw- en woonverorderingen is de Raad niet geschikt. Redactioneele kwestien, bij strafverordeningen van zoo buitengewone beteekenis, kunnen niet worden behandeld in openbaar debat in een talrijke vergadering: het feit, dat de gemeenteraden en zelfs de Tweede



33
Kamer in hun voorgelegde voorstellen nog wel eens werkelijk belangrijke redactioneele wijzingen aanbrengen, bewijst het tegendeel van deze stelling niet.
De raad is nog minder in staat om ten aanzien van de wijze, waarop gebouwd moet worden, de hechtheid van muren, zolderingen en trappen en wat dies meer zij, de gedetailleerde regelingen te overzien, die hem ter vaststelling worden aangeboden.
Aan sKaads budgetrecht behoeft niet getornd te worden, maar het is in de
praktrjk onmogelijk gebleken om de in
Het budgetrecht van den Raad kan In beginsel onver kort blijven.
bijzonderheden afdalende bemoeiingen met de !?elrlmir.rifiifin ri«r
gemeente, welke de wet hem toekent, ook maar eenigszins tot haar recht te doen komen. Niet het minst in de oorlogsjaren heeft zich buiten de wet om een stelsel van werken met credieten ontwikkeld, dat aan de eischen der dageltjksche praktijk zeer wel, maar aan de theoretische beginselen der gemeentewet in het geheel niet beantwoordt. Ook in de kleinere gemeenten komt van het stelsel, dat geen uitgave buiten de begrooting mag geschieden *) zoo de Raad haar niet vooraf bewilligd heeft, in de praktijk dikwijls weinig terecht.
Andere bevoegdheden van den Raad.
De raad besluit tot het verhuren en verpachten van de eigendommen ri«r
gemeente, maar langs tweeërlei weg heeft men een praktijk
gescnapen, aie aeze bemoeiingen van den raad tot een minimum
>) Gemeentewet Art. 218. Buiten de begroeting kan geene uitgaaf geschieden, dan met afzonderlijke, voorafgaande machtiging van Gedeputeerde Staten.
In buitengewone gevallen echter van dringenden spoed kan de Raad tot het doen van zoodanige uitgaaf besluiten, mits zijn daartoe te nemen, met redenen te omkleeden besluit terstond aan Gedeputeerde Staten inzendende. Hij wijst tevens de middelen tot dekking aan.
De uitgaaf, door Gedeputeerde Staten goedgekeurd, wordt aan de begrooting toegevoegd.
Bü weigering van Gedeputeerde Staten, is art. 209 toepasselijk.
Indien Wij de uitspraak van Gedeputeerde Staten bevestigen, zijn de leden van den Raad, die tot het besluit hebben medegewerkt, persoonlijk voor de uitgaaf aansprakelijk.
3



84
terug brengt. De eerste is, dat 's Eaads besluit „omtrent", zooals de wet zegt, het verhuren, niet anders bevat dan de huurprijzen, waarvoor Burgemeester en Wethouders de huurovereenkomsten zullen mogen sluiten. De tweede oplossing is de Rotterdamsche stichting tot beheer der gemeentewoningen; de Baad riep een afzonderlijk, rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam in het leven, dat als exploitant, dus ook verhuurder, van een deel van de eigendommen der gemeente optreedt.
Ten aanzien van een aantal rechtsgedingen, de raadsbesluiten om tot ontruiming van verhuurde woDingen te procedeeren, acht Rotterdam een overeenkomstige regeling als voor de verhuring van woningen noodzakelijk.
Aan het voorschrift, dat slechts de Raad heeft te beslissen omtrent het op „eenige andere wijze" dan door verhuur of pacht „in gebruik geven" (de term is zoo ruim mogelijk) van eigendommen der gemeente, kan in de praktijk evenmin Streng de hand worden gehouden.
Het verschil tusschen onderhandsche aanbesteding en opdracht tot levering (nadat vooraf een prijsopgave is gevraagd) is zoo onzegbaar vaag, dat de regeling *) betreffende deze wijze van aanbesteding vrijwel van nul en geener waarde is.. Werken, waarmede duizenden en duizenden gemoeid zijn, worden krachtens eenvoudige opdracht van Burgemeester en Wethouders uitgevoerd.
Zoo is het aanzien van de^egejejule raad gedaald; een andere, de controleerende raad heeft zijn plaats "inge¬
nomen. Daardoor is, terwijl de wet geen verandering onderging, niettemin het gemeenteVecM van inhoud geheel veranderd.
m verband hiermede ver- i ^ onmiddellijk verband met de veranderdè*»fi^*ir«ktèr andering, die het karakter van den
der vergadering van Burge- =>'
meester en wethouders. | Raad geleidelijk onderging, staat de verandering in, aanzien en beteekenis van de vergadering, het col-
») Naast art. 142, art. 194 letter /:
Aan de goedkeuring der Gedeputeerde Staten worden onderworpen de besluiten der gemeentebesturen, betreffende: f. het onderhands aanbesteden van werken of leverantiën;
De regelende Raad door den controleerenden Raad vervangen.



35
lege 1), van Burgemeester en Wethouders en van de afzonderlijke Wethouders.
De wet kent aan de individueele Wethouders geen plaats in de gemeentelijke bestuursorganisatie" toe en plaatst in het algemeen het College van Burgemeester en Wethouders op het tweede plan.
„Het dagelijksch bestuur der gemeente" noemt de. wet hun taak; de provinciale wet, over het college der Gedeputeerde Staten sprekende, heeft voor hon overeenkomstigen werkkring een nog wel zoo eigenaardige term: „dagelijksche leiding èn uitvoering van zaken". Wat daaronder begrepen zod zijn, het kleine werk, somt de wet stuk voor stuk op, getrouw aan haar beginsel, dat ten aanzien van het beheer der eigenlijke gemeentezaken de Raad alle bevoegdheid heeft, die niet uitdrukkelijk aan anderen is opgedragen, omgekeerd Burgemeester en Wethouders tot handelen onbevoegd zijn, zoo zij niet het wetsvoorschrift kunnen aanwijzen, waaruit hun bevoegdheid onmiddellijk voortvloeit. 2)
*) Gemeentewet, Art. 91. De Wethouders staan den Burgemeestertij in het bestuur der onderscheidene takken van de huishouding der gemeente.
Zij vormen tevens met den Burgemeester een college.
Op de leden van dit collegie waarvan de Burgemeester voorzitter is, zijn de artt. 46 en 47 van toepassing.
') Gemeentewet, Art 179. Tot het dagelijksch bestuur der gemeente, aan Burgemeester en Wethouders opgedragen, behoort:
a. het uitvoeren der verordeningen van den Baad;
0. het beslissen der over die uitvoering gerezen geschillen, tèösif de beslissing aan anderen opgedragen zij;
c. het afkondigen der in art. 165 bedoelde verordeningen-
d. het dienen, overeenkomstig art. 194, van bericht en raad, tenzij dit bepaaldelijk van den Baad verlangd worde;
e. het beheeren der inkomsten en uitgaven van de gemeente, zoover dit niet aan anderen is opgedragen;
f. het opnemen der boeken en kas van den ontvanger of doen opnemen •
g. het toezien op het beheer en onderhoud van alle plaatMijÉë werken en eigendommen;
h. de zorg, zoover van hen afhangt, Voor de instandhouding, bruikbaarheid, vrijheid en veiligheid der publieke wegen, bruggen, veren wateren, vaarten, straten, plantsoenen, pleinen en andere plaatsen, tot gemeene dienst van allen bestemd;



36
Gaat men de lange lijst van werkzaamheden na, welke de wet inhoudt, dan vindt men daarin nogal het een en ander van betrekkelijk gering belang. Voor de beteekenis van het College is het vrij onverschillig, of het b.v. op den duur met de onder de letters c, f, k, m, n en u bedoelde werkzaamheden al dan niet belast blijft.
Van het meeste belang zijn wel de bepalingen der letters a en s. Met eenige interpretatorische vaardigheid laat de geheele omvangrijke taak van Burgemeester en Wethouders eener groote gemeente uit dezen tijd (voor zoover niet uitvoering van voorschriften van hooger gezag) zich nog wel tot het uitvoeren der verordeningen van den Raad en het voorbereiden der besluiten van den Raad terug brengen.
t. het vaststellen der plans en voorwaarden van aanbesteding der werken en leverantiën, ten behoeve der gemeente te doen, wier vaststelling de Raad niet aan zich voorbehield;
k. de handhaving van de marktpolitie, en van die over de plaatselijke vervoermiddelen;
l. het toezicht op de publieke gezondheidsdienst;
m. het handhaven der politie over het begraven en de begraafplaatsen;
n. het toezicht op de brandbluschmiddelen;
o. het benoemen en ontslaan der wijk- en brandmeesters;
p. dat der ambtenaren en bedienden bij de plaatselijke secretarie;
q. het schorsen van alle uit de gemeentekas bezoldigde ambtenaren, welker schorsing niet aan anderen is opgedragen;
r. het nemen, alvorens de gemeente tot het voeren van een rechtsgeding gemachtigd zij, van alle conservatoire maatregelen, zoo in als buiten rechten, en het doen wat noodig is, ter voorkoming van verjaring en verlies van recht of bezit;
s. het behoorlijk voorbereiden, zoover het niet aan anderen is opgedragen, van al hetgeen in den Raad ter overweging en beslissing moet worden gebracht;
t. het toezien op het beheer der banken van leening en der godshuizen en andere instellingen van liefdadigheid, waarover door de wet op het armbestuur, den stichtingsbrief of andere verordening aan het gemeentebestuur toezicht is opgedragen;
m. het geregeld, op onderscheidene tijdstippen in het jaar bezoeken van alle die inrichtingen, en het doen van verslag daaromtrent aan den Raad;
v. het houden van een gedurig toezicht op al wat de gemeente aangaat.



37
Iedere handeling van Burgemeester en Wethouders staat wel met een raadsbesluit in verband, waarvan men zeggen kan, dat het erdoor wordt uitgevoerd; bijna iedere beslissing leidt op den langen duur wel weer tot een raadsbesluit, waarvan men kan beweren, dat het erdoor is voorbereid.
Dat men hiermede de bedoeling van den wetgever geweld aandoet, volgt al dadelijk hieruit, dat men zoodoende tot de gevolgtrekking komt, dat de werkzaamheden van Burgemeester en Wethouders niet stuk voor stuk zouden zijn opgesomd, maar voor de groote meerderheid door een tweetal vage formules zouden worden omschreven. Met het stelsel der wet is dit ten stelligste in strijd.
De onjuistheid der redeneering blijkt ook, wanneer men er op let, hoe beide voorschriften, dat van letter a en dat van letters, in de lange rij der bepalingen van artikel 179 in geen enkel' opzicht een bijzondere plaats innemen. Zij staan in het stelsel der wet met al die andere, goeddeels al heel weinig belangrijke, opdrachten op één lijn.
Overziet men de taak van Burgemeester en Wethouders, zooals die
thans is, in een gemeente van eenige
De taak van het college werd: volledig beheer der verschillende diensttakken.
beteekenis, dan blijkt deze te zijn het volledige beheer van de verschillende diensttakken, waarin het bestuur van zulk eene gemeente zich splitst. Niet enkel dagelijksch beleid en uitvoering van zaken; niet het afdoen der kleinere dingen tusschen telkens twee raadsvergaderingen in, waar over de eigenlijke bestuurszaken gehandeld wordt, Deen het volle beheer, met alle groote en kleine beslissingen, voor zooverre niet de medewerking van den Raad wordt vereischt, krachtens uitdrukkelijk wetsvoorschrift, krachtens zijn budgetrecht, of omdat de te nemen beslissing in die mate met de vraag in welke richting het bestuur geleid wordt, verband houdt, dat een uitspraak van den Raad noodzakelijk of wenschelijk is.
Waar de beslissing van den Raad alleen moet worden gevraagd, omdat een uitdrukkelijk wetsvoorschrift dat eischt of omdat zij — aan de jaarhjksche behandeling der begrooting wordt hierbij natuurlijk niet gedacht — met zijn budgetrecht verband houdt, heeft de praktijk een weg weten te vinden om die be-



38
slissing, zoo geen rjer leden onraad vermoedt, tot een zuivere formaliteit te maken. Men spreekt in den Haag van het houden der „revue" (ook de voorzitter in de vergadering gebruikt dezen term) en bedoelt daarmede het afhameren aan het einde van iedere vergadering van een groote reeks van voorstellen, waaromtrent geen der leden het woord wenscht te voeren. "Wenscht een der leden bespreking, dan wordt het voorstel aangehouden; zoo niet, dan wordt het geacht (zonder beraadslaging en zonder hoofdelijke stemming) aangenomen te zijn.
Ook het benoemingsrecht van den Raad is in de groote meerderheid van de gevallen een zuivere formaliteit. De Raad benoemt niet, wie hij het beste acht; de Raad benoemt, zuiver machinaal, hen» die door anderen, in den regel door Burgemeester en Wethouders, worden aangewezen. Slechts in zeer enkele gevallen waagt hij zich aan de, voor een groote vergadering tamelijk hopelooze, taak, om tot een zelfstandig oordeel in zake eene benoeming tie komen.
De besluiten, die bij de „revue" worden vastgesteld, de benoemingen, die bij een aantal tegelijk (alle eerst voorgedragenen) plaats vinden, zijn dikwijls van groote beteekenis. Niet haar minder belang is oorzaak, dat de Raad er zich niet verder mee inlaat, maar de omstandigheid, dat geen twijfel bestaat of de door Burgemeester en Wethouders gewenschte beslissing is in overeenstemming met de richting van het bestuursbeleid, zooals die krachtens de verhouding der politieke groepen in den Raad en het inzicht van de leden dier groepen behoort te zijn.
De voorbereiding en behandeling der regelingen, die bij de „revue" de formeele sanctie van den Raad ontvangen, vormt een groot gedeelte van de taak van Burgemeester en Wethouders. ' Van het college, want, waar Burgemeester en Wethouders zich tot den Raad riobten, wordt over het algemeen nog vastgehouden, aan het stelsel der wet, die in het bestuur der gemeente aan de individueele wethouders geen plaats heeft ingeruimd, die de wethouders alleen laat optreden als deel van het door hen met den burgemeester gevormde „collegie". Wel is de wet niet zoover gegaan om de verantwoordelijkheid der afzonderlijke leden van het college voor bepaalde handelingen, die door het college zijn verricht of nagelaten, uit te sluiten. Zooals



39
Oppenheim*) in den breede betoogt, vestigt artikel 183 2) naast de collectieve verantwoonieln'kheid van bet college ook de verantwoordelijkheid van den Burgemeester en van de afzonderlijke Wethouders. Verder gaat de wet echter niet Van bestuursbevoegdheid der wethouders en dus ook van een arbeidsverdeeling tusschen de leden van het college, die meer omvat dan de voorbereiding van hetgeen in de vergaderingen van het college beslist moet .worden, kan in het stelsel der wet geen sprake zijn. Hicrro0ri,«rt>«M.vWde«iinr| Nochtans is die arbeidsverdeeling
tusschen de leden een feit.
noodig.
! 1 En met alleen in de allergrootste
gemeenten treft men haar aan. Ook reeds in gemeenten tusschen 20 a 30000 inwoners is het regel, dat Burgemeester en Wethouders een vaste werkverdeeling maken en daaraan openbaarheid 1 geven, opdat een ieder wete, bij welk lid van het college hij ]* voor bepaalde aangelegenheden in de allereerste plaats terecht * moet komen.
Bij het tot stand komen dier arbeidsverdeeling wordt al houdt men in de vergaderingen van den Raad ook meer of minder consequent aan het beginsel der collectieve verantwoordelijkheid vast, en al worden de zaken, waarover de raad uitspraak heeft te doen, om die reden ook zooveel mogelijk: in de vergadering van Burgemeester en Wethouders behandeld, het College in een aantal departementen gesplitst. De Burgemeester en ieder van de Wethouders treedt ais hoofd van een of meer departementen op en beslist als zoodanig een aantal zaken zelfstandig, zonder voeling met zijn medeleden te houden.
Hoe ver in dit opzicht wordt gegaan, hangt van plaatselijke en persoonlijke omstandigheden af. In de groote steden, waar het > beheer van ieder departement vrijwel de volle werkkracht van i een bekwaam en krachtig man vordert, is de zelfstandigheid der I Wethouders uit den aard der zaak het grootst Eenvormigheid 1 bestaat echter ook daar niet De grenzen tusschen hetgeen door de afzonderlijke Wethouders wordt afgedaan en hetgeen in het
') Gemeentrecht H, blz. 221. ') Zie blz. 26 hiervoor.



40
college wordt behandeld, loopen te Amsterdam anders dan te Botterdam, te Rotterdam anders dan in Den Haag.
Naarmate de taak, welke op de schouders der afzonderlijke Wethouders drukt, grooter en zwaarder wordt, wordt het ook moeilijker steeds bekwame en geschikte personen te vinden, die bereid zijn het Wethoudersambt te aanvaarden.
Meer en meer wordt het onmogelijk aan de vervulling van een wethou-dersambt den tijd • en de zorgen te
Intusschen wordt de keuze van Wethouders steeds moeilijker.
geven, die het vraagt, en gelijktijdig een ander ambt te bekleeden of particuliere zaken te behartigen. En het Wethoudersambt wordt opgedragen voor hoogstens vier jaren achtereen; hij die tusschentijds wordt gekozen, moet er rekening mede houden, dat hij eer vier jaren verloopen zullen zijn, weer ambteloos burger zal wezen. Steeds meer gemeenten trachten door een vrijgevige pensioenregeling aan de hieruit voortspruitende nadeelen eenigermate tegemoet te komen, maar groot kan de beteekenis van een pensioenregeling in dit opzicht niet zijn. Zeer gewenscht en rechtvaardig is zij voor hem, die als Wethouder een aantal jaren achtereen de publieke zaak gediend heeft; de compensatie, welke zij geven kan voor het verlies van een andere betrekking of voor achteruitgang in eigen zaken kan niet anders dan zeer onvolkomen zijn.
De hieruit voortspruitende moeilijkheden zijn door het stelsel der
evenredige vertegenwoordiging nog
De bestaande moeilijkheden werden door het stelsel dar evenredige vertegenwoordiging: nog verscherpt.
verscherpt. Bij de evenredige vertegenwoordiging moet de kiezer in de eerste plaats erop letten, tot welke partij de aanbevolen candidaten behooren. Zij, die candidaat worden gesteld, moeten de personen zijn, die geacht kunnen worden het best de inzichten te vertegenwoordigen van de partij, waartoe zij behooren. Er is inderdaad geen enkele reden om aan te nemen, dat dit tevens de beste Wethouders zullen zijn. Het wordt dus noodig, dat de wet rekening houdt met de kans, dat een gemeenteraad niet een voldoend aantal geschikte en tot het aanvaarden van een wethouderszetel genegen personen zal bevatten om een behoorlijke samenstelling van het college mogelijk te doen zijn.



41
Wenschelijkheid van benoeming- van Wethouders bulten den Raad.
De verkiezing, althans van een gedeelte der Wethouders, buiten den Raad dient dus te worden moffeliit o-pmnatt n
Hierdoor zal ook worden voorkomen, dat men, uitsluitend om vervulling van het wethoudersambt als wesewbetrekking op den duur mogelijk te maken, tot benoeming van een te groot aantal Wethouders overgaat. Het maximum-aantal dat de wet thans vermeld 2) (zes) is reeds zoo groot, dat twijfel gerechtvaardigd schijnt of daarbij de kaïns op een vlotte en snelle afdoening der zaken niet meer dan wenschelijk mag heeten in het gedrang komt
Het optreden der wethouders als ten deele zelfstandige hoofden der verschillende departementen, waarover de bestuurstaak verdeeld wordt brengt mede, dat het den Raad op den duur niet geheel en al onverschillig zijn kan, welke arbeidsverdeeling Burgemeester en Wethouders voor zich maken. Krachtens de wet gaat dit buiten den Raad om. Het reglement van orde3) voor de vergaderingen van Burgemeester en Wethouders mag deze goedkeuren, maar verder is de wijze, waarop zij hun taak willen verdeelen, aan zijn bemoeienissen onttrokken. Naarmate de zelfstandigheid der wethouders grooter wordt zal echter in bepaalde gevallen aan den Raad wel eenigen invloed moeten worden gegeven op de beslissing der vraag, voor welke departementen de afzonderlijke wethouders zullen optreden. Is dat ook naar buiten niet blijkbaar, in de afzonderlijke „fractie"vergaderingen en bijeenkomsten van de leiders der .fracties", niet officieele vergaderingen, waar toch dikwijls voor het beheer der gemeentezaken hoogst belangrijke kwesties worden uitge-
*) De Staatscommissie voor de herziening der Gemeentewet verwerpt bi meerderheid, dit denkbeeld.
*) Gemeentewet Art. 79. De Wethouders worden door den Raad uit zjjn midden benoemd.
In gemeenten van 20,000 zielen en daar beneden zijn twee, in die van meer dan 20,000 doch niet meer dan 100,000 zielen, naar goedvinden van den Raad, drie of vier, in die van meer dan 100,000 zielen, naar goedvinden van den Raad, vier, vijf of zes Wethouders.
•) Gemeentewet Art. 93. Het reglement van orde, door het collegie voor zijne vergadering vast te stellen, wordt aan de goedkeuring van den Raad onderworpen.



42
maakt, zal uit den aard der zaak ook de bezetting van de afzonderlijke wethouderszetels van tijd tot tijd wel ter sprake komen.
Nog een gevolg van de verandering, die het wethoudersambt onderging, is
het op de bestaande toestanden in het
De regeling- der bezoldiging van de Wethouders is ook verouderd.
geheel niet meer passen van de regeling voor de bezoldiging der wethouders, die in de gemeentewet is neergelegd 1). Waar een wethouder dag in dag uit zich aan de zaken der gemeente wijden moet, zijn er weinige dingen te bedenken, meer onredelijk, dan het voorschrift, volgens hetwelk hem voor iedere vergadering, die hij verzuimt, zijn belooning onthouden zou moeten worden. Hoe dikwijls zal niet juist het gemeentebelang zijn aanwezigheid elders vorderen! En hoe onbillijk is de regeling, die hem op half tractement stelt voor de weken van zijn vacantie, als hij na een jaar van ingespannen arbeid ook eenige rust genieten wil. Behalve in de kleinste gemeenten heeft de belooning der wethouders reeds lang niet meer het karakter van presentiegeld. De gecompliceerde wettelijke regeling bewijst beter dan iets anders, dat de wetgever van het veelomvattende wethoudersambt uit onze dagen ook in de verte geen voorstelling had.
[ De Burgemeester. Het Burgemeestersambt omvat een
groote verscheidenheid van bemoeiingen. | omvang vn »i|n taak. | De Burgemeester is Voorzitter van den Baad2); als zoodanig roept hij den Raad bijeen en leidtnljztfne
*) Gemeentewet, Art. 94. Aan de Wethouders wordt eene jaarwedde, door Gedeputeerde Staten, nadat de Raad is gehoord, onder Onze goedkeuring, vast te stellen, toegelegd. Zij genieten de helft daarvan als vast inkomen.
De overblijvende helften worden bijeengevoegd en om de drie maanden tusschen hen verdeeld naar gelang van het getal der vergaderingen, door ieder in dien tijd bijgewoond.
Die wegens commissien, hem als Wethouder opgedragen, is afwezig geweest, behoudt zijne aanspraak op het presentiegeld.
Behalve die jaarwedde, genieten de Wethouders, onder welken naam ook, geenerlei inkomen uit de gemeentekas, dan hetgeen verbonden is aan eene andere, hun opgedragen openbare gemeentebediening.
») Gemeentewet, Art. 66. De Burgemeester is voorzitter van den Raad, en heeft daarin, zoo hij geen lid is, eene raadgevende stem. Hij neemt daarbij de bepalingen van art. 46 in acht.
Hij zorgt voor de handhaving der orde in die vergadering en is



43
vergaderingen Hij kan, al bomt dit steeds zeldzamer voor, nog altijd lid van den Baad zijn; heeft in ieder geval in de raadsvergadering een „raadgevende stem", wat, naar men meent, hem tot het zelfstandig voorstellen doen één den Raad bevoegd maakt. Hij is lid en Voorzitter van het College van Burgemeester en Wethouders en komt als zoodanig van tijd tot tijd ook tegenover den Raad te staan. Een deel van het „dagelijksch bestuur" der gemeente, mJ. de handhaving der openbare orde, draagt de wet aan hem alleen op % Daarnaast moet hij als hd van het college van Burgemeester en Wethouders in den regel nog het beheer van een of meer takken van dienst voor zijn rekening nemen. Doordat hij, formeel voor zes jaren benoemd s), feitelijk voor onbepaalden tijd zijn ambt bekleedt, en doordat hij, hoofd van den Raad en van Burgemeester en Wethouders *), ook al heeft het ambt wat van zijn glorie ingeboet, toch aan het geheele bestuur der gemeente mee leiding heeft te geven, is hij bh' uitstek aangewezen om te zorgen, dat de eenheid van richting en vastheid van njn in het gemeentelijk beheer niet verloren gaan. Het gevaar voor dit laatste wordt groot, waar het evenredig kiesrecht wethouders van zeer uiteenloopende politieke gezindte in één college te zamen brengt, terwijl toch
bevoegd, wanneer die orde op eenigerlei wijze door de toehoorders wordt verstoord, hen, die dit doen, of alle toehoorders te doen vertrekken.
l) Gemeentewet, Art 40. De Baad vergadert jaarlijks ten minste zes malen, en voorts zoo dikwijls de Burgemeester, of Burgemeester en Wethouders het noodig oordeelen, of het in gemeenten beneden de 20,000 zielen door drie, in de overige gemeenten door een vijfde der leden schriftelijk, met opgave van redenen, wordt gevraagd.
Art. 41. De vergadering wordt belegd door den Burgemeester, die zorgt, dat alk lid schriftelijk daartoe opgeroepen, en het beleggen te gelijk ter openbare kennis gebracht worde.
s) Gemeentewet artt. 184—193.
*) Gemeentewet, Art. 59. De Burgemeester wordt door Ons, voor den tijd van zes jaren, benoemd. Art. 60. Hij kan ten allen tijde door Ons worden ontslagen. Ingeval .
*) Gemeentewet, Art 70. Als hoofd van den Raad en van het collegie van Burgemeester en Wethouders is hij, behoudens de bepaling van art 179a met de uitvoering hunner besluiten belast.



reeds de voortdurende uitbreiding van een ieders taak het hen met den dag moeilijker maakt ook aan hetgeen in de andere „departementen" omgaat nog eenige aandacht te schenken.
In 'strijd met het stelsel der gemeen¬
tewet, maar metterdaad niet zonder
Zijn taak als uitvoerder van de rijkswet.
grond, daar voor de uitvoering van tal van maatregelen colle¬
giale raadpleging, zooal denkbaar, toch geheel overbodig heeten mag, hebben tal van wetten en koninklijke besluiten den burgemeester tot medewerking aan hun uitvoering geroepen.
Daar, waar geen commissaris van
politie is, vervult hij nog de functie
Als hulpofficier vaa Justitie.
van hulpofficier van justitie bovendien.
Aan welke eischen men moet voldoen
om tot dit belangrijk ambt benoembaar
De wet stelt geen eischen van benoembaarheid.
te zijn, bepaalt de wet niet, indien men hierbij nl. aan iets anders denkt dan aan het verplicht stellen van een bepaalden leeftijd, aan het voorschrift, dat de Burgemeester Nederlander moet zijn, of aan het verbod van allerlei nevenbetrekkingen, die in een gemeente van eenige beteekenis toch niet naast het burgemeestersambt kunnen worden vervuld x).
') Gemeentewet, Art. 61. Niemand is tot Burgemeester benoembaar, dan die mannelijk Nederlander is, niet bij rechterlijke uitspraak de beschikking of het beheer over zijne goederen heeft verloren, noch van de verliesbaarheid ontzet is, den ouderdom van vjjf en twintig jaren heeft vervuld en ingezeten is der gemeente.
Van dit laatste voorschrift kan, in het belang der gemeente, worden afgeweken.
Art. 62. De betrekking van Burgemeester is, behoudens de bepaling der tweede zinsnede van art. 2, onvereenigbaar met debetrekkingen, die met het lidmaatschap van den raad onvereenigbaar zijn.
Zij is bovendien onvereenigbaar met de betrekking van:
lid der rechterlijke macht, uitgenomen de betrekking van rechterplaats ver vanger;
ambtenaar van het openbaar ministerie of van de griffie bij eenig rechterlijk oollegie; ambtenaar bij het bestuur van 'sRijks directe belastingen; ambtenaar bij de provinciale griffie;
hoogleeraar of lector bij instellingen van hooger onderwijs; deurwaarder.



45
Over de wenschelijkheid van het stellen van eischen van bekwaamheid, voor de kleinere gemeenten o. i. een onafwijsbare eiscb, wijl de Burgemeester daar mede den gang der administratie in engeren zin moet kunnen overzien, dikwijls daaraan leiding moet kunnen geven, is, wat de middelgroote en grootste gemeenten aangaat, verschil van inzicht mogelijk. Voor de grootste gemeenten kan het vrij zeker overbodig worden geacht, voor gemeenten tusschen 20- en 50.000 zielen zou het ook overbodig moeten zijn. Van tijd tot tijd komen echter nog burgemeestersbenoemingen voor, die het verlangen levendig houden naar althans eenig bindend voorschrift, waardoor het benoemen van personen, die zonder voldoende kennis van de eischen, die het stelt, hun gewichtig ambt aanvaarden, voor goed buitengesloten zou worden.
Lao is ook de vraag gewettigd, of niet in ander opzicht de wijze van benoeming der burgemeesters veran-
Bezwaar, dat de Raad geenerlei invloed op de keuze kan uitoefenen]. *
dering zou moeten ondergaan. Dat die benoeming niet in handen van den Baad is gelegd, maar aan een onafhankelijk orgaan is opgedragen, schijnt ons juist gezien. Deze wijze van benoeming kon echter behouden blijven, zonder dat men aan de raden, ook van de allergrootste gemeenten, iedere bemoeiing met dé burgemeesterskeuze onthield.
Als leider van de raadsvergaderingen
heelt de Burgemeester ongetwijfeld een
De Burgemeester als Voorzitter van den Raad.
zeer zware taak. Wel belasten, in het bijzonder in de grootere en grootste gemeenten de wethouders zich geheel of voor het grootste gedeelte met de verdediging van de tot hun departe-
Art. 63. De Burgemeester kan niet zijn ambtenaar van den waterstaat in werkelijke dienst; noch ambtenaar bij het bestuur van 'b Rijks indirecte belastingen; noch practiserend geneesheer, heel- of vroedmeester; noch notaris, zaakwaarnemer of procureur.
Hij kan echter, is het in het belang der gemeente noodig, tot vereeniging van eene of meerdere dier betrekkingen met de zijne, -door Ons, de Gedeputeerde Sraten-gehoord, worden gemachtigd.
(Zie de overeenkomstige voorschriften voor de raadsleden in artt 19 en 23, voor de Wethouders in art. 89). Met de gemaakte opmerking willen wij het nut van deze voorschriften niet ontkennen.



46
menten behoorende onderwerpen, maar dit Sluit niet uit, dat de Burgemeester om tot onpartijdige leiding van de beraadslagingen in staat te zijn, omtrent alle onderwerpen van eenige beteekenis vrij volledig op de hoogte moet zijn. Naarmate de debatten een scherperen vorm aannemen, kost de leiding der vergaderingen meer moeite en is in het bijzonder een volledige kennis van het reglement van ordex) en vaardigheid in de toepassing zijner bepalingen vereischt.
Ook de last, dien de Burgemeester
Als hoofd der politie.
in zijn hoedanigheid van hoofd der plaatselijke politie heeft te dragen, moet niet worden onderschat. In de kleinere gemeenten is hij, zooals wij reeds opmerkten, tevens hulpofficier van Justitie, opsporingsambtenaar derhalve en in geval van een ernstig misdrijf als eerste autoriteit, die ter plaatse aanwezig kan zijn, dikwijls de man, van wiens optreden het voor een zeer groot gedeelte afhangt, of de daders ontdekt en van hun schuld overtuigd kunnen worden.
In de grootste gemeenten is het allerminst een sinecure om van een zeer talrijk personeel de opperste chef te zijn. Wel hebben in verschillende gemeenten de burgemeesters zich een Gommissie van Advies toegevoegd, wier oordeel ingeval ernstige tuchtmaatregelen moeten worden getroffen, kan worden ingewonnen, maar toch blijft de persoonlijke verantwoordelijkheid van den Burgemeester groot, ook in de meest rustige tijden, wanneer hij er niet aan behoeft te denken om gebruik te maken van de bevoegdheden, welke hij bij stoornis der openbare orde heeft 2).
') Gemeentewet, Art. 63. Het reglement van orde, dat de Eaad voor zijne vergadering vaststelt, wordt aan Gedeputeerde Staten medegedeeld.
*) Gemeentewet, Art. 184. Ingeval van oproerige beweging, van zamenscholing of andere stoornis der openbare orde, is de Burgemeester bevoegd, de hulp der schutterij en van het in de gemeente aanwezige of naastbij zijnde krijgsvolk te vorderen.
Hij geeft hiervan terstond kennis aan Onzen Commissaris in de provincie.
Art. 185. De bevelhebbers van de schutterij en het krijgsvolk voldoen terstond aan de vordering van den Burgemeester. Zij wordt door hem, zooveel mogelijk, schriftelijk gedaan. Art. 186. In het in art. 184 bedoeld geval, is de Burgemeester



47
De Burgemeester is in het algemeen een zelfstandig orgaan van het gemeentebestuur, geen vertegenwoordiger van het rijksgezag in de gemeente en derhalve ook niet aan den Minister van Binnenlandsche Zaken of aan den vertegenwoordiger van de Kroon in de provincie, den Commissaris der Koningin, ondergeschikt.
De Burgemeester bela.tn.et T°Ch Stdt ^ W6t hem ™ e™ De"
het waken voor onwettige paald'gêval' tegenover den gemeenteraad
besluiten. ,
1 1 en tegenover het college van Burgemeester en Wethouders. Dit geschiedt daar, waar zij, na vastgesteld te hebben, dat hij als „hoofd" van beide vergaderingen met de uitvoering van haar besluiten is belast, hem verbiedt het besluit uit te voeren, dat naar zijne meening als strijdig met de wet of het algemeen belang door de Kroon vernietigd of geschorst kan worden. De toekenning aan den Burgemeester van een machtsmiddel om in geval van meeningverschil zijn haan te doen koning kraaien, mag in dit voorschrift niet worden gezien. Het is niet anders dan een praktische maatregel, bedoelende zooveel mogelijk te voorkomen, dat een voorsehrift
bevoegd, alle bevelen, die hij ter handhaving der orde noodig'acht, te geven.
Hij laat. tot maatregelen van geweld niet overgaan, dan na het doen der vereischte waarschuwingen.
Art. 187. Is het, in zoodanigen toestand, noodig, algemeene voorschriften van politie voor de inwoners uit te vaardigen en onverwijld af te kondigen, de Burgemeester is er toe bevoegd. Hij brengt die voorschriften terstond ter kennis van Onzen Commissaris in de provincie en, zoo spoedig mogelijk, ter kennis van den Baad.
Onze Commissaris kan de uitvoering van zoodanige voorschriften schorsen.
De voorschriften vervallen, zoo zij niet door den Raad in zijne eerstvolgende vergadering worden bekrachtigd, tenzij de Burgemeester ten aanzien van een raadsbesluit tot niet-bekrachtiging oordeele te moeten handelen naar de voorschriften der 2de en 3de zinsnede van art. 70.
Ingeval de Burgemeester, of die hem moet vervangen, buiten staat is te handelen, kunnen de noodige voorschriften en bevelen door Onzen Commissaris worden uitgevaardigd.



48
gedurende korten tijd zal werken, dat daarna door het vernietigingsrecht van de Kroon achterhaald zal worden. De vernietiging van een maatregel treft uit den aard der zaak ook zooveel mogelijk de gevolgen, welke die maatregel reeds heeft gehad. Het is daarom wenschehjk, dat zooveel mogelijk wordt voorkomen, dat een maatregel, waarvan met eenige waarschijnJijkheid voorspeld kan worden, dat hij vernietigd worden zal, in werking treedt en gevolgen heeft.
Is de strekking van het bedoelde voorschrift hiermede juist aangegeven, dan behoeft het ook geen nader betoog, dat de Burgemeesters met zijn toepassing uiterst voorzichtig dienen te «ö'n en het zeker niet mogen misbruiken om te trachten bij oen verschil van inzicht hunne zienswijze tegenover die van den Raad te doen zegevieren.
Van den Raad is de Burgemeester alleen het ,hoofd" slechts bij hooge uitzondering en tegenwoordig alleen nog in kleine gemeenten, is hij tevens „lid" van den Raad.
De omstandigheid, dat hij van het
college van Burgemeester en Wet-
Stemrecht van den Burgemeester.
houders wèl lid is, rechtvaardigt het tot op zekere hoogte, dat hem daar als leider der vergadering een beslissende stem is toegekend. Terwijl de wet. zoo in eene raadsvergadering de stemmen staken, als regel verdaging der beslissing naar een volgende vergadering eischt kent zij bij staking van stemmen in de vergadering van Burgemeester en Wethouders een dergelijk uitstel niet. De Burgemeester heeft dan een beslissende stem 2). De verantwoordelijkheid, welke hij daardoor draagt, kan zeer
") Gemeentewet, Art. 50. Alle besluiten worden door volstrekte meerderheid der stemmende leden opgemaakt.
Bij staking van stemmen wordt het nemen van het besluit tot eene volgende vergadering uitgesteld.
In deze, en evenzoo in eene voltallige vergadering, wordt, bij staken van stemmen, het voorstel geacht niet te zijn aangenomen.
Art. 51. Ingeval omtrent het benoemen of voordragen van personen de stemmen bij herstemming staken, beslist terstond het lot
*) Gemeentewet Art. 92. Het college van Burgemeester en Wethouders mag niet beraadslagen of besluiten, zoo niet meer dan de



49
. groot zijn, vooral nu, na de invoering der evenredige vertegenwoordiging, ook de leden van het college van Burgemeester en Wethouders met het oog op hun politieke gezindte worden aangewezen. Het is niet zonder bedenking, dat, wanneer in een college van Burgemeester en Wethouders de uit den Raad voortgekomen leden wegens verschil van politiek inzicht twee aan twee tegenover elkaar staan, de in zekeren zin aan de gemeente „opgedrongen" Burgemeester den doorslag geven moet.
Commissien.
De Gemeentewet heeft voorzien, dat de Raad in benaalde cfiVnllor. nooot
Burgemeester en Wethouders nog andere commissien aan het werk zou willen zetten om hem bij het besturen der gemeente terzijde te staan.
Terwijl echter Burgemeester en Wethouders krachtens de wet een zekere zelfstandige bestuursbevoegdheid hebben, kan de Raad in het stelsel der wet niet bevoegd geacht worden om een deel van de hem door den wetgever toegedachte taak aan die andere commissien over te dragen.
Zij mogen slechts in het leven worden geroepen:
a. om Burgemeester en Wethouders bij het beheer van bepaalde takken van dienst duurzaam ter zijde te staan;
b. om duurzaam een deel van den voorbereidingsarbeid te vervullen, die anders krachtens artikel 179, letter s, van de gemeentewet op de schouders van Burgemeester en Wethouders rusten zou;
c. om een „bijzonderen last" te vervullen: ten aanzien van een bepaalde zaak 's Raads beslissing voor te bereiden, een onderzoek in te stellen, e. d.1).
helft züner leden, of, is dit getal oneven, de grootste helft daarvan tegenwoordig is.
Alle besluiten worden bij volstrekte meerderheid van stemmen opgemaakt. By staken van stemmen beslist, zoo het benoemen of voordrachten van personen geldt, het lot, in alle andere zaken de stem van den voorzitter.
') Gemeentewet, Art. 54. De Raad kan vaste commissien zijner leden belasten met de voorbereiding van hetgeen, waarover hij heeft
4



50
De Gemeentewet kent geen andere commissien, dan deze drie: de commissie voor de strafverordeningen moet als een commissie van voorbereiding worden beschouwd.
I In het stelsel der wet is er aanleiding
Stelsel der wet. , , ,
| om tusschen de verschillende commissien scherp te onderscheiden.' De commissien van bijstand kunnen alleen op initiatief van Burgemeester en Wethouders worden ingesteld; zij staan Burgemeester en Wethouders ter zijde, richten zich dus met hare adviezen tot hen en kunnen zich nooit onmiddellijk tot den Raad wenden. De commissiën van voorbereiding oefenen zelf, rechtstreeks, een deel uit van het werk dat anders tot de bevoegdheid van Burgemeester en Wethouders zou behooren. Haar taak is echter zeer beperkt en bepaalt zich praktisch tot het ontwerpen van bepaalde verordeningen. In gemeenten, waar geen commissie voor de strafverordeningen bestaat, treft men haar dikwijls in het geheel niet aan; in grootere gemeenten is de commissie voor de strafverordeningen ook meermafen de eenige commissie van voorbereiding. Hier en daarvindt men'soms nog een of meer andere dergelijke commissiën, b.vjeen commissie voor de „huishoudelijke verordeningen". De taak van deze commissiën is in den regel zeer beperkt; over het algemeen konden zij, evenals
te besluiten. Hij benoemt er jaarlijks de voorzitters en leden van en doet hunne namen bekend maken.
Hij kan insgelijks, doch alleen op voordracht van Burgemeester en Wethouders, aan vaste commissiën zijner leden opdragen Burgemeester en Wethouders in het beheer van bepaalde takken van de huishouding der gemeente bij te staan.
De leden dezer laatste commissien, waarvan altijd de Burgemeester of een der Wethouders voorzitter is, worden jaarlijks benoemd door den Raad, die hunne namen doet bekend maken.
Art. 55. Eene plaatselijke verordening, aan Gedeputeerde Staten mede te deelen, regelt den werkkring dier vaste commissien.
Art. 56. Elke commissie dient den Raad, Burgemeester en Wethouders en den Burgemeester over de tot haren werkkring behoorende zaken van bericht en raad.
Art. 57. De regelen voor het benoemen van andere commissien van raadsleden, tot uitvoering van een bijzonderen last, worden bn het reglement van orde voor de vergadering van den Raad gesteld.



51
trouwens de commissie voor de strafverordeningen, wel gemist worden.
Met de losmaking der wethouders
uit het collegiaal verband is in bepaalde
'Ontwikkeling in de praktijk.
gemeenten een merkwaardige ontwikkeling der commissiën van
bijstand gepaard gegaan. De commissiën hebben daar feitelijk , een deel van het beheer van bepaalde diensttakken voor haar 1 rekening gekregen, al kan formeel de medewerking van Burgemeester en Wethouders natuurlijk niet gemist worden.
Uit de bepaling van artikel 134 der Gemeentewet, volgens welke aan den Raad ten aanzien van het bestuur der gemeentehuishouding alle bevoegdheid behoort, welke niet bij de wet aan Burgemeester en Wethouders of den Burgemeester is opgedragen, beschouwd in verband met hetgeen de artikelen 54—57 omtrent de verschillende raadscommissiën bepalen, volgt, dat binnen het stelsel der Gemeentewet geen andere dan deze in de wet zelve genoemde commissiën tot medewerking aan de bestuurstaak kunnen worden geroepen en dat ook gemengde commissiën van raadsleden en niet-raadsleden niet met het stelsel der wet in overeenstemming zijn.
Ook daar, waar de Gemeentewet de mogelijkheid opent, dat aan „anderen" zekere bevoegdheid wordt toegekend, kan in zulk een voorschrift geen vrijbrief voor het instellen van willekeurig samengestelde commissiën worden gezien: de „anderen" waarvan hier sprake is, kunnen slechts zoodanige anderen zijn, als de wet kent: de organen van het staatsgezag, de organen van het gemeentebestuur en de krachtens de wet ingestelde commissien.
De praktijk heeft zich ook hieraan niet gestoord.
Jn tal van gemeenten vindt men, met de meest uiteenloopende bevoegdheden, allerlei commissiën, waarvoor binnen de grenzen van het wettelijk schema geen plaats aan te wijzen is.
Tot de commissiën met een buitenwettelijk bestaan rekenen wij b.v. de
Andere commissiën behalve de In de wet genoemde.
in een aantal gemeenten voorkomende „scheidsgerechten": (commissiën van beroep omtrent de toepassing van voorschriften uit plaatselijke verordeningen betreffende de bestraffing van ambtenaren en werklieden) hiertoe behooren verder de commissiën, aan welke het beheer van eenige gemeentelijke instelling is opge-



52
dragen en de gemengde commissiën uit raadsleden en burgerij, welke in vele plaatsen Burgemeester en Wethouders bij het opmaken der kohieren voor de plaatselijke inkomstenbelasting ter zijde staan.
Vele van deze commissiën hebben haar bestaansrecht zoo afdoende bewezen, dat men haar opheffing, zoolang zij niet door een andere en betere organisatie overbodig worden, buitengesloten achten mag.
De vraag, of bij de te wachten herziening van de Gemeentewet ook aan de commissiën een grooter aandeel in het bestuur der gemeentelijke aangelegenheden dient te worden toegekend, kan hier niet in den breede besproken worden. Wij merken daarom slechts op, dat het ons wel wenscheltjk voorkomt, dat de wet den gemeentebesturen ten aanzien van de aan commissiën te verstrekken opdrachten grootere vrijheid laat, maar dat wij niet zouden kunnen instemmen met een regeling, welke de verantwoordelijkheid voor de algemeene leiding van de gemeentelijke aangelegenheden, welke thans ongedeeld bij den Raad en Burgemeester en Wethouders berust, zou splitsen. Splitsing van verantwoordelijkheid beteekent vermindering van verantwoordelijkheidsgevoel en vermindering van verantwoordelijkheidsgevoel is wel wat wij in de allerlaatste plaats noodig hebben.
Ten aanzien van taak en positie der ambtenaren Is de wet zeer onvolledig*.
Van de belangrijke plaats, welke de ambtenaren bij de „regeling en het bestuur van de huishoudi no- der aa-
meente" innemen, geeft de gemeentewet allerminst een juist en en volledig beeld. Slechts aan een tweetal hoofdambtenaren, den , Secretaris en den Ontvaneer. worden een aan tal nr-Hbcion
! artikelen rliA wolli'/.hf oor, s*./t.«.i» 1 . '
[ ambten eenmaal geweest zijn, maar waarin voor geen van beide de beteekenis, welke zij thans kunnen hebben, juist wordt aan-
I gegeven. — In hoofdzaak hebben deze artikelen trouwens geen betrekking op aard en inhoud der ambten, maar betreffen zij zuiver uiterlijke dingen: leeftijdsgrens voor benoembaarheid, wijze van benoeming en van ontslag, betrekkingen, welke niet gelijktijdig met het ambt bekleed mogen worden, verboden familiebetrekkingen, verboden handelingen.



53
De Secretaris.
Wat de aard van het secretaris-ambt aangaat, bepaalt de wet alleen, dat de
secretaris den Raad, Burgemeester en Wethouders, den Burge¬
meester en de Commissiën van den Raad in alles,1 wat het bun opgedragen bestuur aangaat, behulpzaam moet zijn. Waarin die hulp zal hebben te bestaan, wordt niet nader aangeduid, de eenige werkzaamheid, die als een uitvloeisel daarvan te beschouwen is, welke de wet uitdrukkelijk noemt, is het mede onderteekenen van alle stukken, die van den Raad en van Burgemeester en Wethouders uitgaan. — Dat de wet den Secretaris in de eerste plaats als een ambtenaar van den Baad beschouwt, volgt uit de omstandigheid, dat zij het reglement van orde voor de vergaderingen van den Raad aanwijst als de plaats, waar zijn vervangiDg moet worden geregeld.
De secretaris werd in den loop der jaren veel méér dan een eenvoudige helper van de verschillende bestuurscolleges. Weliswaar is zijn positie lang niet overal dezelfde, maar zelfs daar, waar hij het minst naar buiten treedt, in de allergrootste gemeenten, is die positie met de wettelijke omschrijving zeer onvolledig aangeduid. Ook daar moet men den secretaris als een lid van het gemeentebestuur beschouwen en wel als een der belangrijkste leden, omdat hij met den burgemeester, en meer nog dan deze, het element van duurzaamheid in het gemeentebestuur vormt. — Vooral in de vergaderingen van Burgemeester en Wethouders neemt de secretaris bijna overal als gelijkgerechtigd met hen, die de wet uitdrukkelijk tot leden van het College stempelt, aan de beraadslagingen deel. Het feit, dat hij geen stemrecht uitoefent, stelt hem wellicht eenigszins bij de wethouders ten achter, maar dan toch alleen, waar het geldt de behandeling van die zaken, waaromtrent de opvatting van het College door stemming wordt uitgemaakt. En van de talrijke en belangrijke besluiten, welke in de vergadering van Burgemeester en Wethouders worden genomen, zijn die, welke op een stemming berusten, lang niet altijd de gewichtigste, terwijl zij in aantal verre in de minderheid blijven tegenover de beslissingen, waarvoor een stemming niet noodig is.
In de kleinere gemeenten, daar, waar de Wethouders nog geen dagtaak vinden in hun ambt en dus ook niet geregeld aan



64
het bestuur deelnemen, is de taak van den Secretaris nog belangrijker. Daar is hij dikwijls met den Burgemeester de man, die, binnen de grenzen, welke door de opvattingen van 's Raads meerderheid worden gesteld, de zaken der gemeenten daadwerkelijk » beheert. Ook de omstandigheid, dat in die gemeenten de_bestuurstaak Vl nog een ongesplitst geheel vormt, dat, zelfs indien er bedrijven l zïjn, deze ook niet met de zelfstandigheid optreden van de bedrijven en diensten in de grootste gemeenten, maakt de taak van den Secretaris eener kleine plaats vergelijkenderwijze van zoo groote beteekenis.
De Ontvanger.
Met betrekking tot den ontvanger is de ontwikkelingsgang anders ge¬
weest dan ten aanzien van'den Secretaris. In kleinere gemeenten is de ontvanger nog zeer dikwijls de man, die alle gelden der gemeente ontvangt en uitgeeft, en die weinig méér doet dan dat.
De wetswijziging van 1904, die de aanstelling van andere comptabele ambtenaren naast den ontvanger wettelijk heeft mogelijk gemaakt, — wij komen daarop hieronder terug — heeft in een aantal andere gemeenten een krachtigen stoot gegeven aan de ontwikkeling van het financieel beleid in een richting, waarbij de beteekenis van het ontvangersambt in vergelijking met de functie der financieele fte-iry/sambtenaren geleidelijk achteruit gaat.
De eerste ambtenaar der gemeente op financieel gebied is de ontvanger slechts zelden geworden. Waar het geldt de richting van het gemeentelijk financieel beleid te bepalen, neemt over het algemeen de chef der afdeeling „financiën" van de secretarie of een ambtenaar met den titel van „verificateur" of „controleur" der gemeenteflnanciën de plaats in, welke eenmaal voor den ontvanger weggelegd scheen.
Intusschen achten wü het niet onwaarschijnlijk, dat, wanneer het in de kleinere gemeenten meer dan tot dusverre regel wordt, dat slechts ambtenaren van speciale vorming tot ontvanger worden benoemd, déar op den duur de ontvangers zich een grootere en meer belangrijke plaats in het beheer der gemeentezaken zullen zien toegewezen, dan zij op het oogenblik bekleeden.



55
De overige ambtenaren.
Van den werkkring der overige gemeenteambtenaren zwijgt de wet.
Slechts hun benoeming regelt zij en dan nog wel op een wijze, die duidelijk aantoont, dat de wetgever allerminst vermoedde, welk een groot leger van ambtenaren eenmaal aan den dienst der gemeenten verbonden zou zijn, hoe verschillend hun taak en en positie zouden wezen.
Afgescheiden van de speciale voorschriften voor het politiepersoneel', komen bedoelde bepalingen hierop neer, dat de „ambtenaren en bedienden bij de plaatselijke secfetarie1' door Burgemeester en Wethouders, de overige ambtenaren door den Baad worden benoemd, tenzij deze laatste zijn benoemingsrecht weder aan Burgemeester en Wethouders overgedragen heeft.
Veel gebruik van hun recht om het benoemen van bepaalde ambtenaren aan Burgemeester en Wethouders over te laten, hebben de Raden over het algemeen niet gemaakt. Het gevolg hiervan (en van andere wetsbepalingen, b. v. die der onderwijswetten, welke de benoeming van groote groepen ambtenaren imperatief aan den Raad opdragen) is, dat in een gemeente van eenige beteekenis bijna in iedere vergadering een deel van den beschikbaren tijd moet worden besteed aan werk, waarvoor een talrijke vergadering zoo bij uitstek ongeschikt is, het benoemen van tal van personen tot de meest uiteenloopende betrekkingen.
Naast het groote leger der personen, die inderdaad niet meer dan ambtenaren zijn, treft men, vooral in de groote gemeenten, een aantal functionarissen aan, wier taak en positie door het begrip „ambtenaar" niet geheel volledig worden aangeduid. Ofschoon de toestanden van plaats tot plaats uiteenloopen, kan men aannemen, dat op de leiders der groote „gemeentebedrijven", op de hoofden van de meer belangrijke takken van dienst, op de chefs ook wel van sommige afdeelingen der secretarie, metterdaad een gedeelte van de bestuurstaak is afgewenteld.
De groei van het ambtenarencorps en meer andere omstandigheden, zijn oorzaak geweest, dat de noodzakelijkheid ontstond om ten aanzien van benoeming en ontslag, belooning en bestraffing, regeling van de jaarwedden en der bevordening van de ambtenaren meer te regelen dan in de wet is vastgelegd. Berst in Maastricht en vervolgens in thans wel bijna alle gemeenten van eenige



56
beteekenis, is men overgegaan tot vaststelling van zoogenaamde ambtenaren- en werkliedenreglementen, verordeningen, die een uitgewerkte regeling bevatten van wat men de „rechtspositie" van het personeel in publieken dienst heeft genoemd. Op den inhoud daarvan komen wij in hoofdstuk X terug.
De gemeentegrenzen zijn dikwijls vrij willekeurig getrokken lynen. In
Grenswlizig-lng-.
veel gevallen is dan ook de grens der Dlaatseliike hel
schap een andere, dan die van het territoriale onderdeel van den staat, dat „gemeente" heet.
Vooral voor de snel groeiende steden zijn de moeilijkheden en bezwaren, welke daaruit voortvloeien, groot en talrijk, en er is slechts één afdoend middel om daaraan tegemoet te komen: grenswijziging, d. w. z. het brengen van overeenstemming tusschen de wettelijke en de feitelijke toestanden.
Over de vraag, of voor zulk een grenswijziging de tijd gekomen is, bestaat tusschen de betrokken gemeenten zelden of nooit overeenstemming.
In het meest voorkomend geval, als een stad streeft naar «annexatie" van gedeelten der haar omringende gemeenten, vechten deze laatste bijna altijd tot het uiterste voor haar onverkorte zelfstandigheid.
Op het vraagstuk der stadsuitbreiding en wat daarmede samenhangt komen wij in hoofdstuk VI terug.
De gemeentewet bevat i) bepaalde voorschriften nopens de raadpleging der bevolking over voorstellen tot grenswijziging. Naast den raad wordt dan een bijzondere commissie uit de burgerij benoemd, welke zelfstandig advies uitbrengt over de door Gedeputeerde Staten der provincie ontworpen voorschriften.
Uit den aard der zaak gaat aan de verkiezing van die Commissie een openbare behandeling, in de pers en op vergaderingen, vooraf van het voorstel, waaromtrent zij advies zal moeten uitbrengen. De leden der Commissie worden dus veelal gekozen met de wetenschap, hoe zij ongeveer denken over de vraag, die aan hun oordeel onderworpen zal worden. De regeling nadert daardoor sterk tot een referendum.
l) Artt. 129—132.



57
Indien men van meening is, dat inderdaad de voor vier jaren gekozen gemeenteraden ook thans niet genoeg gezag bezitten om over vraagstukken van grenswijziging definitief in naam der burgerij te oordeelen, verdient invoering van een zuiver referendum boven de regeling uit de gemeentewet aanbeveling. Mocht men van oordeel zijn, dat voor invoering van dit instituut geen — of thans nog geen — aanleiding bestaat, dan schijnt er ook voor handhaving der Commissie uit de ingezetenen, uitsluitend voor de behandeling van voorstellen tot grenswijziging, geen voldoende reden te zijn.
Samenwerking- tusschen gemeenten.
Eeeds onder de heerschappij der aan de gemeentewet voorafgegane bestuurs¬
reglementen kwam het voor, dat gemeenten voor de behandeling van bepaalde zaken, waarbij gemeenschappelijke belangen betrokken waren, samenwerking zochten. Vooral waar het 't onderhoud der wegen gold, was zulk een samenwerking dikwijls het eenige middel om tot een behoorlijken toestand te geraken. In gevallen, waarin een verkeersweg, die voor de ingezetenen van b.v. drie of vier gemeenten van even groot belang was, door elk yan die gemeenten op een andere wijze, met gebruikmaking van andere verhardingsmiddelen, onderhouden werd, sprong de noodzakelijkheid daarvan in het oog. Met machtiging van den koning kwamen verschillende gemeenschappelijke regelingen tot stand.
De gemeente wetgever heeft gemeend omtrent de regeling van „gemeen-
Voorschriften der wet.
schappelijke belangen" tusschen gemeenten voorschriften te moeten geven. Na voorafgaande toestemming van Gedeputeerde Staten kan een regeling plaats vinden, welke daarna nog weder aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen moet- worden. Ofschoon omtrent de beëindiging van dergelijke regelingen in de gemeentewet geen voorschriften zijn opgenomen, neemt men aan, dat daarvoor — behalve als de regeling zelve bepaalt, hoe zij weder te niet kan worden gedaan — hetzelfde als voor haar tot stand komen geldt.
Hieruit volgt dus, dat een gemeente, welke eenmaal een gemeenschappelijke regeling heeft aangegaan — tenzij dit door



58
haar uitdrukkelijk bedongen werd — zich daar niet eenzijdig aan onttrekken kan.
In den loop der jaren heeft, wanneer de onderlinge belangenverhoudingen zich gewijzigd hadden, de opheffing van dergelijke gemeenschappelijke regelingen dikwijls tot de grootste moeilijkheden geleid.l)
Behalve voor het onderhoud van wegen heeft het instituut der gemeenschappelijke regelingen vrij veel toepassing gevonden voor de toelating van kinderen uit de eene gemeente op scholen eener andere.
Waar men er ook voor het beheer van gemeenschappelijke bedrüven, vooral gasfabrieken en waterleidingen, gebruik van maken wilde, stuitte men op groote moeilijkheden.
Het voorschrift van de gemeentewet, dat de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente aan den Raad zijn opgedragen, en dat de uitvoering der besluiten van den Raad bij Burgemeester en Wethouders berust, is algemeen en laat geen uitzondering toe voor het geval van gemeenschappelijke regeling.
Men neemt daarom aan, dat, ook bij het beheer van zaken en werken, die aan meerdere gemeenten gemeen zijn, de wet eischt, dat de Raad van ieder dier gemeenten daaromtrent besluit, en dat het College van Burgemeester en Wethouders van iedere gemeente voor de uitvoering van het raadsbesluit zorgt.
Zoo als men bij het overlaten van bepaalde zaken aan commissiën van bijstand in de gemeenten meermalen verder is gegaan, dan de wet, strikt genomen, toelaat, zoo heeft men ook, waar het 't beheer van gemeenschappelijke bedrijven gold met deze strenge uitlegging van het voorschrift der wet wel de hand gelicht. Zoolang de zaken geregeld loopen, is daartegen niet zoo heel veel bezwaar. Men loopt echter steeds de kans, dat wanneer J).v. ter zake van een geschil met een leverancier de gemeenten In een rechtsgeding gewikkeld mochten worden, de geldigheid van niet regelmatig tot stand gekomen bestuurshandelingen ontkend zou worden.
') De Regeering heeft zich de laatste jaren op het standpunt gesteld, dat haar met betrekking tot de oplossing van dergelijke geschillen een zeer ruime bevoegdheid toekomt.



59
Ook werkt de „gemeenschappelijke regeling" over het algemeen te stroef om een rationeel beheer mogelijk te maken van grootere bedrijven, waarbij meer dan twee of hoogstens drie gemeenten betrokken zijn.
Langs tweeërlei weg heeft men een oplossing gezocht.
De Intercommunale Naamlooze Vennootschap.
In de eerste plaats door de vorming van naamlooze vennootschappen, waarvan de aandeelen slechts aan de betrokken gemeenten werden uitgegeven.
De groote verbreiding, welke de naamlooze vennootschap in het zakenleven heeft gevonden, is wel hieraan te danken, dat zij een gemakkelijke vorm is voor het bijeenbrengen van groote kapitalen voor een bepaald doel, en dat, door de groote vrijheid, welke de wet met betrekking tot den inhoud der akte van oprichting laat, bijna steeds een zich bij de bijzondere omstandigheden der betrokken onderneming aansluitende beheersvorm mogelijk was.
Ook waar het gemeentelijke ondernemingen gold, bleek dit het geval te zijn.
Wanneer de statuten met de noodige zorg werden samengesteld, vond men. in de Naamlooze Vennootschap met alleen gemeenten als eigenaressen van de niet voor overdracht vatbaar verklaarde aandeelen een uitstekenden vorm, ook voor het beheer van groote bedrijven, welke aan een aantal gemeenten te zamen toebehooren.x)
De tweede, nog eenvoudiger, oplossing vond daar toepassing, waar de eene gemeente in een eenigszins overheerschende stelling kwam te staan tegenover de andere met wie zij een zaak regelde.
Men koos den vorm van de eenvoudige overeenkomst, het Contract,
Samenwerking: wegens contract.
volgens de burgerlijke wet.
Dit is b.v. geschied, waar groote gemeenten met de haar omringende kleinere overeenkwamen, dat haar keuringsdiensten van levensmiddelen hunne werkzaamheden ook daarbinnen ver-
•) De Zuid-Bevelandsche Waterleiding Mij. is het meest bekende voorbeeld van een dergelijke N. V.



60
richten zouden. De hoofdinhoud dier overeenkomsten is deze, dat de groote gemeente zich verbindt haar keuringsdienst te laten waken voor de naleving der door de kleine vast te stellen verordeningen op de keuring van levensmiddelen enz., de kleine om haar verordeningen met die der groote in overeenstemming te brengen en voor de bewezen diensten een bepaald bedrag per inwoner te betalen.
Ook deze regelingen hebben, hoewel er eveneens theoretische bezwaren tegen kunnen worden aangevoerd, voor zoover wij weten in de praktijk tot geen moeilijkheden aanleiding gegeven.
Feitelijk is de toestand dus deze, dat de praktik vrij voldoende middelen heeft gevonden om te ontkomen aan de bezwaren, welke eruit voortvloeien, dat de wettelijke voorschriften' nopens de samenwerking tusschen gemeenten niet voldoende zijn voor de meer ingewikkelde verhoudingen van dezen tijd. I Regeeringwntwerp van 19W. I Niettemin heeft de Regeering in 1916
~J 1 gemeend eene wettelijke regeling van
dit onderwerp te moeten voorbereiden. Volgens haar nog steeds aanhangig voorstel zou het volgende mogelijk worden: de besturen van twee of meer gemeenten regelen gemeenschappelijke belangen ongeveer op dezelfde wijze als thans in de gemeentewet wordt voorzien;
de gemeentebesturen stellen omtrent het beheer van gemeenschappelijke zaken, inrichtingen of werken eene regeling vast met afwijking van de wettelijke voorschriften betreffende het beheer der gemeente-huishouding;
de gemeentebesturen vormen ter behartiging van gemeente belangen een Bond, waarover het bestuur is opgedragen aan een Raad, samengesteld uit door ieder van hen aan te wijzeD leden. De Raad van Bestuur van den Bond zal alle bevoegdheden hebben, welke hem door de gemeentebesturen worden overgedragen; hij zal eventueel strafverordeningen mogen makenen belastingen, doch alleen retributien, mogen heffen.
Naast de bestaande eenvoudige „gemeenschappelijke regeling" zal men dus eventueel krijgen de gemeenschappelijke regeling met afwijking van de voorschriften omtrent het bestuur van de huishouding der gemeente, d. w. z. de gemeenschappelijke regeling, waarbij de bevoegdheden van den Raad en van Burge-



61
meester en Wethouders aan een ander orgaan — gedacht is in de eerste plaats aan de Commissie van beheer — worden opgedragen, en de Bond van gemeenten. De Bond zal de naamlooze vennootschap, die verboden wordt, moeten vervangen, zijn statuten zullen met de akte van oprichting der naamlooze vennootschap overeen kunnen stemmen, maar hij zal kunnen krijgen, wat aan de naamlooze vennootschap onthouden blijft, bestuursbevoegdheid.x)
Het zou te ver voeren, indien getracht werd om hier een in bijzonderheden afdalende waardeering van de ontworpen voorschriften te geven.
Volstaan mag daarom worden met op het volgende te wijzen.
Er bestaat een zekere strijd tusschen de eischen der groeiende democratie en die van het moderne verkeer en de moderne techniek.
Een eisch voor een werkelijk democratisch bestuur is een regeeringsvorm, die niet ingewikkelder is, dan strikt onvermijdelijk mag heeten, waarbij verwarring van bevoegdheden vermeden wordt, waarbij zooveel mogelijk voorkomen wordt, dat verschillende bestuurskringen elkaar snijden en verdeelen, zoodat de burger het overzicht over het geheel verliest.
Daar tegenover eischt de ontwikkeling van techniek en verkeer grootere bestuurseenheden dan onze veelal kleine gemeenten en bijzondere organen voor speciale werkzaamheden. De regeeringsvoorstellen gaan zeer ver in laatstgenoemde richting. In het bijzonder tegen den Bond van gemeenten bestaan ernstige bezwaren. Komt deze tot stand, dan zal met betrekking tot zeer belangrijke onderwerpen een groot deel van het gemeentelijk bestuursbeleid aan de geregelde controle der burgerij onttrokken kunnen worden.
De wenschelijkheid van samenwerking van een groot aantal gemeenten
Vereenigingen van gemeenten.
voor bepaalde doeleinden heeft geleid, na het in werking treden
*) In afwijking yan het ontwerp van 1915 adviseert de Staatscommissie voor de herziening der Gemeentewet:
a. de vorming van Naamlooze Vennootschappen door gemeenten vrij te laten;
b. den Bond van gemeenten niet mogelijk te maken;
c. dwang tot samenwerking toe te staan.



62
der Ongevallenwet 1901, tot de Risico-vereeniging van Nederlandsche gemeenten, aangesloten bij de centrale werkgevers risico-bank in 1912 tot oprichting der „ Vereeniging van Nederlandsche gemeenten."
Laatstgenoemde vereeniging beoogt krachtens hare statuten „het voorstaan van de belangen harer leden"; ter bereiking van dit doel heeft zij tot dusverre o. m. een „Bureau van Verificatie en Pinancieële Adviezen" en een „Technisch Wegenbureau" opgericht; heeft een belangrijk aandeel genomen aan de oprichting der N. V. „Centrale Bouwmaterialen-voorziening"; heeft zich belast met het inrichten van congressen op gemeenterechtelük en gemeentelijk-administratief gebied; dient haren leden van advies en tracht ook op ander gebied de samenwerking tusschen de leden te bevorderen. Waar overleg tusschen de regeering en
uc gcsamemijKe gemeenteoesturen wenscheltjk is, kan zij meer en meer het orgaan worden, waardoor dat overleg plaats vindt.
in net algemeen zijn de gemeentebesturen bij de vervulling hunner taak
Toelicht op de gemeente-
Desturen.
aan geen ander toezicht onderworpen, dan aan de controle, welke
piaaDsenjKe ourgerrj over nunne handelingen uitoefent.
Ten aanzien van de uitvoering van zijn eigen regelingen eischt natuurlijk het hooger gezag een zeker recht van toezicht voor zich op om gewaarborgd te zijn, dat die uitvoering goed en overeenkomstig de strekking der betrokken voorschriften plaats vindt; ten aanzien van het bestuur der gemeentehuishouding bestaat een dergelijk geregeld toezicht niet.
Wel wordt op bepaalde handelingen der gemeentebesturen door de colleges van Gedeputeerde Staten toezicht uitgeoefend maar de bedoeling der desbetreffende wetsvoorschriften wordt miskend, wanneer men ér uit afleiden wil, dat Gedeputeerde Staten met een soort voogdij over de gemeentebesturen belast zijn
Bepaalde daden, welke zij onwettig of met het belang deigemeente in strijd achten, kunnen Gedeputeerde Staten trachten te beletten; op de richting, waarin het bestuur der gemeentehuishouding geleid zal worden, oefenen zij geen invloed uit, deze
wurm uusiuuena aoor net beleid der gemeentebesturen bepaald.
weliswaar kunnen dus GedeDuteerr?«
Staten veel verhinderen, waardoor de
Omvang: van het toezicht
uer ueaeputeerde Staten.
belangen der plaatselijke gemeenschap in meerdere of mindere



63
mate zouden worden geschaad, maar de inzichten van de gemeenteraden omtrent de algemeene richting van het plaatselijke bestuurdbeleid behooren zij te eerbiedigen.
Waar omtrent de allergrootste gemeentebelangen buiten hen om wordt beslist, is het de vraag of, althans vóór zooverre de grootere gemeenten betreft, hun invloed met betrekking tot bestuursdaden van vrij ondergeschikte beteekenis niet te ver gaat. Met alle waardeering voor de wijze waarop sommige colleges van Gedeputeerde Staten hun taak vervullen, mag men toch niet blind zijn voor het feit, dat de manier, waarop en dekring van personen waaruit hunne leden worden gekozen, allerminst waarborgen opleveren, dat — dooreengenomen — die leden een beter en dieper inzicht zullen hebben in de groote vraagstukken, waarvoor het bestuur van iedere gemeente van eenige beteekenis wordt gesteld, dan de leden van het bestuur dier gemeenten zeiven.1)
De meest belangrijke onderdeelen van.de hier bedoelde taak der Gedeputeerde Staten zijn het toezicht, dat zij uitoefenen op de burgerlijke rechtshandelingen der gemeenten en hun toezicht over de gemeentelijke geldmiddelen.
Het eerste komt hierdoor tot uiting, dat verschillende raadsbesluiten, welke vermeerdering of vermindering van het gemeentelijk vermogen tengevolge kunnen hebben, door hen moeten worden goedgekeurd 2), het laatste doordat de gemeentebegrooting (met inbegrip van alle veranderingen, welke daarin na de vaststelling worden aangebracht, aan hunne goedkeuring onderworpen is 8), en dat zij de gemeente-rekening vaststellen na voorloopige vaststelling door den Raad *). Bij de bespreking van gemeentebegrooting en -rekening komen wij hierop, evenals op hunne belangrijke bevoegdheid, ingeval de raad nalatig blijven mocht om verplichte uitgaven op de begrooting te brengen, nader terug.&)
') De Staatscommissie voó'r de herziening der Gemeentewet wil voor gemeenten boven 40000 inwoners het toezicht der Gedeputeerde Staten beperken.
*) Art. 194 der Gemeentewet.
s) Artt. 207, 213 en 214 der Gemeentewet.
4) Art. 221 der Gemeentewet.
») Art. 212 der Gemeentewet.



64
Voorts moeten een aantal verordeningen en besluiten, waaronder alle strafverordeningen, hun steeds x) en alle andere verordeningen desgevraagd 2) worden „medegedeeld", terwijl het verleenen van ongevraagd ontslag aan secretaris, ontvanger of ambtenaren van den burgerlijken stand door hen moet worden goedgekeurd.8)
Ook de Eroon oefent een zeker
toezicht over de gemeentebesturen uit:
Toezicht van de Kroon.
in de eerste plaats doordat tegen verschillende beslissingen der Gedeputeerde Staten bij de Koningin in hooger beroep kan worden gekomen; voorts door haar vernietigingsrecht.
Het laatste machtsmiddel der Kroon bestrijkt het geheele gebied der gemeentelijke werkzaamheid en dus is ook het koninklijk toezicht in zooverre algemeen, dat geen enkel besluit van Raad, Burgemeester en Wethouders of Burgemeester er aan onttrokken is. Beperkt in zijn werking is dit toezicht echter toch, daar slechts om twee redenen een besluit van een gemeentebestuur vernietigd kan worden en dus ook de besluiten der gemeentebesturen slechts aan die beide criteria getoetst mogen worden.
Strijd met de wet en strijd met het algemeen belang zijn de eenige gronden voor uitoefening van het koninklijk vernietigingsrecht. Naar het oordeel der regeering minder doelmatige besluiten, die niet bepaald met wet of algemeen belang strijden, zijn voor haar onaantastbaar. De vraag, wanneer die strijd aanwezig is, kan uit den aard der zaak tot verschil van meening aanleiding geven, vooral het vage begrip „algemeen belang" laat veel verschil van opvatting toe.
Ofschoon er verschillende voorbeelden zijn aan te wijzen van een minder doelmatig gebruik van het vernietigingsrecht, moet men toegeven, dat de opeenvolgende regeeringen over het algemeen bij de uitoefening van dit zeer buitengewone recht zekére behoedzaamheid hebben betracht. Dit neemt niet weg, dat het gewenscht zou zijn, dat een buiten iederen politieken strijd geplaatst orgaan met de toetsing der besluiten van de gemeentebesturen aan wet en algemeen belang werd belast.
l) Art. 167 der Gemeentewet. *) Art.-152 der Gemeentewet. *) Artt. 95, 106 en 149 der Gemeentewet.



65
Zijdeling-sch toezicht door de rechterlijke macht.
Aan de rechterlijke macht is geenerlei rechtstreeksche controle over de ge¬
meentebesturen opgedragen. Niettemin is in bet bijzonder de strafrechter dikwijls verplicht de plaatselijke verordeningen aan de wet te toetsen. De rechter moet namelijk allereerst de toet handhaven, hij mag haar niet buiten toepassing laten, zelfs niet al meent hij, dat zij ondoelmatig of met een regeling van hoogere orde, b.v. de grondwet, in strijd is. Dit brengt mede, dat de rechter het voorschrift van een plaatselijke verordening, dat bij met de wet in strijd acht, niet mag toepassen, daar hij in dat geval zelf tegen de wet handelen zou. Het niet toepassen door den rechter van het voorschrift eener strafverordening stelt dat voorschrift niet buiten werking, maar berooft het wel van zijn sanctie. Indien de hoogste rechter, de Hooge Raad, strijd tusschen een plaatselijke verordening en de voorschriften der wet geconstateerd heeft, wordt in het algemeen die verordening ook door den lageren rechter niet meer toegepast. Practisch verschilt de toestand dan niet veel van dien, welke bij vernietiging van een voorschrift uit een verordening ontstaat.
Of een verordening met het algemeen belang strijdt, staat niet aan den rechter ter beoordeeling. Ook al mocht bij van meening zijn, dat dit bet geval is, dan moet hij toch bet betrokken voorschrift, zoolang het niet door de Kroon vernietigd is, toepassen.
Wèl omvat het toetsingsrecht van den rechter de beoordeeling der vraag, of, zooals de wet het uitdrukt, de plaatselijke verordeningen „treden in hetgeen van algemeen rijks- of provinciaal belang is," dat wil zeggen, of het gemeentebestuur bij haar vaststelling niet buiten den kring van zijn bevoegdheden is getreden, en dus in strijd heeft gehandeld met artikel 144 der grondwet.
AANHANGSEL BIJ HOOFDSTUK I.
Het rapport der Staatscommissie. 2>ÜC ^t.lljj
Bij koninklijk besluit van 6 December 1918 is een Staatscommissie benoemd met opdracht te onderzoeken, welke wijzigingen binnen het bestaande kader der grondwet, in de gemeentewet,
5



66
met uitzonderingen van de voorschriften dier wet, welke het plaatselijk belastingstelsel regelen, behooren te worden gebracht.
Voorzitter was Mn. Dn. J. Oppenheim, lid van den Raad van State, leden Mn. De. F. H. C. Graaf van Lyhden van Sandenbubg, Commissaris der Koningin in Utrecht; Jhb. Mr. Db. J. de Geeb, lid van de Tweede Kamer, Mb. Db. D. A. P. N. Koolen, lid van de Tweede Kamer, Mb. W. M. van Lanschot, lid van de Eerste Kamer, Db. J. van Leeuwen, Wethouder van Utrecht, J. W. C. Telleqen, c. i., Burgemeester van Amsterdam.
Secretaris was Mb. Db. J. J. Boasson, adjunct-Secretaris Mb. F. G. C. J. M. Teulings.
De heeren Koolen en van Lanschot werden later vervangen door A. C. A. van Vuuben, lid van de Tweede Kamer en Wethouder van 's-Gravenhage en Mb. Db. W. S. A van Sonsbeek, burgemeester van Breda.
De samenstelling dezer Commissie, waarin zij, die volkomen vertrouwd waren met de bestuurspraktijk der groote gemeenten, een minderheid vormden, heeft zich gewroken in haar rapport.
De Commissie heeft aan een aantal gemeentebesturen inlichtingen doen vragen omtrent de bezwaren, welke hij de toepassing van de geldende gemeentewet aan den dag waren getreden; zij heeft ook een aantal personen gehoord, maar haar rapport, als geheel genomen, is 'de vrucht van beschouwingen en debatten, meer dan van een ernstig onderzoek naar de wijzigingen, welke in de gemeenteleed zouden moeten worden aangebracht om een gemeentereet te scheppen, bestemd voor de praktijk, ook voor de allergrootste gemeenten, niet alleen in het tegenwoordige, maar ook in een eenigszins verwijderde toekomst. Wetten als de gemeentewet toch, worden, wat haar grondslagen aangaat, slecht» met vrij groote tusschenpoozen herzien.
De Commissie heeft zich beijverd, alle technische en redactioneele onjuistheden en onduidelijkheden, welke de praktijk van jaren in de gemeentewet bad aangewezen, daaruit te verwijderen. Dit werk is inderdaad met groote nauwgezetheid en, voor zooverre daarover thans geoordeeld worden kan, volledig verricht, doch daarvoor was een Staatscommissie niet noodig geweest. Redactioneel werk behoort niet aan een Commissie, maar aan een enkel persoon te worden opgedragen; het verdienstelijk werk van



67
zuivering der tekst van de wet zal dan ook in dit geval wel in hoofdzaak de arbeid zijn van één persoon.
De principieele veranderingen, welke de Commissie in de gemeentewet voorstelt, zijn alle halve oplossingen: met hand en tand heeft zij zich vastgeklemd aan het stelsel der gemeentewet, dat in vele opzichten zich zelf reeds overleefd heeft: de concessies, welke zij doet aan de nieuwere gedachten en inzichten, zijn ook niet méér dan concessies; van een tenvolle aanvaarden van de bestaande realiteit van het gemeentelijk leven zoekt men in den arbeid der Commissie de sporen tevergeefs.
De wijzigingen in de Gemeentewet, welke zij voorstelt, komen op het volgende neer:
I. Zij handhaaft het beginsel, dat de Eaad moet blijven, onbeperkt en ongedeeld, de regelende, de wetgevende macht in de gemeente. Echter wil zij hem bevoegd zien verklaard om aan Burgemeester en Wethouders een aanvullende regelende bevoegdheid toe te kennen.
Verder meent zij, dat aan den Raad ook zelfs het bestuur der gemeente zal moeten worden gelaten, in dezen zin, dat hij' „geplaatst aan het hoofd der gemeente, in beginsel met de volheid der macht, ook voor zoover die in besturen bestaat, moet blijven bekleed, met de daaruit ten aanzien van het bestuur voortvloeiende bevoegdheid, zoowel tot optreden als de wet niet uitdrukkelijk een ander orgaan roept, als het met betrekking tot sommige bestuursaangelegenheden — benoeming en ontslag van bepaalde ambtenaren en vaststelling van hunne bezoldiging; vaststelling van plannen van aanbesteding — zich kunnen voorbehouden van het recht deze zelf te volbrengen."
Behoudens deze „beperking" eischen naar de meening der Commissie de noodzakelijke ontspanning van den Raad en het karakter, dat hij onder de werking van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging meer en meer verkrijgt, „dat zijn bestuursfuncties voor het grootste deel worden gecentraliseerd bij Burgemeester en Wethouders en de Raad daardoor in hoofdzaak het regelend en controleerend College wordt."
Ter verdere verlichting van arbeid wil de Commissie voor den Raad de gelegenheid geven om de van hem gevorderde medewerking aan de uitvoering van regelingen van hooger gezag,



68
voor zoover aangaat bepaalde wetten, of verordeningen, op te dragen aan ambtenaren of over te dragen op de nader te bespreken vaste Commissiën van beheer.
II. Zij behoudt het beginsel der volle collegialiteit van Burgemeester en Wethouders; met „nadruk" zelfs ontraadt zij een andere regeling.
III. Het denkbeeld om aan de leidende hoofdambtenaren, in het bijzonder aan de directeuren, een plaats in het bestuur der gemeente in te ruimen, welke met hun feitelijke positie in overeenstemming zou zijn, verwerpt zij.
IV. Zij wenscht de mogelijkheid te openen tot benoeming van vaste Commissiën van beheer voor bepaalde takken van de buishouding der gemeente, waarin ook niet-raadsleden zitting zullen kunnen hebben. Zij stelt zich voor, dat de Raad, op voordracht van Burgemeester en Wethouders, als dezen zich niet opgewassen achten tegen den vollen arbeid, dien de wet op hunnë schouders legt, Burgemeester en Wethouders van hun taak en verantwoordelijkheid voor die „takken" van de huishouding der gemeente zal ontheffen en die taak en verantwoordelijkheid op deze Commissiën zal overdragen.
Bepaalde gedeelten van zijn aandeel in het z.g. zelfbestuur zal de Raad zonder dat bet initiatief van B. en W. behoeft uit te gaan, op dergelijke Commissiën kunnen overdragen.
Deze voorstellen geven, vooral in verband met de door de Commissie zoo heftig verdedigde collegialiteit van het college van Burgemeester en Wethouders, tot vele vragen aanleiding, waarop men in haar rapport het antwoord tevergeefs zoekt.
V. Zij aanvaardt het beginsel (o. m. bij de regelen betreffende de onder IV bedoelde commissiën) dat in de wet onderscheid moet worden gemaakt tusschen de „groote" en de „kleine" gemeenten. De grens trekt zij bij 40 000 inwoners. Van afzonderlijke regelingen voor de zeer groote gemeenten (b. v. meer dan 100000 of zelfs meer dan 200000 inwoners) rept het rapport niet.
, VI. Scheiding tusschen het burgemeesterschap en het voorzitterschap van den raad wil zij in de „groote" gemeenten mogelijk maken, doch alleen als de Burgemeester zelf die scheiding wenscht. VII. In de wijze van benoeming van den Burgemeester brengt



69
zij geen verandering; alleen stelt zij voor, ten overvloede, in de wet vast te leggen, dat de raad een aanbeveling kan indienen.
VIII. Een wrjziging van de voorschriften betreffende de samenwerking van gemeentebesturen, waardoor ook de intercommunale vennootschap een grondslag in de wet zal krijgen, wordt door de Commissie aanbevolen.
IX. Het toezicht der Gedeputeerde Staten wordt voor de grootere gemeenten eenigermate beperkt.
X. Ten aanzien van het geldelijk beheer der gemeenten stelt do Commissie, door haar aan de haar uitgebrachte adviezen van deskundigen ontleende, geheel nieuwe bepalingen voor. De ontvanger zal, worden deze bepalingen aangenomen, niet meer in de wet worden genoemd; de gemeenten zullen daardoor de vrijheid verkrijgen haar financieel beheer in te richten volgens de deugdelijk gebleken beginselen, welke door groote particuliere ondernemingen worden in toepassing gebracht.



HOOFDSTUK II.
De Geldmiddelen der Gemeente.
In de Vereenigde Staten van Noord-Amerika is eerst in de oorlogsjaren een beweging van eenige beteekenis ontstaan voor de invoering van een behoorlijk begrootingsstelsel, zoowel in de Unie als in de afzonderlijke staten. Het kost den bewoner van een land, waar èn door de landsregeering èn door alle andere openbare bestuurslichamen jaarlijks begrootingen van uitgaven en ontvangsten worden opgemaakt, groote moeite zich den toestand in te denken, dat bij de beoordeeling van het regeeringsof bestuursbeleid niet over deze stukken kan worden beschikt. Inderdaad is de aanwezigheid van een deugdelijk begrootingsstelsel een der allervoornaamste voorwaarden voor een goed beheer.
De begrooting is dan ook meer dan een eenvoudige staat van ontvangsten en uitgaven.
I Karakter der begrooti»*, I De begr°oting is de verantwoording
1 — 1 voor het bestuursbeleid over een afge-
loopen tijdvak en een werkplan voor een nieuw dergelijk tijdvak.
Bij het openbaar bestuur in ons land geldt als algemeene regel, dat dit tijdvak het kalenderjaar is. Uit den aard der begrooting vloeit dit niet voort, en in het landsbestuur hebben wij dan ook begrootingen gekend, die eens vooral, die voor tien jaren en die voor twee jaren werden vastgesteld.
Het stelsel van jaarlijksche begrootingen heeft ongetwijfeld groote voordeelen en daar, waar het eenmaal is ingevoerd, bestaat weinig kans, dat het weer verlaten zal worden.
De gemeentebegrooting is dus het stuk, waarmee de feitelijke bestuurders der gemeente komen voor den Raad, die de koorden der beurs houdt en de richting van het gemeentelijk beleid moet aangeven, met een volledige verantwoording van de wijze,



71
waarop zij en de ambtenaren der gemeente gedurende het afgeloopen jaar de zaken der gemeente hebben behartigd en met een werkplan voor het volgende jaar. Dat werkplan moet uit den aard der zaak voorstellen inhouden omtrent de wijze, waarop naar hunne meening de uitgaven, die eruit zullen voortvloeien, gedekt moeten worden. De Raad, de begrooting vaststellende, hecht daarmee zijn goedkeuring aan het werkplan en geeft, behoudens hoogere goedkeuring, voor zoover die wordt vereischt, daarbij machtiging tot het doen van de geraamde uitgaven en tot het invorderen van de ter bestrijding daarvan noodzakelijke belastingen en andere inkomsten.
Opdat de beteekenis, zoowel van vroeger genomen maatregelen, als ook
De begrootlng: zij duidelijk en volledig:.
van die, welke voor de toekomst worden meegedeeld, volledig kan worden overzien, is het noodig, dat de begrooting duidelijk zij en volledig. Zij moet het geheele gebied van het gemeentelijk beheer bestrijken en het verband tusschen wat geschied is, en wat men zich van de toekomst voorstelt, eenerzijds, tusschen den arbeid van de afzonderlijke bestuursorganen, diensten en bedrijven aan den anderen kant, volkomen duidelijk maken. De belangrijkste eisch, welke aan een goede begrooting gesteld dient te worden, is dus wel de eisch van volledigheid. De begrooting moet niet slechts volledig züd in dien zin, dat zij van het vermoedelijk bedrag van alle ontvangsten en uitgaven een overzicht biedt, maar ook aldus, dat zij in den omvang en de beteekenis van de verplichtingen en vorderingsrechten der gemeente inzicht geeft, m. a. w., dat zij de verhouding tusschen schuld en bezit doet kennen.x)
De eisch, dat de begrooting volledig moet zijn, sluit niet in zich, dat tegen het opmaken van z. g. neven-begrootingen, begrootingen van afzonderlijke bedrijven en takken van dienst, bezwaar bestaat.
De gemeentebegrooting is het geheel van de begrooting in engeren zin, de „memorie van toelichting" en andere tot verduidelijking van de door Burgemeester en Wethouders voorge-
!) Behoudens' de beperkingen, welke uit het karakter van het publiekrechtelijk lichaam en den aard zijner werkzaamheden voortvloeien (zie blz. 72).



72
dragen ramingen dienende stukken, eD de begrootingen voor de
bedrijven en takken van dienst, die afzonderlijk beheerd worden.
Een der bescheiden, die onder de begrootingsstukken aanwezig behoort
te zön, is een opgave van de bezit
BIJ de begrootlng: behoort een staat van bezit en schuld.
tingen en schulden der gemeente. Voor de gemeentebedrijven, voor zooverre daarvoor een „commercieele" boekhouding wordt gevoerd, kan deze opgave bestaan in de balans naar den toestand op den len Januari van' het loopende jaar, den staat, die van ieder bedrijf alle bezittingen met de waarde daarvan op genoemden datum vermeldt. Voor raadhuis, politiebureaux, scholen, bruggen, wegen en dergelijke bezittingen, die z.g. voor den publieken dienst bestemd zijn, heeft het vermelden van een waarde in den staat van eigendommen weinig beteekenis. Immers dergelijke bezittingen kunnen uit den aard der zaak niet worden vervreemd en hebben dus geen handelswaarde; indien men de stichtingskosten of het bedrag der op de bezittingen rustende schulden vermeldt, is dat voor de beoordeeling van haar beteekenis voor
de gemeente van weinig belang.
Een commercieele balans van al de
bezittingen en schulden der gemeente
Een „balans" In engeren zin kan deze staat niet zijn.
kan men langs dien weg toch niet opstellen, omdat het meest belangrijke recht der gemeente (en van ieder ander publiekrechtelijk lichaam) de bevoegdheid om belasting te heffen tot dekking van haar inkomsten, niet op geld gewaardeerd kan worden.
Door deze onmogelijkheid om van bezittingen, welke voorden publieken dienst bestemd zijn, en voor het recht tot belastingheffing cijfers in een balans (in den zin, dien de bandél daaraan toekent) op te nemen, is ook het gebied beperkt, waarbinnen de hdrijfsvorm als vorm van beheer van de afzonderlijke takken van dienst met succes kan worden aangewend.
Welke bescheiden verder bij de begrooting moeten worden overgelegd, is van de inrichting der administratie en de grootte der betrokken gemeente afhankelijk. In een gemeente van eenigen omvang mag daaronder echter naar onze meening niet ontbreken een beredeneerd overzicht, dat veelal in den vorm van een inleiding tot de begrooting wordt gegeven, waarin Burgemeester en Wethouders rekenschap geven van de algemeene beginselen,



78
volgens welke zij bij het opmaken der begrooting zijn te werk gegaan en van de wijze, waarop zij zich in het algemeen voorstellen, dat gedurende de komende begrootingsperiode het beheer gevoerd zal worden.
De geldende begrootingsmode^ew*) sluiten nog steeds nauw aan bij de eerste modellen, welke in den Franschen tijd zijn ingevoerd.
De begrooting bestaat uit twee „afdeelingen", ontvangsten en uitgaven; iedere afdeeling is weer in hoofdstukken verdeeld. De verdeeling der uitgaven behoort rekening te houden met de verschillende onderdeelen van de gemeentelijke zorg; de splitsing der ontvangsten is minder stelselmatig, zij brengt in hoofdzaak gelijksoortige middelen, zonder op bron of bestemming te letten, bijeen.
„ . ~~ ~ " 1 In één opzicht onderscheiden de latere
Onderscheid tusschen den
„gewonen" en den „buiten- begrootingsmodellen zich zeer van de
gcwonen—™ oudere: zij handhaven een scherpe en
principieele scheiding tusschen gewone en buitengewone ontvangsten en tusschen gewone en buitengewone uitgaven.
De onderscheiding zelve tusschen den „gewonen" en den „buitengewonen" dienst der gemeentebegrooting is niet nieuw; ook de oudere voorschriften en modellen kennen haar 2). Eerst in latere jaren echter heeft het beginsel, dat in geen geval „buitengewone" middelen tot dekking van „gewone" uitgaven gebruikt mogen worden, volledig toepassing gevonden.
Onder de „gewone" uitgaven verstaat men de ieder jaar terugkeerende uitgaven, die uit de inkomsten van het betrokken jaar zelf gedekt moeten worden. De „buitengewone" uitgaven zün de niet geregeld van jaar tot jaar terugkeerende uitgaven, waarvan men gedurende een aantal jaren het genot of voordeel heeft, zoodat haar dekking niet geheel behoeft te komen ten bate van het jaar, waarin zij zijn geschied, maar over meer jaren verdeeld mag worden.
') Krachtens art. 206 der gemeentewet voor iedere provincie door Ged. Staten vastgesteld.
*) Men zie de begrooting van Leiden voor 1847 bij Thobbecke: „Over Plaatselijke Begrooting".



De onderscheiding tusschen gewone en buitengewone uitgaven loopt dus ongeveer parallel met de onderscheiding tusschen exploitatiekosten en kapitaal-uitgaven bij commercieele ondernemingen.
Tegenover de gewone uitgaven staan de gewone ontvangsten, de ontvangsten uit de geregeld vloeiende bronnen: belastingen, huren en pachten van bezittingen der gemeente, rijks-uitkeeringen enz„
Tegenover de buitengewone uitgaven staan de buitengewone ontvangsten; in het algemeen de opbrengst van den verkoop van gemeente-eigendommen en de opbrengst van geldleeningen.
Het beginsel dat gewone uitgaven niet door buitengewone ontvangsten gedekt mogen worden, houdt verband met de grondstelling van gemeentelijk financieel beleid, dat voor instandhouding van het gemeente-vermogen gewaakt dient te worden; dat ieder geslacht zijn eigen lasten behoort te dragen; dat hetgeen een vorig geslacht over legde niet mag worden aangewend om het tegenwoordig geslacht de lasten te besparen van de uitgaven, welke uitsluitend in zijn belang worden gedaan.
Zooals reeds werd opgemerkt, heeft het lang geduurd, eer de juistheid van dit beginsel geheel werd aanvaard en bij de inrichting der begrootingen zooveel mogelijk alles werd vermeden, waardoor de toepassing ervan in gevaar kon worden gebracht.
Nog ver in de 19e eeuw kwam het ook bij de gemeenten (de Staat heeft zich in dit opzicht nog veel meer te-verwijten) voor, dat leeningen werden gesloten om tekorten op den gewonen dienst van vroegere jaren te regelen, of dat de opbrengst van verkochte bezittingen werd aangewend tot dekking van tot den gewonen dienst behoorende uitgaven.
Een geheel zuivere scheiding kreeg men eerst, nadat de Gedeputeerde Staten in de provinciale begrootingsvoorschriften het bepaalde verbod hadden opgenomen om gewone en buitengewone uitgaven uit eenzelfde begrootingspost te voldoen; nadat dus was voorgeschreven, dat een uitgave, welke uit buitengewone middelen zou worden bestredenen het hoofdstuk der buitengewone uitgaven moest worden geraamd, ook al kwam onder de gewone uitgaven een post voor waaruit zij voldaan had kunnen worden. De kosten voor schoolbouw b.v. worden in bijna alle gemeenten uit de opbrengst van geldleeningen gekweten. Dientengevolge



75
moet de desbetreffende begrootingspost worden opgenomen in het hoofdstuk der „buitengewone uitgaven" en niet in het hoofdstuk, waarin de andere onderwijsuitgaven worden geraamd. Indien om bijzondere redenen de vernieuwing van een straat uit de opbrengst eener leening zal worden bestreden, moet daarvoor onder „buitengewoon" een afzonderlijke post worden uitgetrokken, ook al worden alle andere vernieuwingen van straten verantwoord op den post „onderhoud en vernieuwing van straten", welke onder de gewone uitgaven voorkomt.
Sedert hieraan streng de hand wordt gehouden, bestaat dus feitelijk iedere begrooting uit twee begrootingen: een
Iedere begrooting- bestaat thans uit twee zelfstandige begrootingen.
begrooting van kapitaal-uitgaven en van de middelen tot dekking daarvan (buitengewone dienst) en een begrooting van gewone beheersuitgaven en van de middelen tot haar dekking (gewone dienst).
Ieder van deze begrootingen heeft een eigen slot; dat men die bedragen nog bijeen telt en de beide begrootingen nog in één stuk verwerkt is een gevolg van het vasthouden aan de overgeleverde modellen; een principieele grond daarvoor bestaat niet.
Als middelen tot dekking van buitengewone uitgaven komen in ons land praktisch slechts in aanmerking verkoop van gemeente-eigendommen en opbrengst van geldleeningen.
Andere middelen, buitengewone heffingen en fondsvorming, zijn ten deele door de wetgeving niet toegelaten of vinden (fondsvorming) slechts beperkte toepassing (waar fondsvorming plaats vindt, b. v. door reserveering bij de bedrijven, hebben de daardoor beschikbaar komende middelen een bestemming, waarvan slechts in zeer bijzondere omstandigheden afgeweken wordt).
De vraag, welke uitgaven als buitengewoon beschouwd mogen worden kan
dientengevolge in de praktijk aldus
Welke uitgaven als buitengewoon beschouwd mogen worden.
luiden: „Voor welke uitgaven mag een gemeente leenen?"
De beantwoording van deze vraag heeft tot veel verschil van gevoelen aanleiding gegeven.
In het algemeen kan men zeggen, dat geleend mag worden voor alle uitgaven, die geen daden van gewoon dagelijksch beheer betreffen en waarvan de burgerij gedurende eenigszins langen tijd genot heeft. Zoolang het genot duurt, is het in het algemeen



76
niét onbillijk, dat een deel van de uitgaven, waarvoor dat genot is verkregen, op de begrooting voorkomt: zij die mee-genieten kunnen in het algemeen ook mee-betalen. Het is echter billijk dat de jaarlijksche betaling vermindert, naarmate ook het genot minder wordt, of de daaraan verbonden jaarlijksche lasten (kosten van onderhoud e. d.) stijgen. Met het oog hierop moeten de aflossingen der geldleeningen, waarop wij hieronder terugkomen, worden geregeld. Een uitgave, welke in een kleine gemeente slechts zelden voorkomt, en waarvan men daar gedurende een lange reeks van jaren genot kan hebben, is in een groote gemeente dikwijls meer dan eens gedurende bijna ieder dienstjaar aan de orde. Daar draagt diezelfde uitgave dus een zeer gewoon karakter. Als voorbeeld van een dergelijke uitgaaf moemt men dikwijls de kosten van schoolbouw. Een kleine gemeente sticht Wellicht eens in de 10 of 20 jaar een school; een groote stad bouwt ieder jaar één of meer scholen. In de kleine gemeente heeft mogelijk méér dan één geslacht van den nieuwen bouw genot en kan dus ook meer dan één geslacht aan de delging der daarvoor gesloten leening mee betalen. In de groote stad duurt ook het genot van iedere school afzonderlijk een aantal jaren, en ieder jaar komen er nieuwe scholen bij. Het is echter goedkooper, wanneer men ieder jaar een geheele school betaalt, dan wanneer het totaal van de aflossingen der voor schoolbouw geleende gelden langzamerhand het bedrag der stichtingskosten van een school bedraagt en men bovendien over de nog uitstaande leeningen rente betalen moet.
Zoo eenvoudig mogelijk voorgesteld schijnt het vraagstuk, of in een bepaalde gemeente bepaalde uitgaven al dan niet uit de opbrengst van geldleeningen gedekt moeten worden, gemakkelijk te beantwoorden. In werkelijkheid is het vraagstuk veel samengestelder en levert in het bijzonder de overgang van het eene stelsel (betalen uit „buitengewoon") naar het andere (betalen uit „gewoon") groote moeilijkheden op.
Het karakter van de begrooting als verantwoording voor het gevoerde beleid en werkplan voor de toekomst brengt niet noodwendig mede, dat alle veranderingen in die begrooting behooren te worden goedgekeurd door het lichaam, aan welks goedkeuring de begrooting zelve onderworpen is.



77
Iedere begrooting: laat aan haar uitvoerders een zekere vrijheid
Hoever een begrooting ook in bijzonderbeden afdaalt: zij laat toch aan hen, die haar uitvoeren, een groote mate
van vrijheid.
Koe groot die vrijheid is, hangt van de inrichting der begrooting af.
Hoe groot die vrijheid is, hangt ten aanzien van verschillende onderwerpen van de toevallige inrichting der be¬
grooting af. Voor uitgaven van betrekkelijk ondergeschikte bêteekenis, b.v. kosten van het plaatselijk schooltoezicht, komt een afzonderlijke post op de begrooting voor. In andere gevallen zijn zeer uiteen(dbpende uitgaven onder een enkelen post begrepen. In dat geval behoort wel de memorie van toelichting een specificatie der geraamde sommen over de verschillende onderdeelen van den begrootingspost te geven, maar deze specificatie is niet bindend. Overschrijdt dus een plaatselijke Commissie van toezicht op het lager onderwijs haar budget met één gulden, dan is daarvoor een begrootingswijziging noodig. Bij een samengestelden begrootingspost kan het voor een der onderdeelen geraamde bedrag met vele tientallen en zelfs honderden guldens worden overschreden, zonder dat de begrooting verandering behoeft te ondergaan -u daarvoor is slechts noodig, dat hetgeen voor bepaalde onderdeelen méér wordt vereischt, kan worden gevonden door voor andere onderdeelen minder uit te geven.
Een principieele reden, waarom in het eerste geval (overschrijding van een begrootingspost met enkele guldens) wèl en in het andere geval geen medewerking van den gemeenteraad noodig is om de uitgave te kunnen verantwoorden, is o. i. niet aanwezig.
Bij de staatsbegrooting is de Regeering niet in gelijke mate aan de gegeven specificatie der ramingen gebonden.
De gemeentewet huldigt intusschen
het stelsel, dat voor iedere verandering
Begrootingswijziging.
in de begrooting de medewerking van den gemeenteraad wordt vereischt en dat zelfs als regel die verandering aan de goedkeuring der Gedeputeerde Staten onderworpen is.
De wet onderscheidt hierbij tusschen wijziging (in engerenzin) der begrooting en af en overschrijving op de posten van de begrooting.
In het eerste geval worden de geraamde bedragen (in ontvang en uitgaaf) veranderd, zoodat als regel ook het totaal der ont-



78
vangsten en uitgaven (het eindcijfer) verandering ondergaat. In het laatste geval worden één of meer ramingen met hetzelfde bedrag vermeerderd, waarmede één of meer andere ramingen verminderd worden. Het totaal der uitgaven (eindcijfer) ondergaat daardoor dus geen verandering. De eenige vrijheid van beweging, welke de wet nu aan de gemeentebesturen ten aanzien van veranderingen in de eenmaal vastgestelde begrooting laat, is deze, dat de Raad in het besluit tot vaststelling der begrooting een aantal posten van uitgaaf noemen kan, waartusschen af- en overschrijving bij raadsbesluit kan worden bevolen, zonder dat dit besluit daarna afzonderlijk door Gedeputeerde Staten behoeft te worden goedgekeurd. Bij hun besluit tot goedkeuring der begrooting geven Gedeputeerde Staten derhalve tot af- en overschrijving tusschen de hier bedoelde posten machtiging.
Het bindend karakter der begrooting wordt nog verder versterkt door het wettelijk verbod om uitgaven te doen, welke op de begrooting niet voorkomen of die de op de begrooting voorkomende posten te boven gaan. De wet verlangt, dat dergelijke uitgaven niet zullen plaats hebben, vóór een begrootingswijziging (eventueel af- en overschrijving) heeft plaats gehad en voor zooveel noodig door Gedeputeerde Staten is goedgekeurd. Ook hier heeft de praktijk zich niet duurzaam naar het strenge verbod van de wet kunneD voegen.
In iedere gemeente komt het voor,
dat uitgaven moeten worden gedaan op
Uitgaven buiten de begroeting-.
een oogenblik, dat zij binnen de grenzen der begrooting wettelijk niet mogelijk zijn. Vooral in de crisisjaren is de behoefte tot het doen van dergelijke uitgaven dikwijls zeer sterk geweest, maar ook in de meest normale jaren kunnen zij niet geheel vermeden worden.
Een andere, in bepaalde gemeenten
zeer ontwikkelde afwijking van den
Credleten.
letter der gemeentewet, is het stelsel van werken met credieten.
Ook hierbij geschieden uitgaven, waarvoor geen post of geen toereikende post op de begrooting voorkomt, maar het verschil is, dat in dit geval de Raad Burgemeester en Wethouders tot het doen der uitgaven machtigt, door hun hetzij een crediet tot een bepaald bedrag, hetzij een „blanco" crediet te verleenen. De Raad verbindt zich dus daarbij stilzwijgend om te zijner



79
tijd de vereischte veranderingen in de begrooting aan te brengen, welke noodig zijn om daarop de binnen de grenzen van het toegestane crediet gedane uitgaven te verantwoorden.
Is dus aan den formeelen eisch der wet, dat geen betaling mag plaats vinden, indien daarvoor geen toereikende post op de begrooting voorkomt, niet altijd streng de hand te houden, vooral wanneer de geldmiddelen eener gemeente in ongunstigen toestand verkeeren, wordt dikwijls verlangd, dat tot geen uitgaven zal worden besloten, als niet gelijktijdig de middelen tot dekking kunnen worden aangewezen. In het algemeen is deze eisch zeker niet onredelijk. Toch kan ook hieraan niet onder alle omstandigheden worden vastgehouden. Het kan voorkomen, dat in den loop van een dienstjaar de noodzakelijkheid van eene uitgave zoo duidelijk aan den dag treedt, dat aan uitstel niet gedacht kan worden, en dat het niettemin onmogelijk is, terstond te beslissen, door welke inkomsten die uitgave gedekt zal worden. Ook het bedrag der uitgaven kan op het oogenblik, dat daartoe besloten wordt, nog onzeker zijn. Wil men in dergelijke gevallen den eisch van onmiddellijke aanwijzing der middelen tot dekking toch absoluut handhaven, dan leopen de zaken vast, öf, wat o. i. het meest bedenkelijke is, men houdt zich formeel aan het eenmaal gestelde beginsel, maar offert daaraan den eisch van innerlijke waarheid van beheer en administratie op.
Wij herinneren in dit verband aan de talrijke subsidieverhoogingen met terugwerkende kracht, dikwijls over een reeds verstreken jaar als gevolg van nieuwe voorschriften voor de salarieering van het personeel der gesubsidieerde vakscholen.
Het bij het toestaan eener uitgave onmiddellijk aanwijzen van de vereischte middelen tot dekking is van meer belang,
„Scherpe" ramingen en begrootingen, die een reserve Inhouden.
wanneer een begrooting zoowel in ontvangst als in uitgaaf „scherp" is geraamd, zoodat belangrijke meevallers zijn buitengesloten, dan wanneer de raming zoodanig is, dat mag worden verwacht, dat verschillende bronnen van ontvangst méér zullen opbrengen dan bij de begrooting kon worden voorzien. In het laatste geval houdt de begrooting een zekere reserve in en kunnen dus aan de uitgaven nieuwe posten worden toegevoegd, zonder dat daaruit noodzakelijk een tekort behoeft voort te vloeien.



80
Vóór den oorlog werd. vooral in vooruitgaande gemeenten met een gezond financiewezen, de begrooting veelal volgens het laatste stelsel opgemaakt.
In overeenstemming met de provinciale begrootingsvoorschriften werden verschillende posten van ontvangst geraamd naar de opbrengst van het laatst afgesloten dienstjaar. Daar toeneming van de bevolking de opbrengst dier middelen deed stijgen, wist men, dat méér dan het geraamde bedrag ontvangen zou worden, Ook voor de plaatselijke inkomstenbelasting werd dan veelal niet het uiterste bedrag geraamd.
De aanwezigheid van een dergelijke reserve in de begrooting was allerminst zonder beteekenis. Om toch den wetteljjken termijn voor de vaststelling der begrooting niet al te zeer te overschrijden, is het noodzakelijk, dat ieder jaar reeds vroeg met het verzamelen der gegevens voor de begrooting van het volgend jaar wordt begonnen. Verschillende ramingen zijn dus bijna een jaar oud, eer tot hare uitvoering kan worden overgegaan. Het is daardoor onmogelijk om tegenvallers buiten te sluiten en het is ook onmogelijk een begrooting zóó te maken, dat niet inden loop van ieder jaar een aantal uitgaven opkomen, waar tegenover geen ontvangposten staan. Zoolang de begrootingen een zekere reserve inhielden, (dat in bepaalde gevallen die reserve veel grooter was dan noodig of wenschelijk kon worden genoemd, willen wy niet ontkennen) was het gemakkelijk in den loop van het dienstjaar alsnog tot dergelijke uitgaven te besluiten, zonder dat daardoor de financieele uitkomsten van het dienstjaar in gevaar werden gebracht.
In de oorlogsjaren zijn in alle gemeenten de uitgaven in een zoo snel tempo omhoog gegaan, dat men daartegenover om niet' reeds in de begrooting belangrijke ongedekte tekorten over te houden, de ontvangsten wel zoo scherp mogelijk diende te ramen. Van geheime reserves in de begrooting was dus geen sprake meer; in verschillende gemeenten was zelfs het tegendeel het geval. Men raamde de ontvangsten zoo hoog, dat van meevallen bijna geen sprake meer ,kon zb'n, en wist toch, dat er niet de minste staat op gemaakt kon worden, dat door de stijging der prijzen en alle andere invloeden der crisis de uitgaven de raming niet belangrijk zouden overschrijden.



81
De post voor „onvoorziene uitgaven".
Dat men nu, in den overgangstijd, aan het beginsel van scherpe ramingen vasthoudt, valt zeker niet af te keuren, mits men dan gelijktijdig maar zorgt, dat de raming der uitgaven zoo ruim is, dat met na het opmaken ervan gebleken dringende behoeften rekening kan worden gehouden.
Het middel om dit te bereiken, is het ramen van een ruim bedrag voor „onvoorziene uitgaven".
Over het algemeen waren de gemeenteraden in de tijden vóór den oorlog slechts zelden bereid om een eenigszins voldoend bedrag voor onvoorziene uitgaven op de begrooting te brengen. Dit was ook wel een der oorzaken, waarom er bij het opmaken van de begrooting naar gestreefd werd te zorgen, dat een zekere reserve aanwezig bleef: men wist, dat bij een scherpe raming op een tekort gerekend moest worden.
De post voor „onvoorziene uitgaven" heeft een dubbel doeL Hij dient in de eerste plaats om daarop uitgaven te verantwoorden, die bij het opmaken der begrooting niet konden worden voorzien, en die niet op een der andere begrooting'sposten kunnen verantwoord worden, of waarvoor geen nieuwe posten aan de begropting worden toegevoegd.
Voor het verkrijgen van een goed inzicht in de geldmiddelen van een gemeente is het nl. zeer gewenscht, dat aan de groepeering der uitgaven (en ontvangsten) zooals die door de indeeling van de begrooting in hoofdstukken en de splitsing van de hoofdstukken in afzonderlijke posten is vastgelegd, streng de hand wordt gehouden. Zooveel mogelijk moet iedere ontvangst en iedere uitgave worden verantwoord in het voor gelijksoortige ontvangsten en uitgaven bestemde hoofdstuk, op den bij de vaststelling der begrooting daarvoor aangewezen post, of, zoo een dergelijke post ontbreekt, op een nieuwen post, welke aan het betrokken hoofdstuk wordt toegevoegd. De post voor „onvoorziene uitgaven" moet dus zoo weinig mogelijk worden gebruikt om daaruit rechtstreeks betalingen te doen. Alleen wanneer in den loop van eenig dienstjaar betalingen moeten geschieden, die nog op een vorig jaar betrekking hebben, is het gewenscht deze ten laste van den post voor onvoorziene uitgaven te brengen. Voor iedere betaling uit den post voor onvoorziene uitgaven is een afzonderlijk
6



82
raadsbesluit noodig, dat door Gedeputeerde Staten moet worden goedgekeurd.
Zijn grootste diensten bewijst de post voor „onvoorziene uitgaven" als reserve-poet voor het versterken van andere posten, waarvan in den loop van een dienstjaar blijkt, dat de raming onvoldoende is geweest.
Die versterking van andere posten uit den post voor onvoorziene uitgaven geschiedt door het hierboven genoemde middel van af- en overschrijving. De raming van den post voor onvoorziene uitgaven wordt dan met een bepaald bedrag verlaagd en de raming van een of meer andere posten wordt met in totaal hetzelfde bedrag verhoogd. Deze af- en overschrijvingen ten laste van den post voor onvoorziene, uitgaven zijn de eenige begrootingswijzigingen, die niet ieder afzonderlijk door Gedeputeerde Staten behoeven te worden goedgekeurd. Door aanwijzing van de betrokken posten met hoofdstuk en volgnummer geven Gedeputeerde Staten bij het goedkeuren der begrooting machtiging om daarop zonder hun nadere goedkeuring bedragen v&h monr voorziene uitgaven" over te schrijven.
I 1 De wet bevat een lange lijst van
Verplichte uitgeven. , . ..
L 1 uitgaven, welke op de begrooting
moeten voorkomen.l) In zekeren zin is dat van weinig beteekenis,
*) Art. 205. Op de begrootiog der uitgaven, die alle uitgaven der gemeente, van welken aard ook, vermeldt, worden gebragt:
a. de jaarwedden van den Burgemeester, de Wethouders, den Secretaris, den Ontvanger, den Commissaris van politie en de overige plaatselijke ambtenaren en bedienden;
b. het presentiegeld der leden van den Baad;
c. de kosten van licht, brand en bureaubehoeften, benoodigd voor het gemeentebestuur;
d. de kosten der stukken, die ten behoeve der gemeente geschreven of gedrukt worden;
e. de kosten van het onderhouden, schoonhouden en meubelen van het gebouw of vertrek, voor de vergadering van den Raad en van Burgemeester en Wethouders, mitsgaders voor de secretarie der gemeente bestemd;
f. de huur van dat gebouw of vertrek, waar het geen gemeenteeigendom is;



83
omdat het karakter van de begrooting als beheersplan medebrengt, dat zij zoo volledig mogelijk" behoort te zijn, dat dus alle uitgaven, waarvoor een gemeentebestuur in den loop van eenig dienstjaar kan komen te staan, er op zijn uitgetrokken.
Van belang is de lijst vooral met het oog op het toezicht der Gedepu-
Toezlcht der Ged. Staten.
teerde Staten. Ten aanzien van het geldelijk beheer der gemeenten
gaat au raezicnr vrrj ver. Niet alleen is de begrooting aan de goedkeuring der Gedeputeerde Staten onderworpen, maar ook zijn dezen bevoegd om, wanneer de Raad nalaat een door de wet voorgeschreven uitgave op de begrooting uit te trekken, zeiven die uitgave daarop te brengen. De Raad wordt dan in de gelegenheid gesteld om voor een
g. de kosten van den burgerlijken stand;
h. die van het aanleggen en bijhouden van de dubbelen der leggers en plans van het kadaster;
i. die van het aanleggen en bijhouden der bevolkingsregisters;
k. die van het aanleggen en bijhouden der kiezerslijsten en vah het uitoefenen der kiesverrigting, zoo, dat elke gemeente de kosten drage der verrigtingen, waarvoor haar bestuur heeft te zorgen;
l- die van de zorg voor de plaatselijke wegen, straten, pleinen, vaarten, bruggen en andere plaatselijke werken, in den omvang bij bij art. aangeduid;
m. die van het aanleggen en onderhouden der algemeene begraafplaatsen ;
n. die der brandweer;
o. die van het onderhoud der gemeente-eigendommen en de wegens die eigendommen verschuldigde lasten; p. die der kamers van koophandel en fabrieken; q. die der plaatselijke gezondheids-politie;
r. de renten en aflossingen van de door de gemeente aangegane geldleeningen;
8. alle opeischbare schulden der gemeente;
t. de kosten der door de gemeente gevoerde gedingen;
«. de kosten van abonnement op het Staatsblad en op het Provinciaal blad der provincie;
v. de in art. 122 bedoelde» kosten;
». een post voor onvoorziene uitgaven;
*. alle uitgaven, door bijzondere wetten aan de gemeente opgelegd.



84
dergelijke uitgave alsnog middelen .tot dekking aan te wijzen. Kan of wil hij hieraan niet voldoen, dan worden door Gedeputeerde Staten andere, niet door de wet aan de gemeente opgelegde uitgaven zooveel verminderd, dat weer evenwicht ontstaat.
De praktijk past dit voorschrift aldus toe, dat het ook geldt, wanneer voor eene uitgave als waarvan hier sprake is, wèl door den Gemeenteraad een post op de begrooting wordt gebracht, maar deze post blijkbaar onvoldoende is.
Ook zonder dat zij op deze wijze onmiddellijk ingrijpen in de bevoegdheden van den gemeenteraad, kunnen de Gedeputeerde Staten door hun recht van goedkeuring der begrooting een belangrijken invloed op den gang der gemeentezaken uitoefenen. In het bijzonder in het belang van een goede bezoldiging van bepaalde groepen van gemeentepersoneel — vooral van de politie — hebben verschillende Colleges van Gedeputeerde Staten hiervan gebruik gemaakt. Zij zijn zelfs zóó ver gegaan van bepaalde sommen aan te geven, waaraan de salarissen behooren te voldoen, zal de begrooting voor goedkeuring in aanmerking kunnen komen. Nadat ook vroeger reeds een soortgelijke beslissing was gevallen, is in 1919 bij Koninklijk Besluit beslist, dat het uittrekken van een onvoldoend bedrag als bezoldiging voor den gemeenteveldwachter een reden tot niet-goedkeuring der begrooting kan zijn.
Geldleeningen.
Hierboven merkten wij op, dat bij de regeling van de aflossingen der
geldleeningen rekening moet worden gehouden met de daling der waarde van de bezittingen, welke uit de opbrengst dier leeningen zijn verkregen. Geheel juist is die stelling niet. Wanneer de gemeente een goede financieele administratie voert, is het in beginsel niet noodzakelijk, dat de gesloten geldleeningen worden afgelost en is het dus ook niet noodig, dat, zoo men om financieele redenen wenscht af te lossen, die aflossing door andere omstandigheden dan de eischen der geldmarkt wordt bepaald.
Het geld, dat de gemeenten uit de opbrengst van geldleeningen verkrijgen, is te vergelijken met het kapitaal eener commercieele onderneming. Zoolang een dergelijke onderneming niet gaat liquideeren, behoeft zij in het algemeen haar kapitaal niet te verminderen ; indien een bloeiende onderneming aandeelen aflost, doet zij dat



85
ook uit andere overwegingen, dan omdat de waarde van sommige harer bezittingen is verminderd. Naar het ons voorkomt, zijn ef geen principieele redenen, waarom de gemeente niet, als b.v. de Naamlooze Vennootschap, met een constant kapitaal zou kunnen werken, waarom het kapitaal der gemeente aan den eenen kant door aflossing voortdurend kleiner moet worden, terwijl het aan den anderen kant door nieuwe uitgiften, in sneller tempo, steeds grooter wordt. Indien slechts de grenslijn tusschen den gewonen dienst en den buitengewonen dienst scherp getrokken wordt en indien tegenover de waardevermindering van uit buitengewone middelen verkregen bezittingen reserveeringen of nieuwe aanschaffingen van gelijk bedrag worden gesteld, is het niet noodzakelijk, dat tusschen die waardevermindering der bezittingen en de aflossing der geldleeningen onverbrekelijk verband wordt gelegd; dat, met andere woorden, de aflossingen van de geldleeningen gelijk worden gemaakt aan de onderstelde waardedaling van de uit haar opbrengst verkregen eigendommen.
Bij de takken van dienst, waarvoor een „commercieele boekhouding" wordt gevoerd, in hoofdzaak de „bedrijven", heeft men aan een dergelijk verband tusschen aflossingen en waardevermindering niet vastgehouden. De waardevermindering der bezittingen wordt daar in de boekhouding door de z.g. afschrijvingen tot uitdrukking gebracht en bij de regeling dier afsclnüvingen wordt (althans daar, waar het beheer volgens juiste beginselen wordt gevoerd) niet naar de regeling der aflossingen van geleende gelden gezien, maar uitsluitend gevraagd, hoe groot voor ieder onderdeel der bezittingen bij een goed en zorgvuldig beheer het afschrijvingspercentage moet zijn.
Ook voor bezittingen, welke niet zijn gebruikt in een „bedrijf", waarvoor een afzonderlijke boekhouding wordt gevoerd, is het wel mogelijk de waardevermindering los van de op geldleeningen verschuldigde aflossingen in de begrooting (en de rekening) tot uitdrukking te brengen. Men moet dan echter in deze stukken, die volgens de geldende voorschriften uitsluitend staten van ontvangsten en uitgaven zijn, enkele zuivere boekposten opnemen. Het inzicht in het beheer wordt daardoor bemoeilijkt en dus is het te begrijpen, dat men aan het geldende systeem vasthoudt, ofschoon dat in dagen van stijgenden rentevoet onvoordeelig is,



86
en ofschoon daar ook nog andere nadeelen aan zijn verbonden, waarop wij' hieronder terug komen.
Eerst echter iets over dat systeem zelf. Bij de regeling der aflossingen van
Regeling der aflossingen.
geldleeningen zijn in tal van gemeenten groote fouten ge¬
maakt. Voor een deel ondervindt men daarvan nog heden de nadeelen.
Vooral, toen na 1866 tengevolge van de afschaffing der plaatselijke accijnzen de flnancieele toestand van vele gemeenten beduidend moeilijker werd dan die te voren was, heeft men bij de beslissing, voor welke uitgaven geleend zou worden, en hoe voor de te sluiten leeningen de regeling van de aflossingen zou moeten zijn, dikwijls meer op onmiddellijk voordeel, dan op de beginselen van een goed en doelmatig beheer gelet.
Geleend werd voor uitgaven, die beter uit de inkomsten van het betrokken dienstjaar zelf (uit de gewone inkomsten derhalve) bestreden waren, en de aflossingen der leeningen werd zooveel mogelijk naar de toekomst verschoven.
De afschaffing der gemeentelijke accijnzen was een groote maatregel, maar de gemeentebesturen waren er nog niet rijp voor, om de gevolgen van dien maatregel onbekommerd onder de oogen te zien. De vrees voor opvoering van de plaatselijke directe belasting naar het inkomen heeft gedurende vele jaren na 1865 de flnancieele politiek van een aantal gemeontent beheerscht en zelfs in de grootste gemeenten ondervindt men daar nog tegenwoordig de gevolgen van-
Vooral de „annuïteitsleeningen" zijn
een tijd lang zeer in trek geweest en
Annuïteitsleeningen.
hebben tengevolge gehad, dat verschillende gemeenten thans nog gedurende verscheidene jaren rente en aflossing moeten betalen van leeningen, gesloten tot dekking van uitgaven, waarvan de voordeelen geheel of voor het grootste gedeelte door een vorig geslacht genoten zijn.
Bij de annuïteitsleening betaalt de gemeente gedurende een zeker aantal jaren een vast bedrag, dat zoo berekend is, dat door voldoening daarvan rente en aflossing gelijktijdig worden gekweten. Is b.v. de rentevoet 5 %, dan zou kunnen bepaald worden, dat een zekere leening zou worden afgelost door voldoening,



87
gedurende een zeker aantal jaren, van een annuïteit van f6 van iedere honderd gulden.
Het eerste jaar als de verschuldigde rente f5,— bedraagt (5 <y0 van f 100) is van die f6.— één gulden voor aflossing bestemd. De f 100,— daalt daardoor tot f99,— en de rente van het volgende jaar wordt f 4,95, terwijl voor aflossing f 1,05 beschikbaar bitjfh Het derde jaar is de f 100,— schuld gedaald tot f97,95 (f 100 — f 1 — f1,05), De rente wordt dan f4,8975 (stel f4,90) en dé aflossing f 1,10). Zoo wordt ieder jaar het gedeelte van de f6, dat aan rente verschuldigd is, kleiner, het gedeelte, dat aan aflossing verschuldigd is, grooter. Eerst in de allerlaatste jaren wordt ieder jaar een bedrag van beteekenis afgelost
Het annuïteitenstelsel heeft dus tengevolge, dat de aflossingen in de eerste jaren, nadat men een leening gesloten heeft, gering zijn, en dat zij het grootst zijn in de laatste jaren, vóór de leening geheel is afgelost
Wordt dus, zooals in vele gevallen is voorgekomen, een leening gesloten tegen een 50-jarige annuïteit (d. w. z. wordt het jaarlijksch verschuldigde bedrag zóó berekend, dat bij voldoening daarvan gedurende 50 jaren de schuld geheel zal zijn afgelost) dan is het gevolg hiervan, dat tot 50 jaren na het tijdstip, waarop tot de uitgave, waarvoor men leende, besloten Werd, betrekkelijk groote bedragen wegens aflossing verschuldigd zijn.
Het aantal werken, tot uitvoering waarvan een gemeentebestuur kan besluiten, en waarvan vaststaat, dat zij na 40 jaar nog die beteekenis voor den publieken dienst riullen hebben, dat het billijk is, dat de belastingbetalers nog dan een groot deel der daarvoor benoodigde gelden zullen moeten opbrengen, is uiterst gering. Bovendien hebben in zeer vele gevallen de belastingbetalers van den tijd,- waarin eenig werk tot stand komt, daarvan het grootste nut of genot, zoodat het ook billik is, dat zij het grootste gedeelte van de daaruit voortvloeiende lasten dragen. En eindelijk zijn bijna altijd de kosten van onderhond^ uitbreidingen en vernieuwingen in de eerste jaren het laagst en moet ook daarom in de eerste jaren de schulddelging het grootst zijn. Later, als de onderhoudskosten groot worden, of de uitbreidingen, veranderingen of vernieuwingen groote uitgaven met zich brengen, die op het dan levend geslacht komen te drukken, moet



88
men niet meer in belangrijke mate aan de kosten van eerste inrichting of stichting hebben mee te betalen. Toch is dat bij het annuïteitenstelsel het geval: het ontlast het heden ten nadeele van de toekomst.
In verreweg de meeste gevallen, waarin alleen door de aflossing der geldleeningen de waardevermindering der daaruit verkregen bezittingen in de gemeentelijke flnancieele administratie tot uitdrukking wordt gebracht, verdient daarom het annuïteitenstelsel scherpe afkeuring. Aan leeningen, waarvan de aflossingen volgens dit stelsel zijn geregeld, wordt dan ook door de verschillende colleges van Gedeputeerde Staten geen goedkeuring meer verleend. Slechts voor de delging van schulden, aangegaan tot dekking van uitgaven wegens grondaankoop (dus ter verkrijging van bezittingen, welke over het algemeen in waarde toenemen in plaats van te dalen) komen zij in de laatste jaren nog voor.
Nadat men had begrepen, dat het annuïteiten-stelsel verkeerd was, heeft
Het stelsel der gelijkblijvende aflossingen.
men in vele gemeenten voor de aflossing der geldleeningen het z. g. stelsel der gelijkblijvende aflossingen gekozen.
Bij dit stelsel wordt, zooals de naam reeds aanduidt, de grootste fout van het annuïteiten-stelsel vermeden. Het bedrag, dat wordt afgelost, stijgt niet naarmate het tijdstip waarop de leening geheel zal zijn afgelost, nadert, maar blijft gedurende den geheelen omloopstijd der leening gelijk.
Zal dus b. v. f 100,— in 25 jaren worden afgelost, dan bedraagt de aflossing voor ieder jaar f 4,—. Bij een rentevoet van 5% is derhalve over het eerste jaar voor iedere f 100,— verschuldigd f9,— (f5,— rente-f-f4,— aflossing) en over het laatste jaar f4,20 (f4,— aflossing-f-5% van f4,—=f 0,20 rente).
Indien een leening wordt gesloten ter bestrijding van de uitgaven voor een enkel werk, of voor meerdere werken van ongeveer gelijken levensduur, en indien dan de omloopstijd der leening wordt bepaald, niet naar den financieelen toestand der gemeente (wat praktisch dikwijls zeggen wil, naar hetgeen men meent te kunnen missen) maar naar den tijd, gedurende welken men op goede gronden mag aannemen, dat het genot van het uitgevoerde werk zal voortduren, bestaat tegen dit stelsel weinig bezwaar.



89
Anders wordt dit, wanneer, zooals in de groote gemeenten regel is, eenzelfde leening dient tot dekking der uitgaven wegens werken van zeer uiteenloopenden levensduur en nuttigheid. Wanneer, om een sterk sprekend voorbeeld te noemen, een leening, waaruit zijn gedekt kosten van straataanleg, scholenbouw en stichting van een raadhuis, gedurende een zeker aantal jaren met gelijke bedragen wordt afgelost, houden deze aflossingen niet genoeg verband meer met de mate, waarin de burgerij van die verschillende uitgaven genot heeft, en met de vermoedelijke stijging der kosten van onderhoud, vernieuwing enz. Was alleen voor den straataanleg geleend, dan zou een goede flnancieele politiek hebben medegebracht, dat de aangegane schuld in hoogstens een tiental jaren werd gedelgd.
Als vermoedelijken levensduur van een school (d. w. z. den tijd gedurende welken het gebouw zonder ingrijpende veranderingen ook als school kan worden gebruikt) mag men zeker niet meer dan 40 jaren stellen.
Een raadhuis dient men zóó te bouwen, dat het zonder ingrijpende wijzingen of uitbreidingen voor minstens een 80 h 100 tal jaren geschikt is.
Waren dus voor deze uitgaven afzonderlijke leeningen gesloten, dan zouden deze bij het stelsel der gelijkblijvende aflossingen in b. v. 10, 40 en 60 jaren zijn afgelost.
Wordt in plaats van deze drie één leening gesloten, dan mag daarvan geen andere regeling der aflossingen
tiet stelsel van aflossingvolgens den levensduur der leeningrsobjecten.
het gevolg zijn, m. a. w. voor ieder onderdeel moeten de aflos¬
singen worden geregeld, alsof dat een zelfstandige leening was, en door combinatie van de aldus verkregen bedragen moeten de jaarlijksche aflossingen op de geheele leening worden vastgesteld.
Een eenvoudig voorbeeld moge dit duidelijk maken.
Een gemeente sluit een geldleening van /SOOpOO,—, in welk bedrag is begrepen:
voor straataanleg f 50000,—.
voor scholenbouw „ 200000,—.
voor grondaankoop „ 250000,—.
De kosten van den straataanleg moeten in hoogstens-10 jaren worden afgelost, dus met ƒ5000,— per jaar.



90
Die van den scholenbouw in b.v. 25 jaren, dus met ƒ8000,— per jaar.
• Die van den grondaankoop in 50 jaren, dus met ƒ6000,-— per jaar.
De aflossingen bedragen dan in totaal; gedurende de eerste 10 jaren f 18000,— per jaar (ƒ 5000 -+ƒ8000 -f- ƒ6000);
gedurende de volgende 15 jaren ƒ18000,— Per jaar (ƒ8000-+-ƒ5000); gedurende de laatste 25 jaren ƒ6000,— per jaar.
De gevallen, die in de praktijk voorkomen, zijn uit den aard der zaak, vooral in de groote gemeenten, veel ingewikkelder.
Deze aflossingsregeling werkt dus zeer behoorlijk, mits, en daar hangt alles van af, de schatting der tijdvakken, gedurende welke men van de afzonderlijke werken en bezittingen genot heeft, nauwkeurig en met groote kennis van zaken geschiedt.
En zelfs wanneer dit plaats vindt, dan heeft men voor de eigen* dommen welke niet zijn toegewezen aan diensten of bedrijven, welke een afzonderlijke boekhouding met verantwoording van de waarde der bezittingen voeren, nog geen middel, waardoor een later aan den dag tredende onjuistheid van de gemaakte schatting hersteld kan worden.
Wel behouden de gemeenten zich gaarne de bevoegdheid voor om op haar geldleeningen hoogere bedragen af te lossen, dan in het leeningsbesluit verplichtend zijn gesteld, maar van die bevoegdheid kan over het algemeen moeilijk gebruik gemaakt worden door de aflossingsregeling telkens als daaraan behoefte blijkt te bestaan in overeenstemming te brengen met de waardeschommelingen der uit de leeningen verkregen bezittingen.
De zaak wordt nog ingewikkelder, en hiermede komen wij tot een belangrijk bezwaar tegen den bestaanden toestand, wanneer de opbrengst eener geldleening is aangewend tot het verkrijgen van bezittingen, welker waarde geleidelijk weer in de gemeentekas terugkeert.
Dit kan geschieden, wanneer b.v. uit de opbrengst van een geldleening gronden zijn aangekocht, die later weer vervreemd worden.
Dit geschiedt in sommige gemeenten ook, wanneer de afschrijvingen op de bezittingen der bedrijven méér bedragen, dan de door de bedrijven aan de gemeente verschuldigde aflossingen. In



dl
sommige gemeenten bestaat de regeling, dat de bedrijven evenveel aan aflossingen aan de gemeente terugbetalen, als deze zelf op de voor de bedrijven gesloten leeningen af te lossen heeft. Zijn de afschrijvingen grooter dan deze bedragen, dan wordt een bedrag, gelijk aan dit verschil, gereserveerd. In andere gemeenten lossen de bedryven jaarlijks aan de gemeente eenzelfde bedrag af, als op hun gezamenlijke bezittingen wordt afgeschreven. Dit bedrag wordt dan onder de buitengewone inkomsten der gemeente opgenomen. Is het grooter dan de som, die de gemeente te zelfder zake aan aflossingen verschuldigd is, dan blijft dit verschil tot dekking van andere buitengewone uitgaven beschikbaar.
Stel nu, dat in een dergelijk geval, of in het geval van grondverkoop, de oorspronkelijke leening is gesloten op een termijn van 50 jaren. Ontvangt de gemeente dan, né, b.v. 10jaren, een grooter bedrag terug, dan zij zelve aan aflossingen verschuldigd is, dan moet men deze gelden beschouwen als indirect van de oorspronkelijke leening afkomstig.
Niettemin is bij het geldende begrootingsstelsel de gemeente vrij om ér voor onverschillig welke buitengewone uitgaven, b.v. voor straataanleg, gebruik van te maken. Praktisch verkrijgt men dan geheel denzelfden toestand, alsof voor den aanleg van straten, waarvoor een leening op langeren termijn dan ± 10 jaren in het algemeen ongeoorloofd moet worden geacht, op een termijn van 40 jaren was geleend. Zóó kan men bij de meest zorgvuldige regeling van de aflossingen der geldleeningen toch tot uit een oogpunt van goed financieel beleid zeer af te keuren toestanden komen.
Te voorkomen is dit door voor de onderdeelen der gemeentehuishouding, waarin belangrijke kapitalen zijn vastgesteld, zooveel mogelijk een flnancieele administratie in te voeren, die niet als de gewone begrootings-boekhouding slechts uit een boekhouding van ontvangsten en uitgaven bestaat, maar die tevens een kapitaal boekhouding is; door derhalve die onderdeelen als „bedrijven" in te richten. De gemeentewet maakt dit mogelijk.')
') Opgemerkt moet worden, dat de aangegeven maatregel niet met, in het algemeen ongewenschte, decentralisatie van het Aasbeheer gepaard behoeft te gaan.



92
Verschillende gemeentebesturen hebben dan ook van het desbetreffend voorschrift der wet gebruik gemaakt om aan verscheidene takken van dienst, die commercieel en economisch geen „bedrijven" zijn, toch een zelfstandige administratie, gelijk aan die der „bedrijven" te geven; m. a. w. ze als „bedrijven" in te richten.
Over het algemeen achten wij dien maatregel voor een juist inzicht in den geldeltjken toestand der gemeenten van veel beteekenis. In het oog moet slechts worden gehouden, dat zooals hierboven reeds werd opgemerkt, niet aan alle rechten en bevoegdheden der gemeente een handelswaarde kan worden toegekend, zoodat de balansen van de „bedrijven", die niet commercieel en economisch inderdaad bedrijven zijn, daardoor een eenigszins beperkte beteekenis krijgen.
Ook de kosten van den algemeenen dienst, (de taak van den gemeenteraad, van burgemeester en wethouders, van den burgemeester, den secretaris en een aantal ambtenaren) kunnen niet naar de verschillende diensten en bedrijven worden gesplitst. Een maatstaf voor een dergelijke splitsing ontbreekt. Allerminst juist zou het zijn om als zulk een maatstaf te aanvaarden het totaal van de uitgaven der afzonderlijke diensten en bedrijven; immers de beteekenis der verschillende diensten is aan hun kosten zeker niet evenredig.
Middelen tot dekking der uitgaven.
De voornaamste middelen, welke den gemeenten tot dekking van haar uit¬
gaven ten dienste staan, zijn inkomsten uit bezittingen, belastingen en heffingen, en uitkeeringen van het Rijk.
De inkomsten uit bezittingen zijn-in slechts enkele gemeenten in verhouding tot het totale bedrag, dat dekking behoeft,. van bijzondere beteekenis. Naarmate het gemeentelijk grondbezit en de gemeentelijke woningbouw zich uitbreiden, komen zij ook wel in andere gemeenten tot belangrijke bedragen op de begrootingen voor, maar voor de dekking van- de lasten van den algemeenen dienst worden zij daarmede nog niet van belang.



93
Overgangstoestand op belastinggebied.
Ten aanzien van haar belastingen en heffingen verkeeren de gemeenten
in een overgangstijdperk.
Na tal van wisselingen en moeilijkheden is eindelijk in het laatst van 1920 in het Staatsblad gekomen en den lsten Januari 1921 ingevoerd een wet tot „verruiming van het gemeentelijk belastinggebied": de eindeltjke uitkomst van een reeds in 1909 bij de Staten-Generaal ingediend ontwerp van wet tot wijziging van de voorschriften der Gemeentewet betreffende het plaatselijk belastingstelsel.
Ter uitvoering van deze wet en gebruik makende van de daarbij gegeven bevoegdheden, zullen de gemeentebesturen de belangrijkste der verordeningen op de heffing van plaatselijke belastingen aan een ingrijpende herziening moeten onderwerpen. Over de praktische -waarde van de nieuwe wetsvoorschriften zal eerst geoordeeld kunnen worden, als de verordeningen, die er het uitvloeisel van zijn, gedurende eenige jaren zullen zijn toegepast. Wij bepalen ons daarom tot een vrij sober overzicht van hun inhoud en beteekenis en laten daar enkele opmerkingen van algemeene strekking aan vooraf gaan.
Verhouding tusschen persoonlijke en zakelijke belastingen.
Bij de beantwoording van de vraag, hoe het gemeentelijk belastingstelsel het best geregeld wordt, en hoe od
belastinggebied de verhouding tusschen rijk en gemeenten moet zijn, heeft de opvatting veel steun gevonden, dat de werkzaamheid van de gemeenten, meer dan die van het Rijk, in de eerste plaats aan de bezitters van onroerende eigendommen, huizen en landerijen ten goede komt. Men meende daarom, dat, terwijl in het rijksbelastingstelsel aan de inkomsten-belasting, waarin alle burgers naar gelang van hun flnancieele draagkracht worden aangeslagen, de voornaamste plaats moet worden ingeruimd, in het gemeentelijk belastingstelsel de zakelijke belastingen op den voorgrond moeten staan. Onder zakelijke belastingen verstaat men dan de belastingen, welke van de bezitters van gronden en huizen, of van hen, die een bedrijf uitoefenen, als zoodanig worden gevorderd, welker bedrag dus niet van den meerderen of minderen welstand van den toevalligen eigenaar,



94
maar slechts van den aard zijner eigendommen of van den toestand, waarin die verkeeren, afhankelijk is.
In 1893, bij de herziening van het Pruisische belastingstelsel, heeft men getracht deze leer in de praktijk te brengen en inderdaad zijn daar gedurende eenige jaren na de invoering van de nieuwe wetten de gemeentelijke inkomstenbelastingen in beteekenis gedaald. Al zeer spoedig echter zagen de gemeentebesturen zich genoodzaakt voor versterking van inkomsten weer naar verhooging van de inkomstenbelastingen om te zien, en nog vóór den oorlog waren deze overal weer tot een vóór de hervorming van 1893 ongekende hoogte gestegen.
In Engeland met zijn zeer eigenaardige verhoudingen is de eenige stedelijke belasting nog altijd een belasting van de gebouwde en ongebouwde eigendommen. Ook daar schijnt echter de overtuiging veld te winnen, dat op den duur wel tot invoering van een plaatselijke inkomstenbelasting zal moeten worden overgegaan.
Naar onze meening bestaat tusschen den arbeid van staat en gemeente in den tegenwoordigen tijd niet een zoodanig principieel verschil, dat de medegedeelde opvatting nog als richtsnoer voor de regeling van het belastingstelsel in het algemeen aanvaard kan worden.
In ieder geval mag op, grond van de ervaring wel worden aangenomen, dat de gemeenten een eigen inkomstenbelasting, onverschillig of die zelfstandig wordt geheven of in den vorm van opcenten op de rijksinkomstenbelasting, niet kunnen missen.
De plaats, welke de inkomstenbelasting in het gemeentelijk belastingstelsel tot dusverre inneemt, blijkt uit het volgend staatje. Bij de beoordeeling daarvan moet in het oog worden gehouden, dat het aan de statistiek over het dienstjaar 1917 is ontleend en dat daarna in verschillende gemeenten de plaatselijke inkomstenbelasting nog beduidend verhoogd is.



95
Ontvangsten der gemeenten per hoofd der Op f 100 van de opbrengst der
bevolking; ter zake van belastingen werd ontvangen aan
JAAB' „tri- belas- I f»» I föï?* opeen- IInkom" I "eS* °Te,rlS°
hP7 t- ."v* ueias- «iT**. rnf-aal aer opeen- R+An- , °" hplas-
*■*»»»■ *«*«• ggS; Totaal- bems^ ten. 8£f. bouw- t^n.
1908 1.03 1.65 6.20 4.89 13.28 46/o 29.55 61.48 4.42 4.55
1909 1.09 1.73 6.52 4.49 13.82 47 % 29.48 61.16 4.99 4.87
1910 1.11 1.79 6.84 4.65 14.38 47% 29.21 61.81 4.88 4.15
1911 1.17 1.80 7.06 4.54 14.57 48% 28.78 62.50 4.78 8.99
1912 1.22 1.89 7.39 4.60 15.09 49% 27,86 64.16 4.58 8.91 1918 1.29 1.95 7.69 4.66 15.59 49% 26.88 64.64 4.45 4.08
1914 1.85 1.78 7.90 4.78 15.80 50o/0 26.67 65.28 4.24 3.81
1915 1.47 1.68 8.88 4.95 16.89 50 % 25.45 66.87 4.24 8.94
1916 1.66 1.68 9.69 4.87 17.85 64 % 21.90 70.57 3.68 8.85
1917 1.88 1.58 12.88 5.00 20.74 59% 17.48 76.41 2.88 8.28
Al verwerpt men dus de theorie, dat de gemeenten in de eerste plaats het bezit van grond en gebouwen moeten belasten, daarom behoeft men niet blind te zijn voor het feit, dat verschillende onderdeelen van. de plaatselijke overheidszorg wel in zeer belangrijke mate aan de bezitters van onroerende goederen tot voordeel strekken, zoodat het alleszins billijk is, dat naast de rijksgrondbelasting of andere rijksbelastingen op onroerend goed nog overeenkomstige gemeentelijke heffingen worden ingevoerd.
Het belang van gemeentelijke regeling van dergelijke heffingen ligt vooral in het feit, dat daarbij met tal van bijzondere omstandigheden rekening kan worden gehouden, waarnaar een algemeene rijksbelasting zich niet richten kan. Verschillen der tarieven voor een straatbelasting naar gelang de belaste perceelen liggen aan wegen met verlichting, bestrating en rioleering, wegen met alleen bestrating en verlichting, wegen met alleen bestrating of alleen verlichting, of wegen, die noch bestraat, noch verlicht zijn, maar welker onderhond toch op de gemeente drukt, om een enkel voorbeeld te noemen, is alleen bij plaatselijke regeling der belasting mogelijk.
Ook is alleen bij plaatselijke regeling praktisch uitvoerbaar



96
het heffen van een zakelijke belasting alleen van perceelen, die van een bepaalden overheidsmaatregel bij uitstek voordeel hebben, b.v. particuliere gronden in de nabijheid van een nieuw stratenplan, huizen en gronden, die door uitvoering van een plan tot verbetering van bestaande verkeerswegen in bijzonder gunstige conditie komen, e. d.
Dergelijke gemeente-belastingen hebben o. i. ook naast een algemeenen rijksbelasting op de waardevermeerdering van onroerend goed recht van bestaan.
Bij de jongste wijziging van de Gemeentewet heeft de wetgever vastgehouden aan de gedachte, dat een vrij groote verscheidenheid van belastingen de voorkeur verdient boven een zeer beperkt getal heffingen.
Aan deze regeling ligt de opvatting ten grondslag, dat het weliswaar •dezelfde belastingbetalers zijn, die de belastingen moeten opbrengen, maar dat het voor dezen volstrekt niet onverschillig is, op welke wijze het totale bedrag, dat van hen geheven wordt, wordt ingevorderd en dat overigens het verschil in genot tot een verschil in belastingheffing dient te leiden. Het wordt billijk geacht, dat de wijze van leven, die men tot op zekere hoogte zelf kiest, de genoegens, die men wenscht te genieten, maar die men, zoo men dat wil, zich ook ontzeggen kan, mede invloed uitoefenen op het bedrag, dat men van zijn inkomen aan den fiscus afstaan moet.
Soorten van plaatselijke belastingen.
De belastingen, welke de gemeenten thans mogen heffen, zijn de volgende:
0. opcenten op de hoofdsom der grondbelasting;
b. de bijzondere belastingen wegens gebouwde en ongebouwde eigendommen en van bouwterreinen, bedoeld in de artikelen 242 b, c en d van de Gemeentewet;
c. een zakelijke belasting op het bedrijf;
d. opcenten op de hoofdsom der rijksinkomstenbelasting;
e. een belasting naar het inkomen;
f. opcenten op de hoofdsom der vermogensbelasting;
g. opcenten op de hoofdsom der personeele belasting;
h. opcenten op de hoofdsom van andere daarvoor bij de wet -vatbaar verklaarde belastingen;
1. een belasting op de honden;



97
ƒ. een belasting op tooneelvertooningen en andere vermakelijkheden ; k. retributien;
l. de in slechts zeer enkele gemeenten nog voorkomende belasting in natura, van ouds het meest' bekend als hand- en spandiensten;
m. een belasting op de verzekering tegen brandschade van in de gemeente zich bevindende onroerende en roerende goederen, of een overeenkomstige belasting voor zooveel die goederen niet verzekerd zijn;
w. een belasting van hen, die gedurende tenminste een week als logeergasten vertoeven in een hotel of pension binnen de gemeente;
o. een belasting op openbare aankondigingen, voorzoover niet door middel van tijdschriften of nieuwsbladen gedaan.
Gemeentelijke inkomstenbelasting-.
Van de verschillende gemeentebelastingen zal de rechtstreeksche heffing
naar het inkomen van de belastingschuldigen wel de belangrijkste blijven.
Deze heffing zal echter thans verschillende vormen kunnen aannemen: zij
Verschillende regelingen mogelijk.
zal hierin kunnen bestaan, dat de aanslagen in de rijks-inkomstenbelasting ten behoeve van de gemeente met een, behalve voor de z.g. forensen, voor alle belastingschuldigen gelijk percentage worden verhoogd; zij zal kunnen bestaan in een dergelijke opcentenheffing gecombineerd met een met-progressieve plaatselijke inkomstenbelasting; zij zal ook het karakter van een geheel zelfstandige plaatselijke inkomstenbelasting kunnen behouden. Geeft een gemeentebestuur 'aan het laatste de voorkeur, dan toch zal de heffing veel dichter bij de rijksinkomstenbelasting moeten aansluiten, dan tot dusverre noodzakelijk was.
De wet bepaalt thans, dat het inkomen der belastingschuldigen, het z.g. zuiver inkomen, moet worden berekend volgens de bepalingen van hoofdstuk II der Wet op de Inkomstenbelasting 1914. Een belangrijke afwijking, welke hierdoor tot stand komt in vergelijking met wat tot dusverre in een aantal gemeenten gold, is, dat grondslag der heffing niet meer kan zijn het gemiddeld inkomen over een zeker aantal (meestal drie) jaren, maar dat de aanslag uitsluitend door het inkomen over het laatstverloopen
7



98
jaar wordt bepaald. Ook andere, kleinere verschillen, welke bestonden tusschen' de wijze, waarop volgens de gemeentelijke verordeningen en volgens de rijkswet het inkomen der belastingschuldigen berekend worden moest, zijn door de nieuwe regeling vervallen.
Ongetwijfeld wordt voor de belastingschuldigen het verkrijgen van inzicht in de beginselen, volgens welke door hen in de kosten van den publieken dienst moet worden bijgedragen, door deze regeling zeer vergemakkelijkt.
Een andere regeling, welke valt te prijzen om de besparing van omslag, onkosten en arbeid, welke er bij doelmatige toepassing het gevolg van kan zijn, is deze, dat de geheele zelfstandige aanslagregeling voor de plaatselijke inkomstenbelasting is komen te vervallen.
De aanslagen in de plaatselijke inkomstenbelasting worden voortaan voor ieder belastingplichtige tegelijk met zijn aanslag in de rijksinkomstenbelasting door 's Rijks ambtenaren vastgesteld. De belasting wordt door 's Rijks ambtenaren ingevorderd en volgens voorschriften van den minister van financiën aan den gemeenteontvanger uitgekeerd.
Of deze voorschriften aan de daarvan gekoesterde verwachtingen zullen beantwoorden, hangt geheel af van de vraag, of de rijksbelastingadministratie tegen de plotselinge, belangrijke verzwaring van haar taak zal blijken opgewassen te zijn, en of zij in staat zal zijn, al is het geleidelijk, den achterstand, welke over het algemeen bij de aanslagregeling bestaat, in te halen.
Een tijdens de openbare behandeling in de wet gebracht voorschrift zal voorkomen, dat, indien deze achterstand wellicht gedurende korteren of langeren tijd mocht blijven voortbestaan, de gemeenten daarvan geldelijk nadeel ondervinden: in afwachting, dat het juiste bedrag der gemeentebelasting over eenig dienstjaar kan worden vastgesteld, hebben, bij wijze van voorschot, voorloopige uitkeeringen plaats, in dier voege, dat aan het einde der maanden Juli tot en met Maart van het belastingjaar (dat voortaan zal loopen van 1 Mei tot 80 April) telkens wordt uitgekeerd een tiende gedeelte van het bedrag, hetwelk, naar raming, in totaal aan gemeentebelasting op de kohieren zal worden uitgetrokken. Indien het tarief der gemeentebelasting voor het loopende belastingjaar



99
gelijk is aan dat, hetwelk voor het vorige belastingjaar heeft gegolden, bedragen de voorloopige uitkeeringen niet meer dan een tiende gedeelte van het totaal der gemeentebelasting op de kohieren van het vorige jaar uitgetrokken.
Een overeenkomstig voorschrift bevat de wet ten behoeve van die gemeenten, welke boven de heffing eener zelfstandige plaatselijke inkomstenbelasting aan het leggen van opcenten op de rijksinkomstenbelasting de voorkeur hebben gegeven.
Bij koninklijk besluit kan, telkens voor een tijdvak van ten hoogste vijf jaren, aan een gemeente de bevoegdheid worden verleend, om, in afwijking van de door de wet getroffen algemeene regeling, de plaatselijke inkomstenbelasting door haar eigen ambtenaren te doen innen.
inkomstenbelasting te handhaven,') is van een aantal factoren afhankelijk: het bedrag, dat aan plaatselijke belasting verschuldigd is in verhouding tot de opbrengst van de rijksbelasting binnen de gemeente; de verdeeling van het totale belastbaar inkomen over de gezamenlijke belastingschuldigen (hetzelfde stelsel is niet bruikbaar voor b.v. 's-Gravenhage, waar over 1916 51.10°/o van de opbrengst der plaatselijke inkomstenbelasting werd verkregen uit aanslagen naar een zuiver inkomen van f 10 000 en daarboven en Helder, waar hetzelfde percentage slechts 3.088 bedroeg); de vraag, of het, in verband met plaatselijke toestanden, al dan niet noodzakelijk is, den aftrek voor noodzakelijk levensonderhoud hooger te bepalen dan het bedrag (inkomens beneden f 800) waarover volgens de regeling der rijksinkomstenbelasting geen belasting verschuldigd is.
Invoering van een eigen inkomstenbelasting is noodzakelijk voor alle gemeenten, waar door de rechtstreeksche heffing naar de inkomens der belastingschuldigen een grooter bedrag moet worden gedekt, dan door de rijksinkomstenbelasting wordt opge-
Omstandighedcn, bil de keuze van een stelsel van belang.
Of het voor een gemeente aanbeveling zal verdienen opcenten te heffen op de rijksinkomstenbelasting, of een eigen
') Het geval van opcentenheffing vereenigd met een niet-progressieve eigen inkomstenbelasting laten wij verder onbesproken.



100
bracht. Het getal der opcenten op de rüksinkomstenbelasting mag n.1. niet meer dan honderd bedragen.
Bij de heffing van een eigen inkomstenbelasting zullen de gemeentebesturen moeten trachten haar druk zoo doelmatig mogelijk te verdoelen.
Verkiezen zij hiertoe een progressief tarief, dan zijn zij gebonden aan zekere
Oe wettelijke regelen voor een zelfstandige heffing.
beperkingen, waardoor een zeer sterke belasting van de hoogere inkomens ten gunste van de lagere voorkomen wordt. Wij laten hier de desbetreffende bepaling der wet volgen en plaatsen daarbij telkens tusschen ( ) de woorden, welke in het tot 1 Januari 1921 geldende artikel 243 van de gemeentewet anders luidden dan in het op dien datum in werking getreden nieuwe artikel 243e.
„Het percentage van heffing is voor alle belastbare inkomens gelijk.
Met afwijking van dien regel is het geoorloofd het tarief der belasting op zoodanigen voet in te richten, dat een stijgend percentage wordt geheven van toenemingen van het belastbaar inkomen op dat tarief, mits geene toeneming als hierboven bedoeld zwaarder wordt belast dan met twee en een half maal (tweemaal) het percentage, geheven van een belastbaar inkomen gelijk aan tweemaal (anderhalf maal) het kleinste bedrag, dat voor noodzakelijk levensonderhoud wordt afgetrokken, en het percentage, hetwelk van toenemingen wordt geheven, bij geen enkele opkhmming in het tarief daalt."
Het stelsel der wet is dus hetzelfde gebleven, maar in de uitwerking is een verandering gebracht, waardoor een sterkere progressie, dan te voren geoorloofd was, is mogelijk gemaakt.
Alvorens dit met een voorbeeld toe te lichten, zullen wij trachten den gedachtengang, welke aan het stelsel der wet ten grondslag ligt, in het kort weer te geven. Wij laten dus een (denkbeeldigen) overtuigden voorstander van het wettelijk stelsel spreken en vermijden daarbij alle critiek.
Voor iedere gemeente is het mogelijk, een bepaalde som te noemen, welke in haar geheel in zooverre voor het noodzakelijk levensonderhoud wordt vereischt, dat de gemeentelijke belastingheffing daarvan niets voor de bestrijding



101
van de kosten der gemeentehuishouding afnemen mag.
Wiskunstig vast te stellen is deze som natuurlijk niet. De gemeenteraad moet haar in zijn belastingverordening regelen. Hij kan dit doen door een bedrag te noemen, dat voor alle inkomens geldt; hij kan ook een regeling treffen, waarbij het bedrag van de samenstelling van het gezin afhangt, maar dan voor alle op dezelfde wijze samengestelde gezinnen geheel gelijk is. B.v. als som voor noodzakelijk levensonderhoud geldt voor alle ongehuwden f800.— voor alle gehuwden zonder kinderen f900.— voor alle gehuwden met één kind f950.— voor alle gehuwden met twee kinderen f 1000.— enz.. Regel is wel, dat dit laatste stelsel gevolgd wordt. Veelal wordt dan voor kinderen boven een zeker aantal geen verdere aftrek toegelaten, terwijl in ieder geval, behalve waar het geldt gebrekkige of hulpbehoevende kinderen, boven een bepaalden leeftijd ook geen aftrek toegelaten is.
Wanneer van iemands geheele inkomen die som voor noodzakelijk levensonderhoud wordt afgetrokken, blijft zijn „belastbaar" inkomen over.
Van dat belastbaar inkomen mag ten behoeve van de gemeente belasting geheven worden. Twee stelsels zijn daarbij geoorloofd. Er kan eenzelfde percentage geheven worden van alle belastbare inkomens, of men kan het percentage laten stijgen naarmate de inkomens grooter worden. Wordt het laatste stelsel gekozen, wenscht men derhalve een progressievè heffing, dan moet het volgende in acht genomen worden.
Niet alleen is de som voor „noodzakelijk levensonderhoud" voor ieder, onverschillig hoeveel zijn inkomen bedraagt, gelijk, ook de eerste 100 ') gulden daarboven heeft voor een ieder dezelfde beteekenis. De volgende f 100 heeft weer voor ieder die haar verdient dezelfde beteekenis, de volgende f 100 weer en zoo vervolgens.
Van de eerste f100, waarmede het belastbaar inkomen
*) In de uitwerking van het tarief behoeft men voor deze bedragen niet telkens f 100 te kiezen. Dikwijls stelt men de grenzen der klassen verder uiteen naarmate de inkomens stijgen.



102
de som voor noodzakelijk levensonderhoud overtreft, mag dus de gemeente iets afnemen, maar dat bedrag moet voor allen gelijk zijn. Van de volgende f 100 mag zij iets meer afnemen, mits weer voor ieder hetzelfde bedrag. Van de volgende f 100 weer, enz.
M.a.w. men moet zich de inkomens voorstellen verdeeld in lagen. Van iedere laag die zich op dezelfde hoogte bevindt, mag eenzelfde bedrag worden afgenomen, onverschillig of zich daarboven nog een of meer andere lagen bevinden, ja dan neen. Het bedrag, dat van een hoogere laag genomen wordt mag steeds iets grooter, maar nooit kleiner, zijn dan dat, hetwelk men afneemt van de onmiddellijk daaraan voorafgaande laag.
Belasting: a -I- b -I- c -|-d-|-e-[-f-r-g
Belasting: a -I - b -I- c -|-<H-e-)-f
Belasting: a -I- b -i- c
H-d-l-e
Belasting: a -I- b -I- c -|-d
Belasting: a-|- b -|-c
Belasting: a—|—b
Belasting: a
Som voor noodzakelijk levensonderhoud.



103
De voorgaande teekening brengt dit in beeld voor enkele gezinnen, die op dezelfde wijze zijn samengesteld, waarvoor dus de som voor noodzakelijk levensonderhoud gelijk is.
Het is duidelijk, dat, wanneer de wet de Gemeenteraden verder niet bond, dezen het percentage der belasting zoo snel zouden kunnen doen stijgen als zij slechts wilden.
De wetgever heeft gemeend het niet aan de Kroon, door hanteering van het goedkeuringsrecht, te mogen overlaten om tegen te sterke progressie te waken, maar heeft in de wet zelve den gemeentebesturen een breidel aangelegd.
De afzonderlijke lagen, waarin men het inkomen der gemeentenaren verdeeld moet denken, noemt de wet „toenemingen van het belastbaar inkomen." Zij bepaalt in de eerste plaats, wat in haar stelsel voor de hand ligt, dat van geen volgende toeneming een lager percentage dan van een vorige geheven mag worden; in de tweede plaats, dat geen „toeneming" zwaarder belast mag worden dan met 2x maall) het (totale) percentage, geheven van een belastbaar inkomen, gelijk aan 2 maal 2) de kleinste som, die voor noodzakelijk levensonderhoud wordt afgetrokken. De juiste strekking dezer beperkende bepaling is slechts met een cijfervoorbeeld voldoende duidelijk toe te lichten.
Wij onderstellen een regeling, waarbij de aftrek voor noodzakelijk levensonderhoud (het onbelastbaar inkomen) is gesteld op ƒ600.— voor ongehuwden, vermeerderd met /"100.— voor de echtgenoote en ƒ50.— voor elk kind beneden 16 jaar. De
') Te voren 2 maal. ') Te voren 1| maal.



104
kleinste som, die na noodzakelijk levensonderhoud wordt afgetrokken is dus ƒ600.—
Belastbaar inkomen
Percentage
toenemingen •.h. bel. lik
| Gemiddeld percentage geheven van het belastbaar inkomen
ƒ 100 - 1
ƒ 100 + ƒ 100 = ƒ 200 1.2 ( 1 + 1,2 ): 2 = 2.2. : 2= 1,1. Cl Hetpercen-
ƒ 200 + f 100 = /" 300 1.4 ( 2.2 + 1,4 ): 3 = 3.6 3 = 12 tage .^heven
ƒ 800 + ƒ100 = ƒ 400 1.6 ( 3.6+1.6 ): 4 = 5.2 : 4=1.3 Izt^.itZ
ƒ 400 + ƒ 100 = ƒ 500 1.8 ( 5.2 + 1.8 ): 5 = 7 : 5 = 14 tengevolge
ƒ 500 + ƒ100 = /- 600 2 ( 7 + 2 ): 6 = 9 :6 = L5 TeeneYkeif1
ƒ 600 + ƒ 100 = ƒ 700 2.2 ( 9 + 2.2 ): 7 = 11.2 : 7 = 1.6 zwLito wol-
f 700 + ƒ 100 = ƒ 800 2.4 ( 11.2 + 2.5 ): 8 = 13.6 : 8 = 1.7 den belast dan
f 800 + A0Q = |T8ö6~l 2.6 ( 13.6 -1- 2.6 ): 9 = 16.2 : 9 = 1.8 aaipct ~
ƒ 900 + ƒ 100 = ƒ1000 2.8 ( 16.2 + 2.8 ): 10 = 19 :10 = 1.9 vllTx^oofs'
ƒ1000 + ƒ 100 = ƒ1100 3.- ( 19 + 3 ):11 = 22 :11 = 2 dus 2.1. Onder
ƒ 1100 + ƒ100 = 3.2 ( 22 + 3.2 ): 12 = 25.2 :12 = 2.1 ito?^IgX'
ƒ1200 + ƒ100 = ƒ1300 3.4 ( 25.2 + 3.4 ): 13 = 28.6 :14 = 2,2 IwaaZr6 w?!
ƒ1300 + ƒ100 = ƒ1400 GE] ( 28.6 + 3.6 ): 14 = 32.2 :14 = 2.3 den bela3t dan
ƒ1400 + ƒ100 = ƒ1500 3.8 ( 32.2 + 8.8 ):15 = 36 :15 = 24 ^t2KX2'1 =
fl500 + ƒ100 = ƒ1600 4.- ( 36 + 4 ): 16 = 40 :16 = 2.5 zieVhefp!?:
ƒ1600 + ƒ100 = ƒ1700 4.2 ( 40 + 4.2 ): 17 = 44.2 :17 = 2.6 va^df'toene-
ƒ1700 4-ƒ 100 = ƒ1800 4.4 ( 44.2 + 4.4 ): 18 = 48 6 -18 = 2 7 mingen gehe-
ƒ1800 + ƒ100 = ƒ 1900 4.6 ( 48.6 + 4.6 ): 19 = 53.2 ': 19 = 2.8 Ia" endt'mag!
ƒ1900 + ƒ100 = ƒ2000 4.8 ( 68.2 + 4.8 ):20 = 58 : 20 = 2.9 vZger™
ƒ2000 + ƒ 100 = ƒ2100 6.- ( 58 + 5 ):21 = 63 - 21 = 3 elke volgende
/•2100 + ƒ!(» = ƒ2200 \5M} ( 63 + 5.25): 22 = 68.25:22 = 3.1 pcren^mort
ƒ2200 + ƒ100 = /"2300 5.25 (68.25 + 5.25): 23 = 78,5 : 23 = 3,19 xüJuwT3rte.
ƒ2300 + ƒ 100 = ƒ2400 5.25 (78.5 + 5.25): 24 = 7875:24 = 3.28 «Jaarvan
ƒ2400 + ƒ100 = ƒ2500 6.25 (7875 + 5.25): 25 = 84 : 26 = 3.36 ™ wordtn*6'
Bij denzelfden opzet der progressieschaal was dus onder de vorige regeling het hoogste percentage, dat van de toenemingen van het belastbaar inkomen geheven zou kunnen worden, 8.6 tegen 6.25 onder de nieuwe regeling.
De periode der regelmatige en vrij snelle stijging van het gemiddelde heffingspercentage eindigde onder de vorige regeling reeds bij een belastbaar inkomen van f1400; onder de nieuwe regeling treedt deze vertraging eerst in bij f2200 belastbaar inkomen.



105
i—:—-—— —— 1 Uit het voorbeeld blijkt ook duidelijk,
Invloed der wettelijk*. '
beperkingen van de wat de invloed is van de beperkingen,
progressie. . ,.
1 waaraan de progressieregeling is onder¬
worpen.
Tot een bepaalde grens is een vrij snelle stijging van het percentage, dat in totaal geheven wordt, mogelijk. Boven die grens gaat de stijging van het gemiddelde heffingspercentage steeds langzamer en nadert dit zeer geleidelijk tot het hoogste percentage, dat van de toenemingen geheven wordt. Deze laatste grens bereikt het gemiddelde heffingspercentage nooit.
Zou men dus een zware belasting op de hoogere inkomens willen leggen, dan moet men trachten het percentage, geheven van tweemaal de kleinste som, die voor noodzakelijk levensonderhoud wordt afgetrokken, op te voeren. Daartoe is noodig, of, dat men ook de lagere inkomens reeds met een hoog percentage belast, of dat men zorgt, dat de vermeerdering van het percentage, dat van de toenemingen geheven wordt, zoo lang mogelijk kan voortgaan, m.a.w. dat 2 maal de kleinste som, die voor noodzakelijk levensonderhoud wordt afgetrokken, een zoo groot mogelijk bedrag wordt. Vereeniging van beide maatregelen is natuurlijk ook mogelijk. De zaak komt dus hierop neer, dat een hooge belasting der groote inkomens slechts te bereiken is door ook de lage inkomens zwaar te belasten of (en) den aftrek voor noodzakelijk levensonderhoud hoog te stellen. Zware belasting der lage inkomens verbiedt zich zelve en verhooging van den aftrek voor noodzakelijk levensonderhoud is slechts binnen zekere grenzen mogelijk, omdat allereerst de billijkheid eischt, dat ieder, die kan, ook mee belasting betaalt, maar vooral omdat bij een verhooging van den aftrek steeds een vrij groot getal belastingplichtigen afvalt, wat een belangrijk verlies aan belasting beteekenen kan. De winst, die men zou kunnen maken door het relatief geringe getal hooge aanslagen te verzwaren, zou men dus allicht verliezen door het relatief groote getal kleine aanslagen, dat afvallen zou.
Groepen vaa belasting- I Belastingplichtig aan de gemeente, p"chtlgen' onverschillig of deze een eigen inkomstenbelasting of opcenten op de rijksbelasting heft, zijn in



106
de eerste plaats de natuurlijke personen (rechtspersonen dragen in de gemeentelijke inkomstenbelasting niet bij), die tijdens het belastingjaar in de gemeente hun hoofdverblijf hebben. Welke de gemeente van het hoofdverblijf is, wordt naar de omstandigheden beoordeeld.
De regeling van den belastingplicht van hen, wier belangen over twee gemeenten, in den regel de gemeente van hun hoofdverblijf en de gemeente, waar zij hun beroep of bedrijf uitoefenen, zijn verdeeld, de z.g. forensen, is ook gewijzigd.
Voortaan zullen de z. g. bedrijfsforensen zoowel in de gemeente van hun hoofdverblijf, als in de gemeente, waar zij hun beroep uitoefenen, naar 2/3 van een vollen aanslag belastingschuldig zijn.
De woonplaats-forensen blijven in de gemeente van hun hoofdverblijf den vollen aanslag verschuldigd en zijn voor 1/8 belastingplichtig in de gemeente van hun tijdelijk verblijf.
De groepen van personen, die men eenvoudigheidshalve aanduidt als bedrijfs- en woonplaats-forensen omschrijft de wet thans als volgt:
a: de natuurlijke personen, die, zonder in die gemeente tijdens het belastingjaar hoofdverblijf te hebben, er op meer dan 90 dagen van dat jaar over een vaste inrichting zooals een kantoor, winkel of werkplaats tot persoonlijke uitoefening van eene betrekking, beroep of bedrijf de beschikking hebben, of er op meer dan 90 dagen van dat jaar aanwezig zijn tot uitoefening van een beroep of bedrijf in zoodanige inrichting of ter vervulling van eene betrekking.*)
b: de niet onder a vallende natuurlijke personen, die, zonder in die gemeente tijdens het belastingjaar hoofdverblijf te hebben, er in dat jaar meer dan 90 malen nachtverblijf houden, of gedurende meer dan 90 dagen voor zich of hun gezin eene gemeubileerde woning beschikbaar houden.
Zij, die ter tijdelijke waarneming van een openbare betrekking
*) Bedrijfs-forensen, die in meer dan één gemeente als zoodanig belastingschuldig zijn, worden in ieder van die gemeenten slechts aangeslagen voor een aan het aantal der gemeenten evenredig gedeelte van den forensenaanslag.



107
of ter bijwoning van de vergaderingen van een vertegenwoordigend lichaam, waarvan zij deel uitmaken, buiten de gemeente van hun hoofdverblijf vertoeven, zijn niet als forens belastingplichtig.
Voor de belasting van z.g. grondforensen, personen, die niet wonen in de gemeente, waar zij een belangrijk grondbezit hebben, bevat de wet geen bijzondere voorschrifen. In de plaatselijke inkomstenbelasting dragen dezen dus slechts bij in de gemeente van hun hoofdverblijf. Door de verschillende zakelijke belastingen welke de gemeenten kunnen heffen, kunnen zij ook in de plaatsen, waar hun eigendommen liggen, in de belasting worden betrokken.*)
■ ') In verband met het forensen vraagstuk verdient vermelding (ofschoon het niet tot het gemeentelijke belastingrecht behoort), het bij de jongste wijziging in de gemeentewet opgenomen voorschrift betreffende de verplichting van de bedrüfsgemeenten om aan de woongemeenten der arbeiders bijdragen uit te keeren. Het desbetreffend artikel, ontleend aan § 63 van het Pruisische Kommunalabgabengesetz van 1893 luidt als volgt: „art. 122 a.
Indien in een gemeente hoofdverblijf hebben arbeiders, die minder verdienen dan een bedrag, vast te stellen bij algemeenen maatregel van bestuur, en die in een andere gemeente werkzaam zijn in een onderneming of inrichting, waar ten minste gemiddeld tien zoodanige arbeiders werkzaam zijn kan eerstbedoelde van laatstbedoelde gemeente een tegemoetkoming vragen voor het geval, dat de aanwezigheid dier arbeiders aanwijsbare kosten veroorzaakt, welke niet door van hen te heffen belastingen kunnen gedekt worden.
Of er aanleiding bestaat, om de in het eerste lid bedoelde tegemoetkoming toe te kennen, en zoo ja, op welk bedrag deze is te stellen, wordt door Gedeputeerde Staten, en zoo de gemeenten in meer dan één provincie zijn gelegen, door Ons beslist. Daarbij worden in aanmerking genomen de rechtstreeksche baten, welke door de gemeente, waar de onderneming of inrichting is gevestigd, van deze worden genoten of konden genoten worden. Van de beslissing van Gedeputeerde Staten kan binnen dertig dagen bij" ons in beroep worden gekomen."
Het grootste verschil met de Pruisische regeling is, dat deze de bijdragen alleen vordert voor de kosten van onderwijs, armwezen en politie.



108
Voor de bespreking van de overige belastingen, welke de gemeenten kunnen heffen, houden wij ons aan de door de wet gegeven opsomming.
Het getal der opcenten op de grond¬
belasting is bij de jongste wijziging
Opcenten grondbelastingen.
verdubbeld: het mag thans bedragen ten hoogste 80 voor de
gebouwde, ten hoogste 20 voor de ongebouwde eigendommen.
Afgezien van de versterking van inkomsten, welke de verhooging van deze belasting voor de gemeenten met zich brengt, is de verdubbeling van het maximum der opcenten vooral van belang, omdat daardoor de bijdrage der „grondforensen" aan de gemeenten, waar zij hunne eigendommen hebben liggen, wordt verhoogd, al zal ook in de toekomst die bijdrage in een aantal gemeenten, waar een groot deel van het grondbezit aan elders wonende eigenaren behoort, nog niet evenredig zijn aan de beteekenis, welke de arbeid der gemeenten voor dergelijke uitwonende bezitters heeft. •
Nog drie andere op grond of bodem
drukkende zakelijke belastingen mogen
Belasting op bouwterreinen.
thans de gemeentebesturen heffen; in de boven, op blz. 96 voor¬
komende opsomming der geoorloofde heffingen, komen zij met de aan de wet ontleende omschrijving gezamenlijk voor onder letter c. Het zijn: een belasting op bouwterreinen, een straatbelasting en het z.g. bouwgeld. De beide laatste belastingen kwamen, met minder ruime omschrijving, reeds sedert 1897 in de wet voor; de bouwterreinen-belasting is nieuw.
Zij mag worden geheven van bouwterreinen, gelegen aan bestaande straten, grachten en pleinen of van gronden, welke ingevolge een krachtens artikel 28 der Woningwet goedgekeurd plan, in de naaste toekomst zijn bestemd voor bouwterrein en zijn gelegen binnen een door Gedeputeerde Staten getrokken kring: dus zoowel van gronden, die reeds bouwterrein zijn, als van gronden, waarvan mag worden aangenomen, dat zij spoedig in aanmerking zullen komen om als bouwterrein in exploitatie te worden gebracht.
De belasting bedraagt voor alle perceelen een gelijk percentage van ten hoogste een half ten honderd van de op bij verordening te bepalen wijze vastgestelde verkoopswaarde. Aanhoorigheden



109
van woonhuizen worden niet als bouwterrein beschouwd.
De bedoeling van deze belasting is, het vasthouden van bouwterreinen in de verwachting van toekomstige waardevermeerdering te voorkomen. Men stelt zich voor, dat, doordat de belasting het jaarlijksche renteverlies wegens het onbebouwd laten liggen van den grond doet stijgen, en dus de kans op toekomstigen verkoop met winst doet dalen, zij het ongebruikt laten van bouwterreinen zal tegengaan.
i 1 Straatbelasting is de algemeene naam,
Straatbelastingr. . . . .... , .„
I 1 waarmede men de zakelijke heffingen
aanduidt, welke de gemeenten kunnen leggen op de eigendommen, welke belenden aan straten of wegen voor welker onderhoud, verlichting, rioleering e. d. de gemeente bijzondere kosten maakt. Ofschoon zij het meest in den vorm van een stroombelasting in engeren zin voorkomt, kan zij ook als rioleerings-of verlichtingsbefasting, welhcht in nog andere vormen worden ingevoerd.
Tot 31 December 1920 kon zij alleen wegens gebouwde eigendommen worden geheven; thans kan zij ook op ongebouwde eigendommen worden gelegd.
De wet schrijft thans voor, dat van gebouwde eigendommen, en daarbij behoorende erven, die aan openbare land- of waterwegen in de gemeente belenden of in de onmiddellijke nabijheid daarvan gelegen zijn, en wegens ongebouwde eigendommen, die aan deze wegen belenden of op deze wegen uitgang hebben, de belasting kan worden geheven naar grondslagen, volgens welke een billijke bijdrage gevorderd wordt in de kosten ten laste der gemeente komende voor aanleg en onderhoud dier land- of waterwegen, voor hunne verlichting en voor afvoer van water en vuiL
* 1 Het bouwgeld kwam tot dusverre
„Bettermenttax." , , ,
\ _ I slechts in een paar gemeenten voor.
Nu de wettelijke omschrijving! is verbeterd en verruimd, mag worden verwacht, dat meer gemeenten tot invoering zullen overgaan.
De belasting mag thans geheven worden wegens gebouwde of ongebouwde eigendommen en hunne aanhoorigheden, die gelegen zijn in bepaalde gedeelten der gemeenten, naar grond-



110
slagen, volgens welke eene billijke bijdrage gevorderd wordt in de kosten van door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand gebrachte werken, waardoor deze eigendommen zijn gebaat.
De heffing mag geschieden gedurende een periode van ten hoogste dertig jaren.
De verwachting schijnt gegrond, dat het bouwgeld in zijn nieuwe gedaante den gemeentebesturen een middel geven zal om de hooge kosten van bepaalde werken, b.v. het trekken van nieuwe verkeerswegen door bestaande kommen, voor een gedeelte te doen drukken op die eigendommen, welke door dergelijke werken een onmiddellijke en dikwijls belangrijke vermeerdering van waarde ondergaan.
Bedrijfsbelasting.
De „zakelijke belasting op het bedrijf" mag slechts geheven worden van onder¬
nemingen en inrichtingen, welke binnen de gemeente een bedrijf uitoefenen, anders dan in stations, en waar ten minste gemiddeld tien arbeiders werkzaam zijn, die minder verdienen dan een bedrag, vast te stellen bij algemeenen maatregel van bestuur. Maatstaf voor de heffing moet zijn het gemiddeld aantal van die arbeiders. Ook publiekrechtelijke lichamen kunnen in de belasting worden betrokken. Zij mag nooit meer bedragen dan f 12 per arbeider.
De schijnbaar eenvoudige redactie van het wetsartikel (art. 245e der gemeentewet) geeft nog tot verschillende vragen en bezwaren aanleiding. Afgewacht dient te worden, op welke wijze de gemeenten deze bezwaren zullen trachten te ondervangen. De bepaling, dat ook publiekrechtelijke lichamen in de belasting kunnen worden betrokken, geeft aan de gemeenten, waar b.v. groote rijksbedrijven zijn gevestigd, een welkom middel om het Rijk eenigermate te doen deelen in de groote lasten, welke de aanwezigheid van een talrijke arbeidersbevolking voor haar medebrengt.
Opcenten vermogens» belasting.
Omtrent de opcenten op de vermogensbelasting is bepaald, dat zij op
alle aanslagen tot een gelijk aantal moeten worden geheven: dit aantal mag niet hooger dan honderd zijn.



111
Opcenten personeele belasting.
Voor de opcenten op de personeele belasting is, in nauwe aansluiting aan
het stelsel der wet, welke deze belasting regelt, progressie voorgeschreven, behalve, wanneer niet meer dan 50 opcenten worden geheven. In dit geval moet het getal der opcenten voor alle aanslagen gelijk zijn.
Volgens artikel 12 der wet tot regeling van de personeele belasting, wordt deze belasting naar den eersten grondslag (huurwaarde) niet geheven, wanneer de belastbare huurwaarde van een perceel in gemeenten of gedeelten van gemeenten, behoorende tot de:
le klasse niet meer bedraagt dan f 150.— 2e „ „ „ „ „ „ 137.50 3e „ „ „ „ „ „ 125.— 4e „ „ „ „ „ „ 112.5e „ „ „ „ „ „ 100.6e „ „ „ „ „ „ 87.50 7e „ „ „ „ „ „ 75.— 8e „ „ „ „ „ „ 62.50 9e „ „ „ „ „ „ 50."Worden meer dan 50 opcenten geheven, dan blijft het aantal daarvan toch tot vijftig beperkt voor alle perceelen, welker belastbare huurwaarde in iedere klassse niet het dubbele van de hier genoemde bedragen te boven gaat. Voor de hoogere huurwaarden moet het getal opcenten volgens in de heffingsverordening te regelen wijze, geleidelijk stijgen en wel zoo, dat uiterlijk bij het tienvoud der genoemde bedragen het maximum is bereikt Meer dan 80 opcenten mogen niet geheven worden, zoolang de opcenten op de grondbelasting niet tot het toegelaten maximum zijn opgevoerd.
Op de aanslagen van hen, die niet in den zin der wet op de personeele belasting „gebruiker van een perceel" zijn, wordt bij progressieve heffing steeds het maximum der opcenten geheven.
Opcenten dividend- en tantièmebelasting.
De bepaling, dat mogen geheven worden „opcenten op de hoofdsom van
andere daarvoor bij de voet vatbaar verklaarde belastingen" is opgenomen, opdat in het vervolg een rijksbelastingwet aan de



112
gemeentebesturen de bevoegdheid tot opcentenheffing zal kunnen geven, zonder dat daardoor aanvulling van de gemeentewet noodig is.
De eenige rijksbelasting, buiten de in artikel 240 van de Gemeentewet genoemde, waarop ten behoeve van de gemeenten opcenten kunnen worden geheven, is op dit oogenblik de dividenden tantièmebelasting.
De opcentenheffing vertoont zich daarbij echter in een eigenaardigen vorm. Zij geschiedt in het algemeen niet krachtens een daartoe genomen raadsbesluit, maar een afzonderlijke wet, de wet van 26 Juli 1918, staatsblad 502, regelt de heffing van deze opcenten. Volgens artikel 1 van deze wet worden ten behoeve van alle gemeenten, dus onafhankelijk van eenig raadsbesluit, 80 opcenten geheven.
Boven deze opcenten is de heffing van nog ten hoogste 18 opcenten toegelaten, indien de gemeenteraad daartoe besluit. Ook de heffing van deze laatste opcenten geschiedt geheel en al volgens de uitgewerkte wettelijke regeling.
De belasting op de honden heeft
voornamelijk ten doel een te sterke
Hondenbelasting.
vermeerdering van het aantal losloopende honden te voorkomen. De eenige beperking, welke de wet den gemeenten bij haar regeling
oplegt, is, dat op honden, uitsluitend gehouden ten dienste van den landbouw of eenig bedrijf van nijverheid, of ter bewaking van gebouwen of erven, geen, of mindere belasting dan op andere honden gelegd moet worden.
Aan de belasting op tooneelver-
tooningen en andere vermakelijkheden
Belasting op „openbare vermakelijkheden".
(voor de herziening „andere openbare vermakelijkheden") zijn bij de wijziging van de wet zeer uitvoerige beschouwingen gewijd. Behoudens de aangegeven verandering is echter in het artikel niets gewijzigd, terwijl de wet de gemeentebesturen bij de regeling van deze belasting ook niet bindt.
De regeling ervan heeft intusschen vele moeilijkheden opgeleverd; niet zoozeer omdat zij technisch zoo lastig is, als wel wegens de principieele vragen, welke zich daarbij voordoen: de verhouding tusschen „kunst" en „vermaak", de vraag of wedstrijden van sportvereenigingen e. <L, ook al wordt aan het publiek



118
tegen betaling toegang verschaft, als vermakelijkheden moeten worden beschouwd, e. d..
Terwijl de gemeenten deze belasting, die gemakkelijk wordt gedragen, om haar opbrengst niet kunnen missen, voelt men een tegenstrijdigheid in het belasten van tooneelvoorstelhngen, muziekuitvoeringen en andere voorstellingen van opvoedende- of kunstwaarde en het nemen van maatregelen om het bezoek van dergelijke voorstellingen te bevorderen of gemakkelijk te maken, of om de ondernemingen, welke deze voorstellingen geven, geldelijk te steunen.
Over de vraag, of de nieuw in de wet opgenomen belasting op de verzekering tegen brandschade, de belasting op logeergasten (Kurtax), en de belasting op openbare aankondigingen voor de gemeentelijke geldmiddelen eenige beteekenis zullen hebben, ontbreken nog alle gegevens.
Bij gebreke van aanwljzigingen in de wet, moet ook worden afgewacht, op welke wijze de gemeenten eventueel van de haar gegeven bevoegdheid gebruik zullen maken. Wij gaan daarom deze belastingen verder met stilzwijgen voorbij.
Retributien.
De „rechten, loonen en andere gelden, bedoeld in artikel 238", eischen thans
nog een nadere beschouwing.
Er bestaat principieel verschil tusschen deze rechten, de z.g. retributien, en de bijdrage in de kosten van bepaalde onderdeelen van het werk der gemeente (de straatbelasting en het bouwgeld) eenerzijds en de belastingen in engeren zin daar tegenover.
Bij de eerste treedt de betaling als contrapraestatie voor een bepaalden door de gemeente bewezen dienst of voor een bepaald door de gemeente verricht werk op den voorgrond; de belastingen daarentegen zijn door de burgers als deelgenooten aan de plaatselijke gemeenschap verschuldigd.
Om deze reden moet, in tegenstelling met wat voor de zuivere belastingen geldt, bij de regeling van de retributien en bijdragen het beginsel van „Leistung und Gegenleistung", praestatie- en contrapraestatie, op den voorgrond treden.
8



114
In tegenstelling met het Pruisische Kommunalabgabengesetz heeft onze wet de hier bedoelde onderscheiding ter zijde gelaten door te bepalen, dat de in naam der gemeente gevorderde weg-, straat-, brug-, kaai-, haven-, kraan-, sluis-, dok-, boom- en veergelden, wik-, weeg-, meet-, en keurloonen, gelden voor banken of standplaatsen in hallen, op markten en dergelijke openbare plaatsen, begrafenisrechten en andere gelden voor het gebruik of genot van voor den openbaren dienst bestemde gemeentewerken „voor plaatselijke belastingen worden gehouden."
Vóór de laatste wijziging, hield de wet niettemin aan het beginsel van Leistung und Gegenleistung zóó sterk vast, dat zij het maken van winst met deze rechten en loonen in het algemeen niet toeliet.
Ook thans is bedoeld beginsel gehandhaafd, maar met eenige verzwakking:
.Rechten en loonen en andere gelden ter zake van het gebruik of genot van werken en inrichtingen, die volgens artikel 238 voor plaaatselijke belastingen worden gehouden, worden tot geen hooger bedrag goedgekeurd, dan vereischt wordt, om een matige winst aan de gemeente te verzekeren. De heffing moet zich richten naar het gebruik, dat van de werken en inrichtingen wordt gemaakt, met dien verstande, dat betaling bij wijze van abonnement kan worden toegestaan".
Op de begrootingen van de meeste gemeenten nemen de retributien een betrekkelijk ondergeschikte plaats in. Van het meeste belang zijn zij in de groote havensteden, terwijl ook de schoolgelden dikwijls een vrij belangrijke bate opleveren.
Deze schoolgelden nemen onder de retributien. een bijzondere plaats in, doordat voor gymnasia, hoogere burgerscholen en lagere scholen haar heffing verplichtend is gesteld en bovendien sedert de jongste wijzigingen van de wetten op het hooger-, middelbaar- en lager onderwijs de artikelen betreffende de schoolgeldhefflng alle de bepaling bevatten, dat de heffing moet geschieden met inachtneming van de draagkracht der belastingschuldigen.
schoolgeld en andere BÜ de eerste invoering van evenredige
dr^ta^^k^^t schoolgeldheffing is over de vraag, of
gel""lden- I het met het karakter der schoolgelden
als retributie in overeenstemming is, dat de draagkracht der



115
ingezetenen invloed heeft op het bedrag der door hen verschuldigde belasting, veel strijd gevoerd.
Ofschoon de vraag thans nog slechts theoretische beteekenis heeft, zijn de daarover in 1894 te Amsterdam en in 1897 te Rotterdam gewisselde stukken en de in het eerste jaar in den AmsterdamschenRaad gevoerde debatten nog altijd belangwekkend. De vraag, in hoeverre bij retributien — en tot op zekere hoogte zijn de daarvoor geldende beschouwingen ook voor de bedrijfstarieven van belang — met de draagkracht van hen, door wie deze heffingen verschuldigd zijn, mag rekening worden gehouden, heeft in het algemeen haar beteekenis niet verloren.
Voor haar beantwoording is het van belang in het oog te houden, dat ook tusschen de diensten, voor welke betaling wordt gevorderd, verschil in karakter bestaat.
Sommige zijn zuiver diensten in economischen zin; diensten die door de gemeente worden verricht, omdat uitsluitend zij beschikt over hetgeen voor haar vervulling wordt vereischt, of omdat zij voor haar vervulling bijzonder is ingericht, maar waarbij het algemeen belang slechts zijdelings is betrokken; daar tegenover staan diensten, bij welker vervulling, ofschoon zij onmiddellijk voor bepaalde personen of groepen van personen worden verricht, toch het algemeen belang, de algemeene bestuurstaak der gemeente, bijzonder in aanmerking moet komen.
Tot de eerste rekenen wij het afgeven van een bewijs van goed gedrag; het doen weghalen door den gemeentelijken reinigingsdienst van afbraak of puin, het verschaffen van ligplaats in havens of aan kaden e. d.
Tot de laatste het doen geven van goed onderwijs, het doen ontsmetten van goederen in een gemeentelijke* inrichting enz.
De diensten, welke tot de eerste groep behooren, dienen zooveel mogelijk uit de opbrengst der retributien bestreden te worden en het is met het karakter van de retributien als vergoedingen voor bewezen diensten in overeenstemming, dat haar bedrag gelijk is voor allen, die van de diensten der gemeente gebruik wenschen te maken.
Voor wat de diensten aangaat, die tot de 'tweede groep behooren is het — dikwijls in zeer belangrijke mate — een algemeen belang, dat zij worden verricht ten behoeve van ieder, die in



116
bepaalde omstandigheden komt te verkeeren. Zij behooren daarom voor een grooter of kleiner deel te worden bestreden uit de middelen, waaruit de algemeene bestuurstaak wordt bekostigd. Indien het, omdat bij haar vervulling toch ook persoonlijke belangen in sterke mate zijn betrokken, wenschelijk wordt geacht, haar in het algemeen tegen betaling te doen geschieden, is het daarom toch ten volle gerechtvaardigd, deze betaling slechts ten deele óf in het geheel niet toe te passen voor hen, op wie zij in verband met het bedrag van hun inkomen, al te'zwaar drukken zou.
Uit deze beschouwing volgt, dat, indien voor het doen geven van onderwijs en dergelijke diensten der gemeenschap betaling naar draagkracht wordt ingevoerd, • deze heffing nauwkeuriger wordt geklassificeerd als degressief dan als progressief.
Voor hen, die op grond van hun draagkracht daartoe in staat worden geacht, geldt het beginsel der retributien: vergoeding voor den bewezen dienst. Voor hen, wier draagkracht geringer is, wordt de vergoeding in overeenstemming met hun mindere draagkracht lager gesteld, i)
I Bedrqi.tari.ven. I 0ver de tarieven der gemeentebe-
■ J drijven zweeg de gemeentewet tot
aan haar jongste wüziging. Vandaar, dat, vooral in vroeger jaren, de bewering wel gehoord is, dat ook de bedrijfstarieven als retributiön beschouwd zouden moeten worden en dus ook aan de daarvoor geldende bepalingen, zoowel wat betreft haar regeling bij belastingverordering als wat betreft het verbod om winst te maken, onderworpen zouden zijn.
Van practische beteekenis zijn deze beschouwingen niet geweest, daar algemeen de opvatting aanvaard is, dat de gemeente, bedrijven exploiteerende, op dezelfde wijze als een particuliere ondernemer optrad en dus bij de regeling van haar tarieven niet
) Een geheel bijzondere plaats te midden der gemeentelijke belastingen en heffingen neemt het in de Drankwet imperatief voorgeschreven vergunningsrecht voor den kleinhandel in sterken drank ineen jaarlijks terugkeerende retributie, welker bedrag afhankelijk is
iVlnv..x8e8Chatte huurwaarde» in verband met den omzet van de lokaliteit, waarvoor vergunning is Verleend.



117
onderworpen kon zijn aan de voorschriften, welke in de wet zijn opgenomen met het oog op de betaling voor de diensten welke de gemeente als zoodanig bewijst, voor diensten, welke met haar bestuurstaak onmiddellijk samenhangen of daarvan het uitvloeisel zijn.
In het gewijzigde artikel 238 is uitdrukkelijk vastgesteld, dat de bepaling, dat retributien als belasting worden beschouwd, niet geldt voor de betaling, welke de gemeente eischt als exploitante van bedrijven, zooals gasfabrieken, electriciteits „werken", ondernemingen van vervoer, telefoon, waterleidingen, en evenmin voor de betaling voor diensten, waartoe de gemeente haar personeel tijdelijk ter beschikking van particulieren stelt.
Een belangrijke bron van inkomsten voor de gemeenten vormen de ver-
Rijksuitkeeringen.
schillende uitkeeringen, welke zij van het rijk ontvangen: de algemeene rijksuitkeeringen en een aantal bijzondere uitkeeringen ter tegemoetkoming in of gedeeltelijke vergoeding der kosten van verschillende takken van dienst.
Historisch is de afschaffing van de plaatselijke accijnzen in 1865 aanleiding geweest tot het toekennen van een algemeene rijksuitkeering aan de gemeenten; het is o. i. evenwel onjuist om thans in het gemis van de vrijheid tot accijnsheffing den grondslag te zien, waarop die uitkeering steunt.
Het vraagstuk der rijksuitkeeringen aan de gemeenten moet worden bezien in verband met het vraagstuk der verdeeling van den publieken dienst over het rijk en de gemeenten 1).
Bijzondere en algemeene uitkeeringen.
De voortgaande nationaliseering van verschillende diensten brengt voor den
staat de verplichting mede om de kosten daarvan voor een geleidelijk grooter wordend deel door middel van de algemeene belastingen over alle inwoners naar denzelfden maatstaf om te slaan. Indien men de zaak van de zijde der gemeenten beziet openbaart zich dat verschijnsel door stijging van de rijksuitkeeringen voor dergelijke diensten.
') Zie boven, blz. 18.



118
Naast deze bijzondere rijksuitkeeringen staat de algemeene rijksuitkeering, welke, mede in verband met de omstandigheid, dat het rijk de vrijheid der gemeenten tot belastingheffing belangrijk beperkt, een billijke tegemoetkoming moet zijn in de kosten der semi-nationale diensten, waarvoor geen afzonderlijke uitkeeringen worden verstrekt.
De algemeene rijksuitkeering berust thans op de wet van 24 Mei 1897,
De uitkeering krachtens de wet van 1897.
Staatsblad 116. Zij is tweeledig en bestaat uit:
a. een uitkeering van de helft der gezamenlijke jaarwedden van burgemeester en secretaris met een vast maximum van ƒ600.
b. een uitkeering per hoofd van de bevolking.
Voor de vaststelling van de laatste uitkeering bevat de wet uitvoerige voorschriften, volgens welke zij eindelijk uit de kosten van verschillende onderdeelen van den gemeentedienst is afgeleid. Aangezien deze voorschriften slechts eenmaal toepassing hebben kunnen vinden en — daargelaten de vraag, in hoeverre in 1897 een billijke evenredigheid tusschen de kosten der verschillende diensten en het bedrag der uitkeering werd verkregen — sedert de invoering der wet de kosten der verschillende onderdeelen van het gemeentelijk beheer zoowel als haar onderlinge verhouding geheel veranderd zijn, heeft de kennis van deze regelen geen waarde meer voor de praktijk.
De eenige vermeerdering, welke de algemeene rijksuitkeering ondergaat, vloeit dus hieruit voort, dat zij evenredig is aan het aantal inwoners der gemeenten en derhalve stijgt, naarmate dit laatste grooter wordt.
Hoewel de invoering der wet van 1897 over het algemeen een zekere leniging van den z.g. gemeentenood tengevolge heeft gehad, is die nood daarna weer hoog gestegen. In het bijzonder in de oorlogsjaren is de toestand langzamerhand vrijwel onhoudbaar geworden. Terwijl de gemeenten haar uitgaven in overeenstemming met de waardedaling van het geld en de groeiende behoeften van den dienst moestenluitzetten, werd de rijksuitkeering niet herzien. Zelfs indien de regeering de algemeene herziening daarvan nog langer had willen uitstellen, zou het een daad van eenvoudige billijkheid zijn geweest, indien, althans na het einde van den oorlog, het bedrag der uitkeering per hoofd der bevol-



119
king in omgekeerde evenredigheid tot de waardedaling van het geld was verhoogd.
Van de bijzondere uitkeeringen, welke de gemeenten ontvangen, zijn de uitkeeringen krachtens de wet tot regeling van het lager onderwijs de belangrijkste. Daardoor wordt dus geïllustreerd, dat ten aanzien van het lager onderwijs het proces der nationaliseering inderdaad zeer ver Is voortgeschreden.
Van 1 Januari 1922 af bestaan deze bijdragen uit:
Uitkeeringen voor het lager onderwijs.
a. De volledige vergoeding van de jaarwedden van alle onderwijzers der openbare scholen voor gewoon- en uitgebreid lager onderwijs, wier aanstelling in verband met het aantal leerlingen der scholen verplicht is. Stellen de gemeenten meer leerkrachten aan, dan waartoe zij wettelijk verplicht zijn, dan blijven niet alleen de jaarwedden dezer leerkrachten voor haar rekening, maar worden zij ook verplicht aan besturen van bijzondere scholen, die hetzelfde doen, de wedden van een overeenkomstig aantal leerkrachten te vergoeden.
In de wedden van reserve-onderwijzers en vakonderwijzers, in hoofdzaak leerkrachten voor gymnastiek, nuttige handwerken en teekenen, draagt het rijk niet bij.
b. De, eveneens door de Kroon geregelde, bezoldigingen van de met het geven van vervolgonderwijs belaste leerkrachten, mits:
1. de cursus door ten minste zes leerlingen is gevolgd, indien hij niet in klassen of afdeelingen is gesplitst;
2. bij splitsing van den cursus in klassen of afdeelingen elke klasse of afdeeling door ten minste twaalf leerlingen is gevolgd.
c. Het „tijdelijk", in den regel genoemd buitengewoon subsidie, hetwelk door de Kroon, Gedeputeerde Staten gehoord, kan worden toegekend aan gemeenten, welke door de uitgaven, tot een behoorlijke inrichting van haar lager onderwijs vereischt, in verhouding tot hare middelen en andere uitgaven onbillijk zouden worden bezwaard.
Bovendien blijven de gemeenten gedurende het jaar 1921 nog in het genot der rijksbijdrage van 25% der kosten van het stichten, verbouwen en aankoopen van schoollokalen, welke zij krachtens artikel 48 (oud) der lager onderwijswet vóór haar jongste wijziging ontvingen.



120
Uitkeeringen voor hot nijverheidsonderwijs.
Voor inrichtingen van vakonderwijs ontleenen de gemeenten evenals bij¬
zondere instellingen en vereenigingen aan artikel 25 der nijverheidsonderwijswet van 4 October 1919 een recht op subsidie uit 's Rijks kas.
Dit subsidie bedraagt 70% van de netto kosten, mits de overige 30% door de gemeenten worden gedragen. Onder netto kósten worden verstaan:
a. De jaarwedden van het personeel.
b. Rente en aflossing van aangegane leeningen voor het stichten van schoollokalen en woningen voor het personeel, voor zoover dat in het genot van vrije woning is, huur van schoollokalen.
c. Kosten van schoonmaak, onderhoud, verlichting, verwarming enz..
d. Kosten van aanschaffing en onderhoud van schoolmeubelen, leermiddelen enz..
e. Kosten van aanschaffing van materialen en grondstoffen. ƒ. Administratie-, druk- en advertentiekosten.
g. Toelagen aan onvermogende leerlingen, die anders niet in staat zouden zijn de school te bezoeken.
h. Kosten, verband houdende met de pensionneering van het personeel en weduwen en weezen van het personeel.
i. Kosten van tentoonstellingen van door de leerlingen gemaakte werkstukken.
Een en ander verminderd met de ontvangsten wegens subsidie van de provincie, contributiön en bijdragen van particulieren en vereenigingen, opbrengst van werkstukken, schoolgelden en buitengewone inkomsten.
Voor ambachtsscholen, scholen van nijverheidskunst en kunstambacht, scholen voor huishouden, landbouwhuishouden, vrouwelijke handwerken en maatschappelijk werk kan het rijkssubsidie tot 75 % der netto-kosten worden verhoogd.
Daar de meeste der scholen, die onder de nijverheidsonderwijswet vallen, scholen van bijzondere vereenigingen of instellingen zijn, is het getal gemeenten, die rechtstreeks krachtens de nijverheidsonderwijswet gesubsidieerd worden, niet groot.



121
Uitkeeringen voor middelbaar en hooger onderwijs.
De bijdragen in de kosten van gemeentelijke gymnasia, hoogere burgerscholen,
handels dag- en avondscholen, welke door een aantal gemeenten worden genoten, zijn niet in de wet geregeld.
De daarvoor benoodigde gelden worden jaarlijks op de begrooting voor het departement van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen aangevraagd; de vaststelling der begrootingswet verschaft er den vereischten wettelijken grondslag aan.
Uitkeeringen voor bet buitengewoon onderwijs
De gemeenten, welke het onderwijs aan zwakzinnigen (het z.g. buitengewoon
lager onderwijs) afzonderlijk hebben ingericht, worden daarin door het Rijk gesteund. Deze steunverleening geschiedt volgens nauwkeurig omschreven regelen, vastgesteld door den Minister van Binnenlandsche Zaken. Het stelsel van deze regelen is een geheel ander dan dat van de wet tot regeling van het lager onderwijsx).
Ook voor de bijdragen van het Rijk in de kosten van gemeentelijke (en
Uitkeeringen van hoofdacte-cursussen.
particuliere) cursussen tot opleiding van onderwijzers voor de z.g. hoofdacte zijn de regelen bij ministerieele beschikking vastgesteld.
Daarentegen zijn bij Koninklijk Besluit voorschriften gegeven betreffende de subsidieering van gemeentelijke (en bijzondere) inrichtingen tot opleiding van onderwijzers.
Uitkeeringen krachtens de ziektenwet
Een geval van wettelijk geregelde rijksbedragen treft men weer aan in
de wet, houdende voorzieningen tegen besmettelijke ziekten. Artikel 5c dier wet, opgenomen in 1910, bepaalt, dat de Staat onder zekere voorwaarden van de gemeenten een bijdrage verleent van 50% in:
le. de kosten van inrichting en uitbreiding van een gemeentelijken ontsmettingdienst;
2e. de uitgaven over elk dienstjaar voor reiniging en de ontsmetting ingeval van besmettelijke ziekte, voor zooverre die
>) Krachtens artikel 17 (nieuw) der L. O. wet moeten thans voor deze vergoeding regelen bjj algemeenen maatregel van bestuur worden vastgesteld.



122
kosten niet door belanghebbenden moeten worden gedragen.
3e. de uitgaven over elk dienstjaar voor de opleiding tot ontsmetter van daartoe door het gemeentebestuur aangewezen personen;
4e. de uitgaven over elk dienstjaar van deskundige leiding van den ontsmettingsdienst.
De rrjksbedragen daarentegen in de verpleegkosten van arme krankzinnigen, welke kosten krachtens de Armenwet ten laste van de gemeenten komen, steunen niet op een wet, maar op een Koninklijk Besluit; zij zijn het laatst, in 1900 vastgesteld op f40,— per patiënt en sedert ondanks de sterke stijging der verpleegkosten, niet verhoogd.
De Woningwet bepaalt, dat aan
gemeentebesturen voorschotten en bij-
Uitkeeringen krachtens de Woningwet.
dragen uit 's Rijks kas verleend kunnen worden voor maatregelen in het belang der volkshuisvesting. Het Koninklijk besluit, dat omtrent de toekenning dezer bijdragen nadere voorschriften inhoudt, schrijft voor, dat zij ten behoeve van de opruiming van krotten worden toegekend tot zoodanig bedrag, dat het geldelijk offer, door het Rijk en de Gemeente te brengen, ongeveer gelijk sta. Bijdragen in de kosten, veroorzaakt door de verbetering of de stichting van woningen worden toegekend tot zoodanig bedrag als noodig is om een door de Ministers van Arbeid en Financiën te bepalen deel te dekken van het tekort, dat op de exploitatierekening overblijft, nadat de huren zoo hoog zijn gesteld als de omstandigheden toelaten.
Krachtens artikel 7 der Landarbei-
derswet van 20 April 1918 worden
Uitkeeringen krachtens de Landarbeiders wet.
aan gemeenten bij Koninklijk Besluit, onder bij algemeenen maatregel van bestuur te regelen voorwaarden rentegevende voorschotten uit 's Rijks kas verstrekt, ter bevordering van de verkrijging van onroerend goed door landarbeiders. Aangezien deze voorschotten krachtens de wet worden verstrekt tegen een vaste rente van 4o/0 sluit haar toekenning een indirecte ondersteuning in zich.
Artikel 13 van de Warenwet van 19
September 1919 bepaalt, dat het Rijk
Uitkeeringen krachtens de Warenwet.
de helft draagt der jaarlijksche kosten van de door de daarvoor



123
aangewezen gemeenten in stand gehouden keuringsdiensten onder bij algemeenen maatregel van bestuur vast te stellen voorwaarden (de andere helft moet, naar verhouding van het aantal inwoners, worden betaald door de gemeenten, die binnen het gebied van den keuringsdienst liggen.)
Krachtens hetzelfde artikel draagt het de eene helft der kosten van oprichting en eerste inrichting van laboratoria, mits de oprichting en inrichting geschieden volgens een door den Minister van Arbeid goedgekeurd plan.
Voor zoover de kosten van een keuringsdienst veroorzaakt zijn door het opsporen van overtredingen van een krachtens de Warenwet vastgesteld invoerverbod en voor het onderzoeken van waren voor dat doel, worden zij geheel door het Rijk vergoed.
Voor den Keuringsdienst van vee
en vleesch, die geen dure laboratoria
Uitkeeringen krachtens de Vleeschkeuringswet.
behoeft en over het algemeen eenvoudiger kan ztjn ingericht dan de keuringsdienst van eet- en drinkwaren, terwijl de keurloonen de kosten voor een belangrijk deel kunnen dekken, heeft de wetgever het niet noodig geacht om aanspraken op subsidie van het Rijk te vestigen. De mogelijkheid van geldelijken steun aan gemeenten in het belang van de uitvoering der Vleeschkeuringswet (Stbl. 524 van 1919) heeft deze wet intusschen uitdrukkelijk erkend.
Artikel 24 bepaalt, dat onder voorwaarden, bij algemeenen maatregel van bestuur te stellen, uit 's Rijks kas aan gemeenten, gezamenlijk of afzonderlijk:
a. Rente dragende voorschotten kunnen worden verstrekt voor de oprichting van openbare slachthuizen;
b. Bijdragen kunnen worden verleend in de voor rekening der gemeenten blijvende kosten van de Keuringsdiensten.
In een paar gevallen subsidieert het Rijk de gemeenten indirect door voor zijne rekening te nemen de bezoldiging of een deel daarvan van den Secretaris van een lichaam, welks onkosten overigens door de gemeenten moeten worden bestreden. (Gezondheidscommissiën, Armenraden).



HOOFDSTUK IH.
Gemeentebedrijven.
Bepaling van gemeentebedrijven.
Over de vraag, wat men onder gemeente&ea>Mi>ew moet verstaan, is vrii
veel geschreven. Een allen bevredigende benalinsr heeft men niet
gevonden. De oorzaak hiervan zal wel liggen in het verschillend standpunt, waarvan men uitging. Wie de vraag beantwoordt aan de hand van de. trouwens niet scherp omlijnde, gangbare beteekenis van het woord bedrijf en slechts van een gemeentebedrijf wil spreken, waar het geldt ondernemingen, die, als zij niet door een gemeente werden beheerd, óók bedrijven zouden heeten, komt tot een geheel andere definitie dan degene die de zaak van administratief-comptabel standpunt beziet. Deze laatste spreekt van gemeentebedrijf, zoodra de beheersvorm van zekeren tak van dienst aan bepaalde eischen voldoet.
De eerste opvatting is de in de buitenlandsche literatuur meest aanvaarde.
Zij berust op een onderscheiding tusschen de bestuurstaak der gemeen¬
ten en haar verdere werkzaamheden
Tegenstelling tusschen de bestuurstaak der gemeenten en haar verderen arbeid op economisch gebied.
op economisch gebied. Men neemt aan, dat de kosten der bestuurs¬
taak uit den aard der zaak door alle ingezetenen moeten worden gedragen, maar dat, als de gemeente een economische onderneming exploiteert, zij, die van die onderneming of van haar voortbrengselen gebruik maken, de lasten ervan dienen te dragen, evengoed als dit het geval zou zijn, wanneer die onderneming een particulier bedrijf was. Ook ten aanzien van de vraag, welke bedrijven onder deze



125
enge aanschrijving vallen, zijn de opvattingen niet steeds dezelfde. Bovendien doen zich nog moeilijkheden voor bij bedrijven, die men meent, dat wel in hoofdzaak met particuliere ondernemingen zijn gelijk te stellen, maar bij welker exploitatie toch wel degelijk bepaalde hygiënische of sociale belangen zijn betrokken: waterleidingen e. d.
Bezwaren tegen deze tegenstelling.
Ofschoon niet valt te ontkennen, dat een gemeente op een gegeven oogen¬
blik verschillende zaken behartigt, waarvan men zou kunnen volhouden, dat zij niet noodzakelijk of althans niet geheel en al, tot haar bestuurstaak behooren, bestaat er toch tegen deze onderscheiding bezwaar.
In de eerste plaats is de opvatting omtrent hetgeen wel en hetgeen niet tot de eigenlijke bestuurstaak der gemeente behoort, aan voortdurende verandering onderhevig. Aan den eenen kant trekt, zooals wij reeds opmerkten, het Ruk voortdurend onderwerpen tot zich, welke te voren uitsluitend door de gemeenten werden behartigd, aan den anderen kant doen zich voortdurend nieuwe onderwerpen voor, welke de aandacht of de zorg van de plaatselijke regeering behoeven.
In de tweede plaats zou het antwoord op de vraag, wat al dan niet tot de eigenlijke bestuurstaak behoort, op een gegeven oogenblik niet voor alle gemeenten gelijk kunnen luiden.
Op een oogenblik waarop men meende, dat b.v. het opwekken en verkoopen van electrische energie in het algemeen niet tot de bestuurstaak der gemeenten behoorde, zou men dit wel een onderdeel van de gemeentelijke werkzaamheid moeten achten in een gemeente, waar het beschikken over de goedkoope en gemakkelijke electrische beweegkracht voor een bepaalde industrie, welker bloei voor de geheele gemeente een levensquaestie was, noodzakelijk werd, terwijl het particulier kapitaal niet aan die behoefte kon of wilde voldoen.
Wij achten een dergelijke splitsing van hetgeen de gemeenten op een gegeven oogenblik doen, tusschen „als gemeente" en „als gewoon ondernemer" behartigde zaken in beginsel onjuist.
De gemeente, draagster van de gemeenschappelijke belangen



126
van een bepaalde bevolkingsgroep, behoort in de gemeente, exploitante van bepaalde bedrijven, nooit onder te gaan.
Geen enkel gemeentebedrijf mag onvoorwaardelijk volgens z.g. zuiver commercieele beginselen worden beheerd. Bij het beheer van ieder gemeentebedrijf moet er steeds op gelet worden, of het niet op eenige wijze kan worden dienstbaar gemaakt aan de groote taak der gemeente: bevordering van welvaart en geluk in zoo groot mogelijke mate voor een zoo groot mogelijk deel der door plaatselijke betrekkingen bijeen behoorende bevolkingsgroep. Blijkt dit mogelijk, dan mag het niet worden nagelaten, uitéluitend omdat daardoor met de eischen van z.g. goed commercieel beheer in strijd gehandeld zou worden.
Wij geven er dus de voorkeur aan, om onder „gemeentebedrijven" te be-
Het begrip gemeentebedrijf ruim te nemen.
grijpen alle gemeentelijke ondernemingen en takken van dienst.
waarvan het beheer, uit administratief-comptabel oogpunt bezien, aan bepaalde eischen voldoet: naar Nederlandsen stellig recht alle gemeentelijke ondernemingen en diensttakken, waarvoor, met gebruikmaking van art. 114 bis der gemeentewet, het geldelijk beheer is afgescheiden van het beheer der overige ontvangsten en uitgaven van de gemeente.
De gemeenten, welke in dit opzicht het verst zijn gegaan, hebben niet alleen gasfabriek, waterleiding en electriciteitsfabriek als bedrijven ingericht, maar ook den dienst der publieke werken, de brandweer, bouw en exploitatie van volkswoningen, het beheer van niet voor den openbaren dienst bestemde eigendommen, de voor de verschillende bedrijven gemeenschappelijk gevoerde administratie (centrale boekhouding).
Al aanvaardt men deze ruime definitie, dan belet dit toch niet, dat men bij
de bespreking van enkele algemeene
Maar In de eerste plaats te letten op de ,,bedrijven" In engeren zin.
punten betreffende de gemeentebedrijven, voornamelijk denkt aan die bedrijven, welke in de eerste plaats geschikt zouden zijn om ook door bijzondere personen te worden geëxploiteerd. Welke bedrijven dat zijn, is niet eens voor al te zeggen; zelfs moet, zooals ook uit het bovenstaande reeds volgt, de vraag op een bepaald oogenblik niet voor alle gemeenten op dezelfde wijze worden beantwoord.



127
Gasfabriek, waterleiding en electriciteitsbedrijf zijn intusschen de meest voorkomende bedrijven van deze soort.
Het grondbedrijf vereischt met het oog op zijn bijzonder karakter en groote beteekenis, een afzonderlijke bespreking.
De ontwikkeling der gemeentebedrijven in engeren zin houdt ten nauwste verband met de ontwikkeling der tech-
Algemeene schets van de ontwikkeling der gemeentebedrijven.
niek. Langzamerhand hebben die bedrijven in veel opzichten zulk een bijzondere plaats in de gemeentehuishouding ingenomen, dat men niet overdrijft, wanneer men alleen op grond daarvan — dus al haar verdere gevolgen buiten beschouwing gelaten — beweert, dat de ontwikkeling der techniek sedert den aanvang der 19a eeuw, maar voornamelijk in het laatste gedeelte dier eeuw, aard en omvang van de werkzaamheden der gemeenten geheel veranderd heeft.
De moderne gas- en electriciteitsbedrijven zijn slechts mogelijk geworden, nadat èn op het gebied van den machinebouw èn op dat der metaalbewerking tal van uitvindingen en ontdekkingen waren gedaan. Ook de waterleidingbedrijven zouden in den omvang, waarin wij deze in onze grootste gemeenten kennen, niet kunnen bestaan zonder moderne stoommachines, motoren enz. en zonder dat de latere wetenschap reinigingsmethoden had aan de hand gedaan, welke het mogelijk maken het ruwe water in betrekkelijk korten tijd en in vrijwel onbeperkte hoeveelheden praktisch vrij van anorganische en organische verontreiniging af te leveren.
Toen het moderne verkeer een betrekkelijk weinig kostbare aanvoer' van grondstoffen mogelijk maakte en machines van gering vermogen maar groote bedrijfszekerheid werden gebouwd, gingen meer en meer kleine gemeenten tot stichting van eigen , gas-, water- of electriciteitsbedrijven over.
Verdere ontwikkeling der techniek gaf weer de groote bedrijven, wat rentabiliteit en bedrijfszekerheid en goedkoope productie aangaat, een zoo grooten voorsprong, dat naar concentratie wordt gestreefd.
Het groote intercommunale bedrijf is een vrucht van de laatste jaren; vooral op het gebied der electriciteitslevering meenden hier de provinciale besturen een nieuwe taak te vinden. Plannen



128
om de electriciteitsvoorziening voor het geheele land als een geheel te regelen zijn reeds geen hersenschimmen meer, maar worden in ernst overwogen.
De electrische energie kan betrekkelijk eenvoudig worden overgebracht naar plaatsen, ver verwijderd van de plaats, waar zij wordt opgewekt; ook echter op het gebied van gas- en waterlevering overweegt men reeds plannen tot concentratie van de productie in een gering aantal groote bedrijven.
Zoo is het niet onmogelijk, dat ook met betrekking tot de gas- en watervoorziening der ingezetenen binnen een betrekkelijk gering getal jaren de taak van een aantal gemeenten zich zal gaan bepalen tot de verdeeling over de burgerij van het uit de groote provinciale of intercommunale fabrieken betrokken product.
' Ontwikken»* der Inzichten I El beStaat eeQ Zeker6 Samenhang,
omtrent de taak der een zekere evenwijdigheid tusschen
gemeenten. , , .
1 de technische ontwikkeling der gemeentebedrijven en den groei der opvattingen omtrent hetgeen .al dan niet tot de taak der gemeenten behoort.
De eerste twee gasfabrieken, welke in ons land werden gebouwd, n.1. de fabrieken te Amsterdam en Rotterdam, werden in 1826 Als particuliere ondernemingen gesticht. Men kan gerust zeggen, -dat de gedachte, dat het eenmaal de gemeenten zouden zijn, die tot bouw en beheer van dergelijke fabrieken zouden overgaan, toen nog bij niemand opkwam.
Ook de drie fabrieken, daarna, tot 1840, gebouwd, behoorden .aan particuliere ondernemingen.
In 1848 werd de eerste gasfabriek, die te Leiden, gesticht, welke van den aanvang af een gemeentelijke onderneming was.
De overige zeven tusschen 1841 en 1850 gebouwde gasfabrieken waren alle particuliere ondernemingen.
Van de 84 fabrieken gesticht tusschen 1851 en 1870 waren 18 van den aanvang af gemeentebedrijven en zijn 66 als particuliere ondernemingen gesticht.
In het laatst van deze periode begon de strijd tusschen de voorstanders van particulier- of gemeentebedrijf, de strijd van „eigen beheer" of „concessie" van algemeene beteekenis te worden.



129
De belangrijkste geschriften daarover dateeren zelfs van een nog latere periode: het tijdvak, waarin het gemeentebedrijf langzaam maar zeker het particuliere bedrijf (men denke hierbij voornamelijk aan gasfabriek, waterleiding, electriciteitsbedrijf, telefoon en tram) verdrong.
Thans zijn van de ruim 150 gasfabrieken in ons land nog slechts ongeveer 25, meest kleinere, particuliere ondernemingen.
Het volgende staatje geeft een overzicht van de jaren, waarin de gasfabrieken zijn gebouwd:
1826 2
1831—'40 3
1841—'50 8
1851—'60 46
1861—'70 38
1871—'80 4
1881—'91 3
1891—1900 3
1901—1910 34
De oprichting der waterleiding-bedrijven valt dooreengenomen in een later tijdperk dan de stichting der gasfabrieken.
De waterleidingbedrijven beloofden nl. over het algemeen minder groote winsten dan de gasbedrijven en het vinden van een goeden watervang leverde in een aantal plaatsen geen geringe moeilijkheden op. Het groeiend inzicht in de beteekenis van goed drinkwater deed in dit opzicht voor veel moeilijkheden een oplossing zoeken, terwijl het weer de moderne techniek was, die in vele gevallen die oplossing zonder onoverkomelijke flnancieele bezwaren mogelijk maakte.
Van de eerste twee waterleidingen, in 1855 en 1857 te Amsterdam en Helder aangelegd, heeft bij de laatste wel de mogelijkheid om met de levering van duinwater aan zeeschepen goede winsten te maken, bij den ondernemer den doorslag gegeven om tot de stichting over te gaan.
Na 1867 kwamen eerst in 1874 weer twee waterleidingen, die te 's-Gravenhage en die te Rotterdam, tot stand. Het volgend
9



180
Staatje geeft van de jaren, waarin de verdere bedrijven gesticht zijn, een overzicht:
Onder de laatste 22 is ook de waterleiding van Züid-Beveland begrepen, de eerste groote intercommunale waterleiding*) in ons land, welke in totaal 24 gemeenten op Zuid-Beveland en de dorpen Ossendrecht en Woensdrecht in Noord-Brabant van drinkwater voorziet.
Het electriciteitsbedrijf is het jongste der drie belangrijkste technische gemeentebedrijven. 2) De groote bedrijven, zooals wij die kennen, werden eerst mogelijk, nadat men in den met een stoomturbine gekoppelden draaistroomgenerator een machine van groote bedrijfszekerheid en hoog rendement had gevonden en tal van vraagstukken, welke zich bij de stroomgeleiding en -verdèeling, de constructie van motoren en lampen voordeden, had opgelost. Wat den prijs betreft kon het electrisch licht eerst met het gaslicht concurreeren, sedert een 10 tal jaren geleden de kort te voren uitgevonden metaaldraadlampen tegen niet te hooge prijzen op de markt gekomen zijn.
Ofschoon de tijd, waarin, enkele kleine bedrijven van zeer beperkte beteekenis daargelaten, de eerste electrische centrales
') Als beheersvorm voor deze waterleiding heeft men de Naamlooze Vennootschap gekozen.
*) Bedrijven als de telefoon, die slechts in enkele gemeenten bestaan, gaan wij hier voorbij; evenzoo het bedrijf der „Publieke Werken" omdat dit slechts in een gering getal gemeenten formeel als „bedrijf"is georganiseerd.
jaren 1865 1857
aantal bedrijven gesticht
1871—80 1881—90 1891—1900 1901—1910 1911-1916
1 1
« 4
26 27 27 22
108



181
werden opgericht, belangrijk later valt dan de periode, waarin op het gebied der gasfabricatie het particulier bedrijf dè overhand had, zijn toch ook die eerste electrische bedrijven voor een groot deel door de particuliere nijverheid tot stand gebracht. De eerste electrische centraalstations van den Haag en Amsterdam behoorden aan bijzondere ondernemingen; slechts Rotterdam maakte spoedig met zijn eigen centrale een uitzondering. Men mag hierin niet Zonder meer een bewijs van superioriteit van het „particulier initiatief" boven het gemeentelijk ondernemen zien. Ia verschillende gevallen is het niet de wensch om duurzaam een electriciteitsbedrijf te exploiteeren, welke de oprichters tot stichting daarvan bewogen heeft, maar zijn het andere, speculatieve, overwegingen geweest, waardoor zij werden geleid. Het staat dan ook voor een aantal bedrijven uit den begintijd der electriciteitsvoorziening geenszins vast, dat hun oprichting aan het algemeen belang, ruim begrepen, bevorderlijk is geweest.
Zooals hierboven reeds werd opgemerkt, is in het bijzonder op het gebied der electriciteitsvoorziening het streven om grootere districten dan afzonderlijke gemeenten als arbeidsveld' voor een bedrijf te winnen, van groote beteekenis geworden. De omstandigheid, dat de eletotriache energie bij voldoening aan bepaalde voorwaarden over theoretisch onbegrensde afstanden kan worden overgebracht en dat bij den tegenwoordigen stand der techniek de kosten van stroomopwekking in een groote fabriek relatief veel geringer zijn dan in een kleine onderneming, heeft dat streven sterk in de hand gewerkt. Bovendien wint de opvatting steeds meer veld, dat het, zoowel voor het platteland als ook voor de kleinere steden, een belang is van de allereerste orde, dat men daar tegen niet te hoogen prijs over electrischen stroom voor licht en krachtdoeleinden beschikken kan. Ofschoon een andere oplossing zeker mogelijk was geweest, en o. i. niet bewezen is, dat inderdaad de beste weg is ingeslagen, hebben na elkaar verscheidene provinciën de electriciteitsvoorziening aan zich getrokken, in zooverre, als de stroomopwekking door haar in groote provinciale fabrieken is gecentraliseerd. De stroomverdeeling binnen de afzonderlijke gemeenten blijft 'veelal aan de gemeentebesturen overgelaten, die in beginsel vrij zijn om al dan niet tot aansluiting bij het provinciaal bedrijf over te gaan.



182
In de praktijk komt van die vrijheid in den regel weinig terecht, omdat, wanneer de gelegenheid tot het betrekken van electrischen stroom er eenmaal is, een gemeentebestuur zelden lang weerstand kan bieden aan den drang om daartoe over te gaan.
Overgang van particulier, in gemeentebedrijf.
Uit het op blz. 128 opgenomen overzicht bliikt. wel Ir
fabrieken aanvankelijk als Darticuliere nnn«rneminm>n ic, a***A
gekomen. Daartegenover staat, dat van de 141 gasfabrieken, welke m de statistiek over 1910 zijn vermeld, nog slechts 25, grootendeels in kleine gemeenten, aan bijzondere personen of ondernemingen behooren. Er heeft dus een zeer belangrijke overgang van het bijzonder- naar het gemeentebedrijf plaats gehad.
Hetzelfde is waar ten aanzien van de beide andere meest voorkomende gemeentebedrijven, met deze beperking alleen, dat, zooals reeds werd opgemerkt, voor de electriciteits-fabrieken de provinciën voor een groot deel de taak der gemeenten hebben overgenomen.
Van dezen overgang zijn verschillende oorzaken te noemen Het streven om de winsten der brjzondere ondernemingen aan de gemeente te doen komen, komt daarbij zeker niet in de laatste plaats. Evenwel hebben ook andere, minder materialistische overwegingen gegolden. In het bijzonder heeft wel de ervaring geleerd, dat, waar het de exploitatie geldt van bedrijven met een meer of minder scherp uitgesproken monopolistisch karakter, de noodige waarborgen, dat die exploitatie inderdaad geleid zal worden in de door het publiek belang aangegeven richting, slechts verkregen kunnen worden, indien het publiek gezag de exploitatie aan zich trekt. De strijdvraag, die zooveel pennen in beweging heeft gebracht, of aan „eigen beheer" of „concessie" de voorkeur moet worden gegeven, is dan ook door de praktijk ten gunste van het eigen beheer beslist.
De minder gunstige geldelijke uitkomsten van een aantal gemeentebedrijven gedurende de oorlogsjaren hebben weliswaar de hefde voor het gemeentebedrijf bij velen doen afnemen, maar verwacht mag worden, dat deze herlevende voorkeur voor het particuliere bedrijf, zeer zeker waar het geldt ondernemingen van een monopolistisch karakter, van voorbijgaanden aard zal zijn.



183
De gemengde onderneming.
Het schrjnt ons niet juist in deze — onvermijdelijk — minder gunstige uit¬
komsten van vele gemeentebedrijven tijdens den oorlog of in de geldelijke moeilijkheden, waarin de gemeenten gedurende en na den oorlog zijn geraakt, de oorzaak te zoeken, waardoor de gemengde bedrijfsvorm (de gemischt-wirtschaftliche Unternehmung *) gedurende denlaatsten tijd in ons land een groeiende belangstelling heeft gevonden. De beweging, welke thans in ons land aan het opkomen is, loopt evenwijdig aan hetgeen men gedurende de tien aan den oorlog voorafgegane jaren in Duitschland heeft kunnen zien. Het kan zijn, dat het tempo der beweging door den oorlog iets is versneld; naar alle waarschijnlijkheid zou zij ook zonder den oorlog ingetreden zijn.
Ofschoon — b.v. op het gebied van de exploitatie van spoorwegen—andere
Opkomst en ontwikkeling in Duitschland.
voorbeelden zijn aan te wijzen van samenwerking tusschen publiek- en particulier kapitaal, is het Bheinisch-Westfalisches Mektrizitatswerk in Essen het eerste voorbeeld van een gemengde onderneming in den zin, waarin deze beheersvorm thans aanbevolen wordt.
In 1898 werd deze onderneming door de firma Lahmeyer en Co. als een zuiver particuliere vennootschap opgericht. Haar snelle ontwikkeling ook buiten het gebied van de stad Essen maakte onderhandelingen met een aantal andere steden en dorpsgemeenten noodzakelijk. Daar de gemeenten, die voor een deel zelve reeds bezitters van electriciteitsbedrijven waren, haar zelfstandigheid niet geheel wilden prijsgeven, maar invloed op den gang van zaken der onderneming wenschten te verkrijgen en zich ook de mogelijkheid om later haar vrijheid te hernemen riiet geheel wilden afsnijden, traden zij als aandeelhouders tot de onderneming toe. Van vorming van een zuiver gemeentelijke onderneming kon moeilijk sprake zijn, doordat de vennootschap, door haar betrekkingen tot de Rijnsch-Westfaalsche grootindustrie goedkooper produceeren kon, dan voor een zelfstandig gemeentebedrijf mogelijk geweest zou zijn. Reeds in 1912 omvatte de vennoot-
') De naam is afkomstig van F. Preund, die hem het eerst gebruikte in de Deutsche Juristenzeitung van 15 September 1911.



134
f*nLlLë^eenUm en &eise* bedroe^ haar aandeelenkapitaal 38 000.000 Mrk. en had zij voor een gelijk bedrag aan obligatiën uitgegeven. Zij is sedert nog hand over hand in invloed en beteekenis toegenomen: niet alleen electriciteitsfabrieken, ook andere bedrijven, vooral electrische spoor- en tramwegen, maar ook enkele gasfabrieken en waterleidingbedrijven omvat zij.
Buiten het Bh.W.KW. met zijn dochterondernemingen, zijn verder de belangrijkste gemengde bedrijven in Duitschland: Electricitatswerk Westfalen A.G., Kommunales Electricitatswerk Mark A.G., Electricitatswerk Rheinhessen A.G., Oberrheinische Kraftwerke A.G. te Mulhausen, Groszkraftwerk Franken A.G., Elbtalzentrale A. G. te Pirna, Electricitatswerk Unterelbe A.G., Electncitats- und Gasvertriebsgesellschaft A. G. te Saarbrücken Niederrheinische Licht- und Kraftwerke A. G. te Reydt, Stolberger Licht- und Kraftwerke, G. m. b. H., Electricitatswerk Überlandzentrale Kreis Liebenwerdts und umgegend, Rheinisch-Westfalische Bahngesellschaft m. b. H. te Essen, Rheinau Wasserwerk te Mannheun, Wilhemshavener Straszenbahn G. m. b>H. t» Prankfurt a. M., Frankfurter Gasgesellschaft A. G.
Deze opsomming doet zien, dat zelfs in Duitschland de gemengde beheersvorm in hoofdzaak toepassing vindt als beheersvorm van electriciteitsbedrijven, ondernemingen, welke er wegens haar aard op aangewezen zijn om haar werkzaamheden buiten de enge grenzen van bepaalde gemeenten uit te breiden, welker bloei en wijze van beheer van onmiddellijke en diep ingrijpende beteekenis zijn voor de groot-industrie, (die over electrischen stroom tegen lagen prijs moet kunnen beschikken) en die dikwijls in samenhang met groote industrieele ondernemingen veel goedkooper produceeren kunnen, dan wanneer zij geheel op zich zelve moeten staan. In de zuivere industriegebieden van Duitschland, in het gebied van de ijzer- en steenkolennij verheid, is dus de ontwikkeling van de gemengde onderneming een uitvloeisel van de daar bestaande economische verhoudingen. Haar bloei en ontwikkeling hebben ook in Duitschland bij de
Ontleend aan Harms: Die Ü'berführn
in die Fonn der gemischt whtschaftlichen Unternehmung Berlin Julius Springer, 1915.



135
heropening van den strijd tegen de gemeentebedrijven (een strijd, welke men omstreeks 1900 ten gunste van de rechtstreeksche gemeentelijke exploitatie beslist achtte) het aantal van haar voorstanders snel doen toenemen. Ook daar heeft men gezien, dat de fouten, welke zich bij de gemeente-exploitatie evenals bij ieder ander beheersstelsel hebben voorgedaan, ten onrechte aan het stelsel als zoodanig werden geweten en dat, eveneens ten onrechte, de bloei van een aantal gemengde bedrijven in plaats van aan voor de hand liggende economische oorzaken aan het stelsel van beheer werd toegeschreven.
Zien wij goed, dan wint den laatsten ijd het inzicht veld, dat ook met een democratische" bestuurs- of beheers-
Overbodigheid, als niet economische verhoudingen er toe leiden.
inrichting gepaard moet gaan, dat men op ieder gebied aan deskundigen overlaat, wat slechts werk van deskundigen met speciale vorming en ervaring kan zijn. Wordt dit begrip ook in het gemeentelijk bedrijfsbeheer doorgevoerd, dan vervalt o. i. iedere reden, waarom men zou moeten aannemen, dat het openbaar bedrijf — afgezien van de gevolgen hiervan, dat het een bedrijf ten algemeenen nutte moet zijn — noodzakelijk minder goed geleid en beheerd moet worden dan de particuliere onderneming. Behalve daar, waar de economische verhoudingen er aanleiding toe geven, zien wij daarom voor bevordering van de gemengdeboven de zuiver gemeentelijke onderneming geen grond.
Voor een groot aantal gemeentebe¬
drijven valt de overname van een
Algemeene beginselen der bedrijf spolitiek.
particulieren ondernemer of de oprichting in een tijd, toen de opvattingen omtrent de taak der gemeenten, welke thans als de overheerschende mogen worden aangenomen, zich nog niet of niét ten volle baan hadden gebroken en toen, ook in verband daarmede, omtrent het geldelijk beheer der gemeenten nog maar te dikwijls zeer moeilijk te verdedigen opvattingen in praktijk werden gebracht.
Daaruit is het te verklaren, dat men gedurende een aantal jaren den technischen leiders der bedrijven, den directeuren, een zeer groote mate van vrijheid heeft gelaten, waar het gold de richting te bepalen, waarin het beheer van het bedrijf zou worden geleid. Zoolang slechts de winsten, welke jaarlijks aan de gemeentekas werden uitgekeerd, niet daalden, bij voorkeur stegen, bemoeiden



136
noch de Gemeenteraad noch Burgemeester en Wethouders zich in bijzonderheden met het bedrijfsbeheer.
Naarmate de opvatting meer veld won, dat alle krachten der gemeente, ook die van hare bedrijven, moeten worden dienstbaar gemaakt aan de vervulling van haar ideëele taak (bevordering van volkswelvaart, volksgezondheid en volksgeluk), naarmate ook omtrent het geldelijk beleid der gemeentebesturen meer rationeele opvattingen zich baan braken, is die zelfstandigheid der technische bedrijfsleiders in sommige opzichten ingekrompen De opvatting, dat een overheidsbedrijf, evenals een particulier bedryf, in de eerste plaats moet trachten zooveel mogelijk winst te maken, is verlaten. Het tarievenvraagstuk wordt in verband hiermede uit een ander gezichtspunt bezien dan te voren, en het is zeer goed mogelijk en komt in de praktijk ook voor, dat uit een oogpunt van algemeen bestuursbeleid tarieven worden ingevoerd, welke, zoo alleen op de geldelijke belangen van het bedrijf gelet werd, moeilijk te verdedigen zouden zijn Zoo komt het ook voor, dat, ten koste van minder gunstige exploitatie-uitkomsten, het gebied, waarbinnen een bedrijf zijn producten levert, wordt uitgebreid met straten of wijken, waar in lengte van jaren een loonende exploitatie niet mogelijk zal zrjn. In dergelijke en soortgelijke vraagstukken moet de zienswijze van de verantwoordelijke bestuurders die van den technischen bedrijfsleider overheerschen of de technische bedrijfsleider, waar deze feitelijk de plaats van een verantwoordelijk bestuurder inneemt, moet uit eigen beweging de eischen der techniek ondergeschikt maken aan die van het algemeen belang. De positie van de leiders der gemeentebedrijven is daardoor niet gemakkelijker geworden en heeft, voor sommigen, zeker ook iets van haar aantrekkelijkheid verloren. Niettemin komt het ons voor, dat voor de vrees, dat onder den invloed van deze verschijnselen op den duur een minder groot getal geschikte krachten dan te voren zich voor de leiding der gemeentelijke ondernemingen beschikbaar stellen zal, geen voldoende aanleiding bestaat.
De geldelijke verhouding tusschen gemeente en bedrijf.
Nieuwere inzichten omtrent de taak der gemeenten en van haar bedrijven hebben ook het vraagstuk der geldelijke



137
verhouding van de gemeenten en hare bedrijven in een ander licht geplaatst.
De. vraag, of de gemeente uit hare bedrijven winst behalen mag, wordt, met eenige beperkingen, waarover hieronder nader, over het algemeen bevestigend beantwoord. Een eerste eisch is dan echter, — in dit opzicht is in het verleden veel gezondigd — dat slechts als winst wordt beschouwd, wat inderdaad winst is. Om dat te weten is allereerst een administratie (boekhouding) noodig, die, ook bij de kleinere bedrijven, aan vrij hooge eischen voldoet. Hieruit volgt de noodzakelijkheid om gebruik te maken van de bevoegdheid, welke de gemeentewet sedert 1904 geeft, om de ontvangsten en uitgaven van de bedrijven niet op te nemen in de gemeenterekening, maar een geheel zelfstandige bedrijfsadministratie te voeren, zoodanig, dat in de gemeentebegrooting en -rekening met betrekking tot een bedrijf niets anders wordt opgenomen dan de bedragen, welke dat bedrijf aan de gemeente uitkeert of van de gemeente ontvangt. Bij bedrijven van eenige beteekenis zal het noodig zijn, dat men waarborgen schept, dat de aan het hoofd der administratie staande ambtenaar deskundige is op zijn gebied. De eisch, dat hij dit zal zijn, kan in den regel aan den Directeur van een bedrijf, die in de eerste plaats technicus is, niet gesteld worden. *■) Hieruit en uit de overweging, dat men slechts dan ten volle op een administratie kan steunen, wanneer zij de bedrijfsvoorvallen zuiver objectief registreert, vloeit de eisch voort van instelling eener geheel zelfstandige bedrijfsadministratie, van scheiding m. a. w. tusschen den technischen en den administratieven dienst.
Het punt, met betrekking waartoe bij het geldelijk beheer der gemeente-
Regeling der afschrijvingen.
bedrijven bet meest is gezondigd, is de regeling der afschrijvingen. De afschrijvingen zijn de verliezen, welke een bedrijf lijdt, doordat de bezittingen, waarmede het werkt, jaarlijks in waarde achteruit gaan. Berekent men dus die verliezen te laag, dan berekent men daardoor tevens de winst te hoog. Doet men dit
*) Het Prov. elect. bedrijf van Nd. Holland, dat plotseling een millioenen-tekort bleek op te leveren, heeft van het niet voldoen aan dezen eisch onlangs weer de bedenkelijke gevolgen aan den dag gebracht.



138
gedurende eenige jaren, dan zullen al spoedig de bezittingen van het bedrijf belangrijk hooger te boek staan, dan hare werkelijke waarde is. De bezittingen van een gemeentebedrijf bij oprichting worden uit de opbrengst van een geldleening verkregen. Op het oogenblik, dat het bedrijf in werking wordt gesteld, is dus de waarde dier bezittingen even groot als de schuld van het bedrijf aan de gemeente. Dat evenwicht wordt alleen bewaard, als de schuld aan de gemeente even snel daalt als de waarde der bezittingen achteruit gaat, of als, bij minder snelle daling van de schuld, het bedrijf die snellere waarde-vermindering der bezittingen weer goed maakt door zich nieuwe bezittingen te vormen, d. w. z. door het scheppen van een reserve.
Het eenvoudigste zou natuurlijk zijn, wanneer het bedrijf jaarlijks evenveel schuld aan de gemeente afloste als het verlies bedraagt, dat het door waardevermindering van zön bezittingen lijdt. In de praktijk is dat moeilijk, doordat de aflossingen, welke de gemeente op haar leeningen betalen moet, bezwaarlijk geheel gelijk kunnen zijn aan bedoelde verliezen. Loste niettemin het bedrijf dus dit volle bedrag af, dan zou de gemeente hetgeen zij meer ontving dan de door haar versehuldige aflossingen, moeten beleggen. In de praktijk is het vrijwel algemeen regel,' dat het bedrijf niet meer aflost dan ook de gemeente aflossen moet. Het bedrag waarmede de verliezen wegens waardevermindering van bezittingen (*= afschrijvingen) deze aflossing overtreffen wordt dan belegd, hetzij in geldswaardige papieren, hetzij in nieuwe bezittingen van het bedrijf.
In verschillende gemeenten nu heeft men jaren lang een tegenovergestelden weg bewandeld. Niet het bedrag der noodzakelijke afschrijvingen werd afgelost of gereserveerd, maar het bedrag der afschrijvingen werd eenvoudig gelijk gesteld aan de aflossingen van schuld, welke het bedrijf aan de gemeente en deze aan haar geldschieters betalen moest. Worden, waar men een dergelijk stelsel volgt, de winsten, die dus veelal te groot berekend zijn, geheel aan de gemeente uitgekeerd, dan wordt het bedrijf daardoor armer: zijn schuld gaat meer bedragen dan de waarde zijner bezittingen en op den duur kan die wanverhouding zoo groot worden, dat een rendabel bedrijf bijna niet meer mogelijk is.



139
Behoorlijke afschrijving, d. w. z. het zoojuist mogelijk berekenen der verliezen, welke ieder bedrijf lijdt, doordat de bezittingen, waarmede het werkt, door slijtage enz. in waarde achteruit gaan, is dus een der eerste voorwaarden voor een goed beheer.*)
Is een dergelijk beheer gewaarborgd,
Winst uit de bedrijven.
dan kan de vraag, of uit een bedrijf
winst mag worden behaald (en of die winst mag worden aangewend ter bestrijding van uitgaven; welke tot het bedrijf in geen directe betrekking staan) onder de oogen worden gezien. Bij de ruime opvatting van het begrip gemeentebedrijf, welke wij voorstaan, kan zij niet in het algemeen voor alle bedrijven beantwoord worden. Het bedrijf, dat uit kolen gas stookt, dat gas voor de burgerij in haar woningen beschikbaar stelt, en dat verder handel drijft in de bijproducten, welke bij die gasfabricage ontstaan, verkeert in een andere positie, dan het bedrijf, dat is ingericht voor een doeltreffend beheer van het gemeentelijk grondbezit. Geheel bijzonder is de positie van bedrijven (centrale boekhouding) die hun diensten uitsluitend aan andere gemeentebedrijven bewijzen. Men kan deze vraag dus niet op grond van
>) Door den oorlog heeft het vraagstuk der afschrijvingen een nieuwe beteekenis gekregen. Vóór den oorlog vertoonden de prijzen van de meeste artikelen en materialen een zoo groote mate van vastheid, dat de vernieuwingskosten van onderdeelen eener installatie of zelfs van een geheele installatie (behalve als tevens uitbreidingen of verbeteringen noodig waren) van de stichtingskosten niet al te ver afweken. Thans is dat anders. Wanneer de vóór den oorlog afgeschreven installaties vernieuwd moeten worden, zal daarvoor een veel grooter kapitaal noodig zijn, dan de stichtingskosten hebben bedragen.
Voor particuliere bedrüven verdient de vraag zeker overweging, of men niet door extra-reserveeringen een deel van dat kapitaal tijdig bijeen brengen moet. Voor de gemeentebedrijven achten wij dergelijke extra reserveeringen in het algemeen niet noodig. Bedrijven, waar geen abnormale vernieuwingen of uitbreidingen bij noodig zijn, zullen zich geleidelijk bij de veranderde toestanden kunnen aanpassen. Het is echter wel zaak er bij bet bedrijfsbeheer rekening mede te houden, dat het bedrijf op den duur van een veel grooter kapitaal dan het oorspronkelijke de rente en aflossingen zal moeten kunnen dragen.



140
een algemeene (in den regel vrij vage) formule beslissen. De wel eens verkondigde opvatting, dat een gemeentebedrijf zou moeten vergeleken worden met een coöperatieve vereeniging, waarvan de winsten uitsluitend aan de deelnemers (d. i. dan aan die „vereeniging", het bedrijf) zeiven ten goede zouden mogen komen, mist o. i. niet alleen iederen redelijken grond, maar zou, zelfs als de vergelijking opging, voor de beoordeeling van het winstvraagstuk van bitter weinig beteekenis zijn.
Men moet de vraag o. i. concreet onder de oogen zien, voor een bepaald bedrijf in een bepaalde gemeente op een gegeven oogenblik.
Den algemeenen geldelijken toestand dier gemeente behoort men daarbij zeker in oogenschouw te nemen. Is deze gunstig, kan de gemeente zonder buitengewone verhoogingen van haar eigenlijke belastingen in haar uitgaven voorzien, dan behooren die uitgaven ook zooveel mogelijk door middel van die belastingen over de ingezetenen naar de mate hunner draagkracht te worden omgeslagen.
Heeft een bedrijf bijzondere waarde voor personen of ondernemingen, die door middel van de belastingen niet, of niet in evenredigheid tot de uitgaven, welke de gemeente zich voor hen getroost, een aandeel in de algemeene lasten dragen, dan is het alleszins billijk dat de bedrijfstarieven zoo worden gesteld, dat de bedrijfswinst voor hen deze bijdrage vormt.
Komt een bedrijf voornamelijk aan een klein deel der ingezetenen veel meer dan aan anderen ten goede, dan ook (vooral wanneer de geheele gemeente door inrichting van dat bedrijf een in verhouding tot haar draagkracht groot risico aanvaardde) kan het wenschelijk zijn, dat een zekere bedrijfswinst de extra bijdrage der bijzonder bevoordeelden in de kosten van de gemeentehuishouding vormt.
Is het daarentegen van groot hygiënisch of moreel belang, dat de ingezetenen zooveel mogelijk van het prodruct van een bedrijf voordeel trekken, dan zal naar lage tarieven gestreefd moeten worden en het voorkomen van winst van eenige beteekenis dus een aanwijzing zijn, dat tariefverlaging mogelijk en wenschelijk is. Zou evenwel een tariefverlaging een zoo groote vermeerdering van het gebruik ten gevolge hebben, dat tot bedrüfsuitbreiding moest worden overgegaan op een oogenblik dat deze practisch onuitvoerbaar of onevenredig kostbaar zou'



141
zijn, dan dient die tariefverlaging achterwege te blijven of zelfs tariefverhooging ervoor in de plaats te treden. Men denke aan het geval, dat de watervang van een waterleiding moeilijk kan worden uitgebreid of dat door abnormale materiaalprijzen de kosten van een geringe uitbreiding aan de bedrijfsinkomsten onevenredig veel schade zouden doen.
Beziet men het vraagstuk aldus practisch en In concrete,, dan zal men wel tot de conclusie moeten komen, dat, indien daling van de prijzen der grondstoffen, stijging der prijzen van op de vrije markt verkochte bijproducten, een meer economische bedrijfsleiding of andere omstandigheden, wederom het behalen van winst mogelijk maken, zulks voor de meeste bedrijven niet te veroordeelen zal zijn in een tijd, waarin de eigenlijke belastingen tot een zoo groote hoogte zijn opgevoerd.
Met een streven om winst te behalen behoeft intusschen verwaarloozing van de sociale taak, welke zoo goed als ieder gemeentebedrijf naast zijn economische taak heeft te vervullen, niet gepaard te gaan.
Een gemeentebestuur, dat in het algemeen tracht zijn trambedrijf winstgevend te doen zijn, kan gelijktijdig op bepaalde uren van den dag goedkoope werklieden-trams laten rijden; een gemeente, die kans ziet een bate uit haar waterleidingbedrijf te trekken, kan niettemin gelijktijdig voor bepaalde doeleinden water tegen verminderd tarief beschikbaar stellen, enz..
De eisch, dat de lasten van dergelijke maatregelen in geen geval op het bedrijf zullen drukken, maar steeds uit de algemeene inkomsten van de gemeente aan het bedrijf zullen worden vergoed, gaat o. i. in haar algemeenheid te ver. Men moet toch niet vergeten, dat de taak der gemeente ten slotte één geheel vormt; dat men wel om practische overwegingen bepaalde onderdeelen zelfstandig behandelt, maar dat deze daardoor toch geen zelfstandig bestaan verkrijgen. Het gemeentebedrijf is niet en wordt nooit een particuliere onderneming, welke door een gemeente wordt beheerd: het gemeentebedrijf is in het wezen der zaak altijd nog iets anders, nog iets meer, dan het particulier bedrijf. Het gemeentebedrijf kent dus ook lasten, welke het particulier bedrijf niet heeft. Om praktische redenen, om het verkrijgen van een goed inzicht in den geldelijken toestand van het bedrijf of



142
van. de gemeente in haar geheel te bevorderen, kan het soms wenscbelijk zfin, dat de gemeente in engeren zin de kosten van bepaalde uitgaven of het gemis van bepaalde inkomsten aan het bedrijf vergoedt. In beginsel noodig is dit o. i. niet.
Aanvaardt men onze opvatting omtrent het geoorloofde van het maken van „winst" met de exploitatie van gemeentebedrijven, dan kan men er o. i. ook in beginsel geen bezwaar tegen maken, dat de gemeente, ten einde uit de inkomsten van haar bedrijven een deel der algemeene bestuursuitgaven te dekken, speciale tarieven invoert. Ook de z.g. progressieve tarieven, volgens welke van'de meer gegoeden een hoogeren prijs dan van de minder gegoeden wordt gevorderd, zijn dan in beginsel niet te veroordeelen.
De veel gehoorde bedenking, dat het maken van winst met gemeentebedrijven (en het gebruiken van die winst tot dekking van de gewone uitgaven der gemeente) neer zou komen op het heffen van een indirecte belasting, schijnt ons niet juist. Niet omdat zij indirect wordt geheven keurt men toch een dergelijke belasting af, maar omdat zij geen rekening kan houden met de draagkracht der belastingschuldigen (dikwijls zelfs de minst draagkrachtigen het zwaarst treft) en omdat zij het inzicht verduistert in de grootte der geldelijke offers, welke men in het openbaar belang moet brengen.
Het eerste bezwaar kan worden ondervangen door voor het gebruik tot bepaalde grenzen een lageren prijs te heffen dan voor hetgeen daarboven wordt afgenomen, of door voor de inkomens beneden een bepaald bedrag den prijs zoo te bepalen, dat daarin geen winstmarge van eenige beteekenis begrepen is. Het laatste bezwaar schijnt bij de wijze, waarop tegenwoordig de gemeentezaken worden behartigd en besproken, niet meer geheel juist. Indien een gemeentebedrijf winst maakt, is het thans over het algemeen wèl bekend, hoeveel daardoor de prijs van het product hooger is, dan deze zonder die winst zou behoeven te zijn. Ieder, die in de publieke zaak eenig belang stelt, is dan wel in staat na te gaan, hoeveel „belasting" bij per jaar betaalt door de voldoening van de aan de gemeentebedrijven verschuldigde bedragen.
Het tarief vraagstuk.
Bij de groote verschillen in aard en doel, welke tusschen de talrijke ge-



143
meentebedrij ven bestaan, zijn algemeen geldende beschouwingen over de bedrüfstarieven moeilijk te geven. Wij bepalen ons dus tot enkele algemeene opmerkingen omtrent de tarieven, welke bü gas-, water- en electriciteitsbedrijven toepassing kunnen vinden.
Tegenover elkaar staan de tarieven, waarbij de gebruiker een bepaald, van tevoren vastgesteld bedrag, betaalt, onafhankelijk van de grootte van zijn verbruik, en de tarieven, waarbij de betaling onmiddellijk afhankelijk is van het over ieder betalingstijdvak door een meter vastgestelde verbruik, de metertarieven.
De tarieven zonder meter hebben vooral bij waterleidingbedrijven toepassing gevonden. Daar, waar zij nog bestaan, zijn zij in den regel aangevuld met voorschriften, volgens welke voor verbruik boven bepaalde, in het tarief vastgelegde grenzen, afzonderlijke betaling gevorderd wordt. Voor de vaststelling van het juiste verbruik zijn derhalve meters geplaatst, en het groote voordeel van deze tarieven, dat de kosten van aanschaffing en onderhoud van meters erbij bespaard worden, is dus vervallen.
Ook bij enkele electriciteitsbedrijven heeft men in de eerste exploitatiejaren deze tarieven toegepast.
Het grootste bezwaar ervan is wel, dat zij tot verspilling leiden. Waar meer gebruik niet tot meer betaling leidt, ontbreekt iedere dwang tot zuinigheid.
Een ander bezwaar is, dat zonder meters het juiste verbruik der gezamenlijke afnemers van een bedrijf niet nauwkeurig kan worden vastgesteld en men dus omtrent de grootte der verliezen geen zekerheid verkrijgen kan.
Bij gas- en waterleidingbedrijven hebben de meter-tarieven meestal den allereenvoudigsten vorm: er wordt een vaste prijs per gebruikte eenheid (M80 gevorderd.
Verschillende gasbedrijven berekenen daarbij een afzonderlijken prijs voor gas, gebruikt voor verlichting en voor gas, gebruikt voor koken of voor industrieele doeleinden. De reden hiervan is, dat het gewenscht is het gebruik van gas zooveel mogelijk gelijkmatig over den dag te verdoelen. Hoe meer men rekening houden moet met een bijzonder boog gebruik gedurende enkele uren, des te ongunstiger wordt de verhouding tusschen de totale capaciteit van het bedrijf en de hoeveelheid gas, die per etmaal wordt afgeleverd. Een dergelijk bedrijf werkt uit den aard der



144
zaak onvoordeelig. Een lagere prijs voor „kook- en industriegas" bevordert het gasverbruik in de uren, dat geen gas voor verlichting wordt gebruikt, werkt dus een gelijkmatig over den dag verdeeld gasgebruik in de hand en is daarom in het algemeen aan een economische bedrijfsexploitatie bevorderlijk *). De sterke uitbreiding der electrische verlichting na het uitvinden der metaaldraadlampen maakt, dat steden, die een gasfabriek en een electriciteitsfabriek hebben, erop bedacht dienen te zijn het gasverbruik voor koken en verwarming zooveel mogelijk te bevorderen; ook daarvoor kan .een afzonderlijk tarief voor het over dag gebruikte gas nuttig zijn: Naast de gewone meters, hebben in het gasbedrijf de automatische meters, de z.g. munt-meters zich een groote plaats veroverd. •Zij worden hoofdzakelijk gebruikt in kleine installaties, welke voor rekening van het gasbedrijf (de gemeente) worden aangelegd sn haar eigendom blijven. De gebruiker huurt dus de installatie; in den prijs, dien hij per M8 gas betaalt, is tevens iets begrepen ■Ala huurprijs daarvoor.
Zoolang de materiaalprijzen laag waren en het gas goedkoop kon worden geproduceerd, hebben de muntmeter-installaties veel tot den bloei der gasbedrijven bijgedragen.
In nog sterkere mate dan bij de gasfabrieken, geldt bij de electriciteits-fabrieken, dat men er naar streven moet het gebruik zooveel mogelijk gelijkmatig over den dag te verdeelen.
Electriciteit kan niet op dezelfde wijze worden bewaard als gas en water. Men kan vooralsnog geen voordeelig werkende inrichtingen maken a), welke men gedurende de uren van gering gebruik „vult" en welker „inhoud" in de uren van het hoogste verbruik wordt aangesproken.
Het vermogen der machines moet (afgezien nog van de noodzakelijkste reserve) voldoende zijn, om rechtstreeks volledig te voorzien in de behoefte op de oogenblikken van het allergrootste gebruik. Duurt de tijd van het hoogste verbruik slechts kort en
•j Natuurlijk gelden deze beschouwingen niet zonder correctie voor vden abnormalen tijd, waarin de bedrijven met verlies werken.
*) Accumulatoren kunnen alleen dienen voor gelijkstroom, terwijl -langzamerhand bijna alle bedrijven wisselstroom opwekken; bovendien iis het accumulatoren-bedrijf zeer kostbaar.



145
is het gebruik gedurende dit verdere deel van den dag veel lager, dan staat ook een groot deel van de bedrijfsinstallatie in dien tijd renteloos. Om van de machines, die met het oog op de uren van het hoogste verbruik noodig zijn, zooveel mogelijk voordeel te trekken, dient dus het verbruik gedurende de overige uren van den dag te worden aangemoedigd. Bovendien moet er naar gestreefd worden, dat stroomverbruik, hetwelk even goed op andere uren van den dag kan plaats hebben, niet plaats vindt tijdens de uren van het grootste verbruik.
Door verschillende, soms zeer ingewikkelde, tarieven heeft men getracht in dezen zin invloed op de wijze van gebruik der electrische energie uit te oefenen.
Wij vermelden er daarvan slechts een paar.
Bij het gebruik van z.g. „dubbel-tariefmeters" heeft men twee prijzen, nl. een prijs voor de uren, waarin algemeen kunstlicht wordt gebrand en dus veel stroom voor verlichtings-doeleinden aan het bedrijf wordt onttrokken, en een anderen, lageren, voor de overige uren van den dag. Door middel van een uurwerk wordt op te voren aangegeven uren het telwerk van het eene tarief ingeschakeld en dat van het andere tarief uitgeschakeld. Zij, die hun verbruik, vooral van stroom voor het drijven van motoren, naar bepaalde gedeelten van den dag kunnen verschuiven, zorgen, dat zij zoo weinig mogelijk stroom gebruiken in de uren, waarin het hoogste tarief geldt, en werken dus een gelijkmatige verdeeling van het gebruik over dè uren van den dag in de hand.
Vooral in plaatsen, waar veel klein-industrie is, waar dus veel gebruikers één of meer motoren hebben, die slechts gedurende een beperkt aantal uren per. dag worden gebruikt, heeft dit tariefstelsel bijzondere voordeelen.
Een ander tariefstelsel is vooral vanwege het provinciaal electriciteitsbedrijf in Noord-Holland gepropageerd1).
Bij dit stelsel wordt onderscheid gemaakt tusschen de vaste en de veranderlijke kosten van het bedrijf.
') In den Haag is een dergelijk tarief als facultatief tarief naast 4e andere regelingen ingevoerd. Het wordt op verzoek van den gebruiker
10



146
Onder de vaste kosten verstaat men in het algemeen rente van het in het bedrijf gestoken kapitaal en de afschrijvingen op de bezittingen van het bedrüf. De veranderlijke kosten zijn de loonen en de kosten van kolen, smeermiddelen, onderhoud e.d. Men laat nu iederen gebruiker naar gelang van de grootte van zijn installatie, de huurwaarde van het aangesloten perceel of de grootte van dat perceel een jaarlijksche bijdrage betalen in de vaste kosten en berekent den verschuldigden prijs per eenheid zóó, dat daardoor de veranderlijke kosten worden goedgemaakt.
Het voordeel van dit tarief is, dat ook grootere installaties,
toegepast, tenzij naar het oordeel der Directie één der overige tarieven toepassing moet vinden. De regeling luidt als volgt: „De prijzen bedragen volgens tarief
B: een vast bedrag, onafhankelijk van het gebruik, vermeerderd met 10 cents per gebruikte eenheid.
Het vaste bedrag wordt afgeleid uit de gezamenlijke vloeroppervlakte van alle verdiepingen, kelder en zolder medegerekend, waarbij de binnenwerksche maten worden genomen, gemeten tusschen de buitenste muren en wanden. De vloeroppervlakten van overdekte ruimten, zooals veranda's, worden medegerekend. Dit vaste bedrag bedraagt voor een vloeroppervlakte:
t/m 70 M» per maand f 1.76
van 71 t/m 85 M* „ B „ 2.25
„ 86 „ 100 „ , w „2.76
» 101 „ 120 „ , „ „3.25
n 121 „ 140 „ „ „ „3.75
„ 141 „ 160 „ „ „4.25
„ 161 „ 180 „ „ „ „4.75
„ 181 „ 260 „ „ É „5.50
en verder voor elke 40 M» of gedeelte daarvan fl.— per maand meer.
Gedeelten van M* worden als geheel geteld.
Voor buitenverlichting wordt voor elk aangesloten Watt 0.4 M* vloeroppervlak in rekening gebracht.
Dit tarief geldt voor eenzelfden gebruiker en eenzelfde perceel voor tenminste een jaar, uitgezonderd in bijzondere gevallen als verhuizing en overlijden.
Ook wanneer in een installatie geen stroom verbruikt wordt of verbruikt kan worden, is het vaste bedrag verschuldigd.



147
waarvoor dus een betrekkelijk belangrijke machine-capaciteit aanwezig moet zijn, maar waarvan een uiterst zuinig gebruik wordt gemaakt, niettemin in verhouding tot haar grootte bijdragen in de met het beschikbaar houden van het vereischte machinale vermogen verband houdende kosten.
Daar tegenover worden de productiekosten in engeren zin, de kosten, die gemaakt moeten worden om met de aanwezige installatie de vereischte hoeveelheid electrische energie op te wekken, door alle afnemers naar verhouding van hun werkelijk gebruik gedragen.
In de laatste jaren heeft ook het gebruik van electrische muntmeters een grooten omvang verkregen. Doordat in vroeger gebouwde huizen in den regel wel gasleidingen aanwezig zijn, maar een electrische aanleg daarin ontbreekt, brengt de overgang van gasverlichting naar electriciteit steeds vrij hooge kosten met zich. De eigenaars zijn veelal niet genegen zich die kosten, welke voor hen geen of weinig rechtstreeksch voordeel opleveren, te getroosten, en de huurders kunnen en willen dat niet doen in verband met het tijdelijk karakter van hun genot.
Waar het muntmeterstelsel is ingevoerd, worden, met machtiging van de eigenaars, de installaties (ook grootere, niet als bij het muntgas alleen installaties in arbeiderswoningen) door of voor rekening van het bedrijf aangelegd. De gebruiker (huurder of eigenaar) van een gebouw betaalt een vaste maandelijksche vergoeding, welke, in verhouding tot de grootte van den aanleg, zoo is bepaald, dat het bedrijf daardoor de kosten van rente en afschrijving der installatie vergoed krijgt'
Verder betaalt de gebruiker voor den gebruikten electrischen stroom den gewonen prijs; hij kan dezen echter voldoen door het werpen van bepaalde geldstukken (kwartjes, guldens) in den muntmeter.
De invoering der muntmeters heeft de uitbreiding der electrische verlichting belangrijk in de hand gewerkt.
Naast de vraag, in hoeverre het behoorlijk is, dat de gemeenten winsten
Betaling van retributies door de bedrijven.
Van haar bedrijven aanwenden tot gedeeltelijke dekking van haar gewone huishoudelijke uitgaven, heeft in enkele gemeenten de



148
vraag tot veel strijd aanleiding gegeven, of het met een goed bedrijfsbeheer in overeenstemming is, wanneer de gemeente haar bedrijven belangrijke sommen (retributies) laat betalen voor het recht om buizen of geleidingen in openbaren gemeentegrond of ander gemeente-eigendom te hebben.
Men verdedigt deze retributies met de bewering, dat de gemeente in engeren zin tegenover haar zelfstandig beheerd bedrijf in dezelfde positie staat als tegenover een particulieren ondernemer en dat zij dus het recht heeft aan dat bedrijf lasten op te leggen overeenstemmend met de voorwaarden, welke aan een uitgegeven concessie verbonden zouden worden. Men beweert dus, dat zonder die retributies het gemeentebedrijf niet in dezelfde positie verkeert, als waarin een particulier bedrijf verkeeren zou, en dat in een dergelijk geval dus ook een billijke vergelijking tusschen gemeenteen particulier bedrijf niet mogelijk zou zijn.
Deze beschouwing mist vrijwel alle waarde voor wie de opvatting verwerpt, dat de gemeente tegenover haar eigen zelfstandig bedrijf ongeveer dezelfde houding als tegenover een particulier bedrijf moet innemen, voor wie, m.a.w. vasthoudt aan de opvatting, dat ook het technische gemeentebedrijf moet worden beheerd met het oog op en in verband met de vervulling der algemeene gemeentetaak.
De retributie heeft dan ook o.i. alleen recht van bestaan, voor zooverre zij een billijke vergoeding vormt van werkelijke lasten, welke ten behoeve van de bedrijfs-exploitatie op de gemeente drukken. In hoofdzaak zijn deze lasten de verhoogde onderhoudskosten der straten.
De kosten van herbestrating van ten behoeve van de bedrijven opgebroken wegen kunnen rechtstreeks ten laste van die bedrijven worden gebracht. Een straat echter, waarin meermalen gebroken wordt, vereischt grootere uitgaven van onderhoud dan een straat, waarmede dat niet het geval is, en zal daardoor ook eenige jaren vroeger voor geheele vernieuwing in aanmerking komen. De hieruit voortvloeiende kosten zijn moeilijk voor ieder geval precies te bepalen. Wanneer zij zoo nauwkeurig mogelijk worden geraamd en in den vorm van een volgens vasten maatstaf geregelde bijdrage op het bedrijf worden verhaald, bestaat daartegen geen bezwaar. Uit een oogpunt van doelmatig beheer verdient dit



149
zelfs aanbeveling omdat deze last daardoor ieder jaar gelijkmatig op het bedrijf drukt.
De retributie mag dan echter niet hooger zijn dan de som, die werkelijk met het oog op het genoemde doel noodig is.
De vraag verdient zeker de aandacht, of de moeilijkheden, welke ook de bedrijven der gemeenten doormaken tengevolge van de hooge prijzen van brandstoffen en alle andere benoodigheden, van de stijgende loonen en van den onzekeren toestand op de arbeidsmarkt niet tot belangrijke wijzigingen op het gebied der gemeentelijke bèdrljfsexploitatie zullen leiden.
Ongetwijfeld zullen ook de gemeenten ernstig rekening moeten houden met de noodzakelijkheid om bij het gebruik van grondstoffen de grootst denkbare zuinigheid te betrachten, en om door verbetering van exploitatiemethoden het rendement van alle bedrijven zoo hoog mogelijk op te voeren.
Het lijkt ons waarschijnlijk, dat hiervan een versterkt streven naar concentratie en samenwerking het gevolg zal zijn. Oprichting van nieuwe bedrijven binnen het werkingsgebied van bestaande bedrijven, ook al stemt dit niet met de begrenzing van het gemeentelijk grondgebied overeen, moet worden geweerd. Uitbreiding van kleine bedrijven in het gebied waarbinnen bestaande groote bedrijven öf onmiddellijk bf na bepaalde wijzigingen in beheer of exploitatie tot leveren in staat zijn, moet zooveel mogelijk worden tegengegaan. Indien het mogelijk is, dat de taak van een bestaand klein bedrijf door een groot bedrijf wordt overgenomen, dient dit te worden in de hand gewerkt
Bij de afbakening der .invloedssferen" van de groote bedrijven moet alle egoïstisch streven worden vermeden en uitsluitend objectief naar de economisch beste oplossing worden gezocht



HOOFDSTUK IV.
Zorg der gemeenten voor de Volksgezondheid.
_ . , , . . 7~ Wanneer men de taak der gemeente
Centrale plaats der gezondheidszorg onder de gemeen- omschrijft, of liever aanduidt, als streven
telijke bemoeiingen. .
| ter verzekering van geluk, welvaart
en gezondheid vooreen zoo groot mogelijk deel van haar inwoners, sluit dit in zich, dat op bijna ieder gebied der gemeentelijke werkzaamheid hygiënische vraagstukken mee de aandacht vragen.
Dat men dit in de latere jaren steeds beter is gaan inzien, is wel een der belangrijkste oorzaken, waardoor de beteekenis der groote en grootste steden voor het leven en de toekomst der volken een geheel ander is geworden dan zij vroeger was.
De steden „mangeuses des hommes", vormden vroeger een scherpe tegenstelling met het platteland. Het platteland heette gezond, de steden onhygiënisch. Het sterftecijfer was buiten veel lager dan in de groote bevolkingscentra. Werden deze niet versterkt door een voortdurenden stroom van nieuwe inwoners van het platteland, zij zouden in bevolking geregeld achteruit gegaan zijn.
Di ons land was de algemeene mortaliteit der 5 grootste steden in 1875—88 gemiddeld 24.67 per 1000 tegen 21.57 op het platteland. In 1894 kwam voor de eerste maal algemeen het sterftecijfer dezer steden beneden dat van het geheele rijk, en sedert is dit, met twee uitzonderingen (in 1896 en 1898), onafgebroken, en over het algemeen in toenemende mate, het geval geweest. Naarmate de sterftecijfers van het geheele land gunstiger worden, zullen deze waarschijnlijk de cijfers van de groote steden weer dichter



151
naderen. In ieder geval moet de toeneming van het verschil binnen enge grenzen beperkt blüven. Het volgende staatje geeft de cijfers sedert 1899:
Sterfte per 1000 zielen der gemiddelde bevolking: Het rykscijfer
— — overtrof dat
In do 5 grootste In het geheele der steden met
gemeenten rijk
1899 16.48 17.16 0.68
1900 16.96 17.87 0.91
1901 16.49 17.20 0.71
1902 15.67 16.26 0.51
1903 15.67 16.58 0.91
1904 15.15 15.92 0.67 1906 14.11 15.32 1.21
1906 14.13 14.78 0.65
1907 18.88 14.60 0.72
1908 18.76 15.02 1.26•)
1909 12.69 13.70 1.01
1910 12.18 18.55 1.42
1911 12.25 14.50 2.25
1912 10.93 12.80 1.37
1913 11.— 12.81 1.30
1914 11.— 12.89 1.89
1915 11.01 12.45 1.49
1916 11.70 12.89 1.19
1917 11.84 13.12 1.21
1918 15.15 17.10 1.95
1919 12.35 13.21 0.86
Indien men de geldswaarde der door de verschillende hygiënische maatregelen der gemeenten behouden en vermeerderde arbeidskracht kon bepalen, zou het bedrag daarvan zonder twijfel de som der aan die maatregelen ten koste gelegde uitgaven verre te boven gaan.
») Verrijn Stuart, Inleiding tot de beoefening der Statistiek, I blz. 331. De daar gegeven cijfers loopen tot 1908; hoewel het sterftecijfer voor het rijk daarna nog daalde, was het constant hooger dan hetzelfde cijfer voor de groote steden.



152
Van de maatregelen der gemeentebesturen, die rechtstreeks op verbetering van hygiënische toestanden, op versterking der volksgezondheid zijn gericht, dragen sommige vruchten voor, praktisch gesproken, alle inwoners der gemeente, terwijl andere slechts op de verzorging der belangen van bepaalde bevolkingsgroepen zijn gericht, of alleen dan toepassing vinden, wanneer in bepaalde gezinnen of bij bepaalde leden der plaatselijke gemeenschap hulp noodig is. Tot de maatregelen, welke tot de eerste groep behooren, brengen wij o.m.:
o. De zorg voor goed drinkwater;
0. De zorg yoor de reinheid van straten en wegen, afvoer en onschadelijkmaking van vuil en afvalstoffen, enz.;
c. De bestrijding van knoeierijen met levensmiddelen, verkoop en gebruik van gevaarlijke en ondeugdelijke artikelen;
d. De vee- en vleeschkeuring;
e. Voorkoming en bestrijding van besmettelijke ziekten.
Tot de maatregelen, welke in de eerste plaats op de belangen van bepaalde groepen der bevolking zijn gericht, of die, wat hun toepassing aangaat, voor bepaalde min of meer op zich zelf staande gevallen zijn aangewezen, kunnen worden gebracht:
a. De zorg voor de volkshuisvesting;
b. De zorg voor het ziekenhuiswezen ;
c. Instelling van schoolartsen;
d. Oprichting en instandhouding van volks- en schoolkinderenbaden.
e. Maatregelen ter bestrijding van bepaalde ziekten (tuberculose, venerische ziekten, malaria);
ƒ. Maatregelen in het belang van hot zieke of zwakke schoolkind.
g. Zuigelingen- en moederschapszorg.
h. De geneeskundige armverzorging.
1. Begrafeniswezen.
De volgorde, waarin de verschillende onderwerpen zijn vermeld, is vrij willekeurig. De omvang der stof maakt het noodzakelijk, dat wij ons tot enkele opmerkingen over ieder onderdeel bepalen. Daarbij moet in het oog gehouden worden, dat, ofschoon het gezondheidsbelang op den voorgrond staat, bij het besluit tot inrichting van bepaalde diensten of tot het nemen van bepaalde maatregelen ook andere, dikwijls zeer uiteenloopende, overwe-



153
gingen in aanmerking moeten komen. Zoo is in bepaalde gevallen, waar een voordeelige exploitatie verwacht kon worden, de kans op winst wel het motief geweest, op grond waarvan tot stichting van een waterleiding werd besloten. Zoo komen bij organisatie en beheer van een gemeentelijken reinigingsdienst naast hygiënische motieven ook overwegingen van openbare orde en van aesthetischen aard in aanmerking; zoo hebben maatregelen tegen bedrog en knoeierijen met levensmiddelen en gebruiksartikelen de nevenbedoeling om de oneerlijke concurrentie tegen te gaan; komen bij het vraagstuk der volkshuisvesting (dat wij afzonderlijk behandelen) een aantal factoren van sociale beteekenis in aanmerking; vinden voeding en kleeding van schoolkinderen haar wettelijken grondslag in het streven van den wetgever tot beperking van het school- en leerverzuim; is de adviseerende werking van den schoolartsehdienst in bepaalde gevallen evenzeer in het belang van de uitkomsten van het onderwijs als van de lichamelijke gezondheid der betrokken leerlingen.
In de eerste en voornaamste plaats echter moeten de genoemde en een aantal andere onderdeelen van de gemeentelijke werkzaamheid met het oog op hun beteekenis voor de volksgezondheid worden beoordeeld en ingericht.
Aanvaardt men deze opvatting, erkent men, dat bij de verscheidenheid der genoemde diensten en werkzaamheden toch haar beoordeeling van één bepaald standpunt noodzakelijk is, dat zij alle ten slotte op eenzelfde doel zijn gericht, dan ligt de gevolgtrekking voor de hand, dat het gewenscht kan zijn, ter bereiking van dit doel afzonderlijke diensten, „gezondheidsdiensten" in het leven te roepen.
I ~ "r~"7~" 1 De gemeenten, bij wier werkzaam-
Gezondheldsdlensten. I
1 1 heden gedurende de laatste tientallen
van jaren vooral de arbeid op economisch gebied een groote plaats innam, hebben deze gevolgtrekking in slechts enkele gevallen gemaakt; de regeering, terecht van oordeel, dat op dit gebied op enkele uitzonderingen na een belangrijke achterstand valt waar te nemen, heeft daarin aanleiding gevonden tot indiening x) van bet ontwerp eener wet, bij het tot stand komen waarvan de instelling van gezondheidsdiensten voor gemeenten ') Kon. boodschap van 20 November 1920.



154
en groepen van gemeenten een wettelijke verplichting worden zal. Uit de memorie van toelichting tot dit wetsontwerp nemen wij het gedeelte over, waarin de noodzakelijkheid der instelling van gezondheidsdiensten met grooten nadruk wordt betoogd en in groote lijnen een schets wordt gegeven van de organisatie, zooals de minister zich die denkt.
§ 2. „Voor een goede zorg voor de volksgezondheid is noodig een orgaan, dat de oorzaken van benadeeling of gevaar voor de volksgezondheid opspoort, den weg wijst voor verbetering en de wettelijke maatregelen tot bescherming en afweer uitvoert. Een afzonderlijk orgaan is voor dat alles noodig omdat de taak tengevolge van de ontwikkeling van de hygiënische wetenschap, veel omvattend is geworden en deskundige leiding onmisbaar is. Dat orgaan wordt gevonden in den gezondheidsdienst.
Gezondheidsdiensten komen in ons land nog sléchts spaarzaam voor. Men denkt er in de overgroote meerderheid van de gemeenten niet aan, de behartiging van de gezondheidsbelangen aan een specialen tak van dienst op te dragen. Ten deele is dit een gevolg van de omstandigheid, dat men voor een stelselmatige behartiging van de gezondheidsbelangen nog geen inzicht heeft; de hygiëne wordt over het algemeen stiefmoederlijk behandeld. Dit moet anders worden, opdat voorkomen worde schade aan leven en gezondheid, tot welker afwering de hygiënische wetenschap de middelen in den laatsten tijd aan de band heeft gedaan. Te meer is dit noodig, nu bij daling van het geboortecijfer afwering van ziekte en verlenging van den levensduur voor het volksbestaan meer noodzakelijk zijn geworden.
Wel hebben enkele gemeenten op dit terrein zich actief betoond, maar zij zijn „rarae aves." En sinds de wetenschap heeft geleerd, dat bijv. ziekten en ziekteverwekkers niet aan gemeentegrenzen gebonden zijn, maar sterke inter-communale neigingen hebben, kan men niet meer ontkomen aan de conclusie, dat activiteit op dit gebied algemeen moet zün, zal zij doeltreffend zijn.
De activiteit moet niet alleen algemeen zijn, zij moet ook veelzijdig zijn. De moderne samenleving levert in schier verbijsterende afwisseling en veelvuldigheid meer en minder ernstige gevaren en nadeelen voor de gezondheid van kind en volwassene.



155
De waakzaamheid en de strijd daartegen vorderen eenheid van leiding; gedeeldheid beduidt verspilling van krachten, vermindering van het effect. Daarom moet alle streven, dat in dezelfde richting gaat, in de gezondheidsdiensten worden samengevat en zal bijv. de dienst van de schoolartsen ook daarbij ingedeeld moeten worden. Om een paar voorbeelden te noemen. Typhus (febris typh.) vindt haar bronnen in tallooze gevallen buiten de gemeente, waar gevallen van die ziekte geconstateerd worden. Herinnerd worde aan de rol, die de melkvoorziening uit wijden omtrek speelt bij de typhusgevallen bijv. te Amsterdam. Pokken, vlektyphus, om een paar sterk onderscheiden ziekten nog te noemen, verspreiden zich zóó gemakkelijk en komen zóó gemakkelijk uit buiten een gemeente liggende oorzaken toch in die gemeente tot uiting, dat de gemeente op zich zelve in deze tot onmacht is gedoemd.
Deze drie opmerkingen liggen ten grondslag aan het wetsontwerp, dat de strekking heeft:
1. voor alle gemeenten gezondheidsdiensten in het leven te roepen; 2. de organisatie daarvan los te maken van de grenzen der afzonderlijke gemeenten; 8. eenheid te bewerken zóó dat alle behartiging van gezondheidsbelangen in één hand kome.
§ 8. Van de drie punten, genoemd aan het slot van de vorige paragraaf, vordert het tweede bijzondere toelichting, omdat het de structuur van het wetsontwerp beheerscht
Tot dusver behoorde de behartiging van de gezondheidsbelangen tot de zuiver gemeentelijke aangelegenheden. De gemeenten konden doen en laten wat zij wilden.
In § 2 werd reeds aangegeven, dat en waarom deze toestand niet bestendigd kan worden.
De vraag, welke organisatie gemaakt zal worden, wordt beheerscht door de volgende overwegingen.
Bevordering van hygiëne is niet mogelijk zonder medewerking van de bevolking, welker vatbaarheid en geneigdheid daartoe afhankelijk is van haar zedelijk en verstandelijk leven. Met machtneming van dat leven moet zij daartoe worden opgewekt en opgevoed. Daarom moeten de gezondheidsdiensten zich aan de bevolking aanpassen. Dit nu is alleen te verwachten, indien die diensten uit de gemeenten opkomen. Van boven af opgelegde



156
diensten, rijks- of provinciale diensten, zijn dan ook reeds uit dien hoofde minder vruchtbaar. Zij zijn het ook hierom. Gezondheidsdiensten zijn instrumenten; zij moeten uitvoeren wat Rijkaof gemeentewetgever heeft voorgeschreven. Grondslag voor de maatregelen moet steeds een of ander wettelijk voorschrift zijn. Nu is de wetgeving- met betrekking tot de openbare gezondheid of wel volksgezondheid van ouds zaak geweest van gemeente (art. 136 Gemeentewet) en Rijk. De bevoegdheid van de gemeente is een zeer oude; in beginsel is gemeentelijke regeling te verkiezen omdat zij de meeste kans biedt, dat met de eigenaardigheden der bevolking rekening wordt gehouden. Het Rijk moet voorschriften geven voor zoover een algemeene regeling noodig is; Zooals hieronder (zie bij art. 10) zal blijken, kan de gemeentelijke vrijheid niet onbeperkt zijn, maar dit neemt niet weg, dat gemeente en Rijk beide zijn aangewezen om de normen te geven voor het werken van de gezondheidsdiensten. Voor de provincie ligt hier geen taak. Maar daarom is ook een provinciale gezondheidsdienst niet te aanvaarden. Immers, de gezondheidsdienst op zich zelf vermag niets; hij moet door wettelijke voorschriften geleid en gesteund worden. Het zou een wonderlijke toestand zijn, indien een provinciale dienst in het leven werd geroepen die zou moeten werken naar voorschriften van Rijk of gemeente. Provinciale wetgevende bevoegdheid met inkorting van het aloude gemeentelijke recht zou noodwendig complement zijn en dat zou niet zijn in het belang van de zaak.
De gezondheidsdiensten moeten dus aan de gemeente verbonden blijven evenwel met waarborg voor samenwerking.
Bij de organisatie van de diensten is het voorbeeld van de Warenwet gevolgd. Aanvankelijk stond een andere organisatie voor den geest, nl. van afzonderlijke publiekrechtelijke eenheden met eigen bestuursorganen en geldmiddelen, maar uit de adviezen, die over het ontwerp daarvan zijn ingewonnen, bleek, dat men wel algemeen de instelling van gezondheidsdiensten begeerde maar dat de meerderheid de voorkeur gaf aan het stelsel van de Warenwet. Er zullen dus komen gezondheidsdistricten met diensten, die gevestigd zijn in de aan te wijzen centrumgemeenten.
Hoe groot de districten zullen zijn, is met vooraf te zeggen. Hoogstwaarschijnlijk zullen de groote steden een afzonderlijk



157
district vormen; de eischen van die steden zijn op dit stuk sterk verschillend van die van het platteland. Eventueel zullen de districtsdiensten moeten samenwerken ter bereiking van een gemeenschappelijk doel."
Uit dit betoog blijkt, dat de gezondheidsdiensten volgens de inzichten der regeering een zeer belangrijke taak te vervullen zullen krijgen en, dit is van groote beteekenis, dat de regeering van oordeel is dat de gezondheidszorg in de eerste plaats gemeentelijke zorg moet zijn. Met het oog op het groote rijksbelang, dat met een goede inrichting en werking der gezondheidsdiensten gemoeid is, wordt voorgesteld, dat het rijk, volgens het*) eerst in de Ziektewet en later in de Warenwet aanvaarde beginsel, de helft van de kosten der gezondheidsdiensten voor zijn rekening zal nemen.
Wij komen thans tot de afzonderlijke onderdeelen, waarin de gemeentelijke gezondheidszorg zich splitst.
Onder de in de eerste plaats bedoelde maatregelen, die, waarvan de geheele
bevolking de vruchten plukt, staat de drinkwatervoorziening op den voorgrond.
Behalve het woningvraagstuk is er misschien geen onderdeel van het gemeentelijk bestuursbeleid dat een zoo groote en duurzame beteekenis heeft als dit.
En terwijl op het platteland het uiteen wonen der bevolking en de omstandigheid, dat de woning voor zeer velen bijna uitsluitend voor nachtverblijf dient, een tegenwicht vormen voor de nog dikwijls hoogst primitieve wijze van behuizing, kan men daar, waar goed drinkwater niet in voldoende mate ter beschikking van de bevolking staat, zich niet op overeenkomstige omstandigheden beroepen om het verzuim yan maatregelen ter verbetering te vergoelijken. Zelfs al mocht de in sommige opzichten zeer gezonde levenswijs van de bevolking van het platteland voor haar zelve en in het algemeen het gemis
Drinkwatervoorziening.
') Zie boven blz. 121.



158
van goed drinkwater minder ernstig doen zijn dan in de steden, dan nog werd een lijdzaam berusten in de van ouds bestaande toestanden daardoor niet gerechtvaardigd. Bij een epidemie kan óók op het platteland het gemis van goed drinkwater de schromelijks te gevolgen hebben. En het platteland zorgt niet voor zich zelf alleen: vooral de streken, die melk leveren aan de groote steden, kunnen voor deze laatste een bron zijn van besmetting.
De regeering heeft het belang eener goede drinkwatervoorziening erkend, door de instelling, eerst in 1910 van de Centrale Commissie, en later in 1913 door de instelling van het Rijks-Bureau voor drinkwatervoorziening. Dit Bureau heeft reeds zeer waardevollen, belangrijken arbeid in het belang van een algemeene verzorging van de bevolking van ons land met goed drinkwater verricht.
Gemeente-reiniging.
Naast de watervoorziening is vooral in de dicht bevolkte centra de gemeente¬
reiniging van de grootste hygiënische beteekenis.
Men behoeft nog niet terug te gaan naar het middeleeuwsche Rome, waar de geloovigen, als zij tijdig de nadering van den Pauselijken stoet bemerkten, een zijstraat insloegen om niet verplicht te zijn, in het vuil, dat de verkeerswegen bedekte, te knielen, om de waarde van een goede straatreiniging in te zien.
Behalve met het schoonhouden der openbare wegen belast de dienst der gemeente-reiniging zich met het weghalen van asch en vuilnis uit de huizen der ingezetenen en in vele gemeenten ook met het ledigen van privaatputten of het omruilen van privaattonnen. Men behoeft zich slechts rekenschap te geven van de bezwaren, welke het reeds voor vele ingezetenen oplevert, indien door opeenvolgende feestdagen een geringe vertraging in de uitvoering van dit onderdeel van de werkzaamheden der gemeente-reiniging ontstaat, om in te zien, welke schromelijke misstanden, vooral in dicht bevolkte buurten, zouden ontstaan, indien dit onderdeel van de gemeentelijke gezondheidszorg niet behoorlijk functionneerde, en van hoeveel voordeel het voor de volksgezondheid is geweest, dat de gemeenten tot de inrichting van goede, met uitstekend materiaal toegeruste, reinigingsdiensten zijn overgegaan.
Op het platteland wordt het verontreinigde water uit de



159
huizen der ingezetenen nog dikwijls buiten uitgestort en zakt dan in den bodem weg. Elders wordt het rechtstreeks uit iedere woning door riolen of kokers, soms nog door open goten, naar slooten of vaarten gevoerd.
Zoodra een gemeente een bebouwde kom heeft van eenige beteekenis is als regel aanleg van een behoorlijk rioolstelsel noodzakelijk. Het rioolvocht, dikwijls nog met faecale stoffen vermengd, wordt in den regel rechtstreeks gevoerd naar slooten, grachten of kanalen, naar de groote rivieren of de zee. Opzettelijke reiniging van dit water, waarvoor buitenlandsche steden dikwijls groote en zeer kostbare installaties hebben gebouwd, heeft hier te lande nog slechts in enkele gevallen op beperkte schaal plaats. De nabijheid van de zee en van de groote rivieren is oorzaak, dat ook onze grootste bevolkingscentra dergelijke inrichtingen tot dusverre konden ontberen. Dat zij op den duur, vooral wanneer de polderbesturen zich tegen de loozing van verontreinigd water op den boezem met kracht zullen gaan verzetten, in verschillende plaatsen noodzakelijk zullen worden, is zeker niet buiten gesloten. *)
De vraag, welke bestemming aan de door den gemeentelijken reinigingsdienst verzamelde stoffen gegeven kan worden, is van groote beteekenis en moeilijk op te lossen. Vóór den oorlog scheen het wel, of aan de vuilverbranding de toekomst behoorde.
Het gebrek aan meststoffen, dat in de oorlogsjaren is ontstaan, en de door den oorlog zoozeer verscherpte noodzakelijkheid om met allerlei grondstoffen en materialen de grootst mogelijke zuinigheid te betrachten, schijnen de kansen te hebben doen stijgen voor de stelsels, waarbij de verzamelde stoffen met zorg
*) Men zie in dit verband het Rapport der Commissie tot het onderzoeken van den omvang en de oorzaken van de verontreiniging van de Vecht en van de middelen om aan deze verontreiniging een einde te maken, opgenomen in „Verslagen en Mededeelingen betreffende de Volksgezondheid" n*. 5 van 1921. De Commissie komt tot de conclusie, dat de Vecht, voornamelijk als gevolg van de loozing der Utrechtsche grachten, „vanaf Utrecht tot Loenen—Vreeland een open-rotvyver is." De Commissie vermeldt „de in alle opzichten gebrekkige rioleering van de meeste gemeenten" en dringt aan op een wet tegen verontreiniging van de openbare wateren, opdat de gemeenten verplicht zullen kunnen worden de noodige verbeteringen aan te brengen.



160
(voor een groot deel mechanisch) worden gesorteerd, alles wat nog bruikbaar is, wordt verzameld en verkocht, de stoffen, die voor mestbereiding geschikt zijn, voor dit doel worden bewerkt, en slechts het geheel onbruikbare — bij voorkeur door verbranding — wordt vernietigd.
Keuring van levensmiddelen en gebruiksartikelen
De keuring van levensmiddelen en gebruiksartikelen komt in niet mindere
mate dan de gemeentelijke reinigingsdienst aan de geheele bevolking ten goede. Vooral in de jaren, toen de gemeentelijke keuringsdiensten pas waren opgericht en zij de schromelijke vervalsching, in de eerste plaats van melk en brood, met kracht gingen bestrijden, zijn over de daardoor voor de bevolking voorkomen benadeeling — doordat men water als melk betaalde, enz. — cijfers gepubliceerd, waaruit bleek, dat daardoor de niet geringe kosten van de keuringsdiensten geheel of voor een zeer groot gedeelte werden goed gemaakt.
En om die kosten, èn omdat een goed ingerichte keuringsdienst moet beschikken over wetenschappelijk en praktisch geschoold personeel en over een uitstekend ingericht laboratorium en verdere hulpmiddelen, konden intusschen slechts de grootere gemeenten tot zelfstandige oprichting van keuringsdiensten overgaan. Langs twee wegen heeft men toen getracht te verzekeren, dat toch alle gemeenten van de diensten van een goed ingerichten keuringsdienst partij konden trekken: door, als in Friesland, den dienst provinciaal te maken, en door naar aansluiting van de kleine gemeenten bij den keuringsdienst der groote (centrumgemeenten) te streven.
De wetgever, die in 1919 l) een regeling van dit onderwerp neeft tot stand gebracht, heeft daarbij naar aansluiting bij de bestaande toestanden gezocht.
De Warenwet draagt aan de Kroon
op, het land voor de keuring van
Warenwet.
„waren" (eetwaren, uitgezonderd vleesch en vleeschwaren, voor zoover de keuring daarvan niet is van scheikundigen aard, maar
') Wet van 19 September 1919, Staatsblad 681, regelende de keuring en aanduiding van waren (Warenwet).



161
met inbegrip van visch; drinkwaren en gebruiksartikelen, die worden gebezigd voor de bereiding, de vervaardiging, de samenstelling of de bewaring van eet- of drinkwaren, en artikelen, die bij algemeenen maatregel van bestuur worden aangewezen, een en ander, voor zoover zij voor den handel bestemd of in den handel gebracht ztjn) te verdeelen in gebieden.
Voor ieder gebied is er een keuringsdienst.
De keuringsdiensten zijn gevestigd in de gemeenten, die door de Kroon zijn aangewezen.
De raad van een gemeente, welke voor de vestiging van een keuringsdienst is aangewezen, moet de noodige verordeningen op den keuringsdienst en de noodige instructies voor het personeel vaststellen en overigens de vereischte maatregelen treffen om den keuringsdienst uit te rusten met het noodige opsporingspersoneel en één of meer laboratoria met het noodige onderzoekingspersoneel.
Alle gemeenteraden zün verplicht een of meer verordeningen vast te stellen op de keuring van waren, ter wering van waren, die bij gebruik overeenkomstig haar bestemming voor het leven of de gezondheid schadelijk zijn of kunnen zijn, die van ondeugdelijke samenstelling zijn of in ondeugdelijken toestand verkeeren, ef die niet voldoen aan de eischen of ten aanzien waarvan niet voldaan is of wordt aan de eischen, gesteld krachtens de Warenwet.
In afwijking van den algemeenen regel der Gemeentewet kan op overtreding van die verordeningen hechtenis worden gesteld van ten hoogste zes maanden of geldboete van ten hoogste twee duizend gulden, alsmede verbeurdverklaring van de waren, met betrekking waartoe de overtreding is begaan. Die waren kunnen in beslag worden genomen en, in geval van veroordeeling, op last van den rechter worden vernietigd of onbruikbaar gemaakt, voor zoover het algemeen belang dat vordert.
Burgemeester en Wethouders zijn bevoegd, de namen der overtreders en het vonnis van den strafrechter openbaar te maken.
De krachtens de Warenwet vast te stellen verordeningen zijn aan de goedkeuring onderworpen van Gedeputeerde Staten, die bovendien de bevoegdheid hebben om, indien naar hun oordeel
11



162
voor een gemeente de keuring van waren niet voldoende is, een of meer bepaalde voorzieningen voor te schrijven. ')
I ——rr ~ ~ 1 De keuring van slachtvee en van
Vleeschkeuringswet.
' —I vleesch stelt geheel andere eischen dan
de keuring van andere levensmiddelen, van „waren" in de beteekenis, welke de Warenwet aan dat woord hecht
Daarom is bij een wet van 25 Juli 1919, Staatsblad 524, „houdende bepalingen tot wering van vleesch en vleeschwaren, die voor de volksgezondheid schadelijk zijn" (de Vleeschkeuringswet) deze keuring en het daarmede verband houdende toezicht afzonderlijk geregeld.
Tot dusverre zijn.van deze wet slechts in werking getreden de artikelen, waarbij aan de Kroon de bevoegdheid is gegeven om met betrekking tot de keuring van slachtvee en vleesch en daarmede verband houdende onderwerpen bij algemeenen maatregel van bestuur voorschriften te geven, waarbij is bepaald, wie met de keuring kunnen worden belast % en waarin is bepaald, dat het toezicht op de naleving der wet wordt opgedragen aan een hoofdinspecteur en inspecteurs, wier werkkring en bevoegdheden bij algemeenen maatregel van bestuur moeten geregeld worden.
Zoodra de wet volledig zal zün ingevoerd, zal op de gemeenteraden de verplichting rusten om den keuringsdienst bij verordening te regelen.
Behalve andere, door den raad noodig geoordeelde bepalingen, moet die verordening voorschriften inhouden met betrekking tot:
a. de plaats, waar van het voornemen tot slachting en van noodslachtingen moet worden kennis gegeven;
b. de plaats en den tijd voor de keuring vóór en na het slachten en de nadere keuring van vleesch, dat reeds krachtens de wet op de uitvoerkeuring van vleesch van 1907 voor den export is goedgekeurd;
*) Art. 11 der Warenwet; de hier bedoelde bevoegdheid berust bfl de Kroon, als de gemeenten, waarover een keuringsdienst zich uitstrekt in verschillende provinciën zjjn gelegen.
•) In het algemeen veeartsen, en, onder hun toezicht personen,, die een diploma als hulpkeurmeester hebben verworven.



163
d. de termijnen, waarbinnen verschillende kennisgevingen moeten geschieden;
e. voorwaarden, waaraan voldaan moet worden bij den invoer — voor zooverre deze niet geschiedt door middel van den openbaren dienst — van kleine hoeveelheden (ten hoogste 5 K.G.) voor uitvoer goedgekeurd vleesch in andere gemeenten dan die, waar de keuring plaats vond, ten behoeve van daar wonende bijzondere personen (geen slagers).
Verder wordt aan de raden de verplichting opgelegd, voor de keuringsambtenaren een instructie vast te stellen en hun benoeming, schorsing en ontslag te regelen.
Alle hier bedoelde besluiten van den gemeenteraad zijn onderworpen aan de goedkeuring der Gedeputeerde Staten.
De wetgever is er van uitgegaan, dat het slachten in een goed ingericht slachthuis beduidende hygiënische voordeelen heeft boven het slachten in bijzondere slachtplaatsen. In dien gedachgang heeft hij aan bet voorschrift van artikel 4 der Hinderwet, waarin de bevoegdheid der gemeentebesturen om abattoirs op te richten is vastgelegd, een uitbreiding gegeven, die wellicht op den duur van groote beteekenis kan worden.
De Hinderwet van 1875 heeft van den aanvang af een voorschrift ingehouden, dat bedoelde buiten twijfel te stellen de bevoegdheid van een gemeenteraad, welke tot oprichting van een openbaar slachthuis overging, om daarnaast het in stand houden en gebruiken van particuliere slachtplaatsen te verbieden. In 1901 is aan die bedoeling minder dubbelzinnig uitdrukking gegeven door opneming van een bepaling (artikel 4, 8e lid) van den volgenden inhoud:
Bij plaatselijke verordening kan de gemeenteraad: 8e in het belang der openbare orde, veiligheid of gezondheid verbieden eene slachterij, vilderij, penserö, drogerij, rookerij of zouterij van dierlijke stoffen, of eene inrichting, bestemd tot bewaring of verwerking van bloed of dierlijken afval op te richten, te hebben of te gebruiken, indien in de gemeente eene inrichting aanwezig is, waarin belangheb. benden onder eveneens bij verordening vastgestelde voorwaarden het bedrijf kunnen uitoefenen, waartoe eene inrichting wordt vereischt, als bij de verordening verboden."



164
De bevoegdheid om het gebruik van particuliere slachtplaatsen te verbieden bleef dus beperkt tot het geval dat in de betrokken gemeente zelve een openbaar slachthuis aanwezig was.
Wanneer de Vleeschkeuringswet in werking zal zijn getreden, zal krachtens haar artikel 26 deze bevoegdheid ook bestaan „indien de ingezetenen van die gemeente krachtens eene regeling het bedrijf kunnen uitoefenen in een slachthuis in eene naburige gemeente."
Gaan dus straks kleinere gemeenten er toe over om gezamenlijk een slachthuis in te richten, dan maakt dit wetsartikel het mogelijk, om in alle gemeenten, die aan de oprichting van het abattoir deelnamen, het gebruik van particuliere slachtplaatsen te verbieden. Hetzelfde zal dan gelden voor de gemeenten, welke onmiddellijk nabij een stad, welke een slachthuis stichtte, gelegen zijn, zoo met die stad over het gebruik van deze inrichting een overeenkomst wordt getroffen.
Besmettelijke ziekten.
De taak der gemeentebesturen met betrekking tot de voorkoming en be¬
teugeling van z.g. besmettelijke ziekten is in haar voornaamste onderdeelen aan wettelijke regelen gebonden. De wet van 4 December 1872, Staatsblad 134, houdt „voorzieningen tegen besmettelijke ziekten" in, de wet van 28 Maart 1877, Staatsblad 35, voor slechts enkele gemeenten van belang, bepaalt, en roept daarbij den burgemeester tot medewerking, wat gedaan moet worden tot wering van besmetting door uit zee komende schepen, de wet van 26 April 1884, Staatsblad 80, geeft aan „buitengewone voorzieningen tot afwending van eenige besmettelijke ziekten en tot wering harer uitbreiding en gevolgen."
De wet van 1872 is van toepassing op Aziatische cholera, typhus en febris typhoïdea, pokken, roodvonk, dyphterie, dysenterie en pest; zij kan — zooals ten aanzien van de nekkramp herhaalde malen is geschied — bij koninklijk besluit, van jaar tot jaar, op andere ziekten van toepassing worden verklaard.
De wet geeft den gemeentebesturen (Burgemeester en Wethouders en den Burgemeester) de bevoegdheden welke dezen behoeven om bij het voorkomen van de ziekten, waarop zij van toepassing is, zoo noodig onmiddellijk en met kracht te



165
kunnen optreden. Zij schrijft voor, dat de gemeentebesturen ten minste eenmaal in de drie maanden gelegenheid tot kostelooze inenting en herinenting tegen de kinderpokken moeten geven en verbiedt het bezoeken van scholen aan allen, die de inenting tegen de pokken niet met goed gevolg of meer dan eens hebben ondergaan. De eenige uitzondering, welke zij op dit verbod toelaat, geldt personen, ten aanzien van wie wordt overgelegd een verklaring van twee geneeskundigen (welke 3 jaren van kracht blijft) dat van de inenting bijzonder gevaar is te duchten. Zij legt aan de besturen der gemeenten, waarvoor dit door de Gedeputeerde Staten wordt bepaald, de verplichting op een gelegenheid tot afzondering en verpleging van lijders aan besmettelijke ziekten in te richten. Behalve daar, waar een ziekenhuis met behandelend en verplegend personeel aanwezig is, hebben deze „gelegenheden" over het algemeen weinig nut gesticht; een meer praktische regeling is in 1916 door den Minister van Binnenlandsche Zaken getroffen door te bepalen dat onder beheer van den Centralen Gezondheidsraad staande verplaatsbare ziekenbarakken onder zekere voorwaaiden aan gemeentebesturen ten gebruike kunnen worden afgestaan.
In 1910 is de wet aangevuld met enkele voorschriften, waarvan de strekking is, te bevorderen, dat de gemeentebesturen zooveel mogelijk zorgen voor de aanwezigheid van doeltreffende inrichtingen ter ontsmetting van besmette of van besmetting verdachte voorwerpen en goederen, en voor de opleiding en het beschikbaar zijn van voor het ontsmettingswerk speciaal geschoold personeel. Daartoe bepaalt de wet, dat door den Staat, in de gevallen, en onder de voorwaarden bij algemeenen maatregel van bestuur vast te stellen, aan de gemeenten een bijdrage wordt verleend van vijftig ten honderd in:
le. de kosten van oprichting en van uitbreiding van een gemeentelijken ontsmettingsdienst;
2e. de uitgaven over elk dienstjaar voor de reiniging en ontsmetting van daarvoor krachtens de wet aangewezen huizen en goederen;
Se. de uitgaven over elk dienstjaar voor de opleiding tot ontsmetter van daartoe door het bestuur der gemeente aangewezen personen;



166
4e. de uitgaven over elk diensigaar voor deskundige leiding van den ontsmettingsdienst.
Het ware te wenschen, dat de gemeenten, welke gelegen zijn in de onmiddellijke nabijheid van een groote gemeente, die beschikt over een ontsmettingsdienst met geschoold personeel, dat geregeld reinigings- en ontsmettingsarbeid verricht, met die groote gemeenten zooveel mogelijk overeenkomsten sloten, krachtens welke zij van de hulp van haar ontsmettingsdiensten zoo noodig gebruik konden maken. De reiniging en ontsmetting verricht door een politiedienaar of werkman, ook al is deze daartoe speciaal opgeleid, die dezen arbeid wellicht niet meer dan eens of twee malen per jaar verricht, kan onmogelijk dezelfde waarborgen van deugdelijkheid opleveren als de arbeid van dagelijks daarmede belast personeel, werkend onder geschoold en deskundig toezicht.
Maatregelen tegen mazelen, besmettelijk hoofdzeer enz.
Vooral in het belang van den gezondheidstoestand der schoolkinderen
hebben een aantal gemeentebesturen nog voorschriften vastgesteld ter voorkoming van de verbreiding van enkele andere dan de officieel als „besmettelijk" erkende ziekten, in het bijzonder mazelen en besmettelijk hoofdzeer. In den regel zijn dat voorschriften, waardoor aan kinderen, die aan bepaalde ziekten lijden, het bezoeken der scholen wordt verboden of slechts met inachtneming van bepaalde voorzorgsmaatregelen wordt toegestaan of waardoor bij het voorkomen van mazelen, bof, kinkhoest e.d. de sluiting van afzonderlijke klassen of zelfs van geheele scholen gedurende enkele weken wordt mogelijk gemaakt. *)
Ziekenhuiswezen.
Het ziekenhuiswezen is een te speciaal en te technisch onderwerp, dan dat
daaraan hier meer dan enkele regels gewijd kunnen worden. Behoudens enkele bijzondere gevallen kunnen alleen de groote gemeenten ziekenhuizen in stand houden, welke voor de behandeling
') Voor de lagere scholen wordt dit doel bereikt door in het leerplan de mogelijkheid open te laten voor het geven eener „buitengewone vacantie" aan een of meer klassen.



167
van alle, ook de ernstigste en moeilijkste, gevallen zijn ingericht. Telegraaf en automobiel maken het mogelijk, dat ook van afgelegen plaatsen patiënten in betrekkelijk korten tijd naar een der groote ziekenhuizen worden overgebracht.
Naast de hier bedoelde ernstige, gevallen zijn evenwel een zeer groot aantal gevallen aan te wnzen, waarin behandeling en verpleging in een, zij het eenvoudig ingericht, ziekenhuis, boven verpleging in de woning van den patiënt verre de voorkeur verdienen. Sedert men in den automobiel een middel heeft om patiënten over groote afstanden in zeer korten tijd te vervoeren, is een der grootste bezwaren vervallen tegen het oprichten van gemeenschappelijke ziekenhuizen door de kleinere gemeenten. Waar de woningtoestanden nog zooveel te wenschen overlaten, zou het aanbeveling verdienen, indien hiertoe op ruime schaal werd overgegaan. Voor de behandeling van patiënten, voor wie specialistische hulp noodzakelijk is, zou ongetwijfeld met de naastbijgelegen groote gemeenten, die over een op de behandeling ook van de zwaarste en moeilijkste gevallen ingericht ziekenhuis beschikken, een regeling zün te treffen.
Over het algemeen is de schoolarts meer een adviseerend en controleerend
Schoolartsen.
dan een behandelend geneesheer. In de groote gemeenten zijn in den regel één of meer geneeskundigen aangesteld, die uitsluitend als schoolarts werkzaam zijn. In kleinere gemeenten treft men dikwijls een praktiseerend geneesheer aan, die door het gemeentebestuur tevens tot schoolarts is benoemd.
Vooral in tijden van epidemieën of in perioden, waarin het getal zieken over het algemeen groot is, worden deze schoolartsen veelal te zeer door hun hoofdtaak, hun eigen praktijk, in beslag genomen, dan dat zij aan hun neventaak de aandacht kunnen wijden, welke deze behoeft. Ook de schoolarts trouwens behoort zich speciaal voor zijn taak als zoodanig te bekwamen en voortdurend te ontwikkelen. Waar dat mogelijk blijkt te zijn, is daarom ook op dit gebied intercommunale samenwerking, aanstelling van één beroepsschoolarts voor verschillende gemeenten, gewenscht
Tot dusverre heeft de werkzaamheid van den schoolarts de



168
meeste beteekenis voor de volksscholen, waar de physieke toestand der leerlingen gemiddeld over het algemeen ongunstiger is dan in de scholen der meer gegoeden.
De schoolarts, die de kinderen onderzoekt, nadat zij tot de school zijn toegelaten, moet hen daarna gedurende hun geheelen leertijd in het oog houden; hij moet ingrijpen, wanneer op de scholen kinderen worden aangetroffen, wier aanwezigheid voor de gezondheid van hun medeleerlingen een gevaar oplevert; hij moet bevorderen, vooral ook door als raadsman der oudera op te treden, dat de kinderen, voor wie dat noodig is, geneeskundig worden behandeld; hij moet voeling houden met gezondheidskolonies en dergelijke instellingen, opdat de kinderen, die daaraan behoefte hebben, en de kinderen, voor wie het 't meest noodig is, in de eerste plaats, in deze inrichtingen worden opgenomen.
Met betrekking tot de talrijke vraagstukken van medischen of hygiönischen aard, welke zich bij de regeling van het onderwijs en bij bouw en inrichting van scholen kunnen voordoen, treedt de schoolarts als raadsman van het gemeentebestuur op.
Tot steun van de schoolartsen zijn in verschillende gemeenten school ver-
schooi verpleegsters.
pleegsters (schoolzusters) aangesteld. Vooral in den strijd tegen besmettelijke hoofd- en huidziekten, waarvoor de kinderen van de scholen moeten worden weggezonden, indien de vereischte verzorging wordt nagelaten, kan de arbeid van deze schoolverpleegsters voor de goede werking van den schoolartsendienst van beteekenis zijn.
Indien ook de Wondverzorging wordt
getrokken binnen den kring der ge
School-tand verzorging.
meentelijke bemoeiingen in het belang van den gezondheidstoestand der schooljeugd, zal de daarmede te belasten tak van dienst, ook wanneer deze, — wat o. i. aanbeveling verdient —, tot een onderdeel van den schoolartsendienst wordt gemaakt, niet alleen adviseerend, maar ook behandelend moeten optreden. In den strijd tegen het tandbederf, welke van groote economische en hygiënische beteekenis is, zijn alleen dan goede uitkomsten te verwachten, wanneer positief ingrijpen regel wordt.



169
I 1 Het is een bekende waarheid, dat het
I ° 8"8C °° " e '—I Nederlandsche volk, dat als bijzonder
zindelijk bekend staat, aan de reiniging van het lichaam over bet algemeen niet die zorg besteedt, welke daaraan behoort toe te komen.
Teekenend in dit opzicht is b.v. dat, terwijl dooreen genomen ons land in de zorg voor de volkshuisvesting bij Engeland niet ten achter staat, tên aanzien van de aanwezigheid van badkamers ook in de woningen der minder gegoeden zulk een groot verschil tusschen beide landen valt waar te nemen. Terwijl in ons land zelfs de middenstandswoningen in de meeste gevallen tot dusverre niet van een afzonderlijke badkamer worden voorzien, treft men een badvertrekje in Engeland reeds in de met overheidssteun gebouwde volkswoningen aan.
Bij den grooten achterstand, welke er ten aanzien van de voorziening in het woningtekort bestaat en de moeite, welke het reeds kost om achteruitgang op dit gebied te voorkomen, is het niet waarschijnlijk, dat in zeer nabije toekomst het woningtype voor den werkman en den middenstand in ons land een zoodanige verbetering zal ondergaan, dat — al was het dan slechts in nieuw gebouwde woningen — de aanwezigheid van een behoorlijke badgelegenheid regel wordt.
Bouw van volks-badinrichtingen, waar een ieder voor een kleine vergoeding een stort- of kuipbad nemen kan, is en blijft daarom, en waarlijk niet voor de groote bevolkingscentra alléén, een vraagstuk van bijzondere beteekenis. ■ Zoowel voor het lichamelijk welzijn van de schoolkinderen, als om hen jong aan geregelde verzorging van het lichaam te gewennen, is de stichting van badinrichtingen voor kinderen, welke door de leerlingen der volksscholen klassikaal worden bezocht, noodzakelijk. Dwang kan in dit opzicht moeilijk uitgeoefend worden, maar, wanneer geheele klassen gaan baden en de ouders zoo noodig door onderwijzers en (of) schoolartsen er op gewezen worden, van hoeveel belang het geregeld baden voor hunne kinderen is, blijken er slechts weinigen te zijn, die tegen het geregeld bezoek van het schoolkinderenbad bezwaar maken. De schoolkinderenbaden komen in verschillende vormen .voor: men vindt geheel zelfstandige inrichtingen; men vindt baden, die in een schoolgebouw zijn ondergebracht (ook van



170
deze wordt door de kinderen van verschillende scholen gebruik gemaakt) en men treft de combinatie van volks- en schoolbad aan.
Indien één van de beide laatste oplossingen wordt gekozen, is de inrichting van doelmatige schoolkinderenbaden ook reeds in middelgroots gemeenten zonder overwegende geldelijke bezwaren mogelijk.
Er zijn bepaalde ziekten, die zoo algemeen verbreid zijn, zoo in den
Maatregelen tor bestrijding van bepaalde ziekten.
waren zin des woords volksziekten zijn, dat het ongetwijfeld tot de taak, zoowel van den Staat als van de gemeenten behoort, om de maatregelen ter bestrijding van die ziekten op de krachtigste wijze te steunen en, wanneer die maatregelen, welke in ons land tot dusverre in de eerste plaats van bijzondere vereenigingen of instellingen uitgaan, in eenig opzicht te kort schieten, zelf de hand aan de ploeg te slaan.
Tot deze ziekten behoort in de allereerste plaats de tuberculose. De bestrijding daarvan behoort vooral te zijn bestrijding van de ziekte bij kinderen; alle maatregelen, welke er op zün gericht om de gezondheid en het weerstandsvermogen der schoolkinderen te versterken, zijn daarom mede voor de tuberculose-bestrijding van belang.
Voor den rechtstreekschen strijd tegen de ziekte is in de eerste plaats van beteekenis de arbeid van het Centraal Genootschap voor Kinderherstellings- en vacantiekolonies, dat in zijn koloniehuizen te Heelsum, De Steeg, Egmond, Nunspeet en Leur kinderen voor langeren of kortoren tijd ter verpleging opneemt. Door een groot aantal gemeenten wordt het Genootschap of worden plaatselijke afdeelingen daarvan geldelijk gesteund.
Andere maatregelen, bij welker uitvoering vooral ook de schoolartsen een belangrijke taak kunnen vervullen, zijn meer plaatselijk georganiseerd: uitzending van kinderen gedurende vrij langen tijd naar geschikte boerengezinnen op het platteland; maatregelen om de stadskinderen in' hun vacantien zooveel mogelijk uit de straten en stegen naar buiten te voeren; de z.g. buitenschool. De uitzending van kinderen uit de steden naar het land is sedert 1918 georganiseerd in de „Centrale Commissie voor uitzending van Nederlandsche kinderen naar buiten," welke door het Rijk (over 1919 met ƒ130000) en vele gemeenten (over 1919 te samen ruim ƒ67000) krachtig wordt gesteund.



171
De eerste school in ons land, welke met de z.g. boschscholen in het buitenland vergeleken kan worden, is de Haagsche Buitenschool, tot dusverre uitgaande van een bijzondere vereeniging, maar door Rijk en Gemeente geldelijk gesteund. De „school", die op een beschutte plaats in de duinen is gelegen, is sanatorium en onderwijsinrichting. De kinderen worden er van Mei tot September ter verpleging opgenomen en ontvangen gedurende dien tijd, voornamelijk in de open lucht, in kleine groepjes hoogstens twee uur per dag, onderwijs.
Van de tandziekten is hierboven, bij de bespreking van den schoolarteendienst reeds opgemerkt, dat de overtuiging zich de laatste jaren heeft baan gebroken, dat rechtstreeksche bestrijding van het tandbederf bij schoolkinderen door de gemeenten moet worden ter hand genomen om de schade voor de volksgezondheid, welke daaruit voortvloeit, binnen engere grenzen te beperken.
De bestrijding der malaria door verdelging van de malaria-mug, is in Noord-Holland provinciaal ter hand genomen. Krachtige medewerking van de gemeentebesturen is daarbij noodzakelijk.
Maatregelen ter bestrijding van geslachtsziekten zijn tot dusverre nog slechts in enkele gemeenten getroffen. Ook zij bestaan over het algemeen in subsidieering van consultatiebureaux en klinieken.
Wat men doet in het belang van het
Maatregelen in het belang yan het zieke of zwakke schoolklad.
zieke of zwakke schoolkind heeft wel steeds ook waarde voor den strijd tegen
de tuberculose. Sommige maatregelen hebben intusschen een meer algemeen karakter.
In de eerste plaats de schoolkinderen-voeding. Door de Leerplichtwet wordt deze toegelaten als maatregel ter bestrijding van het schoolverzuim. Het ligt echter in de rede, dat waar de verstrekking van voeding aan schoolkinderen, voor wie daaraan behoefte bestaat, eenmaal is geregeld, tot deelneming worden toegelaten alle kinderen, wier ouders hun het noodige voedsel niet verschaffen kunnen en dat daarbij niet wordt gewacht tot als gevolg van onvoldoende voeding leerverzuim intreedt of onmiddellijk dreigt in te treden.



172
De schoolkinderen-voeding wordt in sommige gemeenten rechtstreeks van gemeentewege verstrekt; in andere wordt zij verstrekt door bijzondere vereenigingen, welke dan echter haar geldmiddelen nagenoeg geheel aan gemeentelijke subsidieën ontleenen. De omstandigheid, dat men de verstrekking van voedsel ook reeds — en terecht — tot leerlingen der bewaarscholen heeft uitgebreid, illustreert duidelijk de wijziging, welke het karakter van dezen maatregel, waar hij eenmaal is ingevoerd, geleidelijk ondergaat.
Ook de verstrekking van kleeding aan schoolkinderen, in hetzelfde artikel der Leerplichtwet en onder hetzelfde voorbehoud als de kindervoeding toegelaten, heeft voor een goed deel het karakter van een hygiënischen maatregel. Daarnevens heeft zij — vooral de verstrekking van schoeisel — meer dan de voedselverstrekking het karakter van een maatregel ter bestrijding van het leerverzuim behouden.
Bijzonder onderwijs voor kinderen, welke wegens hun lichalijke gesteldheid het gewone schoolonderwijs niet kunnen volgen, komt nog slechts in beperkte mate voor.
Over het „buitengewoon onderwijs" zullen wij onder het hoofdstuk onderwijs enkele bijzonderheden mededeelen.
Zuigelingen- en moederschapszorg.
Op het gebied der zuigelingen- en moederschapszorg zijn de Nederlandsche
gemeenten in vergelijking met het buitenland ten achter. Ook
hier bestaat het werk van die gemeenten, welke zich aan dit groote volksbelang nog iets gelegen laten liggen, bijna uitsluitend in het verleenen van eenigen geldelijken steun aan particuliere inrichtingen.
Op de kinderbewaarplaatsen is in enkele gemeenten een preventief toezicht ingesteld.
In het bijzonder in Duitschland was reeds vóór den oorlog de zorg voor zuigelingen en kleine kinderen een gewichtig onderdeel van de taak van vele gemeenten geworden. De volgende maatregelen o. a. kwamen voor:
De instelling, rechtstreeks door de gemeente of door vereenigingen met gemeentelijken steun, van consultatiebureaus' voor moeders of aanstaande moeders.



178
Maatregelen ter bevordering van de borstvoeding der zuigelingen.
In het bijzonder kwamen hiervoor in aanmerking de ondersteuning der moeders in geld of in natura, veelal in melk.
De ondersteuningen in geld werden soms een korten tijd na de bevalling, meestal in wekelijksche bedragen, in den regel gedurende ongeveer een kwartaal na de bevalling, uitgekeerd. Zoowel aan de uitkeering van geld als aan de verstrekking van melk werd in den regel de verplichting verbonden van regelmatig bezoek aan een inrichting tot verzorging van zuigelingen of een consultatiebureau.
In de meeste gemeenten werd er sterk de nadruk op gelegd, dat de ondersteuningen aan zoogende moeders niet het karakter hadden van armenverzorging.
In het jaar 1918 waren in 15 Duitsche gemeenten aan fabrieken vertrekken verbonden, bestemd voor de arbeidsters om haar zuigelingen te voeden.
Vele gemeenten stelden ook verpleegsters aan, bijzonder voor hulp en verlichting van vrouwen in de perioden voor en na de bevalling.
Ook afzonderlijke inrichtingen tot verstrekking van kiemvrije melk ten behoeve van zuigelingen, voor welke de natuurlijke voeding onmogelijk was, kwamen reeds in vele gemeenten voor.
De zorg voor genees- en verloskundige hulp ten behoeve van hen, die daarin
Geneeskundige armenverzorging.
zelf niet of niet ten volle kunnen voorzien, is in vele gemeenten betrekkelijk eenvoudig ingericht gebleven. Met verschillende afwijkingen komt de regeling hierop neer, dat de gemeentebesturen! aan een of meer ter plaatse gevestigde geneesheeren een aanstelling verleenen als gemeentearts. Voor de aan deze betrekking verbonden bezoldiging zijn zij dan verplicht de patiënten te behandelen, die niet zelf de kosten daarvan kunnen dragen en die niet bij een ziekenfonds zijn aangesloten, de kostelooze vaccinatie tegen de kinderpokken te doen, doodschouw te verrichten enz. Vooral door de uitbreiding, welke het ziekenfondswezen geleidelijk heeft verkregen, heeft deze regeling over het algemeen niet slecht voldaan.
Moeilijkheden ontstonden, waar de geneeskundige armenverzorging zulk een omvang verkreeg, dat zü niet op deze



174
wijze door één of enkele geneesheeren naast hun gewone praktijk kon worden waargenomen. Tegen de meest voor de hand liggende en aanvankelijk ook gekozen oplossing, dat een of meer geneesheeren in gemeentedienst worden aangesteld, uitsluitend voor de armenpraktijk en voor de overige werkzaamheden van medischen aard, welke ten behoeve van de gemeente verricht moeten worden, rees het bezwaar, dat daarbij aan de arme patiënten eenige vrijheid in de keuze van den geneesheer, door wien zij behandeld zouden worden, niet toekwam.
Aan dit bezwaar, aan den wensch naar „vrije artsenkeuze", ook voor de arme patiënten, is men op verschillende wijze tegemoet komen.
De moeilijkheid schuilt in het bijzonder in de vraag, hoe de betaling der behandelende geneesheeren in dit geval geregeld moet worden. Zoodra toch de patiënt, die niet zelf het honorarium van den geneesheer betaalt, vrij gelaten wordt in de keuze van een arts, kan de betaling der verschillende artsen, die met de behandeling van dergelijke patiënten zijn belast, niet meer eenzelfde, voor allen gelijk bedrag zijn. De soms redelijke, soms onredelijke voorkeur voor den eenen en tegenzin tegen den anderen arts zouden tengevolge hebben, dat voor eenzelfde belooning zeer ongelijkwaardige arbeid zou worden geleverd.
De Maatschappij ter bevordering der Geneeskunst beveelt daarom het z.g. abonnementstelsel aan. Daarbij wordt een vast bedrag per hoofd (man, vrouw of kind) en per jaar uitbetaald aan den door de armlastigen zeiven gekozen geneesheer, die daarvoor in de geheele geneeskundige behandeling heeft te voorzien. De tarieven der ziekenfondsen of van de Rijksverzekeringsbank kunnen een maatstaf opleveren voor de bepaling van dit bedrag. Bijzondere verrichtingen, doodschouw, vaccinatie e. d., moeten overeenkomstig haar beteekenis worden gehonoreerd.
Al kan op deze wijze een regeling worden getroffen, welke het beginsel der vrije artsenkeuze voor de kleine en kleinere gemeenten op bevredigende wijze tot zijn recht doet komen, voor de groote gemeenten zal het wel noodig blijven een of meer artsen aan te stellen, wier uitsluitende taak is de behandeling van patiënten, in wier verzorging van gemeentewege moet worden voorzien. Al dadelijk in de groote ziekenhuizen zal behandeling door den



175
eigen, zelfgekozen geneesheer als regel niet mogelijk zijn. Ook echter voor de dichtbevolkte wijken der allerarmsten zal waarschijnlijk het stelsel van behandeling, ook der huiszittende zieken, door daarvoor buiten hunne medewerking aangewezen geneesheeren, wel behouden moeten blijven.
Soortgelijke moeilijkheden als met betrekking tot de geneesheeren doen zich ten aanzien van de vroedvrouwen voor, hier dikwijls nog vergroot door de omstandigheid, dat als gevolg van de speciaal Nederlandsche gewoonte, dat voornamelijk de minder gegoeden van de hulp van vrouwelijke verloskundigen gebruik maken, het inkomen, dat de vroedvrouwen in haar (betalende) praktijk verdienen, dikwijls onvoldoende is om haar de vestiging in een bepaalde plaats mogelijk te maken.
In dergelijke gevallen zal de gemeente niet alleen de aan nietbetalende patiënten verleende verloskundige hulp moeten bezoldigen, maar zij zal tevens, door toekenning van een garantiesalaris (standplaatstoelage) of op andere wijze, den vroedvrouwen een voldoend inkomen moeten verzekeren.
r 1 Het begrafenis wezen wordt beheerscht
I 1 door de, wat betreft haar voorschriften
omtrent den afstand van begraafplaatsen van bebouwde kommen en het verbod om in de nabijheid van begraafplaatsen te-bouwen,, geheel verouderde wet van 1869.
Al is gebleken, dat de hygiënische overwegingen, op grond waarvan de wetgever van dat jaar den aanleg van begraafplaatsen binnen 50 meter van bebouwde kommen en het oprichten van gebouwen of het graven van putten binnen denzelfden afstand van begraafplaatsen meende te moeten verbieden, minder juist waren, de groote oppervlakte grond, welke daarvoor noodig is, maakt, dat, als men tot den aanleg van een begraafplaats overgaat, daarvoor in den regel ook zonder dat dit verbod bestond,, wel een terrein buiten de kom der gemeente gezocht zon moeten worden.
De „algemeene" begraafplaatsen, waarvan er in den regel tenminste één in iedere gemeente moet zijn (gemeenschappelijke begraafplaatsen voor meer dan één gemeente zijn geoorloofd)» moeten een uitgestrektheid hebben van tenminste tien maal de



176
oppervlakte, benoodigd voor het vermoedelijk getal der aldaar jaarlijks te begraven lijken.
De begraafplaatsen moeten, behoudens door de Kroon te verleenen ontheffing, worden afgesloten door een muur, heining, rasterwerk of heg van ten minste twee meter hoogte. Zij moeten zóó worden aangelegd, dat op verzoek van het bestuur eener kerkelijke gemeente, die geen eigen begraafplaats bezit, de lijken van de leden dier gemeente in een afzonderlijk, uitsluitend voor hen bestemd gedeelte, kunnen worden begraven. Een dergelijk gedeelte moet, hoewel de hoofdingang voor de geheele begraafplaats dienen kan, een afzonderlijken ingang hebben.
De wet geeft verder voorschriften omtrent de wijze van bijzetten der lijken in de graven, den afstand tusschen de graven onderling, den tijd (10 jaar) gedurende welken een graf niet geroerd mag worden, sluiting van begraafplaatsen, den tijd gedurende welken een gesloten begraafplaats onaangeroerd moet blijven liggen (10 jaar) enz.
De wetgever van 1869 heeft zich gesteld op het standpunt, dat lijkverbranding niet geoorloofd zou zijn. Een uitdrukkelijk verbod van verbranden is echter in de wet niet opgenomen. Wèl heeft de wet bepaald, dat ieder overleden persoon, waarmede is bedoeld ieder lijk, dus niet de na de crematie verzamelde asch, begraven moet worden, maar de wet wijst niet uitdrukkelijk de personen aan, die met de zorg voor het begraven zijn belast. Als gevolg van een en ander is de lijkverbranding, ofschoon volgens de bedoeling van den wetgever verboden, toch niet door toepassing van een strafbepaling der wet, zooals deze tot dusverre luidt, tegen te gaan. Als gevolg van een en ander vindt de lijkverbranding in het eenig hier te lande bestaand crematorium plaats.
| qezondheidfcommis.iëo. | Als ^gemeene adviseerende lichamen ~~ 1 betreffende de vraagstukken der volksgezondheid, staan den gemeentebesturen de Gezondheidscommissiën ter zijde.
Krachtens artikel 18 der Gezondheidswet van 1919, overeenstemmend met artikel 23 der wet van 1901, wordt een gezondheidscommie ingesteld voor elke gemeente, die meer dan 18000 inwoners heeft; verder voor iedere gemeente, waarvoor



177
dat door de Kroon om bijzondere omstandigheden wenschelijk wordt geoordeeld en overigens voor door de Kroon aan te wijzen groepen van gemeenten binnen dezelfde provinciën met een gezamenlijk getal inwoners van niet meer dan 40000.
Het getal leden (ten minst 5) wordt voor iedere gezondheidscommissie door den Commissaris der Koningin bepaald. De benoeming van de leden der gezondheids-commissiën is ook aan den Commissaris overgelaten; een verplichting om vooraf de gemeentebesturen te hooren legt de wet hem niet op. Elke gezondheidscommissie wordt bijgestaan door een eveneens door den Commissaris der Koningin te benoemen Secretaris.
Behalve in spoedeischende gevallen moet aan vaststelling, aanvulling, wijziging of intrekking van besluiten der gemeenteraden „betreffende de volksgezondheid" het inwinnen van het advies der Commissie vooraf gaan.
Het is niet wel mogelijk eens voor al aan te geven, welke raadsbesluiten wèl, en welke niet onder deze bepaling begrepen zijn; blijkens de geschiedenis der wetsbepaling staat vast, dat het niet de bedoeling is, dat over allerlei regelingen van ondergeschikt belang, welke met de groote vraagstukken der volksgezondheid slechts in verwijderd verband staan, vooraf het advies van de gezondheids-commissie gevraagd zal worden.
Op een toelage van f 400 voor den Secretaris na (de bezoldiging van den Secretaris, welke dit bedrag van f400 kan te boven gaan, wordt door Ged. Staten vastgesteld) komen de kosten der gezondheids-commissiën ten laste van de gemeente of gemeenten, voor welke zij zijn ingesteld.
12



HOOFDSTUK V.
Stadsaanleg en -uitbreiding.
Omvang- van bet onderwerp.
Bij een ruime opvatting kunnen de in dit hoofdstuk behandelde vraag¬
stukken aan de orde komen bij een bespreking van het woningvraagstuk.
Er is evenwel reden tot hun afzonderlijke behandeling, omdat toch de vraag, hoe een stad, hoe een gemeente moet worden aangelegd en uitgebreid, méér omvat, dan de vraag, hoe voor de huisvesting van haar bevolking gezorgd moet worden.
Het verkeerswezen en de eischen, welke met het oog daarop aan afmetingen en richting der verkeerswegen, te land en te water, gesteld moeten worden, rioolstelsel, aanleg van gas-, water- en electrische geleidingen, dit alles moet bij de regeling van den stadsaanleg worden overwogen, indirect ook wel om de huisvesting der bevolking en haar voorziening met alles wat zij behoeft, zoo doeltreffend mogelijk te maken, maar toch op zoodanige wijze, dat dit verband met het vraagstuk der volkshuisvesting niet onmiddellijk op den voorgrond treedt en onder alle omstandigheden de beslissingen beheerscht.
En niet alleen met de vraag, hoe de bevolking woont, moet rekening worden gehouden; de vraag, hoe en waar zij werkt is, voor wie stadsaanleg en -uitbreiding bestudeert, van niet minder beteekenis.
Aan den aanleg van industrie-wijken moet in bepaalde gevallen alle aandacht worden geschonken; waar de scheiding van woonen werkwijken zich eenigszins scherp afteekent, moeten aan de laatste geheel andere eischen dan aan de eerste gesteld worden.
Waar zich afzonderlijke handels- en
winkelwijken vormen, rijzen voor den
City-vorming.
stedenbouwer nieuwe vraagstukken op. Vooral het eigenaardige vraagstuk der groote steden, de city-vorming, verdient in dit



179
geval bijzondere vermelding. De handels- en winkelwijk van Londen, de city, is aanvankelijk ook woonwijk geweest. Geleidelijk echter is de bevolking naar de buitenwijken afgevloeid en zijn in het centrum bijna niet anders dan kantoren en winkels overgebleven. Dit verschijnsel, de geleidelijke ontvolking der oude stadscentra, waarbij deze het karakter van winkel- en handelswijken aannemen, en bet afvloeien van haar bevolking naar nieuwere woonwijken, doet zich ook in de andere groote steden voor, al treedt het niet overal even duidelijk aan den dag en al gaat de ontwikkeling in bepaalde gevallen slechts vrij langzaam voort. De vraagstukken, welke zich in verband daarmede voordoen, de geleidelijke ombouw der binnenstad, de verandering van haar toegangswegen en van haar verbindingen met de buitenwijken zijn ook slechts indirect vraagstukken van „volkshuisvesting."
In de groote handelssteden omvat het vraagstuk van den stadsaanleg en -uitbreiding ook de zorg voor aanleg enz. der groote havenwerken: hun aanleg en bouw op zoodanige wijze, dat de belangen van den handel zoo doelmatig mogelijk worden verzorgd eh dat niettemin het verkeer, ook te land, tusschen de verschillende stadsdeelen zoo weinig mogelijk stoornis ondervindt. De groote problemen, welke hiermede verband houden, omvatten veel meer, dan wat men onder het vraagstuk der volkshuisvesting gewoon is te begrijpen.
Bij de behandeling van stadsaanleg
Bij bet maken van plannen met de „natuurlijke" grens der stad rekening te houden.
en -uitbreiding moet men het begrip stad nemen in zijn natuurlijke, in zijn
economische, en niet in zijn staatkundige beteekenis. Wanneer men voor de staatkundige grens der stad blijft staan en alles wat daarbuiten ligt als terra incognita behandelt, beperkt men niet alleen den omvang der vraagstukken, die moeten worden opgelost, maar komt men ook tot geheel verkeerde voorstellingen, welke in . haar toepassing weer tot averechtsche maatregelen zouden kunnen voeren.
Wanneer men voor de politieke gemeentegrens stil houdt, komt men tot een onjuiste tegenstelling tusschen de steden van vroeger en die van thans.
Men stelt het dan voor, alsof vroeger de stedelijke bebouwing zeer geleidelijk in de landelijke overging, terwijl in scherpe



180
tegenstelling daarmede thans het drie- of vier verdiepingen-huis plotseling te midden van het bouw- of weideland verrijst. In werkelijkheid is de overgang ook thans nog een zeer geleidelijke, maar de versnelde ontwikkelingsgang heeft een verschuiving der grenzen van de stad tengevolge gehad, terwijl het gebied, waarover de invloed der stad zich uitstrekt, sterk is verruimd. Bij de zuiver stedelijke kommen sluiten zich, al dan niet staatkundig tot dezelfde gemeente behoorende, andere bebouwde centra aan, waarvan de huizen nog wel voor het overgroote deel een eenigszins stedelijk karakter vertoonen, maar toch over het algemeen kleiner zijn en lager, terwijl in plaats van het meer-gezinnenhuis het ééngezinshuis overheerschen gaat. Eerst verder weg vindt men de zuiver landelijke bebouwing; eerst waar die optreedt, vindt men de grens van den invloedsfeer der stad; de grens der stad in economischen zin, de grens van het gebied, waarop zij, aan wie de zorg voor stadsaanleg en stadsuitbreiding is toevertrouwd, hun aandacht moeten gevestigd houden. Ofschoon dit in de meeste gevallen wenschelijk zal zijn, volgt hieruit niet, dat het altijd noodig is de staatkundige grens der stad met deze feitelijke grens te doen samenvallen. Bij een verstandige politiek der buitengemeenten kan baar zelfstandigheid dikwijls vrij lang bewaard blijven. Tijdige uitzetting der grenzen van de groote gemeenten heeft intusschen in een aantal gevallen sterk sprekende onmiddellijke voordeelen.
Het vraagstuk van den stadsaanleg en -uitbreiding is dus niet een architectonisch en aesthetisch vraagstuk in de eerste plaats. Het'is een technisch vraagstuk in den ruimsten zin des woords, waarbij allerlei onderwerpen de aandacht vragen, tot welker behandeling meer de ingenieur dan de architect geroepen is.
Ofschoon in ons land, evenals in het buitenland, de meeste nieuwere stadsplannen door architecten zijn ontworpen, is het zeer de vraag, of de daartoe strekkende opdrachten wel steeds het uitvloeisel zijn geweest van een juist inzicht in aard en wezen van hetgeen moest worden verlangd.
Ook dit is een reden om het vraagstuk van den stadsaanleg en -mü»reiding te behandelen als een zelfstandig probleem en niet als een onderdeel van het woningvraagstuk. Bij de behandeling



181
van het laatste moeten bouwmeester, hygiënist en socioloog de leiding hebben; bij de regeling van den stadsaanleg moet aan verschillende technische vraagstukken, tot welker oplossing niet in de eerste plaats de architect geroepen is, een minstens even groote plaats worden ingeruimd als aan de belangen welke bij de behandeling van hét woningvraagstuk in engeren zin op den voorgrond treden.
Het vraagstuk van den stadsaanleg, zooals het hier is geschetst, is uit den aard der zaak het moeilijkst op te lossen in de zich snel ontwikkelende groote gemeenten.
Ook in de kleinere bevolkingscentra evenwel behoort de uitbreiding der bebouwde kommen door het gemeente-
Beteekenis van het vraagstuk ook voor kleinere gemeenten.
bestuur te worden geleid. Nog minder omdat men nooit met zekerheid kan zeggen, of niet een bepaalde kleine gemeente nog eens een tijdperk van vergelijkenderwijs sterken groei zal intreden, dan wel, omdat men anders gevaar loopt daar op kleine schaal dezelfde moeilijkheden te ondervinden, waarmede men in de groote steden dikwijls te worstelen heeft gehad, en om het inr acht nemen van eischen van welstand en hygiëne bij straataanleg en woningbouw te waarborgen. Hoeveel moeilijkheden heeft men ook in grootere dorpskommen niet met het in. orde brengen der rioleeringen gehad, omdat vroeger tegelijk met den bouw van een eind straat steeds een gedeelte riool was gelegd, zonder dat voor een behoorlijke aansluiting aan het bestaande was gezorgd, of men op verdere uitbreiding in de toekomst was bedacht geweest. In hoevele gevallen is niet een mooi of schilderachtig dorpsgezicht door ondoordachten, niet door deskundige hand geleiden, nieuwen bouw bedorven.
Voor bijna iedere bebouwde kom,
hetzij groot of klein, behoorde daarom
Uitbreidingsplannen.
een uitbreidingsplan te worden vastgesteld.*) Iedere gemeente,
») Een door ondeskundigen samengesteld uitbreidingsplan is veelal nog slechter dan geen uitbreidingsplan. Ook is iedere architect niet zonder meer op dit gebied deskundig. Een werkelijk deskundige ontwerpt ook voor de kleinste gemeente geen uitbreidingsplan zonder nauwgezette studie ter plaatse. Het tegendeel komt helaas nog voor.



182
ook de kleinste, behoorde te beschikken over de middelen om, indien voor haar een uitbreidingsplan werd vastgesteld, ook de naleving daarvan te verzekeren.
Naast het uitbreidingsplan is voor een gemeente van eenige beteekenis het grondbedrijf onmisbaar om een doelmatige uitbreiding van haar bebouwde kommen te verzekeren.
Onteigening, de vaststelling van rooilijnen en het leggen van bouwverboden zijn de middelen, ook bij de uitbreiding van bebouwde kommen van veel nut, die tevens voor de verbetering der toestanden binnen de oude bevolkingscentra van groote beteekenis zijn.
De bevoegdheden der gemeentebesturen betreffende de vaststelling van uitbreidingsplannen en bouwverboden zijn neergelegd in §6 der woningwet, welke als volgt luidt:
§ 6. Uitbreiding van bebouwde kommen.
Art. 30. 1. De gemeenteraad is bevoegd in het belang van stelselmatige bebouwing te verbieden, dat gebouwen worden gebouwd of herbouwd op grond, welke ingevolge een voorafgaand raadsbesluit in de naaste toekomst voor den aanleg van eene straat, eene gracht of een plein bestemd is.
2. Bij een raadsbesluit, hetwelk een verbod tot aanbouw of herbouw inhoudt, wordt aangegeven, op welk deel van den grond aan één en denzelfden eigenaar toebehoorende, het verbod betrekking heeft en worden, ingeval het verbod meer dan één derde gedeelte van zijn in het plan begrepen grond betreft, de redenen medegedeeld, waarom niet tot aankoop of onteigening wordt overgegaan.
3. Op dit raadsbesluit zijn de bepalingen van artikel 7 van toepassing, met dien verstande, dat ook belanghebbenden bij Ons voorziening kunnen vragen tegen het verleenen van goedkeuring door Gedeputeerde Staten.
4. Het ontwerp van dit raadsbesluit ligt met uitvoerige kaarten ten minste gedurende vier weken vóór de vaststelling op de gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage.
6. Het raadsbesluit ligt met uitvoerige kaarten en grondteekeningen op de gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage.



183
6. Van de nederlegging en van de goedkeuring door Gedeputeerde Staten wordt door het hoofd van het gemeentebestuur in een of meer nieuwsbladen der gemeente of, bü het ontbreken daarvan, eener naburige gemeente, onverwijld kennis gegeven. Zij worden daarenboven door hem op de gebruikelijke wijze aan de ingezetenen bekend gemaakt.
Art. 81. 1. In gemeenten, die meer dan 10,000 zielen tellen, alsmede in de gemeenten, wier zielental in de laatste vijf jaren met meer dan een vijfde is toegenomen, stelt de raad behoudens vrijstelling voor ten hoogste tien jaren van Gedeputeerde Staten een plan van uitbreiding vast, waarbij de bestemming voor de naaste toekomst van den in dat plan begrepen grond in hoofdzaak wordt aangewezen. Gedeputeerde Staten kunnen een tenmjn stellen, binnen welken een uitbreidingsplan aan hun goedkeuring moet zijn onderworpen.
2. Dit plan wordt ten minste eenmaal in de tien jaren herzien.
3. Het plan van uitbreiding alsmede de plannen tot herziening daarvan zijn aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen. Gedeputeerde Staten hooren, alvorens te beslissen, den inspecteur. Tegen weigering van de goedkeuring kan door den raad en tegen het verleenen van de goedkeuring door belanghebbenden binnen eene maand beroep bij Ons worden ingesteld. Indien het plan door Gedeputeerde Staten of, ingeval van beroep, door Ons niet is goedgekeurd, onderwerpt de gemeenteraad binnen twaalf maanden een nieuw plan, waarbij de beslissing van Gedeputeerde Staten of van Ons in acht is genomen, aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten.
4. Het ontwerp van het plan van uitbreiding alsmede de ontwerpen tot herziening daarvan liggen met uitvoerige kaarten en grondteekeningen ten minste gedurende vier weken vóór de vaststelling op de gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage.
5. Gedeputeerde Staten stellen op kosten van de gemeente onder Onze goedkeuring het plan van uitbreiding vast, indien een gemeenteraad niet binnen den, door Gedeputeerde Staten krachtens het eerste lid gestelden, termijn een plan aan hun goedkeuring heeft onderworpen of indien een gemeenteraad het bepaalde, in het vorige lid niet of niet behoorlijk naleeft. Een



184
door Gedeputeerde Staten vastgesteld plan wordt voor de toepassing van deze wet geacht door den gemeenteraad te zün vastgesteld.
6. Het plan van uitbreiding alsmede de plannen tot herziening daarvan liggen in uitvoerige kaarten uitgewerkt op de gemeentesecretarie gedurende veertien dagen voor een ieder ter inzage. Na afloop van dien termijn wordt het plan aan Gedeputeerde Staten ter goedkeuring gezonden. Het goedgekeurde plan ligt mede in uitvoerige kaarten op de gemeente-secretarie voor een ieder ter inzage.
7. Van de nederlegging en van de goedkeuring door Gedeputeerde Staten wordt door het hoofd van het gemeentebestuur in een of meer nieuwsbladen der gemeente of, bij het ontbreken daarvan, eener naburige gemeente, onverwijld kennis gegeven. Zij worden daarenboven door hem op de gebruikelijke wijze aan de ingezetenen bekend gemaakt.
8. Bij algemeenen maatregel van bestuur worden voorschriften gegeven betreffende de inrichting van plannen van uitbreiding overeenkomstig dit artikel.
9. Indien de raad van eene gemeente, welke niet behoort tot de in het eerste lid bedoelde gemeenten, een plan van uitbreiding vaststelt, is het bepaalde in de leden 2—4 en 6—8 van dit artikel van toepassing. Een overeenkomstig die bepalingen tot stand gekomen plan kan niet worden herroepen zonder goedkeuring van Gedeputeerde Staten en staat voor de toepassing van deze wet gelijk met een plan, vastgesteld ingevolge het eerste lid van dit artikel.
Het tegenwoordige 9e lid is aan het artikel eerst in 1919 toegevoegd; bij de herziening der Woningwet in 1921 hebben de leden 5 en 6 hun tegenwoordige redactie gekregen.
De tegenstelling tusschen uitbreidings¬
plan (art. 81) en bouwverbod (art. 80)
Uitbreidingsplan en bouwverbod.
is de volgende. Het uitbreidingsplan geeft een beeld van den
toeKomstigen stadsaanleg, zooals deze volgens het gemeentebestuur zal moeten zijn, echter zonder dat door zijne vaststelling tevens •voor de bouwondernemers de verplichting ontstaat om met de in het plan getrokken lijnen rekening te houden. Het bouwverbod daarentegen is een maatregel om de gedachten te verwerkelijken, die in een uitbreidingsplan (of een ander raadsbesluit, dat



185
gronden aanwijst, welke in de naaste toekomst voor den aanleg van een straat, gracht of plein bestemd zijn) zijn neergelegd. Het kan daarom los staan van een algemeen uitbreidingsplan, het kan, en dit komt wel het meest voor, strekken ter geheele of gedeeltelijke uitvoering van zulk een plan.
Dat de naleving van het uitbreidingsplan niet onmiddellijk door strafbedreiging wordt verzekerd, is van den wetgever juist gezien. Het uitbreidingsplan is een toekomstbeeld. Het kan daarom niet in bijzonderheden aangeven, hoe de toestand worden moet. Slechts de hoofdlijnen van een uitbreidingsplan en de gedeelten, die Yoor onmiddellijke uitvoering in aanmerking komen, moeten zoo worden vastgelegd, dat hun in acht neming verzekerd is. Voor het overige moet het gemeentebestuur zijn uitbreidingsplan bij de eroeiende en steeds veranderende toestanden kunnen aanpassen.
Behalve voor de geüeeiten eener gemeente, welke onmiddellijk bij de
Uitbreidingsplan als geraamteplan.
bebouwing aansluiten, kan een uitbreidingsplan dus zeer goed een zoogenaamd aeraamtevlan zijn, d.w.z. een plan, dat slechts
de hoofdverkeerswegen, de voornaamste pleinen enz. aangeeft, en waarvan de detailleering wordt uitgesteld tot de bebouwing van de daarin begrepen gronden in een eenigszins nabije toekomst kan worden tegemoet gezien.
In de eerste jaren na de invoering der woningwet heeft men dit niet steeds begrepen en in sommige gemeenten uitbreidingsplannen vastgesteld, welke de verkaveling, ook van gronden, welker bebouwing nog in geen tientallen jaren kon worden verwacht, in bijzonderheden regelden.
Het uitbreidingsplan behoeft ook niet
Partieel uitbreidingsplan.
het geheele grondgebied der gemeente
te betreffen. Daar, waar men een niet verplicht uitbreidingsplan (art, 81,9e lid) vaststelt, kan dit tot een enkel stadsdeel worden beperkt. De gemeenten, die verplicht zijn uitbreidingsplannen vast te stellen, kunnen het uitbreidingsplan verdeelen over een aantal afzonderlijke plannen, die ieder, met in acht neming van de door de woningwet gegeven Voorschriften, worden voorbereid en vastgesteld. Uit den aard der zaak moet er voor gezorgd worden, dat deze afzonderlijke plannen behoorlijk aaneensluiten, evenzeer als het noodzakelijk is, dat uitbreidingsplannen van gemeenten,



186
welke een centrumgemeente omgeven, met het uitbreidingsplan van die centrumgemeente metterdaad één geheel vormen. Wordt de centrumgemeente door haar satellieten eng omsloten, dan verdient het ongetwijfeld aanbeveling, dat dezelfde man voor die verschillende gemeenten de plannen van uitbreiding, welke bij elkaar moeten aansluiten, ontwerpt.
Ofschoon de woningwet voor de laatste herziening als inhoud der uitbreidingsplannen slechts vermeldde de aanwijzing van de gronden, die bestemd zijn voor den aanleg van straten, grachten en pleinen, nam men ook daarvoor reeds algemeen aan, dat deze beperkte redactie niet belette om in de plannen ook een andere, met het doel van hun samenstelling verband houdende, bestemming van de daarin begrepen gronden te vermelden.
De gewijzigde redactie van artikel 31 heeft deze praktijk bevestigd.
Bij het vaststellen. der regeling betreffende de bouwverboden is de wetgever ervan uitgegaan, dat de aanwijzing van een gedeelte van iemands eigendom tot openbare straat enz. in het algemeen niet een benadeeling, die speciale maatregelen noodig maakt, in zich sluit. Het zal dan ook wel alleen in uitzonderingsgevallen voorkomen, dat iemand, wiens gronden in het uitbreidingsplan door een straat of gracht worden doorsneden, die gronden bij gemis van zulk een plan als bouwterrein in exploitatie zou kunnen brengen zonder een deel daarvan voor straataanleg enz. te moeten afzonderen.
Als nog toelaatbare verhouding tusschen het deel, dat tot straat enz. wordt aangewezen en het deel, dat bouwterrein wordt, heeft de wetgever aangenomen 1:2. Zoodra meer dan 1/8 van iemands in een plan begrepen grond door het bouwverbod wordt bestreken, zal, de raad in zijn besluit de redenen moeten mededeelen, waarom niet tot aankoop of onteigening wordt overgegaan. Komen die redenen aan de Gedeputeerde Staten niet afdoende voor, dan zullen zij het besluit niet goedkeuren. Zij mogen het dus wel goedkeuren en zijn zelfs bevoegd om in den regel hun goedkeuring te verleenen ook wanneer een eenigszins grooter percentage van de bezittingen van verschillende personen voor den publieken dienst wordt aangewezen.



187
Dit sluit weer niet uit, dat de .gemeenten, die aan een uitbreidings- of bebouwingsplan door een bouwverbod effect willen verzekeren, er in den regel wel op aangewezen zijn om zich den eigendom van de aan te leggen straten enz. te verzekeren.
Geschiedt de exploitatie van door een bouwverbod bestreken gronden door particulieren, dan worden de daarop aan te leggen straten in den regel toch door de gemeente overgenomen. In de meeste grootere gemeente zijn voor het overnemen van dergelijke niet door de gemeente zelve aangelegde straten wel vaste regelen gesteld.
Voor een goede en kracntige uitDrei
Gemeentelijk grondbezit.
dinszsnolitiek is het intusschen nood¬
zakelijk, dat de gemeente, zoo al niet uitsluitend, dan toch voor een zeer groot deel eigenares is van de gronden, welke als bouwterrein in exploitatie moeten gebracht worden. Daardoor wordt het best verzekerd, dat daar gebouwd wordt, waar dat met het oog op de eischen van een stelselmatigen aanleg het meest gewenscht is en dat gebouwen van een bepaald karakter worden opgericht in de daarvoor aangewezen deelen van het uitbreidingsplan; daardoor wordt het ook voor het gemeentebestuur mogelijk om ten aanzien van de prijzen der bouwterreinen eenigermate regelend op te treden.
Het vraagstuk der prijsvorming vau. de bouwterreinen is een der moeilijkste
Prijsvorming der bouwterreinen.
economische vraagstukken. Een algemeen geldende verklaring, wAitfi vnnr alle erevallen. welke zich voordoen kunnen, geldt,
kan niet gegeven worden. Verschillende factoren zijn aan te wijzen, die de prijsstijging der bouwterreinen in de hand werken, andere die de prijzen eenigszins drukken. Haar onderlinge verhouding wisselt bijna voortdurend en is van plaats tot plaats verschillend.
Onder de oorzaken van de duurte der stedelijke grondprijzen noemt men dikwijls in de eerste plaats de grondspeculatie. Het kan worden toegegeven, dat de speculatie in bepaalde gevallen een prijsverhooging in de hand werkt Daar staat evenwel tegenover, dat zij het aanbod van bouwterreinen bevordert en er dus ook toe medewerkt, dat de prijsstijging daarvan binnen zekere grenzen blijft beperkt. De tijd, dat de oorspronkelijke bezitter, boer of tuinder, zijn grond om de groote steden voorde



188
cultuurwaarde verkocht en de kooper dien als bouwterrein met groote winsten van de hand zette, is lang voorbij. De boer of tuinder, die met den grond in zijn onderhoud voorziet, heeft dikwijls bij verkoop minder belang dan de speculatieve kooper, wien het belangrijke sommen aan renteverlies kan kosten, indien hij aangekochte terreinen niet tijdig weer van de hand doen kan.
Een andere omstandigheid, waarop dikwijls sterk de nadruk wordt gelegd, is het feit; dat op een gegeven oogenblik slechts de onmiddellijk bij de bebouwde kommen aansluitende gronden terstond bebouwd kunnen worden. Bebouwen van verder weg gelegen terreinen stuit af op den tegenzin der toekomstige bewoners om het comfort van in de stad te wonen te missen en op de bezwaren, welke de gemeentebesturen er tegen hebben, "om haar leidingen voor gas, water en electriciteit door nog onbebouwde straten naar veraf gelegen huizengroepen te verlengen. Voor de rentabiliteit der gemeentebedrijven is het veelal noodzakelijk, dat men een dergelijken aanleg vermijdt. Daardoor bevinden zich de eigenaren der gronden, die de bestaande bebouwing onmiddellijk omsluiten, de eigenaren vandenzoogenaamden„smallen rand", in een monopolistische positie en kunnen zfj de grondprijzen opvoeren. Een bezwaar tegen het aanvaarden van deze voorstelling als afdoende verklaring der sterke prijsstijging van bouwterrein, is gelegen in de omstandigheid, dat niet is aangetoond, dat deze wijze van geleidelijke uitlegging der bebouwde kommen tot een geringer aanbod van bouwterreinen leidt, dan waarover men anders zou kunnen beschikken, en dat ook in vele gevallen, waarin de prijsstijging wel degelijk is waar te nemen, het grondbezit zoo versnipperd is, dat van een overleg tusschen de eigenaren om de prijzen op te voeren moeilijk sprake kan zijn.
Eindelijk kan de prijs der stedelijke bouwterreinen voor een deel verklaard worden door het feit, dat naarmate men meer het centrum der stad nadert, de waarde van den bodem voor winkels, kantoren e.d. stijgt en dat ook de wensch der bevolking om niet te ver buiten af te wonen een hoogeren bouw economisch mogelijk maakt. Schijnbaar is hiermede in tegenstelling het feit, dat reeds onmiddellijk aan de grens der stedelijke bebouwing huizen met drie en meer verdiepingen worden opgericht. Men moet echter bedenken, dat, zooals boven reeds werd opgemerkt, deze grens



189
niet de grens is der stad in economischen zin. Deze ligt ver naar buiten, en daar treft men nog het één-verdiepingshuis aan. Meer naar de stad toe vindt men het kleine huis met ten hoogste twee verdiepingen, terwijl men nog verder het meer-verdiepingenhuis der groote stad ontmoet.x)
Deze zeer beknopte beschouwingen kunnen uit den aard der zaak slechts een onvolledigen indruk van het ingewikkelde vraagstuk geven. In ieder geval dienen de gemeentebesturen daar, waar aanbouw op eenigszins belangrijke schaal noodig is (door den in den oorlog ontstanen achterstand in de woningproductie, dus in bijna alle gemeenten van eenige beteekenis) aan het verloop der prijzen van de beschikbare bouwterreinen alle aandacht te schenken, en is het van het grootste belang, indien zij zelve, doordat zij eigenares zijn van een groot deel der in de uitbreidingsplannen begrepen gronden, min of meer prijsregelend kunnen optreden. De noodzakelijkheid van stelselmatigen aankoop van bouwterreinen op groote schaal is niet veel' langer dan een tiental jaren geleden vrij algemeen tot de aandacht der bestuurders onzer gemeenten doorgedrongen.
Toen stenden zij voor de groote moeilijkheid, dat de gronden, welke zij noodig hadden, over het algemeen niet meer voor zulke prijzen gekocht konden worden, dat de opbrengst geheel voldoende was om de daaruit voortvloeiende geldelijke lasten te dekken. En zelfs al was die opbrengst voldoende tot dekking der rente van de koopsom, grond- en polderlasten, kosten van onderhoud enz., dan nog werden de gemeentebegrootingen bezwaard met den last der aflossingen van de leeningen, uit welker opbrengst de aangekochte eigendommen werden betaald. Wel behoefde, behalve in uitzonderingsgevallen, voor daling der waarde van de aangekochte gronden niet gevreesd te worden, zoodat in het afgetrokkene delging der voor het verkrijgen van die eigendommen gemaakte schulden niet noodig moest worden geacht. De leeningen der gemeenten werden eehter op termijnen van, voor grondaankoop,
») In het oog moet worden gehouden, dat door de gesteldheid van den Nederlandschen bodem de mogelijkheid om de gebouwen hooger op te trekken in ons land een factor van belangrijk minder beteekenis is dan b.v. in Duitschland.



190
hoogstens 60 a 70 jaar gesloten. Na verloop van dien tijd zouden de aangekochte gronden dus onbezwaard bezit zijn geworden; zou het gemeentelijk vermogen met hun waarde zijn toegenomen. De gemeenten, die ieder jaar haar schuldenlast zagen toenemen en de op haar begrootingen voor rente en aflossingen van schulden uitgetrokken bedragen zagen stijgen, konden zich een dergelijke weelde, een dergelijk spaarsysteem, niet veroorloven.
Het eerst in den Haag, later ineen
aantal andere gemeenten, is men toen
Grondbedrijven.
tot insteUing van een z.g. grondbedrijf overgegaan
Den grondslag, waarop die grondbedrijven rusten vormen de volgende stellingen:
a. Het geldelijk beheer der gemeenten moet erop gericht zijn, dat vermindering van het gemeentelijk vermogen wordt voorkomen: voor vermeerdering van dat vermogen behoeft in het algemeen niet gezorgd te worden.
b. In zich normaal ontwikkelende gemeenten kan op een voortgaande stijging van de gemeentelijke grondprijzen gerekend worden.
Uit deze stellingen volgt in de eerste plaats, dat, indien de gemeente een bepaald terrein aankoopt voor een zekere som en tegelijk voor het volle bedrag van de koopsom een geldleening sluit, aflossing van die schuld uit een oogpunt van goed financieel beheer niet noodzakelijk mag worden genoemd en er dus ook geen bezwaar tegen bestaat, dat de om andere redenen op die leening verschuldigde aflossingen weer uit de opbrengst van nieuwe leeningen worden betaald. Immers het totaal der schulden, dat op den aankoop van dat terrein betrekking heeft, blijft dan hetzelfde. Wordt een bepaald bedrag afgelost, dan wordt bij een volgende leening weer hetzelfde bedrag opgenomen, zoodat de gemeente armer noch rijker wordt.
Uit deze stellingen volgt in de tweede plaats, dat ook exploitatieverliezen bij de oorspronkelijke waarde der gronden mogen worden bijgeschreven, mits men maar maatregelen treft om te voorkomen,, dat de bedragen, welke men jaarlijks bijschrijft, de waardestijging^ van den grond te boven gaan.
Uit den aard der zaak kan die waardestijging niet van jaar tot jaar worden gemeten en vastgelegd. Zij treedt aan den dag bij verkoop, hetzij van de gronden der gemeente zelve, hetzij*



191
van andere gronden, die daarmee te vergelijken zijn. Door periodieke schatting van de waarde der gronden kan worden nagegaan, of inderdaad waardestijging plaats heeft, en hoe groot deze is.
Bij de grondbedrijven begint men op die waardestijging te rekenen en schrijft daarom jaarlijks de exploitatieverliezen bij op de waarde der aangekochte gronden. Blijkt evenwel later bij taxatie, dat de waardestijging niet aan de verwachtingen heeft beantwoord, m. a. w. is gebleven beneden de som der aan de oorspronkelijke waarde toegevoegde exploitatieverliezen, dan moet dit verschil door de gemeente worden bijgepast, zoodat de boekwaarde weer kan worden verminderd tot het door de taxatie vastgestelde bedrag.
Wat eventueel op deze wijze moet worden bijgepast, moet uit de gewone inkomsten (opbrengst van belastingen e. d.) worden bestreden. De exploitatieverliezen, die worden bijgeschreven, dat zijn dus de bedragen, waarvan ondersteld wordt, dat zij met de waardevermeerdering der gronden overeenstemmen, althans deze niet te boven gaan, worden uit de opbrengst van geldleeningen gedekt en drukken dus niet op den gewonen dienst der gemeentebegrooting.
Een zeer eenvoudig opgezet voorbeeld moge dit alles nog eenigszins verduidelijken.
Een gemeente koopt een stuk bouw-en weideland voor f150000. Om de koopsom te voldoen leent zij ook f150000, af te lossen in 75 jaar, dus met f2000 per jaar. Die jaarlijksche aflossing van f2000 wordt uit den buitengewonen dienst betaald, d. w. z. uit de opbrengst van nieuwe leeningen bekostigd. Was dus het stuk land na 75 jaar nog f 150000 waard en had de gemeente alleen voor de aflossingen te zorgen gehad, dan stond na dat tijdsverloop tegenover het bezit ter waarde van f150000 nog altijd een schuld van hetzelfde bedrag. Alleen was de oorspronkelijke leening dan afgelost en waren telkens gedeelten van leeningen uit volgende jaren daarvoor in de plaats getreden.
We nemen nu aan, dat de grond langzaam in waarde toeneemt, zoodat de waarde na 75 jaar ongeveer verdubbeld is. Stond dan tegenover de f800000, die de grond vertegenwoordigde, nog een schuldbedrag van f150000, dan was de gemeente in dat tijdvak f150000 rijker geworden. Had zij den grond voor f150000 te



192
boek houden staan, dan bleek die verrijking uit niets; alleen bij vervreemding viel de gemeente lj ton in den schoot. Wanneer nu echter de gemeente in die 75 jaar tekorten op de exploitatie van dezen grond tot een gezamenlijk bedrag van f 150000 uit geldleeningen bestreed, dan was in dat tijdsverloop weliswaar haar schuld ter zake van dezen grond tot f300000 gestegen, maar aangezien ook de waarde van den grond dit bedrag bereikte, was de flnancieele toestand der gemeente daardoor sedert zij den grond aankocht, voor- noch achteruit gegaan.
In heel groote trekken is hiermede het stelsel der z.g. grondbedrijven geschetst. De verordeningen, waarin deze grondgedachten zijn uitgewerkt, bevatten verschillende bepalingen om te voorkomen, dat verkeerde toepassing van het juiste beginsel de gemeente schade berokkenen zou en om te verzekeren, dat een juiste boekhouding steeds den stand van zaken met betrekking tot de verschillende in het bedrijf gebrachte gronden kan doen kennen.
Bij inachtneming van deze waarborgen en bij een verstandig beleid, wanneer men dus niet maar raak koopt, ook in tijden van abnormaal hooge prijzen, en wanneer de exploitatie der in het bedrijf gebrachte gronden doelmatig geschiedt, achten wij de grondbedrijven vrijwel onmisbaar voor een goede gemeentelijke uitbreidingspolitiek. Waar groote gemeenten niet tot instelling van een dergelijk bedrijf overgaan, moeten zij toch bij een grondbezit van eenige beteekenis het beheer wel overeenkomstig de voor de grondbedrijven geldende beginselen voeren.
De tegen de grondbedrijven ingebrachte bedenkingen kunnen moeilijk afdoende worden geacht. Zij miskennen het doel, waarmede de grondbedrijven worden opgericht. Een goed ingericht grondbedrijf, dat beheerd wordt door een gemeentebestuur, 't welk berekend is voor zün taak, stelt de gemeente aan geen grootere risico's bloot, dan alle andere gemeentelijke bedrijfsexploitaties. Het bouwen van een te groote of op een ongunstige plaats gelegen gasfabriek b.v. kan voor de gemeentelijke geldmiddelen even nadeelig zijn, als het roekeloos aankoopen van gronden, als het onverstandig beheer van een grondbedrijf.
De gronden, welke de gemeente met het oog op een goede stadsuitbreiding noodig heeft, kan zjj voor een deel door aankoop verkrijgen.



193
Slaagt zij er niet in, om langs dezen weg met de eigenaars tot overeenstemming te geraken, dan biedt de wet haar middelen om ook tegen den zin van die eigenaars haar doel te bereiken. De vereenvoudigde onteigening „in het belang der volkshuisvesting" kan krachtens artikel 29 der Woningwet ook toepassing vinden: „ter verkrijging van de beschikking over ongebouwde of gebouwde „eigendommen, ten einde uitvoering te kunnen geven aan een „in het belang der volkshuisvesting vastgesteld bouwplan of aan „een plan van uitbreiding, vastgesteld in verband met § 6 der „Woningwet."
De regeling dezer onteigening is ondertusschen nog niet van dien aard, dat de gemeenten gevrijwaard zijn voor de kwade kansen om voor de gronden, welke zij noodig hebben, een te hoogen prijs te moeten betalen.
Exploitatie van het gemeentelijk grondbezit.
Ten aanzien van de exploitatie van het gemeentelijk grondbezit is vooral
de vraag van beteekenis, of daarbij aan een stelsel.van verkoop, aan een stelsel van, behalve in zeer bijzondere gevallen, uitsluitend erfpacht, of aan een vereeniging van beide stelsels de voorkeur moet worden gegeven.
Over de vraag „erfpacht of verkoop" is heftig gestreden. De voorstanders van verkoop waren daarbij over het algemeen geen tegenstanders van het erfpachtsstelsel als zoodanig, maar meenden, dat de voorkeur van het publiek voor het verwerven van den vollen eigendom van te bebouwen terreinen niet te breken zou zijn, zoodat de gemeente bij een stelsel van uitsluitend of in hoofdzaak erfpacht er niet in slagen zou haar bezittingen in een behoorlijk tempo in exploitatie te brengen.
Van den kant der gemeentebesturen moet o. i. in het algemeen aan het erfpachtsstelsel worden vastgehouden, omdat daarbij de gemeente eigenares blijft van de eenmaal door haar verworven gronden en dus, zij het ook in vele gevallen na verloop van een langen termijn, altijd weer in de gelegenheid komen zal om aan die gronden de in het openbaar belang meest gewenschte bestemming te geven zonder gedwongen te zijn vooraf aan overdreven eischen van de toevallige eigenaars te voldoen.
In het wezen der zaak zijn de wenschen der gemeente en
13



194
die van hen, die voor exploitatie van de haar toebehoorende gronden in aanmerking komen, niet met elkaar in strijd. Ook indien zö eigenaren worden, staan dezen eraan bloot; dat te eeniger tijd in het algemeen belang hun eigendomsrecht tegen hun wil op anderen over gaat. Aan de toepassing van het rechtsmiddel der onteigening kan men zich niet onttrekken.
En de gemeente, die gronden in erfpacht uitgeeft, heeft er, zoo de erfpachter zijn verplichtingen nakomt, geen belang bij, diens recht tusschentijds te doen eindigen, behalve in gevallen, waarin onteigening mogelijk zou zijn.
Is de pacht, de erfpachtscanon, behoorlijk geregeld, dan kan betreffende de eigendommen van den erfpachter, welke zich bij het einde van het recht op den grond mochten bevinden, een bevredigende regeling worden getroffen. Ook kan den erfpachter (of diens rechtverkrijgenden) een recht op verlenging van de pacht bü het einde daarvan worden verzekerd voor alle gevallen, waarin de gemeente de beschikking over den grond niet in het openbaar belang noodig heeft.
Voor herziening van den canon na verloop van een bepaalden tijd, waardoor de gemeente mee deelt in het genot der waardestijging van haar eigendommen, kan een regeling worden getroffen, die voor den huurder niet bezwaarlijk is.
De gemeentelijke erfpachtsvoorwaarden, waarin op al deze punten met de belangen der erfpachters rekening wordt gehouden, scheppen een recht, dat met de erfpacht, zooals die in de artikelen 767 e. v. van het Burgerlijk Wetboek wordt omschreven,, slechts weinig meer gemeen heeft.
Haar wettelijken grondslag vinden zij in artikel 782 van het Wetboek, dat bepaalt: „Alle de bij dezen titel vastgestelde verordeningen zullen alleen plaats grijpen, voor zoo verre daarvan door de overeenkomsten der partijen niet is afgeweken."
Bij een goede regeling van deze erfpachtsvoorwaarden, waarbij met de werkelijke belangen der gebruikers van den grond wordt rekening gehouden, behoeft tot verkoop niet anders dan in uitzonderingsgevallen, b.v. voor den bouw van kerken, te worden overgegaan.
Voor het slagen van een erfpachtsstelsel is van groote beteekenis, dat ook voor op erfpachtsgrond te stichten huizen op aannemelijke.



195
voorwaarden geld onder hypothecair verband geleend kan worden. De gemeente 's-Gravenhage is om dit te verzekeren tot oprichting van een eigen hypotheekbank overgegaan.
Voor kleinere gemeenten schijnt het ons geen aanbeveling te verdienen zelfstandig dienzelfden weg in te slaan.
Waarschijnlijk zijn echter ook op dit gebied door samenwerking wel goede uitkomsten te verkrijgen, hetzij dan dat de Haagsche hypotheekbank in een grootere intercommunale bank wordt opgelost, hetzij, dat naast en eventueel in samenwerking met de Haagsche bank een dergelijke instelüng voor de gezamenlijke kleinere gemeenten tot stand wordt gebracht.
De moeilijkheden, welke de gemeenten de laatste jaren bij het plaatsen van haar geldleeningen ondervonden, heeft uitbreiding van het gemeentelijk hypotheekwezen verhinderd.
Verbetering: van toestanden In bestaande kommen.
Naast een stelselmatig verzorgde uitbreiding der bebouwde gemeente¬
kommen is verbetering van de toestanden binnen de bestaande kommen dikwijls zeer noodig.
De oorzaken daarvan zijn zeer .verschillend.
In de eerste en voornaamste plaats heeft men te kampen met de gevolgen der vroegere ongeregelde toestanden: huizen zijn gebouwd op oorspronkelijk tusschen twee straten onbebouwd gelaten grondstrooken; straten zijn te smal; tusschen de achtergevels van twee woningrijen is te weinig ruimte open gelaten, enz. In de tweede plaats stelt het moderne verkeer heel andere en veel hoogere eischen dan het verkeer in de dagen, toen tram, rijwiel, motorrijwiel en automobiel nog onbekend waren.
Da de derde plaats brengt het veranderend karakter van bepaalde stadswüken (city-vorming) de noodzakelijkheid van wijzigingen in den stadsaanleg met zich.
De middelen, waarover de gemeentebesturen beschikken om de door deze en andere oorzaken noodig geworden maatregelen door te voeren, zijn o. a. de reeds genoemde: het leggen van een bouwverbod op bepaalde terreinen en toepassing der onteigening in het belang der volkshuisvesting.
Naast deze twee moderne rechtsmiddelen maken zij op ruime schaal gebruik van het oude middel: het voorschrijven van



196
rooilijnen, d.w.z. van lijnen, welke bij nieuwen bouw naar de zijde van de straat niet mogen worden overschreden en waarvan afwijking, zoo die al geoorloofd is, alleen daaraan evenwijdig mag plaats hebben.
In stadsgedeelten, die b.v. geleidelijk van woon- in winkelwijken worden veranderd en waar dus de oude gebouwen het een na het ander door nieuwe worden vervangen, kan men met het voorschrijven van nieuwe rooilijnen reeds veel bereiken.
In den lateren tijd is men ook tot het vaststellen van achtergevel-rooilijnen overgegaan. Dit geschiedt uit den aard der zaak vrijwel uitsluitend om hygiënische redenen.
Tuinsteden.
Een belangrijke bijdrage tot de oplossing van het vraagstuk van stadsaanlec
en uitbreiding leveren de z.g. tuinsteden.
De tuinstad in de beteekenis, welke daaraan wordt gehecht door de meest enthousiaste en principieels voorstanders van dezen vorm van stadsaanleg, is niet alleen een volgens voortreffelijke beginselen aangelegde stad of stadswijk, zij is een gemeenschap op zich zelve, waar de grond niet aan particulieren, maar aan de stichting behoort, en dus geen voorwerp van speculatie kan zijn, waar de bevolking nauw is aaneengesloten om door onderlinge samenwerking het maatschappelijk leven tot hooger peil op te voeren. . Een tuinstad in dezen zin is een volgens een bepaald plan als een eenheid aangelegd bevolkingscentrum van bepaalden omvang (de maximale grootte wordt op ± 60000 inwoners gesteld); is een dergelijke stad geheel bevolkt, dan moet zij niet steeds worden uitgebreid en vergroot, maai- moet op eenigen afstand daarvan een nieuwe stichting, welke op dezelfde wijze een zelfstandige economische eenheid vormt, in het leven worden geroepen. Een van de beste voorbeelden van een tuinstad in dezen zin is het Duitsche Hellerau, een voorstad van Dresden.
Vat men het begrip tuinstad ruimer op en beschouwt men als tuinstad iedere stichting van, met het oog op het getal inwoners, stedelijk karakter, waar evenwel de lange huizenrijen vermeden zijn, de woningen op zich zelf staan of hoogstens in blokken van 2—4 bijeen, gescheiden door tuin- en parkaanleg, dan vallen daaronder ook de door groot-industrieelen ten behoeve



197
van hun personeel gestichte park-steden en dorpen, zooals Port Sunlight van Slr William Lever en Bourneville van Mr. George Cadbury in Engeland, Margarethenhof en Alfredshof van de firma Krupp.
Ook Lansink van de firma gebr. Stork wordt in deze beteekenis terecht een „tuindorp" genoemd.
In het algemeen is het daarom echter nog niet juist om overal, waar men z.g. open bebouwing toepast, en waar men aan den geheelen aanleg eenigszins een parkachtig karakter tracht te geven, van een „tuindorp" te spreken.
Ook de z.g. villawijken bij verschillende steden mogen niet beschouwd worden als toepassingen van de beginselen der tuinstadbeweging. Zij danken haar ontstaan aan beginselen, welke de tuinstadbeweging óók aanvaardt, maar deze laatste omvat veel meer.
„Overal", zegt Bruinwold Riedel in zijn boekje over tuinsteden, „waar de nijverheid op voortreffelijke wijze is georganiseerd; de arbeiderswoningen, hoewel onderscheiden in afmeting en prijs, alle beantwoorden aan de eischen van schoonheid en gezondheid; de zin van vrijwillige vereeniging en aaneensluiting bij de bewoners krachtig is ontwikkeld; de geheele stad bestaat door haar eigen krachtig economisch en sociaal leven — daar is de tuinstad, hoe klein de gemeenschap ook nog zij en op welke bescheiden wijze de gemeenschapszin tusschen de inwoners zich ook nog vertoone."
Wat de voorstanders der tuinstadbeweging willen, is dus belangrijk meer, dan stedenbouw volgens ideale beginselen.
Dit neemt niet weg, dat de denkbeelden omtrent stadsaanleg en -uitbreiding, welke door hen zijn gepropageerd, ofschoon zij ouder zijn dan die beweging zelve, toch ook in ons land wel een invloed ten goede hebben uitgeoefend.



HOOFDSTUK VI.
Volkshuisvesting.
Vóór den oorlog werd met het vraagstuk der volkshuisvesting bedoeld de vraag, hoe de huisvesting der arbeidersbevolking verzorgd moest worden. Een dubbelen inhoud had het probleem: in de eerste plaats de vervanging der hygiënisch geheel onvoldoende woningen, die overal, in de groote steden zoowel als op het platteland, worden aangetroffen, door betere; in de tweede plaats de zorg, dat de woningproductie met de behoefte gelijken tred hield.
In den oorlog heeft de particuliere bouwnijverheid zich nog verder dan te voren terug getrokken: dientengevolge hebben regeering en gemeenten zich genoodzaakt gezien ook maatregelen te nemen ter bevordering van den bouw van zoogenaamde middenstandswoningen.
Beteekenis van het vraagstuk.
Het woningvraagstuk is voor het oogenblik zeker een der allerbelangrijkste
vraagstukken voor welker oplossing de besturen van land en gemeenten zijn geplaatst. Slechte woningtoestanden oefenen een verderfelijken invloed uit; verbetering der woningtoestanden is van ontzaglijke beteekenis, niet alleen uit een hygiënisch oogpunt, maar ook omdat verbetering der woon-verhoudingen een allereerste voorwaarde is voor allerlei andere maatschappelijke verbeteringen en hervormingen; omdat de strijd tegen misdaad en onzedelijkheid, tegen onkunde en onverschilligheid vruchteloos is, zoolang men de menschen niet uit hun krotwoningen kan weghalen, zoolang vrouwen en kinderen den geheelen dag en de mannen vóór en na hun arbeidstijd vertoeven moeten in een omgeving, waar iedere gedachte aan levensvreugde en schoonheid verre blijft.
Wat den gezondheidstoestand aangaat, moet daarbij ook vooral



199
niet worden vergeten, dat het gemis van voldoende gelegenheid tot verkeer in de vrije lucht in vele gevallen nog schadelijker is, dan de minder doelmatige inrichting der woningen zelve. Daardoor hangt het vraagstuk der volkshuisvesting met het vraagstuk van den stadsaanleg zoo onmiddellijk samen; daarom is de op zich zelve goede woning in een woonkazerne, die slechts langs een groot aantal trappen kan worden bereikt, zoodat de vrouwen er niet toe komen jonge kinderen buiten te laten spelen, „slechter" dan de kleinere of minder goed gebouwde woning, die gemakkelijk bereikbaar is, en welker omgeving tot verkeer in de vrije natuur uitlokt.
i 1 Het eerste middel, dat den gemeenteDe Bouwverordening-. , , -
I I besturen tot verbetering der woningtoestanden ten dienste staat, is de Bouwverordening.
Eerst door den dwang der woningwet zijn alle gemeenten in het bezit van Bouwverordeningen gekomen. Daarvóór — in het algemeen dus vóór 1 Augustus 1902, den datum, waarop de eerste bouwverordeningen krachtens de woningwet moesten zijn tot stand gekomen — bestonden in de meeste gemeenten in het geheel geen voorschriften, die ten doel hadden op de samenstelling en inrichting der woningen invloed uit te oefenen. De enkele bepalingen omtrent het bouwen en sloopen van woningen, welke men in een aantal politieverordeningen aantrof, beoogden beveiliging van het publiek, voorkoming van verkeers-storingen e. d., maar lieten de wijze, waarop gebouwd moest worden, ongeregeld.
Zelfs in de grootste gemeenten was het weinig beter. De voorschriften welke daar golden vóór de krachtens de woningwet vastgestelde verordeningen in werking traden, daalden wat meer in bijzonderheden af dan de regelingen van het platteland, maar toch niet veel meer. Voorschriften, welke aanleg en richting van nieuwe straten aan het oordeel van den gemeenteraad onderwierpen, enkele bepalingen omtrent de zwaarte der muren e. d. vormden er den hoofdinhoud van. De eerste bouwverordening van Amsterdam, welke op dien naam inderdaad aanspraak maken kan, is de door Teilegen ontworpen verordening van 5 April 1905; de verordening krachtens de woningwet werd in den Haag in 1906 vastgesteld; in Rotterdam kwam in 1895/96 bij gelegenheid



200
van de groote grenswijzigingen een eenigszins gedetailleerde bouwverordering tot stand, welke in 1912 door een nieuwe regeling, op dezelfde beginselen als de Amsterdamsche verordening berustende, werd vervangen.
Met de invoering der krachtens de woningwet vastgestelde verordeningen
Bouw- en woningtoezicht.
is in de groote gemeenten instelling van een deskundig bouw¬
en woningtoezicht gepaard gegaan. In middelgroote gemeenten kwam dit toezicht in verschillende gevallen eerst later volledig tot zijn recht; op het platteland is liet over het algemeen nog zeer onvoldoende geregeld. In nog zeer vele gemeenten is de handhaving der bouwverordeningen aan de gewone straatpolitie opgedragen, benevens aan een „gemeente-opzichter", „gemeentearchitect" of een anderen ambtenaar met soortgelijken titel, die echter in veel gevallen dit ambt slechts als nevenbetrekking waarneemt en van zijn particulier beroep, timmerman, architect, bouwkundig opzichter, hoofdzaak maakt.
Dit gemis aan voldoende deskundige voorhchting heeft zich in de kleinere gemeenten ook in zeer belangrijke mate bij de samenstelling der bouwverordeningen doen gevoelen. In heel veel gevallen is het, vooral de eerste maal, geweest een spel van geven en nemen met een in den handel gebrachte model-verordening, en ook bij latere herzieningen is nog in tal van gevallen zonder voldoende deskundige voorlichting geoordeeld. Het gevolg hiervan is, dat verordeningen van onmiddellijk bijeen gelegen gemeenten verschillen in onderdeelen zonder dat voor dergelijke verschillen voldoende zakelijke gronden kunnen worden aangevoerd, dat ondoelmatige voorschriften blijven voortbestaan, noodzakelijke aanvullingen achterwege blijven en, het allerergste, de handhaving van de geldende verordeningen niet verzekerd is. Het wel eens aanbevolen middel om hierin verbetering te brengen, aanstelling van een technisch ambtenaar door de gezondheidscommissiën, schijnt ons niet doelmatig.
De wetgever heeft gemeend, het niet langer aan de gemeentebesturen te mogen overlaten, of zij in dit opzicht het noodige zullen doen om te verzekeren, dat hetgeen op papier wordt voorgeschreven ook in de werkelijkheid wordt nageleefd. Bij de wet van 19 Februari 1921 (Staatsblad no. 78) is de Woningwet



201
aangevuld met het voorschrift, dat in iedere gemeente door één of meer daarvoor aangewezen ambtenaren toezicht moet worden gehouden op de naleving van de wettelijke bepalingen betreffende de volkshuisvesting. Die ambtenaren kunnen hun dienst hetzij in één gemeente, hetzij in onderscheidene gemeenten uitoefenen.
Bij Koninklijk Besluit kunnen gemeenten worden aangewezen, die gezamenlijk dit toezicht moeten regelen. De regeling is onderworpen aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Indien eventueel binnen een door de Kroon bepaalden termijn niet een regeling aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen is, of het College een vastgestelde regeling meent niet te kunnen goedkeuren, stelt het zelf de vereischte regeling vast. Ingeval de betrokken gemeenten in meer dan één provincie liggen worden de aan Gedeputeerde Staten toegekende bevoegdheden door de Kroon uitgeoefend.
Indien in een gemeente het hier bedoelde toezicht niet voldoende is, kunnen Gedeputeerde Staten of kan in het zooeven bedoelde geval de Kroon, na verhoor van den betrokken inspecteur der volksgezondheid, de noodige voorzieningen voorschrijven. Wordt aan een dergelijk voorschrift niet voldaan, dan kunnen de noodige voorzieningen ook rechtstreeks door het hooger gezag worden getroffen.
Krachtens artikel 1 der Woningwet moeten de gemeenteraden voorschriften
Inhoud der bouwverordening.
vaststellen betreffende de eischen, waaraan moet worden voldaan: a. bij het bouwen van woningen;
6. bij het geheel of voor een gedeelte vernieuwen van woningen;
c. met betrekking tot bestaande met onder b begrepen woningen.
Verder moeien voorschriften betreffende „behoorlijke bewoning" worden vastgesteld.
De inhoud van de bouwverordening in engeren zin wordt verder aangegeven in artikel S, dat als onderwerpen, waaromtrent de gemeenteraden voorschriften moeten vaststellen, noemt:
a. de plaatsing van de gebouwen ten opzichte van den openbaren weg en van elkander;
b. het hoogtepeil van den vloer der beneden-woonvertrekken en de hoogte van de gebouwen;



202
c. de afmetingen der ter bewoning in te richten vertrekken en van trappen en portalen;
d. privaten;
e. beschikbaarheid van drinkwater; ƒ. voorkoming van brandgevaar;
g. voorkoming van vochtigheid;
h. hechtheid van fundamenten, muren, vloeren, trappen, zolderingen en .dak;
t. verwijdering van rook, water en vuil; j. toevoer van licht en lucht.
De vraag, wat omtrent ieder van deze onderwerpen moet worden verordend, en wat wellicht daarenboven regeling behoeft, moet hier uit den aard der zaak onbesproken blijven.
Eveneens de tegen de bouwverordeningen wel eens aangevoerde grief, dat zij tot verbetering der volkshuisvesting slechts weinig hebben bijgedragen, integendeel, doordat zij het bouwen noodeloos duur maakten, remmend op den aanbouw hebben gewerkt en daardoor de stichting van nieuwe woningen hebben tegengehouden. De gegrondheid dezer grief kan trouwens niet algemeen, maar slechts voor de afzónderlijke gemeenten, eenigermate worden nagegaan. Vast staat wel, dat de bouwverordeningen ter verzekering van een voldoend solieden bouw en van de nakoming van een aantal eischen, die uit hygiënische en andere overwegingen gesteld moeten worden, niet gemist kunnen worden.
Daarnaast is het zeker noodzakelijk, dat de verordeningen grooter soepelheid bezitten, dan aan een aantal der oudere verordeningen eigen is J). Vooral voor een verordening, welke aan de met haar uitvoering belaste organen de noodige vrijheid laat om met bijzondere omstandigheden ten volle rekening te houden, is echter een deskundig orgaan, dat de gemeentebesturen voorlicht en bijstaat, volstrekt onmisbaar.
') Bij de proefnemingen met nieuwe materialen en constructiemethoden met het oog op snellen en minder duren aanbouw ter bestrijding van den woningnood kan uit den aard der zaak aan de slechts op de traditioneele bouwmethoden berekende voorschriften der verordeningen niet altijd streng de hand worden gehouden.



208
~—~—: rrz—i De voorschriften der bouwverorde-
Verschlllende voorschriften
voor bepaalde deeien ningen behoeven niet voor alle deelen
eener gemeente. . .. , , . , _
■- ;—i van het grondgebied der gemeente
dezelfde te zijn. Voor wijken en straten, die geheel of in hoofdzaak bestemd zijn voor den bouw van arbeiderswoningen kunnen in verband met de geringere hoogte en de kleinere oppervlakte van deze woningen andere eischen worden vastgesteld dan voor wijken, die niet voor een bepaald soort woningen aangewezen zijn.
Ook is het mogelijk door bepalingen omtrent z.g. open bebouwing van bepaalde wijken aan deze het karakter van „villawijk" toe te kennen.
De bouwverordeningen vormen, dit kan men in het algemeen zeggen, een schijnbaar gemakkelijk te hanteeren instrument ter verzekering van verbetering in de volkshuisvesting.
Zoolang particuliere bouw nog plaats vindt of wordt mogelijk geacht, moet dit instrument echter met de uiterste voorzichtigheid worden gehanteerd, omdat een verkeerd gebruik onmiddellijk belemmerend op den aanbouw werken kan.
Is de particuliere bouw, zooals thans voor wat de arbeiderswoningen betreft vrijwel regel is, door bouw met geld van rijk en gemeente vervangen, ook dan is de uiterste voorzichtigheid geraden, omdat iedere maatregel, die den bouw zonder noodzaak kostbaarder maakt, dan zij toch reeds is, streng vermeden dient te worden.
Over de vraag, wat al dan niet noodzakelijk is, kan uit den aard der zaak veel verschil van meening bestaan.
Wij hebben daaromtrent de opvatting dat ook in dezen tijd, zij het met de uiterste voorzichtigheid, naar geleidelijke verbetering van het woningpeil, ook bij nieuwen bouw, gestreefd moet worden.
De voorschriften, welke de Bouwverordeningen krachtens de Woningwet moeten geven voor op het tijdstip van haar invoering bestaande woningen, bieden een maatstaf ter beoordeeling van de vraag, of aan dergelijke woningen, voor zooverre zü niet voor afkeuring en onbewoonbaarverklaring in aanmerking moeten komen, veranderingen of verbeteringen moeten worden aangebracht. Bovendien houdt de Woningwet rekening met de mogelijkheid, dat bepaalde woningen, zonder dat daarbij op een



204
uitdrukkelijk gebod of verbod van de Bouwverordening een beroep kan worden gedaan, in een of ander opzicht verbetering behoeven.
Aanschrijvingen tot verbetering van woningen.
Het instituut der „aanschrijvingen" is het middel om de eigenaren t.nr. het
aanbrengen van dergelijke verbeteringen te verplichten. Burgemeester en Wethouders kunnen daar uit eigen beweging toe overgaan; zij kunnen er ook toe gebracht worden door een ongevraagd advies van de Gezondheidscommissie of door een met redenen omkleed bezwaarschrift betreffende bepaald aangewezen woningen van drie of meer meerderjarige ingezetenen der gemeente. In het eerste en het laatste geval moet door Burgemeester en Wethouders vooraf het advies van de Gezondheidscommissie worden gevraagd.
De aanschrijving, gericht tot den eigenaar of den persoon, die tot het aanbrengen van de noodige verbeteringen bevoegd is, houdt den last in om de noodig gevonden verbeteringen binnen een termijn van ten minste een maand en ten hoogste een jaar aan te brengen of, zoo de betrokken persoon daaraan de voorkeur geeft, de bewoning te staken of te doen staken.
Wordt aan de aanschrijving niet voldaan, en is de woning dientengevolge onbewoonbaar, dan behoort tot onbewoonbaarverklaring te worden overgegaan.
Wordt aan de aanschrijving niet voldaan, zonder dat daardoor de woning onbewoonbaar mag worden genoemd, dan kan in de eerste plaats tegen den onderhoudsplichtige proces-verbaal worden opgemaakt, met de mogelijkheid van veroordeeling tot een geldboete van ten hoogste vijf gulden voor iederen dag, volgende op dien, waarop de gestelde termijn verstrijkt, „tot en met dien, waarop hetzij de verbeteringen zijn aangebracht, hetzij de bewoning alsnog is gestaakt, hetzij onbewoonbaarverklaring is uitgesproken". Door een dergelijke; veroordeeling komen intusschen de noodige verbeteringen nog niet tot stand. Zijn deze noodzakelijk om een einde te maken aan een toestand, welke met de wet of op haar rustende verordeningen in strijd is, dan erkent de wet uitdrukkelijk de bevoegdheid van het gemeentebestuur om haar zoo noodig zelf op kosten van belanghebbenden aan te brengen. „Waar de uitvoering van deze wet en van de



205
krachtens deze wet vastgestelde verordeningen en besluiten aan het gemeentebestuur is opgedragen", bepaalt artikel 46, „behoort onder die uitvoering de bevoegdheid tot het, desnoods ten koste der overtreders, doen wegnemen, beletten of verrichten van hetgeen in strijd met die wet of die verordeningen en besluiten, wordt daargesteld, ondernomen of nagelaten". Behalve in spoedeischende gevallen moet aan deze „feitelijke ten uitvoerlegging" van de wet of wettelijke verordeningen een schriftelijke waarschuwing vooraf gaan. De wet bevat een uitgewerkte regeling voor het verhaal van door toepassing van artikel 46 gemaakte kosten. Des ondanks komt de rechtstreeksche handhaving van de in het belang der volkshuisvesting vastgestelde regelen betrekkelijk zelden voor.
Onbewoonbaar verklaring*.
Woningen, die „onbewoonbaar" zijn, en die niet door het aanbrengen van
verbeteringen in bewoonbaren staat zijn te brengen, of „onbewoonbare" woningen, met betrekking waartoe het aanbrengen van voorgeschreven verbeteringen nagelaten wordt, dienen door den Gemeenteraad onbewoonbaar verklaard te worden. De onbewoonbaarverklaring moet gepaard gaan met het vaststellen van een termijn van ontruiming; na het verstrijken van dien termijn moet de ontruiming zoo noodig van wege het gemeentebestuur plaats hebben.
De termijn van ontruiming moet worden bepaald op ten langste zes maanden, behalve indien,
a. een woning onbewoonbaar is verklaard zonder dat" blijkt, dat de voorschriften der bouw- en woonverordening niet zijn in acht genomen;
b. Gedeputeerde Staten, den betrokken inspecteur van de volksgezondheid gehoord, goedkeuring hebben verleend aan een door den Gemeenteraad vastgesteld plan, waarin de woning is opgenomen, en dat de geleidelijke ontruiming verzekert, binnen een bij dat plan bepaalden tijd, van de in de gemeente of in een bepaald aangewezen deel der gemeente gelegen woningen, welke ongeschikt ter bewoning zijn en niet door het aanbrengen van verbeteringen in bewoonbaren staat kunnen worden gebracht;
c. de woning is opgenomen in een door den Gemeenteraad vastgesteld plan van onteigening in het belang der volkshuisvesting.



206
De termrjn van ontruiming kan door den Gemeenteraad telkens voor ten hoogste zes maanden worden verlengd onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten, aan wie het advies van de gezondheidscommissie moet worden overgelegd.
Wanneer op de onbewoonbaarverklaringinderdaad de ontruiming kan volgen, is zij een uitstekend middel tot verbetering der wc>ningtoestanden. Niet het minst onder den invloed der oorloggcrisis is echter de woningnood zoo gestegen, dat, indien tot ontruiming van onbewoonbare woningen zou worden overgegaan, in vele gevallen geen woning aanwezig is, waarin de verdreven gezinnen een onderdak kunnen vinden. Het gevolg hiervan is, dat op vele onbewoonbaarverklaringen geen ontruiming is gevolgd, zelfs zijn vroeger onbewoonbaar verklaarde en reeds ontruimde woningen wel weer betrokken, terwijl het gemeentebestuur voor een nieuwe ontruiming terugschrikte.
Ofschoon onbewoonbaarverklaring in bepaalde gevallen nog wel moet plaats vinden en ontruiming van tijd tot tijd onvermijdelijk is, moet het middel onder deze omstandigheden met de grootste voorzichtigheid worden toegepast en heeft het voor de verbetering van de woningtoestanden met die waarde, welke het had kunnen hebben, indien eenige reserve van leeg staande woningen gebleven was.
Vermeerdering van het getal beschik¬
bare goede woningen op groote schaal
Maatregelen ter voorziening In het woningtekort.
en in snel tempo is ten slotte het eenige middel, waardoor de noodzakelijke verbeteringen van de woningtoestanden verkregen kunnen worden.
Van den aanvang af hebben met betrekking daartoe eenige voorschriften in de woningwet gestaan, welker doel was, zoowel den bouw door z.g. bouwvereenigingen als den bouw rechtstreeks van gemeentewege te bevorderen.
Bij besluit van den Gemeenteraad kunnen onder bij algemeenen maatregel van bestuur geregelde voorwaarden aan vereenigingen, vennootschappen en stichtingen uitsluitend in het belang van verbetering der volkshuisvesting werkzaam en als zoodanig, Gedeputeerde Staten gehoord, brj Koninklijk Besluit toegelaten, voorschotten en bijdragen worden verleend ter tegemoetkoming in de door haar ten behoeve van de volkshuisvesting te maken



207
kosten. De Gemeenteraad wordt verder, ten overvloede, bevoegd verklaard om aan dergelijke vereenigingen, vennootschappen of stichtingen, gronden en gebouwen, aan de gemeente toebehoorende, in eigendom, erfpacht of opstal over te dragen tot aanbouw of verbouw van woningen in het belang der volkshuisvesting, en om, voor hetzelfde doel, gronden en gebouwen aan te koopen. Eindelijk bepaalt de wet, dat de Gemeenteraad een bedrag beschikbaar kan stellen:
cl. ter uitvoering van een in het belang der volkshuisvesting opgemaakt onteigeningsplan;
0. ter tegemoetkoming in de kosten van voorziening in de huisvesting, verhuiskosten daaronder begrepen, van de bewoners van na onbewoonbaarverklaring ontruimde en van krachtens de wet onteigende gebouwen;
c. tot aankoop van gronden en tot aankoop, aanbouw of verbouw van woningen in het belang der volkshuisvesting voor rekening van de gemeente, ingeval dit noodzakelijk is voor de richtige uitvoering van de wet.
Voor al deze doeleinden, dus zoowel voor de steunverleening aan de lichamen die men in het algemeen „bouwvereenigingen" noemt, als voor de rechtstreeks van gemeentewege te treffen maatregelen, kunnen aan de gemeenten voorschotten uit 's Rijks kas worden verstrekt. De rente en de aflossing van deze voorschotten moeten voldaan worden in ten hoogste 76 gelijke annuïteiten. Aan de gemeenten kunnen tot betaling van deze annuïteiten bijdragen worden toegekend uit 's Rijks Kas.l)
Om een einde te maken aan hier en daar voorkomende toestanden, dat gemeentebesturen nalatig bleven in het nemen van noodzakelijke maatregelen in bet belang der volkshuisvesting, is thans in de woningwet bepaald, dat de Raad van een dergelijke gemeente bij Koninklijk Besluit kan worden verplicht aan de artikelen 80 (verleening van steun aan bouwvereenigingen), 31 (overdracht van gronden enz. aan bouwvereenigingen), of 82
1) Bij de jongste wijziging van de woningwet is het mogelijk gemaakt,, dat voorschotten en bijdragen rechtstreeks door het Ryk aan bouwvereenigingen worden toegekend, als een gemeente niet voldoende in de volkshuisvesting voorziet en tot medewerken niet in staat is.



208
(maatregelen rechtstreeks van gemeentewege) der wet uitvoering te geven.
Tot aan het begin van den oorlog is de invloed van gemeentelijken en vereenigingsbouw voor de vermeerdering van den totalen woningvoorraad betrekkelijk gering gebleven.
In de jaren 1902 tot en met 1906 werden in het geheele land 33 woningen gebouwd met Rijksvoorschot, in de jaren 1907 tot en met 1913 7558 woningen. Voorschotten werden van 1905 tot «n met 1915 verleend tot een maximaal bedrag van f48.837.464,81. In verband met ingetrokken voorschotten was de stand op -81 December 1915 dat in totaal verleend waren 568 voorschotten tot een maximaal bedrag van f47.616.587,67, waarvan 112 voorschotten met een maximaal bedrag van f4.617.673,78 voor recbtstreeksche werkzaamheden van gemeentewege en 456 voorshotten tot een maximaal bedrag van f42.998.913,88 voor werkzaamheden van bouwvereenigingen, stichtingen, enz.
Gedurende deze jaren bleven de „bijdragen", al werden zij geleidelijk wat vrijgeviger toegekend, het karakter behouden van tegemoetkomingen in de exploitatie van die woningen, waarvoor door de „sociale achterlijkheid" van haar bewoners niet een .zoodanige huur kon worden bedongen, dat een rendabele exploitatie mogelijk was. Het totaal der toegekende bijdragen bleef daardoor gering: in de jaren 1905,1906 en 1910 werd de f 1000 niet bereikt; in de jaren 1907, 1908, 1909, 1911 en 1913 bleef het totaal bedrag beneden f5000; de hoogste bedragen werden bereikt in 1912 (ruim f18000), 1914 (ruim f20000) en 1915 (ruim f 10000).
In de oorlogsjaren zijn de bemoeiingen van Rijk en Gemeenten met de voorziening in het woningtekort, al spoedig een steeds feller nijpende woningnood, hand over hand in omvang en beteekenis toegenomen.
Doordat het al spoedig, door de stijging
van materiaalprfjzen en arbeidsloonen
Crisis-bijdragen.
in het geheel niet meer mogelijk was, arbeiderswoningen te stichten voor zoodanigen prijs, dat uit de te bedingen huur de exploitatiekosten konden worden gedekt, moesten Rijk en Gemeenten ook voor woningen, bestemd voor gezinnen welke in het algemeen zonder steun van derden in hun onderhoud konden - voorzien, een deel van die kosten voor hun rekening nemen.



209
Nadat getracht was in verschillende opzichten aan de steeds grooter wordende moeilijkheden tegemoet te komen, werd door den Minister van Arbeid bij circulaire van 25 Juni 1919 een nieuwe regeling ter kennis van de Gemeentebesturen gebracht, welke zou worden gevolgd bij de toekenning aan de gemeenten van voorschotten uit 's Rijks kas overeenkomstig artikel 83 der Woningwet. Krachtens deze regeling, welke nog steeds geldt, wordt de bijdrage in het tekort op de exploitatie van met rijksvoorscbot gebouwde woningen, gesteld op bet verschil tusschen de huur, die op grond van de werkelijke bouwkosten, alles inbegrepen, noodig wezen zou om een sluitende exploitatierekening te verkrijgen, en de huur, die door de huurders moet worden opgebracht. Van deze bijdrage komt 75 % ten laste van het Rijk; de overige 25% moet de betrokken gemeente voor haar rekening nemen; voor noodlijdende gemeenten en in bijzondere gevallen kan van deze verhouding worden afgeweken.
De huren moeten zooveel mogelijk gebracht of gesteld worden op een peil, dat in overeenstemming is met de gewijzigde omstandigheden.
. Het jaarlijks uit te keeren bedrag zal worden vastgesteld op grond van de ieder jaar aan den Minister in te zenden exploitatierekening.
Voor den gemiddelden huurprijs — bij welks bepaling het Rijk door zijn invloed op de crisisbijdrage groot belang heeft — zal voor ieder blok woningen een minimum worden vastgesteld in verband met de exploitatiekosten en onafhankelijk van de inkomens der huurders. Huurders, wier inkomen een vast te stellen grensbedrag te boven gaat, moeten een hoogeren huurprijs betalen.
Onder arbeiderswoningen (waarvoor alleen steun krachtens de Woningwet wordt verleend) verstaat de Regeering woningen met niet meer dan vijf kamers en een keuken. Voor woningen met bedsteden worden geen voorschotten gegeven. Voor woningen met niet meer dan twee slaapkamers worden voorschotten en bijdragen slechts bij hooge uitzondering en onder beperkende voorwaarden, wat de verhuring betreft, verleend. Als regel
') Bij een circulaire van 1 Juni 1921 heeft de minister van Arbeid voorloopig een belangrijke inkrimping van den flnanciöelen steun van het Rijk ten behoeve van den woningbouw aangekondigd.
14



210
moeten de woningen ten minste drie slaapkamers hebben, waarvan tenminste twee voldoende ruimte moeten bieden voor do plaatsing van twee ruime ledikanten. Behalve de drie slaapvertrekken moet de woning bevatten een woonkamer-keuken of een woonkamer en een keuken; zij kan bovendien bevatten een z.g. „mooie kamer" van kleinere afmetingen dan de keuken.
Van het vorderen eener bijdrage van de bij de aanwezigheid eener arbeidersbevolking in bepaalde gemeenten belang hebbende industrie is afgezien.
Bij een circulaire van 30 Juli 1920 heeft de Minister deze regeling op enkele punten aangevuld en nader uitgewerkt, o. m. door het stellen van den eisch, dat woningen met een inhoud van minder dan 225 M3 in den regel aan huur moeten opbrengen ten minste 60% van de exploitatiekosten; woningen met een inhoud van 226 — 275 M8 in den regel ten minste 60%; woningen met een inhoud van 276 — 300 Ms in den regel 70 %. Voor grootere woningen worden geen voorschotten of bijdragen verleend.
Buiten de Woningwet om heeft de Begeering de ondersteuning van de particuliere bouwnijverheid ter bevordering van den aanbouw van z. g. middenstandswoningen ter hand genomen. Krachtens een Koninklijk Besluit van 8 November 1920 is de daarvoor geldende regeling het laatst vastgesteld bij een ministerieele beschikking van 1 April 1921.
De geldende bijdragen-regeling stelt aan de financiën van het Rijk en de
Tijdelijk karakter der bijdragen-regeling:.
gemeenten zulke hooge eischen, dat zij uitsluitend als een buitengewone maatregel voor den oorlogstijd en een overgangstijd na den oorlog aanvaard kan worden. Over de vraag, langs welken weg en door welke middelen zij geleidelijk kan worden opgeheven, bestaat tot dusverre nog geen eenheid van inzicht. Van hoeveel belang het ook voor de gemeenten is, op welke wijze deze vraag ten slotte beantwoord zal worden, een vraagstuk van gemeentelijk beheer en bestuursbeleid is dit niet. Op de verschillende te dien aanzien verkondigde opvattingen kunnen wij daarom niet verder ingaan.
Eén punt, dat voor een spoedige liquidatie van het stelsel der crisis-
Bezninlging op bouwkosten.
bijdragen van belang is, moeten wij evenwel afzonderlijk ver-



211
melden, omdat met betrekking daartoe ook voor de gemeenten een taak is weggelegd: het meest van alles wellicht is noodig, dat op de uitvoering van in het belang der volkshuisvesting ontworpen bouwplannen zooveel mogelijk bezuinigd wordt. Niet, dit zij uitdrukkelijk vastgesteld, door verlaging van het woningpeil of door opoffering der eischen van welstand, degelijkheid of doelmatigheid. Wel echter door weglating van wat overbodig is, door het zoeken van nieuwe, arbeid en materiaal sparende bouwwijzen, door samenwerking van allen, die bij de voorbereiding en uitvoering van plannen betrokken zijn, door, zoolang ander» bouwterrein beschikbaar is, niet te bouwen op gronden, waar voor ophooging, rioleering, bestrating e. d. vergelijkenderwijze hooge kosten moeten worden gemaakt enz.
Onder de voorstellen, welke ter besparing van bouwkosten zijn gedaan,
Normalisatie.
heeft meer algemeen de aandacht getrokken het denkbeeld om, in navolging van wat in verschillende industrieën met goeden uitslag is gedaan, ook bij den woningbouw normalisatie in te voeren. Het Nederlandsch Instituut voor Volkshuisvesting heeft het vraagstuk door een commissie doen onderzoeken. Ofschoon de conclusiën van deze commissie voor een belangrijk deel negatief zijn» geweest, besluit zij haar rapport toch met de aanbeveling van enkele belangrijke maatregelen, welke wij hieronder mededeelen, omdat ook door de afzonderlijke gemeentebesturen wel het een of ander in de richting daarvan kan worden gedaan.
„I. Herhaling van reeds uitgevoerde bouwplannen.
De commissie meent, dat de belangrijke arbeid besteed aan goede bouwplannen, welke reeds tot uitvoering zijn gebracht, slechts weinig productief is, wanneer daarvan slechts éénmaal gebruik wordt gemaakt. In den tegenwoordigen tijd met den heerschenden woningnood mogen de bedenkingen, welke tegen herhaling van bouwplannen konden worden ingebracht, niet te zwaar wegen.
Door aan een architect de opdracht te geven, bij voorkeur in een andere gemeente, een bepaald bouwplan geheel te herhalen, kunnen de voordeelen, welke de normalisatie van het woningtype



212
oplevert, worden verkregen zonder de nadeelen, welke aan dat stelsel zijn verbonden.
II. Normaliseering van bouwverordeningen.
Bij haar onderzoek heeft de commissie ervaren, dat een dergelijke opdracht als onder I bedoeld, reeds een enkele maal werd gegeven.
Daarbij werd echter de ondervinding opgedaan, dat de uitvoering van deze opdracht afstuitte op de bepalingen der bouwverordening van een naburige gemeente, welke omwerking van bet geheele plan noodig maakten.
Dit bracht de commissie er toe, een onderzoek naar de verschillen in diverse bouwverordeningen in te stellen. Zij koos hiertoe de bouwverordeningen der gemeenten, grenzende aan Amsterdam. In een als bijlage I aan haar rapport toegevoegden staat zijn eenige van de meest belangrijke bepalingen in de verordeningen der gemeenten Zaandam, Sloten, Nieuwer-Amstel, Ouder-Amstel, Watergraafsmeer, Diemen, Ransdorp, Nieuwendam, Buiksloot, Landsmeer en Oostzaan naast elkander geplaatst.
Er zijn een aantal bepalingen, welke samenhangen met de plaatselijke terreinsgesteldheid; deze is echter rondom Amsterdam vrijwel gelijk. Toch zijn voor het hoogtepeil van een vloer zeer afwijkende eischen gesteld. Welke reden mag er zijn, da* de minimum oppervlakte afwisselend 25, 30, 33, 35 en 48 M2. bedraagt, dat de minimum hoogte der vertrekken varieert tusschen 2.60, 2.75, 2.80 en 3.50 M.; dat de meest verschillende bepalingen bestaan aangaande breedte, op- en aantrede der trappen?
Deze verschillen worden voor een deel verklaard door het feit, dat een deel der gemeenten rondom Amsterdam behooren tot het ambtsgebied van verschillende inspecteurs voor de Volksgezondheid; zij kunnen daar echter niet door worden gemotiveerd.
Tusschen de bepalingen van verschillende gemeenten in een gelijk ambtsgebied vertoonen zich echter ook nog verscheidene verschillen, welke niet door het onderscheid in de plaatselijke omstandigheden worden gerechtvaardigd.
Het komt derhalve de commissie wenschelijk voor, dat de bouwen woningverordeningen voor soortgelijke gemeenten worden genormaliseerd, wanneer plaatselijke omstandigheden dit veroorloven.



213
Dit zou o. a. ook kunnen worden bereikt, door. het ontwerpen van een speciale bouwverordening voor woningbouw ingevolge de Woningwet, welke in de gemeenten zou kunnen gelden naast de gewone bouwverordening.
IH. Geven van voorbeelden van goede woningtypen en goede onderdeelen van woningen.
Hoewel de Commissie tot de conclusie kwam, dat normalisatie, waarbij de woningbouw geruimen tijd uitsluitend beperkt wordt tot den bouw van één type, verkeerd is, meent zij, dat het gewenscht zou zijn, dat door de Eegeering aan bekwame architecten de opdracht wordt verleend tot het ontwerpen van een aantal goede woningtypen met volledige uitwerking der details, bestek en begrooting, opdat deze in het algemeen als voorbeeld kunnen dienen en in gevallen van dringenden nood zouden kunnen worden gebruikt.
Uit de besprekingen met fabrikanten van deuren, ramen, enz. bleek der commissie, dat door verschillende architecten bij deze onderdeelen der woning niet altijd voldoende rekening werd gehouden met de praktijk. Menigmaal zouden door vermijding van enkele details bezuinigingen kunnen worden bereikt.
Het ware wenschelijk, dat mededeelingen omtrent aangelegenheden van dezen aard systematisch werden verzameld en in ruimen kring werden verspreid.
IV. Voorlichting en hulp bij het voorbereiden van bouwplannen aan gemeenten.
In gemeenten, welke voldoende krachten missen om de plannen te ontwerpen en door ver van de centra verwijderde ligging zich moeielijk van bekwame ontwerpers kunnen verzekeren, is menigmaal minder nalatigheid dan wel onmacht de oorzaak, dat voor aanbouw van woningen niet voldoende wordt gezorgd.
Ook de administratieve behandeling van woningwetbouw brengt beslommeringen mede, waarvoor zeer kleine gemeentebesturen niet zijn geoutilleerd. Het is daarom wenschelijk, dat deze besturen hierin worden bijgestaan en dat het hun in alle opzichten gemakkelijk wordt gemaakt.



214
V. Instelling} van een lichaam, dat volledig tot handelen bevoegd is, indien een gemeente moet worden gedwongen de haar ingevolge art. 6 der Woningnoodwet opgelegde verplichting om in den woningnood te voorzien, na te komen.
Het is algemeen bekend, dat het vrijwel uitgesloten is, iemand tot een positieve handeling te dwingen. Lijdelijk verzet zal gemeenlijk alle pogingen daartoe doen mislukken.
Indien art. 6 der Woningnoodwet 1918 niet tot een doode letter zal worden, zal een lichaam moeten worden ingesteld, dat alle voor den woningwetbóuw noodige handelingen zelf verrichten kan geheel zonder medewerking van het gemeentebestuur.
VI. Uitbreiding van art. 6, lid 1 der Woningnoodwet 1918 in dier voege, dat ook aan gemeenten, welke grenzen aan gemeenten, waar woningnood heerscht, kan worden opgelegd, voorzieningen inzake woningbouw te treffen.
Het is van algemeene bekendheid, dat er gemeenten zijn, welke stelselmatig het bouwen van arbeiderswoningen binnen haar grenzen tegengaan. Bezorgdheid, dat het gemeentelijk budget, en daarmede het belastingpeil door den invloed van arbeidersgezinnen zal stijgen en de meerdere overheidszorg, welke deze aanwas medebrengt, geven aanleiding tot deze houding. Talrijke bouwverordeningen' zijn er zelfs op ingericht den aanbouw van deze woningen moeilijk te maken. Het is niet toelaatbaar, dat kleine gemeenschappen de macht hebben uit kortzichtig eigenbelang het algemeen Nederlandsche belang der volkshuisvesting te belemmeren.
Door de hierbedoelde wetswijziging kan dit worden voorkomen."
Wij geven de denkbeelden der normalisatiecommissie hier zonder diep gaande bespreking. Zij hebben in ieder geval de verdienste, dat zij doen uitkomen, dat in de kleinere gemeenten een snelle voorziening in den woningnood nog altijd wordt tegengewerkt door verschillende omstandigheden, waaraan een betere organisatie tegemoet zou kunnen komen.
Tegen sommige van haar denkbeelden, in het bijzonder de afzonderlijke bouwverordening voor wat zij noemt „woningwetbouw" en de instelling van het in haar 5e stelling bedoelde lichaam, bestaan zeker ernstige bezwaren.



215
In ieder geval zou ook volledige doorvoering van hetgeen de Commissie aanbeveelt, voor een snellen aanbouw van het vereischte getal woningen' slechts van ondergeschikte beteekenis zijn: de hoofdoorzaken, waardoor het gewenschte tempo niet wordt bereikt (hooge materiaalprijzen, materialen-schaarschte, gebrek aan arbeidskrachten) kunnen door administratieve maatregelen stellig niet geheel worden weggenomen.
Verhouding: van rijk en gemeenten.
Uit de artikelen 30—34 der Woningwet blijkt duidelijk, op welke wijze
(afgezien van de crisisbijdragen en van de Woningnoodwet, waarover hieronder nader) Rijk en gemeenten samenwerken bij de uitvoering der maatregelen tot verbetering der volkshuisvesting, waaronder die tot vermeerdering van het getal volkswoningen op den voorgrond staan.
. In het oorspronkelijk stelsel der wet vervulde het Rijk den rol van geldschieter, een geldschieter, die ook wel eenig toezicht uitoefende op hetgeen met de door hem beschikbaar gestelde middelen werd gedaan, ook wel eenige leiding gaf, maar in het algemeen zich van rechtstreeksch ingrijpen onthield.
Uitsluitend tot bijstand van de regeering in de uitvoering van de artikelen der wet, waarin die geldelijke steun van het Rijk was geregeld, had de Woningwet een College ingesteld, dat de aanvragen om voorschotten en bijdragen zou onderzoeken, toezicht zou houden op het juiste gebruik daarvan en overigens de werkzaamheden zou verrichten, waarmede het bij algemeenen maatregel van bestuur zou worden belast. De ontwikkelingsgang gedurende de oorlogsjaren, het groote flnancieele belang, dat het Rijk in korten tijd bij de gemeentelijke maatregelen in het belang der volkshuisvesting heeft gekregen, het doordringen derovertuiging, dat het algemeen belang niet toelaat, dat gemeenten werkeloos blijven, waar tot verbetering van de volkshuisvesting moet worden opgetreden, hebben tot versterking der positie van het Rijk geleid.
Een eerste uitvloeisel daarvan is geweest, dat krachtens de wet van 27 Juni 1919 het College van Bijstand heeft moeten plaats maken voor een Woningraad, wiena taak zeer ruim is omschreven als „voorlichting van de Regeeriag bij de behartiging van de belangen der volkshuisvesting."



216
Een ander gevolg is geweest, dat bij de reeds meermalen genoemde jongste wijziging van de Woningwet (wet van 19 Februari 1921) aan de Regeering nieuwe machtsmiddelen zijn toegekend om nalatige gemeentebesturen tot optreden te dwingen. De nieuwe regeling betreffende het toezicht op de naleving der gemeentelijke bouwverordeningen vermeldden wij reeds. Voor wat betreft de maatregelen ter voorziening in den woningnood bepaalt thans de wet, dat indien aan de Kroon is gebleken, dat in een gemeente onvoldoende wordt voorzien in de volkshuisvesting, zij bij met redenen omkleed besluit kan verklaren, dat de gemeenteraad verplicht is, toepassing te geven aan artikel 34 (steun aan toegelaten lichamen), 35 (overdracht van gronden enz.) of 86 (maatregelen rechtstreeks van gemeentewege) der wet.
De Kroon kan bepalen, aan welk van deze artikelen uitvoering moet worden gegeven, op welke wijze die toepassing moet geschieden en binnen welken termijn zij moet hebben plaats gehad. Is binnen dien termijn niet aan de opdracht voldaan, dan geven Gedeputeerde Staten daaraan op kosten der gemeente uitvoering.
Voor zoover hetgeen de Kroon ingevolge het vorige lid bepaalt, niet strookt met de voorschriften van eenige plaatselijke verordening, zijn die voorschriften te dien aanzien niet van toepassing.
Ook het reeds vermelde feit, dat thans in bepaalde gevallen het Ryk rechtstreeks aan toegelaten lichamen voorschotten en bijdragen toekennen kan, is van die versterking van den invloed van het Rijk een uitvloeisel.
Ondanks dit alles blijft daar, waar het gemeentebestuur eeö juist inzicht heeft in de beteekenis der maatregelen in het belang van de volkshuisvesting, en het dientengevolge geen aansporing behoeft om alles te doen, wat ter verbetering daarvan wordt vereischt en op een gegeven oogenblik uitvoerbaar is, de leiding van hetgeen plaatselijk moet geschieden bij de gemeentebesturen berusten. In het bijzonder geldt dit ook voor de vraag, of de voorziening in de behoefte aan nieuwe en meer woningen rechtstreeks van gemeentewege zal geschieden of aan toegelaten lichamen geheel of voor een groot deel zal worden overgelaten.
In de kleinere gemeenten kan men
tusschen beide stelsels een keus doen.
Gemeentelijke- of vereenigingsbouw.
Over het algemeen, vooral in de groote steden, is toepassing van



217
het een zoowel als van het ander wenschelijk, wil men een redelijke kans hebben om binnen niet al te langen tijd den aller ergsten woningnood te overwinnen.
Doordat naast den gemeentelijken bouw de vereenigingsbouw staat, wordt een grooter aantal plannen tegelijk op stapel gezet, dan wel het geval zou zijn, indien uitsluitend de gemeente bouwde; wordt een grooter aantal architecten bij den bouw van volkswoningen betrokken, wat aan de veelzijdigheid der bestudeering van het vraagstuk en aan voortdurende verbetering der plannen door vergelijking en onderlinge critiek ten goede komt; wordt ook het beheer der gereed gekomen woningen gedecentraliseerd.
Bij dit alles zal evenwel de gemeente de leiding moeten behouden. Alleen doordat van een centraal punt uit alle plannen kunnen worden overzien, kan worden verzekerd, dat de arbeidsverdeeling inderdaad een snellere voorziening in den woningnood ten gevolge heeft. Ontbreekt een dergelijke centrale leiding, dan ontstaat het gevaar, dat van een grooter aantal plannen tegelijk de uitvoering ter hand wordt genomen, dan waarvan, in verband met de aanwezige en beschikbare werkkrachten, den aanvoer van materialen, het beschikbare bouwterrein enz., binnen een zeker tijdsverloop de uitvoering mogelijk is. Vertraging in de uitvoering van alle plannen en verhooging der kosten van hun uitvoering is daarvan het onvermijdelijk gevolg.
Wanneer de gemeentebesturen zelve
een groot getal volkswoningen recht-
Gemeentelijk woning-beheer.
streeks hebben gesticht, blijkt al spoedig de noodzakelijkheid om voor het beheer daarvan voorzieningen te treffen.
Ver gaande bemoeiingen daarmede van den Raad, in den geest der Gemeentewet, behooren buitengesloten te zijn. Indien een woning gereed komt, moet het verhuren niet behoeven te wachten op de goedkeuring van een daartoe strekkend raadsbesluit door Gedeputeerde Staten; een steeds vrij talrijke vergadering is wel geheel ongeschikt om over de keuze der huurders een goede beslissing te nemen.
Voor een deel wordt aan de moeilijkheden, welke hieruit zouden kunnen voortvloeien, tegemoet gekomen, doordat in latere jaren de opvatting is aanvaard, dat de Gemeentewet toelaat, dat de Raad bij door Gedeputeerde Staten goedgekeurd besluit aan



218
Burgemeester en Wethouders de bevoegdheid verleent, bepaalde woningen tegen door hem vastgestelde prijzen te verhuren.
Te Botterdam, en het voorbeeld heeft reeds navolging gevonden, beeft men een afzonderlijke stichting tot het beheer van gemeentewoningen in het leven geroepen. Over de practische waarde van deze oplossing moet de ervaring nog uitspraak doen.
Voor welke bevolkingsgroepen moet gebouwd worden?
Onder verhoudingen, zooals die in de Nederlandsche gemeenten vóór den oorlog bestonden, dus bii nter. al ta
dringenden woningnood, een toestand, die weer bereikt moet worden, is de vraag, voor welke groepen van de bevolking gebouwd moet worden, van bijzondere beteekenis.
In den regel doet de vraag zich voor in dezen vorm, of men meent, dat aan het opschuivingssysteem al dan niet moet worden vastgehouden.
De voorstanders van het opschuivingssysteem zijn in het algemeen van oordeel, dat de gemeenten door den bouw van volkswoningen ook de verbetering van het peil der volkshuisvesting in de hand moeten werken.
De gemeenten moeten dus woningen bouwen, die een voorbeeld van goeden bouw en doelmatige inrichting zijn, die daarom worden begeerd door hen, die een goede woning wenschen, deze weten te waardeeren en daarvoor een behoorlijken huurprijs willen betalen.
Naar de door of met steun der gemeenten gebouwde woningen, zoo neemt men aan, zullen dus de bewoners trekken van huizen van iets minder gehalte; deze worden weer door andere huurders ingenomen en indien de gemeente dan bovendien door stelselmatige onbewoonbaarverklaring en ontruiming het bewonen van krotten tegen gaat, zullen de bewoners daarvan geleidelijk de goedkoopste der reeds bestaande, niet voor onbewoonbaarverklaring in aanmerking komende, woningen bezetten.
Door aanbouw aan den eenen kant en stelselmatige (maar steeds voorzichtige!) hanteering der machtsmiddelen van onbewoonbaarverklaring en ontruiming aan den anderen kant, hoopt men dus een algemeene opschuiving te verkrijgen; hoopt men te bereiken, dat de werkman over bet algemeen langzamerhand een betere woning betrekt, dan hij te voren bewoonde.



219
Aanbouw van woningen voor de allerarmsten blijft dus, zoolang men aan het opschuivingssysteem vasthoudt, in beginsel achterwege.
Over de vraag, of in dit opzicht de praktijk beantwoordt aan de theorie bestaat verschil van gevoelen.
De toenmalige inspecteur der Volksgezondheid, J. H. Faber en de directeur van het Bouw- en Woningtoezicht te Amersfoort hebben in de jaargangen 1910/11 en 1915/16 van het tijdschrift „Gemeentebelangen" gegevens openbaar gemaakt, die ten gunste van de leer der opschuiving pleiten. Deze gegevens hebben intusschen alle betrekking op weinig omvangrijken aanbouw in vrij kleine gemeenten.
Zij wijzen o. i. wel uit, dat men, behalve waar tegen zeer ernstige misstanden met kracht moet worden opgetreden, in die gemeenten langs den aangegeven weg een algemeene verheffing van het woningpeil op den duur kan bereiken.
Dit is van belang, omdat aan woningbouw, rechtstreeks voor de allerarmsten, wel zeer groote, niet het minst geldelijke, bezwaren zijn verbonden. In de grootste gemeenten is voorshands de woningnood zoo groot, dat men niet anders doen kan, dan in zoo snel mogelijk tempo goede arbeiderswoningen op groote schaal te doen bouwen. Dat men tot omvangrijke onbewoonbaarverklaringen zou overgaan is daar door de grootte van den woningnood wel voor een aantal jaren buitengesloten.
In den aanvang van dit hoofdstuk is
een tegenstelling gemaakt tusschen de
Beteekenis van het woningtype.
huurkazerne en het woonhuis, waarvan de inrichting een veelvuldig verkeer in de open lucht bevordert. Daarbij is te bedenken, dat de eigenlijke huurkazerne der Duitsche steden niet in ons land doorgedrongen is. Hierdoor draagt het woningvraagstuk hier te lande in een belangrijk opzicht een ander karakter dan in Duitschland, waarmede bij het gebruiken van Duitsche literatuur zorgvuldig rekening gehouden moet worden.
Waar men in ons land van de eengezinswoning afstand moet doen, treedt daarvoor niet de huurkazerne in de plaats, maar de woning voor twee, drie of vier gezinnen. Doordat dus de tegenstelling tusschen het eengezinshuis en de meergezinnen-woning niet zoo groot is als elders, behoort ook de vraag, aan welk woningtype om hygiënische redenen de voorkeur moet worden gegeven,



220
met het oog op de eigenaardige Nederlandsche toestanden zelfstandig te worden beslist.
Wanneer een bebouwde kom een bepaalde oppervlakte en een zeker inwonertal heeft gekregen, moet het eengezinshuis voor woningen van twee, drie of meer verdiepingen plaats maken. Haar uitgebreidheid zou anders te groot worden, een aanzienlijk deel der bevolking zou op grooteren afstand van het centrum njoeten wonen, dan de betrokkenen met het oog op hun werkzaamheden begeerden, een behoorlijke verzorging der bevolking met gas, water, electiiciteit zou onmogelijk worden, de kosten van straataanleg en -onderhoud en van rioleering zouden een ondraaglijke hoogte bereiken.
Dat men om hygiënische redenen deze ontwikkelingstendens zou moeten tegengaan, schijnt niet vol te houden.
Wanneer in de ómgeving der woningen voldoende gelegenheid tot spelen voor de kinderen is, wanneer — een punt, waaraan onze bouwverordeningen bijzondere aandacht wijden — de onderlinge afstand der huizenrijen voldoende is, wanneer de vertrekken zooveel mogelijk rechtstreeks zonlicht ontvangen en in het bijzonder, wanneer het door ruime balcons mogelijk is ook de kinderen, die nog te klein zijn om alleen buiten te spelen, in de open lucht te laten, is het meergezinnenhuis, zooals dat in onze steden voorkomt, uit gezondheidsoogpunt beschouwd, niet in die mate minderwaardig in vergelijking tot de eengezinswoning, dat onder alle omstandigheden aan de laatste de voorkeur moet worden gegeven.
Dit neemt niet weg, dat de bouw van woningen, welker inrichting of samenstelling niet met de eischen der hygiëne in overeenstemming is, moet Worden verhinderd, en dat men, vooral uit aesthetische en in bepaalde gevallen uit sociale overwegingen den aanleg van bepaalde stadsgedeelten als „tuindorpen" of „tuinsteden" bevorderen kan.
Woning-beurs.
Hoe meer de voorziening in de behoefte aan wonineren van henaalrl«
groepen der bevolking een zaak van gemeenschapszorg wordt, des te meer klemt ook de noodzakelijkheid, dat de organen der gemeenschap, welke met de uitvoering van deze taak zijn belast,



221
dat zijn de gemeentebesturen, een volledig overzicht hebben van de toestanden op de woningmarkt, dat zij kennen het getal beschikbare woningen van verschillende soort, het aantal woningen, waaraan behoefte bestaat, de woningtypen, welke door de huurders het meest worden gezocht.
Ook is het in plaatsen van eenige uitgebreidheid van groot belang, dat maatregelen worden beraamd, opdat woning-eigenaren en woningzoekenden elkaar zoo spoedig mogelijk kunnen vinden.
Met het oog hierop bepaalt de Woningwet thans, dat de Raad van een gemeente, die meer dan 20.000 inwoners telt, en van een gemeente, die minder dan 20.000 inwoners telt en door de Kroon wordt aangewezen, verplicht is een Woningbeurs in te stellen. Van de verplichting tot instelling van een woningbeurs kan aan een gemeente van meer dan 20.000 inwoners bij Koninklijk Besluit ontheffing worden verleend.
In een gemeente, waar een woningbeurs is ingesteld, is iedere verhuurder van een woning, wanneer hij, een woning te huur heeft of wanneer hij een woning verhuurd heeft, en iedere eigenaar, die een onbewoonde woning te koop aanbiedt of verkocht heeft, verplicht daarvan mededeeling te doen aan de woningbeurs overeenkomstig de door den Gemeenteraad onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten vast te stellen voorschriften.
De grondslagen voor een juiste kennis van de woningtoestanden en den waar-
Woningtelling.
schijnlijken omvang der vraag naar woningen in de naaste toekomst verschaft de woningtelling.
Een algemeene woningtelling heeft krachtens de Woningnoodwet plaats gehad. Verschillende gemeenten, Amsterdam vooraan, hadden reeds zelfstandig een of meer tellingen gehouden; in alle gemeenten, die van de bestudeering der woningtoestanden ernst maken, zullen nadere, meer in bijzonderheden afdalende tellingen wel noodig zijn.
In ieder geval moet de woningtelling na verloop van eenige jaren herhaald worden.
Al houdt men nauwkeurig aanteekening van alle veranderingen, welke door nieuwen bouw, slooping e.d. ontstaan, men kan daardoor niet voorkomen, dat de verzamelde gegevens na verloop van een zeker aantal jaren — kleiner naarmate de gemeente grooter is en



222
naarmate de woningdienst minder doeltreffend is ingericht — geen zuiver beeld van de bestaande toestanden meer geven. Dan is een nieuwe telling noodig.
De Woningwet houdt thans ook hiermede rekening door het voorschrift, dat een gemeente, telkens wanneer zij daarvoor bij Koninklijk Besluit wordt aangewezen, verplicht is een woningtelling te houden overeenkomstig de door de Kroon te geven voorschriften.
Zorg; voor het stadsbeeld en landschap.
Niet alleen de vraag, of de constructie en de inwendige inrichting der woningen
aan redelijke eischen van doelmatigheid en hygiëne beantwoorden.
is van beteekenis. Het behoort niet alleen tot de taak der ge* meentebesturen ervoor te waken, dat de woningen, welke nieuw worden gesticht, als woning aan bepaalde eischen voldoen; evenzeer is daaronder begrepen de zorg, dat het beeld van stad en dorp niet wordt geschaad door de oprichting van woningen of andere gebouwen, welke, op zich zelf of in verband met hun omgeving een onschoonen of onharmonischen aanblik verschaffen.
In de eerste plaats moet bü het ontwerpen van het plan van uitbreiding naar het verkrijgen van een behoorlijk geheel worden gestreefd; de latere woningbouw echter behoort tevens zoodanig te zijn, dat het plan aan zijn bestemming blijft beantwoorden.
Verschillende gemeenten hebben daarom langzamerhand het voldoen aan zekere welstandseischen in haar bouwverordeningen voorgeschreven. De juiste handhaving van dergelijke eischen levert intusschen groote moeilijkheden op.
Vooral de bouw van arbeiderswoningen, zooals die in de laatste jaren bij honderden tegehjk wordt uitgevoerd, stelt aan de ontwerpers der plannen hooge eischen; eischen, waaraan te voldoen ook daarom zoo moeilijk is, wijl hier een nieuw vraagstuk, voor welks bestudeering men in het verleden slechts weinig punten van aanknooping vindt, om oplossing vraagt. Weliswaar is de blokbouw als zoodanig niet iets nieuws; het vraagstuk echter om gelijktijdig geheele stadswijken te ontwerpen van voor het overgroote deel ongeveer op dezelfde wijze ingerichte kleine woningen, zoodanig, dat niettemin een in aesthetisch en architectonisch opzicht bevredigende uitkomst wordt verkregen, is geheel en al een vraagstuk van den jongsten tijd.



223
Noodwoningen.
Om tegemoet te komen aan den in de oorlogsjaren ontstanen nijpenden
woningnood zijn verschillende buitengewone maatregelen genomen.
Een aantal gemeenten stichtte z.g. noodwoningen: woningen, die wat samenstelling en inrichting aangaat belangrijk blijven beneden de voor „normale" woningen gestelde eischen, maar die in zeer korten tijd in grooten getale kunnen worden opgericht.
Omdat haar oprichting daling van het woningpeil in de hand werkt en duurzame maatregelen niet overbodig maakt, maar slechts iets verder naar de toekomst verschuift, dient de stichting van noodwoningen tot gevallen van de uiterste noodzakelijkheid beperkt te blijven.
In de „Woningnoodwet 1918" legde de wetgever eenige voorschriften neer om te verzekeren, dat in gevallen, waarin in een gemeente zóó ernstige woningnood bestaat, dat onmiddellijke voorziening wordt vereischt, ook inderdaad tot stichting van noodwoningen wordt overgegaan.
Dat de krachtens deze wet opgerichte woningen in den regel inderdaad -noodwoningen sullen zijn, volgt uit het voorschrift, dat, tenzij de Kroon anders verklaart, de krachtens haar voorschriften gestichte woningen geacht worden te behooren tot de inrichtingen, bedoeld in artikel 55 der Woningwet, d. w. z. met keeten en dergelijke tijdelijke gebouwen worden gelijk gesteld. De bewoning moet dan ook na 5 jaren ophouden, tenzij door de Kroon van jaar tot jaar verlenging van dien termijn wordt toegestaan.
De maatregelen krachtens de Woningnoodwet kunnen door gemeentebesturen of bouwvereenigingen eigener initiatief worden genomen, zij kunnen ook door de Kroon aan de gemeentebesturen voorgeschreven worden. Zooals in het hierboven bedoelde rapport der Normalisatie-commissie van het Nederlandsch Instituut voor Volkshuisvesting wordt opgemerkt, zal het zeer moeilijk zijn om indien een gemeentebestuur niet voldoet aan een krachtens de Woningnoodwet verstrekte opdracht, niettemin de uitvoering daarvan door te zetten.
Weliswaar is ook in dit geval van toepassing artikel 127 der Gemeentewet, dat Ged. Staten opdraagt te voorzien in hetgeen het gemeentebestuur had moeten doen, maar het zal voor het



224
Provinciaal Bestuur wel buitengewone moeilijkheden meebrengen om in een dergelijk geval dezen wettelüken plicht te vervullen. . De krachtens de Woningnoodwet te maken kosten komen voor 90% ten laste van het Rijk; voor 10% ten laste van de gemeenten.
Woningbedrijf.
De samengesteldheid der regelingen volgens welke door Riik en Gemeenten
de maatregelen ter verbetering van de volkshuisvesting (onder de bestaande omstandigheden grootendeels bestaande in maatregelen ter vermindering van het woningtekort) worden gefinancierd, is oorzaak, dat het moeilijk is, van haar werking in de gewone begrooting van inkomsten en uitgaven der gemeente een overzicht te geven, dat anders dan door geheel ter zake kundigen ontraadseld worden kan.
Voor gemeenten van eenige beteekenis verdient het daarom zeker overweging om het voorbeeld te volgen van de gemeente Nijmegen tot instelling van een Woningbedrijf, d. w. z. tot vaststelling van een verordening, krachtens welke alle inkomsten, ontvangsten en betalingen der gemeente, welke voortvloeien uit hare bemoeiingen ter zake van de verbetering der volkshuisvesting, afgescheiden van de overige geldmiddelen der gemeente, worden beheerd en verantwoord als inkomsten, ontvangsten en betalingen van het woningbedrijf. Dit bedrijf is dus geen technische dienst, maar een zelfstandige flnancieele administratie.
Alleen het nadeelig saldo van het geheele complex van maatregelen in het belang der volkshuisvesting, voor zooverre het niet door de gereserveerde voordeelige saldi van vroegere jaren kan worden gedekt, verschijnt op de gemeente-begrooting. Alle overige bijzonderheden kunnen worden geput uit de balans en de rekening en verantwoording van het bedrijf, welke door den Administrateur moeten worden opgemaakt.



HOOFDSTUK VIL
Volksontwikkeling en -opvoeding.
De Staatsregeling van 1798 bepaalde in artikel 60 der „Burgerlijke en Staatkundige Grondregels": „de maatschappij wil, dat de verlichting en beschaaving onder haare Leden zoo veel mogelijk bevorderd worde."
Hoe vaag deze omschrijving ook was, zij gaf het doel van de taak van staat en gemeenten op het gebied van onderwijs en opvoeding beter aan dan in latere grondwetten opgenomen bepalingen. Het geldende onderwijsartikel der grondwet zooals
l) Art. 192 der Grondwet:
Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der Regeering.
Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht der overheid, en bovendien, voor zoover het algemeen vormend zoowel lager als middelbaar onderwijs betreft, behoudens het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van den onderwijzer, een en ander bij de wet te regelen.
Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienstige begrippen, bij de wet geregeld.
In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend algemeen vormend lager onderwijs gegeven, in een genoegzaam aantal scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling •worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zoodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven.
De eischen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten deele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zoover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
Deze eischen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zoodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name
15



226
dat in 1917 is vastgesteld, is wel zeer uitvoerig, omdat het de grondslagen vermeldt, waarop de verschillende staatkundige partijen met betrekking tot de beëindiging van den z.g. schoolstrijd tot overeenstemming zijn gekomen; men mist er daardoor in de aanduiding, helder en klaar, met weinig woorden, van het beginsel, dat niet alleen het onderwijs in engeren zin, maar alles wat strekken kan tot verheffing van het peil der volksontwikkeling en tot nader brengen der vruchten van kunst en wetenschap tot het volk in zijn geheel, de aandacht en den steun van de algemeene en de plaatselijke regeeringen verdient.
Van de gemeentebesturen stellig niet in de laatste plaats. • Zeker is het onderwijs in die mate een zaak van algemeen belang, dat de kosten daarvan voor een groot, zoo al niet voor het allergrootste deel, door het Rijk moeten worden gedragen.
Maar de behoeften van het opgroeiend geslacht aan onderwüs zijn zoo talrijk en zoo uiteenloopend, dat daaraan plaatselijk slechts door een ingewikkeld stelsel van scholen en cursussen kan worden voldaan. De inrichting en regeling daarvan kan niet van hooger hand uit de verte worden beheerscht. Decentralisatie, waarbij een groot deel van de zorg en het toezicht op plaatselijke organen wordt afgewenteld, is noodig.
Die plaatselijke organen zijn in de eerste plaats de gemeentebesturen, die met betrekking tot bijna ieder onderdeel
Organen over welke de zorg voor het onderwijs Is verdeeld.
van het onderwijs een leidende, regelende of aanvullende taak hebben
Daarnaast hebben een groot aantal bijzondere vereenigingen met betrekking tot bepaalde onderdeelen van het onderwijs een taak op zich genomen.
de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd.
Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar denzelfden maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hooger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
De Koning doet jaarlijks van den stand van het onderwijs aan de Staten Generaal verslag geven.



227
Eindelijk wordt een zeer belangrijk deel van het onderwijs rechtstreeks vanwege het Bijk gegeven.
In dit hoofdstuk kan het onderwijs slechts worden behandeld, voor zooverre de gemeentebesturen daarbij zijn betrokken.
Belangrijke onderdeelen — o. a. het hooger onderwijs behalve het gymnasiaal onderwijs, het land- en tuinbouwonderwijs, het militaire onderwijs — worden dus in het geheel niet besproken. -1)
Ook voor andere onderdeelen kan onze bespreking, daar op de taak der gemeentebesturen de nadruk vallen moet, slechts zeer oppervlakkig zijn.
Toch hebben wij ons niet geheel tot de formeele vraagstukken bepaald.
De gemeentebesturen komen, vooral bij hun taak ten aanzien van het lager onderwijs ook met tal van vraagstukken van zuiver onderwijskundigen aard in aanraking. Zij moeten daarover oordeelen en beslissen. Van een aanduiding dier vraagstukken hebben wij ons daarom niet onthouden al kon van een uitvoerige behandeling geen sprake zijn.
De verschillende bemoeiingen van de gemeentebesturen met het onderwijs, hoe talrijk en verscheiden die in de grootere gemeenten ook zijn, behooren met elkaar verband te houden; de zorg van de gemeente voor de volksontwikkeling en -opvoeding moet intensief zijn en veelzijdig, maar stelselmatig tevens.
I 1 De voornaamste zorg, welke met
I ager on erw «. ■ jjgtj-gjjjjjQg fjet onderwijs op de
schouders der gemeentebesturen rust, is die voor het lager onderwijs, voor het algemem vormend lager onderwijs, zooals de grondwet dat thans noemt, het onderwijs, dat voor een ieder de grondslag moet uitmaken van zijn verdere ontwikkeling.
Een groot deel daarvan is langzamerhand op bijzondere vereenigingen overgegaan; de invoering van de nieuwe wet op het lager onderwijs zal waarschijnlijk de verdere ontwikkeling in die richting in de hand werken; toch blijft de zorg voor de
-1) Het bestaan der Amsterdamsche Universiteit kon geen voldoende aanleiding zijn om het hooger onderwijs in zijn vollen omvang te behandelen.



228
lagere school voor de meeste gemeenten nog een zeer belangrijk deel van haar taak.
Wat de gemeentebesturen te beslissen hebben, is in de eerste plaats de vraag, waar openbare scholen gevestigd zullen worden, hoeveel scholen er dus moeten zijn, en welken omvang het onderwijs in de afzonderlijke scholen behoort te hebben. Bij die beslissing spelen allerlei factoren een rol.
In de eerste plaats de gesteldheid der gemeente. In gemeenten met verschillende vrij ver uiteen gelegen bebouwde kommen, zal, voor zoover aan openbaar onderwijs behoefte is, het gemeentebestuur zooveel mogelijk moeten zorgen, dat in ieder zelfstandig centrum een school is. Men zal in dergelijke gemeenten dus wellicht een vrij groot getal kleinere scholen moeten oprichten in plaats van enkele grootere.
i —I In gemeenten met een stedelijk ka-
| Schoolgebouwen. , , ,
I _ 1 rakter daarentegen kan men zonder
bezwaar de schoolg,eöoMiom grooter maken en deze zoo inrichten, dat ieder gebouw twee of meer zelfstandige scholen kan bevatten.
Tegen het maken van zeer groote scholen verzet zich allereerst de lager-onder wijs wet door het voorschrift, dat, behoudens in bijzondere gevallen door de Kroon te verleenen ontheffing, de scholen in de toekomst niet meer dan 400 leerlingen zullen mogen tellen.
Ook om onderwijskundige en praktische redenen is het, afgescheiden van de werking van dit wetsvoorschrift, gewenscht als regel geen grootere dan zevenklassige scholen te maken.
Een zevenklassige school, waar het onderwijs door een even groot getal leerkrachten wordt gegeven, kan nog een intiem, min of meer huiselijk karakter hebben. Het is nog mogelijk, dat de onderwijzers alle of een zeer groot deel van de leerlingen kennen; er kan nog heerschen een geest van rust en vertrouwelijkheid, welke voor het onderwijs van bijzondere beteekenis is. In de groote scholen, met 12, 14 of 16 klassen is dat niet meer in dezelfde mate mogelijk. Een straffere tucht moet daar heerschen; het hoofd der school en de overige onderwijzers kennen de leerlingen buiten die van hunne eigen klasse minder goed; intimiteit en huiselijkheid zijn niet goed meer mogelijk.



229
Bovendien is, sedert de wet, behoudens de werking van een overgangsbepaling en de mogelijkheid van dispensatie voor bepaalde gevallen, verlangt, dat aan het hoofd der school het onderwijs in een bepaalde klasse zal opgedragen zijn, het bestuur eener groote school een te zware taak voor een onderwijzer, die voor het onderwijs aan een klasse van dikwijls 40 en meer leerlingen de volledige verantwoordelijkheid draagt.
Grootte der klassen.
Meer nog dan de grootte der afzonderlijke scholen en schoolgebouwen is
de grootte der klassen een punt van bijzondere beteekenis. In ons land, waar militaire orde niet wordt begeerd, waar het mechanische in het onderwijs zooveel mogelijk vermeden en bestreden wordt, kent men, behoudens uitzonderingen, reeds lang niet meer de zeer groote klassen, die in het buitenland nog wel voorkomen.
In den Haag heeft men in 1920 vastgesteld, dat de lokalen van nieuw te stichten scholen voor 30 leerlingen per onderwijzer zullen worden ingericht, Amsterdam overweegt om dit aantal op 24 te stellen.
Voor leerlingen, welke bijzondere toewijding van de zijde van den onderwijzer vereischen, of daar waar aan den vorm, het tempo of den inhoud van het onderwijs speciale eischen worden gesteld, is dit aantal nog te hoog.
De klassesterkte der scholen voor voortgezet onderwijs wordt daarom in den regel niet boven 24 opgevoerd; voor de scholen voor zwakzinnigen (buitengewoon onderwijs) is bij koninklijk besluit bepaald, dat in de klassen niet meer dan 16 leerlingen geplaatst mogen worden.
Zoodra in een gemeente verschillende lagere scholen aanwezig zijn, wordt het een punt van bijzondere zorg, maatregelen te treffen, opdat de kinderen zooveel mogelijk zonder bezwaar van de eene school naar de andere kunnen worden overgeplaatst.
Een algemeen leerplan is in dergelijke gemeenten noodzakelijk; bovendien moet
Leerplan.
men waarborgen treffen, opdat de in dat leerplan gestelde grenzen ook werkelijk worden gehandhaafd.



230
Vooral is dit van belang met het oog op het voortgezet onderwijs. Gedurende een reeks van jaren hebben de voortgezette scholen (hoogere burgerscholen en gymnasia) eigenlijk bepaald, waar het eindpunt van de lagere school — althans van de lagere school, welker leerlingen in den regel naar die onderwijsinrichtingen over gingen — zou moeten zijn.
Dit is verkeerd.
Met het oog op den gemiddelden aanleg der kinderen, vooral ook rekening houdende met de eischen, die de lichamelijke opvoeding stelt, behoort zelfstandig voor de lagere school bepaald te worden, wat het einddoel van haar onderwijs kan zijn.
Is dit einddoel zoodanig, dat de scholen van voortgezet onderwijs de leerstof, die zij tot dusverre boden, niet meer, op dezelfde wijze behandeld, kunnen afwerken, dan zullen zij die leerstof moeten beperken of haar methoden moeten wijzigen.
Vooral ook de eisch, dat eveneens op die scholen van voortgezet onderwijs aan de lichamelijke opvoeding meer tijd wordt besteed, zal daartoe moeten leiden. Indien men meer waarde hecht aan de vorming van geest en karakter der leerlingen dan aan de hoeveelheid positieve kennis, die zij bij het verlaten der school bezitten, kan tegen een dergelijke beperking van den omvang van het onderwijs o. i. slechts weinig bezwaar bestaan.
Zorg; voor leer- en aanschouwingsmiddelen.
De voorziening der scholen met leeren aanschouwingsmiddelen eischt van
de gemeentebesturen zorg. Voor de scholen in kleinere gemeenten kan het voldoende zijn, dat een bepaald bedrag per leerling wordt beschikbaar gesteld en dat de besteding daarvan in hoofdzaak door hoofden en personeel van de scholen zelve wordt geregeld.
In de groote gemeenten komt men tot centralisatie der leveringen, of zélfs tót inrichting van een gemeentelijk magazijn, waaruit de meeste leermiddelen kunnen worden betrokken. De verschaffing van de noodige aanschouwingsmiddelen voor het onderwijs in kennis der natuur levert daar bijzondere moeilijkheden op: vele leerlingen der groote-stadsscholen zullen gedurendei hun schooltijd nooit granen, nooit aardappelen en groenten zien groeien, wanneer de school hun die niet vertoonen kan.



231
Schooltuinen.
Met het aanleggen van z.g. schooltuintjes bij de afzonderlijke scholen
heeft men in dit opzicht zijn doel niet bereikt. De tuintjes zijn veelal te klein en dikwijls ongunstig gelegen; zij vereischen in verhouding tot de uitkomsten, welke zij kunnen opleveren, te veel zorg.
Gemeenten van eenige beteekenis dienen dus tot inrichting van centrale schooltuinen over te gaan. In de centrale schooltuinen moeten de kinderen de meest belangrijke der inlandsche cultuurgewassen in hun ontwikkeling kunnen volgen. Bovendien moeten zij voor de lessen 'in de scholen het noodige aanschouwingsmateriaal kunnen leveren.
Wordt de centrale schooltuin voor een deel tevens als kindertuin ingericht,
School- en kindertuinen.
dan wordt daardoor een ander sociaal doel van groote beteekenis bevorderd. De kinderen krijgen in zulk-een tuin een eigen tuintje ter bewerking. Lust in dien arbeid en liefde tot de natuur worden daardoor krachtig aangemoedigd en de kinderen vinden een bezigheid, die ben „van de straat houdt."
De zorg voor de lichamelijke opvoeding moet niet alleen bestaan in het
Lichamelijke opvoeding*.
doen geven van onderwijs in lichaamsoefeningen en de inrichting van de noodige localiteiten voor dit vak. Ook spel en sport dienen, zooveel mogelijk in verband met de school, te worden geleid en bevorderd, en de gemeenten dienen voor de noodige sport- en speelterreinen te zorgen.
Niet de gemeenten met een stedelijk karakter alleen. Ook voor de leerlingen der dorpsscholen zijn de methodische lichaamsoefeningen, de stelselmatige beoefening van spel en sport, van groote beteekenis.
Bij de intensieve wijze van gebruik van den bodem in vele deelen van ons land zijn ook „buiten" in een groot getal gemeenten geschikte sport- en speelterreinen (nog afgezien van de noodzakelijkheid, dat deze ook behoorlijk worden ingericht) niet beschikbaar, indien daarvoor niet door de gemeenten wordt gezorgd.
Over het algemeen staan de gemeenten in dit opzicht nog vrijwel aan het begin van de vervulling harer taak. Ook daar, waar sport- en speelterreinen zijn ingericht, is de oppervlakte



232
en de verdeeling ervan over het grondgebied der stad veelal niet zóó, dat aan redelijke behoeften wordt voldaan. Zelfs indien men zijn eischen aanmerkelijk lager stelt dan de Duitsche literatuur over dit onderwerp, waarin voor eenige jaren ongeveer 1 H.A. sport- en speelterrein per 10000 inwoners werd verlangd, hebben de gemeenten in dit opzicht nog een groote taak te vervullen.
Leerlingen, voor wie bijzondere maatregelen noodig zijn.
Het bovenstaande heeft in het algemeen betrekking op alle leerlingen der lagere scholen.
De gemeenten hebben echter nog een bijzondere taak te vervullen ten aanzien van hen die (ook in kleine klassen) het gewone onderwijs niet kunnen volgen, ten aanzien van zwakke en zieke kinderen of kinderen met physieke afwijkingen en ten aanzien van de kinderen, die door hun maatschappelijken toestand bijzondere maatregelen vereischen.
De kinderen, die het gewone lager onderwijs niet kunnen volgen, zijn bij ruwe indeeling de idioten, de zwakzinnigen en de tusschen zwakzinnigen en „normalen" staande groep van „vak-zwakken", „eenzijdig begaafden" e. d.
De zorg voor idiote kinderen is geheel of voor een groot deel geen onderwijs meer. Wij gaan daarop dus niet verder in.
Vak-zwakken, eenzijdig begaafden e. d. komen alleen in de gezamenlijke scholen der groote gemeenten in zoo'n aantal voor, dat het praktisch uitvoerbaar mag heeten voor hen bijzondere maatregelen te beramen.
Het onderwijs voor zwakzinnigen
is afzonderlijk geregeld en het behoort
Zwakzinnigen.
tot de taak der gemeentebesturen om zoo noodig afzonderlijke
scholen voor zwakzinnigen in te richten.
Deze scholen belasten zich met het onderwijs aan die kinderen, die weliswaar te achterlijk zijn om het onderwijs op de gewone lagere school met vrucht te volgen, maar die bij op hunne behoeften berekend onderwijs nog zeer goed in staat zijn een zekere mate van ontwikkeling te verwerven. Idioten worden van de scholen voor zwakzinnigen met zorg geweerd. Het onderwijs in de scholen voor zwakzinnigen is meer individueel en meer aanschouwelijk



233
dan het onderwijs der gewone scholen; de handenarbeid neemt er een vaste plaats op het leerplan in. Vandaar, dat deze scholen met haar kleine klassen, bij voorkeur afzonderlijke lokalen voor houtslöjd en cartonarbeid, hooger bezoldigde leerkrachten enz. betrekkelijk zeer kostbaar zijn. Ook het aantal zwakzinnigen is zoo gering, dat alleen de grootere gemeenten aan inrichting van scholen voor zwakzinnigen kunnen denken. De kleinere gemeenten zullen andere middelen moeten zoeken om die leerlingen te helpen. De tegenwoordige toestand, waarbij die kinderen dikwijls de gewone lagere school blijven bezoeken, en daar niet verder komen dan de eerste of de tweede klasse, is zeker niet goed te keuren.
Het onderwijs aan slechthoorende kinderen, doofstommen en blinden behoort, voor zooverre het niet door het particulier initiatief wordt verzorgd, uit den aard der zaak ook tot de taak van slechts de allergrootste gemeenten.
Spraakg-ebrekklgen.
Bijzondere zorg wordt daar ook door de gemeentebesturen gewild aan de
kinderen met spraakgebreken. Het aantal van deze kinderen, stotteraars, lispelaars, kinderen met gespleten gehemelte e. d., op de scholen is betrekkelijk groot. Velen hunner staat hun spraakgebrek bij hun toekomstige loopbaan ernstig in den weg, anderen vergalt het 't leven.
De gemeenten, welke zich de bijzondere zorg voor deze kinderen hebben aangetrokken, hebben aan hun onderwijs een mooi gedeelte toegevoegd.
Zwakke en zieke kinderen.
Het onderwijs voor spraakgebrekkigen grenst aan de zorg voor licha¬
melijk zwakke en zieke kinderen. De zorg voor de eerste, in het bijzonder de kinderen met tuberculose of met aandoeningen van tuberculeusen aard, ligt in hoofdzaak in handen van bijzondere vereenigingen. Deze vereenigingen zorgen voornamelijk voor de uitzending van kinderen naar buiten, aanvankelijk alleen in de zomermaanden, thans ook reeds in den winter. Zij worden door een aantal gemeenten geldelijk gesteund, maar hebben over het algemeen nog met flnancieele moeilijkheden te kampen.



234
In den Haag bestaat — ook door de gemeente gesteund — het „Herstellingsoord de Eerste Nederlandsche Buitenschool", een op een beschutte plaats in de duinen gelegen inrichting, waar kinderen worden verpleegd en tevens, zooveel mogelijk in de open lucht, aan de eischen der lager-onderwijswet voldoend schoolonderwijs ontvangen.')
Bovendien heeft den Haag nog een afzonderlijke regeling van het onderwijs aan kinderen, die wegens ziekte de lagere school moeten verzuimen, die met eenig privaatonderwijs ongeveer op de hoogte van hun klasse kunnen worden gehouden, maar wier ouders financieel niet in staat zijn om dat onderwijs te bekostigen.
De gemeente steunt daarvoor — zij draagt de uitgaven nagenoeg geheel — een bijzondere vereeniging, welke eenige onderwijzers in haar dienst heeft, die aan de hier bedoelde kinderen enkele uren per week huisonderwijs geven.
De uitkomsten van dit onderwijs zijn verrassend goed. Ineen groot aantal gevallen kunnen de kinderen bij hun terugkomst op de school ook na vrij langdurige ziekten het onderwijs volgen in de klasse, waarin zij waren geplaatst, zoodat wordt voorkomen, dat voor hen als gevolg van hun ziekte een jaar of een half jaar verloren gaat, naar gelang de school, waar zij geplaatst zijn, jaarklassen of halfjaarklassen heeft.
Strenge school.
Tot de on-maatschappelijken behooren in de eerste plaats de candidaatjes voor
de z.g. strenge school, ook een onderwijsinrichting, welke alleen de groote steden kunnen in stand houden, maar die daar uitnemende diensten kan bewijzen voor de opvoeding van die kinderen, die met de gewone tuchtmiddelen der lagere school niet onder appèl gehouden kunnen worden. De strenge school is bestemd voor:
a. Jongens, die wegens hun koppigheid, brutaliteit, ongehoorzaamheid of doordat zij een ernstig gevaar opleveren voor de
') Omdat „onderwijs" over het algemeen een afgerond geheel vormt, zijn hier, en bij de bespreking van schoolkleeding en -voeding op de volgende bladzijden, enkele bijzonderheden vermeld, welke, in ander verband, reeds elders een plaats vonden. Zie blz. 170 en 171.



235
opvoeding hunner mede-leerlingen, ongeschikt zijn voor het verblijf op de gewone school;
b. Jongens, die zich aan hardnekkig schoolverzuim schuldig maken, zonder dat de ouders of onderwijzers der gewone school hiertegen kunnen waken.
De school is niet bestemd tot opneming van achterlijke kinderen ; evenmin van verwaarloosde of misdadige kinderen, tegen wie maatregelen volgens de strafwet noodzakelijk zijn, of wier ouders uit de ouderlijke macht ontzet of daarvan optheven behooren te worden; ook niet ten slotte van kinderen, wier geestelijke of lichamelijke toestand opneming in een bijzondere opvoedingsinrichting wenschelijk maakt. De strenge school concurreert dus niet met de rijks-tuchtscholen; toch moet de plaatsing in de strenge school in zekeren zin een straf blijven. Gedurende hun verblijf in de school — de kinderen komen er 's morgens en gaan eerst 's avonds weer naar huis — zijn de leerlingen aan strenge tucht onderworpen.
Op de grens tusschen onderwijs en maatschappelijk werk staan de Tehuizen van verschillende soort, welke buiten de schooluren kinderen opnemen, die anders door ongeordende toestanden thuis of door hun aanleg gevaar loopen tot een zwervend straatleven en daardoor tot misdrijf te vervallen. Deze kinderen — jongens en meisjes — behooren op de school dikwijls tot de niet lastige leerlingen; wordt er evenwel buiten de schooluren niet op hen gelet, dan gaan zij ook voor het onderwijs verloren. Deze tehuizen moeten dus in geregeld contact met de scholen werken: de opvoedende taak der school moeten zij aanvullen en steunen.
Ook deze Tehuizen worden door de gemeenten gesubsidieerd.
Schoolkleedlng- en -voeding:.
De verstrekking „ter bevordering van het schoolbezoek", van kleeding en
voedsel aan kinderen, voor wie daaraan behoefte bestaat (schoolkleeding en schoolvoeding) behoort krachtens uitdrukkelijk voorschrift van de Leerplichtwet eveneens tot de taak van de gemeentebesturen. Zij kunnen die taak vervullen door rechtstreeks de noodige maatregelen te nemen, of door subsidieering van bijzondere vereenigingen. Openbaar en bijzonder onderwijs moeten daarbij op gelijken voet worden behandeld.



236
Vooral in de oorlogsjaren hebben de schoolkleeding en -voeding een belangrijke uitbreiding ondergaan en zijn de kosten in de gemeenten, waar zij bestaan, ontzaglijk gestegen.
In de meeste gemeenten werd de schoolvoeding aanvankelijk alleen, in den vorm van een warmen maaltijd, in de wintermaanden verstrekt.
Het komt evenwel voor, dat de schoolvoeding ook, door verstrekking b.v. van een ontbijt, in de zomermaanden wordt voortgezet.
Was zij oorspronkelijk beperkt tot de leerlingen der lagere school, de eenigen, voor wie de wetgever het noodig achtte, maatregelen ter beperking van het schoolverzuim voor te schrijven, in sommige gemeenten heeft men haar ook tot de leerlingen der bewaarscholen uitgestrekt.
Het doel der schoolvoeding is daar dus een ander geworden, dan dat, hetwelk de wet kent. Niet alleen beperking van het leerverzuim wordt er mede beoogt, maar ook zorg, dat de kinderen niet door onvoldoenden voedingstoestand van het onderwijs te weinig voordeel hebben (zorg in het algemeen voor het lichamelijke welzijn van het arme schoolkind).
Wanneer men aan de kindervoeding deze beteekenis toekent, ligt het voor de hand, dat men er niet mee begint, wanneer het kind, wellicht reeds ondervoed, op de lagere school plaats neemt, maar dat er mee wordt aangevangen, zoodra de gemeenschap een deel van de zorg voor het kind van de ouders overneemt, zoodra m. a. w. het kind op de bewaarschool wordt geplaatst.
Schoolbaden.
Evenals schoolkleeding en schoolvoeding zijn ook de schoolbaden slechts
voor een bepaald deel van de leerlingen der scholen bestemd. Ongetwijfeld zou een krachtige zorg voor de lichamelijke opvoeding er toe kunnen leiden, dat het baden werd uitgestrekt tot groote groepen van leerlingen, die thans van de schoolbaden geen gebruik maken. De toepassing van het beginsel, dat de school, waar zij buiten het gebied van het eigenlijke onderwijs treedt, slechts handelen moet, waar de ouders onmachtig of onwillig zijn, heeft in dit opzicht zeker remmend gewerkt. De vrij groote kosten aan inrichting en gebruik van schoolkinderenbaden verbonden, hebben hier zeker mede haar invloed doen



287
gelden. Het is in ieder geval te betreuren dat men tot dusverre in ons land dergelijke badinrichtingen bijna uitsluitend in de groote gemeenten vindt. Wanneer men de eischen van bouw en inrichting wat lager stelde, zou toch bijna iedere gemeente, waar een waterleiding is, zonder overdreven kosten een stortbad kunnen inrichten.
De talrijke maatregelen, welke alleen de besturen van de groote gemeenten in het belang van de schoolgaande jeugd öf zelf beramen en uitvoeren, öf steunen, gaan wij voorbij.
Slechts op de noodzakelijkheid van een goede verzorging van het bibliotheek-
Blbllotbeek en leeszaalwezen-
en leeszaalwezen ook voor kinderen moet nog worden gewezen. Als machtig middel tot volksopvoeding en -ontwikkeling richt de openbare leeszaal en -bibliotheek zich in de eerste plaats tot de volwassenen. In de kinderleeszaal en kinderbibliotheek behoort zij echter haar voorloopster te hebben. In kleinere plaatsen, waar de bevolking te weinig talrijk is of te ver uiteen woont om een, kinderleeszaal te doen slagen, kan de kinderbibliotheek geheel of in hoofdzaak sc/iooZbibliotheek blijven. Vooral in de grootere arbeiderscentra dient echter de stichting van kinderleeszalen plaats te hebben en dan moet ook tusschen de schoolbibliotheken, zelfs als men die om paedagogische redenen in de scholen wil behouden, en de leeszaal samenwerking worden verzekerd.
De oude opvatting, dat een groot deel van de kinderen na het doorloopen van den zesjarigen leertijd der lagere school als „volleerd" het leven kon ingaan en ten hoogste nog een cursus voor herhalingsonderwijs behoefde te volgen, mag als overwonnen worden beschouwd.
Het oude standpunt is verlaten, niet alleen in zooverre, dat voor alle kinderen een zeven-, acht-, of zelfs negenjarige leertijd noodzakelijk wordt geacht, maar ook in dit opzicht, dat men zooveel mogelijk allen, die dezen normalen leertijd van het lager onderwijs hebben volbracht, in de gelegenheid wil stellen pm zich verder te ontwikkelen, om zoo mogelijk verder onderwijs te ontvangen.



238
Dit verdere onderwijs wordt gegeven, öf op de lagere school zelve, öf in afzonderlijke scholen van voortgezet onderwijs.
De uitbreiding van het lager onderwijs,
zóó dat het tot ongeveer het 16e jaar
V. L. O. scholen.
in de behoefte der leerlingen kan voorzien, geschiedt tot dusverre in hoofdzaak door bepaalde lagere scholen in te richten als scholen voor meer-uitgebreid-lager-onderwijs1), lagere scholen, waar echter de leerstof geleidelijk ongeveer den omvang heeft gekregen van die der hoogere burgerscholen met drie-jarigen cursus en die veelal opleiden voor de (van een bijzondere vereeniging uitgaande) z.g. M. TJ. L. O. examens, waarvan het diploma in de praktijk als ongeveer gelijkwaardig met het einddiploma eener H. B. S. met driejarigen cursus wordt beschouwd.
Voor de leerlingen, die dit op een examen gericht onderwijs, dat drie vreemde talen en wiskunde omvat, niet noodig hebben, maar die toch na het doorloopen der 6 leerjaren van de lagere school die school nog blijven bezoeken, hebben voornamelijk de groote steden z.g. rerwl^klassen ingericht.
De nieuwe Lager-onderwijswet heeft als beginsel gesteld, dat voor allen, die niet naar scholen voor voortgezet of vakonderwijs overgaan, het gewoon lager onderwijs zeven achtereenvolgende leerjaren moet omvatten. De wet stelt een termijn van vijf jaren als overgangsperiode, gedurende welken de lagere scholen nog uit 2e8 leerjaren zullen mogen bestaan. Doordat de overgang naar gymnasia, hoogere burgerscholen, handelsscholen, U. L. O. scholen en scholen voor vakonderwijs blijft plaats vinden, nadat de zes leerjaren van het lager onderwijs zijn doorloopen, zal het aantal leerlingen van het 7e leerjaar dikwijls gering zijn. Moest daarvoor aan iedere school een afzonderlijke klasse onder een afzonderlijken onderwijzer gevormd worden, dan zouden, afgezien nog van de moeite om in de behoefte aan schoolruimte te voorzien, de kosten van .invoering van het 7e leerjaar onevenredig hoog worden.
Voor vele leerlingen zal het bovendien gewenscht zijn, dat hun de gelegenheid wordt geboden in een 8ste of zelfs in een
') Sedert de invoering, op 1 Januari 1921 der nieuwe L. O. wet, scholen voor uitgebreid lager onderwyt.



239
9e leerjaar nog verder lager onderwijs te ontvangen. Wordt die gelegenheid opengesteld in dezelfde school, waar zij gedurende het 7e leerjaar onderwijs ontvangen (de leerverplichting zal met één jaar worden uitgebreid), dan zullen zij daarvan eerder gebruik maken, dan wanneer zij na het verplichte 7e leerjaar voor het niet-verplichte 8ste leerjaar naar een andere school moeten overgaan. Praktisch is het niet mogelijk om aan alle scholen behalve een 7e ook een 8e en 9e leerjaar te verbinden.
Op grond van deze beide overwegingen verdient het zeker aanbeveling, dat men in gemeenten, waar verschillende lagere scholen aanwezig zijn, onderzoekt, of het niet wenschelijk is de voor zes leerjaren ingerichte scholen te laten, zooals ze zijn, en afzonderlijke scholen op te richten voor het verplichte 7e en de niet verplichte 8ste en 9e leerjaren. De Lager-onderwijswet laat dit toe; met de bedoeling om dergelijke „lageronderwijs-kopscholen" mogelijk te maken, is aan het slot van de 8e zinsnede van artikel 3 der wet de bepaling opgenomen: „Daar, waar Wij de gelegenheid om aansluitend lager onderwijs in het zevende leerjaar te ontvangen in voldoende mate op andere wijze verzekerd achten, of waar bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, kunnen Wij vergunning verleenen, dat het onderwijs aan eene of meer bepaalde scholen minder dan zeven achtereenvolgende leerjaren omvat."
Op het „algemeen vormend" lager onderwijs volgt de gespecialiseerde opleiding voor bepaalde vakken of beroepen. Ook het „algemeen vormend" onderwijs der gymnasia en hoogere burgerscholen houdt in belangrijke mate rekening met de loopbaan, welke men zich voorstelt, dat de meerderheid der leerlingen zullen volgen. Aan de z. g. lycea is nog gedurende de eerste twee jaren, die op het lager onderwijs volgen, het voortgezet onderwijs voor alle leerlingen gelijk, daarna wijken ook aan deze scholen de studierichtingen ver uiteen.
Herhallngsonderwljs.
Wat het avondonderwijs aangaat, is het de fout van het oude herhalings¬
onder wijs geweest, dat het niet specialiseerde, niet vroeg naar de toekomstige bestemming en, in verband met die bestemming naar de bijzondere behoeften van de verschillende groepen vah



240
leerlingen, maar eenvoudig wilde herhalen en uitbreiden wat het lager onderwijs had gebracht.
Het is daardoor bijna nooit tot bloei kunnen komen en is verkwijnd en verdrongen, zoodra avondscholen werden geopend, waar het onderwijs zich aanpaste bij de behoeften en wenschen der leerlingen. Waar herhalingsscholen tot bloei en ontwikkeling kwamen, zijn dat dan ook in den regel scholen geweest, die onder den naam van herhalingsonderwijs den leerlingen een soort avond-vakonderwijs brachten.
De nieuwe Lager-onderwijswet kent den naam herhalings-onderwijs niet
Vervolg-onderwljs.
meer. Zij verplicht de gemeentebesturen nm han w
gewoon of buitengewoon lager onderwijs hebben genoten en die niet meer onder de verplichting vallen dit onderwijs te volgen, zoodra ten minste zes leerlingen zich aanmelden, vervolgonderwijs te_ doen geven. Dit vervolgonderwijs moet — uitsluitend op werkdagen — over dag of des avonds worden gegeven in een cursus, die ten minste honderd vijftig en ten hoogste driehonderd uren per jaar duurt. Het onderwijs moet ten minste vier vakken van het lager onderwijs omvatten en daarvan moeten er ten minste twee behooren tot de verplichte vakken van het gewoon lager onderwijs. Het mag bovendien andere vakken omvatten, doch slechts voor zoover het vakken zijn, die geacht worden tot het nijverheidsonderwijs te behooren, en zoolang in het onderwijs in die vakken ter plaatse niet wordt voorzien door uitvoering van de nijverheidsonderwijswet. Deze regeling is van dien aard, dat het aanbeveling zal verdienen in de behoeften aan verder onderwijs van hen, die de lagere school hebben afgeloopen, en die niet naar scholen van voortgezet- of vakonderwijs overgaan, zooveel mogelijk door dag- en avondcursussen van vakonderwijs te voorzien en alleen vervolgonderwijs in te richten voor hen, aan wier behoeften een onder de wet op het nijverheidsonderwijs vallende school of cursus niet kan voldoen.
Onder de dagscholen voor voortgezet onderwijs staan nog steeds de hoogere burgerscholen en gymnasia vooraan. De gymnasia, voortzetting van de vroegere „Latijnscbe scholen", hebben de oudste brieven; de hoogere burgerscholen zijn eerst



241
door de wet op het middelbaar onderwijs van 1863 in het leven geroepen*), maar hebben, wat haar getal leerlingen aangaat, de gymnasia verre overvleugeld.
i— 1 Gymnasia moeten krachtens artikel 6
I qymnas a. 1 ^ ^ regeling van het hooger
onderwijs worden opgericht door het bestuur van iedere gemeente, waar de bevolking 20000 zielen te boven gaat. In andere gemeenten kan een gymnasium opgericht worden. Mocht in een gemeente van meer dan 20000 inwoners op bezoek van een gymnasium weinig te rekenen zijn, dan kan door de Kroon van de verplichting tot oprichting vrijstelling worden verleend.
Het onderwijs aan de gymnasia wordt krachtens de wet gegeven in een zesjarigen cursus overeenkomstig een bij Koninklijk Besluit vastgesteld algemeen leerplan, dat „den omvang van het onderwijs en de grondtrekken van den cursus" regelt. Krachtens dit leerplan is het onderwijs gedurende de eerste vier jaren voor alle leerlingen gelijk. In het vijfde en het zesde jaar wordt iedere klasse gesplitst in twee afdeelingen, een afdeeling A, bestemd voor de leerlingen, die zich uitsluitend willen onderwerpen aan het eindexamen ter verkrijging van het getuigschrift om aan een Universiteit te studeeren in de faculteiten der godgeleerdheid, rechtsgeleerdheid, letteren of wijsbegeerte, en een afdeeling B, bestemd voor hen, die wenschen te gaan studeeren in de faculteit der geneeskunde of der wis- en natuurkunde.
De kosten der gymnasia worden door de gemeenten gedragen, veelal met subsidie van het Rijk. De aanvaarding van het rijkssubsidie bindt de gemeenten in verschillende opzichten in haar vrijheid van beheer. In het bijzonder geldt dit voor de regeling der jaarwedden, welke dan niet meer aan de goedkeuring deiGedeputeerde Staten, maar aan die van den minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen is onderworpen, welke goedkeuring in het algemeen niet wordt verleend, wanneer de salarieering niet aansluit bij de voor de rijks-hoogere burgerscholen (rijksgymnasia zijn er niet) geldende regeling.
Als bijdrage in de kosten moet een schoolgeld worden geheven,
-) Voorloopsters vonden zij in de „afdeelingen B" der vroegere gymnasia.
16



242
waarvan sedert de jongste wetswijziging geldt, dat de heffing moet geschieden met inachtneming van de draagkracht van hen, door wie het is verschuldigd (z.g. evenredig schoolgeld). Sedert dezelfde wetswijziging is het aan de besturen van door het Rijk gesubsidieerde gymnasia verboden een lager schoolgeld te heffen dan verschuldigd is voor de leerlingen der openbare gymnasia in dezelfde gemeente.
Wat de wetgever in 1863 met de hoogere burgerscholen heeft bedoeld
Hoogere burgerscholen.
wordt het duidelijkst, wanneer men zich rekenschap ervan geeft,
noe nrj in net algemeen de verhouding tusschen lager-, middelbaar- en hooger onderwijs dacht. Thorbecke zei daarover bij zijn verdediging van de Middelbaar-onderwijswet het volgende:
-Mag ik, mijnheer de President, om mijne meening duidelijk te maken, mij bedienen van eene figuratieve voorstelling? Dan teeken ik een grooten, alomvattenden kring; in dien kring een tweeden, en in den tweeden een derden, zeer kleinen kring, en zeg ik: de breede zoom, van den uitersten omtrek tot den tweeden kring, bevat de groote menigte, die vooreerst nog bij het lager onderwijs blijft staan; een aanzienlijk deel des volks, de kern der tegenwoordige maatschappij, vult den tweeden kring, en daarvoor is hetgeen dit ontwerp regelt, bestemd, de grondslagen namelijk van algemeene beschaving, niet enkel uitloopende op vakscholen, niet enkel dienende als voorbereiding tot eene polytechnische school, maar hoofdzakelijk en vooral tot algemeene vorming en ontwikkeling, tot eene hoogere vorming en ontwikkeling, dan bij het lager onderwijs verkrijgbaar is. Eindelijk de derde, kléinste, zeer kleine kring, die van hetgeen men, meteen niet juist woord, hooger onderwijs noemt, onmiddellijk slechts aan een gering aantal dienstbaar, doch waarvan weldadige stralen naar de beide andere kringen uitgaan."
Da tegenstelling tot de gymnasia, zijn dus de hoogere burgerscholen bedoeld als inrichtingen, die met een afgerond programma eindonderwijs zouden geven, een onderwijs dat aan de kinderen der gezeten burgerij, voor zooverre zij niet voor het hooger onderwijs waren bestemd, de beschaving en algemeene ontwikkeling zou geven, die zij voor het leven behoefden.
De werkelijkheid heeft in het algemeen niet beantwoord aan



243
de voorstelling van de drie concentrische onderwijsgebieden; het feit, dat de hoogere burgerscholen een geheel ander karakter hebben gekregen dan door den wetgever was bedoeld, zal ook wel in verband gebracht moeten worden met de omstandigheid, dat voor de meerderheid der leerlingen de beroepskeuze, in den zin van de beslissing omtrent de richting welke zij wenschen uit te gaan, valt vóór hun overgang naar de middelbare school. De hoogere burgerschool ontving geen leerlingen, die heel in het algemeen ontwikkeling en beschaving wenschten, maar leerlingen met een bepaalde bestemming. Bij ben, die de driejarige hoogere burgerscholen bezochten, was dit veelal kantoorarbeid, bij de leerlingen der hoogere burgerscholen met vijfjarigen cursus, vooral in de groote steden, was dit in tal van gevallen de studie aan de Polytechnische school, later Technische Hoogeschool. Onder den invloed hiervan heeft de hoogere burgerschool met vijfjarigen cursus zeer sterk het karakter gekregen van een school, die tot verdere studie, in het bijzonder aan de Technische Hoogeschool, voorbereidt.
De leerlingen van de hoogere burgerscholen met vijfjarigen cursus, die de studie aan een Universiteit wenschten voort te zetten, moesten tot 1917 het met het eindexamen der gymnasia gelijkstaande toelatingsexamen tot de Universiteit afleggen. Door de vereischte kennis van Grieksch en Latijn vorderde de voorbereiding van dit examen voor hen in den regel een tweetal jaren. Door de wet van 7 November 1917, Staatsblad 616, is hierin in zooverre verandering gebracht, dat het getuigschrift van met goed gevolg afgelegd eindexamen van een hoogere burgerschool met vijfjarigen cursus evenals het gymnasiaal eindexamen thans bevoegdheid geeft tot het afleggen der examens in de faculteiten der geneeskunde en der wis- en natuurkunde. Het karakter der hoogere burgerscholen met 6-jarigen cursus als voorbereidingsscholen voor verder onderwijs is daardoor uit den aard der zaak nog verscherpt.
Door dezen gang van zaken konden de hoogere burgerscholen niet ten
Handelsscholen.
volle voorzien in de behoeften van de leerlingen, die voor een andere loopbaan waren bestemd. In de groote handelssteden, Amsterdam en Botterdam, trad dit het eerst duidelijk in



244
het licht en de besturen van die gemeenten gingen dan ook het eerst over tot oprichting van openbare handelsscholen: tweejarige scholen, die bij het derde leerjaar der hoogere burgerscholen aansluiten, maar in welker programma's het zwaartepunt van de wiskundige vakken naar de studie der vreemde talen is verlegd. De opleiding aan deze scholen, voorafgegaan door drie jaren hoogere,burgerschool-studie is dus met de opleiding aaneen hoogere burgerschool met vijfjarigen cursus gelijk te stellen.
Naast deze opleiding deed zich de behoefte gevoelen aan eenvoudiger onderwijs ten behoeve van voor den handel bestemde leerlingen. Aan deze behoefte werd voldaan öf door van een hoogere burgerschool met driejarigen cursus het onderwijsprogramma met het oog op de behoeften van den handel te wijzigen, öf door oprichting van afzonderlijke scholen, de z.g. handelsdagscholen met driejarigen cursus, scholen dus, die wat het gehalte van het onderwijs aangaat met hoogere burgerscholen met driejarigen cursus gelijk gesteld kunnen worden.
Naar het voorbeeld van de handelsschool der Algemeene Winkeliersvereeniging te Amsterdam zijn deze scholen geleidelijk in een aantal gemeenten opgericht en voorzien daar, blijkens het steeds toenemend getal leerlingen, in een groote behoefte.
Naast de voorbereiding voor verdere studie en de opleiding voor den handel staat als derde groep van voortgezet onderwijs het onderwijs voor ambacht en bedrijf: het vakonderwijs in engeren zin.
Als scholen, waar dit onderwijs wordt
gegeven, moeten in de eerste plaats
Ambachtsscholen.
worden genoemd de ambachtsscholen. Weliswaar zullen door de invoering van de wet op het Nijverheidsonderwijs de kosten van deze en van de overige vakscholen voor 70o/0 door het Rijk worden gedragen, maar ook de gemeenten zullen het vakonderwijs moeten blijven steunen en zullen dus zich rekenschap moeten blijven geven van den omvang, dien het ambachtsonderwijs in verband met de plaatselijke behoeften dient te hebben, van de plaats der scholen enz.
Dat het ambachtsonderwijs tot zijn tegen woordigen bloei is gekomen, is ook voor een groot deel aan den steun der gemeenten te danken. Aan de eerste Nederlandsche ambachtsschool, de op



245
1 Januari 1861 geopende school der Maatschappij voor den Werkenden Stand te Amsterdam, werd reeds over 1868 een gemeentelijk subsidie toegekend, en ook andere later gestichte scholen kwamen slechts door de hulp der gemeenten tot stand.
Op de Staatsbegrooting voor het jaar 1891 is voor de eerste maal een bedrag uitgetrokken tot het verleenen van rtjkssteun aan het ambachtsonderwijs. Sedert is dat bedrag geregeld verhoogd; echter niet zonder dat de gemeentelijke subsidien aan de ambachts- en andere vakscholen eveneens voortdurend stegen.
De wet van 4 October 1919 (Stbl. 698) tot regeling van het Nijverheidsonderwijs heeft het aandeel van het Rijk in de kosten van deze scholen, dat te voren in de meeste gevallen ongeveer 60% der kosten bedroeg, verhoogd, maar toch het beginsel gehandhaafd, dat Rijk en gemeenten tot de ontwikkeling van dezen tak van onderwijs moeten samenwerken. Het rijks-subsidie bedraagt nl. 70% (in enkele gevallen 76%) der netto kosten, mits wordt aangetoond, dat de gemeente, in welke de school gevestigd is, of, ingeval zij ook door leerlingen uit andere gemeenten wordt bezocht, deze gemeente in samenwerking met die andere gemeenten, de overige dertig ten honderd heeft toegestaan.
De scholen, waarop deze wet van toepassing is, zijn al die onderwijsinstellingen, welke, op den grondslag en met voortzetting van het algemeen vormend onderwijs, opleiden voor ambacht, nijverheid, scheepvaart, huishouden, landbouwhuishouden en vrouwelijke handwerken. De wet gaat uit van de onderstelling, dat de bestaande toestand, dat bij het nijverheidsonderwijs de bijzondere scholen regel, de openbare uitzondering zijn, ook in de toekomst bestendigd worden zal. Ook scholen, die geheel van een gemeente uitgaan, hebben echter recht op het rijkssubsidie van 70 of 75% der netto kosten, dat zijn, krachtens de bepaling, welke de wet daarvan geeft, de exploitatiekosten, verminderd met de ontvangsten wegens subsidie van de provincie, contributiön en bijdragen van particulieren en vereenigingen, opbrengst van werkstukken, schoolgelden en buitengewone inkomsten.
Naast de opleiding in scholen kent de Nijverheidsonderwijswet het onderwijs volgens het leerlingstelsel. Ook in de kosten daarvan draagt het rijk 70 % bij, mits de overige 30 %, o. m. door bij-



246
dragen van de gemeenten, worden gedekt. Tot ontwikkeling van dit onderwijs zullen de gemeentebesturen kunnen medewerken, daar waar geen vakscholen bestaan en, waar wèl vakscholen bestaan, voor die beroepen, welke in die scholen moeilijk onderwezen kunnen worden, of waarvoor nog geen onderwijsgelegenheid is ingericht.
Voor hen, die reeds in een bepaald vak werkzaam zijn, is vooral van beteekenis de ontwikkeling, die het avondvakonderwijs dank zij de geldelijke hulp van Rijk en gemeenten, langzamerhand heeft verkregen.
Voor het bouwvak in het bijzonder is bereikt, dat, zij het dan ook m een grooter aantal jaren, de jongens, die onmiddellijk na het verlaten der lagere school een vak moeten gaan beoefenen avondonderwijs kunnen genieten, dat de praktijk van het ambacht zóó aanvult, dat hun vorming ongeveer gelijkwaardig mag worden geacht aan die van hen, die aan een ambachtsschool hun praktische en theoretische opleiding genieten.
Bewa-nchoien. I De ^hoolopvoeding, die aan het lager
■ 1 onderwijs vooraf gaat, is tot dusverre
met wettelijk geregeld. Waar de gemeentebesturen zich de zorg daarvoor aantrekken, doen zij dat dus vrijwillig en niet in opdracht van den wetgever.
Tegen den ouden HoUandschen naam voor deze scholen „bewaarscholen", heeft men het bezwaar, dat hij het doel van deze scholen met zuiver aangeeft, aangezien dit langzamerhand veel méér is gaan omvatten dan het „bewaren" der kinderen, wier moeders door werkzaamheden in het gezin of elders het 3—6 jarige kind niet geregeld onder haar hoede kunnen houden. Indien men in het oog houdt, dat die naam in hoofdzaak historische beteekenis heeft, bestaat echter tegen het gebruik ervan niet het minste bezwaar, vooral niet, omdat ook de naam „voorbereidingsschool" het doel van deze opvoedingsinrichting niet zuiver aangeeft, evenmin als dat ook de namen „Fröbelschool" of „Montessorischool" doen.
Als opvoedingsinrichting voor de kinderen, die anders gedurende de voor hun ontwikkeling zoo belangrijke 2 a 3 jaren, die aan het bezoeken van de lagere school voorafgaan, geen of slechts



247
onvoldoende leiding zouden ontvangen, heeft de bewaarschool een belangrijke taak te vervullen. De gemeenten, waar het getal van deze kinderen zóó groot is, dat een bewaar schooltje, al is het er een met slechts één of twee leerkrachten, genoeg leerlingen vindt, behooren het bestaan van een dergelijke school te verzekeren.
Op tweeërlei wijze zijn zij voor dit doel werkzaam: zij steunen bijzondere bewaarscholen of houden openbare bewaarscholen in stand.
De subsidiën voor de bijzondere bewaarscholen zijn geleidelijk gestegen en hier en daar reeds zoo hoog, dat zij — hetzelfde stelsel dus, dat het Rijk ten aanzien van het lager onderwijs heeft gevolgd — het den besturen der scholen mogelijk maken deze aan dezelfde eischen als de openbare scholen te laten voldoen.
Verschillende gemeenten verzorgen ook de opleiding van bewaarschoolonderwijzeressen. Waar rijksexamens voor haar niet bestaan, zijn verschillende gemeentelijke en bijzondere diploma's ingesteld. Door samenwerking, eerst van de gemeenten 's Gravenhage en Rotterdam, thans van deze twee gemeenten en Utrecht, Groningen en Arnhem, worden jaarlijks gehouden de z.g. gemeenschappelijke gemeentelijke bewaarschool-akte-examens. Door het afleggen van deze examens kunnen twee diploma's worden verkregen, een diploma „A" voor onderwijzeres en een diploma „B" voor hoofd eener bewaarschool. Afgezien van het betrekkelijk gering bedrag der examengelden, worden de kosten van deze examens geheel door de betrokken gemeenten gedragen.
I — 1 Het vraagstuk van den scholenbouw
i scholen ouw. | ^qq,^. me(je tot de moeilijkste vraagstukken, welke de gemeenten in verband met het onderwijs hebben op te lossen, vooral, indien men daaronder begrijpt alle maatregelen, welke noodig zijn om in een groote, zich snel ontwikkelende gemeente voortdurend tijdig te voorzien in de behoefte aan de noodige schoolruimte voor alle soorten en groepen van onderwijs.
Bij den huidigen stand der wetgeving bestaat er aanleiding om onderscheid te maken tusschen:
o. bouw van scholen voor het openbaar onderwijs;



248
b. bouw van scholen voor het bijzonder lager onderwijs;
c. bouw van scholen voor het gesubsidieerd nijverheidsonderwijs. In verband met den bouw van scholen voor het bijzonder
middelbaar en gymnasiaal onderwijs hebben de gemeenten geen verdere bemoeiingen dan uit de toepassing barer bouwverordeningen voortvloeien. Op den bouw van bijzondere oettxxarscholen oefenen zij alleen daar invloed uit, waar in de regelen betreffende het toekennen van gemeentelijk subsidie in de exploitatiekosten van dergelijke scholen bepalingen betreffende haar bouw en inrichting zijn opgenomen.
De bemoeiingen met den bouw van bijzondere nijverheidsscholen kunnen betreffen zoowel de inrichting van dergelijke scholen als de vraag, of tot haar stichting zal worden overgegaan. Uit het stelsel der Nijverheidsonderwijswet, dat het genot van rijkssubsidie afhankelijk maakt van het genieten van geldelijken steun van de zijde der gemeente, volgt toch, dat de gemeente bevoegd en verplicht is, om, indien haar een aanvrage bereikt om tot stichting van een bijzondere vakschool mede te werken, zoowel de vraag, of aan die bepaalde school behoefte bestaat, als de vraag of de plaats van stichting, de bouw en de inrichting aan behoorlijke eischen voldoen, zelfstandig te beoordeelen.
Bij de wet van 22 December 1919 (Stbl. 882) zijn de ministers van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen en van Financiën gemachtigd om ten behoeve van de Rijkspostspaarbank en van het Weduwen- en Weezenfonds voor Burgerlijke ambtenaren de rente en aflossing te garandeeren van de geldleeningen, verstrekt voor aankoop van grond, stichting en inrichting der gebouwen van de door het Rijk gesubsidieerde inrichtingen van onderwijs voor ambacht, nijverheid, handel, zeevaart en visscherij, huishouden en vrouwelijke handwerken. Daar, anders dan bfl den woningbouw met steun van Rijk en gemeenten, in de Nijverheidsonderwijswet of daarop steunende besluiten geen regeling is neergelegd ter verzekering, dat de vakscholen, welke grootendeels met geld van Rijk en gemeenten worden gesticht, ook op den duur voor haar bestemming als zoodanig zullen gebezigd worden, üet noodlS' dat de gemeenten, in haar besluiten tot toekenning van subsidien ten behoeve van de stichting van nijverheidsscholen, daartoe strekkende voorwaarden opnemen. Daardoor kan ook



249
worden verzekerd, dat ingeval van ontbinding der gesubsidieerde vereeniging, opheffing der school e. d. de aanspraken der gemeente worden gewaarborgd op een in verhouding van haar subsidie tot de overige inkomsten evenredig deel der bezittingen van zulk een vereeniging.
r—— —I Te rekenen van 1 Januari 1922 af
Kosten van scholenbouw. , , ^
I I zullen de stichtingskosten der openbare
scholen voor lager onderwijs geheel ten laste der gemeenten komen. Over 1921 vergoedt het Rijk nog de bijdrage van 25% der bouwkosten, welke de vorige wettelijke regeling van het lager onderwijs haar toekende. In de bouwkosten der scholen voor middelbaar en gymnasiaal onderwijs draagt het Rijk slechts in zooverre bij, als in het jaarlijksch subsidie in de kosten van deze scholen ook een tegemoetkoming in de lasten wegens schoolbouw geacht kan worden begrepen te zijn.
De kosten van den bouw van gesubsidieerde bijzondere lagere scholen zijn van 1 Januari 1921 af voor rekening der gemeenten. Op de vele vragen, waartoe de desbetreffende wettelijke regeling aanleiding geeft, kan hier niet worden ingegaan.
De z.g. „Bouwbesluiten" geven de minimum-eischen aan, waaraan de scholen van verschillende soort moeten voldoen.
I —— 1 Naast de vraag, hoe het onderwijs
[ steunregelingen. | moe^ WOrden ingericht, opdat het zooveel mogelijk aan alle behoeften van het maatschappelijk leven kan voldoen, is in het bijzonder voor het voortgezet onderwijs van beteekenis, dat men dit onderwijs zooveel mogelijk brengt binnen het bereik van allen, die geschikt zijn het te volgen, en voor wie dat met het oog op hun vermoedelijke toekomstige loopbaan gewenscht is.
Sedert de wetten op het middelbaar- en hooger onderwijs voor de gymnasia en hoogere burgerscholen de heffing van een schoolgeld naar draagkracht voorschrijven, is een hinderpaal, die velen den toegang tot die scholen afsloot, het hooge schoolgeld, verdwenen. Door de regelingen toch betreffende plaatsing tegen half schoolgeld of kosteloos, al dan niet met kostelooze verstrekking van leermiddelen, kon aan de daaruit voortvloeiende bezwaren niet geheel worden tegemoet gekomen. De hooge kosten van aanschaf-



250
fing der noodige boeken blijven evenwel voor vele ouders een bezwaar. De gemeenten kunnen daaraan tegemoet komen, öf door de boeken aan alle leerlingen van gemeentewege te verstrekken (in welk geval de kosten daarvan door middel van het schoolgeld weer op een groot gedeelte van de ouders worden verhaald) of door een zelfstandige regeling te maken op het verstrekken van boeken en leermiddelen. In den Haag heeft men den laatsten weg gekozen en een afzonderlijk „Boekenfonds" in het leven geroepen, dat zijn werkkring ook over het bijzonder onderwiis uitstrekt.
| stodiebenra-n. I De Reling betreffende toekenning
■—■ 1 van rijks-studiebeurzen aan leerlingen
van universiteiten en hoogescholen erkent, dat het in de eerste plaats njfebelang is om onvermogende studenten van die onderwijsinstellingen in de gelegenheid te stellen hun studiën te voltooien. Sommige gemeentebesturen zijn evenwel van meening geweest, dat ook de gemeente er belang bij heeft onvermogende ingezetenen, die haar scholen van middelbaar of gymnasiaal onderwijs met goed gevolg bezochten, tot voortgezette studie in staat te stellen en hebben daarom gemeentelijke studiebeurzen ingesteld.
| Toezicht. I Het toezicht op het onderwijs is in
"—1 de eerste plaats een zaak van het Rijk,
dat dit toezicht door een aantal inspecteurs (inspectrices) voor de verschillende soorten van scholen, voor het lager onderwijs bijgestaan door schoolopzieners, doet uitoefenen.
Bovendien bepaalt de Lager-onderwijswet, dat in iedere gemeente een commissie moet worden benoemd ter nadere verzekering van aan burgemeester en wethouders opgedragen plaatselijk toezicht op de lagere scholen. Deze commissie van ten minste vijf leden, heeft tot hoofdtaak aan het gemeentebestuur en de leden van het Rijksschooltoezicht adviezen te verstrekken met betrekking tot het lager onderwijs in de gemeente. Van iedere vijf leden moet één behooren tot de ouders der in de gemeente op een openbare lagere school ingeschreven leerlingen, één tot de ouders der in de gemeente op een bijzondere school ingeschreven leerlingen, één tot de meerderjarige onderwijzers der openbare



251
en één tot de meerderjarige onderwijzers der bijzondere lagere scholen in de gemeente.
De gemeentebesturen zijn bevoegd ter nadere verzekering van het plaatselijk schooltoezicht ambtenaren aan te stellen. Deze ambtenaren, de gemeentelijke onderwijsinspecteurs, kunnen in plaatsen van eenige beteekenis een belangrijke taak vervullen bij de behandeling der talrijke organisatorische en andere vraagstukken het onderwijs betreffende, waarbij meer dan één enkele lagere school betrokken is en ter verzekering, dat het belang van het onderwijs en de volksontwikkeling als een éénheid wordt begrepen en gediend.
Voor de gymnasia moeten ingevolge de Hooger-onderwijswet plaatselijke commissien van „bestuur" en toezicht, de colleges van Curatoren, worden ingesteld; voor de middelbare scholen is eveneens de instelling van plaatselijke commissien van toezicht voorgeschreven.



HOOFDSTUK VIII.
Enkele andere onderdeelen van de sociale taak der gemeenten.
Wanneer men het begrip ruim neemt, zou men tot de sociale werkzaamheden der gemeenten het overgroote deel van hetgeen de gemeentebesturen in het belang van „openbare orde, zedelijkheid en gezondheid" verrichten, kunnen rekenen. Historisch en volgens, het algemeen geldend spraakgebruik bedoelt men er evenwel alleen die maatregelen mede, waarvan het doel is, bepaalde groepen der bevolking, de minst bemiddelden, in economisch of ethisch opzicht in een betere positie te brengen.
De eerste belangrijke stap op sociaal gebied van den rijkswetgever werd gedaan, toen deze de regeling van het arbeidsrecht ter hand nam. De groep der werklieden is dan ook de maatschappelijke groep, op wier belangen de sociale politiek in de eerste plaats gericht is geweest en nog in hoofdzaak gericht is. De ontwikkeling van de maatschappelijke verhoudingen brengt intusschen mede, dat de sociale werkzaamheid van den staat zich geleidelijk over „hoogere" bevolkingsgroepen uitstrekt.
De Ongevallenwet 1901, een „sociale" wet van den eersten rang, gaat reeds zoo ver, dat zij het begrip „werkman" uitbreidt tot allen, die in dienst van een werkgever in diens onderneming tegen loon werkzaam zijn: over deze allen, hoe groot hun inkomen ook is, strekt haar werking zich uit. De wet tot regeling der Arbeidersziekteverzekering van 1918 laat tot vrijwillige verzekering bij een ziekenkas ook allen toe, die krachtens de Ongevallenwet 1901 verzekerd zün en loon ontvangen, niet uitsluitend bestaande in onderricht.
De Invaliditeitswet, met haar volledigen titel genaamd de wet van 5 Juni 1913, Staatsblad no. 205, tot verzekering van arbeiders tegen geldelijke gevolgen van invaliditeit en ouderdom, stelt de



253
gelegenheid tot het sluiten van een vrije verzekering voor een rente ingeval van invaliditeit en na het bereiken van den 70-jarigen leeftijd open voor een ieder, onverschillig van welken leeftijd, van welk geslacht of van welken stand.
Ook de sociale werkzaamheid der gemeenten strekt zich over een geleidelijk grooter wordend terrein uit, bereikt geleidelijk „hoogere" kringen van de bevolking. Onder de maatregelen in het belang der volkshuisvesting neemt de bevordering van den aanbouw van middenstandswoningen reeds een belangrijke plaats in. De naamsverandering van armenzorg in maatschappelijk hulpbetoon duidt aan, dat ook op dit gebied niet meer uitsluitend aan de allerarmsten de hand wordt toegestoken. Op verschillende mameren bereikt de openbare gezondheidszorg bevolkingsgroepen, tot welke de geneeskundige armenverzorging zich niet uitstrekte. Bij de maatregelen op het gebied der levensmiddelenvoorziening komen dikwijls de belangen van vrijwel de geheele bevolking in aanmerking.
Van de onderdeelen van de taak der gemeenten, welke wij tot dusverre behandelden, liggen sommige vrijwel geheel op sociaal terrein, terwijl andere, ofschoon zij niet geheel tot het gebied der „sociale gemeentepolitiek" gebracht kunnen worden, daarmede toch ten nauwste samenhangen. Tot de eerste behooren b.v. de gemeentelijke zorg voor de volkshuisvesting, de verstrekking van voedsel en kleeding aan schoolgaande kinderen, de geneeskundige armenverzorging. Tot de laatste het vraagstuk van stadsaanleg en -uitbreiding (waarvan de aanleg van arbeiderswijken een belangrijk onderdeel vormt), de zorg voor het onderwijs in het algemeen, meer in het bijzonder die voor het bewaarschoolonderwijs.
In dit hoofdstuk zuilen in het kort nog enkele onderdeelen „van de „sociale taak" der gemeente worden besproken. Wij brengen daartoe ook de uitvoering der Drankwet. Ofschoon de bestrijding van het drankmisbruik niet uitsluitend in het belang van bepaalde groepen der bevolking geschiedt en in de drankwet zelve een sociale strekking niet duidelijk op den voorgrond treedt, moeten ook de gemeentebesturen bij de uitvoering der drankwet het meest het oog gericht houden op de belangen van



254
die groepen der bevolking, welke door het drankmisbruik onmiddellijk in haar bestaan worden bedreigd.
Bestrijding- van het drankmisbruik.
Onder hetgeen ter verbetering van
de sociale toestanden rlnnr Aa o-cm^r.
tebesturen moet worden nagestreefd, neemt de beperking van
uoi, uiivuKmisDruiK een voorname plaats in. Veel toestanden en verhoudingen, welke tot toepassing van andere sociale maatregelen moeten leiden, zijn van drankmisbruik het gevolg of worden daardoor krachtig in de hand gewerkt. De bestrijding van het drankgebruik werkt dus preventief, waar andere maatregelen slechts een repressief karakter dragen.
Om al deze redenen is een bespreking van al hetgeen de gemeenten ter rechtstreeksche bestrijding van het drankmisbruik zouden kunnen doen o. i. in dit hoofdstuk op haar plaats.
De drankwet van 1881 heeft ter beperking van het misbruik van sterken drank en tot beteugeling van openbare dronkenschap het vergunningsstelsel aanvaard. Ook bij de wijziging der wet van 1904 is dit stelsel behouden. Door samentrekking van den drankverkoop in een beperkt aantal, bij het openbaar gezag bekende en dus gemakkelijk te controleeren inrichtingen, heeft de wetgever gemeend het gebruik van sterken drank belangrijk te kunnen inperken.
Het aantal vergunningen is afhankelijk van het bevolkingscijfer «)• aan Burgemeester en Wethouders is het verleenen, intrekken^
H In gemeenten met meer dan 60000 inw., 1 op 500 inwonersIn gemeenten met meer dan 20000 inw. en ten hoogste 50000 inw 1 op 400 inw.; '
In gemeenten met meer dan 10000 inw. en ten hoogste 20000 inw 1 op SDO^inw.;
ln de overige gemeenten 1 op 250 inwoners.
In gemeenten met een bebouwde kom van meer dan 5000 inwoners worden de vergunningen onderscheiden (Drankwet art. 1) in
a. vergunningen uitsluitend voor verbruik ter plaatse van verkoop;
" » » verbruik elders dan ter plaatse
van verkoop. ^
De sociëteits- en ^menfevergunningen zijn onder het wettelijk maximum met begrepen.



255
enz. der „vergunningen voor den kleinhandel in sterken drank" opgedragen.
Sedert 1904 is aan de Kroon de bevoegdheid verleend om, te beginnen in 1905, daarna in 1910 en vervolgens eveneens om de vijf jaren, op voorstel van den Gemeenteraad, Gedeputeerde Staten gehoord:
1° voor een gemeente een verlaging van het maximum der vergunningen vast te stellen;
2° te bepalen, dat in een gemeente door burgemeester en wethouders vergunningen (hetzij in het algemeen, hetzij in gemeenten, waar de onderscheiding tusschen „tap"- en „slijf'vergunningen van kracht is, öf alleen voor tapvergunningen, öf voor tap- èn slijtvergunningen) niet meer verleend mogen worden;
8° te bepalen, dat in een gemeente alle vergunningen (voor gemeenten, waar de onderscheiding tusschen tap- en slijtvergunningen van kracht is, moet daaronder weer worden verstaan öf alleen alle tapvergunningen, öf alle tap- en alle slijtvergunningen), door burgemeester en wethouders') verleend na 1 Mei 1904 vervallen en nieuwe vergunningen niet verleend mogen worden.
Als regel *) brengt vermeerdering van de bevolking eener gemeente ook verhooging mede van het maximum aantal vergunningen, dat daar aanwezig mag zijn. Vooral voor zich geregeld uitbreidende gemeenten is daarom de verlaging van het maximum, al doet zij geen enkele vergunning onmiddellijk verdwijnen, van groote beteekenis. Daardoor is het mogelijk om öf dat maximum op een bepaald getal te fixeeren, waardoor uitbreiding van het
*) De door Gedeputeerde Staten verleende logementsvergunningen „vergunningen voor den verkoop in een logement alleen aan logeergasten", vallen dus niet onder dezen maatregel.
■) Wanneer een gemeente door vermeerdering van bevolking komt van de groep met 1 vergunning op de 250 inwoners in die met 1 vergunning op de 300 inwoners, enz., zou daarvan verlaging van het maximum het gevolg zijn, indien de wet niet uitdrukkelijk bepaalde, dat toeneming van de bevolking eener gemeente het maximum nooit kan doen dalen.



256
aantal drankgelegenheden wordt voorkomen (bij het vervallen van vroeger verleende vergunningen zelfs geleidelijk vermindering intreedt) öf dat maximum veel langzamer te laten stijgen, dan anders het geval zou zijn.
Fixatie van het aantal vergunningen is dikwijls niet wenschelijk, vooral, omdat het den moeilijk te bestrijden geheimen (clandestienen) drankverkoop in de hand kan werken, indien, zoolang een algemeen verbod tot drankverkoop en -vervoer ontbreekt, in wijken of gedeelten eener gemeente waar een groot deel der bevolking aan het gebruik van sterken drank gewoon is, in het geheel geen vergunningen verleend mogen worden. Door een andere verhouding tusschen zielental en het maximum der vergunningen vast te stellen dan de wet bepaalt en deze verhouding zoo noodig iedere vijfjaar te wijzigen, heeft men het in de hand om, terwijl niet iedere uitbreiding onmogelijk gemaakt wordt, toch het aantal vergunningen binnen zulke perken te houden, als men met het oog op de plaatselijke omstandigheden gewenscht acht.
Belangrijke bevoegdheden kent de Drankwet verder aan den Gemeenteraad toe. Hij kan:
1° enkele wijken, buurten of straten aanwijzen, waarin door burgemeester en wethouders vergunningen niet of niet dan onder bij die verordening vastgestelde voorwaarden verleend mogen worden;
2» voor enkele wijken, buurten of straten een maximum van aldaar door burgemeester en wethouders te verleenen vergunningen vaststellen, onafhankelijk van het getal bewoners van die wijken, buurten of straten;
3o uren bepalen, gedurende welke voor het publiek toegangkelijke localiteiten, waarvoor vergunning is verleend, gesloten moeten zijn, met dien verstande, dat voor verschillende dagen verschillende uren vastgesteld kunnen worden;
4° dagen bepalen, waarop wegens omstandigheden, op grond van welke misbruik van sterken drank te vreezen is, in de gemeente of in bepaalde wijken of buurten voor het publiek toegankelijke localiteiten gesloten moeten zijn, hetzij gedurende den geheelen dag, hetzij gedurende bepaalde uren.



267
De regelingen betreffende het gewone sluitingsuur (punt 3) en sluiting op bepaalde dagen (punt 4) zijn niet van toepassing op logementsvergunningen.
Vooral van de bevoegdheid om voor bepaalde deelen eener gemeente te bepalen, dat daar geen vergunningen verleend mogen worden, is een veelvuldig gebruik gemaakt. Zij is in het bijzonder van belang, omdat het daardoor mogelijk is in nieuw gebouwde straten of wijken den drank verkoop van den aanvang af te beletten. Weliswaar heeft de gemeente het in haar hand om te verzekeren, dat in met overheidssteun gebouwde woningen geen drankwinkels of dergelijke inrichtingen gevestigd zullen worden, maar zonder toepassing van het stelsel van verboden buurten of straten is het niet mogelijk ook uit de nabijheid van dergelijke woninggroepen de vergunnings-localiteiten te weren.
De gemeenteraad is bevoegd om naast de bij algemeenen maatregel van bestuur met betrekking tot ruimte, licht en luchtverversching der vergunningslocaliteiten gestelde eischen, nog andere eischen te stellen, waaraan een localiteit moet voldoen om voor een door burgemeester en wethouders te verleenen vergunning tot tappen of tot tappen en slijten (dus niet voor de enkele slijtvergunning) in aanmerking te komen.
Dezelfde bevoegdheid heeft de gemeenteraad ten aanzien van de localiteiten, waarin men bier, wijn of anderen „alcoholhoudenden, anderen dan sterken drank" voor gebruik ter plaatse wenscht te verkoopen, voor welken verkoop, evenals voor den verkoop voor gebruik ter plaatse van uitsluitend alcoholvrijen drank, een verlof van burgemeester en wethouders wordt vereischt
Aan de omstandigheid, dat hun het veHeenen van vergunningen en verloven voor den verkoop van sterken drank en andere dranken is opgedragen, ontleenen Burgemeester en Wethouders geen macht om het drankgebruik tegen te gaan. Vergunningen en verloven mogen nl. alleen worden geweigerd in door de wet uitdrukkelijk vermelde gevallen.
I 1 De Armenwet van 1854 ging uit van
Maatschappelijk hulpbetoon. , , ... _ , . ,.„
i 1 de grondgedachte, dat Kerkelijke en
particuliere armenzorg regel zouden zijn, en dat de gemeenten
17



258
en de „burgelijke" instellingen van weldadigheid slechts zouden optreden, waar de andere instellingen te kort schoten en dan niet verder dan tot de grens Van het volstrekt onvermijdelijke. De „burgerlijke" armenzorg had dus in het stelsel der wet het karakter van politiezorg, haar werking zou zijn geheel negatief, zij moest voorkomen, dat de arme, doordat hij niet geholpen werd, tot strafbare handelingen verviel, maar ook niet verder gaan, dan voor het bereiken van dit negatieve doel werd vereischt.
Reeds vóór de herziening der Armenwet in 1912 bewoog zich de ontwikkeling van het armwezen in een andere richting dan de wet zich had voorgesteld. Het aandeel der „burgerlijke instellingen van weldadigheid" in de bestrijding der armoede was veel belangrijker dan in het stelsel der wet paste, gemeenschappelijke hulpverleening aan bepaalde gezinnen door burgerlijke en kerkelijke instellingen van weldadigheid (z.g. dubbele bedeeling) kwam veelvuldig voor, en voor de bestrijding Van allerlei speciale nooden waren, dikwijls met steun uit de publieke kassen, afzonderlijke lichamen naast de armbesturen opgericht
De wet van 1912 heeft zich aaDgepast bij deze praktijk, hoewel zij het beginsel handhaafde, dat, naast de particuliere en kerkelijke weldadigheid, de „burgerlijke" instellingen slechts een aanvullende taak hebben te vervullen. Zij liet het beginsel der volstrekte onvermijdelijkheid los en gaf aan de burgerlijke instellingen vrijheid om steun te verleenen, zoodra die, niet omdat de arme voor de maatschappij gevaar oplevert, maar doordat het belang van den arme zelf dat eischt, noodzakelijk is geworden.
De erkenning, dat het maatschappelijk befang, dat bij de armverzorging is betrokken, het best wordt gediend door niet te -wachten totdat de hulpbehoevende in het geheel niet meer voor zich zeiyen zorgen kan, bracht verder mede de aanvaarding van het beginsel, dat ook de ondersteuning door burgerlijke instellingen van weldadigheid tot doel moet hebben de verheffing van den ondersteunde tot een toestand, waarin deze weer voor zich en zijn gezin kan zorgen. De Armenwet maakt daarom onderscheid tusschen hen, die weer in staat gesteld kunnen worden om in hun eigen onderhoud te voorzien, en hen, die blijvend op ondersteuning zijn aangewezen. De hulp aan de eersten moet worden verleend in zoodanigen vorm en zoodanige mate, als



259
gewenscht is om de ondersteunden weer in staat te stellen zelf in het onderhoud van zich en hun gezin te voorzien; voor de anderen is de grens van het noodzakelijk levensonderhoud (waarvoor toch méér kan noodig zijn dat het volstrekt onvermijdelijke) gehandhaafd.
Eindelijk heeft de wet uitdrukkelijk de mogelijkheid aanvaard dat burgerlijke instellingen van weldadigheid naast kerkelijke en particuliere optreden: de eerste mogen slechts dan ondersteuning verleenen, wanneer de behoeftige het noodzakelijke levensonderhoud niet ontvangt van anderen, die ingevolge de wet tot het verstrekken daarvan verplicht zijn, of van kerkelijke, bijzondere of gemengde instellingen, hoewel een verzoek daartoe gedaan is. ■•
Het hoofdbeginsel evenwel der wet van 1854, dat de burgerlijke armverzorging naast de kerkelijke en particuliere slechts een aanvullend karakter behoort te dragen, is in 1912 gehandhaafd.
Ook in dit opzicht wijkt echter de praktijk gestadig verder van het wettelijk stelsel af. Het stelsel, dat ter bestrijding van speciale maatschappelijke nooden afzonderlijke vereenigingen of instellingen in het leven worden geroepen, breidt zich al verder uit.
Op groote schaal streven de staat en de gemeenten ernaar te voorkomen, dat aan bepaalde evenementen in het individueel of maatschappelijk leven noodwendig het gevolg is verbonden, dat afzonderlijke personen of groepen van personen op ondersteuning bij wijze van gunst zijn aangewezen: de uitbreiding van het stelsel der» sociale verzekering beperkt het terrein van werkzaamheid der armenzorg. De armenzorg krijgt meer het karakter van een strijd tegen maatschappelijke nooden, dan van strijd tegen den rampspoed, die het individu treft.
Hieruit volgt, dat op den duur — afgezien van andere oorzaken, welke in dezelfde richting werken — gerekend worden moet op een inkrimping van het terrein, waarop de kerkelijke en particuliere weldadigheid haar arbeid verrichten, en op een uitbreiding van het gebied van de gemeentelijke diensten, welker naam van „armbestuur" reeds hier en daar door „dienst van maatschappelijk hulpbetoon" of een dergelijken naam wordt vervangen om de verplaatsing te doen uitkomen van het zwaartepunt hunner werkzaamheden. Samentrekking van verschillende werkzaamheden



260
der gemeenten tot leniging van den maatschappelijken nood bij één dergelijken dienst heeft ongetwijfeld voordeelen. Ook dan, wanneer men bepaalde verrichtingen (schoolkinderenvoeding en -kleeding e.d.) met het oog op haar bijzonder karakter een zekere zelfstandigheid wil laten behouden, kunnen toch de onderzoekingen in de gezinnen geconcentreerd worden.
Instelling-en van weldadigheid.
De Armenwet gaat uit van de gedachte, dat de ondfirstaimino- van
behoeftigen het werk is van zelfstandige instellingen, tusschen welke samenwerking wel gewenscht is en bevorderd wordt, maar die toch ieder haar eigen taak hebben en haar eigen doel. De wet onderscheidt:
a. burgerlijke instellingen, door de burgerlijke overheid geregeld en van harentwege bestuurd;
b. instellingen eener kerkelijke gemeente, vanwege die kerkelijke gemeente geregeld en bestuurd;
c. instellingen, door bijzondere personen of bijzondere, niet kerkelijke, vereenigingen of stichtingen geregeld en bestuurd;
d. instellingen van gemengden aard, in welker regeling of bestuur door de burgerlijke overheid en van wege een kerkelijke gemeente of door bijzondere personen of bijzondere, niet kerkelijke, vereenigingen of stichtingen gezamenlijk wordt voorzien.
Zooals reeds werd opgemerkt, mag ondersteuning door gemeentebesturen of „burgerlijke" instellingen alleen verstrekt worden aan hen, die zich het noodzakelijk levensonderhoud niet kunnen verschaffen, en dit, hoewel een verzoek daartoe gedaan is, niet ontvangen van anderen, die ingevolge de wet tot het verstrekken daarvan zijn verplicht (ouders aan kinderen, kinderen aan ouders enz.) of van kerkelijke, bijzondere of gemengde instellingen.
Doet dit geval zich voor, dan moet op het verzoek beslist worden door het bestuur van de burgerlijke instelling en, bij gebreke daarvan, door Burgemeester en Wethouders van de gemeente, waar de arme zich bevindt.
Uit dit voorschrift en uit andere bepalingen der wet blijkt duidelijk, dat deze het geval, dat in eerf gemeente geen burgerlijke instelhng van weldadigheid zal zijn, als uitzonderingsgeval



261
beschouwt. Inderdaad verdient het, behalve in de kleine en kleinste gemeenten, aanbeveling om voor dezen tak van dienst, evenals voor zoovele andere onderdeelen van de gemeentelijke werkzaamheid, een zelfstandig orgaan, een zelfstandigen dienst in het leven te roepen.
In tal van gemeenten bestaat dit orgaan van oudsher als „burgerlijk armbestuur", dikwijls met eigen inkomsten en bezittingen, voor welker beheer de Armenwet vrij uitvoerige voorschriften geeft. De oprichting van nieuwe instellingen geschiedt bij een besluit van den gemeenteraad. De raad stelt dan tevens een reglement voor de instelling vast, dat aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen is. Indien de gemeenteraad, met het oog op de uitbreiding der gemeentelijke bemoeiingen op het gebied van de maatschappelijke voorzorg, om het noodige verband tusschen de verschillende van de gemeente uitgaande maatregelen te verzekeren, en ter verkrijging van de gewenschte eenheid van optreden, al deze bemoeiingen aan een enkelen „dienst" wil opdragen, is dat binnen het stelsel der armenwet zeer goed mogelijk. De wet bepaalt toch reeds in haar eerste artikel, dat instellingen, welke tevens andere doeleinden dan armenverzorging beoogen, voor zooveel zij zich op de armenverzorging toeleggen, als instellingen van weldadigheid worden beschouwd.
Voor zooverre zij niet over eigen inkomsten beschikken, moeten de burgerlijke instellingen van weldadigheid de gelden, welke zij voor de vervulling van haar taak behoeven, uit de gemeentekas ontvangen. Uitgaande van de gedachte dat deze instellingen geheel zelfstandige lichamen zijn, welke vrijwel los van het gemeentebestuur arbeiden, beschouwt de wet het verstrekken van deze geldmiddelen als subsidieering.
In den gedachtengang, volgens welke de bijzondere armenverzorging regel, de openbare uitzondering zou zijn, meende de wetgever te kunnen bepalen, dat aan andere dan burgerlijke instellingen van weldadigheid dergelijke subsidien niet vérstrekt mogen worden dan in zeer bijzondere gevallen en bij een met redenen omkleed, aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen, besluit van den gemeenteraad, nadat vooraf de



262
armenraad is gehoord. Verder wordt voorgeschreven, dat de subsidien telkens slechts voor één jaar mogen worden toegestaan, en dat zij niet verleend mogen worden, dan nadat is aangetoond:
a. dat de verzorging van armen en het toezicht op de ondersteunden op doeltreffende wijze geschiedt;
6. dat het subsidie volstrekt noodzakelijk is;
c dat ten behoeve van de instelling op redelijke wijze is en wordt bijgedragen door hen, van wie overeenkomstig haar aard in den regel bijdragen verwacht kunnen worden en dat haar bestuur heeft gedaan en blijft doen, wat in zön vermogen is, om die bijdragen te doen toenemen;
d. dat het bestuur van de inrichting overeenkomstig haar aard en bestemming aan zijn verplichtingen naar vermogen voldoet ;
e. dat de instelling, indien een armenraad bestaat en zij tot vertegenwoordiging daarin gerechtigd is, van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
Ten aanzien van bijzondere instellingen, welke niet anders doen, dan een arbeid verrichten, waarvan in beginsel vaststaat, dat, als daarin op andere wijze niet werd voorzien, de gemeente ervoor zou moeten zorgen, bebben deze strenge bepalingen reeds veel van haar waarde verloren. Vereenigingen, om bij een reeds meer gebruikt voorbeeld te blijven, welke zich de verstrekking van voedsel aan arme schoolkinderen ten doel stellen, worden als instellingen van weldadigheid beschouwd. Onttrokken zij zich aan dit werk, dan zou de gemeente er geheel voor moeten zorgen. De gemeente dient haar dus de gelden te verstrekken, welke zij behoeven voor een goede vervulling van haar taak.
De armenverzorging bevat de ondersteuning van hulpbehoevenden in en buiten gestichten.
De gestichtsverpleging (verpleging in weeshuizen, oude-liedenhuizen, krankzinnigengestichten, gestichten voor dakloozen, voor verwaarloosde en veriaten kinderen enz.) geschiedt van oudsher door daarvoor aangesteld personeel.
De ondersteuning aan huiszittende armen geschiedt in zeer vele gevallen nog, als sedert eeuwen, door bijzondere personen,



263
die van het bestuur der instellingen van weldadigheid deel uitmaken en zich vrijwillig zoowel met het onderzoek der aanvragen om steun als . met de uitreiking daarvan en met het toezicht op de ondersteunden belasten.
| Armbezoeker» 1 *n ^e grootere bevolkingscentra is
I ■ ■ 1 het sedert lang noodzakelijk gebleken
om bezoldigde armbezoekers ]), die in deze functie een volle dagtaak vinden, aan te stellen.
De armbezoeker kan geleidelijk geheel en al bekend worden met den toestand der gezinnen binnen het gebied zijner werkzaamheid, hij kan ervoor waken, dat de ondersteuning niet wordt toegekend daar, waar zij niet noodig is, maar ook, dat ondersteund wordt in gevallen waar daaraan behoefte bestaat, maar waar de aanvrage om hulp met door de betrokken personen zeiven wordt gedaan.
Ook in dit opzicht kan voor kleinere gemeenten, waarvan de bebouwde kommen niet al te ver uiteen liggen, samenwerking aangewezen zijn.
I - Orgaan voor de samenwerking tus-
Armenraad. | .... .. ...
> —1 schen de verschillende instellingen van
weldadigheid is, waar de Kroon tot zijn instelling besloten heeft, de armenraad-.
De burgerlijke instellingen van weldadigheid moeten aan zijn samenstelling deelnemen en moeten hem geregeld mededeeling doen van haar ondersteuningen. In de meeste gevallen verschaffen ook de kerkelijke en bijzondere instellingen van weldadigheid de vereischte gegevens betreffende haar arbeid. De armenraad is daardoor in staat te voldoen aan de hem door de wet opgelegde verplichting tot het verstrekken van inlichtingen aan instellingen van weldadigheid en — volgens de voorschriften bij huishoudelijk reglement te geven — ook aan anderen. Deze werkzaamheid (hun taak als „kamer van navraag") van de armenraden is van groote beteekenis gebleken voor een goede en doeltreffende armenverzorging.
') Sedert 1912 worden de armbezoekers in de wet genoemd. Haar art. 21 bepaalt, dat bij het reglement eener instelling van weldadigheid de beslissing omtrent de ondersteuning — behoudens beroep op het bestuur — en het toezicht op de ondersteunden kan worden opgedragen aan armbezoekers.



264
Een der belangrijkste onderdeelen van de gemeentelijke armenzorg, de voorziening in genees-, heel- en verloskundige hulp voor hen, die daarvoor zelf niet of niet voldoende kunnen zorgen, bespraken wij in hoofdstuk IV.
Onmiddellijk daarbij aan sluit de zorg voor krankzinnigen, idioten en andere onmaatschappelijken.
De kosten van overbrenging en verpleging van arme krankzinnigen worden door de wet, met voorbijgang van de kerkelijke en particuliere liefdadigheid, ten laste van de gemeenten gebracht. Op een enkele uitzondering na — Rotterdam, dat het gesticht Maasoord onder Poortugaal in stand houdt - bepaalt de werkzaamheid der gemeenten zich ook tot dezen financieelen steun. Het Rijk en de Provinciën komen haar daarin met geldelijke bijdragen tegemoet.
| w-ricioosheid-verwkerin». | 0nder de maatregelen van sociale
■ 1 voorzorg staat naast de armenverzorging
de werkloosheidsverzekering, het krachtigste middel ter voorkoming van armoede, vooraan. Deze verzekering is thans nationaal geregeld; de gemeentebesturen, die eenmaal tot de rijksregeling zijn toegetreden, hebben zich geheel te voegen naar de van Regeeringswege gegeven voorschriften. Op den inhoud van deze voorschriften kunnen wij daarom hier niet verder ingaan.
Wanneer, zooals in de tegenwoordige tijden van crisis, de werkloosheid op groote schaal optreedt, behoort de verschaffing van werkgelegenheid tot de meest voor de hand liggende sociale maatregelen, welke de gemeenten kunnen nemen.
Wat zij op dit gebied kunnen doen — het Rijk verleent daarbij ook steun — hangt geheel van plaatselijke omstandigheden af. Wij kunnen dus ook daarop niet ingaan.
Be,t.k.b.p.iinK.n. I Als werkgeefster hebben verschillende
1 —I gemeenten op sociaal gebied belangrijken
arbeid verricht door bij aanbesteding van werken in de voorwaarden van aanbesteding voorschriften op te nemen in het belang der werklieden, welke de aannemer voor de uitvoering zijner opdracht aan den arbeid zou zetten: de z.g. voorschriften betreffende minimum-loon en maximum-arbeidsduur.



265
De bepalingen betreffende maximum-arbeidsduur zijn overbodig geworden, sedert de Arbeidswet van 1919, welke den 8-urigen werkdag en de 45-urige arbeidsweek voorschrijft, geleidelijk is ingevoerd.
De bepalingen betreffende minimum-loon hebben in den loop van den oorlog wel haar grootste beteekenis verloren. Gold voor dien tijd het beginsel, dat de gemeente ook in de vaststelling van haar loonen den bijzonderen werkgever een voorbeeld moest zijn, zoodat het in het belang der werklieden was, indien de besteksbepalingen voorschreven, dat ten minste het loon der overeenkomstige gemeente-werklieden moest worden uitbetaald, in den oorlog zijn de loonen van het personeel in publieken dienst slechts geleidelijk de snelle veranderingen van de loonen in de particuliere bedrijven gevolgd.
Ook door de uitbreiding welke de in 1907, bij de vaststelling der wet op het arbeidscontract, mogelijk gemaakte collectieve arbeidsovereenkomsten geleidelijk hebben gekregen, is de behoefte aan besteksbepalingen betreffende het minimum van het aan de arbeiders uit te keeren loon sterk ingekrompen.
i—— 1 De arbeidsbemiddeling is niet slechts
| Arbeid.b»middenng. | een maatregel om te VOOrkomen, dat
werkgevers onbekend zijn met de vraag naar arbeid bij bepaalde werknemers en om de werkzoekenden bekend te maken met de plaatsen, waar zij arbeid kunnen vinden: haar taak is te bevorderen het meest doelmatige gebruik der beschikbare arbeidskrachten, zoowel in het economisch belang der maatschappij in het algemeen, als speciaal in het belang van de arbeiders.
De arbeidsbemiddeling heeft plaatselijke organen, de gemeentelijke arbeidsbeurzen en correspondenten der arbeidsbemiddeling, organen over grootere gebieden, de disincis-arbeidsbeurzen, en een nationaal orgaan in de Centrale Rijks-arbeidsbeurs, welke deel uitmaakt van den Dienst der Werkloosheidsverzekering en arbeidsbemiddeling.
Sedert 1914 vooral is de regeling der arbeidsbemiddeling geleidelijk op een nationalen grondslag uitgebouwd; de vraag, of in een bepaalde gemeente een arbeidsbeurs gevestigd zal worden, staat echter nog geheel ter beoordeeling van het gemeentebestuur. Zij moet bevestigend beantwoord worden, zoodra verwacht mag worden dat in dienst der arbeidsbemiddeling een persoon een



266
dagtaak kan vinden. De arbeidsbeurs staat steeds onder dagelijksche leiding van een directeur of directrice, het bestuur wordt door de gemeentebesturen in den regel overgedragen op een commissie waarin een gelijk aantal werkgevers en werknemers zitting hebben. Daar de arbeidsbemiddeling, aanvankelijk in enkele gemeenten als zuiver plaatselijke dienst opgezet, geleidelijk een overwegend nationaal karakter verkrijgt, bepalen wij ons hier tot deze enkele bijzonderheden, *)
voorlichting: bij beroep». I Op de grens tusschen arbeidsbemid¬
deling en nnrlorwiio otoot A~
lichting brj beroepskeuze.
Met de arbeidsbemiddeling hangt zij innig samen, omdat deze dienst over de gegevens beschikt op grond waarvan het mogelijk is den ouders eenige aanwijzingen te geven omtrent de in de naaste toekomst te wachten vraag naar werkkrachten op bepaalde gebieden.
Met den dienst van het onderwijs houdt zij nauw verband, omdat de beroepskeuze veelal praktisch is een keuze voor een bepaalde opleidingsschol en de vraag, of zekere leerlingen al dan niet geschikt zijn om een bepaalde opleiding te volgen voor een zeer groot deel een vraag van onderwijskundigen aard Is. In de meeste gevallen is voor de voorlichting bij beroepskeuze ook geneeskundige bijstand onmisbaar.
Ofschoon de leiding van den voorlichtingsdienst aan één persoon kan worden toevertrouwd, is, wanneer de gemeenten zich deze taak aantrekken, de vorming van een bureau of commissie waarin deskundigen van den dienst der arbeidsbemiddeling, uit het onderwijs, uit het bedrijfsleven en een of meer geneeskundigen zitting hebben, de aangewezen weg.
| Rechtstandige huip. I De voorziening in rechtskundige — 1 voorlichting en hulp voor ön- en minvermogenden is, op een zeer enkele uitzondering na, door de
b^n0pt overzicht van Werkloosheidsverzekering en Arbeidsbte «-no ^ ViQdt in ^ SociaalJaarb°ekvoor 1918,



267
gemeenten in ons land nog niet ter hand genomen. Toch bestaat daaraan dringend behoefte. Verschillende vereenigingen, arbeidersvakvereenigingen e. a., hebben de oprichting van bureaus voor rechtshulp aan bepaalde groepen van personen ter hand genomen; de consultatie-bureaux, uitsluitend ingesteld in plaatsen waar een rechtbank is gevestigd, verleenen naar verhouding aan velen bijstand, maar in de behoefte aan rechtshulp op ieder gebied voor allen, die deze hulp zich niet op eigen kosten kunnen verschaffen, is daarmede niet voorzien.
De ervaringen van het Amsterdamsche bureau wijzen overtuigend uit, dat voor een dergelijke instelling eén ruim arbeidsveld braak ligt, en dat'zij uitnemend werk kan verrichten, ook en vooral, omdat door doelmatige voorlichting een groot aantal processen kan worden voorkomen en tal van geschillen tot bevrediging van beide partijen door een schikking beëindigd kunnen worden.
Op ieder gebied van het recht, vooral huwelijks-goederen en erfrecht, arbeidsrecht, huur en verhuur, koop en verkoop, belastingrecht, moet een bureau van rechtshulp zijn bijstand kunnen verleenen. Vooral door de uitbreiding der belastingwetten en door de omstandigheid, dat talrijke groepen der bevolking, welke vroeger weinig of geen belasting betaalden, thans bij de toepassing van deze wetten groot belang hebben, is de behoefte aan instellingen als hier bedoeld, nog sterk toegenomen.
Indien een bureau voor rechtshulp nauw verband houdt met de administratie en dus van de administratie zonder terughouding alle gegevens ontvangt, welke het voor de vervulling van zijn taak behoeft, zal de werking daarvan ook ongetwijfeld aan den goeden en geregelden gang der administratie ten goede komen. En het is een groot gerief voor de burgerij, wanneer men in alle gevallen, waarin men omtrent de toepassing van een wet of wettelijk voorschrift méér dan een enkele inlichting verlangt, waarin men zich door die toepassing bezwaard gevoelt of althans twijfelt, of men niet onder de gevolgen van een minder juiste wetsverklaring of -uitvoering lijdt, zich tot eenzelfde bureau om volledige inüchtingen en onpartijdig advies kan wenden.
Alleen reeds de omstandigheid, dat zij niet weten, tot wie zü zich moeten wenden om herstel van grieven te verkrijgen, brengt



268
velen ertoe te berusten in een wetstoepassing, welke zij, terecht of ten onrechte, verkeerd achten.
Men moet de bureaux voor rechtshulp daarom niet alleen en zelfs niet in de eerste plaats beschouwen als instellingen in het persoonlijk belang van de rechtzoekenden. Naarmate een dichter net van wettelijke regelen de maatschappij overdekt, naarmate de wettelijke regelen zelvè meer samengesteld worden, eenerzüds fijner worden uitgesponnen om op alle verscheidenheden van het maatschappelijk leven berekend te zijn, anderzijds ruime bevoegdheden ') toekennen aan hen, die met hun uitvoering zijn belast, wordt ook het belang der maatschappij zelve er meer en meer bij betrokken, dat over alles wat baar organisatie bepaalt en beheerscht, zooveel mogelijk licht en kennis wordt verbreid.
I i^ensmiddeienverrorsinff. I De maatregelen der gemeenten in 1 1 het belang der levensmiddelen-voorziening zijn over het algemeen slechts als maatregelen van den crisistijd met zekeren tegenzin aanvaard, en de bemoeiingen der gemeenten met aanvoer, inkoop en verdeeling van levensmiddelen zijn in de meeste gevallen geliquideerd zoodra men daartoe in verband met de zich wijzigende omstandigheden durfde overgaan.
Toch blijven op dit gebied een aantal vraagstukken de aandacht der gemeentebesturen vragen.
In de eerste plaats de melkvoorziening. Indien dan al niet voor de geheele bevolking, dan is toch de verkrijgbaarsteUing van zuivere melk van goede samenstelling voor zieken, zwakken en zoogende vrouwen van zoo bijzondere beteekenis en levert de distributie van onzuivere melk zulke groote gevaren voor de volksgezondheid op, dat de gemeentebesturen zich op den duur wel niet zullen kunnen onttrekken aan den plicht om waarborgen te scheppen, dat in dit opzicht inderdaad aan alle in redelijkheid • te stellen eischen wordt voldaan.
Of daartoe noodig is, dat de gemeente den aanvoer en den verkoop van melk in eigen hand neemt, of dat met scherpe
') Om van het algemeen verbod met het oog op bijzondere omstandigheden ontheffing te verleenen, of binnen het raam eener algemeene regeling nadere eischen te stellen met het oog op de eigenaardigheden van ieder bijzonder geval.



269
contróle-maatregelen kan worden volstaan, kan hier in het midden blijven.
Andere maatregelen op het gebied van de levensmiddelenvoorziening, welke de gemeentebesturen van ouds beschouwd hebben tot haar taak te behooren, komen door de invoering der Warenwet ') te vervallen. Zoo b.v. de in een aantal gemeenten bestaande verordeningen op de samenstelling en het gewicht van het verkochte brood.
Maatregelen in het belang van de ufeescftvoorziening en tegen het opdrijven der vleeschprijzen behoorden in Duitschland reeds eenige jaren vóór den oorlog tot de normale taak van een aantal gemeentebesturen. Sommige gemeenten stichtten zelfs eigen varkensfokkertjen, andere bemoeiden zich mèt den aanvoer van vleesch en spek of trachtten door het sluiten van contracten voor eenige jaren achtereen (b.v. 5) met de producenten, in het bijzonder de varkensfokkers, een regelmatigen aanvoer te verzekeren en prijsschommelingen te voorkomen. Ook de aanvoer en distributie van visch werd door vele gemeenten ter hand genomen. Wij achten het verre van onwaarschijnlijk, dat vooral op het laatste gebied de na den oorlog geëindigde werkzaamheid der gemeenten weer spoedig zal herleven en een grootere beteekenis zal krijgen dan zij voor den oorlog heeft gehad. Zoowel in het belang van de volksvoeding als in het belang van de visscherij moet worden gehoopt, dat de gemeenten den aanvoer en distributie van visch tot een blijvend onderdeel van haar werkzaamheid zullen maken.
— 1 Vooral voor de grootere gemeenten
Marktwezen- I blijft dg zorg voor het marktwezen, dat
van ouds een belangrijk onderdeel van haar taak heeft uitgemaakt, een moeilijk vraagstuk, waarvan de goede oplossing groote beteekenis voor de levensmiddelenvoorziening der bevolking en de volksvoeding kan hebben. De verschaffing van goed gelegen en doelmatige verkoopsgelegenheden voor levensmiddelen maakt,
-) Zie blz. 160 hiervoor.



270
dat de bevolking niet aangewezen behoeft te blijven op de vooral in de arbeiderswijken, dikwijls minderwaardige artikelen (in het bijzonder groenten en fruit) welke langs de huizen worden gevent
uudarbeiderswet. I Voor het platteland kan de Land-
arDeioerswet van 1918, nadat enkele
. v nu j.i7j.o, uciuat enKeie
bepalingen met de veranderde omstandigheden en prijsverhoudingen m overeenstemming zullen zijn gebracht, wellicht een groote sociale beteekenis verkrijgen.
De wetgever, steunende op het verslag der bij Koninklijk Besluit van 20 Juni 1906 ingestelde Staatscommissie voor den landbouw heeft het noodig geoordeeld een stel bepalingen in het leven te roepen, welke bedoelen, het verkrijgen van een krachtigen, aan den bodem gehechten en stabielen landarbeidersstand te bevorderen Om den economischen toestand van de landarbeiders te verbeteren, hen in staat te stellen, zich op te werken en vooral om hen de gelegenheid te geven, voor den ouden dag te zorgen wil de wet den oppassenden landarbeider de voordeelen verschaffen' welke aan het gebruik van onroerend goed zijn verbonden en zooveel mogelijk de nadeelen opheffen, welke daaraan klevendaartoe wordt hij in staat gesteld om land en woning in eigendom of land in pacht te verkrijgen. De wet onderstelt, dat in de eerste plaats vereenigingen of stichtingen, uitsluitend ter bevordering van de verkrijging van onroerend goed door landarbeiders werkzaam, ter bereiking van het door haar beoogde doel zullen werkzaam zijn; de gelden, welke deze lichamen ter uitvoering van haar taak behoeven, zullen zij bij voorschot van de gemeenten moeten ontvangen, de gemeenten kunnen op haar beurt de daarvoor vereischte gelden weer van het Byk krijgen. Ter uitvoering van de wet is onteigening, krachtens door de Kroon goedgekeurd besluit der Gedeputeerde Staten, mogelijk, evenals onderhandache verkoop van rijkseigendommen aan vereenigingen of stichtingen of aan gemeenten.
Het „losse land" wordt door den landarbeider schriftelijk en onderhands van de vereeniging of stichting gepacht. De wet noemt als maximum van de pachtsom een bedrag van 50 gulden Het doel van het stellen van deze grens is te verzekeren, dat aan één landarbeider niet méér grond wordt verpacht, dan



271
bij zonder hulp van derden in zijn vrijen tijd bewerken kan.
Land en woning, welke de arbeider in eigendom kan verkrijgen, duidt de wet aan als „plaatsje"; ook met betrekking hiertoe stelt de wet een bepaalde limiet om te voorkomen, dat in strijd met baar bedoeling de landarbeider in eens langs kunstmatigen weg tot een kleinen boer zou worden gemaakt. Met inbegrip van de eerste noodige verbeteringen aan bestaande gebouwen en land, mag het plaatsje niet meer dan f4000 kosten. Voor de huidige omstandigheden is dit bedrag belangrijk te laag om uitvoering der wet op ruime schaal mogelijk te doen zijn. Voor het plaatsje moet gedurende de eerste drie jaren alleen de rente van de daarop rustende schuld worden betaald; na deze drie jaren moet de schuld in dertig annuïteiten worden afbetaald.
i 1 De Pandhuiswet van het jaar 1910 heeft
I —— 1 ten doel bestrijding van den woeker
der particulaire pandhuizen, huizen met recht van wederinkoop en dergelijke bedrijven. Zij verbiedt daarom het houden van particuliere banken van leening zonder vergunning van Burgemeester en Wethouders en om te voorkomen, dat dit verbod wordt ontdoken door het oprichten van allerlei zaken, die onder mooi klinkende benamingen in het wezen der zaak toch met andera dan pandhuizen zijn, bepaalt zij in haar eerste artikel, dat onder banken van leening worden verstaan „alle inrichtingen, waar gewoonte wordt gemaakt van het in ontvangst nemen van roerende zaken tegen afgifte van geld en het weder afgeven van die zaken tegen ontvangst van geld of andere roerende zaken aan houders van bij de ontvangst van de roerende zaken afgegeven, geschreven of andere stukken of andere voorwerpen."" Om te voorkomen, dat ook het bankiersbedrijf onder deze bepaling vallen zou, worden daarna weer uitgezonderd de inrichtingen, waar uitsluitend geld tot een hooger bedrag dan vijf en twintig gulden op een onderpand wordt verstrekt.
Ter bevordering van- het doel der wet kan de gemeenteraad in de eerste plaats een gemeentelijke bank van leening oprichten. De wet gaat zelfs verder en bepaalt, dat Gedeputeerde Staten, na den Raad te hebben gehoord, bevoegd zijn om, zoo zü oor-



272
deelen, dat een gemeente in dit opzicht nalatig is, de oprichting van een bank van leening te bevelen. Tegen een dergelijk bevel kan de gemeenteraad binnen dertig dagen bij de Kroon in hooger beroep komen. De raadsbesluiten, waarbij de reglementen voor gemeentelijke banken van leening worden vastgesteld, en die, waarbij dergelijke instellingen worden opgeheven, zijn aan de goedkeuring der Gedeputeerde Staten onderworpen.
De toelating van een particuliere bank van leening mag door Burgemeester en Wethouders slechts geweigerd worden:
o. indien te duchten is, dat de bank niet in overeenstemming met de bepalingen van de wet of de plaatselijke verordeningen zal worden gehouden, of overigens misbruiken ten nadeele van de beleeners zün te vreezen;
b. indien de localiteiten, waarin de bank zal worden gehouden, niet voldoen aan eischen, daarvoor bij plaatselijke verordening gesteld.
In beide bepalingen worden hier de plaatselijke verordeningen vermeld. Hoewel de wet omtrent verschillende onderdeelen van het particuliere leenbedrijf reeds vrij uitvoerig voorschriften geeft, zijn dus ook de voorschriften, welke de gemeenteraad kan vaststellen nog van groote beteekenis om misbruiken en woeker tegen te gaan.
Peze voorschriften kunnen betreffen:
o. eischen, waaraan localiteiten, waarin een bank van leening zal worden gevestigd, moeten voldoen;
b. het model van het — door den burgemeester te waarmerken — register, waarin alle beleeningen moeten worden ingeschreven ;
c een maximum van het bedrag, dat terzake van de beleening van den pandgever mag worden gevorderd. Dit bedrag moet een bepaald percentage zrjn van de beleensom, met dien verstande, dat een bepaald minimum mag worden gevorderd;
d. uren, gedurende welke de banken van leening gesloten moeten zijn;
■e. een verbod om in de localiteiten of in het perceel, waarin een bank van leening gehouden wordt, zekere beroepen of bedrijven uit te oefenen ot zekere bezigheden te verrichten,



278
öf om het een of het ander te doen zonder vergunning van burgemeester en wethouders; ƒ. verplichtingen van den houder van een bank van leening
.. ter voorkoming van besmettingHoewei dus de wettelijke regeling op dit gebied zeer in bijzonderheden afdaalt, zijn aan de gemeenteraden nog belangrijke bevoegdheden gebleven.
De regeling van het bedrijf der particuliere pandhuizen kan intusschen nooit dezelfde waarborgen scheppen, dat het verleenen van crediet tegen onderpand uitsluitend een middel blijft om tijdelijk in moeilijkheden verkeerende gezinnen en personen te helpen, als de oprichting van een gemeentelijke bank van leening. Het streven naar winst is bij deze laatste vanzelf buitengesloten en de grootst mogelijke waarborgen kunnen worden gegeven, dat het openstellen van de gelegenheid om tegen onderpand van roerende zaken voorschotten te bekomen, niet anders beteekent dan het scheppen van de gelegenheid voor hen, die in tijdelijke moeilijkheden verkeeren, om deze door eigen kracht weer te boven te komen.
Geestelijk-sociaal werk.
Onder den verzamelnaam „geestelijksociaal werk" beschrijft het Sociaal
Jaarboek een aantal bemoeiingen van bijzondere vereenigingen en openbare lichamen, welke in het algemeen tot doel hebben de geestelijke verheffing en ontwikkeling van de minder en minst bemiddelden te bevorderen.
Een groot deel van dit werk wordt geheel of in hoofdzaak door bijzondere personen geleid en bekostigd. Andere onderdeelen kunnen slechts in stand blijven door dikwijls zeer aanzienlijke bijdragen uit de publieke kassen. Het vereenigingsbestuur is dan vaak niet meer dan de manus ministra waarmede rijk • en gemeente instellingen leiden, welke haar karakter van particuliere onderneming geheel hebben verloren.
Openbare leeszalen en I In net bijzonder geldt dit VOOr dO
-MMtotbeken. | openbare leeszalen en -bibliotheken.
Reeds in hoofdstuk VII vestigden wij op de beteekenis der kinderleeszalen en -bibliotheken uit onderwijskundig oogpunt de aandacht. Als instelling voor volwassenen is de openbare leeszaal en
18



274
-bibliotheek in de eerste plaats bedoeld als een inrichting ter bevordering van de volksontwikkeling. Uitspanningslectuur is er aanwezig en van de uitgeleende boeken bestaat nog dikwijls het grootste aantal uit romans, maar indien de bibliotheken in dit opzicht ruim voorzien zijn, is dat toch in de eerste plaats, omdat men hoopt daardoor het publiek aan het bezoek van leeszaal en bibliotheek te gewennen en door voorlichting bij de lectuurkeuze in het gehalte van hetgeen gelezen wordt, geleidelijk verbetering te brengen. Door het ter lezing leggen van de belangrijkste tijdschriften, het ter beschikking van de leeszaal-bezoekers stellen van literatuur op allerlei gebied, vooral ook van de omvangrijke en kostbare verzamel- en standaardwerken, welke betrekkelijk weinigen zich persoonlijk kunnen aanschaffen, het opnemen van zooveel mogelijk wetenschappelijke werken in de verzamelingen, die worden uitgeleend, werken leeszaal en bibliotheek meer onmiddellijk aan haar sociale taak.
In kleinere gemeenten, waar een zelfstandige leeszaal en bibliotheek nog niet bestaat, wellicht niet bestaan kan, is toch de mogelijkheid aanwezig om door wissel-verzamelingen, welke van de groote bibliotheken worden ontvangen, op dit gebied iets te doen.
De katholieke leeszalen en -bibliotheken, welke in de groote gemeenten naast de openbare leeszalen zijn opgericht, worden door het rijk en de gemeenten volgens dezelfde beginselen als deze laatste gesteund.
Volksuniversiteiten.
De arbeid der Volksuniversiteiten hangt nauw met dien van leeszalen en biblio¬
theken samen. Het doel is in hoofdzaak hetzelfde, maar de middelen sijn andere. In verhouding tot haar overige inkomsten zijn de subsidiën der gemeenten in den regel nog van betrekkelijk geringe beteekenis: om die reden kunnen wij hier, waar over het werk der gemeente wordt gehandeld, op haar arbeid niet dieper ingaan. Wij wijzen er evenwel op, dat ook voor de kleinere gemeenten in dit opzicht nog wel een taak is weggelegd. Door het beschikbaar stellen van de noodige lokaliteiten, zoo noodig ook door het verleenen van rechtstreeksche geldelijke hulp, kunnen zij steun verleenen om ook daar — in samenwerking



275
met en onder leiding van de volksuniversiteiten — cursorische voordrachten te doen houden over enkele onderdeelen der wetenschap.
„Kunst voor het volk"
Maatregelen om ook de minder gegoeden in de gelegenheid te stellen van
voorstellingen en uitvoeringen op het gebied der kunst te genieten, kunnen in hoofdzaak slechts die gemeenten nemen, welke over een eigen schouwburg, concertgebouw of een dergelijke instelling beschikken.
Alle overige gemeenten kunnen in de eerste plaats een grooten invloed ter verbetering van den volkssmaak uitoefenen door zorg; te dragen, dat al wat van gemeentewege wordt gebouwd aesthetisch goed verzorgd is, en door tegen ontsiering door middel van leelijke bouwwerken, reclame's e. d. te waken.
Het bioscoop-vraagstuk heeft ook in dit verband langzamerhand voor bijna alle gemeenten beteekenis gekregen.



HOOFDSTUK IX.
Gemeentelijke strafwetgeving.
Karakter en doel der plaatselijke strafwetgeving-.
Uit het karakter der gemeente, als draagster van een deel van het gezag,
dat de gemeenschap over haar afzonderlijke leden moet kunnen uitoefenen, vloeit voort, dat haar organen ook algemeen bindende regelen kunnen vaststellen, welker naleving van hen, die eraan onderworpen zijn, desnoods met dwang kan worden gevorderd.
Die dwang kan rechtstreeks worden uitgeoefend en hij kan zijn de indirecte dwang, welke, naar algemeen wordt aangenomen, door strafbedreiging en strafoplegging verzekerd wordt.
Den rechtstreekschen dwang tot naleving van de algemeen bindende door den
Rechtstreeksche dwang tot naleving van verordeningen.
Raad vastgestelde rechtsregelen (verordeningen) omschrijft de wet als het „desnoods ten koste der overtreders, doen wegnemen, beletten of verrigten van hetgeen, in strijd met die verordeningen, wordt daargesteld, ondernomen of nagelaten." Behalve in spoedeischende gevallen moet aan deze dwang-uitoefening een waarschuwing van belanghebbenden vooraf gaan.
Van de gelegenheid om rechtstreeks
tot naleving der verordeningen van
Verhaal der kosten.
den Baad te dwingen, wordt in de praktijk weinig gebruik gemaakt, voornamelijk, doordat een regeling ontbreekt, volgens welke de te maken kosten op eenvoudige wijze kunnen worden verhaald op hen, tegen wie de dwang-uitoefening gericht was. De Woningwet heeft in dit gemis voorzien door verhaal bij dwangbevel mogelijk te maken. *) Ingeval van overtreding van
') De Staatscommissie tot herziening der Gemeentewet geeft aanvulling van deze wet met een soortgelijke regeling als in de Woningwet voorkomt in overweging.



27?
op deze wet rustende voorschriften komt rechtstreeksche dwang tot haar naleving dan ook meermalen voor.
Bij het toepassen van indirecten dwang, strafbedreiging, is de Gemeenteraad
Indirecte dwang-. Strafbedreiging.
gebonden aan de voorschriften der wet, welke den aard der te bedreigen straffen en haar zwaarte regelen.
De minima der straffen, waaraan de rechter bij toepassing der gemeente-
Strafmlnlma.
verordeningen gebonden is, zijn de algemeene minima van het wetboek van strafrecht, nl. voor de hechtenis één dag, voor de geldboete 50 cent.
De Raad kan op overtreding zijner verordeningen, voor zooveel daarin niet
Strafmaxima.
hij een wet, een algemeenen maatregel van bestuur of een provinciale verordening is voorzien, hechtenis van ten hoogste zes dagen of geldboete van ten hoogste vijf en twintig gulden stellen, alsmede verbeurdverklaring van de voorwerpen door middel van de overtreding verkregen of waarmede die overtreding is gepleegd, voor zoover zij den veroordeelde toebehooren.
De strafmaxima zijn laag en, ofschoon wellicht voor tal van gemeentelijke regelingen voldoende, te laag ingeval van overtredingen, waarmede voor den pleger belangrijk geldelijk voordeel gepaard kan gaan. Bij de vaststelling van de Woningwet heeft de wetgever hierin voor de op die wet rustende verordeningen voorzien, door het maximum der geldboete te verhoogen tot driehonderd gulden, dat van de hechtenis tot twee maanden. Wanneer de Warenwet in werking zal zijn getreden, zal in een groot gemis zijn voorzien, doordat de gemeenteraden dan bevoegd zullen zijn bij het bedreigen van straf tegen overtreding van verordeningen op de keuring enz. van waren te gaan tot een maximum van zes maanden voor de hechtenis en van twee duizend gulden voor de geldboete. Artikel 18 van de Distributiewet bedreigt rechtstreeks straf van ten hoogste 1 maand hechtenis en ten hoogste 1000 gulden boete tegen overtreding van door de gemeentebesturen onder goedkeuring van den minister van Landbouw, Nijverheid en Handel krachtens die wet vastgestelde bepalingen. Verwacht mag worden, dat als de herziening van de Gemeentewet tot stand komt, ook de



278
door deze wet toegelaten strafmaxima verhoogd zullen worden.
n | De rechter heeft de bevoegdheid, een
_1 1 bevoegdheid, welke onmiddellijk steunt
op de wet en dus in de gemeenteverordeningen niet nog eens herhaald behoeft te worden, om, indien tijdens het plegen van de overtreding nog geen jaar is verloopen, sedert een vroegere veroordeeling van den schuldige wegens gelijke overtreding onherroepelijk is geworden, de geldboete of de hechtenis tot het dubbel van het in de betrokken verordening gestelde maximum uit te spreken.
Krachtens artikel 74 van het Wetboek
van Strafrecht kan ingeval" van over-
Afdoening buiten proces.
treding van voorschriften — de algemeene beginselen, welke het Wetboek van Strafrecht stelt, gelden voor het geheele gebied van het strafrecht, dus ook ingeval van overtreding van plaatselijke verordeningen — waarop geen andere hoofdstraf is gesteld dan geldboete, de strafvervolging worden voorkomen door vrijwillige betaling, op machtiging van den tot vervolging bevoegden ambtenaar van het openbaar ministerie en binnen den door dezen te stellen termijn, van het maximum der bedreigde geldboete. In verband met de bijzondere voorschriften betreffende berechting en bestraffing van jeugdige delinquenten, zijn zij, die vóór het begaan van het feit den leeftijd van 18 jaren nog niet hadden bereikt, tot deze „afdoening buiten proces" niet bevoegd. Ofschoon door deze vrijwillige betaling van het maximum der boete, dat de rechter in een bepaald geval zou kunnen opleggen, de strafvervolging voorkomen wordt en dus ook geen vonnis wordt verkregen, wordt voor de mogelijke strafverzwaring ingeval van recidive deze vorm van afdoening met onherroepelijke veroordeeling op één lijn gesteld.
Met de uitbreiding van de taak der
gemeente op velerlei gebied (gemeente-
Beteekenis der strafverordening-en.
bedrijven, sociale werkzaamheden) is de plaatselijke strafwetgeving vergelijkenderwijze in beteekenis gedaald. In den tijd, waarin de Gemeentewet tot stand kwam, stond zij vooraan onder de werkzaamheden van den Raad. Zóó belangrijk achtte de wet-
') Gemeentewet artikel 162.



279
gever haar, dat hij het ontwerpen der verordeningen, tegen welker overtreding straf is bedreigd, zooveel mogelijk wenschte opgedragen te zien aan een vaste commissie uit den Raad, waarvan de Burgemeester voorzitter moet zijn.
voigen» den wetgever Opdat hooger gezag over den inhoud v*° 185L I der strafverordeningen een wakend oog
zou kunnen laten gaan, werd haar mededeeling aan Gedeputeerde Staten voorgeschreven. In het belang der rechtszekerheid werd bepaald, dat de strafverordeningen niet verbinden dan na haar afkondiging. De afkondiging moet, met gebruik making vaneen in de wet opgenomen formulier, geschieden „op de wijze te bepalen bij eene plaatselijke verordening, die tevens het noodige voorschrift bevat, om van de gedane afkondiging te doen blijken." Eveneens in het belang van de rechtszekerheid werd in de wet het voorschrift opgenomen, dat de Raad ten minste eenmaal in de vijf jaren, ten gevolge van een algemeene herziening, moet verklaren, welke der strafverordeningen nog gelden. Doordat niet naleving van dit voorschrift niet het van rechtswege vervallen der betrokken verordeningen tot gevolg heeft, wordt daaraan indepractijk zeer slecht de hand gehouden.
Ter verzekering, dat in spoedeischende gevallen dé noodige voorschriften zoo spoedig mogelijk tot stand zullen komen, bevat de Gemeentewet twee voorschriften. In de eerste plaats verklaart zij den Raad bevoegd om zoo noodig te besluiten een verordening te doen afkondigen onmiddellijk na de vaststelling in plaats van, zooals regel is, nadat Gedeputeerde Staten van het hun toegezonden exemplaar de ontvangst hebben bericht. In de tweede plaats is de Burgemeester bevoegd om ingeval van oproerige bewegingen e. d. „algemeene voorschriften van politie voor de inwoners uit te vaardigen en onverwijld af te kondigen". De burgemeester moet deze voorschriften terstond mededeelen aan den Commissaris der Koningin, die de uitvoering ervan kan schorsen, en aan den Raad. Zij vervallen, indien de Raad ze niet in zijn eerstvolgende vergadering bekrachtigt, tenzij de Burgemeester het raadsbesluit tot niet-bekrachtiging aan de Kroon ter vernietiging voordraagt. Deze „algemeene voorschriften van politie" houden geen strafbepalingen in: de overtreding ervan is strafbaar gesteld in artikel 443 van het Wetboek van



280
Strafrecht: de daar genoemde straffen en strafmaxima zijn dezelfde, die voor alle gemeentelijke strafverordeningen gelden.
Blijvend belang.
Ondanks het feit, dat de beteekenis der plaatselijke strafwetgeving in ver¬
houding tot de andere onderdeelen van de taak der gemeente is gedaald, vormen de voorschriften, tegen welker overtreding straf is bedreigd, nog een belangrijk onderdeel van de plaatselijke wetgeving. In hoofdzaak door middel van strafverordeningen oefent de Raad zijn taak tot bescherming van de „openbare orde" uit. Onder de voorschriften in het belang der openbare orde moeten worden begrepen alle voorschriften, welke strekken om te bevorderen, dat het maatschappelijk leven, voor zoover dat in het openbaar, dat is niet alleen op voor een ieder toegankelijke plaatsen, maar ook op voor derden, zonder dat zij daartoe bijzondere maatregelen behoeven te nemen, waarneembare wijze, zich voltrekt, kan voortgaan op regelmatige, zooveel mogelijk ordelijke wijze, terwijl men elkaar niet meer hinder of overlast aandoet, dan praktisch onvermijdelijk is. Daaronder vallen dus zoowel voorschriften betreffende het verkeer, als regelen betreffende het kloppen van kleeden of verbodsbepalingen betreffende het hebben van gramofoons of luid kraaiende hanen in dicht bevolkte stadswijken.
Er valt in de gemeentelijke strafwetgeving een soort cirkelgang waar te nemen. In de eerste jaren na het tot stand komen van de Gemeentewet werden in de meeste gemeenten achtereenvolgens zelfstandige verordeningen tot stand gebracht, waarin betreffende de verschillende onderwerpen, die daarvoor in aanmerking kwamen, de voorschriften in het belang van de openbare orde werden vastgelegd.
In later jaren zijn die verordeningen veelal samengevat in „algemeene wetboeken" van plaatselijk strafrecht, de Algemeene Politie-verordeningen.
De voortschrijdende ontwikkeling,
zoowel van de rijkswetgeving als van
Daling van haar beteekenis.
de gemeentelijke bemoeiingen met allerlei onderdeelen van het maatschappelijk leven heeft tengevolge gehad, dat daarna uit die Algemeene Politie-verordeningen weer geheele reeksen van



281
artikelen zijn verdwenen, hetzij, doordat de rijkswetgever de daarin behandelde stof tot onderwerp van een wettelijke regeling maakte, hetzij doordat de gemeenteraad de enkele voorschriften der politieverordening verving door een in bijzonderheden uitgewerkte regeling bij afzonderlijke verordening, waarvan de strafbepalingen een onderdeel van betrekkelijk geringe beteekenis uitmaakten.
Om de eerste reden (regeling door de rijkswet) zijn uit de Algemeene Politie-verordeningen vervallen een aantal voorschriften betreffende het verkeer met rij- en voertuigen (tot stand komen van de Motor- en Rijwielwet) bakkers-nachtarbeid (Arbeidswet 1919) loterijen (Loterijwet) toezicht op de prostitutie (z.g. zedelijkheidswetten).
Als gevolg van het tot stand komen van meer uitgewerkte zelfstandige plaatselijke regelingen verdwenen ;in veel gemeenten bepalingen betreffende melkverkoopers, vischverkoopers, drinkwater (verordeningen op de keuring van levensmiddelen, thans vervangen door de Warenwet) betreffende het bouwen en sloopen (verordeningen krachtens de Woningwet). Algemeene .«nduiding- rao I Ondanks dit alles bevatten de Alge-
d,° innend. j meene Politieverordeningen nog een
groot aantal bepalingen van gewicht (in verschillende gemeenten eenige honderden artikelen) van welker bestaan men in het dagelijksch leven alleen daarom zoo weinig bemerkt, omdat zij voor een deel slechts voor bepaalde groepen van personen van beteekenis zijn (bepalingen betreffende stationneerende rijtuigen, betreffende het gebruik van vaarwaters, betreffende personen, die er hun beroep van maken aan anderen nachtverblijf te verschaffen e.d.) voor een deel het grensgebied van wet en zede bestrijken, door strafbedreiging kracht bijzetten aan het verbod van daden of handelingen, welke door de meerderheid van de bevolking reeds uit overwegingen van fatsoen of moraal worden nagelaten (verbod om vuilnis op de openbare straten te werpen, voorschriften betreffende het gebruik van urinoirs, verbod om op de openbare straat om geld te spelen e.d.)
Onder de voorschriften der Politieverordeningen vindt men er verder, die beoogen telkens opnieuw opduikende handelingen, welke in het belang van de openbare orde ongewenscht worden



282
geacht, tegen te gaan, terwijl daarentegen andere in hoofdzaak waarde hebben gehad om op een bepaald oogenblik, bij haar invoering, een zeker verbod door te zetten of een bepaalden toestand in het leven te roepen, maar verder a. h. w. slapende zijn. Tegen het verbod b.v. om op de openbare straten te voetballen wordt telkens en telkens weer gezondigd, het in enkele gemeenten bestaande verbod om op straat pauweveeren te verkoopen, is alleen te begrijpen voor wie zich herinnert, hoe de verkoop van pauweveeren een korten tijd bij openbare feesten in zwang is geweest en welk een onhygiënisch en hinderlijk gebruik van die veeren werd gemaakt.
Tot de onderwerpen! waarvan mag
worden aangenomen, dat zij in iedere
Straatpolltie,
Algemeene Politie-verordening geregeld moeten worden, behoort in de eerste plaats de z.g. straatpoUHe. De desbetreffende voorschriften moeten verder gaan en ook aan de met haar onmiddellijke handhaving belaste personen een grootere vrijheid laten om nadere aanwijzigingen te geven, naarmate het straatverkeer drukker is. Voorschriften, welke verbieden:
„behoudens vergunning van Burgemeester en Wethouders iets in, op, aan of over de openbare straat te planten, plaatsen, hangen, vast te hechten of te bouwen";
„vuilnis, zand, asch, puin, afbraak of soortgelijke stoffen op aan de openbare straten belendende terreinen te storten of te hebben";
„trekdieren, runderen, schapen, bokken, geiten of varkens op straat zonder geleide te laten loopen";
„te venten zonder vergunning van Burgemeester en Wethouders";
„vloeibaren mest over de openbare straten te vervoeren anders dan in geheel gesloten voertuigen", treft men in de meeste politieverordeningen aan,.
Daarentegen kunnen de voorschriften betreffende het eigenlijke verkeer in kleine steden en plattelandsgemeenten veel minder samengesteld zijn dan in de groote bevolkingscentra.
Maatregelen betreffende openbare reinheid en gezondheid maken ook van de meeste politieverordeningen een onderdeel uit.
Men treft daaronder aan bepalingen, welke het houden van



283
varkens binnen bebouwde kommen geheel verbieden of slechts onder beperkende bepalingen toelaten; voorschriften, welke het gebruik van slooten of wateren binnen de bebouwde kommen voor de loozing van rioolstoffen of ander vuil verbieden, e. d.
In de laatste jaren zijn daaronder in verschillende gemeenten ook bepalingen opgenomen betreffende den verkoop van tabak, sigaren of sigaretten aan jeugdige personen. Sommige gemeentebesturen hebben die bepalingen gegoten in den vorm van een tot de jeugdige personen zei ven gericht verbod om deze artikelen te koopen. Andere hebben, o. i. terecht,. gemeend, dat het laakbare en dus strafbaar te stellen feit wordt gepleegd door den verkooper, die óók verkoopt aan personen aan wie in verband met hun daarvoor te jongen leeftijd het gebruik van tabak in geen enkelen vorm toegestaan behoort te worden.
Ook het krachtens artikel 9 der Ziektewet van 1872 vast te stellen voorschrift betreffende de wijze, waarop lijders aan besmettelijke ziekten vervoerd moeten worden en bepalingen tot wering van bepaalde ziekten behooren tot deze groep.
l 1 Voor verschillende bevoegdheden,
DrmkweL I Welke de Drankwet nog aan de gemeentebesturen heeft gelaten, verwijzen wij naar blz. 256. Daarvan vinden steeds in de Politieverordeningen een plaats, omdat haar handhaving alleen door strafbedreiging te verzekeren is:
De regeling van het sluitingsuur. Deze regeling kan krachtens de Drankwet alleen betrekking hebben op .voor het publiek toegankelijke localiteiten" en mag daarom op sociëteiten niet van toepassing worden verklaard.
De regeling betreffende de dagen, waarop wegens omstandigheden, op grond van welke misbruik van sterken drank te vreezen is, in de gemeente of in bepaalde wijken of buurten voor het pubhek toegankelijke localiteiten, waarvoor vergunning is verleend, gesloten moeten zijn, en, wanneer sluiting niet gedurende den geheelen dag wordt noodig geoordeeld, van de uren, gedurende welke zij verplicht zal zijn.
Voor zooverre overeenkomstige bepalingen noodig worden geacht voor den straatverkoop en voor kramen en tenten, waar eet- en drinkwaren worden verkocht, is ook daarvoor de Algemeene Politieverordening de aangewezen plaats.



284
voorkomen en biusschen Van groote beteekenis kunnen ztjn van brand- I de bepalingen betreffende het voor¬
komen en blusschen van brand.
Daartoe behooren bepalingen betreffende schoorsteenen en stookplaatsen, voorschriften ter voorkoming van brand door hooibroei, bepalingen betreffende het gebruik en — voor zooverre de Hinderwet niet van toepassing is — de bewaring van licht ontbrandbare stoffen.
Met het oog op de groote beteekenis van deze bepalingen, (tal van gebouwen van historische of kunstwaarde zijn als gevolg van de onvoorzichtigheid van loodgieters door brand vernield), laten wij hier volgen de bepalingen uit de Algemeene Politieverordening van 's-Gravenhage in haar jongste lezing, welke ten doel hebben het ontstaan van brand bij werkzaamheden aan of op gebouwen te voorkomen.
„Art. 226.
Alle werkzaamheden op daken, waartoe heet of gesmolten metaal gebezigd wordt, soldeeren daaronder begrepen, zijn verboden:
van den l8ten April tot den lstei> October tusschen des namiddags 4 en des voormiddags 6 uren;
in de overige maanden tusschen des namiddags 2 en des voormiddags 8 uren. Het is, behoudens vergunning van Burgemeester en Wethouders, verboden die metalen elders dan op den beganen grond te smelten of heet te maken.
Art. 227.
Het is, behoudens vergunning van Burgemeester en Wethouders, verboden bij werkzaamheden aan gebouwen:
a. een open of gesloten vuur aanwezig te hebben anders dan op den beganen grond en buiten dat gebouw;
b. de voor de werkzaamheden vereischte vuurpotten of smeltinrichtingen anders dan op den beganen grond en buiten het gebouw te gebruiken en anders dan in bijzijn van een deskundig vakman;
c. soldeerbouten anders te verwarmen dan op den beganen grond buiten het gebouw en anders dan in dubbel asbest verpakking, buiten het gebouw, naar boven te brengen of te hijschen;
d. gesmolten asphalt of andere heet vloeibaar gemaakte dak-



285
bekleedingsstoffen anders dan in gesloten metalen potten buiten het gebouw naar boven te brengen of te hijschen. Art. 228.
Onverminderd het bepaalde in het vorige artikel, is het, behoudens vergunning van Burgemeester en Wethouders, verboden ten behoeve van werkzaamheden aan de gebouwen, door Burgemeester en Wethouders bij openbare kennisgeving aangewezen en aan gebouwen, welke geheel of gedeeltelijk liggen binnen een afstand van 25 M. van die gebouwen verwijderd, met lampen, gevuld met spiritus, benzine of andere vluchtige oliën, of met eenige open vlam op torens, daken, platten, goten of zalingen soldeerwerk te verrichten, de verflaag af te branden, of dergelijke lampen aldaar aanwezig te hebben."
1 Voorschriften, waarbij de ingezetenen
Verhuizingen. , .... ...
__J worden verplicht om van verhuizingen
binnen de gemeente aangifte te doen, moeten worden vastgesteld krachtens artikel 140 van de Gemeentewet, dat aan den Baad opdraagt om, in overeenstemming met de algemeene voorschriften, de noodige verordeningen te maken tot verdeeling der gemeente 4n wijken en tot opmaking van volledige staten der bevolking en harer huizing.
De begraafwet van 1869 legt aan de gemeenteraden de verplichting op om den tijd van begraven te regelen. Daarvoor moeten worden aangewezen ten minste drie achtereenvolgende uren van iederen dag, welke zóó moeten worden bepaald, dat het mogelijk is „op den eigen dag der begraving de lijkplechtigheden te ver* vullen, welke, volgens de leer der godsdienstige gezindte, waartoe de overledene behoorde, aan de begraving moeten voorafgaan".
Ook hetgeen in het belang der openbare orde en gezondheid bij het brengen van lijken naar de begraafplaats is in acht te nemen moet bij plaatselijke verordening worden geregeld en vindt bijna steeds in de Algemeene Politieverordening een plaats.
vermakelijkheden tn I Met het oog op bet gevaar voor optochten. | ongeregeldheden, dat zij kunnen opleveren, worden openbare vermakelijkheden en optochten in de



286
meeste politieverordeningen aan eenige beperkende voorschriften gebonden.
Handhaving der politie- De zorg voor de feitelijke handhaving verordeningen. | vaQ de voorschriften der politieverordeningen berust in de eerste plaats bij de in het Wetboek van Strafvordering in het algemeen met de opsporing van strafbare feiten belaste autoriteiten en ambtenaren. De gemeenteraden zijn bevoegd bovendien andere ambtenaren te belasten met het opsporen van overtredingen, hetzij van alle door hen vastgestelde strafbepalingen, hetzij alleen van de voorschriften van bepaalde verordeningen of zelfs van afzonderlijke artikelen van strafverordeningen.
Krachtens de wet van 81 Augustus 1858, Staatsblad 88, kunnen de raden bovendien aan de met het opsporen van overtredingen der plaatselijke strafverordeningen belaste ambtenaren de bevoegdheid verleenen, om, met inachtneming van de voorgeschreven formaliteiten, de woningen der ingezetenen ook tegen hun wil binnen te treden.



HOOFDSTUK X.
Het streven naar bezuiniging.
.... 1 - es 1 Dat het beheer der Nederlandsche
Het verwijt van reekeloos
beheer in het algemeen gemeenten niet zuinig zou worden
overdreven. , , ,.
1 1 , ., , i gevoerd, is, als men dit woord neemt
in de beteekenis, welke er in het dagelijksch leven aan wordt gehecht, nog door niemand aangetoond, en is zoo in het algemeen niet te bewijzen.
Wanneer men den toestand gemeente voor gemeente nagaat, treft men na de afschaffing der plaatselijke accijnzen in 1865, nadat dus de toestand was ontstaan, dat iedere belangrijke verhooging der netto-uitgaven zich afspiegelde in een verhooging van het bedrag, dat per hoofd der bevolking aan rechtstreekscbe gemeentelijke belastingen moest worden opgebracht, vrij algemeen een streven aan om „de belastingen laag te houden." Praktisch is dat niet anders dan een streven om de uitgaven te beperken, hetzij door de rechtstreeksche kosten van het gemeentelijk beheer zooveel mogelijk te drukken, hetzij door de lasten der kapitaaluitgaven over een zoo lang mogelijk tijdvak te verdeelen. Het is een algemeen bekend feit, dat in dit opzicht de leeningpolitiek der gemeenten dikwijls zeer veel te wenschen heeft overgelaten. Zeer belangwekkende gegevens daarover bevat het in 1918 verschenen boekje „Geschiedkundig overzicht van de wijze van dekking der Buitengewone Uitgaven van de Gemeente 's-Gravenhage". Het belang van deze gegevens ligt voor een niet gering deel in de omstandigheid, dat 's-Gravenhage jaren achtereen heeft behoort tot de gemeenten, welker flnancieele toekomst gunstig was, en waar dus de verleiding tot een „zuinig", maar ondoelmatig en principieel verkeerd gemeentebeheer niet het sterkst kan zijn geweest.



288
Oordeel der Staatscommissie voor de gemeente-financlën.
Het is niet zonder beteekenis hier een deel der beschouwingen weer te
geven uit het Verslag (van 19 December 1907) der Staatscommissie voor de gemeentefinanciën, waar zij de vraag behandelt of de gemeenten bij de uitgaven, waardoor de belastingen (in het •tijdvak 1898—1905) werden opgevoerd, een gepaste zuinigheid in acht namen. De Staatscommissie wijst er eerst op, dat de stijging van de uitgaven voor het Jager onderwijs, welke in belangrijke mate tot verhooging van den belastingdruk medewerkten, waren, zooals zij nog steeds zijn, door het Rijk aan de gemeenten opgelegde uitgaven, zoodat de laatsten niet voor haar vermeerdering aansprakelijk mogen worden gesteld. De Commissie wijst dan in het bijzonder op de toename der uitgaven wegens aflossingen en renten van geldleeningen en gaat dan voort:
„De schuld zwol in gemeenten van eenigen omvang menigmaal sterk, doordat de gemeenschap monopolistische bedrijven aan zich trok. Zoo was b.v. in ZwoUe over 1905 ongeveer f 700.000 van de totale schuld ad ƒ 1.724,500 voor dit doel opgenomen, in Zutphen ± ƒ 1,056,000 van de f 1.856,500. Stonden in dat geval hiertegenover als regel belangrijke baten, niet buitengesloten is het vermoeden, dat in verschillende gemeenten ook is geleend tot dekking van uitgaven, welke daarvoor streng genomen, niet vatbaar waren.
Maar ook de andere ovengenoemde uitgaven overschrijden, getoetst aan meer moderne begrippen, geenszins de perken eener gepaste zuinigheid. Den bestuurders euvel te duiden, hun zorg voor hygiëne, voor betere verlichting, voor straatreiniging en dergelijke — ware een oordeel als kortzichtig stellig niet te sterk gegispt.
Natuurlijk bestaan er onoverkomelijke bezwaren mathematisch aan te toonen, dat op de daaraan bestede sommen niets te besparen zou zijn geweest. Maar is het, gegeven het odium, dat elke belastingverhooging treft, onredelijk het bewijs van het tegendeel te vorderen en, bij gebreke daarvan, het pleit als gewonnen aan te merken?
Zelfs al valt een enkele maal te constateeren, dat gemeenten, gelijk b.v. Winschoten, zonder wetsschennis met geringere onder-



289
wijsuitgaven hadden kunnen volstaan, de wijze van besteding verzekert den verdediger der motieven, welke de gedragslijn bepaalden, een gewillig oor. Evenmin kan het verwijt van een al te kwistige politiek te hebben gevolgd, gemeenten treffen als Middelburg en Dordrecht, die — getuige de vele groote particuliere woningen — vroeger een rijker bevolking telden, wier huishouding dus als vanzelf op ruimen voet was ingericht en die thans, ondanks den zwaren belastingdruk, (4.73 en 5.7 pet. kan het nominaal percentage der inkomsten-belasting beloopen), niet dan noode hare uitgaven kunnen dekken.
Aandachtige studie van de budgetten der kleinere en kleinste gemeenten kan dan ook niet anders dan tot de conclusie leiden, dat hare raadsbesluiten zich eer door te groote spaarzaamheid, dan door een al te ver gedreven vrijgevigheid kenmerken.
Kan hetzelfde ook worden getuigd van onze groote steden?
Met name Amsterdam, soms zelfs ook Rotterdam, gaat gebukt onder de verdenking hare uitgaven buiten de grenzen der noodzakelijkheid te hebben uitgezet. De parallel met 's-Gravenhage wordt met voorliefde getrokken. Reeds de cijfers, hierboven meegedeeld omtrent de stijging der verschillende uitgaven, stellen nochtans het beheer der beide koopsteden in een gunstig daglicht. Maar gaat overigens de vergelijking wel op? Mag men middelpunten van handel en verkeer plaatsen naast een residentie met een zoo enorme ambtenaars- en officiers-bevolking? Men gevoelt, dat hier ongelijksoortige grootheden worden vergeleken.
De toetssteen, welken onderlinge vergelijking verschaft, kan dus slechts in het buitenland worden gevonden. Wie daarheen den blik wendt, zal zeker niet de overtuiging erlangen, dat ten onzent voor stadsaanleg, publieke gebouwen, volksgezondheid, uit ruimer beurs wordt geput dan in den vreemde.
Maar zelfs afgezien hiervan, is het voor steden als Amsterdam en Rotterdam, niet een levenseisch aan haven- en kadewerken groote kapitalen ten koste te leggen, ook al beloopt de recht,streeksche bate niet altijd, gelijk over 1906 in laatstgenoemde gemeente, meer dan 2.1 millioen?
Overigens vergete men niet — en dit geldt ook voor andere steden dan Amsterdam en Rotterdam, — dat het groot-stadsleven in de laatste jaren zijn eischen sterk verhoogd heeft. Wij beleven
19



290
een tijdperk van evolutie zonder weerga. De sociale roeping der gemeente, haar bemoeiing op het gebied der hygiëne, haar zorg voor de volksontwikkeling, haar openbare werken — alles vordert aanzienlijke kosten. Voegt men hieraan toe het onweerstaanbaar streven naar een ruimere bezoldiging van het zich steeds uitdijend ambtenaars- en werkliedenkorps, dan pleiten er, zacht genomen, voor een zelfs belangrijke uitzetting der uitgaven verzachtende omstandigheden.
Toch beliep in het toonaangevende Amsterdam de stijging der min of meer facultatieve uitgaven, wanneer men de cijfers normaliseert, gelijk gezegd, over 1898—1905 niet meer dan 45.5 pet., terwijl in Haarlem de stijging 48.4, in de overige gemeenten van Noord-Holland 58 pet. bedroeg.
De conclusie welke op dit alles past, kan geen andere wezen dan dat in de overgroote meerderheid der gemeenten na het inwerkingtreden der wet (op de flnancieele verhouding van 1897) een hoogst belangrijke uitzetting van uitgaven onvermijdelijk bleek, dat de hoogere uitkeering in de meeste gevallen niet bij machte was hierin te voorzien en dat dientenvolge, wanneer ook de opcenten op het personeel geen verhooging konden lijden, opvoering van plaatselijke inkomstenbelasting of van hoofdelijken omslag nagenoeg als eenig middel overbleef om het budget sluitend te maken."')
Wanneer een dergelijk vrijsprekend vonnis geveld moest worden aan het einde van een tijdperk van slechts 8 jaren, dat begonnen was met een belangrijke verhooging der algemeene rijksuitkeering, waarin eenige prikkel tot uitzetting der uitgaven zeker besloten lag, dan mag het, behoudens tegenbewijs, ook van toepassing worden geacht voor een daarop volgend langer tijdvak, waarin de flnancieele zorgen der gemeenten met den dag groeiden, en waarin geen enkele maatregel tot duurzame tempering van den nood werd tot stand gebracht.
oorzaken van de nijging De stijging van de uitgaven der ge-
der nltg»ven- meenten kan dan ook in hoofdzaak —
afgezien van den tijdelijken invloed der crisismaatregelen —
l) Verslag blz. 13—15.



291
worden verklaard uit een aantal oorzaken, welke door de gemeenten niet of slechts in beperkte mate beinvloed kunnen worden. De belangrijkste hiervan zijn:
wettelijke maatregelen (uitgaven voor het lager onderwijs, werkloosheidsverzekering e. d.),
vermeerdering der bevolking,
uitbreiding der gemeente,
verkorting van den werktijd der werklieden,
hoogere prijzen der materialen,
verhooging van salarissen en loonen.
Ook over de regeling van salarissen en loonen kunnen de gemeentebesturen niet in volle vrijheid beschikken. Zij zijn gedwongen rekening te houden met de loon- en salarisregelingen van het Rijk, van andere openbare lichamen en in het particulier bedrijf en kunnen zich, wanneer de werking der wet van vraag en aanbod daartoe noopt, aan verhooging van bezoldigingen niet onttrekken, zonder dat aan de belangen van den dienst zeer ernstig nadeel wordt toegebracht.
Streven naar verminderingvan belastingdruk noodig.
Het valt intusschen niet te ontkennen, dat onder den invloed van de oorlogs¬
crisis de druk der gezamenhjke rijks-, provinciale- en gemeentebelastingen zoo zwaar is geworden, dat ieder van deze lichamen erop bedacht heeft te zijn verhooging van druk te voorkomen en vermindering van druk, zoo mogelijk, te bevorderen.
De vraag ligt voor de hand, of deze vermindering van belastingdruk, voor zooveel de gemeenten betreft, niet door
Mogelijkheid van beperking der gemeentelijke werkzaamheid.
beperking van het terrein harer" werkzaamheden zou kunnen worden verkregen.
Hiertegen moet in de eerste plaats worden opgemerkt, zooals reeds de Staatscommissie voor de gemeente-financien deed, dat verschillende uitgaven, welke zwaar op de gemeentelijke budgetten drukken, door de wet aan de gemeenten zijn opgelegd.
De uitgaven voor het onderwijs, voor slechts een deel facultatief en ook dan bijna steeds onvermijdelijk, drukken zwaar. Het volgend staatje geeft een overzicht van haar bedrag per



292
hoofd der bevolking — alle onderwijsuitgaven te zamen en daarnaast die voor het lager onderwijs afzonderlijk. Men bedenke, dat deze cijfers, aan den laatsten jaargang (1917) van de Statistiek der gemeente-flnanciön ontleend, de netto-kosten aangeven, dus de .uitgaven na aftrek o.m. van hetgeen aan bijdragen van het Rijk werd ontvangen.
Netto kosten per hoofd der bevolking.
Jaar Alle onderwijsuitgaven Lager onderwijl
te zamen. afzonderlijk.
1917 4.85 8.55
1916 4.46 8.21
1915 4.22 . 8.09
1914 4.09 2.96
1913 4.12 2.91
1912 3.74 2.72
1911 3.58 2.61
1910 3.32 2.60
De invloed der latere wetgeving komt in deze cijfers niet tot uiting, maar een vermindering van lasten voor de gemeentenis daarvan niet te verwachten. De toestand is integendeel nog ongunstiger dan deze cijfers aangeven, omdat de renten en aflossingen van voor schoolbouw aangegane geldleeningen daar niet onder begrepen zijn.
Volgens de Statistiek der gemeente-financien bedroegen over 1917 de in deze uitgave als niet verplicht aangemerkte uitgaven per hoofd der bevolking (gemiddeld voor het geheele Rijk):
Personeel en algemeene bureaukosten . . . f 1.859
Politie, brandweer, openb. verlichting . . . „ 2.066
Gezondheidsdienst B 0.257
Uitvoering der Woningwet „ 0.805
Openb. werken en ongevallen verzekering. . „ 8.488
Ander dan lager onderwijs „ 1.291
Kunst, wetenschap en volksvermaak . . . „0.168
Landbouw, Handel en Nijverheid „0.106
Kerkelijke zaken '. . . „ 0.025
Pensioenen en wachtgelden „ 0 299
Totaal . . f 10.316



293
Een zich geheel terugtrekken van ook slechts één dezer gebieden is voor de gemeenten zeker onmogelijk. Let men op de betrekkelijk nog geringe beteekenis van de uitgaven voor den gezondheidsdienst, uitvoering der woningwet, kunst en wetenschap, landbouw, handel en nijverheid, dan moet men wel zeer optimistisch gestemd zijn om te verwachten, dat de stijging der uitgaven, welke toch voor b.v. de eerste twee van deze onderdeelen ongetwijfeld nog te wachten is, door rechtstreeksche besparingen op de andere onderdeelen zal kunnen worden goedgemaakt. Tot een dergelijke onderstelling bestaat nog minder aanleiding, wanneer men rekening houdt met de omstandigheid, dat het cijfer voor openbare werken tot f 2.86 per inwoner daalt, wanneer men den Haag en Botterdam buiten beschouwing laat, welk bedrag sedert 1911 geregeld is overtroffen en slechts weinig hooger is dan de gemiddelden van laatstgenoemd en de daaraan voorafgaande jaren.
Over het algemeen is de stijging der netto uitgaven per hoofd der bevolking over het tijdvak 1913—1917 niet evenredig geweest aan de waardedaling van het geld. Het kostencijfer voor het geheele Rijk steeg voor de z.g. niet verplichte uitgaven van f9.150 in 1918 tot f 10.316 in 1917; dat der z.g. verplichte uitgaven van f5.14 in 1918 tot f6.58 in 1917. De stijging heeft zich over de jaren 1918, 1919 en 1920, waarover nog geen cijfers beschikbaar zijn, voortgezet. In hoeverre wellicht hier en daar sneller dan noodig was, zal eerst later onderzoek kunnen uitmaken. Er zou evenwel een algemeene en zeer groote roekeloosheid in de meerderheid der Nederlandsche gemeenten moeten zijn ingetreden om de conclusie, welke op grond van de beschikbare cijfers
') Er bestaat groote behoefte naast de bestaande statistiek der gemeentefinanciën, welke uit de rekeningcjjfers wordt getrokken en die dus ten minste 2 jaren bij de feiten ten achter is (de statistiek over 1917 verscheen Februari 1921) aan een dergelijke statistiek, die echter minder omvangrijk zou kunnen zijn, welke aan de begrootingcijfers wordt ontleend en zoo spoedig mogelijk na den aanvang van ieder jaar gepubliceerd. Sedert de begrootingen, althans van de gemeenten van eenige beteekenis noodzakelijk zoo scherp mogelijk moeten worden geraamd, kan tegen een dergelijke statistiek niet meer worden aangevoerd het vroeger geldende bezwaar, dat slechts zeer enkele personen in staat waren de begrootingscijfers van een bepaalde gemeente op haar juiste waarde te schatten.



294
getrokken worden mag, met de waarheid in strijd te doen komen.
Ook de overweging, dat uitgaven in het belang der volksgezondheid, voor volkshuisvesting, voor onderwijs e. d. rechtstreeks de economische kracht van het volk verhoogen, verzet zich tegen het denkbeeld pm op deze gebieden te „bezuinigen" door inkrimping van het gebied der gemeentelijke werkzaamheid1). Wat de openbare werken betreft, valt ongetwijfeld in bijna alle gemeenten een achterstand uit de oorlogsjaren in te halen, welke is ontstaan, doordat bepaalde materialen, lood, zink, verfstoffen, schaarsch of niet te verkrijgen waren en doordat men de onderhoudswerken ook uit zuiver flnancieele redenen tot het uiterste heeft beperkt. Behalve voor het inhalen van dezen achterstand zullen in de komende jaren groote bedragen noodig zijn voor nieuw opkomende behoeften, in de plattelandsgemeenten b. v. voor de wijziging van de verharding der wegen en andere maatregelen in verband met het toenemend verkeer met personen- en vooral met vrachtauto's.
Hebben reeds de haast nooit afwezige en waarlijk niet van de oorlogsjaren dagteekenende flnancieele moeilijkheden
de gemeenten tot een beheer gedwongen, waarbij tal van maat-
ln hoeverre van niet-economisch beheer mag gesproken worden.
*) Aan de Nieuwe Rotterdammer courant van 26 April 1921 is het volgende staatje van de kosten eener kleine typhus-epidemie in Salem (Ohio, Ver. Staten) ontleend. Men moet de beteekenis daarvan niet overschatten, maar dergelijke cijfers geven toch wel een indruk van de „rentabiliteit" der uitgaven in het belang der volksgezondheid.
De kosten dier epidemie worden geschat als volgt:
1. Bijdrage van den staat in de bestrijding $ 5,000
2. Bijdrage daarvoor van het Roode Kruis „ 50,000
3. Bijdrage daarvoor van de Gemeente „ 15,000
4. Kosten der geneesk. hulp (850 patiënten) . . . . „ 42,500
5. Kosten der verpleging (200 gevallenl „ 20,000
6. Derving van verdiensten door kostwinners . . . . „ 60,000
7. Begrafenis-onkosten (50 patiënten) „ - 7,500
8. Verlies aan menschenlevens (50 patiënten) . . . . „ 200,000
9. Zakenverliezen „ 50,000
Totaal
$ 450,000



295
regelen en voorzieningen tot het alleruiterste werden verschoven, en waarbij de goedkoopste oplossing veelal voor de beste gold — óp de beteekenis der loon- en salarisregelingen komen wij later terug — daarmede is niet gezegd, dat de eischen van een economisch gemeentelijk beheer steeds in voldoende mate in het oog zijn gehouden, dat niet, als men dit begrip maar juist verstaat, in verschillende opzichten een zuiniger beheer mogelijk is.
Bekend is de klacht over gebrek aan samenwerking tusschen de verschillende technische bedrijven en takken van dienst Bij de vermelding van deze klacht haalt men veelal als voorbeeld aan, dat een straat achtereenvolgens door verschillende bedrijven onafhankelijk van elkaar (gemeentewerken; waterleiding; gasfabriek) wordt opgebroken en weer zorgvuldig in orde gemaakt.
Er is juist in dit opzicht in latere jaren in verschillende gemeenten veel verbeterd, maar de grief heeft niettemin nog recht van bestaan, dat in den regel het beheer eener gemeente, als geheel gezien, niet aan de hoogste eischen van economie voldoet. Over het algemeen is er reden tot twijfel, of ons gemeentebeheer wel is doortrokken met het streven naar „efficiency", het streven óm, in verhouding tot de bestede gelden, het beheer tot de uiterste grens van activiteit en vruchtbaarheid op te voeren.
Op één ding moet hierbij al dadelijk gewezen worden, dat een dergelijk resultaat niet kan verkregen worden doordat te hooi en te gras op aanvragen tot beschikbaarstelling van gelden wordt beknibbeld, doordat goedwillende leeken te pas en te onpas om bezuiniging roepen, maar alleen, doordat het geheele gemeentebeheer geleidelijk op grond van studie en deskundig onderzoek van het streven naar „efficiency" wordt doortrokken. HetAmerikaansche voorbeeld is leerzaam in dit opzicht.
| Strer.n naar „efficiency" I Naast de POgingen om doOT ^Voering
ia Amerika. van nieuwe bestuursvormen een beter,
krachtiger en op den volkswil steunend bestuur te verkrijgen, *) staat daar een streven, om door verbetering van de inrichting en wijze van werken van de gemeentelijke diensten de economie
') Men zie hiervoor mijn proefschrift „Hedendaagsch gemeenterecht"; den Haag 1914 en Mr. Dr. A. Buriks, „Democratisch gemeentebeheer", den Haag 1918.



296
van de gemeentelijke bestuursmachine zoo hoog mogelijk op te voeren. En men gaat daarbij uit van het juiste begrip, dat slechts wetenschappelijk geleid detail-onderzoek van de bestaande werkmethoden, van haar deugden en gebreken, de middelen kan doen vinden om het beoogde doel te bereiken.
Als het beginpunt van deze beweging kan men stellen de oprichting van een Bureau voor nasporingen op gemeentelijk gebied (Bureau of municipal Research) te New-York in het jaar 1906. Dit bureau, een particuliere instelling, had oorspronkelijk alleen tot doel de bestuursinrichting van New-York te bestudeeren om de administratie der plaatselijke aangelegenheden op zuiverder en betere grondslagen te vestigen; het werd het middelpunt voor de geheele „efficiency"-beweging, gaf aanleiding tot de stichting van soortgelijke instituten in andere steden en voor verschillende staten; het nam het initiatief tot menigen belangrijken hervormingsarbeid.
In het jaar 1916 kwam een Nationale Vereeniging van deze en dergelijke instellingen tot stand, genaamd „the Governmental Research Conference of the United States and Canada" met het doel onderling de opgedane ervaringen uit te wisselen en de vraagstukken van gemeentelijk onderzoek gemeenschappelijk te behandelen.
Aanvankelijk waren de onderzoekingsbureaux alle particuliere instellingen; Boston in 1907, Chicago in 1909 en Milwauky in 1911 gingen tot oprichting van gemeentelijke bureaux over. In deze nieuwe richting ontving de beweging krachtigen steun door de oprichting in 1910 onder President Taft van een lichaam, bekend als „The President's Commission on Economy and Efficiency", een lichaam, dat voor het bestuur der Unie een overeenkomstige taak zou hebben als de plaatselijke onderzoekingsbureaux voor het bestuur van de afzonderlijke steden. Verschillende afzonderlijke staten hebben het voorbeeld van de regeering der Unie gevolgd.
De „President's Commission" heeft gearbeid van 1910 tot 1918 en in deze periode zeer belangrijk werk verricht. Haar taak is daarna overgenomen door een nieuw lichaam „The United States Bureau of Efficiency."
Het streven van al deze instellingen en bureaux heeft ook



297
andere lichamen en organen van plaatselijk en staatsbestuur tot activiteit geprikkeld. In vele gevallen heeft men uit eigen beweging de hand aan den ploeg geslagen, werk en werkmethoden herzien en groote verbeteringen in den gang van zaken verkregen. Vereenigingen van ambtenaren hebben eveneens aan de organisatie van den dienst hun aandacht; gewijd en voorstellen en adviezen gepubliceerd; eindelijk hebben ook de Universiteiten zich aan de nieuwe beweging gelegen laten liggen, zoowel door de inrichting van het onderwijs als doordat professoren en studenten aan de onderzoekingen van verschillende „Bureaux" hun medewerking verleenden. Onder de auspiciën van het „Bureau' of municipal Research" te New-Tork is een afzonderlijke opleidingscursus x) ingericht om gepromoveerden voor te bereiden voor den actieven administratieven dienst van staat of gemeenten.
Het gemeenscha ppelijke kenmerk van al deze pogingen ter verkrijging van
Wetenschappelijk werken noodzakelijk.
een krachtig, economisch werkend bestuur, is, dat men daarbij de beproefde wegen der wetenschap volgt: niet op goed geluk, zonder stelsel, en zonder dat men kan overzien of de verkregen besparing niet later dubbel en driedubbel betaald zal moeten worden, wordt bezuinigd, maar na zorgvuldig onderzoek van alle daarvoor in aanmerking komende omstandigheden, waaraan ambtenaren en personen uit wetenschappelijke kringen en uit het particuliere leven samenwerken, worden de fouten der gevolgde werkwijzen vastgesteld en de middelen ter verbetering, dat is ter verkrijging van werkelijke bezuiniging, aangegeven. De „bureaux" beschikken over een staf van personeel, dat zich geheel aan zijn taak kan wijden en dat de vereischte speciale ervaring en training bezit om het werk te doen slagen.
pogingen tot bezuiniging Deze „ Amerikaansche" richting wordt '° Nederland. eenigszins gevolgd door Arasterdam,
dat bijzondere „bezuinigings-inspecteurs" heeft aangesteld met een werkkring, welke van die der. Amerikaansche onderzoekingsbureaux niet zoo heel veel verschilt, alleen werken deze inspecteurs zelfstandig en wordt van de ervaringen van niet van het
') The Training School for Public Services.



298
gemeentebestuur deel uitmakende personen dus slechts indirect partij getrokken.
Burgemeester en Wethouders van den Haag en in navolging van hen de besturen van andere gemeenten gaven aan instelling van een Commissie van niet in gemeentedienst zijnde personen de voorkeur. Wat zij zich met. instelling der z.g. Bezuinigingscommissie voorstelden, blijkt uit den in het rapport der Commissie afgedrukten brief van het College, waarbij verschillende personen werden uitgenoodigd in de Commissie zitting te nemen:
„Naar aanleiding van de steeds stijgende uitgaven van de gemeente, is bij ons de vraag gerezen in hoeverre in de gemeentelijke huishouding bezuinigingen zouden kunnen worden aangebracht en meer economisch zou kunnen worden gewerkt.
„Wij hebben hierbij behoefte gevoeld aan voorlichting in het bijzonder met het oog op wijzigingen in het beheer en de wijze van werken bij de verschuilende diensten en en bedrijven, waartoe een vergelijking met particuliere zaken aanleiding mocht geven. In verband hiermede is gedacht aan een Commissie, te vormen uit de burgerij, welke met behulp van ambtenaren van de gemeente, en, waar noodig en gewenscht, voorgelicht door ambtenaren, een onderzoek instelt."
De ervaring heeft bevestigd, dat het brengen van verbeteringen als waaraan hier werd gedacht, niet het werk is van een Commissie van beperkten levensduur, bestaande uit — ieder afzonderlijk over weinig tijd beschikkende — bijzondere personen, maar dat daarvoor een duurzaam instituut, dat over een vast bureau beschikt, noodzakelijk moet worden geacht. Het rapport der Commissie bevat belangwekkende beschouwingen over den beheersvorm der gemeentelijke ondernemingen, maar heeft het vraagstuk der bezuiniging slechts weinig verder gebracht.
Door de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten is begin 1921 een Commissie ingesteld met de taak te onderzoeken, in welk opzicht maatregelen door gemeenten zijn te treffen om te strekken tot een economisch beheer bij de gemeenten in het algemeen en bij hare bedrijven en diensten in het bijzonder.



299
Ne ven voordeel van het stelsel der onderzoekingsbureaux.
Aan het stelsel der onderzoekingsbureaux volgens Amerikaansch voor¬
beeld is nog een goede zijde..
Haar arbeid kan zeer bevorderlijk zijn aan het verspreiden bij het publiek van juiste inzichten omtrent de wijze van werken der gemeenten en, daarenboven, om de belangstelling bij het publiek in de zaken der gemeente te vergrooten.
Deze belangstelling is over het algemeen gering. Zij openbaart zich in hoofdzaak in verkiezingsdagen of wanneer belastingverhooging aan de orde is of gevreesd wordt. Duurzaam medeleven met de zaken der gemeente, kennis van de bestaande toestanden op verschillend gebied en van de samenstelling, werkkring en onderlinge verhouding der verschillende organen, waardoor de gemeentebesturen haar taak vervullen, komen slechts vrij sporadisch voor.
Indien het gelukken mocht vooraanstaande personen op verschillend gebied, mannen uit de arbeidersbeweging zoo goed als flnancieele specialiteiten, op nog andere wijze dan door middel van het door velen niet begeerd lidmaatschap van den Raad, in de regeling van de zaken* der gemeente te betrekken, zou dat de algemeene belangstelling in het gemeentelijk beheer kunnen doen groeien.
Over de vraag, welke vruchten het
| Te verwachten uitkomsten. | ^ ^ mee]. economisch
gemeentebeheer kan afwerpen, zijn niet gemakkelijk voorspellingen te maken. Indien het mogelijk was, zonder meer belangrijke punten aan te wijzen, met betrekking waartoe succes op dit streven van te voren gewaarborgd was, zou het niet noodig zijn aan de geheele zaak zooveel aandacht te wijden.
De waarschijnlijkheid, dat een gezette studie op verschillend gebied wegen zal aanwijzen om tot grootere economie te komen, mag men aannemen op dezen grond, dat, bepaalde gebieden wellicht uitgezonderd, het gemeentelijk beheer nog nooit onderwerp van een dergelijk stelselmatig onderzoek is geweest, en dat de werkmethoden in veel opzichten van die van tientallen jaren geleden nog weinig verschillen. De ambtenaren, die in de administratie zijn opgegroeid, wien een bepaalde wijze van werken



300
tot een tweede natuur is geworden, zijn in het algemeen niet de meest aangewezen personen om ingrijpende vernieuwingen en verbeteringen voor te stellen. De onderstelling, dat buitenstanders, frisch tegenover de dingen gezet, wegen ter verbetering en vereenvoudiging, wegen ter bezuiniging ook, zullen zien, welke aan de ingewijden ontgaan, is op zich zelve menschkundig en in vele gevallen juist. Men moet die buitenstaanders dan echter gelijktijdig de gelegenheid geven om zich van alle bijzonderheden van den betrokken diensttak rekenschap te geven, m. a. w. de wetenschappelijke analyse, waarvoor weer geschoold personeel noodig is, moet aan het maken van conclusien vooraf kunnen gaan.
Met het streven naar bezuiniging hangt, het volgt reeds uit het bovenstaande, de wensch onmiddellijk samen, dat de gemeenten over bekwaam en toegewijd personeel zullen beschikken. Of dit inderdaad het geval zal zijn, hangt voor een groot deel van twee factoren af: de bezoldiging en de opleiding. Hiervoor verwijzen wij naar het volgende hoofdstuk.



HOOFDSTUK XI.
De gemeenten en het personeel in haren dienst.
■ 1 Twee vraagstukken vereischen in
Inhoud van het hoofdstuk. , ,,
I _ I dit hoofdstuk de aandacht. De vraag,
hoe de positie en de taak der ambtenaren (in tegenstelling tot de niet-ambtelijke bestuurders der gemeenten) moeten worden geregeld pm een bestuur te waarborgen, dat in overeenstemming is met de inzichten der bevolking of van hare meerderheid en tevens technisch en economisch aan de hoogste eischen beantwoordt. En daarnevens de vraag, hoe de rechtsverhouding tusschen de gemeenten en het personeel in haren dienst moet zijn, de vraagstukken van benoeming en bevordering, belooning en straf, ontslag en pensionneering, bezoldiging en regeling van den diensttijd, alles in het kort, wat met een verzamelwoord als de rechtstoestand van het personeel wordt aangeduid.
Beide vraagstukken behooren bij een bespreking van het bestuur der gemeenten onder de oogen te worden gezien en zijn dan ook in het eerste hoofdstuk van dit werk reeds zeer in het kort besproken x). Haar belangrijkheid eischt echter een afzonderlijke behandeling.
■ 1 Van oudsher wordt tusschen ambte-
Ambtenaren en werklieden. , , , _ . ,
I I naren en werklieden verschil gemaakt.
Een juiste maatstaf, waarnaar het personeel der gemeenten over deze twee groepen van personen verdeeld kan worden, is echter niet te geven. Bij de werklieden denkt men in de eerste plaats aan hen, die handenarbeid verrichten; men treft echter „werklieden" aan, die niet onder de beoefenaars van een vak gerangschikt kunnen worden, en „ambtenaren", die men, naar dit
') blz. 52—55.



802
criterium oordeelend, onder de werklieden zou willen rangschikken. Meer bruikbaar is het kenmerk aan de regeling der bezoldiging ontleend: werklieden noemt men hen, wier loon per week is geregeld en in wekelijksche bedragen wordt uitbetaald; ambtenaren hen, wier bezoldiging in maand- of jaarbedragen is vastgesteld en die in den regel ook in geen kleinere dan maandtermijnen die bezoldiging krijgen uitbetaald. Afgescheiden van het bezwaar, dat ook op dezen regel uitzonderingen voorkomen, kan daartegen worden aangevoerd, dat de onderscheiding naar de wijze, waarop de bezoldiging is geregeld en wordt uitbetaald, van zuiver formeelen aard is, en met het karakter van de vervulde dienstbetrekking niets heeft uit te staan. Zoolang men de onderscheiding handhaaft, is men dus wel genoodzaakt om zonder aan een bepaald criterium absolute geldigheid toe te kennen, rekening houdende met de praktijk der vakvereenigingen en met de eischen van den dienst, uitdrukkelijk te beslissen, welke leden van het personeel als werklieden en welke als ambtenaren worden beschouwd.
De ontwikkeling van het ambtenarenrecht leidt er toe, dat de grenzen in dit opzicht geleidelijk verflauwen. Het ontwerp van wet op den rechtstoestand handhaaft de onderscheiding niet, maar draagt aan een algemeenen maatregel van bestuur op, de groepen van ambtenaren aan te wijzen, wier werkzaamheden geheel of voor het grootste gedeelte in lichamelijken arbeid bestaan, en voor wier diensttijd een regeling moet worden vastgesteld, welke van dien der ambtenaren in engeren zin afwijkt. Zoolang de gemeenten nog bevoegd blijven zelve den rechtstoestand van haar personeel te regelen, zullen ook zij de lijn wel doortrekken, welke in de ontwikkeling van de werklieden- en ambtenarenreglementen duidelijk is te onderkennen, en die heenwijst naar een voor het geheele personeel van iedere gemeente zooveel mogelijk uniform ambtenarenrecht.
Anideei der ambtenaren iT De vraag, hoe naar geldend recht de
het be.tnnr der gemeenten. plaatSj welke de ambtenaren in de
gemeenten innemen, moet worden gewaardeerd, en hoe in de toekomst hun aandeel in het bestuur en hun verantwoordelijkheid voor het beheer der gemeenten in de gemeentewet moeten worden erkend en vastgelegd, is in de eerste plaats van beteekenis voor



303
hen, die een „leidende positie" innemen. In de kleirfere gemeenten dus, zooals wij vroeger reeds opmerkten, voor den secretaris, in de grootere en grootste gemeenten voor de directeuren of leiders onder anderen titel van de bedrijven of belangrijke takken van dienst. Zoolang in dit opzicht een bevredigende wettelijke regeling uitblijft, is het voor een goeden gang van zaken noodig, dat de Raden en de Colleges van Burgemeester en Wethouders aan die hoofden van diensten en bedrijven, wier diensttak zich daartoe leent, en die zelf daarvoor geschikt zijn, een groote mate van zelfstandigheid verleenen. Waar dit niet geschiedt, moet de leiding van het gemeentebedrijf noodzakelijk bij die van het particulier bedrijf ten achter staan. Niet alleen voor de uitkomsten van het bedrijf, niet alleen voor den goeden gang van zaken bij het dienstvak is dat van beteekenis, maar vooral ook hierom, dat personen van kunde en voortvarendheid zich op den duur moeilijk tot den publieken dienst kunnen aangetrokken gevoelen, wanneer zij niet — binnen de grenzen, welke het belang van de gemeente als eenheid stelt — tot vrije krachtsontplooiing de gelegenheid kunnen vinden.
Medezeggenschap van arbeiders.
Of „medezeggenschap" der arbeiders in de leiding der bedrijven wenschelijk
is, wordt tot dusverre voornamelijk met betrekking tot particuliere ondernemingen overwogen. Formeel is zij natuurlijk niet mogelijk, zoolang zelfs de directeuren der bedrijven wettelijk gèen zeggenschap hebben en niets anders zijn dan lasthebbers van den Raad, Maar, even goed als de feitelijke positie der directeuren een andere is geworden, dan die, welke zij krachtens de wet kunnen bekleeden, laat zich o. i. ook bij gemeentebedrijven een bedrijfsraad met formeel adviseerend'karakter denken, waarvan zekere invloed op de leiding der bedrijven uitgaat. Hoewel aan de instelling van dergelijke bedrijfsraden zeker bezwaren verbonden kunnen zijn, is het o. i. de overweging waard, of men toch niet daardoor een toestand zou kunnen verkrijgen, meer bevredigend dan de tegenwoordige, waarbij in verschillende gemeenten de werklieden, die in de bedrijven geen de minste wede-zeggenschap kunnen uitoefenen, metterdaad over de bedrijven alle zeggenschap hebben, doordat in de Gemeenteraden, waar de



804
stem der directeuren niet wordt gehoord, de werklieden dikwijls door bestuurders van hun vereenigingen rechtstreeks vertegenwoordigd zijn.
gevolg van den groei in aantal en beteekenis der gemeentebedrijven, er toe zou kunnen leiden, dat bij verkiezingen gemeentewerkheden feitelijk de beslissing beheerschten, heeft wel eens aanleiding gegeven tot het denkbeeld om het personeel in dienst der gemeenten onbevoegd te verklaren tot deelneming aan verkiezingen voor den Raad. Onder het stelsel der evenredige vertegenwoordiging kan aan verwezenlijking van dit denkbeeld in geen geval worden gedacht. Een indirecte beperking van de staatkundige rechten van het gemeentepersoneel kan men zien in het voorschrift, hetwelk door de Staatscommissie voor de herziening der Gemeentewet in overweging wordt gegeven, dat het lidmaatschap van den Raad onvereenigbaar wordt verklaard met de functie van bezoldigd bestuurder van, of ambtenaar in dienst van vereenigingen, die beoogen de geldelijke belangen van het personeel in dienst der gemeente, bij het gemeentebestuur voor te staan. Indien men, terecht, het personeel in dienst der gemeenten van het lidmaatschap van den Raad uitsluit, heeft de voorgestelde nieuwe uitsluiting een schijn van logica voor zich. Het is echter de vraag, of men daardoor erin slagen zal, personen, die zich als de onmiddellijke pleitbezorgers van het gemeentepersoneel beschouwen, uit de Raden te weren. Mocht dit, zooals wij gelooven, niet het geval zijn, dan is het o. i. beter, dat in de Raden zitting hebben personen van een bepaalde, nauwkeurig omschreven en aan ieder bekende positie, dan stroomannen, omtrent wier werkelijke drijfveeren het moeilijk zal zijn zich zekerheid te verschaffen.
de gemeenten soms uiterst moeilijk bevredigend op te lossen. Allerlei moeilijkheden doen zich daarbij voor. In de eerste plaats wel als gevolg van de talrijkheid van het personeel in gemeenten
Publieke rechten der ambtenaren.
De overweging, dat de sterke uitbreiding van het gemeentepersoneel, als
net bezoldigingsvraagstuk.
Het vraagstuk der regeling van de bezoldiging van haar personeel is voor



305
van eenige beteekenis. Doordat de salarissen der onderwijzers bij het lager onderwijs krachtens de wet uniform voor het geheele land zijn geregeld en het Rijk aan het verleenen van subsidie voor gymnasia en scholen van middelbaar- of nijverheidsonderwijs de voorwaarde verbindt, dat de bezoldiging van het personeel geschiedt volgens de voor de rijksscholen geldende regelen of de door den Minister van Onderwijs vastgestelde leiddraden, zijn de bemoeiingen der gemeenten in dit opzicht de laatste jaren wel ingekrompen. Ten aanzien van de salarieering van het administratieve personeel en de talrijke ambtenaren en werklieden der zelfstandige diensten en bedrijven moeten de Gemeenteraden nog geheel naar eigen inzicht beslissen, welke regeling het meest met het belang der gemeente in overeenstemming is. De arbeid van de in 1918 ingestelde Staatscommissie voor de bezoldiging van het personeel der gemeenten heeft nog niet tot eenige inperking van de vrijheid der gemeentebesturen geleid.
i 1 Tot voor eenige jaren werd in be-
Hoogte der bezoldigingen. . . ... , . ,,.
I I gmsel vrij algemeen de stelling aanvaard, dat de gemeenten in de regeling der bezoldigingen en arbeidsvoorwaarden van haar personeel particulieren werkgevers tot een voorbeeld moesten zijn. De schommelingen der loonen in het particulier bedrijf en het snel oploopen der loonen in sommige vakken hebben er de laatste jaren wel toe geleid, dat men over het algemeen bij de toepassing van dit beginsel groote matiging heeft betracht. De meeste plattelandsgemeenten zijn trouwens ook voor den oorlog er nooit aan toe gekomen om dit beginsel metterdaad in praktijk te brengen. Er zijn ook nu nog in Nederland vele ambtenaren en werklieden aan den dienst der gemeenten verbonden, wier bezoldigingen er ver van af blijven, aan het particulier bedrijf ten voorbeeld gesteld te mogen worden.
Algemeene beschouwingen omtrent de hoogte, waarop de loonen zich moeten bewegen, kunnen wij hier niet geven. De Staatscommissie voor de bezoldiging van het gemeentepersoneel heeft in meerderheid aanbevolen een minimum-loon (zonder kindertoeslagen) van f 34,— per week voor gemeenten der le salarisklasse der rijksambtenaren, 4/o minder voor gemeenten der 2e en 8% minder voor gemeenten der 3e klasse. In de gemeenten
20



306
boven 20000 inwoners wisselt thans het weekloon van de ongeschoolde arbeiders tusschen f22,— (Ede) en f84 (Vlaardingen, Hilversum, Haarlem en Amsterdam) per week. In de gemeenten met stedelijk karakter beweegt het zich over het algemeen tusschen 82 en 84 gulden.
De salarissen der lagere ambtenaren staan in den regel tot die der werklieden in nauw verband. Die van de hoogere ambtenaren zijn gedurende de oorlogsjaren niet in dezelfde verhouding als die der lagere ambtenaren en werklieden verhoogd. Daardoor is de misstand, welke ook vroeger reeds bestond, nog verscherpt, dat de bezoldigingen, welke worden genoten door de personen in gemeentedienst, die een groote verantwoordelijkheid dragen en van wie een uitgebreide kennis wordt verlangd, niet in behoorlijke verhouding staan tot het gewicht van hun taak. Ook in de buitenlandsche steden deed zich dat verschijnsel reeds destijds voor: in zijn in 1912 verschenen boek over gemeentebedrijven en het beheer daarvan in Engeland (waar, dooreengenomen, de salarieering beter was dan bij ons) wijst Douglas Knoop reeds op het ernstige probleem der onvoldoende bezoldiging van de voornaamste ambtenaren der belangrijke gemeentebedrijven *).
i- 1 Tot voor enkele jaren kon over het
Stelsel van bezoldiging. ... ,
I 1_T I algemeen brj de gemeenten van een
bepaald stelsel, volgens hetwelk de bezoldigingen van het personeel werden geregeld, nauwelijks gesproken worden. Soms was de regeling der bezoldigingen over een aantal besluiten en verordeningen van zeer verschillenden datum verdeeld; in een minderheid der gevallen was zij in een beperkt aantal verordeningen, waartusschen ook eenig verband bestond, neergelegd. Ook thans worden in de kleinere gemeenten nog zeer dikwijls de salarissen bij de vaststelling der begrooting bepaald en gewijzigd, zonder dat haar bedragen, de regeling voor haar uitbetaling, de betaling ingeval van ziekte enz. bij verordening zijn geregeld.
Gedurende de laatste tien jaren heeft men in een steeds grooter wordend aantal gemeenten getracht in de regeling der bezoldigingen^van het gemeentepersoneel eenheid en stelsel te brengen.
') Principlos and methods of municipal Trading, blz. 304.



307
Over het algemeen geschiedt dat door toepassing van een groepenstelsel. Men heeft ingezien, dat bij vergelijking van aard en omvang der werkzaamheden van de ambtenaren der gemeente verschillen van f60,— per jaar in bezoldiging onmogelijk nauwkeurig de meerdere of mindere belangrijkheid van de eene functie tegenover de andere kunnen aangeven, en dat er ook niet voldoende grond aanwezig is om aan gelijksoortige ambten een verschillend salaris te verbinden naar gelang zij bij den eenen of den anderen tak van dienst worden bekleed.
Deze gedachte verder uitwerkende kwam men tot het stelsel om een beperkt getal salarisgroepen vast te stellen en daarover het geheele personeel der gemeente te verdeelen, zoodanig, dat zooveel mogelijk ongeveer gelijkwaardige functies in dezelfde groep worden geplaatst. Ofschoon verschillende omstandigheden b.v. de moeilijkheid om een billijke vergelijking te treffen tusschen administratieve en technische ambtenaren, ook bij de toepassing van dit stelsel nog moeilijkheden genoeg opleveren, werkt het als geheel ongetwijfeld beter dan hetgeen daarvoor bestond.
Voor de werklieden heeft men in den regel vijf groepen:
ongeschoolde werklieden,
routine-arbeiders,
vakheden,
werklieden met bijzondere vakkennis, voorlieden met bijzondere vakkennis.
Voor de ambtenaren is het getal groepen niet in alle gemeenten gelijk. Verdere doorvoering van het stelsel, welke leidt tot beperking van het getal groepen, is meermalen nog mogelijk. I 1 Waar het stelsel der bezoldiging
Het grondtoon. , . ,. . .
I zl— 1 volgens bepaalde salarisgroepen wordt
aanvaard, moet men noodwendig een vasten grondslag zoeken, waarop het geheele gebouw van het loonstelsel wordt opgetrokken. Deze basis van het systeem vormt het grondloon, waaronder men in den regel verstaat het loon, dat aan den minst bezoldigden volwassen werkman wordt toegekend. Zooals hierboven reeds werd opgemerkt, bedraagt dit grondloon in gemeenten met den hoogsten loonstandaard thans van f30— f34 per week.
Van een bespreking der verschillende loontheorieen moeten wij ons hier onthouden.



308
»£—3—-—, . „—r—n De aanvaarding van het stelsel der
Regeling der indeeling in de
ïoongroepen door Burge. salarieering volgens loongroepen heeft
meester en Wethouders. . , . _ . _ .
1 1 m eenige gemeenten geleid tot een
belangrijke verschuiving van bevoegdheden tusschen den Raad en Burgemeester en Wethouders. Artikel 136 van de Gemeentewet draagt aan den Baad op het regelen der bezoldigingen van alle plaatselijke ambtenaren en bedienden, zoover die regeling niet aan Gedeputeerde Staten is opgedragen. Zoolang de regeling der bezoldigingen aldus geschiedt, dat afzonderlijk voor iedere functie het daaraan verbonden salaris wordt bepaald, kan dit artikel niet anders worden toegepast, dan dat uitsluitend de Raad de desbetreffende regelingen vaststelt.
Bij het stelsel der loongroepen moet het met de woorden van de wet in overeenstemming worden geacht, dat de regeling, welke de Raad vaststelt, niet anders inhoudt dan de algemeene voorschriften omtrent uitbetaling enz. der bezoldigingen en de groepsindeeling, d. w. z. de bepaling van het aantal groepen, het salaris, dat door de in iedere groep in te deelen ambtenaren wordt genoten en, als dit salaris niet uit een vast bedrag bestaat, aantal en grootte der periodieke verhoogingen en de tijdvakken, na verloop waarvan deze verhoogingen worden toegekend.
Als uitvoering der regeling van den Raad kan dan aan Burgemeester en Wethouders worden overgelaten de werklieden en ambtenaren over de verschillende loongroepen te verdeelen.
Deze regeling beeft het groote voordeel, dat door den Raad niet méér gedaan behoeft te worden, dan wat de Raad goed doen kan: de vaststelling van het minimum loon en daarop gebouwd het stelsel der groepsindeeling, terwijl dë waardeering van de verschillende functies in onderling verband aan Burgemeester en Wethouders blijft overgelaten. Om dit laatste werk goed te verrichten is noodig een in bijzonderheden afdalende kennis van de eischen, welke voor een goede vervulling van de meest uiteenloopende betrekkingen gesteld dienen te worden. Daarom is de Raad daarvoor veel minder geschikt dan Burgemeester en Wethouders, die met de hoofden der verschillende takken van dienst en bedrijven en met de werklieden en ambtenaren of hunne vertegenwoordigers bij dit werk geregeld voeling kunnen houden. Een voordeel van regeling door Burgemeester en Wet-



309
houders is ook, dat eventueele fouten in de indeeling veel gemakkelijker kunnen worden hersteld, dan wanneer daarvoor een raadsbesluit noodig is.
.„„ ,, ...... De bij Koninklijk Besluit van 9 De-
Uttwerklng van het stelsel v v
van loongroepen door de cember 1918 ingestelde Staatscommissie
Staatscommissie Raaymakers.
i voor de bezoldiging van het gemeente¬
personeel heeft het stelsel der bezoldiging volgens loongroepen in andere richting verder uitgewerkt. Geroepen om een salarisregeling voor te bereiden van het geheele personeel in gemeentedienst, stuitte de Staatscommissie op de moeilijkheid, dat niet alleen het aantal functies, dat in de verschillende gemeenten voorkomt, in de honderden loopt, maar dat bovendien iedere naam, waarmede een of andere betrekking wordt aangeduid, nog geenszins in alle gemeenten gelijkwaardige functionarissen verbergt. De rang van hoofdcommies ter secretarie b.v. komt in gemeenten van zeer uiteenloopende grootte voor als de hoogste rang of een der hoogste rangen van de ambtenaren der gemeentesecretarie. Maar een hoofdcommies in een gemeente van 300000 inwoners is een ander soort ambtenaar dan de hoofdcommies in een gemeente van 30000 inwoners; en de hoofdcommies in een gemeente van 10000 inwoners is iemand, die aan nog bescheidener eischen van bekwaamheid en algemeene ontwikkeling behoeft te voldoen. Indien men een voor alle gemeenten bruikbare salarisregeling ontwerpen moet, is bet dus onmogelijk dat op die wijze te doen, dat men vaststelt wat b.v. de hoofdcommiezen ter secretarie, de opzichters van het bouw- en woningtoezicht, de administrateurs der gasfabrieken moeten verdienen.
De Staatscommissie heeft getracht een groepsindeeling op te stellen, waarin niet de verschillende ambten met name worden genoemd, maar waarin voor iedere groep wordt aangegeven, welke eischen gesteld moeten worden voor een juiste vervulling van de daarin begrepen ambten.
Bij een stelsel van b.v. zeven salarisgroepen passen dus evenveel in algemeene termen vervatte omschrijvingen. Zijn deze omschrijvingen goed gekozen, dan moet het mogelijk zijn, voor ieder willekeurig ambt in iedere, willekeurig gekozen gemeente na te gaan, door welke van deze omschrijvingen de voor de juiste



310
vervulling van dit ambt te stellen vereischten het zuiverst worden aangegeven. Het salaris der door deze omschrijving aangeduide groep moet dan worden genoten door den persoon, die het bedoelde ambt bekleedt, onverschillig hoe bescheiden de benaming is, waarmede zijn taak wordt aangeduid, of hoe fraai de titel, waarmede men hem heeft opgesmukt.
De Staatscommissie heeft gemeend een bruikbare groepsomschrijving te kunnen vinden, door de eischen, voor de vervulling van ieder ambt gesteld, te ontleden in drie elementen:
de vereischte kennis;
de verantwoordelijkheid, welke op den ambtsbekleeder drukt; de leiding, welke hij eventueel aan andere ambtenaren heeft te geven.
Zoo vond zij b.v. voor de ambtenaren ter secretarie de volgende groepsomschrij vingen:
Eischen, aan het ambt gesteld.
Groep 1. Geschiktheid tot het verrichten van eenvoudigen, min of meer werktuiglijken arbeid, waarvoor volstaat een algemeene ontwikkeling, als door goed lager onderwijs kan verkregen worden.
Groep 2. a. Bekwaamheid tot arbeid, waarvoor verstandelijk oordeelen noodig is en waarbij vereischt wordt de kennis, wat den inhoud betreft, van de voornaamste wetsbepalingen, die in de gemeente-administratie ongeveer dagelijks tot toepassing worden gebracht, terwijl een algemeene ontwikkeling wordt vereischt, als welke het resultaat is van genoten uitgebreid lager onderwijs.
b. Naast eischen als voor groep 1, leiding over ambtenaren van die groep.
Groep 3. a. Bekwaamheid tot arbeid, bestaande in beoordeeling van niet alledaagsche gevallen of wel toepassing van eenvoudige wetsbepalingen, welke geenszins dagelijks tot toepassing worden gebracht. Voorts ofwel bezit van algemeene kennis van de staatsinstellingen van ons land en van kennis in hoofdlijnen van wetten en besluiten, welke menigmaal toegepast moeten worden, ofwel bezit van specialistische kennis aangaande een



811
Groep 4. Groep 5.
Groep 6.
onderdeel van genoemde rechtsstof. Bezit van een algemeene ontwikkeling, overeenkomende ten minste met die, welke verkregen wordt door 8-jarige H.B. S.
b. Naast eischen als voor groep 2, leiding over ambtenaren van die groep of verantwoordelijkheid.
a. Bekwaamheid tot behandeling van moeilijke gevallen, welke zich in de gemeente-administratie kunnen voordoen. Voorts ofwel bezit van degelijke kennis van de staatsinstellingen van ons land en van wetten en besluiten, welke menigmaal toegepast moeten worden, ofwel naast bezit van algemeene kennis van de staatsinstellingen van ons land en van kennis in hoofdlijnen van wetten en besluiten, welke menigmaal toegepast moeten worden, bezit van specialistische kennis van een onderdeel van genoemde rechtsstof.
b. Naast eischen als voor groep 8, leiding over ambtenaren van die groep of verantwoordelijkheid.
a. Bekwaamheid tot behandeling van moeilijke gevallen, welke zich kunnen voordoen bij de behandeling van welke wet of wettelijke bepaling dan ook in de gemeenteadministratie. Bezit van degelijke kennis van de staatsinstellingen van ons land en van de hoofdbeginselen van het burgerlijk recht, het strafrecht, het fiscaal recht, van het internationaal privaat recht betrekkelijk den burgerlijken stand; bekendheid met de literatuur en met de jurisprudentie.
b. Bekwaamheid tot behandeling van moeilijke gevallen, welke zich kunnen voordoen bij de behandeling van welke wet of wettelijke bepaling dan ook in de gemeente-administratie. Voorts naast bezit van degelijke kennis van de staatsinstellingen van ons land en van wetten en besluiten, welke menigmaal toegepast moeten worden, bezit van specialistische kennis van een onderdeel dier rechtsstof.
c. Naast eischen als voor groep 4, leiding over ambtenaren van die groep of verantwoordelijkheid.
a. Bekwaamheid tot den moeilijksten administratieven en juridischen arbeid, het ontwerpen van beslissingen



312
in quaestieuze gevallen, het samenstellen van belangrijke verordeningen.
b. Naast eischen als voor groep 5 leiding over ambtenaren van die groep of verantwoordelijkheid. Groep 7. a. Naast bekwaamheid, als geëischt voor groep 6, ruime kennis in zake gemeentelijk beheer en beleid.
6. Naast eischen als voor groep 6, leiding over ambtenaren van die groep of verantwoordelijkheid.
Waarde van het stelsel der Staatscommissie.
Ook indien de arbeid van de Staatscommissie niet mocht leiden tot het
resultaat, dat met haar instelling werd beoogd, zijn haar voorstellen in dit opzicht niet zonder beteekenis. De door haar gegeven groepsomschrijving is als eerste proeve van uitwerking van haar stelsel zeker nog voor verbetering vatbaar. Indien haar stelsel evenwel, hetzij als grondslag van een algemeene rijksregeling, hetzij voor bepaalde gemeenten wordt aanvaard, zal daardoor een vaste grondslag worden gelegd voor de verdeeling van de ambtenaren over salarisgroepen, welke verdeeling thans nog geschiedt op grond van een min of meer willekeurige en ruwe waardeering der' verschillende ambten in vergelijking met elkaar, waarbij van objectieve gegevens slechts een beperkt gebruik wordt gemaakt.
I Georganiseerd overleg. I Voorwaarde voor een goede werking
1 1 van het stelsel der bezoldiging volgens
salarisgroepen is, dat over de toepassing van deze regeling niet alleen de directeuren en hoofden van takken van dienst door Burgemeester en Wethouders worden geraadpleegd, maar dat daarover ook geregeld overleg plaats vindt met het gemeentepersoneel zelf, een overleg, dat omdat het niet met alle leden van dat personeel individueel kan plaats hebben, met hunne vakvereenigingen Wordt gevoerd en dat, sedert het aan vaste regelen is gebonden, als „georganiseerd overleg." bestemd schijnt een belangrijke plaats te vervullen bij de toekomstige ontwikkeling van het ambtenarenrecht.
Het georganiseerd overleg is nog in zijn eerste opkomst; tusschen de daarvoor vastgestelde regelen treft men nog belangrijke verschillen aan.



818
Het streven der vakvereenigingen is te verkrijgen, dat er zooveel mogelijk het karakter van werkelijk overleg aan wordt toegekend, d. w. z., dat de vertegenwoordigers van de werklieden en (of) ambtenaren zooveel mogelijk op voet van gelijkheid onderhandelen met de vertegenwoordigers van het gemeentebestuur en dat de conclusiön, waartoe het georganiseerd overleg voert, als moreel bindend worden aanvaard. Formeel kunnen deze conclusiön geen bindende kracht hebben, omdat grondwettelijk en wettelijk de Gemeenteraden en Burgemeester en Wethouders zich niet kunnen verplichten aan de conclusiön van buiten het bestuur staande lichamen onder afstand van eigen zelfstandig oordeel gevolg te geven. Men tracht echter te bereiken, dat de conclusiön van het overleg door de wijze waarop de raadplegende commissien worden samengesteld en doordat zij, die daarin zitting nemen, zoo zuiver mogelijk het karakter krijgen van vertegenwoordigers der overleg plegende „partijen", praktisch bindende kracht hebben.
Of het georganiseerd overleg zich zoodanig zal ontwikkelen, dat daarin de werklieden en ambtenaren werkelijk medezeggenschap uitoefenen over de leiding van bedrijven en takken van dienst, zoodat op de commissiën van overleg metterdaad een deel van het bestuur der gemeenten zal overgaan, is nog niet te zeggen.
Ook het Rijk heeft voor verschillende takken van overheidsdienst geleidelijk commissiën van georganiseerd overleg ingesteld, alsmede een centrale commissie voor algemeene vraagstukken van rechtspositie en salarieering. In de desbetreffende regelingen wordt het adviseerend karakter der commissiën gehandhaafd.
ventere ontwikken,,* van Zoowel voor de gemeenten als voor het ambtenarenrecht naar personeel vormen de op de bezoldigingen betrekking hebbende voorschriften het praktisch meest belangrijke deel van het geheel van regelen en bepalingen, welke de z.g. rechtspositie der ambtenaren en werklieden beheerschen.
In sommige gemeenten is die rechtspositie geheel of ten deele, voor alle ambtenaren en werklieden, Yoor welke de raad haar regelen kan, of voor enkele groepen daaruit, bij verordening geregeld. Andere gemeenten hebben naast de enkele wettelijke



314
bepalingen, die b.v. voor den secretaris, den ontvanger en de ambtenaren van den burgerlijken stand bestaan, *■) alleen omtrent sommige op zich zelf staande punten een voorziening getroffen; in vele kleine gemeenten is van opzettelijke regeling der rechtspositie feitelijk in het geheel geen sprake. Ook voor de evengenoemde ambtenaren is het voorschrift, dat op ongevraagd ontslag de goedkeuring van Gedeputeerde Staten wordt vereischt, eerst in 1904 in de wet opgenomen. Indirect heeft de rechtspositie van het personeel in gemeenten, waar daarvoor in het geheel geen regelen zijn vastgesteld, eerst eenige vastheid verkregen, nadat eenige malen raadsbesluiten, waarbij een ambtenaar werd ontslagen zonder dat voor dit ontslag voldoende redenen aanwezig waren, wegens strijd met het algemeen belang zijn vernietigd. Ten aanzien van de salarieering iB eveneens langs indirecten weg iets bereikt, sedert bij Koninklijk Besluit is beslist, dat het niet toekennen van een voldoende bezoldiging aan een of meer functionarissen voor Gedeputeerde Staten een reden zijn kan om aan een gemeente-begrooting hunne goedkeuring te onthouden.
De uitgewerkte regelingen van de rechtspositie van het gemeentepersoneel houden in het algemeen voorschriften in betreffende: verdeeling der ambtenaren en werklieden (losse, vaste, tijdelijke, jeugdige), benoeming en ontslag, arbeids- en diensttijd, bezoldiging, overwerk, verloven en vacantiön, straffen, instelling en bevoegdheden van een scheidsgerecht of commissie van advies (i.z. bestraffing van ambtenaren en (of) werklieden).
De eerste regeling van dien aard was vervat in het op 1 Januari 1897 ingevoerde reglement voor de werklieden en daarmede gelijk gestelden in dienst der gemeente Amsterdam.
Het eerste Ambtenarenreglement kwam in 1906 in Maastricht tot stand.
Terwijl de gemeentelijke regelingen over het algemeen nog aan de traditioneele onderscheiding tusschen ambtenaren en werklieden vasthouden, is, zooals wij reeds opmerkten, deze onderscheiding in beginsel losgelaten in het aanhangige wetsontwerp tot regeling van den rechtstoestand van het gemeentepersoneel.
') Gemeenteweb artt. 95, 106, 149.



315
i 1 De regeling van de verhouding, welke
j Pensioenregelingen. 1 £Uascnen den ambtenaar en het publiekrechtelijk lichaam in welks dienst deze was, blijft bestaan, ook nadat het dienstverband door omstandigheden, buiten den wil van den ambtenaar gelegen, is geëindigd, moet als onderdeel der regeling van den rechtsstoestand worden beschouwd. Het belangrijkste deel daarvan, de pensionneering der ambtenaren en van hun weduwen en weezen, is in 1913 wettelijk geregeld. Bij die regeling is op de gemeente-besturen de verplichting gelegd van de bezoldigingen van het betrokken personeel 7 en 5 % per jaar *) te storten als bijdrage voor de eigen- en voor de weduwen- en weezen pensioenen. Van de bijdragen voor eigen pensioen kan ten hoogste 3 %, de bijdragen voor weduwen- en weezenpensioen kunnen geheel op de ambtenaren worden verhaald.
Van dit recht van verhaal hebben de verschillende gemeenten stelselloos en op de meestuiteenloopende wijze gebruik gemaakt. Vooral nadat ook aan de rijksambtenaren z.g. premievrij pensioen is verzekerd, zien steeds meer gemeenten van haar recht tot gedeeltelijk verhaal der pensioenbijdragen geheel af.
. 1 Bij de wet van 29 Mei 1920 Staats-
Verhooging van pensioenen. , ... • . ...
I * * I blad 283, zrjn de pensioenen der rijksambtenaren met 40 % verhoogd. Een algemeene verhooging van de pensioenen der gemeente-ambtenaren en hun weduwen en weezen is bij die wet niet voorgeschreven. Zij geeft echter aan de gemeenten de bevoegdheid om voor hare rekening tot verhooging der pensioenen over te gaan.
I ■ 1 Een wachtgeldregeling, welke aan de
| wachtgelden. | ambtenaren het behoud van hun bezoldiging verzekert gedurende een bepaalden tijd na bun ontslag, indien dit het gevolg is van opheffing hunner betrekking of van reorganisatie van den tak van dienst, waarbij zij werkzaam zijn, bestaat slechts in een minderheid der gemeenten. De wetten uit de laatste jaren, waarbij gemeenten met andere werden ver-
*) n.1. voor de mannelijke ambtenaren; voör de vrouwelijke ambtenaren is de tweede bijdrage slechts 1 «/o.



316
eenigd of aan andere werden toegevoegd, hebben voor ieder geval afzonderlijk het toekennen van wachtgeld geregeld.
I 1 Voor vele gemeentelijke betrekkingen
Vorming der ambtenaren. . .....
I 1 oefenen behoorlijke bezoldiging en een
redelijke regeling der rechtspositie voldoende aantrekkingskracht uit om de gemeenten over een voldoend aanbod van goede werkkrachten de beschikking te geven. Voor de voorbereiding van personeel tot die functies, welke ook buiten den publieken dienst algemeen voorkomen, behoeven de gemeentebesturen dus geen bijzondere voorzieningen te treffen. Een timmerman in dienst der gemeente behoeft geen andere bekwaamheden te bezitten dan een timmerman in dienst van een particulieren ondernemer;- een kassier bij een gemeentelijken tak van dienst behoeft, zoolang hij niet anders dan kassierswerk verricht, geen grootere kennis en ontwikkeling te bezitten dan de kassier van een handelsonderneming.
De gemeente als geheel is evenwel met geen enkel particulier bedrijf te vergelijken; iedere gemeente heeft daarom in haar dienst ambtenaren, die zich in het bijzonder op de vraagstukken van gemeentelijk beheer en bestuursbeleid moeten hebben toegelegd; wier ambtsvervulling specialistische vorming eischt.
Tot dusverre hebben, behoudens flnancieele steun, die in uitzonderingsgevallen is verleend, de gemeenten zich de vorming van die ambtenaren niet aangetrokken. Op den duur zullen zij dit negatieve standpunt wel moeilijk kunnen blijven innemen. Voor een goed en zuinig beheer; voor een doeltreffende samenwerking tusschen de Verschillende organen van het gemeentebestuur; voor een snelle afdoening van alle zaken is het noodzakelijk, dat de gemeenten over volkomen voor hun taak berekende en daarvoor bijzonder opgeleide ambtenaren kunnen beschikken.
Voor de kleinere gemeenten van ver strekkende beteekenis is geweest de daad van de Nederlandsche Vereeniging voor Gemeentebelangen, welke in 1884 is overgegaan tot instelling van een examen ter verkrijging van een „Diploma als gemeentesecretaris", thans genaamd „Akte van bekwaamheid in de Gemeente-administratie". Door de exameneischen en de toepassing daarvan in de praktijk, is geleidelijk de omvang en de richting



817
bepaald der studie van hen, die zich in het bestuur en de administratie van de kleine en middelgroote gemeenten een toekomst willen scheppen. Aanvankelijk was, zooals de naam van het uitgereikte diploma aangeeft, de bepaalde bedoeling om door de instelling van het examen het ontwikkelingspeil van de gemeentesecretarissen, dat vooral ten plattelande niet hoog was, te verheffen. Nadat het diploma zich eenmaal had ingeburgerd en de uitbreiding der administratie aanstelling van secretariepersoneel in steeds meer gemeenten noodzakelijk maakte, is het vrijwel regel geworden, dat het bezit ervan tot eisch gesteld wordt voor alle ambtenaren, die in kleinere gemeenten een eenigszins verantwoordelijke positie in de administratie innemen. Hiermede houdt verband de verandering van den naam van het diploma in „akte van bekwaamheid in de gemeente-administratie." Tot 1916 werd een ieder tot het afleggen van het examen toegelaten. In genoemd jaar is de Ned. Ver. voor Gemeentebelangen overgegaan tot instelling van een voorbereidend examen. Thans kan de akte van bekwaamheid in de gemeente-administratie alleen worden verworven door hen, die in het bezit zijn van een einddiploma H. B. S. of Gymnasium, U. L. O.-diploma of van het getuigschrift, dat het voorbereidend examen met goed gevolg is afgelegd.
Een hooger vakexamen in de gemeente-administratie is met ingang van het jaar 1919 ingesteld door de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten in samenwerking met den Ned. Bond van Gemeenteambtenaren. Het wegens het met goed gevolg afleggen van dit examen uitgereikt diploma moet ook voor groote gemeenten waarde hebben, wijl het waarborgt het bezit van een ontwikkeling op het gebied van het administratief recht en de bestuurswetenschappen als in het algemeen wordt vereischt om aan den praktischen arbeid van een dergelijke gemeente mede leiding te geven.
Het is gewenscht, dat de gemeenten de opleiding voor deze beide examens ter hand nemen of steunen. Voor wat het Rijk betreft zou een juist inzicht in de beteekenis van een goede vorming van het administratieve personeel der gemeenten o. i. medebrengen, dat beide examens staatsexamens werden gemaakt en dat tenminste aan een der universiteiten als onderdeel der



318
studiën in de faculteit der rechts- en staatswetenschappen leergangen in de vraagstukken van gemeentelijk beheer en bestuursbeleid werden ingericht.
I 1 In Duitschland hebben enkele ge-
Vakscholen voor ambtenaren. .
l 1 meenten speciale vakscholen voor haar
ambtenaren ingericht. Ook in Amerika bestaan verschillende scholen, die rechtstreeks voorbereiden voor den openbaren dienst. De belangrijkste daarvan is waarschijnlijk wel de Training School for Public Service, in 1911 in het leven geroepen door Mrs. E. H. Harriman en anderen, die daarvoor een fonds van 200 000 $ bijeenbrachten. Het doel van deze school is o. m. de wetenschappelijke vorming van personen, die bestemd zijn in den publieken dienst een leidende plaats in te nemen; het scheppen van een gelegenheid voor personen, wier technische vorming is voltooid, om hun kennis te toetsen en uit te breiden bij de bestudeering van vraagstukken van gemeentelijk beheer; het bieden van een gelegenheid aan studenten in de economie tot het bestudeeren van bepaalde vraagstukken ter voorbereiding van hun dissertaties; het bevorderen van onmiddellijk contact tusschen de wetenschappelijke beoefenaars van economie en administratief recht en de praktijk van den publieken dienst.
De „A kademie fftr kommunale Verwaltung" in Düsseldorf en de „Hochschule für kommunale und soziale Verwaltung" te Keulen kunnen eenigszins met de school te New-York vergeleken worden.
Wellicht is ons land voor een speciale school van dien aard te klein. Het moet echter mogelijk zijn om door samenwerking van de gemeenten, wellicht door samenwerking van gemeenten en Rijk, een instituut in het leven te roepen, dat zich met een dergelijke taak belast.