HEDENDAAGSCH GEMEENTERECHT
•-■V,- \3èéiiófc. - - ^ ' ;s. . 1
MARTINtfm^ïif[OFF



KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK
2089 4066



HEDENDAAGSCH GEMEENTERECHT



r



HEDENDAAGSCH GEMEENTERECHT
DOOR
Mr. g. a. van poelje
'S-GRAVENHAGE
MARTINUS NIJHOFF






INHOUD.
I. INLEIDING.
Opleving der belangstelling van de burgerij in de zaken der gemeente; oorzaken hiervan; verruiming van den werkkring der gemeenten; daling van het aanzien van het parlementair stelsel; de taak der moderne gemeente; de gemeente van thans een andere dan die uit de vijftiger jaren; van deze verandering wordt niet in een veranderde wetstekst getuigenis afgelegd; niettemin ontwikkelt zich het recht ook bij ongewijzigde wet; de leer der „Verfassungswandlung" tegenover de leer der „Verfassungsanderung"; ook op het gebied van het gemeenterecht moet met deze rechtsvervorming rekening worden gehouden; doel van dit werk.
blz. i—8
II. CE KLASSIEKE LEER.
Algemeen streven bij de hervormers van 1848 om met het scheppen van een nieuw gemeenterecht aan te vangen, zoo in Pruisen, in Oostenrijk, bij ons; dezelfde beginselen grondslag van deze hervormingsvoorstellen; de Raad als werk/dijke vertegenwoordiging van de burgerij gedacht; het voorstel, de beweging moet van de vergadering zelve komen; de Raad zou regeeringscollege zijn in den volsten zin des woords; Oppenheims leer dat de beginselen van 1851 ook thans nog ons geheele gemeenterecht beheerschen; deze beginselen zijn met betrekking tot de ontwikkeling der gemeenten na '51 niet causaal geweest; indirect bewijs hiervan: de Londensche chaos, Washington zonder gemeentelijke zelfregeering, maar met buitengewoon groote belangstelling van de burgerij in de zaken der stad; de wet heeft niets «geschapen"; zij tiet ruimte van beweging, dit is misschien haar grootste verdienste 9~~a5
TH. DE CONTROLEERENDE RAAD.
Uit den regeeringsraad is de contröleerende Raad gegroeid; het initiatief komt als regel van het stadhuis; de Raad dus in de eerste plaats representant der publieke opinie, om af te weren, wat daarmee strijdig is; het is daarom niet verkeerd als tal van



VI
voorstellen doorgaan, zonder dat er in details van kennis genomen wordt; vergelijking met de ontwikkeling der groote arbeidersorganisaties ; de gevolgen van de heerschende leer; miskenning van de beteekenis der ambtenaren; de beteekenis der technische ambtenaren volgens het rapport der Delftsche ingenieurs; het bezwaar van een groeiend functionalisme; slechts een krachtig ambtenarencorps in de gemeenten kan op den duur voorkomen, dat de rijksambtenaren hun wil aan de gemeenten opleggen; het zijn dikwijls de ambtenaren, die al te gewaagde experimenten voorkomen; waarde der gevonden onderscheiding: de „besten en waardigsten" kunnen bij de heerschende opvattingen de verantwoordelijkheid van bet raadslidmaatschap niet dragen; Buys over de wethouders; oordeel van Stuart MilL . . blz. 25—49
IV. DE OVERWERKTE RAAD.
Het argument van het met werk overladen zijn van den Raad steeds aangevoerd tegen de gemeente-exploitatie van bedrijven; oordeel van Knoop; oordeel van Avebury; een Rotterdamsche agenda; oordeel van Brees; middelen ter verbetering; ook Schiff, die overigens Avebury uitnemend bestrijdt, weet hier weinig baat; een bevredigende oplossing slechts mogelijk bij erkenning van het gewijzigde karakter van den Raad; de bestaande z.g. bureaucratie moet niet uit vrees voor een komende bureaucratie worden genegeerd; streven moet zijn haar in onmiddellijk en innig contact met de bestuurden te brengen blz. 50—63
V. DE UITVOERING VAN DE RIJKSWET.
Machtsverschuiving tusschen Raad en Burgemeester en Wethouders; oordeel van Van Brakel; keuze der wethouders; de Burgemeester meer en meer geroepen tot uitvoering der rijkswet; strijd met het stelsel der gemeentewet; gronden van dit stelsel: Hogendorp, Buys, Oppenheim; vooral door het ontwikkelend verkeer is de behoefte aan plaatselijk gedifferentieerde uitvoering buitengewoon afgenomen; ook het aldoor ingewikkelder worden van het mechanisme van den staat eischt meer en meer specialiteiten; redenen, die er niettemin voor pleiten om de uitvoering der wet zooveel mogelijk aan de gemeentebesturen te laten; welk orgaan van het gemeentebestuur moet daarmee belast worden ? het stelsel van de gemeentewet is onmogelijk vol te houden; het Stelsel van de kieswet, mits consequent doorgevoerd, is goed; de gemeentebesturen moeten zorgen, dat zij de gegevens kunnen blijven verschaffen, die van rijksambtenaren zouden kunnen worden gevraagd Wz. 64—78



VII
l OPENBAARHEID. Het tekort aan kennis van de zaken der gemeente bij de gemeentenaren ook thans nog groot; oorzaak hiervan; de onderstelling, dat belangstelling in de zaken der gemeente vanzelf aanwezig moet zijn; belangstelling moet worden gewekt; de geldende voorschriften, die openbaarheid moeten verzekeren, zijn daarom van zeer geringe waarde; van het beginsel der openbaarheid kwam eerst iets terecht, nadat algemeen de dagbladpers begonnen was zich te ontwikkelen; Oppenheims leer omtrent besprekingen onder de roos; oordeel hierover; de pers heeft echter niet uitsluitend nut gesticht; het spreken voor de tribune; de gemeentebesturen voor een deel overgeleverd aan het goedvinden van de pers, wier uitingen dikwijls door politieke overwegingen worden beheerscht; werkelijke openbaarheid zal er eerst dan zijn, wanneer de gemeentebesturen niet blijven afwachten of misschien een enkel mensch verslagen en rapporten komt inzien, maar als zij zelf met betrouwbare en begrijpelijke gegevens tot de menschen komen; the Los-Angeles Municipal News .... blz. 79—87
U DE CONSEQUENTIES DER DEMOCRATIE. a. Schets der ontwikkeling van het Amerikaansche stadsbestuur. è. Bestuur door commissarissen. (The commission form of municipal government). Oorsprong in Galveston; groei der beweging; zij valt ten deele samen met de beweging voor „efficiency in dt% government"; initiatief; referendum; recall; het „des Moines plan"; de ontwikkeling van ons gemeenterecht gaat in dezelfde richting; het bestuur van New-York een gewijzigde vorm van commissarissen-bestuur blz. 88—IIO
L ENUMERATIE VAN BEVOEGDHEDEN. De tegenstelling tusschen autonomie en zelfbestuur staat of valt met het aannemen of verwerpen van een eigen, niet aan het staatsgezag ontleend, recht der gemeenten; zij geeft dus een verdeeling der systemen van wetgeving, berustend op los van die wetgeving theoretisch ontwikkelde begrippen; veideeling der verschillende systemen van wetgeving door Sidney Webb; zij is verwerpelijk; in de verschillende wetgevingen twee typen te onderscheiden: ons systeem, waarbij de bevoegdheden der gemeentebesturen in hoofdzaak met een algemeene formule omschreven worden; het Engelsche systeem, waar over het algemeen voor elke bevoegdheid de speciale wetsbepaling, waarop zij steunt, moet worden aangewezen; het Engelsche stelsel toegepast in de Engelsche kolonies; de gemeentewet van New-South-Wales;



vra
beschrijving van deze wet; voordeel van dit stelsel; het opent de mogelijkheid, om binnen de grenzen eener algemeene wet met de behoeften van afzonderlijke gemeenten of groepen van gemeenten vrij voUedig rekening te honden; door gedeelteüjke aanvaarding van dit stelsel kan misschien op den duur aan de groote gemeenten de gewenschte vrijheid van beweging worden verschaft. blz- i«-"8
IX. LANGS DEN WEG.
Doordat zij zoo langzaam gaat, kan de ontwikkeling van het recht slechts met enkele sprekende feiten worden geïllustreerd; de Amsterdamsche kwestie over de discipline over de gemeentepolitie; de Amsterdamsche Raad heeft in 1901 onomwonden een algemeen controlerecht over de zaken der gemeente voor zich opgevorderd; beteekenis van het besluit van 1901; deze beteekenis is door de beslissing van 1913 slechts zeer weinig verminderd; de kwestie over het initiatief te Dordrecht; de strijd voor het stelsel van „plaatselijke keuze" door de drankbestrijdersvereenigingen; invoering van dit stelsel moet op den duur leiden tot invoering van een algemeen volksinitiatief in de gemeenten; het referendum te Naarden; de beteekenis biervan is zeer overdreven; niettemin heeft het waarde, omdat er door geïllustreerd wordt, hoe de omstandigheden kunnen dwingen te breken met de fictie, dat de burgerij door haar vertrouwensmannen geregeerd wordt blz- "9-146
X. DE TECHNIEK DER. GEMEENTEWET.
Karakteristiek van den wetgever Thorbecke door De Beaufort; het logische systeem der gemeentewet; de splitsing tusschen inrichting en bevoegdheden der gemeentebesturen; deze indeeling in tweeën is niet door te voeren; dat zij niettemin in de gemeentewet zoo goed mogelijk doorgevoerd is, maakt eene bevredigende wijziging van die wet onmogelijk; nieuwe bepalingen, waaraan langzamerhand behoefte is ontstaan, kunnen in het streng sluitende schema niet worden tusschengevoegd; toelichting dezer meening; de bepalingen betreffende den burgerlijken stand; de wet van 1909; het ontwerp van den bond van gemeente-ambtenaren; de feitelijk overbodige artikelen 135—149; de toekomst behoort te brengen een nieuwe wet, niet een verknoeien van de bestaande bhï. Ï47 *54



I.
INLEIDING.
Astronomers teil us that the earth in her course about the san is continually coming nearer and nearer to it; that her orbit narrows as the cycles of time pass by. It is not so with the free mind of man. If the current of human thought, as the centuries run on, tends to return upon itself; if lost arts are rediscovered; if the atomic theory of Lucretius is reproduced by modem chemistry; if the evolution of things of which Goethe spoke as a poet, be again proclaimed by Darwin as a naturalist; the educated man sees that the old subject is taken up with a new power. It is carried farther. The sweep of the mind is ever centrifugal. Measure its rangs by such periods as befit the problem, and it never narrows.
Baldwin. The relations of education to citizenship. blz. 9.
v
Wie Hamerlings Aspasia gelezen heeft, kent den Athener Pheidippides. Als de schat van Delos naar Athene is overgebracht en de burgers der stad zullen moeten beslissen over Pericles' voorstel omtrent de bestemming van dezen maatloozen rijkdom, wordt de goede Pheidippides, juist als hij na lang gepingel een paar vischjes, waarvoor de verkooper twee obolen vroeg, voor de helft van dien prijs is machtig geworden, door eenige andere marktbezoekers betrokken in hun redetwist over het grootsche plan van den strateeg.
„Pheidippides," zegt een hunner, „je bent iemand, die van een huishouden verstand hebt; wat zeg jij nu van die verspilling van Pericles, die wil hebben, dat wij den bondsschat, die hier naar toe gebracht is, zullen gebruiken voor allerlei loonen en theatergelden en voor een groot en prachtig



2
feestgebouw van Pallas op den Acropolis? Heb je daar niets tegen in te brengen, Pheidippides?"
„Beware me Pallas," roept Pheidippides, „moge de zegen van alle goden komen over het hoofd van onzen grooten PericlesI Neen! Daar heb ik niets tegen in te brengen; integendeel, ik zeg: we moeten bouwen; het prachtige feestgebouw van Pallas op den burchtheuvel moeten we hebben, en zelfs al zou dé heele bondsschat er mee heengaan, dan..."
„Wat? Jij bfent een schraper in je eigen huis; je zoudt een komijnzaad in tweeën bijten om er dubbel zoo lang over te doen, en met de staatsgelden ben je zoo vrijgevig?"
„Ja juist," luidt het antwoord, „thuis loont het de moeite niet, vrijgevig te wezen; wanneer zijn wij Atheners thuis? Haast nooit immers... Der athenische Bürger gehort der Öffentlichkeit und die Offentlichkeit ihm; darum ist immer mein Wahlspruch: bescheiden am hauslichen Herd, aber groszmütig und freigebig fürs Gemeinwesen, fors allgemeine! Womit ich mein eigenes Haus schmücke, das ergötzt mich nur kurze Zeit, und vielleicht schon mein Sohn und Erbe verzettelt/s. Was ich auf der Akropolis droben bauen helfe, das wahrt, und das vererb' ich den spatesten Enkeln!"
Zoo stond bij den waarachtigen burger van Athene, ook bij den Romein en bij den volburger van elk der stadstaten van de oudheid, in hun periode van opkomst en bloei, de gedachte aan het belang der gemeenschap op den Tjoorgrond.
En naar het schijnt gaan we thans weer een tijd beleven, waarin de welvaart en vooruitgang van de plaats der inwoning den burgers ook dan nog ter harte gaan, wanneer zij er niet onmiddellijk de tastbare vruchten van plukken; waarin de belangen der gemeente door de inwoners ook als de hunne worden gevoeld.
Hoe dit verschijnsel te verklaren?
Is het niet hierdoor, dat de moderne gemeente een taak heeft gevonden, die meer omvat, dan het maken van verordeningen, die in het belang van „openbare orde, zedelijkheid en ge-



3
zondheid' worden vereischt; dat het gebied, 't welk voor de gemeenten ter bearbeiding open ligt, een verruiming heeft ondergaan als nooit te voren, en dat wel juist in een tijd, toen menigeen zich al bezorgd begon af te vragen, of er bij den altijd groeienden berg der staatsbemoeienissen voor de gemeenten nog wel iets te doen zon overblijven, terwijl tevens het aanzien van het eenmaal in de wolken verheven parlementaire stelsel min of meer begon te dalen, zoodat naast belangstelling in hetgeen door de wetgevende vergaderingen bedisseld wordt, belangstelling in de zaken der gemeente ruimte kreeg tot groei en ontwikkeling?
En zeker is het ook de geweldige moeilijkheid der vraagstukken, die de groote steden van thans hebben op te lossen, die steeds meerderen tot het inzicht heeft gebracht, dat niet de zaken van rijkswetgeving en bestuur alléén voor de toekomst van een volk beslissend kunnen zijn, dat ook niet de steden slechts daarom een groote beteekenis hebben, omdat zij de werkzaamheid van den staat steunen en aanvullen en de opvoeding tot staatsburgerschap in haar kleiner huis een aanvang neemt, maar dat de wijze, waarop de gemeenten en speciaal de groote steden haar eigen taak vervullen van een alles overschaduwende beteekenis is, wijl die taak staat, „into organic, vital relation with the daily life, the pleasure, and the recreation of the population."
Maar daarom juist is de moderne stad, al behoeft zij burgers die idealen kennen als die van onzen ouden vriend Pheidippides, dan ook in geen enkel opzicht een hernieuwd Athene.
Want daar was het belang aller burgers aan dat van den staat ondergeschikt; hier is alle streven er op gericht de belangen der burgers in hun vollen omvang te dienen, hun beter gezondheid, grooter kennis, zuiverder genot te brengen
En die moderne stad — zoover zij het vermag dienaresse ten goede in de eerste plaats, — is een verschijnsel van de laatste vijftig jaren.
Niets, letterlijk niets wees er op toen men in 1850 een



4
bestuursorganisatie voor de gemeenten ging „scheppen", dat die gemeenten zich op den duur niet zouden tevreden stellen met voor het beheer van haar vermogen de beste maatregelen te beramen en voorts zooveel mogelijk te trachten alles af te weren, waardoor orde, zedelijkheid en gezondheid konden worden in gevaar gebracht, maar dat zij zich aan de onmiddellijke en rechtstreeksche verzorging van de belangen harer inwoners wijden zouden, overal waar er slechts reden was om aan te nemen, dat daardoor die inwoners in het algemeen zouden worden gebaat.
Niet te ontkennen is, dat de stad der twintigste eeuw in haar wezen geheel verschilt van de gemeente uit 1850: de evolutie in het menschelijk denken, die ons ver heeft weggevoerd van de idealen der veertiger jaren, heeft in alle levenskringen haar invloed doen gevoelen.
Ook op het gebied van het recht!
Was 't dus goed, dan zou dat recht, dat in de menschengemeenschap de verhoudingen regelt, zoo van het geheel tot de individuen, als van de individuen onderling, dat van de afzonderlijke levenskringen de grensafbakening is, sinds die helft der igfe eeuw een algeheele vervorming moeten hebben ondergaan, aan een voortdurende wijziging moeten onderworpen zijn geweest.
De vraag, die eene metaphisische is, in hoeverre er een uit het rechtsbewustzijn der populatie emaneerend recht bestaat, dat in zulk een toestand van nimmer eindigende verandering verkeert, ter zijde latend, kan worden vastgesteld, dat althans de geschreven wet eene zoo groote soepelheid niet bezit en uit den aard der zaak niet bezitten kan.
Zij toch wordt in het algemeen eerst dan herzien, wanneer hare gebreken wezenlijk onhoudbaar zijn geworden of, wat op hetzelfde neerkomt, wanneer de maatschappelijke toestanden zoozeer zijn veranderd, dat men haar met den besten wil van de wereld en de grootst denkbare interpretatorische bekwaamheden niet zoo meer verbuigen en verwringen kan, dat ze op de gewijzigde omstandigheden schijnt te passen.



5
Dit laatste gebeurt evenwel in veel gevallen zoo lang mogelijk; dus is ook eenzelfde wet niet onveranderlijk de vertolkster van eenzelfde zich gelijk blijvend recht.
Voor het privaatrecht wordt dit thans vrijwel algemeen erkend, en wie van de „ totius huius scientiae prima elementa" eene expositie zou willen geven, zou zeker niet verzuimen mogen in 't licht te stellen, dat het voorschrift van art. 3 A.B. x) wel wettelijk de geldigheid van het gewoonterecht beperkt, maar dat de feitelijke kracht der gewoonte daardoor in het minst niet wordt gebroken.
Voor het staatsrecht in het algemeen is, juist doordat men met nog grooter zorg dan in het privaatrecht bepaalde stellingen, aan wier ongerepte geldigheid de rust en de veiligheid en de voorspoed van den staat verknocht werden geacht, als eens het leven van Meleager aan het brandhout, dat zijne moeder aan het vuur had ontrukt, in constituties ging neerschrijven, welker verandering moeilijker werd gemaakt dan de herziening eener „gewone" wet, nóg duidelijker aan den dag gekomen, dat het recht verandert, niet slechts door herziening van de wet, waarin het heet vervat te zijn, maar ook door interpretatie, door de constitutioneele praktijk, door het niet uitoefenen van bepaalde bevoegdheden. Zoo kent het moderne staatsrecht naast de leer der „Verfassungsanderung" een veel belangwekkender theorie van de „Verfassungswandlung". ~Wetsv er vorming in tegenstelling met wetswijziging.
De beteekenis van de eerste kan wel niet helderder worden in het licht gesteld, dan met de woorden van Jellinek: „Wie nun überall die Rechtsprechung bei gleichbleibenden Gesetzestexten den wandelnden Anschauungen und Bedürfnissen der Menschen unterliegt, so auch der * Gesetzgeber, wenn er durch Einzelgesetze die Verfassung
interpretiert. Was einer Zeit als verfassungswidrig erscheint, stellt sich der folgenden Epoche als Verfassungsmassig dar
*) Art. 3 der „Wet houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk" : Gewoonte geeft geen regt, dan alleen, wanneer de wet daarop verwijst.



6
und so erleidet die Verfassung durch Wandlung ihrer Interpretation selbst eine Wandlung. Und nicht etwa nur der Gesetzgeber kann solche Wandlung hervorrufen: auch die Praxis der Parlemente sowie der Regierungs- und Gerichtsbehörden kann solches tun und tut es auch wirklich. Sie haben die Gesetze und daher auch die Verfassungsgesetze zu interpretieren, und unter ihrer Hand kann ein Verfassungsgesetz allmahlich eine ganz andere Bedeutung im Rechtssysteme erhalten, als ihm ursprünglich innewohnte')."
Nu is het echter merkwaardig dat juist deze schrijver, gezaghebbend als misschien geen ander, niet ook op het gebied van wat Duitsche schrijvers noemen de „Kommunalverfassung* de beteekenis van deze rechtsvervorming heeft bloot gelegd. Naar aard en strekking bestaat er toch tusschen een gemeentewet en een grondwet eene onbetwistbare analogie en waar de gemeente nog veel meer dan de staat niet van bloot-theoretische bespiegelingen de vrucht is, maar de tot op zekere hoogte natuurlijke organisatie vormt van een door gemeenschappelijke lokale belangen saamgesnoerde personengroep met eene „so umfassende und tiefdringende Bedeutung für das ganze staatliche Leben, dasz Staatsverfassung und Staatsverwaltung in weiten Ausmasze nur durch sie und in ihr lebendig werden kann" *), kunnen we a priori stellen, dat, wanneer inderdaad de leer van de „Verfassungswandlung" juist is, de krachten, die deze wetsvorming voortbrengen, ook op de verhouding van de gemeente tot den staat en op de betrekkingen tusschen de organen der gemeente onderling en tusschen deze en de leden der gemeente ingewerkt móeten hebben. Onafwijsbaar schijnt de stelling, „dasz die politischen Krafte, Prinzipien und Anschauungen, die erst den Sinn und Geist der geschriebenen Staatsverfassungen für jedes einzelne Volk lebendig und individuell gestalten, auch mit vollster Kraft auf die
*) Verfassungsanderung und Verfassungswandlung, Berlin 1906. a) Josef Redlich, Das Wesen der Österreichischen Kommunalverfassung, Leipzig, 1910, blz. 5.



7
tatsachliche Gestaltung des in den Gemeindegesetzen und Gemeindeordnungen statuierten Kommunalrechtes Einfiusz üben; dasz erst die Praxis kommunaler Politik und Verwaltung der Gemeinde ihr tatsachliches Wesen verleiht, die der betreffenden Staatsordnung dauernd eigentümliche Art ihrer kommunalen Institutionen auspragt
Dus moet het ook mogelijk zijn om aan te toonen in hoeverre de tijd, die de moderne stad zag geboren worden, aan de bepalingen der gemeentewet, die op de hoofdpunten nog juist zoo luiden als zij in 1851 werden afgekondigd, eene andere beteekenis gegeven heeft, dan Thorbecke en de zijnen daarin meenden te hebben vastgelegd.
Eene bescheiden poging daartoe wordt in deze studie gedaan.
Zij wil dus niet in de eerste plaats een critiek leveren op de bestaande hand- en leerboeken van het Nederlandsch Gemeenterecht. Zij ontkent niet, dat wanneer men zich plaatst op het standpunt, waarop de schrijvers dier werken stonden, het beeld dat zij geven van de Nederlandsche gemeente, ten voeten uit geteekend, met de volle rusting harer wettelijke bevoegdheden ompantserd, en omhangen met al den tooC dien de wetgever van 1851 voor haar schiep, constructief juist is, maar zij tracht aan te toonen, dat dit niet het beeld is van de werkelijkheid; dat deze schrijvers, hoe verdienstelijk hun arbeid overigens is, ons niet laten zien de gemeente der twintigste eeuw, zooals die in haar dagelijksche nering en bedrijf zich vertoont.
Zij laat zich dus niet in de eerste plaats met wetsinterpretatie in; tracht er — ofschoon de schrijver zeer bepaald het laatste aanneemt — evenmin naar, eene oplossing te geven van de vraag of de aan de gemeenten toegekende autonomie absoluut, als rechtsbegrip, of relatief, als richtsnoer voor den wetgever, moet worden begrepen; zij poogt slechts op te sporen, welke op het oogenblik de bevoegdheden der
') z. w. blz. 11—12.



8
verschillende organen van het gemeentebestuur zijn; hoe de onderlinge machtsverhouding dier organen in een zestigjarige praktijk is gegroeid; in hoeverre dus het gemeenterecht van thans verschilt van het recht, dat de ontwerpers der gemeentewet meenden voor goed daarin te hebben vastgelegd.
Zij wil als recht doen aanmerken, wat tot nog toe als een insluipsel der praktijk slechts noodgedwongen werd geduld.
Eene dergelijke beschrijving kan uit den aard der zaak moeilijk met vele gegevens uit de rechtspraak en de praktijk worden toegelicht. De jurisprudentie toch verschaft in het algemeen slechts licht omtrent hetgeen als resultaat der gemeentelijke werkzaamheid aan den dag kwam; omtrent de interne werking van het gemeentelijk organisme zwijgt rij.
En de feiten en feitjes, die met elkaar den schrijver brachten tot de overtuiging, dat het beeld van het bestuur der gemeenten, zóó als dat gemeenlijk wordt geteekend, niet het beeld der werkelijkheid is, zijn voor een deel elk op zich zejf te onbelangrijk om in bijzonderheden beschreven te worden; behooren voor een deel ook tot de histoire intime, die niet kan worden blootgelegd. Slechts over enkele feiten, die algemeen de aandacht trokken, en waardoor de ontwikkelingsgang van het gemeenterecht scherp wordt gekarakteriseerd, wordt hierna afzonderlijk gehandeld.
Op enkele verschijnselen in de buitenlandsche rechtsontwikkeling, die met het oog op den groei van ons gemeenterecht van belang rijn, wordt voorts de aandacht gevestigd, terwijl ten slotte bij het systeem der gemeentewet kort zal worden 'stilgestaan.



n.
DE KLASSIEKE LEER.
De sterke aardbeving, die in 1848 te Parijs een Koningstroon omwierp en in Weenen en Berlijn de muren van het staatsgebouw scheuren deed, dreef ook een rimpeling over het water van Hollands grachten en, voor ernstiger gebeuren bevreesd, liet men ook hier de handen vrij aan de mannen der wetenschap, die meenden het middel te kennen, waarmee de opstandige elementen weer tot rust konden worden gebracht.
De geest die hen bezielde was dezelfde, hier als elders, en de middelen die zij aanwendden droegen hetzelfde fabrieksmerk op de verpakking; uit glazen, ongelijk van vorm en kleur, schonken zij denzelfden wijn.
Als"" elke nieuwe leer was ook de hunne voortgekomen uit eene reactie tegen bestaande theorieën; als elke andere leer zou ook de hunne, te eenzijdig doorgevoerd, weer eene reactie wekken, die haar in het eind ten gronde zou doen gaan.
Waar hun idealen dezelfde waren, ligt het voor de hand dat zij, om die te verwezenlijken, ook dezelfde middelen kozen ; een herziening van de grondslagen van het gemeenterecht was een der eerste daden zoowel van het MaartMinisterie in Pruisen als van het Ministerie Schwarzenberg in Oostenrijk; ze was een der hoofddeelen van de taak, die het Ministerie Thorbecke zich stelde.
En nu vergelijke men:
§ 184 van de Frankfurter „Deutsche Reichsverfassung": Jede Gemeinde hat als Grundrechte ihrer Verfassung: a. die Wahl ihrer Vorsteher und Vertreter;



IO
b. die selbstandige Verwaltung ihrer Angelegenheiten " mit Einschlusz der Ortspolizei, unter gesetzlich geord-
neter Oberaufsicht des Staates;
c. die Veröffentlichung ihres G. Haushaltes;
d. Öffentlichkeit der G. Verhandlungen als Regel."
§ 33 van de Oostenrijksche Reichsverfassung van 4 Maart 1849;
„Der Gemeinde werden als Grundrechte gewahrleistet: a. die Wahl ihrer Vertreter;
6. die Aufname neuer Mitglieder in den Gemeindeverband;
c. die selbstandige Verwaltung ihrer Angelegenheiten;
d. die VeröfFentiichung der Ergebnisse ihres Haushaltes, und in der Regel
e. die öffentlichkeit der Verhandlungen ihrer Vertreter. Die nahere Bestimmung dieser Grundrechte der Gemeinden und insbesonders die Bedingungen für die Aufnahme in den Verband einer Gemeinde enthalten die Gemeindegesetze 1)."
En men stelle hiertegenover de bekende woorden waarin de Staatscommissie van 1848 in haar rapport aan den Koning de grondwettelijke bepalingen omtrent provincies en gemeenten toelichtte:
„Het provincie- en plaatselijk gemeentewezen was tot dus ver, ten deele met, ten deele zonder schuld der Grondwet, een mengsel van verouderde Nederlandsche en Napoleontisch-Fransche elementen, zonder publiek leven. Het is ongelooflijk, en Uwe Majesteit vermoedt niet, hoe vreemd de ingezetenen tot dusver aan kennis en behandeling zelfs van de dagelij ksche aangelegenheden der plaats hunner woning zijn gebleven. Intusschen moet staatsburgerschap bij een werkzaam plaatselijk burgerschap beginnen. De eenvoudige voorschriften, die wij aan Uwe Majesteit onderwerpen, gebouwd op het voorstel en de gronden, in 1844 ter Tweede Kamer verklaard, hebben voornamelijk ten doel:
*) Te vinden zoowel bij Redlich t. a. p. als bij Slawitschek, Autonomie und Selbstverwaltung, Leipzig 1910.



11
Vooreerts: aan het hoofd der Provincie en plaatselijke gemeente eene wezenlijke vertegenwoordiging der burgerij te brengen;
Ten andere: de kiemen te leggen eener zoodanige inrigting der provinciale en plaatselijke regeeringen, dat zij, de inwendige huishouding, onder behoorlijk toezigt, zelfstandig regelende en besturende, tevens, in algemeene belangen, geschikte werktuigen van het rijksbestuur zijn;
Ten derde: den rijks wet ge ver te verplichten, dat hij volgens deze beginselen de provinciale en plaatselijke gemeenteligchamen formere, en alzoo voor de hoofdleden van den staat, in harmonie met het geheel een stelsel en zekerheid van regt scheppe, die tot dusver ontbraken. Regtstreeksche verkiezing en openbare handeling der provinciale en plaatselijke vertegenwoordiging zijn de twee levensbeginselen der regeling
Er is hier verschil van uitdrukking, zeker, en stellig kan een fijne analyse wel eenig verschil van beginsel aan het licht brengen ook, maar hierover heerschte toch zeker bij de mannen der hervorming uit die dagen in heel WestEuropa eenstemmigheid, dat de vernieuwing van het staatsbestuur, die zij allen wenschten, van onder op moest worden aangevat; dat in de eerste plaats het gemeente-wezen op deugdelijken grondslag diende gevestigd te worden.
Zoo luidde het in den „Allerunterthanigster Vortrag des treu gehorsamsten Ministerrathes, betreffend die Erlassung eines provisorischen Gemeindegesetzes" van graaf Schwarzenberg en de zijnen: «Die erste und dringendste Aufgabe bei dem groszen Werke der Neugestaltung der staatlichen Verhaltnisse der Monarchie ist die Organisirung des Gemeindewesens.
Der Bau der Staatsverfassung ruht auf der Organisirung der Gemeindeverfassung als auf seiner Grundlage.
Auch die durchgreifende Reorganisation des Verwaltungs-
') Boissevain—Van Oosterwijk, blï. 9.



12
systems kann nur auf Grundlage des neuorganisierten Gemeindewesens durchgeführt werden, da es unerlaszlich ist, dasz jen er Teil der vollziehenden Gewalt, welcher mit dem Gemeindeleben in natürlicher und unzertrennlicher Verbindung steht, auch den Organen der Gemeinden übertragen werde; jene Organisirung aber ist ein umso dringenderes Bedürfnis, je unhaltbarer der gegenwartige schwankende Organismus der Behörden, je unvertraglicher derselbe mit der totalen Umgestaltung des inneren staatlichen Verbandes geworden ist. Die allgemeine Stimme selbst fordert keine Reform dringender und gebietherischer, als die des Kommunalwesens, und gibt lautes Zeugnis von dem tief und allgemein gefühlten Bedürfnisse *)."
Zoo dacht ook de man, die „over plaatselijke begrooting" geschreven had, erover: „intusschen moet staatsburgerschap bij een werkzaam plaatselijk burgerschap beginnen.*
En om dat te bereiken zou dan de Raad tot een wezenlijke vertegenwoordiging der burgerij moeten worden gemaakt.
Wat bieronder te verstaan?
Het gronddenkbeeld, heeft Thorbecke gezegd, is klaar: „Van de zijde der bijzondere leden van het Staatsgenootschap, door de waardigsten zoo men wil, zal worden medegeregeerd. Een zeker getal van ingezetenen wordt ten deele door de Kroon, ten deele buiten haar, gekozen om, uitsluitend afgaande op de grondwet en eigen inzigt van het algemeene best, gezamenlijk met de Kroon de algemeene wetgeving en eenige andere regten van souvereine regeermacht te oefenen 2)." En in zijn van 1844 dagteekenende rede over het Hedendaagsch staatsburgerschap, wordt de uitkomst geschetst, waarop naar hij meent, de nieuwe Staat aanstreeft, eene uitkomst „hoezeer in het verschiet, reeds kennelijk. Het eerste en hoofdartikel zijner nog ongeschreven grondwet verbeeldt eene groote nationale gemeente, door
*) Afgedrukt bij Redlich, Das Wesen der Österreichischen Kommunalverfassung, Leipzig 1910.
') Aanteekening I, blz. 206.



X3
de leden gezamenlijk besteld. De Staat wil in volstrekten zin worden hetgeen de plaatselijke en provinciale gemeenten, naar onze grondwet, in beperkte mate moeten rijn. Dat is, gemeentelijke zelfregeering, rustende op gemeene regeerbevoegdheid der leden, met uitsluiting van voorrecht" .... „werking wekt, op elk gebied van menschelijk bedrijf, medewerking, regering mederegering. Er is eenheid, niet door het gebod van éénen persoonlijken wil, niet door dwang van boven af of door eene uitwendige oorzaak; maar dewijl velen hetzelfde willen *)."
Nog duidelijker is de Aanteekening. Waar sprake is van de provinciale staten heet het: „de provinciale vertegenwoordiging moet dieper, dan de algemeene, in de bijzonderheden van het bestuur treden. De laatste blijft doorgaans bij onderzoek van 't geen haar door het gouvernement wordt voorgesteld; bij de eerste moet, uit den aard der zaak, het voorstel, de beweging van de vergadering zelve komen *)."
Geldt dit reeds voor de provinciale staten, dan is het zeker voor de gemeenteraden, die een kleiner kring te overzien hebben, en die nog dichter bij hunne kiezers staan, in nog veel hooger mate waar.
„Nur der Majoritat der Interessenten" zegt de Oostenrijksche ministerraad, „und nicht der Majoritat der Masse kann die entscheidende Stimme in den Angelegenheiten der Gemeinde zustehen. Dasz dieselben aber dieses Recht nicht selbst, nicht persönlich ausüben, sondern dasselbe den Mannern ihres Vertrauens übertragen, welche als ihre Vertreter die Interessen der Gemeinde und deren Glieder zu wahren und zu verwalten den Beruf erhalten, ist in der Nothwendigkeit selbst gegründet; denn dadurch allein wird es mögiich, die Geschafte regelmaszig zu führen ; nur ein eigener Kreis weniger Manner, welche durch Sachkenntnis, Erfahrung und Erprobtheit jenes Vertrauen ihrer Mitbürger erwarben, das diese durch ihre Wahl bezeigt haben, biethet hinlangliche Garantie dafür, dasz seine Beschlüsse und Ver-
*) In den 2<ten druk der Historische schetsen, blz. 88 en 90. *) Aanteekening II, blz. 25. Cursiveering van mij.



fügungen, Resultate reifer Erwagung und gründlicher allseitiger Berathung, nicht aber der sich kreuzenden und oft widersprechenden Einzelinteressen der Menge, der leicht entzündbaren Aufregung des Augenblicks und unzahlicher, berrrender Einflüsse sind"
Soortgelijk waren de redenen, waarom ook hier te lande die wezenlijke vertegenwoordiging van de burgerij aan het hoofd der gemeente noodzakelijk werd geacht; haar taak is daarmede tevens bepaald. Zij zou in zoo nauw mogelijke betrekking tot de burgerij in haar geheel moeten staan, en dan naar eigen inzicht de regeering der gemeente zóó moeten voeren, dat van haar, die omdat zij uit de burgerij zelve voortkwam ook haar wezenlijke nooden en behoeften het beste kende, in den regel het initiatief zou uitgaan voor de maatregelen, die het belang der gemeente, opgevat als het gemeenschappelijk belang der gemeentenaren, eischte: de raad zou in de eerste en voornaamste plaats regeeringsraad moeten zijn 8).
Het is van belang te zien, hoe, terwijl over het algemeen de wetenschap zich al verder schijnt af te wenden van een theorie, die leerde, dat dit het eerste kenmerk is van den Staat en het Gouvernement, die zijn zooals zij behooren te zijn, „dat zij de ontwikkeling van zelfstandige kracht bevorderen ; zelfstandige kracht in provincie, gemeente, vereeniging en individu. Bevorderen, dat heet, de algemeene voorwaarden scheppen, waaronder die ontwikkeling mogelijk wordt," en terwijl ook op het gebied der praktische gemeentepolitiek gehandeld wordt onder den dwang van andere beginselen, dan die aan welke de naam van Thorbecke verbonden is, de wetenschappelijke beoefenaren van het gemeenterecht tot voor zeer korten tijd nog geheel én al op het Thorbeckiaansche standpunt stonden, ja dat nog thans de heeren Levy en Oppenheim in hun strijd over
*) X. a. p., blz. 79.
) Aanton, blz. 78: „Men zal de mederegeerzucht van onzen tijd niet onderdrukken. Men geve haar het voedsel, en de rigting, die haar passen."



»5
aard en beteekenis van het autonomie-begrip er beiden evenveel aan schijnen te hechten om toch vooral te kunnen vaststellen, dat zij een leer aankleven, welke met de opvattingen van Thorbecke in overeenstemming is.
„Een souverein vertegenwoordigend lichaam* noemt Oppenheim den Raad, „drager van de gemeentelijke zelfstandigheid", en verreweg het grootste deel van zijn boek wijdt bij aan de opsomming en gedetailleerde beschrijving^ zijner functiën, zonder dat men één oogenblik twijfel speurt of de Raad, zooals hij daar getrouw ten voeten uit wordt geteekend naar het beeld dat den wetgever voor de oogen moet hebben gezweefd, wel inderdaad dezelfde Raad is als die, welke thans in elke gemeente van Nederland minstens zes keeren per jaar tezamen komt.
Ja, nog een stap verder gaat de hooggeleerde schrijver, waar hij reeds in den aanvang van zijn werk het ons tracht in te hameren, dat „vier groote beginselen, door ons staatsrecht met oprechte innigheid beleden, ons volk in staat hebben gesteld om te toonen, dat zijn kracht nog gelijk voor eeuwen in de plaatselijke gemeenten schuilt," waarom wij dus ook in oprechte dankbaarheid hebben te herdenken de weergalooze zekerheid, waarmee Thorbecke en de zijnen de voorwaarden schiepen voor de opvoering van het „gemeenteleven" tot een hoogte en vlucht, breeder en stouter dan zich de krachtigste verbeelding een halve eeuw geleden haar dacht.
Zoo ligt dan volgens hem ook thans nog aan ons gemeenterecht ten grondslag '):
dit groote principe in de eerste plaats, dat in de gemeente het bestel in handen is van een lichaam, hetwelk als de •wezenlijke vertegenwoordiging van de gemeentenaren mag worden aangemerkt. Daarnaast zelfbestuur, dit woord gebezigd om uitdrukking te geven aan de echt germaansche gedachte, dat het bestuur van het geheel en zijne onder-
') Het Nederlandsen gemeenterecht, blz. 9 e. v.



i6
deelen, zal het zegenrijk werken, niet uitsluitend en alleen door staatsorganen moet worden geleid en gevoerd; dat op de onderdeelen, op de gemeentelijke verbanden vooral een goed stuk ervan moet worden afgewenteld. Het voorschrift dat de wet en zij uitsluitend geroepen is de samenstelling, inrichting en bevoegdheden der gemeentebesturen te regelen; en ten slotte eene in ruime mate gehuldigde openbaarheid der handelingen van het gemeentebestuur, openbaarheid, waarvan de andere beginselen te gader licht en warmte en steun ontvangen, zoodat slechts daardoor de ontvouwing der gemeentelijke krachten een vlucht heeft kunnen nemen als sedert de tweede helft der i ode eeuw is geschied.
Scherp komt hier uit de opvatting, dat niet slechts de beginselen van 1848 nog door het tegenwoordige recht verwerkelijkt worden; dat niet slechts de wetgever van 1848 zich verdienstelijk maakte door veel op te ruimen, wat voor de latere ontwikkeling belemmerend had kunnen werken, maar dat hij wel degelijk door het „scheppen" eener nieuwe gemeentelijke organisatie ten aanzien van die latere ontwikkeling causaal is geweest. Nu is het, zooals ik later hoop aan te toonen zelfs op zijn minst zeer twijfelachtig, of wel inderdaad de beginselen, die in 1851 in de wet werden neergeschreven tot eene levende werkelijkheid zijn geworden, maar ook onafhankelijk daarvan loont het de moeite na te gaan of er voor het aannemen van een dergelijk oorzakelijk verband inderdaad voldoende gronden aanwezig zijn.
Het is, wel is waar, niet geheel duidelijk, wat precies met het woord „gemeenteleven" wordt bedoeld, maar in allen gevalle mag wel worden aangenomen, dat het, indien aanwezig, zich openbaren zal: in de eerste plaats door de snelle bevolkingsvermeerdering der groote steden in den loop van de 19de eeuw; daarnevens door een verhoogde belangstelling van de gemeentenaren in de zaken van de plaats hunner inwoning.
Om niet te uitvoerig te worden kan het nu voldoende zijn, op twee omstandigheden te wijzen.



■7
De eerste is deze, dat het verschijnsel van den grooten en snellen wasdom der groote steden zich overal vertoont, waar de Europeesche beschaving op het oogenblik heerscht en klaarblijkelijk niet van eenigen vorm van plaatselijk bestuur afhankelijk is, terwijl het, ofschoon zijn aanvang lang voor 1850 gesteld moet worden, toch eerst omtrent de zeventiger jaren «ijn groote beteekenis gekregen heeft.
Van de beide oudste „Groszst&dte* van het continent b.v., Londen en Parijs, is de groei gedurende de geheele negentiende eeuw „mit einer gewissen Gleichmassigkeit vor sich gegangen" *); bij de Duitsche en ook bij onze steden kan men na het midden dier eeuw „ein wesentlich rascheres Wachstum beobachten" *); in de Vereenigde Staten breekt na den burgeroorlog (1865) voor de steden een periode aan van „an unprecedended advance in population, in theshare which they assumed in national life, and in the importance of the public services undertaken by them a).
Maar van 1870 gaat het in Duitschland „mit Riesenschritten vorwarts; 1880 gibt es 15 Groszstadte in Deutschland, 1890: 26, 1900: 33, 1905: 41, 1910: 48 — eine Zahl die nur von den Vereinigten Staaten übertroffen wird. Mehr als ein Fünftel (genau 21.28 °/o) des gesamten deutscheo Volkes wohnt heute in Gemeinden mit über 100.000 Seelen *)."
In de Vereenigde Staten komt de tijd van sterksten groei ook eerst in de negentiger jaren: „in point of city growth the last twenty years constitute the most remarkable period in American history. In 1890 the urban population of the United States formed 36.1 per cent of the whole; in 1900 it had risen to 40.5 per cent, and in 1910 it rose to 46.3 per cent, a total increase of 10 per cent in two decades.
^ Citybildung und Bevölkerungs-Verteilung in Grossstadten, Ein Beitrag zur Entwicklungsgeschichte des modernen Stadtewesens von Hermann Schmidt, München 1909, blz. 65.
!) Munro, The government of American cities, New-York 1912, blz. 18.
') Most, Die deutsche Stadt und ihre Verwaltung, I (Sammlung Göschen n*. 617), bic. 9.
2



i8
That is a greater gain than has marked any previous period of equal length *).
Wil men dit. internationaal verschijnsel verklaren, dan zal het inderdaad noodzakelijk zijn de oorzaken aan te wijzen, die den geheelen ontwikkelingsgang der moderne statenwereld gedurende de iode eeuw hebben bepaald. Voorwaarde hiervoor is de keuze van een of anderen bepaalden bestuursvorm niet geweest *).
Wel was dit, om met een enkel voorbeeld deze meening nader toe te lichten, de ontwikkeling van het moderne verkeerswezen.
Denk Thorbecke's wet vervangen door een andere van veel slechter en onvolkomener makelij en de gemeenten zullen zich niettemin handhaven op het standpunt, dat thans door haar wordt ingenomen; maar denk onze treinen en trams, onze stoombooten weg, en het geheele gemeentelijke leven, zooals de stad van tegenwoordig dat in zijn opperste ontwikkeling vertoont, verdwijnt op slag.
Deze bewering is nog altijd niet beter te ülustreeren dan door de cijfers van de telling die op 4 Mei 1891, dus voor 20 jaar, en vóór de opkomst van den automobiel, te Londen gehouden is van alle personen, die de city bezochten. Het waren in -24 uur 1.186.094 menschen en hiervan passeerden er:
van 5 uur 's morgens tot 9 uur 's avonds waarvan te voet en per rijtuig .... aan stations en landingsplaatsen . . .
van 9 uur 's avonds tot 5 uur 's morgens waarvan te voet en per rijtuig .... aan stations en landingsplaatsen . . .
1.100.636 843.259 257-377
85.458 71-335 14.123
*) Munro, a. w., blz. 25.
s) Vgl. ook: Howe „European cities at Work", New-York 1913, blz. 8t „We are accustomed to think that the American city is anomalous in its growth. Bot the American city is typical of the industrial world, whether it be Germany, England, France, Belgium, or Italy. The city is a by-product of steam, electricity, and transportation."



19
Het totale getal rijtuigen van allerlei soort dat den city inkwam was in die 24 uur 92372.
Terecht laat de schrijver, aan wien ik deze gegevens ontleen, er op volgen:
„An sich betrachtet ist der Wagenverkehr kolossal; auf 13 Fussg&nger kommt ein Wagen: diese Masse der Verkehrsmittel ist überhaupt das, was die modernen Stadte vor den alten ganz besonders auszeichnet. Rom, das zur Kaiserzeit nach unseren heutigen Begriffen schon eine Grossstadt war, hatte keine Wagen und es fehlte (nach Poehlman) jede irgendwie geregelte Verbindung der Peripherie mit dem Zentrum.
Danach wird man wohl mit Recht einen Hauptanteil an dem überaus raschen Wachstum unserer Grossstadte der Ausbildung der modernen Verkehrsmittel zuschreiben können *).*
Afgezien hiervan is het voorbeeld van Londen leerzaam voor wie geneigd mocht zijn aan de bestuursinrichting der steden een beduidenden invloed op hare ontwikkeling toe te schrijven.
Men leze slechts de woorden van een Engelschen schrijver: „Much has been done since 1883 to improve this state of things; but much remains to be done. There is still no uniformity, no harmonious system about the government of London. To give a methodical and accurate account of London government is as difficult as to describe the pattern of a patchwork quilt. Whenever a crying necessity arose, resort was had to some exceptional expediënt; some special authority was created to meet the need of the hour. The plan of putting a new legislative patch on to the old garment was consistently pursued with the usual result. The constitution of the Gity of London is regulated by 120 charters, some 50 gen er al Acts, and an unknown quantity of special Acts. London outside the city is regulated by about 120 general Acts supplemented by an unknown quantity of
') Smidt, a. w., blz. 26.



ZO
special Acts. Besides the City Corporation and the London County Council, there are 30 Boards of Guardians and 28 Borough Councils in the Metropolis, to which must be added the Metropolian Asylums Board, the Thames Conservators, the Lea Conservators, and a few minor authorities. In many matters the London County Council bas jurisdiction over the whole Metropolis. Certain statutory powers, on the other hand, can be exercised by the London County Council only in that portion of the Metropolis which is outside the City; in the City they are exercised by the Common Council. Then, again, in a few matters the Corporation of the City has jurisdiction over the whole of the metropolis. The fact that the Metropolis is so well governed as it is speaks volumes for the practical sagacity and honesty of purpose of the men who work such cumbrous and intricate machinery '). m Kortom, alles is in Londen anders, dan een wijs man, die mjéfc principes toegerust aan het ordenen toog, het maken zou; van deze stad zal waarlijk niemand beweren, dat een
*) W. Blake Odgers: Local Government 2d Ed. 1907, pag. 218—219. Men vergelijke ook de levendige beschrijving bij MermeU: „1'Angleterre, Aspects inconnui. Chap. 1,1'Entrée dans le désordre". Zijn oordeel: „Son désordre apparent, soos lequel existe un si bel ordre politique et moral: respect de la loi, respect de 1'autorité et des magistrats qui la représentent, respect de la hiërarchie sociale, respect de la liberté d'autrui, ne lui a pas porté malheur", geldt zeker niet het minst voor Londen.
We laten hier nog volgen eene aan het Municipal Yearbook for 1913 ontleende vergelijking der Engelsche tramwegen in 1911—12, toen de electriciteit de overhand had, met 't jaar 1898, toen het gebruik van stoom, en 1879 toen het gebruik van paardenkracht op zijn hoogtepunt stond.
1911 -«2 1898 1879
Electric period. Steam period. Horse period.
Miles of route open 2.637.05 106.419 321.27
Total number of passengers car-
ried- 3.127.318.732 858.485.542 150.881.515
Number of miles run by cars.. 323-354.389 90.593.716 19.418.373
Het aantal passagiers dat in 1911—12 vervoerd werd, was ongeveer 69 maal de bevolking van het Vereenigd Koninkrijk.



21
bedachtzaam in elkaar gezet systeem haar de voorwaarden voor de ontwikkeling van het gemeentelijk leven geschonken heeft; niettemin is het bestaan van Londen als zoodanig het grootste wonder, waar onze tijd op bogen kan.
Zoo blijft dan in de tweede plaats te onderzoeken in hoeverre een gemeentewetgeving, welke aan de onze ten naastenbij gelijk is, voorwaarde is voor gemeentelijk leven in dezen zin, dat men slechts waar zij aanwezig is eene groote en duurzame belangstelling in de gemeentelijke aangelegenheden bij de gemeentenaren verwachten mag. Ook hier heeft de ondervinding geantwoord.
En het is in het meest democratische land ter wereld, dat dit antwoord gegeven werd: in de Vereenigde Staten van Noord-Amerika, en wel in de rijkshoofdstad Washington. Sinds 1871 toch bestaat de stad Washington als plaatselijke corporatie niet meer, zij maakt deel uit van het district Columbia, dat rechtstreeks door de staatswetgeving wordt geregeerd en welks administratie ook onmiddellijk van staatswege wordt gevoerd. En men heeft bier niet te doen met een toestand, die «altijd zoo geweest* is, en die daarom als «historisch geworden" wordt aanvaard: van 1802 tot 1871 is de stad in het genot van zelfbestuur geweest. Van 1808 tot 1812 stond aan het hoofd een door den president der republiek benoemde mayor met een door de ingezetenen verkozen raad; in 1812 bracht een wet de benoeming van den mayor aan den Raad; in 1821 bepaalde een nieuwe wet, dat de mayor door de ingezetenen zeiven gekozen zou worden voor twee jaar. Het kiesrecht voor den Raad berustte tot 1848 bij alle blanke inwoners, die meerderjarig waren, twaalf maanden in de stad woonden en bijdroegen in de belastingen; in 1848 werden kiezer alle blanke inwoners van 21 jaar oud die bijdroegen in de «school tax" van 1 $ per jaar en al hunne belastingen hadden voldaan; een wet van 1867 bracht het kiesrecht aan alle meerderjarige mannen, zonder onderscheid van kleur, ras, of aan het betalen van belasting ontleende kenmerken. En gedu-



22
rende deze democratische periode was het bestuur slecht: „the people of the United States were tired of Washington because it was apparently a dismal failure and beyond the prospect, if not beyond the hope, of redemption. It seemed destined by some inscrutable degree of fate to remain forever a bideous burlesque on the ambitious but abortive dreams of its illustrious founders" 1).
En nu is het op zich zelf niet verwonderlijk, dat onder de regeling van 1871 onder welke nog een geringe directe volksinvloed op het bestuur der stad was aan te wijzen, omdat het district Columbia toen werd geregeerd door een door den president der republiek en den senaat aangewezen gouverneur, met naast zich een op dezelfde wijze benoemden raad van 11 leden en een door de ingezetenen gekozen huis van afgevaardigden van 22 leden, een man van buitengewone bekwaamheden, die zich een dictatoriale macht wist te verzekeren, er in slaagde „to transform the city from a straggling, dirty, southern town into a worthy and beautiful national capital" a); een verlichte dictatuur is nog steeds de regeeringsvorm gebleken, waaronder groote dingen het zekerst tot stand komen. Maar het moet velen uiterst vreemd in de ooren klinken, dat onder de thans geldende, van 1874 dagteekenende regeling, krachtens welke het congres der Unie de bevoegdheden van den city-council uitoefent, en de uitvoerende en administratieve bevoegdheden rusten in handen eener door den president met toestemming van den senaat benoemde commissie van drie leden, de belangstelling van de burgerij in de zaken der gemeente bijna nergens grooter is, dan juist in deze stad. „When the people were deprived of the suffrage thirty years ago, there sprang up all over the city local associations of citizens organized for the purpose of securing improvements within their respective districts by influence. Being deprived of an authoritative voice in
') Wilcox: great cities in America, New-York, 1910, pag. 26. ') Wilcox, pag. 29.



*3
their affaire, the citizens chose to exercise persuasion, and accordingly there has been a more notable development of citizens' associations composed of private individuals banded together for the study of public affairs and the promotion of the public welfare than in any other city in the country. It is said that now there are more than thirty of these local associations. There are also certain important general organizations including the Washington Board of Trade, the Washington Chamber of Commerce, the Civic Center, and the Washington Playground Association. In the Board of Trade has been concentrated for many years the organized influence of the business community so far as it relates to general public affairs 1).
Green voorwaarde alzoo voor de ontwikkeling van het gemeentelijk leven is de wet geweest. De wondere opbloei van de gemeenten in de laatste helft van de negentiende eeuw is te danken aan vele oorzaken, economische misschien wel in de eerste plaats, die elkaar kruisen en elkaar te niet doen; aan elke van deze hare bijzondere kracht en invloed te willen toekennen ware een onbegonnen taak. De gemeentewet heeft de groote verdienste (wie van de praktijk der rechtstoepassing wat afweet, beseft wat deze lofspraak beteekent), dat zij aan die ontwikkeling geen onoverkoombare bezwaren heeft in den weg gelegd, al waren zij, — Kk denk aan het beheer der bedrijven, — vaak groot genoeg.
Maar de wet heeft niet: „eene gemeentelijke vrijheid — geschapen — zoo als nog nooit bestaan heeft, zoolang Nederland in de geschiedrollen bekend is *); het gaat niet aan te beweren, dat deze wet orde schiep en de gemeente administratief vormde tot een schoone instelling*); evenmin dat, indien de Nederlandsche gemeente door iets tot bloei
*) Wilcox, pag. 61—6a.
•) Boissevain Van Oostenrijk, Gemeentewet blz. 40 (woorden van den
minister zelf).
*) Mr. J. Sickenga, praeadvies aan de ver. voor de staathuishoudkunde en de statistiek, 1893, blz. 3.



24
is gekomen, indien iets het gemeentelijk leven gebracht heeft tot de hoogte van thans, dat dan zeker de beginselen zijn van 1851, van welke slechts de vorm, waarin zij gegoten zijn, voor de groote gemeenten te klein is geworden 1), of dat de wet van Thorbecke een nieuw leven voor onze gemeente geschapen heeft a).
Een dergelijke verheerlijking van de wet is in meer dan één opzicht verkeerd; zij maakt blind voor bare fouten; is oorzaak, dat men aan de eischen van het praktische verkeer te kort doet, wanneer zij met de heilige beginselen in strijd komen; zij houdt eene afdoende herziening van de wet al te lang tegen.
Nu bedoel ik met deze laatste opmerking volstrekt niet een .herzieningsarbeid" als die van 1904 in bescherming te nemen: bet nieuwe artikel 149 is mij een durende ergernis, maar ik kom in verzet tegen eene leer, die den wetgever van 1851 verheerlijkt alsof hij de gemeente den adem in de neusgaten geblazen had en die daarom, ofschoon zij wel erkennen moet, dat zijn werk niet onfeilbaar was, terugschrikt voor eene consequente critiek.
*) Mr. W. F. M. Schatte: Raadcommissiën, blz. 106.
*) A. Duparc in de (groene) Amsterdammer van 16 Juli 1911.



m.
DE CONTROLEERENDE RAAD.
„Presque tout ce que nous appelons un abus fut un remède, dans les institutions politiques."
JOUBERT.
En wat heeft nu de ontwikkeling van zestig jaren ons gebracht? Het is kort, met een paar woorden slechts, te zeggen: in plaats van den regeerenden den alles contröleerenden gemeenteraad.
In plaats van de vergadering, die de maatregelen beramen zou, welke door het belang der gemeente zouden worden vereischt, een lichaam welks eerste en voornaamste taak bestaat in het toetsen Van de door anderen voorgedragen maatregelen aan het algemeen belang der gemeente, dat het geacht wordt te representeeren.
In al onze gemeenten, en in de allergrootste zeker niet het minst, komt als regel het initiatief van het stadhuis.
En dat geldt niet voor de kleine en meer alledaagsche dingen alleen, neen ook voor de groote zaken, welker al of niet slagen voor de toekomst der gemeente beslissend zijn kan, in de allereerste plaats.
Wat onze groote gemeenten aangaat behoef ik slechts te herinneren aan Rotterdam: welke van de groote dingen, die in de zoo vaak aan andere gemeenten tot voorbeeld gestelde Maasstad in de laatste jaren werden tot stand gebracht, kwamen voort uit het initiatief van den Raad ') ?
') Men moet, zie hierna, een voorstel van Burgemeester en Wethouders vooral niet beschouwen als een vrucht van het initiatief van den Raad.



26
De groote havenplannen, het verwonderlijk kranige Kralingsche parkplan, en nu laatst de „groote doorbraak", of de opruiming van de Zandstraat, toch zeker niet.
Wat de kleinere gemeenten betreft: ieder, die in de praktijk heeft rondgezien, weet hier tal van voorbeelden te noemen van waterleidingen, gasfabrieken, nieuwe gemeentehuizen, nieuwe scholen, verbetering van wegen, die in den raad zijn gebracht en met kleinere of groot ere meerderheid aangenomen, na eene voorbereiding soms van jaren. Want juist de dingen, die in den Raad er bijna zonder beraadslaging doorgaan, zijn vaak die, welke het langst werden voorbereid. Voorbereid niet door commissies, dikke bundels paperassen of door niemand gelezen rapporten, maar door eene langzame en taaie bewerking van de opvattingen van den raad en met en door deze van de publieke opinie. De gemeenten, waar in den raad een geest van doortasten en aanpakken gevaren is, die doet vooruitzien en het nieuwe aangrijpen ondanks de kosten en lasten, die het brengen zal, omdat men in de toekomst der gemeente èn in het nieuwe zelf gelooft, zijn hooge uitzondering.
In de meeste gemeenten is de Raad behoedzaam, niet tot het nieuwe geneigd, en vóór alles bevreesd voor belastingverhooging.
Zoolang het geen geld kost mag „men* doen wat men wil, zoodra er extra uitgaven noodig zijn, klinkt het veto.
En zoo is dit het moeilijkste deel van de taak des burgemeesters èn van den secretaris, èn dikwijls van het „stadhuis", van de „secretarie* als geheel *), om, wanneer men ten volle er van overtuigd is, dat een bepaalde maatregel door het belang der gemeente onafwijsbaar wordt vereischt, langzamerhand, langs zeer geleidelijk stijgende paden, den
') Wat de groote gemeenten aangaat, behooren hierbij ook nog de wethouders genoemd te worden; daar behooren ook dezen tot het ambtelijke deel van het Bestuur; in de kleine gemeenten is de rechtstreeksche invloed der wethouders dikwijls zeer gering.



27
Raad tot de erkenning van die noodzakelijkheid te brengen. Zeldzaam moeilijk is dit vaak, en wie wel eens het oor te luisteren heeft gelegd, hoorde eindelooze klachten van burgemeesters van allerlei richting en gezindte over de moeite, die het vaak kost den Raad mee te krijgen, dikwijls waar het groote belangen van de gemeente geldt. Moeten we nu daarom al deze menschen schavotteeren als warhoofden, die van de beginselen van ons gemeenterecht geen benul hebben, en niet beseffen, dat daarvan het eerste en grootste is de erkenning van de souvereiniteit van den gemeenteraad in zijnen kring?
Neen, onbewust vaak, hebben al die menschen het verstaan, dat de verhoudingen van het werkelijke leven niet die zijn, welke de wet heeft gewild; dat de Raad wel souverein is; niet echter de souverein der middeleeuwen, maar de souverein uit den modernen staat, wiens recht van veto het middel is, waardoor hij de maatregelen kan tegenhouden, die strijdig zijn met de belangen die hij heeft voor te staan. Neen, eerlijk en moeizaam hebben zij getracht, en trachten zij nog steeds, hun raden te overtuigen dat er wat gedaan moet en kan worden en dat de eerste en eenige taak van het gemeentebestuur niet is de belastingen laag te houden. In kennis van hetgeen voor en door de gemeente verricht kan worden boven hunne omgeving uitstekend, weinig dikwijls, maar altijd toch iets, vormen zij in dit opzicht eene bescheiden élite, waaraan de vooruits gang, zoo er vooruitgang is, heel veel te danken heeft. Zij zijn het zich niet bewust, en zullen het misschien zelve nooit toegeven ; toch hebben zij het in hun bescheiden werkkring bewezen en bewijzen het nog dagelijks:
„La vérité, élaborée par 1'élite, infiltre plus ou moins sourdement tout le tissu du corps social, 1'imprègne, et le modifie durablement." En wanneer zij geen hunner idealen in werkelijkheid zien overgaan, dan kan ook hun dit als troost blijven: „1'élite exercant sur la foule cette action profonde et constante qu'on appelle éducation, il snit que



28
si 1'élite toujours progresse, elle entraine nécessairement la foule dans ce progrès éternel *).
De Raad is dus geworden de representant der publieke opinie, echter niet zoozeer om volgens die opvatting van het publiek te regeeren, maar in de eerste plaats om uit naam daarvan af te weren al wat door hem niet of nog niet, als door het wezenlijk belang der gemeente gevorderd, aanvaard worden kan.
Van zoo weinig beteekenis als dit verschil met de „oude" leer schijnt te zijn, van zoo groot gewicht is het inderdaad.
Slechts in het licht van deze theorie — ik kom hier nader op terug — is het een ernstig mensch mogelijk om anders dan in de allerkleinste gemeente, lid van den Raad te zijn.
Volgens de oude leer is het een ten langen leste onvermijdelijk geworden kwaad, maar toch een kwaad, en een groot kwaad, dat de raadsleden zich onmogelijk meer in alle zaken, die aan hun oordeel onderworpen worden, behoorlijk inwerken kunnen.
De raad immers heeft alle bevoegdheid, de raad regeert, de raad moet in overeenstemming met de wenschen van de burgerij voor hare belangen en die der gemeente waken.
Neen, zeggen wij, de Raad van thans is als een .verkeersagent", ook een uitvinding van deze dagen, die op den hoek eener drukke straat zijn standplaats heeft. Het volle leven gaat langs hem heen, en hij laat het gaan. Slechts kijkt hij scherp naar alle zijden uit, of hij nergens gevaar ziet, of nergens wanorde of ongeregeldheid dreigt; of alles goed gaat.
En ziet hij iets dat niet in den haak is, of twijfelt hij, hij steekt de hand op en het verkeer staat stil. En eerst op zijn wenk zet alles zich weer in beweging.
Zoo staat aan het hoofd der gemeente de raad.
*) Izoulet, La cité moderne, 60 dr., blz. 120 121.



2Q
En om en beneden zich ziet hij het leven in volle actie. Stroomen van stukken laat hij voorbij gaan. Tal van maatregelen worden er genomen, zonder dat hij zich er mee moeit. Maar de kleinste onregelmatigheid, onverschillig waar die zich voordoet, kan hij zich aantrekken, geen plan, of de uitvoering wordt door zijn veto geschorst, zoo niet voor goed onmogelijk gemaakt.
Het is daarom geen fout, het* is niet verkeerd, dat van de tientallen onderwerpen, die de agenda's der raadsvergaderingen in onze groote steden opluisteren, slechts enkele wat uitvoerig besproken worden. Het kan niet anders, zeker, maar het is goed zoo ook. Slechts waar twijfel rijst, behoort het „halt" te klinken. Dat niettemin de ernstige zaken, die, welke onmiddellijk ingrijpen in het leven, lang en ernstig, te lang en te ernstig vaak, besproken worden, spreekt van zelf. Onze moderne samenleving is nu eenmaal zoo'n mengelmoes van partijen en partijschappen, en zooveel opvattingen bestrijden en kruisen elkaar, dat het wel niet anders kan, of wat voor de één een waarheid is van opperste evidentie, is voor den ander op zijn hoogst een onschadelijke paradox: de verbrokenheid van onze gemeenten qua talis weerspiegelt zich in den raad.
Zoo kom ik er dus toe, om het volkomen juist en goed te achten, dat de raad eener groote gemeente b.v. de voorstellen tot onbewoonbaarverklaring, die hem van Burgemeester en Wethouders bereiken, zonder bespreking en zonder verder onderzoek aanneemt. De Raad, hier tot uitvoering van de wet geroepen, moet aannemen, dat die voorstellen behoorlijk zijn voorbereid en slechts dan gedaan worden, wanneer nog tot woning dient, wat daartoe wezenlijk niet bruikbaar is. Slechts wanneer op een gegeven oogenblik het vermoeden rijzen mocht — ik denk hier aan wat te Amsterdam is voorgevallen — dat de voorbereiding niet in allen deele zoo is, als ze behoort te zijn, gaat de arm van den wachter omhoog, en de stroom van besluiten gaat niet door, voor en aleer de Raad zekerheid heeft gekregen, dat zijn vrees



30
ongegrond was, of dat de bezwaren, Zoo die wezenlijk bestonden, zijn uit den weg geruimd.
Aan den anderen kant behoeven deze beschouwingen volstrekt niet te leiden tot ontkentenis van de waarde van het recht van initiatief van den Raad. De bevoegdheid om zelf te doen, wat men meent, dat behoort gedaan te worden is de meest volledige sanctie van het contrölerecht. Niet het feit alzoo, dat 's raads wetgevende bevoegdheid van belang is, wordt ontkend — trouwens na den Amsterdamschen kruistochtvoor de winkelbedienden zou daar meer dan menschelijke moed voor noodig zijn — maar verzet wordt aangeteekend tegen de leer, die haar als hoofdzaak beschouwt; hoofdzaak is de bevoegdheid om over alle onderdeelen van bestuur en administratie een onbeperkte controle uit te oefenen.
Zoo staan we hier dus werkelijk voor een dier „Wandlungen der Verfassung, wie sie das staatliche Leben ohne jede ausdrückliche Satzung rein durch die schöpferische Macht gesellschaftlicher und politischer Kraftfaktoren in allen Zeitaltern und daher auch in den unsrigen geschaffen hat und fortwahrend schafft 1).n
En het is vooral merkwaardig, dat waar de ontwerpers van ons gemeenterecht zich eene plaatselijke volksvertegenwoordiging dachten, analoog aan het rijksparlement, ook dit laatste niet gebleven is, wat het volgens de oude leer had moeten zijn. Vooral wanneer men de Raden onzer groote gemeenten in hun dagelijkschen arbeid nagaat, zal men telkens weer getroffen worden door de overeenkomst met de vervorming van het parlementarisme, zooals die door Jellinek en anderen werd in het licht gesteld.
De „Wandlung des Parlamentarismus" is een internationaal verschijnsel, ook de vervorming van aard en beteekenis der gemeenteraden kan men overal waarnemen, waar op de basis van eene rechtstreeksche volksvertegenwoordiging een in hoofdzaak met het onze overeenkomend ge-
') Redlich, a. w., blz. 9.



3i
meenterecht is gebouwd. Zoo zegt, om slechts een enkel voorbeeld te noemen, Lowell het uitdrukkelijk: „It is often said, that the council determines the general policy to be persued, while the officials carry it out in detail, and this describes, no doubt the legal situation, but it is very far from expressing the actual influence of the officials upon the administration of the borough." „Behind the council and its committees, little seen by the public, but carrying the main burden of the public work, stand the permanent officials. Here again the statute give little idea of their functions, or even of the offices they hold1 *).
Een gedetailleerd onderzoek naar de krachten, naar haar oorsprong en wisselwerking, die aan ons gemeenterecht een zoo ander karakter hebben gegeven, moet hier achterwege blijven.
Maar het staat wel vast, dat degeen, die zich hieraan wagen zal, in de eerste plaats zal moeten wijzen op de, op zich zelf ook weer zoo goed gevolg als oorzaak zijnde, groote democratische strooming, die de geheele 19de eeuw door haar invloed heeft doen gevoelen. De strooming, waarvan Wilcox getuigt: „During the past century there has been a world-wide and apparently resistless movement toward democracy. This movement, to the liberal and advanced minds in every country has come to be almost a religion*)," heeft
') Lowell, The government of England, ed. 1908, II, blz. 175 en 170.
') Vgl. ook Fuchs in Schriften dei Vereins für Sozialpolitik, 132 Band, blz. 123: „Denn das ist das Charakteristische for Deutschland; die grosze machtige Ausbildung seiner Gemeindebetriebe, vor der wir heute stehen, ist in der Hauptsache — and das gilt wohl ahnlich auch für Österreich — das Werk einer Reihe von hervorragenden Mannern, welche die neuen Aufgaben an der Spitze unserer groszen Stadte gefunden haben. Die deutschen Gemeindebetriebe haben Beamte geschaffen, nicht wie die englischen Kaufleute nnd Fabrikanten. Die Munizipalisierung ist bei uns durchaus ein Werk der Kommunalbürokratie — es ist das ausgezeichnete deutsche Staatsbeamtentum, das hier dieser Fntwicklung zu gut kam, ihr die KLraft gab, welche ihr bei uns Handel und Industrie nicht in dem Masze wie in England geben konnten oder wollten."
*) Wilcox, a. w., blz. 13.



32
ons in plaats van den regeerenden raad van de negentiende eeuwsche theoretici den Raad gebracht, die als orgaan van de rechtsovertuiging der gemeente de daden van het bestuur in engeren zin toetst aan het belang dier gemeente, zooals zich de publieke overtuiging dat denkt
Bezwaar tegen deze stelling zou kunnen rijzen bij hen, die het essentieele van de democratie nog zoeken in de rechtstreeksche. en zooveel mogelijk onmiddellijke machtsuitoefening door het volk, waarvan slechts afstand wordt gedaan omdat en voorzoover het volk zijn belangen niet „in persoon" waarnemen kan, zooals art. 10 onzer burgerlijke en staatkundige grondregels van 1798 het uitdrukte, of zooals Van Houten in 1872 schreef: «over elk belang beslissen diensvolgens de belanghebbenden, zooveel mogelijk rechtstreeks, en, voor zoover hiertegen praktische bezwaren in den weg staan, door vertegenwoordigers" *); bij hen dus, die nog staan op het individualistische standpunt, dat de gemeenschap geroepen acht om te waken voor de totaliteit der individueele belangen harer leden, en dat dus ook aan elk lid individueel invloed op den gang van zaken wil toekennen, opdat hij voor eene behoorlijke behartiging van zijn eigen belang waken zal. Het is deze leer volgens welke, zoo als Rowe het uitdrukt: „it is taken for granted that public and individual interests are essentially identical" en waarvan hij verder getuigt: „That this attitude toward government has strongly infiuenced the civic life of our cities is evident to every observer of American political conditions. To one section of the community the city government is a necessary evil designed to avoid the greater evil which would result from the clash of individual interests. To another it is akin to a great business Corporation, justifying the use of the ordinary standards of commercial morality in obtaining favors and privileges. No civic or social duty is violated if franchises are obtained
') De staatsleer van Mr. J. R. Thorbecke, blz. 9.



33
by questionable methods; transactions of this character are judged by the prevailing standards of business life. It is assumed that if the municipal authorities are unable to safeguard the city's interests, they deserve to be outclassed in the commercial struggle, as would any incompetent business man. The city's interests are rarely, if ever, identified with those of the public, and in taking advantage of incompetent or corrupt officials there is no thought of depri ving the public of rights to which it is entitled. So long as such a view of the city and its interests obtains we cannot expect any permanent improvement in the civic morality of individuals or corporations seeking special privileges from government 1).
De democratie in haar tegenwoordige gedaante kan het intusschen op de credit-zij van haar rekening boeken, dat zij heeft verstaan dat niet het zelf handelen, het zelf beramen van de maatregelen, die het openbaar belang eischt, het zelf ontwerpen van de regelingen, waardoor de strijdige belangen binnen de perken zullen worden gehouden, de taak der vertegenwoordiging is. Beatrice Webb schrijft in deel I van de Local Government Review: „Wehavelearnt that the best form of democratie administration, indeed the only form in which it is possible to obtain effective popular control, is that in which the details of administration are made the daily work of salaried officials, controlled in matters of policy and general principle by persons elected, not to do the work themselves, but for this very purpose of controlling the staff and dictating the policy. The public spirited amateur who, in the intervals of his business or bis recreation, offers himself for election as an unpaid representative, practically never possesses a professional competency for the work of routine administration. The electors are rarely, if ever, in position to judge of a candidate's special or technical qualifications to do the work of the
*) L. S. Rowe, Problems of City Government, New-York 1908, blz. 40.
3



34
officials. Moreover, he never can, and never does, give the continuous daily work that routine administration involves. If he tries, when elected, to do that work, he inevitably fails, by nis very immersion in the detail of a particular department, to exercise that broad and unbiassed control over policy which both democracy and the public interest demand" 1).
Vooral vóór de laatste woorden vraag ik alle aandacht. Mocht men misschien meenen, dat de bedoeling slechts is de verkozenen onbekwaam te verklaren de details van de administratie zelf uit te voeren, deze laatste woorden bewijzen het, dat de hoofdtaak van het verkozen lichaam ook naar het oordeel van deze schrijfster is, de uitoefening eener allesomvattende, onpartijdige controle; het is dit wat ik trachtte aan te toonen.
Meer gezaghebbend intusschen dan de woorden van onverschillig welke autoriteit, zijn de feiten van het werkelijke leven. En wat zien we nu hier? Dit, dat de meest democratische organisaties, die we kennen, de groote arbeidersverenigingen, de algemeene .leiding en uitvoering van zaken" leggen in handen van bezoldigde ambtenaren; de taak der leden zeiven is in de eerste plaats een contröleerende. In groote zaken wordt natuurlijk niet gehandeld, dan nadat hunne goedkeuring is verkregen, maar in het algemeen komt slechts dan ,de beweging uit de vergadering zelve" wanneer een conflict met de leidende ambtenaren dit noodig maakt *).
Wanneer dat het geval is in die ontzagwekkende lichamen, waarin het proletariaat zich georganiseerd heeft, en die ook wezenlijk organisaties rijn, omdat daarin een krachtig gevoel van saamhoorigheid leeft, dat voortvloeit uit en gevoed wordt door het bewustzijn, dat men strijdt voor de gemeen-
') The impending revolution in English local government, L. G. R. I (1909), blz. 7.
*) VgL Kautsky, Parlamentarismus und Demokratie, Vorwort zur zweiten Auflage, blz. 9 e. v.



35
schappelijke belangen, die het individueele belang te boven gaan, dan mag men vragen, of het eigenlijk geen dwaasheid is van de gemeenten, waarin een zoo krachtig eenheidsgevoel in den regel ver te zoeken is, te verwachten, dat hier de deelgenooten den lust zullen hebben het meerdere te doen, gesteld al, dat zij er de kunde toe hadden.
Wij zijn zoo vanzelf gekomen op het punt, waar wij op een der meest fatale gevolgen van de heerschende leer moeten wijzen: de totale miskenning van karakter en beteekenis van het ambtenarendom. Hier is onze gemeentewet consequent en toont daardoor de onjuistheid van het beginsel, waarvan zij uitging ook op de meest overtuigende wijze aan.
Slechts aan de beide hoofdambtenaren der gemeente, den secretaris en den ontvanger worden een paar magere hoofdstukken gewijd, in de oorspronkelijke wet nog armelijker gestoffeerd dan tegenwoordig het geval is, en daarin wordt het karakter, althans van het secretarisambt, totaal miskend.
Men weet, hoe de wet de taak van den secretaris omschrijft : bij is den Raad, Burgemeester en Wethouders en den Burgemeester in alles wat het hun opgedragen bestuur aangaat behulpzaam, teekent de stukken, die van Raad en B. en W. uitgaan en moet ten slotte in zijn instructie met de zorg voor het archief worden belast.
Eischen van bekwaamheid te stellen achtte de wet blijkbaar niet noodig — en in dit opzicht hebben vele gemeentebesturen gedurende lange jaren de wet maar al te goed overeenkomstig haar geest toegepast — de regeling van zijn jaarwedde werd met eenige waarborgen omgeven, waarborgen die intusschen niet hebben kunnen voorkomen, dat tal van gemeente-secretarissen gedurende een lange reeks van jaren van een meer dan schamel tractementje hebben moeten zien rond te komen, en dat nog thans slechts weinigen van hun jaarwedde alleen bestaan en dus uitsluitend voor hunne betrekking leven kunnen; tegen het verleenen van ongevraagd ontslag zonder afdoende redenen werd anno



36
1904 een waarborg1 in de wet geplaatst. Omtrent de „ambtenaren en bedienden bij de plaatselijke secretarie" bepaalt de wet niet anders, dan dat zij door Burgemeester en Wethouders worden benoemd.
Van den geest der wet — die, ik herhaal het, een andere is dan de geest van het levende recht — doordrongen toont zich Oppenheim, ook waar hij over den secretaris handelt.
Nog geen veertig van de meer dan 1400 bladzijden van zijn boek worden aan hem gewijd en daarvan zijn het er nog weer slechts zeventien, waarin zijn taak wordt... beschreven. En van deze 17 bladzijden handelen er dan weer 7 over de zorg voor het archief en het geven van afschriften van archiefstukken, zoodat er tien overblijven, waarin althans over de eigenlijke werkzaamheid van den secretaris gesproken wordt. Ook hieruit blijkt echter niet, dat hij, die toch zelf eenmaal gemeente-secretaris was, zich bij het schrijven van zijn boek er van bewust geweest is, dat hetgeen hij in die betrekking te doen had, en hetgeen door alle secretarissen, die hun ambt richtig vervullen nog dagelijks gedaan wordt, toch waarlijk op andere en meerwaardeerende omschrijving recht heeft, dan hij in het voetspoor der wet er aan geven mag
Zeker, er wordt eenmaal gesproken van „de zedelijke verantwoordelijkheid, uitvloeisel van den invloed dien een kundig secretaris, met liefde voor de gemeente bezield, achter de schermen uitoefent ')," maar deze schamele winste vergoedt ons niet het gemis van een betoog, zooals Oppenheim dat met gloed en overtuiging zou kunnen leveren, waarin de beteekenis van den „bijstand" van den secretaris voor de praktijk van het gemeenteleven werd in het licht gesteld.
Karakteristiek voor Oppenheims standpunt is ook de
') „Ziet men de gemeentewet in, dan blijkt uit art. 101, dat zij zich de taak van den secretaris in het algemeen voorstelt als eene van bijstand van het gemeentebestuur...." Gemeenterecht II, blz. 422.
*) t a. p., blz. 434.



37
waarde, die hij, ook weer in overeenstemming' met de wet, blijkbaar aan de instructie van den secretaris hechtl). In strijd met de werkelijkheid. Van die werkelijkheid geeft een beeld het rapport, dat ik in 1907 met de heeren Tolk en Van Kleef aan de afdeeling Zuid-Holland van den Nederlandschen bond van Gemeente-ambtenaren heb uitgebracht, omtrent de in die provincie geldende instructies *).
Ons onderzoek bevestigde ten volle de waarheid van de stelling, dat de instructie in 99 van de 100 gevallen een dood ding is, dat door niemand wordt gekend, en waar niemand zich aan stoort, tenzij in geval van oneenigheid om elkaar het leven zuur te maken 8).
En dat komt, omdat al het moois, dat in de instructies een plaats vindt en dat met elkaar heet te geven, zooals Oppenheim het uitdrukt, een regeling in bijzonderheden van de door de gemeentewet in hare algemeenheid geregelde taak van den secretaris *), van nul en geen er waarde is tegenover 's mans hoofdtaak, zijn taak als lid van het gemeentebestuur.
Want dat heeft de wetstoepassing den secretaris in strijd met de letter der wet gemaakt: een lid van het gemeentebestuur.
En dat heeft ze niet alleen den secretaris gemaakt: ook de hoofdambtenaren, die in de grootere plaatsen onder hem en naast hem staan, zijn leden van het gemeentebestuur geworden.
In strijd met de letter der wet is dit de toestand geworden, dat het gemeentebestuur bestaat uit een ambtelijk en een niet-ambtelijk deel, en het eerste van deze beide is zeker niet het minst belangrijke.
') t a. p., blz. 423—5.
*) „De Instructies der administratieve ambtenaren in dienst van de gemeenten in Zuid-Holland." Naaldwijk 1908.
*) Van 45 instructies waren er vastgesteld: tusschen 1850 en 1859: 23; tusschen 1860 en 1869: 1; tusschen 1870 en 1879: 1; tusschen 1880 en 1889: 5; tusschen 1890 en 1899: 5; tusschen 1900 en 1907: 10.
4) t. a. p., bis. 423.



38
Aldus, ik herbaal het, de toestand, zooals die geleidelijk is geworden: gegroeid en niet gemaakt, want meer dan ergens elders is het klassieke woord van Freeman hier van toepassing.
Op zelfstandige kracht vertrouwende, meenden de ontwerpers van de gemeentewet te kunnen volstaan met aan de gemeente eene vertegenwoordigende vergadering te geven, uit welke de beweging en het initiatief tot wat nuttig en noodig was, zouden voortkomen, thans na zestig jaren blijkt, dat naast dit verkozen deel van het gemeentebestuur, welke taak in hoofdzaak eene contröleerende is geworden (zij werd er niet minder belangrijk om) een ambtelijk en deskundig deel van het gemeentebestuur staat, hetwelk in waarheid de zaken drijft en, voor zoover nog gesproken worden kan van algemeene beginselen, die in den Raad tot uiting komen, in de meeste gevallen ook daaraan leiding geeft. Dat dit te onzent nog bijna nooit onbewimpeld werd uitgesproken vindt in de alleenheerschappij van de Thorbeckiaansche theorie op gemeenterechtelijk gebied zijn algeheele verklaring, maar daarom zijn de secretarissen ook in de kleinere gemeenten het zich toch wel bewust, dat nog iets méér dan het voeren van de pen hun taak is, en dat ook voor de wijze waarop geregeerd wordt de verantwoordelijkheid voor een goed deel op hunne schouders rust. En de hoofdambtenaren in de groote gemeenten weten het evengoed, dat zij nog wat anders en meer zijn, dan, onder den secretaris, trouwe hulpen van raad, burgemeester en wethouders en burgemeester; hulpen van de tweede orde dus in zekeren zin. Vooral bij de technische ambtenaren is dat besef vrij levendig» gevolg van het feit, dat voor hunne betrekkingen de eisch van deskundigheid veel gemakkelijker als juist wordt erkend.
Eene belangrijke uiting daarvan was het in 1903 aan de vereeniging van Delftsche ingenieurs uitgebrachte advies, omtrent „Inrichting en wijze van werken der besturen van groote gemeenten." Reeds op de eerste bladzijde wordt het uitgesproken, dat de ingenieurs meenen: „aanspraak te moeten



39
maken op zoodanigen invloed op den gang van zaken en op zoodanige positie bij de behandeling daarvan, als overeenkomt met den aard en den omvang hunner werkzaamheid."
Precies hetzelfde geldt voor de afdeelingshoofden aan de groote secretarieën, tenminste, voorzoover daar niet de gekozen wethouder feitelijk is geworden het ambtelijk hoofd van een bepaalden tak van dienst.
Want wanneer we scheiding gaan maken tusschen het ambtelijk-deskundige en het niet-ambtelijk deel van het gemeentebestuur, zullen we in veel gemeenten de wethouders bij het eerste deel moeten inlijven. In veel gemeenten, niet in alle, want juist dit is immers het karakteristieke van de geleidelijke omvorming van bestaande instituten in de praktijk des levens, dat zij ongelijkheid van recht schept. Hoe groot die ongelijkheid van recht op een bepaald punt wel is, hebben de ingenieurs in hun bovenaangehaald rapport voor de grootste gemeenten uiteengezet; toch geldt voor de meeste, dat „het wethouderschap heden ten dage nog slechts in dien zin een eereambt is te noemen, dat de bezoldiging, die vaak geringer is dan die, welke de hoofdambtenaren der gemeente ontvangen, volstrekt niet in verhouding staat tot de arbeidspraestatiën, die het van den titularis eischt en dat deze het grootste deel zijner belooning moet vinden in de erkentelijkheid zijner medeburgers en het aanzien, hem door het ambt verleend 1)."
Intusschen heeft men in Den Haag en sedert ook elders door de wethouders te gaan pensionneeren, toch in den gemeenteraad zelf erkend — zij het dan ook zonder het kind bij zijn naam te noemen — dat het wethouderschap heden ten dage heel iets anders is, dan het zestig jaar geleden was, dat, want hierop komt het aan, het eereambt zijn karakter als zoodanig verloren heeft.
De door Dr. Van Brakel gestreden strijd voor debenoe-
*) Van Brakel in zijn rapport voor het Brusselsche „congrès des sciences administratives" (1910).



40
ming van wethouders ook buiten den Raad, is met deze opvatting in volkomen harmonie 1).
Een gewichtige bedenking kan nu worden geopperd tegen dit opvorderen van een plaats voor de ambtenaren, niet meer uitsluitend als hulp onder, maar als medebestuurders naast de gekozen vertegenwoordiging: deze, dat er het gevolg van zijn zal een steeds aan beteekenis winnende bureaucratie.
Van die bureaucratie is al heel wat kwaad gezegd: in het koor van wie haar verketteren klinkt de stem van hem, die het heeft over de „woekerplant van het functionarisme" *) niet scherper dan het geluid van een klein meisje, dat haar lieve poes voor een stoute kat uitscheldt. Toch is er in dat alles veel onredelijks. Wie onzen modernen staat wil, met zijn „raderwerk", dat per slot van rekening zoo bitter weinig van een raderwerk heeft, met een al ingewikkelder en al omvangrijker wordend wettenmateriaal, met zijn zich steeds verruimenden werkkring en zijn aan dien staat steeds hooger eischen stellende populatie, moet het functionarisme willen. Misschien, wie zal het zeggen, is er een tijd mogelijk, misschien mag hij als een nieuwe aurea aetas in verre toekomst worden verwacht, waarin en de kennis en de goede wil der burgers groot genoeg zullen zijn om zelf, als een achturige arbeidsdag
') Trouwens Van Brakel blijkt zich van de tegenstelling tusschen ons geldend en ons geschreven recht volkomen bewust te zijn. Zijn uitspraak (blz. 6 van het aangehaald rapport): „Thans is veeleer de verhouding (tusschen de taak van den raad en van het dagelijksch bestuur) zoo, dat de raad door wetgeving en controle op het bestuur de opvattingen en wenschen der kiezers tot heerschappij brengt, evenals het parlement dit bij het algemeen rijksbestuur doet, doch dat het eigenlijke bestuur meer en meer aan burgemeester en wethouders in handen komt", is met het hiervoor betoogde in hoofdzaak in volkomen harmonie. Ik zou er slechts den nadruk op willen leggen dat ook de raadwetgever niet meer in de eerste plaats een zelf-regelend orgaan is, maar dat hij ook in deze hoedanigheid in de eerste plaats de voorstellen, die hem worden voorgelegd, toetst aan zijn opvatting van het algemeen belang.
*) Aldus de Nieuwe Rott. Courant in een art. in haar nummer van 24 April 1912, ochtendblad B.



4»
zoowel voor werkman als voor „kapitalist" den tijd daartoe vrij laat, alles te doen, wat thans aan bezoldigde ambtenaren moet worden overgelaten, zelf te doen niet alleen, maar even goed te doen als men thans verlangt, dat het gedaan zal worden: op dit oogenblik, en voor zoover we thans oordeelen kunnen ook nog gedurende vele tientallen jaren, is dat gladweg onmogelijk.
En wie met mij de vrijheid en zelfstandigheid der gemeenten hoog stelt en haar behoud een voorwaarde acht voor een gezonde ontwikkeling van het gemeenschapsleven, wie met andere woorden er zich zoolang mogelijk tegen wenscht te verzetten, dat de gemeentebesturen worden gemaakt tot willige werktuigen van hooger gezag, die precies zóó ageeren als aan de regeeringsbureaux, wordt gewenscht; wie de departementale-bureaucratie (de „statebureaucracy") niet als heerscher over de gemeenten wil, moet in de gemeenten een krachtig ambtenarencorps wenschen. Niet het vervangen der ambtenaren door dilettanten mag het doel zijn eener verstandige politiek, maar het brengen der beambten in zoo innige en durende aanraking met de bevolking, dat zij, met de natuurlijk niet geheel af te schaffen functionarissen-eershalve een geheel vormen, het orgaan der dan misschien opnieuw tot een organische eenheid gegroeide gemeente.
Ofschoon natuurlijk tegen elke noodelooze vermeerdering van het aantal ambtenaren moet worden gewaakt, even goed als tegen noodelooze vermeerdering van het getal werklieden in onverschillig welk bedrijf, moet de strijd niet in de eerste plaats gaan tegen het functionarisme als zoodanig. Het is werkeüjk niet goed in te zien, waarom, terwijl onze moderne samenleving voor onverschillig welken arbeid steeds meer gaat vragen naar bijzonder daarvoor gevormde werkkrachten, de ontzaglijk moeilijke problemen, waarvoor onze gemeenten in de toekomst zullen worden geplaatst en waarvoor ze reeds thans vaak staan, bij voorkeur ter oplossing zouden moeten worden overgelaten aan



42
politiseerende doctoren en geestelijken, onderwijzers en „werklieden". Maar van overwegend belang voor de toekomst zal het zijn, of het op den duur gelukken zal, de onafhankelijkheid der gemeenten te handhaven tegenover de ministerieele departementen: de strijd tegen de .bureaucratie" in dezen vorm, is van ontzaglijke beteekenis. Nog is ze niet zoo noodig bij ons als in Engeland en Duitschland, maar veel symptomen zijn er reeds, die erop wijzen, dat in de toekomst ook bij ons die strijd met felheid zal moeten worden gestreden, en dat de voorvechters van de vrijheden der gemeenten slechts dan op overwinning zullen kunnen hopen als hun niet alleen
robur et aes triplex circa pectus erit
maar als zij ook over zeer groote bekwaamheden zullen kunnen beschikken.
Om de groote beteekenis der zaak neem ik hier nog over een „editorial note" uit de zoo uitstekend, zij het dan ook niet in ultra-democratischen zin geredigeerde Local Government Review x), waarin het verschijnsel in zijn oorzaken en wezen op voortreffelijke wijze wordt blootgelegd:
„At the recent annual meeting of the Association of Municipal Corporations the president, Mr. Harmood-Banner, M. P., drew attention to the increasing desire on the part of Government departments to obtain more or less absolute control over local authorities. We agree with Mr. Harmood-Banner that this is one of the greatest dangers threatening municipal life at the present time; but it is the outcome of a process which is prejudicially affecting the independence, not only of the local authorities, but of the individual also. lts origin may be traced in the mania for legislation which has so markedly characterised the past quarter of a century; and although sanity will return, sooner or
') L. G. R. 1910, pag. 57—58. Ik wijs er uitdrukkelijk op, dat de laatste jaargang (1913) van veel minder gehalte is dan de vorige.



43
later, irreparable injury may be done in the meantime to the whole structure of local self-government. Unfortunately, the great majority of the electors do not, and perhaps cannot, realise the tendency of much of the so-called social legislation of recent years. There is a widespread desire to promote ameliorative measures; to improve our administrative machinery ; to . level up the condition of the masses ; and generally to make the national life brighter, healthier, and happier. Men of all parties and creeds are keenly anxious to further these objects, and in their eagerness for the adoption of active measures they give their approval to Bills without properly scrutinising the provisions they contain, or thinking out the principles they involve. For the sake of the objects of a Bill they swallow it whole. The Government of the day (and all Governments are alike in rrii» respect) take adventage of this fact, and almost invariably insert provisions for investing one or other of the central departments with cumpulsory powers of direction or control over the local authorities who are to carry out the actual work of administration.
* * *
In the development of this scheme of bureaucratie aggrandisement the Government are greatly assisted by the hard-and-fast party system that now prevails in this country; and they receive the active support and encouragement of all the faddists and theorists of the day. These gentlemen glorify State action and State control. Neither the people nor their local representatives, apparently, can do any good (-hing unless spurred on by officials at Whitehall; while the latter, naturally enough, are bij no means averse to increase of their own powers, functions, and influence. As a matter of fact, it is not the pressure of public opinion, but the cohfabulations of a few unofficial and official zealots that do all the mischief. The House of Commons is under the thumb of the Executive. A minister has only to make the retention of a



44
certain clause in a Bill a question of confidence to secure the practically unanimous support of his party. The voice of the independent member is like the voice of one crying in the wilderness. The steam-roller of party discipline crushes everything beneath it, and one may safely assert that, however drastic a measure may be and whatever powers of control it reserves to the central departments, the timorous gentlemen on the right of the Speaker's chair will obediently record their votes in its favour if the Government whip gives the order.
i ' i i{
It is an amusing modern fiction that the people govern themselves. They do, in theory, but they no more do so in practice than the Senate governed the Roman Empire in the days of the Caesars. When this unpleasant fact is realised it will be easier to understand the rapid growth in this country of bureaucratie government and the almost daily addition to the statute book of measures embodying some form of interference or compulsion applicable either to the people in general or to local authorities in particular. It is absolutely certain that the people are not anxious to be interfered with, and it is equally certain that the local authorities have not the least desire that the little independence already left to them should be restricted any further. Whence, then, comes the dem and for these so-called measures of reform? The answer is not very fiattering to the national intelligence; neither does it bode much good to the future of national and local life. The faddist, the theorist, and the official bureaucrat are almost solely responsible for the heterogeneous collection of Acts of Parliament produced by the legislative machine year by year; and also for the insidious attack that is being made upon the dignity and independence of the local authorities. The people have nothing to do with either the one or the other. Not men of practical experience, but armchair reformers and doctrin-



45
aire politicians are shaping the future system, or rather systems, of local government in this country, and no one need be surprised if these gentlemen are vastly enamoured with the principle of central control. Can anything else be expected? When Government officials find that it is the easiest tbing in the world to insert penal, compulsory, and interfering clauses in a Government Bill, and get them passed by an obedient majority in the House of Commons, would it not be expecting too much of human nature to imagine they will act otherwise?"
Aldus wordt de toestand in het land van het klassieke selfgovernment beschreven.
Bij ons, het werd reeds opgemerkt, is de invloed der regeeringsbureaux nog niet zóó groot. Er zijn echter teekenen aan de lucht') die tot voorzichtigheid nopen; dus behoort vooral de stelling van het ambtelijk deel der gemeentebesturen versterkt te worden: slechts daardoor kan aan die besturen de kunde en de veerkracht worden bijgebracht die zij behoeven om in den strijd tegen de staatsbureaucratie met eenigen kans op goeden uitslag te vplharden.
Nu kan echter onmiddellijk de vraag rijzen of de hier verdedigde leer, — dat het, ook om tegen dit streven om de gemeentebesturen te brengen onder de voogdij van het centraal gezag een krachtig verzet mogelijk te doen blijven, noodzakelijk is, dat aan het ambtenaarselement in de gemeentebesturen de plaats verzekerd wordt, welke er thans reeds feitelijk door wordt ingenomen, — niet neerkomt op eene prediking om den Duivel uit te drijven met Belzebub.
Hiertegen moet dan in de eerste plaats opgemerkt, dat, zoo het verschijnsel, dat de regeering der gemeenten grootendeels in handen gekomen is van ambtenaren en half-
*) Men denke b. v. aan de ver-gaande inmenging der regeering bij het goedkeuren der plaatselijke belasting-verordeningen en aan de op niets steunende gewoonte van de laatste jaren, om dergelijke verordeningen den eersten keer slechts voor bepaalden tijd goed te keuren.



46
ambtenaren — de wethouders — onder controle van den Raad, verkeerd is, men het kwaad niet geneest door te doen alsof het er niet is, en door, tegen beter weten in, een theoretische constructie voor een beeld der werkelijkheid uit te geven. Ik geloof echter niet, dat we hier met een „kwaad" te doen hebben. „Sanity will return", zegt de Local Government Review en ook ik geloof, dat de tegenwoordige toestand wel weer ereis voor een beteren, althans voor een anderen, zal plaats maken. Maar ik geloof niet, dat we dan zullen krijgen een verwezenlijking der idealen van 1848: Geen enkele staat heeft ooit een ambtenarencorps geheel kunnen missen en de moderne staat, het is reeds eer gezegd, met zijn alleringewikkeldst mechanisme, kan daar absoluut niet buiten. Verbetering moet echter worden verkregen, door de ambtenaren in onmiddellijke en voortdurende aanraking met de bevolking en haar vertegenwoordigers te brengen. In de kleinere gemeenten is die gewenschte toestand reeds thans, wel niet altijd maar toch zeer dikwijls, aanwezig, en in de grootere is hij even goed mogelijk. Daarom behoeft van een erkenning van de juiste positie der ambtenaren in het plaatselijk bestuur volstrekt niet het gevolg te zijn, dat men de departementale bureaucratie bestrijdende, aan een weinig minder gevaarlijke gemeentelijke bureaucratie zal worden overgeleverd. Bovendien, wanneer men vreest, dat de ambtenaren door een machtsmanie bezeten, de gemeenten al verder en verder zullen drijven op den gevaarlijken weg van zich steeds uitbreidende overheidsbemoeiing en eindeloos klimmende belastingen, mag men wel bedenken, dat het volstrekt niet onmogelijk is, dat juist die ambtenaren, die op het oogenblik voor alle toestanden, welke men liever anders zag, aansprakelijk worden gesteld, in de toekomst ook in onze gemeenten wel eens de macht konden worden, misschien zelfs thans de macht reeds zijn, door welke gevaarlijke experimenten worden tegengehouden in plaats van bevorderd. Zoo althans is het in de groote arbeidersorganisaties ge-



47
worden 1). En wanneer de democratische wateren blijven wassen, zal het in de toekomst ook in de gemeenten zoo gaan, omdat de ambtenaren, die in de zorg voor de belangen der gemeenschap hun levenstaak vinden, daardoor feitelijk de eenigen zijn, die het geheel overzien, en behalve de wenschelijkheid ook de uitvoerbaarheid van hetgeen voorgesteld wordt, beoordeelen kunnen.
Reeds thans, al blijkt daarvan naar buiten niet veel, zijn het reeds dikwijls de „officials", door wier remmend optreden voorkomen wordt dat de belastingbetalende burger, de man die alles mooi en goed en duurzaam hebben wil, maar er liefst geen geld voor geeft, nog harder wordt geknepen, dan soms al noodzakelijk is.
Maar van de zijde der ministerieele bureaux dreigt gevaar. Natuurlijk wordt hiermee niet bedoeld te beweren, dat de toestand te onzent precies zóó erg is, als ze volgens de Local Government Review in Engeland zijn moet. Trouwens de vraag of in deze schildering geen overdrijving schuilt kan niet zdnder meer met ja of neen beantwoord worden, en het veiligst handelt zeker hij, die zich gedraagt naar het wijs» woord van professor Lowell, „that a stranger — als zoodanig beschouwt hij ook zichzelf! — is wise in refraining from any attempt to cast up the balance of profit and loss*)." Wat echter weer niet verhinderen mag er allen nadruk op te leggen, dat er voor de zelfstandigheid der gemeenten niets gevaarlijker is, dan het streven naar machtsuitbreiding van het centrale gezag, en dat aan dit streven slechts weerstand kan worden geboden door een macht in de gemeenten, die wat kennis en vastheid van geest aangaat, tegen de ministerieele ambtenaren volkomen is opgewassen, en die op deze vóór heeft, dat zij steunt óp en gedragen wordt dóór het vertrouwen der geheele burgerij.
Wie met al te veel vuur den Raden voorpraten, dat slechts zij verantwoordelijk zijn; dat hun eerste taak is te
*) Kautsky, t. a. p.
*) Lowell, a. w., II, blz. 394,



48
regeeren en te gouverneeren in stee van toe te zien op het beleid der ambtenaren, in wier handen de eigenlijke bestuurstaak ligt, ondergraven den bodem, waar het gebouw der gemeentelijke zelfstandigheid op rust
Want nog meer dan thans zullen dan juist de besten en waardigsten weigeren een taak op zich te nemen, die zij vooruit weten, dat zij niet vervullen kunnen, sneller zal de reeds in gang zijnde daling van het gehalte der raden — een internationaal verschijnsel8) — voortgaan, en andere middelen zullen moeten worden gezocht om het werk gedaan te krijgen, waartoe de raad de kunde en bekwaamheid mist.
Waartoe de raad de kunde en bekwaamheid mist; men kent de nu niet bepaald prijzende woorden waarmee Buys over onze gemeentebesturen sprak, toen bij, door een schoonen schijn bekoord *), zich de mogelijkheid dacht van eene overplanting der Pruisische Kreiswetgeving op Nederlandschen bodem: „De raad moge op de behartiging van de economische belangen der gemeente toezien, en goed toezien misschien, hoe kan men volhouden, dat gecommitteerden uit zijn midden inderdaad medewerken tot het ten uitvoer leggen van 's lands wetten en verordeningen? En geen wonder inderdaad, waar het voor zulk eene taak vereischte personeel ontbreekt De zoogenaamde wethouders missen den tijd, missen vooral de kennis, welke hun mandaat veronderstelt*), en zij komen er derhalve toe de beslissing over te
*) Men vergelijke vooral: Hobhouse, Local Government and State bureaucracy in Great Britain, in dl. I der handelingen van het Brusselsche congres van 1910.
*) Lowell, a. w., II, blz. 180: "The traditional position of the permanent officials seems to be very ftrmly established in the British towns. The deterioration in the caliber of the councillors, which has been slowly going on in most of the larger places, has not as a rule made any change in it."
Munro, The government of American dries, blz. 3Z2: "The quality of men
who make the ordinances in American dries has steadily declined during
the last half-century."
*) „Door een schoonen schijn bekoord"; daar, waar men het weten kan, spreekt men over den Kreis als „Ein Gaukelbild der Selbstverwaltung", SUdteZeitung 1909—II, blz. 233 en 26a v.v.
*) Cursiveering van mij.



49
laten aan dengenen uit hun midden, die het weten moet, dat wil zeggen aan den burgemeester* ').
Er schuilt overdrijving in deze woorden, maar indien werkelijk het vertegenwoordigend stelsel meebracht, dat de vertegenwoordigende vergaderingen in de eerste plaats zelf de eigenlijke regeertaak vervullen, in plaats van contröle uitoefenen, moesten, dan zouden zij voor haar taak zeer zeker niet berekend zijn, onverschillig of zij werden verkozen in gemeenten of uit een speciaal voor het doel geschapen ruimer kring.
Het is niemand minder dan Stuart Mill geweest, die bier reeds in zijn staatkundige geschriften bij herhaling en hertaling op gewezen heeft, en wanneer hij niettemin den parlementairen regeeringsvorm den „ideally best form of government* noemen kon, dan was dit slechts, omdat voor hem souvereiniteit was, „suprème controling power in the last ressort,* en hij het vertegenwoordigend lichaam in de eerste plaats tot het uitoefenen van contröle geroepen achtte: „Instead of the function of governing, for which it is radically unfit, the proper office of a representative assembly is to watch and control the government..." „the only task to which a representative assembly can possibly be competent, is not that of doing the work, but of causing it to be done; of determining to whom or to what sort of people it shall be confided, and giving or withholding the national sanction to it, when performed.. .* „a representative assembly which attempts to decide on special acts of administration.... At its best, it is inexperience sitting in judgment on experience, ignorance on knowledge" 2).
*) Grondwet II, blz. 171.
) Considerations on representative government. Geciteerd is naar de peoples edition van 1872, blz. 31, 42, 40, 37.
4



IV.
DE OVERWERKTE RAAD.
De tegenstanders van gemeentelijke bedrijfsvoering zijn gewoon als een der overwegingen, die het krachtigst vóór hen pleiten, te beschouwen de stelling, dat de gemeenteraden, die toch reeds met werk overladen zijn, wanneer zij bovendien nog voor een of meer „bedrijven" te zorgen krijgen, hun taak zoo'n omvang zien aannemen, dat menschen met een normaal verantwoordelijkheidsgevoel en die hun eigen krachten niet op schromelijke wijze overschatten, op den duur zeker niet bereid zullen zijn in de gemeenteraden ritting te nemen.
De daling van het peil der raden, die men allerwege meent te kunnen opmerken *) wordt dan voor een deel ook hieraan geweten, dat de gemeentebesturen hoe langer hoe meer van het ware terrein hunner werkzaamheid zijn afgedwaald en zich zijn gaan bemoeien met allerlei dingen, die naar hun aard bij hen niet thuis behooren. Men vindt het argument zoowel bij schrijvers van het gehalte van Douglas Knoop, die op grond van een studie van verscheidene jaren en nauwgezet feitenonderzoek zijne conclusie zorgvuldig en onder eenig voorbehoud met het oog op de mogelijke uitkomsten van meer volledige informatie formuleert *), als bij meer geëxalteerde schrijvers als Lord Avebury, voor wien als hij zich tot schrijven zet de uitkomst
') Zie de noot op bladzijde 48.
*) Douglas Knoop, Principles and Methods of Municipal Trading, London 1912.



5i
waartoe zijn bewijsvoering leiden moet reeds onwrikbaar vaststaat *).
Voor Knoop is de kwestie blijkbaar van geen overwegend belang; in geen halve bladzijde behandelt hij haar, en zijn korte argumentatie is wel waard in haar geheel hier te worden overgenomen: „There are other drawbacks to municipal trading in addition to its financial and labour aspects. With the continual increase in the duties imposed upon, or voluntarily undertaken by, the councils of local authorities, there is a serious danger of these bodies being overworked. The hst of committees and sub-committees in connection with commercial administration grows, and council meetings last longer, and have to be held more frequentiy to deal with the addition al business involved by the new functions. One effect of this will tend to be that many able, experienced men, whose knowledge of finance and business orgariisation render them most suitable to share in the local administration, will find themselves unable to spare the requisite time. Another effect may be that town councils will devote insufficiënt attention to c-arrying out some of their functions. A further drawback to municipal trading, which is one that applies to all government trading, is that less initiative and enterprise is likely to be shown by the management than would be the case if the undertakings were managed privately a).
Avebury is veel uitvoeriger, en ofschoon tegen zijn werk in het algemeen zeer gegronde bedenkingen zijn in te brengen en mij zelfs het oordeel van Dr. Lindeman, dat hij „in seinem Buche alles Material, das gegen die Staatsund Gemeindebetriebe zu sprechen scheint, zum groszen Teil recht kritiklos zusammen tragt" *), in hoofdzaak niet onjuist schijnt, zoo spreekt toch de man, die bij de instelling der graafschapsraden door de leiders van alle partijen
*) Lord Avebury, On National and Municipal Trading. Ik citeer de in 1909 met een voorwoord van prof. R. Ehrenberg verschenen Duitsche vertaling.
*) Knoop, a. w., blz. 381 8a.
*) Kommunales Jahrbuch 3«>r Jahrgang (1910), 534.



52
waardig gekeurd werd om de Londensche City te vertegenwoordigen en die dan ook met 8900 van de 10.000 stemmen verkozen werd, die van 1888 tot 1890 plaatsvervangend voorzitter en van het laatste jaar tot 1892 voorzitter was van den Londenschen County-councild), waar hij het heeft over de werkzaamheden der gemeentebesturen, uit eigen groote ervaring, en moet aan zijn woord gezag en beteekenis worden toegekend.
Zijn betoog komt op het volgende neer.
Ook raadsleden zijn maar menschen, de hoeveelheid arbeid, die zij verrichten kunnen, is beperkt, en willen zij haar goed verrichten dan moeten zij er tijd en aandacht aan geven kunnen. De plichten der gemeentebesturen zijn van groot gewicht; de vragen, welke naar aanleiding daarvan rijzen, vorderen zorgvuldig overleg en zijn voornamelijk in de groote steden meer dan genoeg in aantal om al den tijd der besturen te vullen en op al hun krachten beslag te leggen.
Deze meening — ten bewijze biervan worden meerdere citaten opgenomen — wordt ook door leiders van de vooruitstrevende partijen gedeeld: men kan derhalve vaststellen, dat de County-council overwerkt is en daarom eigenlijk geen arbeid meer op zich nemen kan en op zich nemen mag, waartoe hij niet verplicht is. Een uittreksel uit een agenda van den Raad moet dan het betoogde nader illustreeren. We nemen deze niet over maar laten hier een agenda voor een gewone vergadering van den Rotterdamschen gemeenteraad volgen:
VERGADERING op Donderdag den 13 Februari 1913, des namiddags te 2 uur, desgewenscht voort te zetten des avonds te 81/* uur.
AGENDA:
li Vaststelling der notulen van de vorige vergadering. 2. Mededeeling van ingekomen stukken.
') Deze bijzonderheden ontleen ik aan het voorwoord van Ehrenberg in de Duitsche uitgaaf van Avebury's boek.



53
3- Benoeming van een lid in de Commissie van toezicht op het lager onderwijs. (No. 123 van de lijst).
4. Benoeming van onderwijzend personeel aan lagere scholen. (Nos. 124—127 van de lijst).
5. Het voorstel om G. C. Bunk, hoofd der school voor g. 1. o. 3e klasse No. 27, als zoodanig over te plaatsen naar de school voor g. L o. 2e klasse No. 7. (No. 128 van de lijst).
6. Het voorstel tot opening van hulpklassen eener school voor u. 1. o. aan de Vierambachtstraat, tot overplaatsing van de schoolhoofden P. Diederik naar genoemde school en van H. Mostert naar de school voor u. 1. o. aan de Linker Rottekade en tot het verleenen van eervol ontslag aan den onderwijzer G. A. Evers wegens opheffing zijner betrekking. (No. 117 van de lijst).
7. Het voorstel om K. Kruijskamp te ontheffen van zijne aanwijzing als leider van een cursus in de Fransche taal, alsmede tot de noodige voorziening in verband daarmede. (No. 119 van de lijst).
8. De ontwerp-besluiten tot verkoop van perceelen bouwgrond, als:
a. aan de Christiaan de Wetstraat en de Martinus Steijnstraat aan G. van Vliet en D. Oosthoek;
b. aan de Johannes Brandstraat aan A. W. Visser;
c. „ „ Parklaan aan de firma Pelt en van der
Heijden q.q.;
d. „ „ Noordschans aan G. A. van der Wilde q.q.;
e. n » n , A. F. de Klerk;
f. „ den 's-Gravendijkwal aan Jac. van Güs. (Nos. 130—135 van de lijst).
9. Het ontwerp-besluit tot uitgifte in erfpacht van een terrein op den hoek van den Westzeedijk en den Pieter de Hoochweg. (No. 136 van de lijst).
10. De voorstellen tot verkoop van perceelen bouwgrond, als: a. aan de Corverstraat aan P. Gabriel q.q.;



54
b. aan de Catharina Beersmansstraat aan M. Roden¬
burg q.q.;
c. aan de De la Reijstraat aan J. Moerman q.q.;
d. „ «ie Schansstraat en de Albregt Engelmans¬
straat aan D. Jungerius;
e. aan de Wolphaertsbocht aan C. A. Willems. (Nos. 137—141 van de lijst).
11. Het voorstel tot overneming om niet van gedeelten van de Vredehofstraat (No. 143 van de lijst).
12. Het voorstel tot aankoop van een perceel, vallende in de onteigening voor den parkaanleg op „Rozenburg". (No. 142 van de lijst).
13. Het voorstel tot verhuring aan de Noorsche Missie van een gedeelte van het Heuvelveld bij den Westzeedijk voor den bouw eener kerk met pastorie. (No. 147 van de lijst).
14. Hij voorstel tot verhuring aanj. Visser van een perceel griendland nabij de Heijschehaven. (No. 146 van de lijst).
15. Het voorstel tot vaststelling van de rooilijn voor het deel van den Boezemsingel tusschen den Crooswijkscheweg en de Boezemstraat. (No. 145 van de lijst).
16. Het voorstel tot het erkennen van het nut van spooraanleg ten behoeve van een terrein aan de Rijnhaven Z.z., oostwaarts van het terrein van de Cotton OU Company. (No. 148 van de lijst).
17. Het voorstel tot het erkennen van het nut van spooraansluiting van het aan de Naamlooze Vennootschap Machinefabriek Braat verhuurde terrein aan de Maashaven Z.w.z. (No. 149 van de lijst).
18. Het voorstel tot regeling op de begrooting 1912 van ƒ8320 voor het ophoogen van eenige tot het Grondbedrijf behoorende perceelen land in den Keilepolder. (No. 151 van de lijst).
19. Het voorstel tot het toestaan op de begrooting 1913 van f$o voor wijziging van de verlichting, enz. in



55
lokalen van de school voor u. 1. o. 2e klasse No. 1. (No. 153 van de lijst).
20. Het voorstel tot het regelen op de begrooting 1912 van f 12.237,07 tot dekking der kosten voor het lichten van den nabij den Schiemond gezonken baggermolen No. 1, enz. (No. 152 van de lijst).
21. Het voorstel tot regeling op de begrooting 1912 van de ontvangsten en uitgaven van het Fonds tot stadsverbetering. (No. 156 van de lijst).
22. De praeadviezen op 451 adressen om afschrijving van aanslagen in de plaatselijke directe belasting naar het inkomen, diensten 191 o, 1911 en 1912, wegens overlijden of vertrek uit de Gemeente. (No. 159 van de lijst).
23. Het voorstel tot het toekennen van subsidie aan de Vereeniging tot verfraaiing van Rotterdam en tot bevordering van het vreemdelingenverkeer. (Verz. No. 19). (No. 157 van de lijst).
24. Het voorstel tot verplaatsing van het brandspuithuisje op het Goudscheplein naar de Driemorgenstraat en tot het huren van het benedengedeelte van pand Van der 'Werffstraat No. 5 voor brandspuitbergplaats, enz. (No. 154 van de lijst).
25. Het voorstel tot bijplaatsing van eene ziekenbarak op het Exercitieveld. (No. 150 van de lijst).
26. Het voorstel tot het treffen van een regeling met de eigenaren van de panden aan den Binnenweg Nos. 27 t/m. 43 tot verzekering van lichtschepping aan de achterzijde dier panden, enz. (No. 155 van de lijst).
27. Het voorstel omtrent het voor wijlen Professor J. H. van 't Hoff op te richten monument. (Verz. No. 22). (No. 158 van de lijst).
28. Het praeadvies op het adres van het Hoofdbestuur der Schippersvereeniging „Schuttevaer" om uitbreiding van



5°
den kosteloozen sleepdienst onder de Maasbruggen. (No. 160 van de lijst).
29. Het voorstel tot vaststelling van de hoogteligging der straten in den nieuwen aanleg op „Rozenburg* en „Vredehoff". (No. 144 van de lijst).
30. Het ontwerp-verslag omtrent de wijze waarop in het afgeloopen jaar het op de begrooting toegestane bedrag voor het verstrekken van voeding en kleeding aan schoolgaande kinderen is besteed. (No. 129 van de lijst).
31. Het voorstel van J. S. Hollander c.s. in zake oprichting van een bureau voor kostelooze rechtskundige voorlichting ten behoeve van on- en minvermogenden. (Verz. No. 5). (No. 43 van de lijst).
32. Het voorstel omtrent de regeling van de positie van den Geneesheer-Directeur der Gemeente-Ziekenhuizen. (Verz. No. 23). (No. 161 van de lijst).
33. Het praeadvies in zake het oprichten van een Gemeentelijk Incasso-bureau. (Verz. No. 127 van 1912). (No. 1436 van de lijst van 1912).
34. Het voorstel betreffende de werkzaamheid van de Gemeentelijke Arbeidsbeurs voor het aannemen van schepelingen. (Verz. No. 2). (No. 44 van de lijst).
Aan het einde der openbare zitting zal deze worden geschorst tot het houden eener zitting met gesloten deuren ter behandeling van de ter visie gelegde bezwaarschriften tegen aanslagen in de plaatselijke directe belasting naar het inkomen, dienst 1912 (Nos. 3127—3936).
Deze voorstellen en de daarbij behoorende toelichtingen beslaan voor zoover zij gedrukt zijn (N". 23, 27, 31, 32, 34) een twintig bladzijden in folio-formaat; voor het overige rijn zij geschreven ter lering gelegd; een raadslid dus, die raadslid zijn wil, zóó als de traditioneele opvatting dat



57
eischt, moet ook vóór de vergadering' nog een uur of wat op het stadhuis doorbrengen. Hoevelen hebben daartoe tijd en gelegenheid? Maar is er dan ook hier, wanneer men de gangbare opvatting omtrent den aard van de werkzaamheden van den gemeenteraad deelt, geen reden om Avebury's exclamaties tot de onze te maken: „Und wer sind die Manner auf denen diese erschreckenden Verantwortlichkeiten, bei welchen die Gesundheit und das Glück, die Wohlfahrt und auch die Zahlungsfahigkeit der Stadt im Spiele sind, runen?
Es sind ohne Zweifel bochgestellte, charactervolle und sehr tüchtige Manner. Sie bemühen sich samtlich, ihre Pfüchten gegen ihre Wahler und ihr Land zu erfullen, viele von ihnen haben dem Dienste von London (lees Rotterdam) ihr Leben gewidmet, und, ob wir nun mit ihnen übereinstimmen oder nicht, wir müssen offen und rückhaltlos anerkennen, dasz wir ihnen zu Dank verpflichtet sind.
Aber dies schwacht unser Argument nicht, sondern verstar kt es. Wer sind sie ?.... x)
Es sind sehr beschaftigte Manner und können der stadtischen Arbeit nur einen Teil ihrer Zeit widmen....
Es ist klar, dasz die eigentliche Arbeit nicht von dem Rate ausgeführt wird; sie wird auch nicht von den Kommissionen geleistet; in Wirklichkeit fallt sie dem Beamtenkörper zu.
Der Londoner Grafschafsrat ist das auffallendste Beispiel aber auch in allen unsern andern groszen Stadtverwaltungen bauen wir eine gigantische Büreaukratie auf" *).
Wat moeten we nu van dit alles denken?
Men kan de zaak heel kalm opvatten, zooals Brees doet *) die als volgt redeneert:
*) De opsomming van de hoofdbetrekkingen van velen der Londensche raden neem ik niet over. Uit onze eigen omgeving zijn voorbeelden genoeg bekend van raadsleden-volksvertegenwoordigers enz.
*) Avebury, a. w., blz. 21—29.
*) Ernest Brees, Les Régies et les Concessions Communales en Belgique, Brussel—Leipzig 1906, blz. 363 e. v..



58
Men heeft beweerd dat de raadsleden over het algemeen niet bekwaam zijn om industrieele ondernemingen te beheeren en dat zij door eigen drukke bezigheden niet genoeg tijd kunnen vinden om zich voldoende te wijden aan al den arbeid, die «it het beheer van bedrijven voortvloeit. Wat het eerste aangaat moet men bedenken, dat de samenstelling van onze gemeenteraden over het algemeen niet slechter is dan die van de raden van commissarissen van particuliere ondernemingen. Waarom zouden de raadsleden niet even goed als groot-aandeelhouders van particuliere ondernemingen een nuttige rol in het beheer der bedrijven kunnen vervullen? Het peil, waarop in veel gevallen de beraadslagingen over onderwerpen die daarmee verband houden staan, bewijst het tegendeel. De bewering dat men onfeilbare bekwaamheid slechts vindt in den boezem der raden van commissarissen gaat niet op. „C'est du bluff tout simplement, aussi bien que ce qui est relatif k 1'extraordinaire vigilance des Administrateurs de Sociétês." De bewering dat de raadsleden geen tijd genoeg hebben is tijdens de Engelsche enquête van 1900 speciaal door Lord Avebury naar voren gebracht. Maar zooals andere getuigen en in het bijzonder M. Maxwell hebben opgemerkt: „il se trouvera toujours des hommes dévoués a la chose publique pour donner une grande partie de leur temps aux affaires locales....
Les objections relatives a la compétence et au temps des conseillers communaux ne peuvent done être opposées aux hommes éclairés et dévoués qui acceptent des charges communales. Les grands succès obtenus par les régies britanniques ont permis de vanter 1'admirable esprit public anglais et la forte éducation pratique des autorités locales du Royaume-Uni. Or, on doit admettre que 1'exercice de la Municipalisation est particulièrement propre k faire naitre et développer ces qualités chez les mandataires communaux du Continent"
*) t. a. p. bic. 365—366.



59
Wat nu dit oordeel over de uitkomsten der Municipal Trading in Engeland aangaat, het is reeds gezegd, de laatste schrijver daarover, Knoop, heeft niet zoo'n gunstige meening: de eindconclusie van zijn boek is: «that municipal trading in itself is undesirable, but that nevertheless a certain amount of it may be justified, owing to the fact that in certain industries private enterprise may give even less satisfactory results than municipal enterprise" en op meer dan één plaats in zijn boek toont hij m. i. overtuigend aan, dat op grond van de geldelijke uitkomsten der gemeente-bedrijven alléén, ook in Engeland, zeker niet definitief ten gunste daarvan geconcludeerd mag worden J).
Wat de overige argumenten van Brees aangaat, het feit dat de toestand in de particuliere industrie stellig niet gunstiger is dan in de gemeenten, geeft zeker recht om te beweren, dat men niet zeggen mag: omdat de gemeenteraden overwerkt zijn, zal een bedrijf beter geleid worden als het in particuliere handen is, dan wanneer de gemeente het tot zich trekt, maar de andere vraag of het niet in het algemeen beter is, dat de gemeenteraden elke vrijwillige vermeerdering van hun lasten achterwege laten, vindt daardoor geen beantwoording. En de bewering, dat er wel altijd geschikte raadsleden zullen te vinden zijn, heeft geen kracht, als de raden reeds nu meer te doen hebben dan rij afkunnen.
Nemen we nu voor een oogenblik aan, dat de overbelasting bestaat, en zien we dan, welke middelen ter verbetering van den toestand worden aanbevolen.
Emill Schiff, die het betoog van Lord Avebury voor zoover het steunt op een onjuiste waardeering van het voorhanden materiaal op uitmuntende wijze weerlegd heeft, weet omtrent dit punt niet veel anders te betoogen, dan dat men
*) Knoop, a. w-, bis. 387.
*) Omtrent de uitkomsten der gemeente-exploitatie in Liverpool, Birmingham, Glasgow en Manchester vindt men zeer uitvoerige beschouwingen bij Raymond Bovérat, „Le Socialisme Municipal en Angleterre", 2e ed. 1912. Deze schrijver is fel tegen gemeentebeheer gekant.



6o
breken moet .met het bijgeloof, dat juristen alles kunnen en meer dan tot nu toe aan kooplui en technici een plaats in het bestuur onzer gemeenten inruimen *).
Knoop zoekt de oplossing in het benoemen van bezoldigde „Beigeordneten" volgens het Pruisische systeem: If the different committees were presided over by paid chairmen, who were also members of the councils, it should be possible for town councils to exercise a general control over each departement without cottcerning themselves with such small details of departmental administration as they do at present, and in this way the amount of work which they have to do would be reduced to more reasonable proportions than is often the case at present. Further the difficulty of finding councillors who have the ability and requisite amount of spare time to make good chairmen of committees, would be largely overcome *).
Bij ons, daar men in het land van Thorbecke gewoon is rijn denkbeelden omtrent eene mogelijke wijziging van de bestaande gemeentelijke organisatie uit het buitenland te halen, was er reden de vreemde schrijvers eerst te noemen, is men gewoon niet zoozeer op de overlading met werkzaamheden van den raad als wel van Burgemeester en Wethouders den nadruk te leggen, ja zelfs gaan twee schrijvers van onmiskenbaar gezag en aan wier ernst men, vooral ook met het oog op de plaats waar zij deze meening neerschrijven, niet twijfelen mag, zoo ver van te beweren, dat wanneer men misschien den tijd nog niet gekomen acht om de vrouw tot de Staten-generaal of tot de Provinciale Staten toe te laten, toch voor het bekleeden van het lidmaatschap van den Gemeenteraad door de vrouw alles pleit; o. a. daar toch „de werkzaamheden aan deze functie verbonden niet zoo omvangrijk zijn, dat de vervulling ervan haar aan hare huiselijke plichten te veel onttrekt" *).
') Emill Schiff, Unternehmertum oder Gemeinbetriebe ? Leipzig 1910. ') Knoop, a. w., blz. 384—385.
*) Drucker en Oppenheim in hunne nota bij het verslag der grondwetscommissie.



6i
Wanneer men nu hiervoor de lange Rotterdamsche agenda ziet en tevens bedenkt dat de „groote gedachte", waarop de gemeentewet berust, deze is, dat „de burgerij zichzelf zou besturen door middel van personen uit haar opgekomen" ') wat niet anders zeggen kan, dan dat die vertrouwensmannen van de burgerij zich in de gemeentezaken geheel inleven zouden, zoodat elke bestuursdaad hun daad zou zijn, dan moet men een keus doen: Of het lidmaatschap van den gemeenteraad is een van de allermoeilijkste betrekkingen, die er in ons land bestaan, een functie oneindig veel zwaarder dan het lidmaatschap van de provinciale staten en waarvan men waarlijk niet zeggen mag, dat de vrouw voor haar richtige veivulling slechts weinig aan hare huiselijke plichten zal onttrokken worden, waarvan men integendeel verklaren moet, dat zij op zoo'n groot deel van iemands arbeids- en denkkracht beslag legt, dat slechts zeer enkelen haar naar behooren waarnemen kunnen, zoodat zeker negen tiende van onze raadsleden als zij hun verantwoordelijkheid ten volle beseften geen dag langer hun zetels zouden innemen, óf er hapert iets aan de klassieke doctrine. Dat dit laatste naar mijne meening werkelijk het geval is, heb ik reeds uiteen gezet, maar ik meende het verschijnsel dat de meerderheid van de raadsleden noch den tijd noch de bekwaamheden bezit om de hun toegedachte taak te vervullen, zóó als de theorie zegt, dat ze haar vervullen moeten, afzonderlijk en eenigszins uitvoerig te moeten toelichten, omdat, wie zich hiervan goed rekenschap geeft, m. i. noodzakelijk komen moet tot de door mij aanvaarde leer, dat de raad niet in de eerste plaats bestuurt, maar in de eerste plaats controleert.
En dit is de groote fout, in het bijzonder van hen, die de overlading van de gemeenteraden gebruiken als een argument tegen gemeentelijke bedrijfsvoering, dat zij het spookbeeld der bureaucratie gebruiken om de plannen, waar
') Schutte, a. w., blz. 125.



62
zij om andere redenen tegen zijn, te bestrijden, terwijl zij verzwijgen, of zich misschien niet eens bewust zijn, dat die macht, voor welke zij vreezen, er lang reeds is.
Laat men het toch erkennen, de gemeenten zoowel als de staat en de provinciën, de waterschappen ook vooral niet te vergeten, worden in de eerste plaats bestuurd door vakmenschen, precies zooals dat in elke particuliere onderneming gebeurt. Die vakmenschen vindt men werkelijk niet in de zoogenaamde „bedrijven" alleen; er is geen onderdeel van het zoo wonderlijk in elkaar zittende bestuursapparaat, dat niet in de eerste plaats door deskundigen — met wie gelijk te stellen zijn de leeken, die een lange praktijk tot deskundigen gemaakt heeft — wordt beheerscht. Deze menschen doen zoolang zij aan het werk zijn in den regel niet aan politiek, zij hebben een praktische taak te vervullen, niet een partij te dienen, daarom kunnen zij op hun post blijven en hun werk verrichten zooals zij het altijd verricht hebben, ook al brengt de van dag tot dag wisselende openbare meening andere menschen op het kussen, met wier komst toch goed beschouwd naar veler naïeve overtuiging het aanbreken van eene nieuwe aera behoorde saam te vallen. Als men deze werkelijkheid aanvaardt, zal het mogelijk blijken naar middelen te zoeken, waardoor de fouten die de tegenwoordige bestuursinrichting ontegenzeggelijk vertoont, verholpen zullen kunnen worden, waarbij dan vermoedelijk wel zal blijken dat naar het uiterlijk veel van het bestaande behouden blijven kan. Natuurlijk blijft bestaan het gevaar, dat de „bureaucratie" den staat of de gemeente drijven zou in eene -richting, die haar wel goed en de gewenschte toeschijnt, maar die door de leden der gemeenschap zeiven, — aan wie toch, onverschillig hoe men het recht daarop construeert, het laatste woord toekomt — niet als de juiste wordt aanvaard. Maar is het verstandig den stuurman, omdat men vreest, dat hij wel eens in een oogenblik van zinsverbijstering het schip niet naar de gewenschte haven zou kunnen voeren, al dadelijk bij het begin der reis van kant te maken ?



03
Als men ernstig vreest, en in beginsel, ik geef dit onvoorwaardelijk toe, heeft die vrees recht van bestaan, dat de „bureaucratie" wel eens bevangen zou kunnen worden door de lust om de natie in strijd met haar eigen wensch te dwingen in een richting, welke die bureaucratie te goeder trouw meent dat de juiste is, moet men toch om te voorkomen, dat die vrees eens werkelijkheid worden zal, niet het onmogelijke probeeren van die bureaucratie af te schaffen, of met breed gebaar waarschuwend voor de bureaucratie, die we aan het opkweeken zijn, de machtige bestaande bureaucratie negeeren; neen men moet trachten die bureaucratie in een onmiddellijk en innig contact te brengen met de bestuurden, zoodat zij zich voortdurend hun orgaan voelen blijft; men moet de bestuurden de middelen geven om voortdurend eene wezenlijk iets beteekenende contröle over de daden der bureaucratie uit te oefenen en men kan dan eindelijk ook nog wel den al te snellen groei van die bureaucratie wat trachten te temperen, mits men maar bedenke dat baar aanwezigheid in de tegenwoordige maatschappij voorloopig eene „Naturnotwendigkeit" is, en dat de factoren van welker onderlinge verhouding het afhangen zal of het einde van onze maatschappij dit zal zijn, „dasz eine Stadt nur noch aus stadtischen Angestellten besteht" *) liggen buiten het gebied eener vrije menschelijke wilsbepaling.
') Stadte-Zeitung 1912, blz. 595.



V.
DE UITVOERING VAN DE RIJKSWET.
Hiervoor is getracht met enkele,$jnen den Gemeenteraad van heden te teekenen en aan te geven in hoeverre hij verschilt van het beeld, dat in 1851 de wetgever op het doek wierp.
De verhouding tusschen Burgemeester en Wethouders en den Raad, er is daar ook op gewezen, bleef mede niet onveranderd. En het is wel merkwaardig, dat, ofschoon de leer van Montesquieu .door de wetenschap volledig verlaten" heet te zijn, en ofschoon naar de bedoeling van den wetgever bij het provinciaal en gemeentehjk bestuur zelfs van een scheiding op papier tusschen de functie van het uitvoerend en het wetgevend orgaan geen sprake is J), toch de grensverschuiving tusschen de gebieden, waarop de gemeenteraad en zijn gedelegeerd college zich bewegen, wel degelijk ten gevolge heeft, dat de eerste meer en meer van het gebied der .uitvoering" teruggedrongen wordt
Scherp zegt van Brakel het in zijn reeds aangehaald opstel, nadat hij de gemeenteüjke inrichting, zooals de wet die eenmaal.wilde, heeft geschetst:
,Dit alles is echter slechts theorie. In onze groote gemeenten wordt daaraan door de praktijk weinig meer beantwoord. De volstrekt ongedachte groei der groote steden en de daarmede gepaard gaande uitbreiding der gemeentezorg, zoo in de breedte als in de diepte, maken het onmogelijk, het in de wet belichaamde stelsel nog zuiver toe te passen.
') Oppenheim, blz. 52.



65
In de eerste plaats heeft zich de verhouding van raad en burgemeester en wethouders verschoven. Gelijk bij alle evolutie hebben zich ook in dit geval de vroeger naar haar aard gelijke functies dezer beide colleges gedifferentieerd" »).
En grondwetscommissie en regeering willen thans in hun voorstellen zelfs het voorschrift schrappen, dat aan den Raad de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente overgelaten wordt.
Me dunkt de schim van Montesquieu, zoo hij van dit alles op de hoogte blijft, mag tevreden zijn.
Het wethouderschap heeft verder, en ook hierop werd reeds gewezen, over het algemeen een ambtelijk karakter gekregen; wel in de eene gemeente meer dan in de andere, maar toch over het algemeen zoo sterk, dat voor zoover ik zien kan er volstrekt geen overdrijving schuilt in het oordeel van den rapporteur général van de eerste afdeeling van het Brusselsche congres over het denkbeeld van Mr. Van Brakel, om de verkiezing van niet-raadsleden tot wethouder mogelijk te maken: Je ne vois k la solution proposée par M. van Brakel qu'un inconvénient, une difficulté: c'est que, pour être admise, il est nécessaire que la conviction de leur insuffisance k remplir les postes d'échevins pénètre la quasiunanimité des conseillers communaux*)." Deze moeilijkheid is trouwens groot genoeg.
Toch moeten we hopen dat ze overwonnen wordt, want de verplichte keus der wethouders uit den Raad is almee een der groote oorzaken, waardoor het wezenlijk karakter van ons geldend recht aan het oog onttrokken wordt: men ziet slechts den man, die, omdat hij raadslid, dus volksvertegenwoordiger is, met een of meer van zijn gelijken en den Burgemeester als voorzitter voor de „dagelijksche leiding en uitvoering van zaken" te zorgen heeft en slechts aan een minderheid is het gegeven in te zien, dat achter dien representant staat de vakman, die met meer of minder
') t. a. p., blz. 4.
) Comptes rendus, troisième partie, pag. 15.
5



66
zelfstandigheid een bepaalden tak van dienst beheert óf de leek, die niet opgewassen is voor de zware taak die in de moderne gemeente op hem rust en zich daarom er mee tevreden stelt de spreektrompet van de deskundige hoofdambtenaren te zijn.
Dat dit laatste zoo dikwijls het geval is en onder de geldende wet het geval moet zijn is zeer jammer: al dadelijk omdat een juiste waardeering van personen en toestanden er door verhinderd wordt en er een geest van onwaarachtigheid door te heerschen komt, schadelijker voor het simpele waarheidsgevoel naarmate men er meer als met iets dat van zelf spreekt vertrouwd mede raakt.
Bovendien echter werkt deze toestand zeer belemmerend op de daadkracht, de vruchtbaarheid van het gemeentelijk beheer, en de klachten, die vooral in de grootere gemeenten niet zeldzaam zijn over de langzame voorbereiding van dringende en belangrijke zaken — men behoeft hierbij niet eens aan den Haagschen schouwburg te denken — over het lang sleepend houden van gewichtige beslissingen, over het aarzelend optreden, waar doorzetten en aanpakken plicht was, het rijn zoovele beschuldigingen tegen den wetgever, die een stelsel ongewijzigd het voortbestaan, ook toen rijn zuivere toepassing meer en meer een absolute onmogelijkheid werd.
Zoo is aan den eenen kant den wethouders een last op de schouders gelegd, die nog meer dan het pak, dat reeds elk raadslid te dragen heeft, toch eigenlijk de krachten van den ijverigen en belangstellenden staatsburger, die zich in rijn vrijen tijd aan de belangen der gemeenschap wijdt, verre te boven gaat; aan den anderen kant is, zooals ieder weet, een arbeid, welke de gemeentewet bijzonderlijk voor hen had gereserveerd, in de groote meerderheid der gevallen niet hun deel geworden.
In plaats van de „oude, door de gemeentewet ingestelde en gewilde, orde van zaken, die burgemeester en wethouders en met hen den raad in deze gewichtige werkzaamheid



67
der gemeentebesturen betrekt" *) zien we eene andere: meer dan de raad, en méér dan burgemeester en wethouders wordt de burgemeester geroepen om mee te werken aan de uitvoering van de rijkswet. Waarom is dit nu zoo'n grooté zonde in het oog van velen? Om het antwoord op deze vraag te kunnen geven behoeven we slechts te weten, wat naar hun oordeel de winste was, die door het andere, door de praktijk — ten onrechte, zeggen rij — vaak niet gevolgde stelsel den staat of den leden der staatsgemeenschap kon worden toegebracht
Duidelijk rijn de woorden van Hogendorp, door Buys*) aangehaald: „De staten der provinciën" — van de gemeentebesturen zal mutatis mutandis hetzelfde kunnen worden gezegd — „worden in deze betrekking als het ware een ministerie van Binnenlandsche Zaken in iedere provincie. Het is bekend dat de uitvoering, aan een ministerie opgedragen, hetwelk slechts op eene enkele plaats aanwezig is, van waar alles uitgaat en waar alles naar toe moet noch met dezelfde zekerheid, noch met hetzelfde gemak kan werken. De werking is minder zeker, uithoofde van den afstand, en de Staten zijn daarentegen bij de hand in hunne provincie. De uitvoering is minder gemakkelijk uithoofde van den groeten omslag en de Staten nemen het grootste gedeelte van dezen omslag op zich, en wel zonder moeite omdat het werk zich bepaalt tot eene enkele provincie. Beide de zekerheid en het gemak winnen nog door deze omstandigheid, dat de uitvoering, aan de Staten der provinciën opgedragen, vatbaar is voor eenige wijziging, zooals de plaatselijke omstandigheden dezelve altijd in de toepassing van de wetten vereischen. Een enkel ministerie kan zich niet wel inlaten met zulke wijzigingen; er ontstaan botsingen, wrijvingen, tegenstand, eene gebrekkige of geheel geene uitvoering. Door de hand der Staten worden al deze zwarigheden licht voorkomen of overwonnen, en de uitvoering der
') Oppenheim, Gemeenterecht U, blz. 377. *) Grondwet U, blz. 66.



68
wetten wordt niet alleen gemakkelijker maar ook zekerder."
Duidelijk is ook Buys zelf: „Het doel van dit grondwettig voorschrift" — art. 130 van 1848 — „is klaar: door de ambtelijke werkzaamheden, hier bedoeld, in handen te stellen van zelfstandige provinciale overheden, welke haar gezag niet aan de Regeering verschuldigd zijn, maar aan het vertrouwen harer medeburgers, wil men de administratieve centralisatie en de daarmede onvermijdelijk samengaande bureaucratie zooal niet afsnijden dan toch matigen, de strenge naleving van de wet verzekeren en waarborgen geven, dat bij hare tenuitvoerlegging rekening zal worden gehouden met plaatselijke omstandigheden en gelet op de eischen en behoeften van het praktische leven. Immers binnen de grenzen door de wet gesteld komt aan de uitvoerende macht eene vrije speelruimte toe, hier meer en daar minder belangrijk, en de waarborg, dat van die vrijheid overal in het belang van de maatschappij zal worden partij getrokken opdat de wet voor haar een steun en geen belemmering zij, is zeker het grootst waar de organen van de maatschappij zelve worden opgeroepen om over die vrijheid te beschikken" l).
En duidelijk ten slotte is ook Oppenheim: „inderdaad : het zelf besturen, in tegenstelling van het bestuurd worden ; uitoefening van bestuursbevoegdheden, niet door beroepsambtenaren, van boven af benoemd, aan de bevelen van hooger gebonden en tusschen wie en de gemeentenaren alle hartelijkheid en innigheid worden gemist, maar door hen, die zelve tot de geregeerden behooren en het vertrouwen genieten van hunne omgeving; het volvoeren, in de deelen, van de rykstaak door organen, die onafhankelijk staan tegenover het centraal gezag, biedt het meest geschikte middel de bevolking, in den engen kring dien het plaatselijk verband om haar trekt, op te voeden voor de gewichtige taak het geheel mede te besturen ; haar te doordringen van het bewustzijn dat de res publica hare zaak
') Grondwet II, blz. 62.



69
is ; baar liefde voor- en gehechtheid aan onze vrije instellingen toe te voeren; haar het besef bij te brengen, dat rij niet slechts de rechten te vragen, maar plichten te vervullen heeft en dat eene innige betrekking aanwezig is tusschen staat en maatschappij" *).
In zang en tegenzang en slotzang, als in één geheel, wordt hier eenzelfde beginsel geprezen.
Eerst een rustig betoog, uitgaande van de moeiujkheden, die de schrijver licht zelf in de praktijk had ondervonden; daarna een meer theoretische beschouwing, waarin het onmiddellijke concrete nut van het aanbevolen stelsel reeds op den achtergrond treedt; ten slotte een geestdriftig pleidooi, waarin van moeilijkheden, welke de toepassing van andere beginselen meebrengen zou, geheel gezwegen wordt; waarin de decentralisatie van de uitvoering der wet wordt aanbevolen, niet meer, omdat die uitvoering dan sneller of beter geschiedt, maar om de vormende kracht, die geacht wordt er van uit te gaan.
Laten we beginnen dit te constateeren: Hogendorp schreef in de dagen toen men inderdaad in Den Haag ver weg was van Groningen of Midèèlburg of Den Bosch.
Wj' leven in een tijd, waarin de Minister, die in de residentie aan rijn bureau rit, zonder op te rijzen van rijn stoel met rijn vertegenwoordiger in elk van deze plaatsen spreken kan.
Verwonderlijk is de ontwikkeling van alle verkeersmiddelen in de laatste eeuw; we kunnen dit ook anders zeggen : de wereld is veel kleiner geworden, dan ze eertijds was, en ons land, och er zijn in ons land geen groote afstanden meer.
Gemak noch zekerheid eischen thans meer, dat de uitvoering der wetten aan de Staten der provinciën of aan de gemeentebesturen overgelaten wordt.
Ook de behoefte aan een van plaats tot plaats verschil-
') Gemeenterecht I, blz. 84.



70
lende uitvoering is lang zoo groot niet meer als nog wel wordt beweerd. Wat is er eigenlijk van die bijzondere plaatselijke behoeften en eigenaardigheden die slechts door de overheden der plaats zelf konden worden begrepen en verstaan, overgebleven?
Wordt het langzamerhand geen vraagstuk, of de Markervrouwen haar eigenaardige kleeding nog dragen uit onbewusten schroom om te breken met wat door geslachten en geslachten vóór haar is gedaan, óf omdat zij weten, dat de stroom van Engelsche en Amerikaansche touristen haar dorp voorbij zou trekken als rij werden zooals de vrouwen elders zijn ? Kenmerkt onze tijd zich werkelijk door een algemeen streven om het eigenaardige, het bijzondere, het typeerende te bewaren, of is het misschien juist andersom?
Inderdaad, voor een groot deel ook als gevolg van het snellere en nog altijddoor beter wordende verkeer, kenmerkt onze tijd zich door een streven tot gelijkmaking, en dit proces is wel zóóver gevorderd, dat althans bij de uitvoering van de wet het meten met verschillende maten als regel overbodig werd. Trouwens juist doordat ook de bevolking zelf zich zoo vlug en gemakkelijk verplaatst, is een plaatselijk gedifferentieerde uitvoering langzamerhand een vrij gevaarlijk ding geworden. De Limburgsche ambachtsman, die, als hij zijn broer in Leeuwarden bezocht, zou bemerken, dat de arbeidswet en de veiligheidswet daar minder streng werden gehandhaafd dan in Maastricht, zou daar niet in zien een door bijzondere plaatselijke omstandigheden — het stugge Friesche volkskarakter misschien — gerechtvaardigd verschil in de uitvoering der wet, maar zou over het onrecht, dat hèm werd aangedaan, morren *).
Bovendien brengt het al ingewikkelder worden van. de
') Ce Minister Talma richtte in 1909 tot de Burgemeesters een speciale aanschrijving, omdat in de toepassing van het 3de lid van art. 5 der arbeidswet, vergunningen tot overwerk, nog te weinig eenheid bestond. De nieuwe arbeidswet bracht daarom de bevoegdheid om deze vergunningen af te geven bij de ambtenaren der arbeidsinspectie.



7»
staatsmachine van zelf het streven mede om meer en meer bepaalde werkzaamheden aan juist daarvoor gevormde specialiteiten op te dragen en zien de gemeentebesturen zich zoo meer en meer door rijksambtenaren verdrongen.
Indien we dan niettemin vasthouden aan het beginsel, dat waar mogelijk de uitvoering van de rijkswet aan de gemeentebesturen — onbeslist blijft voor het oogenblik of daaronder de burgemeester of burgemeester en wethouders zal rijn te verstaan — moet worden overgelaten, geschiedt dat om drieërlei reden.
In de eerste plaats omdat toch inderdaad de gemeentenaren meer vertrouwen kunnen hebben in hun eigen bestuurders, met wie rij dagelijks verkeeren, wier onpartijdigheid zij aan de feiten zelf kunnen hebben getoetst en tot wie zij zich voor bijna alle bestuursaangelegenheden hebben te wenden, dan in de rijksambtenaren, die, omdat zij slechts voor een bepaalden tak van dienst te zorgen hebben, ook veeleer voor vertegenwoordigers van slechts een enkel bepaald belang, dus voor partijdigen, zullen worden aangezien.
Het gaat hier echter niet om het vertrouwen van de burgerij in haar vertegenwoordigers, het vertrouwen van den gewonen man in de „besten* of „waardigsten", die mede door zyn stem tot het bewind werden geroepen, maar om het vertrouwen van de ingezetenen in de eigen ambtenaren van de gemeente.
Want het is misschien een van de grootste misvattingen der theorie, die het vertegenwoordigend stelsel in het leven riep, dat rij uitging van de onderstelling, dat er van nature een geest van-vertrouwen tusschen vertegenwoordigden en vertegenwoordigers heerschen zou..
Van nature zijn de meeste menschen geneigd om anderen niet knapper, verstandiger en betrouwbaarder te vinden, dan rij zelf rijn, en de „natuurlijke" verhouding tusschen representant en vertegenwoordigde is er veeleer een van wantrouwen dan van vertrouwen.
En, ziedaar de tweede vergissing, juist in de gemeenten met haar in verhouding tot de bevolking veel te groot ledental



7*
van den raad is dat wantrouwen het sterkst. Er zijn nu eenmaal als regel in een gemeente van 5000 zielen geen elf en in een gemeente van 20.000 zielen geen zeventien en in een gemeente van 50.000 zielen geen negenentwintig mannen te vinden, die — afgezien nog van wat de partijpolitiek bedorven heeft — al de kennis en al de gaven in zich vereenigen, noodig om hen tot „vertrouwensmannen* hunner medeburgers te maken.
Maar, omdat, zooals bij de bespreking van den Raad reeds meer dan eens werd gezegd, ik het voor den goeden gang van zaken in de gemeenten noodzakelijk acht, dat het nu eenmaal niet te missen ambtenaars-deel der besturen in voortdurende nauwe en innige aanraking met de bevolking komt, om meer en meer het wel door de bevolking gecontroleerde, maar toch in de eerste plaats het door de bevolking vertrouwde orgaan van de gemeente te worden, blijft ook voor mij de stelling juist, dat met het oog op het vertrouwen der geregeerden in de daden hunner bestuurders uitvoering van de rijkswet door de gemeentebesturen boven uitvoering door rijksambtenaren verre te verkiezen is.
Dat dit werkelijk zoo is kan men om zoo te zeggen dagelijks waarnemen. In de kleine gemeenten vooral. In de groote toch heeft de splitsing der secretarie in meerdere afdeelingen ten gevolge gehad, dat ieder ambtenaar niet verder gaan kan, dan het geven van inlichtingen omtrent de aan zijn bijzondere zorgen toevertrouwde belangen, maar in de kleinere plaatsen, waar twee, drie of vier menschen alles doen en het geheele terrein van de gemeentelijke werkzaamheid overzien, daar is de secretarie in veel gevalle een ware „Rechtsauskunftstelle" geworden, waar de menschen van alle gezindten hun licht ontsteken komen, zoo vaak zij het aan den lijve voelen, dat de gemiddelde Nederlandsche staatsburger zich van leven en bedrijf van den Nederlandschen staat slechts gebrekkig op de hoogte houden kan.
In de tweede plaats, het ligt ten deele reeds in het voorafgaande opgesloten, moet de concentratie van de uitvoering



73
der rijkswetten in de handen der gemeentebesturen, van overgroot belang worden geacht voor de staatsburgerlijke opvoeding der bevolking. Men zou kunnen vragen, of zulk een opvoeding nog noodig is, in onze dagen, waarin het kind reeds vóór het naar de lagere school gaat behoort te weten tot welke politieke partij Pa behoort; met bescheidenheid zou ik liever de vraag stellen: wanneer was zulk eene opvoeding méér noodig dan thans?
Niet omdat ik nog meenen zou dat het juist is, dat de belangstelling van de menschen het eerst gewonnen wordt voor hetgeen binnen de grenzen van het enge gemeentelijke verband geschiedt, om zich eerst daarna naar de aangelegenheden van den staat te richten. De ervaring heeft, dunkt me, het tegendeel geleerd.. De zoogenaamde groote vraagstukken van den dag, hebben meestal meer de belangstelling getrokken, dan hetgeen in de onmiddellijke omgeving gebeurde, en de belangstelling in de zaken der gemeente bleef secundair tegenover de interesse voor de hoogere politiek.
Toch kunnen de gemeenten blijven een „école civique", alweer als van de gemeentebesturen zelve de drang uitgaat om de dingen tot de menschen te brengen in plaats van in lijdelijkheid te wachten, tot de groote belangstelling komen zal. In dit opzicht heeft de moderne reclame ons wat te leeren. Belangstelling moet gewekt worden en de gemeenten hebben daarvoor tot dusverre zoo goed als niets gedaan. Zien zij dit in, en, waar de z.g. sociale taak der gemeenten de laatste jaren meer en meer in aanzien stijgt, is er hoop, dat zij het inzien zullen, dan kunnen de gemeentebesturen ongetwijfeld krachtig medewerken aan de staatsrechtelijke vorming van het volk, aan de verdieping en verheldering van het inzicht in den samenhang der dingen, aan het wekken van belangstelling en liefde, die in offervaardigheid zich uiten. Want geen grooter bewijs is er misschien voor de stelling, dat de burger van thans de zaken der gemeente niet als zy'ne zaken voelt, dan het feit, dat de gemeentelijke fiscus aan alle kanten wordt geplukt en te kort gedaan, en.... dat dit naar zich toe rekenen



74
niet eens door de betrokken personen als onrecht wordt gevoeld.
En deze taak, de gemeenten zullen haar beter kunnen ver/vullen, naarmate haar werkkring veelzijdiger is, naarmate zij op meer punten met de menschen in voortdurende aanraking zijn.
aAinsi," schrijft Sir H. G. Fordham in zijn bijdrage voor het Brusselsche congres over „1'administration locale comme école civique", „j'estime qu'une bonne administration locale, des travaux partagés judicieusement, des rapports et procèsverbaux et autres documents bien rédigés, de la bonne volonté aux bureaux, de 1'intérêt personnel et une main ferme dans la présidence, constituent dans 1'ensemble le matériel d'une école civique propre, et même la seule école propre k former un citoyen bon et utile k 1'Etat."
Men herinnert zich hierbij onwillekeurig Thorbecke's uitspraak : „Intusschen moet staatsburgerschap bij een werkzaam plaatselijk burgerschap beginnen". Ik denk me dat werkzame plaatselijke burgerschap stellig anders dan bij deed, doch deze grondwaarheid bleef onveranderd: het betrekkeüjk eenvoudige wordt lichter dan het meer ingewikkelde begrepen, en, omdat hare werkzaamheid zich over een kleiner gebied uitstrekt, het leven en streven der gemeenten blijft in sommige opzichten toch altijd nog eenvoudiger dan dat van den staat.
Zal ons land nog eens een bevolking zien, die niet alleen onder groote en vage leuzen mee optrekt ter verdediging van een half begrepen beginsel, maar die de dingen om zich heen kent en begrijpt, dan moet de opvoeding daartoe van de gemeenten uitgaan: wee den wetgever, die den gemeenten de krachten en middelen daartoe rooft.
Ten derde:
De rijkswet moet uitgevoerd worden. Laat men die uitvoering niet aan de gemeenten dan zullen speciale ambtenaren er mee moeten worden belast; dan moeten we, zooals Buys eens te onzaliger ure heeft aangeprezen, een soort Kreisindeeling krijgen, of in de gemeenten moeten naast de plaatselijke secretarieën rijksbureelen verrijzen. En dan wordt



75
de arme gemeentelijke zelfstandigheid op stal gezet. Wat er gebeuren zal als het stelsel van uitvoering der rijkswet door speciale ambtenaren meer algemeen worden gaat: we krijgen er nu reeds een voorproefje van. Nu reeds is het voorgekomen, dat Burgemeester en Wethouders een verlof voor den verkoop van „alcoholhoudenden anderen dan sterken drank" weigeren moesten, omdat de locaUteit waarvoor het gevraagd werd, niet aan de daarvoor vastgestelde eischen voldeed, ofschoon het bestuur der vereeniging die het gebouw, waarvan die localiteit deel uitmaakte, stichtte, er herhaaldelijk en tijdig op was gewezen, dat rij met die eischen rekening te houden had. En slechts enkele dagen later kon aan Burgemeester en Wethouders worden overgelegd de beschikking van den drankwetinspecteur, waarin deze ontheffing van de toepasselijke voorschriften verleende, zonder dat deze ambtenaar zich zelfs verwaardigd had aan het gemeentebestuur om inlichtingen te vragen *).
En eindelijk, ten vierde. Juist de meerdere arbeid en inspanning, die voor een behoorlijke uitvoering van de rijkswet noodzakelijk waren, hebben in de gemeenten — de allerkleinste, die niet zelfstandig bestaan moesten, natuurlijk uitgezonderd — de betrekking van gemeentesecretaris, en eventueel die van ambtenaar bij de plaatselijke secretarie, in beteekenis en aanzien doen winnen, en dit heeft omgekeerd weer een verhooging van het peil dier ambtenaren ten gevolge, die aan de maatschappij in haar geheel ten goede komen moet.
Maar nu stuiten we opnieuw op de vraag, waarvan we uitgingen en zijn afgedwaald: wanneer dat alles nu zóó is, wat doet het' er dan toe of het eene of het andere orgaan van
') De Inspecteur in de 2<i« Drankwetinspectie te Zeist schijnt er zelfs een regel van te maken den gemeentebesturen nooit om inlichtingen te verzoeken. Wordt hem eene ontheffing gevraagd, dan verschijnt een met de plaatselijke toestanden absoluut onbekend adjunct-inspecteur in de gemeente, die, natuurlijk in de eerste plaats bij belanghebbenden zelf, inlichtingen inwint, en eenige dagen later komt de beschikking af.



76
het gemeentebestuur met name tot die taak geroepen wordt?
Wanneer men de door niets gestaafde bewering, dat de burgerij van nature grooter vertrouwen heeft in de door haar meest uit partij-overwegingen gekozen raadsleden, dan in den Burgemeester, wien ook de felste partijman den eisch van onpartijdigheid stelt, of in de ambtenaren die toch ook werken onder contröle van de vertegenwoordiging, niet aanvaardt — en ik meen dat de praktijk er toe leiden moet haar absoluut te verwerpen — dan wordt het zeer moeilijk op deze vraag een afdoend antwoord te geven.
Het stelsel der gemeentewet? Maar wat waarde heeft een systeem, waarvan de redelijkheid niet kan worden aangetoond?
Eerlijker in allen gevalle is het stelsel, dat voor alle daden, waarvoor collegiale raadpleging niet noodig is, den enkelen man roept, die baar, ook indien het College met name genoemd werd, toch verrichten zou, of onder zijne verantwoordelijkheid zou laten verrichten, en dat slechts, waar, na beraadslaging en overweging van het voor en tegen, een twistpunt te beslissen valt, eene vergadering aan den arbeid zet.
Het stelsel ongeveer van de kieswet, een wet die, wat haar techniek aangaat, zeker onder de beste van den lateren tijd mag gerangschikt worden.
Maar het burgemeestersambt, wordt dit dan niet gedenatureerd, wordt de Burgemeester niet de knecht van de ambtenaren aan de departementen, de guide voor weetgierige leden van staatscommissies, het orakel dat maar raad moet zien te schaffen als men elders niet meer terecht kan?
Merk op, dat het iets anders is, goed te keuren, dat in tal en tal van gevallen de wet of de wettige verordening den burgemeester tot medewerking roept, of te billijken, dat men knechtsdiensten van hem verlangt.
Toch zal de Burgemeester, wanneer méér van hem gevraagd wordt dan men met de wet in de hand van hem vergen kan, wèl handelen, met daaraan, zoo men niet tot het onredelijke gaat, te voldoen.
Tot op zekere hoogte, men vergete het niet, is centralisatie



77
een noodzakelijk gevolg van den huidigen ontwikkelingsgang van staat en maatschappij. Dit brengt mee, dat men bij bet gezag over veel, ook schijnbaar nietige gegevens moet kunnen beschikken, welke men vroeger zelfs geen oogenblik dacht te vragen. En slechts zóólang als de gemeentebesturen in staat binken om alles te doen, wat afzonderlijk daarvoor aangestelde ambtenaren in het belang van bet centrale gezag zouden kunnen verrichten, slechts zóólang blijft het waar, dat een rijksambtenaar naast hen — het koekoeksjong in het vinkennest — niet noodig is.
De vraag intusschen, er worde daarop nog eens uitdrukkelijk gewezen, of inderdaad de thans bestaande toestand beter is dan die, welke den ontwerper der gemeentewet moet hebben voor den geest gestaan, is jure constituto niet van groote beteekenis.
De toekomstige wetgever mag desnoods zoeken naar middelen om de uitvoering der rijkswet werkelijk — en voor het eerst 1 — bij Burgemeester en Wethouders te brengen; de beschrijver van het geldend recht vraagt niet in de eerste plaats naar wat geschieden moet, maar naar wat is.
Doen we dit laatste dan zien we, zooals getracht werd in de vorige bladzijden van dit hoofdstuk aan te toonen:
vooreerst, bij ongewijzigde wetstekst eene algemeene verschuiving van de grens tusschen de bevoegdheden van den Raad en die van het College van Burgemeester en Wethouders, in dien zin, dat de taak van den Raad meer en meer uitsluitend „wetgeving*, die van Burgemeester en Wethouders „uitvoering" wordt;
daarnevens een groote uitbreiding van den omvang der taak van de Wethouders, gepaard gaande met eene algeheele verandering van het karakter van dat ambt eenerzijds, het voor het grootste deel overgaan op den Burgemeester van een werkkring, welken de wetgever meer in het bijzonder voor het College van B. en W. had bestemd aan den anderen kant.
En de vraag hoe we dit alles beschouwen moeten, als rechts-



78
vorming of als insluipsel der praktijk, heeft ook hier meer dan bloot theoretische waarde.
Zij is van gewicht, niet alleen bij de behandeling der hierboven aangeroerde vraag, of men den Raad vrijheid zal geven om bij de keus van Wethouders de geschikte personen ook buiten den engen kring der verkozen vertegenwoordiging zelve te zoeken; zij moet onder de oogen worden gezien, wanneer men het vraagstuk der Burgemeestersbenoeming tot oplossing brengen wil; bovenal echter is zij van belang omdat van het antwoord dat men op haar geeft behoort af te hangen de keus, dié bij schier elke wetsvoordracht gedaan moet worden: zal het de Burgemeester zijn of 'sRaads gedelegeerd College, dat men tot medewerking aan de uitvoering der wet roepen zal?



VI.
OPENBAARHEID.
Men weet, wat de Staatscommissie van 1848 aan den Koning schreef: „het is ongelooflijk en Uwe Majesteit vermoedt niet, hoe vreemd de ingezetenen tot dusver aan kennis en behandeling, zelfs van de dagelijksche aangelegenheden der plaats hunner woning, zijn gebleven* ....
Ongetwijfeld was het doel waarmee de openbaarheid van de vergaderingen van den gemeenteraad als regel werd voorgeschreven o. a. dit: het wegnemen of verminderen van dat tekort aan kennis bij hen, die als direct-belanghebbenden geacht werden van de aangelegenheden der gemeente in de eerste plaats op de hoogte te moeten zijnj
Toch, wanneer thans een staatscommissie, ja vooral een staatscommissie, de opdracht ontving om te onderzoeken, hoeveel nu in den regel de gemeentenaren van de zaken der gemeente weten, er is alle reden om te onderstellen, dat, als een eerlijk en onpartijdig rapport het resultaat harer bevindingen ter kennis van het hoofd van den Staat brengen moest, dit rapport zou kunnen aanvangen met diezelfde historische woorden: het is ongelooflijk, en Uwe Majesteit vermoedt niet...
Want al mag het moeilijk zijn uit te maken, of het tekort aan kennis in 1848 veel of weinig grooter was dan thans, dat het ook nu nog zeer groot is, staat wel vast1).
') vgL: Die Kommunalverwaltung Preuszens. Gemeinverstandlich dargestellt von Jozef Wilden, Düsseldorf 1910. Geleitwort: „AU ich som enten Male mich mit der Kommunalverwaltung beschaftigte, und zwar unter die Anleitung meines hochverehrten Lehrers, des verstorbenen Professors der Staatswissen-



8o
En toch zijn zestig jaren lang alle raadsvergaderingen openbaar geweest.
De oorzaak van het verschijnsel?
Voor een deel zeker de fatale vergissing, waarop ik reeds wees, de onderstelling, dat belangstelling in de zaken der gemeente bij de ingezetenen van zelf of van nature aanwezig is.
Belangstelling, het zij nog eens herhaald, moet worden gewekt en gevoed.
Wanneer werkelijk Thorbecke's oordeel vrij was van overdrijving en de „kennis en behandeling* zoo gering waren als de staatscommissie schreef, dan lijkt het achteraf gezien een wonderlijke naïveteit, dat men meenen kon, dat het gebod aan de gemeenteraden om in het openbaar te vergaderen en de voorschriften, die het ter inzage leggen van allerlei stukken eischen, voldoende zouden zijn om belangstelling te wekken en kennis aan te kweeken.
Vooral het nut, dat de laatstbedoelde voorschriften hebben afgeworpen, is, wanneer men het althans afmeten mag naar het meer of minder drukke gebruik, dat van de gelegenheid om „inzage te nemen" gemaakt is, wezenlijk miniem.
Corvo rarior albo is de man, die zich ergens ter gemeentesecretarie vervoegt om van andere stukken dan de kiezerslijst of b.v. een hinderwet-aanvrage, die hem persoonlijk aangaat, inzage te nemen.
Wanneer de gelegenheid om de stukken in te zien de menschen wijzer gemaakt moet hebben, zijn rij nog precies even onkundig als zij in 1848 waren').
schaften von Joley in Tübingen, hatte ich schon den Eindruck, dasz die Kenntnis der Kommunalverwaltung in den weitesten Kreisen nur sehr gering sei. Dieser erste Eindruck wurde bei mir zur Gewiszheit, als mich mein Beruf ins öffentliche Leben steilte, wo ich Tag um Tag die Erfahrung machen konnte, welch vage Vorstellung nur, selbst gebildete Leute von dem Wesen der Gemeinde und von ihren Organen haben."
') Met het hier betoogde vergelijke men een beschouwing in de Nieuwe Rott. Courant van 2J October 1911, avondblad D, over de behandeling van de Rotterdamsche gemeentebegrooting: „Het uitdrukkelijk gebod om juist de begrootingsstukken ter lezing te leggen voor de gemeentenaren schijnt ons daarom neergeschreven, om iets meer dan openbaarheid te brengen. En het



8i
En daar komt dan nog bij, dat er geen mensch is, die door het zonder voldoende voorlichting doorzien, of zelfs bestudeeren, van b.v. rekening en begrooting eener gemeente, omtrent haar geldelijken toestand behoorlijk op de hoogte komen kan.
Wil men voor de bewuste bepalingen niettemin eenige nuttige werkzaamheid vindiceeren, dan zal het deze moeten zijn, dat de wetenschap, dat een ieder de stukken inzien kan, als een voorbehoedmiddel werkt en dus ongerechtigheden voorkomt. Dat echter de mannen van 1848 aan een meer concreet nut hebben gedacht, lijkt mij niet twijfelachtig.
Wat betreft de openbaarheid van de raadsvergaderingen, ook deze zou vermoedelijk op zich zelf niet zoo heel veel beteekend hebben, wanneer niet eene omstandigheid die zeker geheel en al buiten het gebied lag, waarop de wetgever „scheppend" was aan den arbeid geweest, haar invloed en beteekenis had bijgebracht: de reusachtige ontwikkeling van de dagbladpers. Wanneer werkelijk de kennis van de zaken der gemeente bij het publiek is toegenomen, hebben we dat aan de pers te danken.
En nu is wel waar, dat zonder de openbaarheid die pers ook geen stof ter behandeling gevonden zou hebben, maar het is zeer de vraag, of, ook bij ontbreken van eenig voorschrift in de wet, de openbaarheid op den duür niet zou afgedwongen zijn.
In allen gevalle, hier als elders ligt de groote waarde van
komt ons voor, dat de bijzondere bekendheid, welke de gemeentewet wil geven aan de cijfers en de toelichting van het gemeentelijk budget, geen andere bedoeling kan hebben dan de geregeerden ten minste eens per jaar in de gelegenheid te stellen k tête reposèe het doorzicht, het beleid en de plannen van de regeerders der gemeenten te bestudeeren aan de hand van de nauwkeurige gegevens en uitvoerige omschrijving. Vorming van den burger derhalve door zijne belangstelling aan te moedigen. Men meene echter niet, dat de gelegenheid tot deze kostelooze opleiding tot het bewust gemeentelijk burgerschap veel gebruikt wordt Wij weten uit goede bron, dat men de begrooting, het leerzaamste stuk der gemeentelijke administratie, bijna nooit komt lezen en zeer zelden een afschrift komt halen, zoodat de kennismaking met de begrooting beperkt blijft tot de luttele geabonneerden op de verzameling der gemeenteraadsstukken.**
6



82
de voorschriften der gemeentewet niet hierin, dat rij zelf nieuw leven hebben geschapen, en zelve nieuwe beginselen hebben aan den arbeid gezet, maar dat, toen de ontwikkeling eenmaal kwam, de wet geen hinderpaal was, maar ruimte en vrijheid het voor beweging naar alle kanten.
Zoo is dan ook niet de openbaarheid van datgene, wat de wetgever met groote zorg in het volle daglicht meende te moeten brengen, op den duur van de meeste beteekenis geworden.
Het vooraf bekend maken en verkrijgbaar stellen van alle voorstellen die aan den Raad worden gedaan, zooals dat in gemeenten van eenige beteekenis thans een vaste gewoonte is, schijnt van veel grooter gewicht. Slechts doordat de stukken vooruit bekend rijn en in de pers besproken kunnen worden, kan zich een publieke opinie vormen.
Hier ligt het verband met de verandering, die het karakter van den Raad zelf onderging. Van een lichaam, gevormd door de vertrouwensmannen van de burgerij, die volgens eigen eer en geweten, en uit eigen aandrang de dingen regelen moesten zooals zij zouden meenen te behooren, werd de Raad de vertegenwoordiging van de burgerij in dezen zin, dat hij in de eerste plaats de voorstellen, welke hem worden gedaan aan de publieke opinie — die dan weer zelf staat onder den invloed van een leidende minderheid — heeft te toetsen.
Maar een publieke opinie, die wat beteekent, is, althans overal elders dan onder de meest eenvoudige omstandigheden, niet mogelijk zonder eene ontwikkelde journalistiek.
Mill schreef het reeds in zijn hiervoor aangehaald werk: „In the ancient world, though there might be, and often was, great individual or local independence, there could be nothing like a regulated popular government, beyond the bounds of a single city-community; because there did not exist the pbysical conditions for the formation and propagation of a public opiniön, except among those who could be brought together to discuss public matters in the same agora. This obstacle is generally thought to have ceased by the adoption of the representative system. But to surmount it completely, required



83
the press, and even the newspaper press, the real equivalent though not in all respects an adequate one, of the Pnyx and the Forum').*
Van het beginsel der openbaarheid is eerst iets terecht gekomen, toen de dagbladpers, zij het ook op vele plaatsen op zelfs thans nog zeer bescheiden wijze, in staat was om deze taak te aanvaarden. Dat de gemeentewet, toen die ure daar was, er geen beletsel voor opleverde, is, zooals reeds gezegd werd, hier en op menig ander punt de groote verdienste der mannen van '48, eene verdienste, die misschien te grooter is, omdat de waarborgen voor openbaarheid, die de wet zelve opnam, het positieve resultaat dus van hun arbeid, een papieren muur bleken te zijn, waaraan de praktijk zich niet stoorde en zich niet storen kan. Hoe weinig toch laat men zich als het er op aankomt, gelegen liggen aan de voorschriften van art 44 der wet! Welke kunstmiddelen vond men niet uit om het gebod van openbaarheid, zooals de wet het geeft, te ontduiken!
Is het niet Oppenheim zelf, die voorloopige besprekingen, overleggingen „onder de roos" kent, welke geen beraadslagingen van den Raad zijn, en dus zeker ook voorloopige wilsovereenstemmingen, die geen besluiten behoeven te heeten! Die de leer verkondigt, dat als er sprake is van de pensionneering van een ambtenaar; van de belooning van uitstekende verdiensten; van het begiftigen van een jubilaris; van den aankoop van voor de gemeente waarde hebbende zaken of panden, er niets tegen is om, ondanks het verbod om in besloten vergadering te besluiten tot uitgaven op de begrooting niet voorkomende, of die de daarop uitgetrokken posten te boven gaan, daarover in besloten vergadering tot overeenstemming te komen*).
Zeker, ér is niets tegen; het belang van de gemeente eischt het dikwijls, omdat in onze moderne gemeente het winstbejag het wint van den burgerzin. Maar dat het met de wet in strijd
') MUI, t. a. p., blz. 4.
') Gemeenterecht I, blz. 275.



84
is, moet men m. i. Elenbaas onvoorwaardelijk toegevenl).
Ook hier is het de wetstoepassing, die de wet heeft vervormd.
Wil dit alles nu zeggen, dat de pers uitsluitend nut heeft gesticht en dat dus althans in dit opzicht een min of meer bevredigende toestand bestaat?
Zeer zeker niet....
Het gebeurde voor misschien dertig jaren in een plattelandsgemeente van toen ongeveer 3000 zielen: Een jongmensch, die op de secretarie werkzaam was om zich voor de burgemeesterlijke waardigheid voor te bereiden, had gevraagd of hij eens een raadsvergadering bijwonen mocht. Natuurlijk had de Burgemeester daar geen bezwaar tegen, en zoo geschiedde het, dat toen de Raad weer eens samenkwam er iemand op de publieke tribune te vinden was. Een gegons en gegrom van verwondering steeg er op. En half-hardop werd het den secretaris gevraagd: „wie is dat"
En op diens geruststellend antwoord klonk het uit den kring der vroedschap: „geef den man óók een kopje koffie."
Als in dezelfde gemeente de Raad thans vergadert en op de tribune hebben twee of drie menschen plaats genomen, weet men zonder vragen wie dat zijn: de mannen van de pers, en zoodra men zekerheid heeft, dat zij er zijn, klinkt het: „Mijnheer de Voorzitter."
Ziedaar met een historisch verhaal het bekende verschijnsel geïllustreerd, dat het spreken voor de tribune in onze gemeenteraden onrustwekkende afmetingen heeft aangenomen.
Onrustwekkend, zeg ik, en ik neem dat woord niet terug, ofschoon het duidelijk moet zijn, dat bij de hiervoor ontwikkelde opvatting omtrent de beteekenis van den Raad, volgens welke zijne vergadering niet in de eerste plaats de werkplaats is, waar de zaken der gemeente worden klaargemaakt en in elkaar gezet het verschijnsel tot op zekere hoogte volstrekt niet afkeurenswaardig is.
') Handboek I, blz. III.



85
Maar er zijn grenzen. En dat men zich daarvan somtijds niet bewust schijnt te zijn, is maar al te waar.
Een andere fout van het tegenwoordige stelsel is deze, dat over het algemeen den ingezetenen geen kennis van de aangelegenheden der gemeente wordt bijgebracht met het oog op die kennis zelve, maar dat zij slechts juist zóóveel vernemen, als noodig is om een bepaalde meening over het beleid van het gemeentebestuur, in het algemeen of in een of ander bepaald geval, te verdedigen.
Het bijbrengen van kennis wordt geheel en al ondergeschikt gemaakt aan het eigenlijke doel, den strijd voor 'de eigen politieke overtuiging.
Wanneer men daarom in plaats van onze schijnopenbaarheid, waarbij het eigenlijke werken van het bestuursorganisme voor 99 procent der bevolking absoluut verborgen blijft, eene wezenlijke publiciteit wü, waarbij het voor elk behoorlijk ontwikkeld mensen mogelijk is zich omtrent de aangelegenheden der gemeente een eigen oordeel te vormen, zal het noodig zijn dat de gemeentebesturen zelve het licht ontsteken gaan. De gemeenten zelf moeten tot de menschen komen, niet met dikke, door slechts enkelen gelezen verzamelingen van gegevens, maar met heldere, in den goeden zin des woords populaire beschrijvingen van de inrichtingen der gemeente; met onpartijdige, duidelijke en volledige uiteenzettingen van haar geldelijken toestand, met studies over den gezondheidstoestand en de middelen ter verbetering; over sociale aangelegenheden; over aanleg en uitbreiding der gemeente; over alles wat geschieden moet, wat geschieden kan en wat uit geldgebrek ongedaan moet blijven ]).
') De vraag of men er op deze wijze op den duur in slagen zal om de gemeentebesturen en de bevolking meer met elkaar in contact te brengen dan tot dusver; de vraag ook, of daarvoor misschien andere en betere middelen zijn aan te geven, blijft hier verder buiten beschouwing. Genoeg zij vast te stellen, dat wanneer men daarin op den duur niet slaagt, men wel zal doen de geheele leer van het vertegenwoordigend stelsel overboord te zetten, tenzij men meent, dat het politiek sentiment der bevolking of iets dergelijks — hoe vager hoe liever '— voldoende is om haar den koers te doen aangeven ook voor de behandeling van onbegrepen zaken.



86
Belangstelling bij de gemeentenaren in de zaken der gemeente, bet kan niet genoeg herhaald worden, is een levensvoorwaarde voor een gezonde ontwikkeling. En het behoort naar mijne meening onafwijsbaar tot de taak der gemeenten, naar de middelen om te zien, waardoor zij deze belangstelling zullen kunnen wekken. Zooal niet ter onmiddellijke navolging, dan toch omdat het een eerste stap beteekent in de goede richting, schijnt mij daarom het voorbeeld van Los Angeles, de hoofdstad van Californie, van groote beteekenis.
Sedert December 1911 geeft deze stad uit „the Los Angeles Municipal News", het eerste blad dat zich mag aankondigen als „a newspaper owned by the People".
Dit blad, dat gratis door de stad verspreid wordt, geeft artikels en berichten, dikwijls geïllustreerd, omtrent het geheele gebied der gemeentelijke werkzaamheid.
De vorm der berichten is uitstekend geschikt om tot lezen en door lezen te prikkelen; pakkende opschriften trekken onmiddellijk de aandacht En aan het hoofd van het blad verschijnen geregeld de vermanende woorden „city business is your business 1)".
Ook biervoor is gewaakt dat de voorlichting niet uitsluitend van eenen kant komt. Een geheele bladzijde met het hoofd „Party Politics" is ter beschikking van de verschillende partijen om hun bijzondere inrichten uiteen te zetten. Zij is verdeeld in vijf kolommen; de eerste „Edited under Authority of the County Committee of Socialist labor Party by H. J. Schade";
*) Een enkel voorbeeld uit het nummer van 26 Juni 1912. Visitors To City Hall Again have a Guide, Philosopher, Friend.
Board of public works has plan to estabUsh a Position of Watchman and handy man—search for capable man.
Tom Collins, the guide who directed visitors at the city hall to their proper departments for many year» before bis death about two years ago, may have a successor. The board of public works asked the council some time ago to allow an extra watchman to look after the building Saturday afternoons and Sundays. The board now is planning to combine the position of watchman with that of guide, if a suitable man can be found to take the place.
Recently the board....



87
de tweede „under Authority of the Socialist Party, L. A County" ; de derde „under Authority of the Republican County Central Committee"; de vierde „under Authority of the Good Government Organization"; de laatste „under Authority of the Democratie County Central Committee". Het komt me voor, dat het hoog tijd is, dat in deze richting ook door onze gemeenten wat gedaan wordt Want thans zijn de organen der plaatselijke pers het eenige middel, waardoor daden en plannen der gemeentebesturen ter kennis van het publiek komen. De gemeentebesturen bereiken de gemeentenaren zoo goed als op geen enkele andere wijze. Dat kan hun betrekkelijk onverschillig zijn, zoolang de pers werkelijk haar taak van volksopvoedster behoorlijk vervult; een gemeentebestuur moet niettemin het middel hebben, om, wanneer de voorlichting van de bladen onjuist of onvolledig is, zelf tegen te spreken of aan te vullen, en wel zóó, dat die mededeeling ook hen bereikt, voor wie ze bestemd is.
Op het oogenblik zijn de gemeentebesturen bijna onvoorwaardelijk overgeleverd aan de genade van „la plus formidable puissance de ce temps, la presse quotidienne et & bon marché" l).
) Esmein, Eléments de droit constitutionnel Francais et comparé, 3me ed., blz. 701.



vn.
DE CONSEQUENTIES DER DEMOCRATIE.
a. SCHETS DER ONTWIKKELING VAN HET AMERIKAANSCHE STADSBESTUUR 1).
Wanneer in hetgeen hiervoor getracht werd aannemelijk te maken een kern van waarheid schuilt, ligt ééne gevolgtrekking voor de hand: wordt inderdaad het bestuur der stad gevoerd door menschen die daarin hun levensbestaan vinden, hetzij dan dat zij formeel-juridisch ambtenaren heet en of wel met het „ dagelij ksch bestuur* der gemeente belaste gedelegeerden van den Raad, en is de taak van de volksvertegenwoordiging in de gemeente in de eerste plaats het contröleeren van die ambtelijke bestuursorganen, het toetsen van de daden en plannen van het bestuur in engeren zin aan belangen en wenschen, de rechtsovertuiging, zoo men wü, van de bevolking in haar geheel, dan zal, zoodra eenmaal door opvoeding en een stelsel van wezenlijke openbaarheid de bevolking geschikt en in staat is om zelf onmiddellijk over faits et gestes der bestuurders te oordeelen, de tot discussie-apparaat afgezakte raad min of meer overbodig worden en kunnen uitvallen.
Inderdaad is in een reeds betrekkelijk zeergroot getal NoordAmerikaansche steden in de laatste tien jaren een bestuursvorm ingevoerd, waarbij deze consequentie aanvaard werd.
*) Men zie hiervoor: Munro, "The government of American cities", NewYork 1912, passim; Rowe, "t^oblems of city government", New-York 1908, blz, 115—140; Beard, "American city government, a zurvey of newer tendenties", New-York 1912; voor Washington, New-York, Chicago en Philadelphia afzonderlijk, Wilcox, "Great cities in America", New-York 1910.



89
Een korte beschrijving van de organisatie dier steden moet dus in verband met het voorafgaande van groot belang rijn: door het bestudeereh der uitkomst van een aan dien van onze steden analogen ontwikkelingsgang zullen wij in staat zijn, ons over de waarde der verschijnselen, die we daarin thans bespeuren, een helderder oordeel te vormen.
Een beknopt overzicht van de ontwikkeling der gemeentelijke inrichting in de Vereenigde Staten in het algemeen behoort daar echter aan vooraf te gaan.
Het groote publiek bij ons weet uitnemend, dat het bestuur der Amerikaansche steden allerslechtst is.
Er zijn verhalen overgekomen van schandelijk geknoei met de gelden der gemeenschap van politieschandalen en een massa andere nare dingen, zoodat iemand, die trouw rijn krant leest, die meening met tal van feiten illustreeren kan ook.
Als ik me niet zeer vergis is ondertusschen deze zelfde opinie slechts bestaanbaar bij een absoluut gemis aan kennis omtrent hetgeen door de steden der Unie in, laten we zeggen, de laatste twintig jaren, werd tot stand gebracht en bij eene even volkomen negatie van hetgeen er zich ook bij ons van tijd tot tijd min oir baars voordoet.
Houdt men verder rekening met de overweldigende moeilijkheden waarvoor de Amerikaansche wereldsteden staan en stelt men dan, voor zoover wij er uit de verte over oordeelen kunnen, hetgeen reeds bereikt werd daar tegenover, dan eindigt men met een gevoel van diepen eerbied voor hetgeen dat groote volk der Vereenigde Staten ook op dit gebied reeds heeft tot stand gebracht.
De omstandigheid, dat het Amerikaansche volk een betrekkelijk zoo jonge natie is, blijkt dikwijls een voordeel.
Er is daar geen instelling, of men weet nog van den tijd, toen zij werd in het leven geroepen; geen onderlinge machtsverhouding van verschillende organen, of men kan zeggen, wanneer en om welke reden die zoo werd gewenscht, geen bevoegdheid, of er is heugenis van het tijdstip waarop zij werd toegekend.



go
Men staat daardoor veel vrijer tegenover allerlei verhoudingen en toestanden, die bij ons als „historisch geworden" min of meer op onschendbaarheid aanspraak maken; wanneer een instelling op een bepaald oogenblik niet op die wijze functionneert als in het algemeen belang wordt wenschelijk geacht, hervormt men haar eenvoudig zooals op dat oogenblik voor de dan bestaande behoeften het meest wenschelijk schijnt; men schaft haar af, of vervangt haar door iets anders, zonder om de haverklap het verwijt te moeten hooren, dat het toch altijd zóó is geweest; kortom, er is in de Amerikaansche staten ruimte voor experimentatie, ook op staatsrechtelijk gebied.
En van die gelegenheid heeft men ruim gebruik gemaakt.
„American municipal institutions," schrijft Munro, „of one form or another, have now put behind them two and a quarter centuries of history. This history covers a great variety of experiments in local government; there is scarcely a feature of popular administration that has not at some time been tried in one or more of our cities or towns. The countries of Europe have not made great changes in their machinery of municipal government during the past half-century; in this field America has been the world's chief laboratory for municipal experimentation" 1).
Men kan nu in de ontwikkeling van het Amerikaansche gemeentewezen vijf periodes onderscheiden: vóór de omwenteling; van het eind van den bevrijdingskrijg tot ongeveer 1825; van 1825 tot het eind van den burgeroorlog; van 1865 tot ongeveer 1890 en van 1890 tot heden.
De eerste periode is die van het allereerste begin der gemeentelijke organisatie; gedurende dezen tijd worden stadsrechten toegekend door het verleen en van een charter, naar het model van Engeland vóór de hervorming van 1835, door de gouverneurs der kolonies. In het geheel is dit in de dertien kolonies te zamen twintig maal geschied.
*) a. w., bis. 1.
\



9i
Het tweede tijdvak vangt aan met de bevestiging der onafhankelijkheid van de Vereenigde Staten. De leer van de scheiding der machten geldt nu voor het summum van staatsrechtelijke wijsheid en doet uit den aard der zaak ook haar invloed gelden bij het vaststellen der nieuwe charters, thans door de wetgevende lichamen in de onderscheidene staten. Scheiding wordt gemaakt tusschen wetgeving en uitvoering in de steden; een tweekamerstelsel wordt in vele gevallen ingevoerd.
Gedurende deze periode neemt het getal der steden toe en groeien de afzonderlijke steden in zielental (er zijn in 1825 13 steden van meer dan 8000 inwoners, het zielental van New-York is de 100.000 overschreden); de gemeentelijke werkzaamheid neemt een aanvang.
Het volgend tijdvak „the antebellum period'' brengt een verscherping en meer algemeene toepassing der beginselen, die in het vorige algemeene erkenning hebben verworven; het kiesrecht wordt uitgebreid, wat in veel gevallen gepaard gaat met verscheuring der steden in districten; de overtuiging, dat de uitslag der verkiezingen voor alles maatgevend moet zijn, wint meer en meer veld en leidt tot verwisseling ook van het geheele ambtelijk personeel der steden na elke verandering van politieke meerderheid; gevolg: een algemeen streven naar eigen voordeel en als resultaat daarvan een vermindering van het vertrouwen der bevolking in den gekozen council en een verheffing der positie van den mayor.
De staatsinmenging in gemeentelijke zaken neemt sterk toe.
De burgeroorlog brengt natuurlijk eenige desorganisatie; echter niet zoo erg als men verwachten zou, ja, buiten het eigenlijke oorlogsgebied gaan de gemeentelijke zaken vrijwel gewoon haar gang.
Het eind van den burgeroorlog is tevens het begin van de periode, die aan het Amerikaansch gemeentewezen wel voornamelijk rijn slechten naam bezorgd heeft.
De immigratie neemt dan sterk toe; voor de industrie vangt een tijd van grooten opbloei en ontwikkeling aan; erheerscht



92
een geest van optimisme en durf, die overvloedig gelegenheid laat voor het misbruiken der gelden uit de publieke kassen. Het is de tijd van de giganteske fraudes gedurende het „Tweed regime" in New-York (1869—71). Omstreeks 1870 komt echter een begin van verzet; New-York krijgt in 1873 een nieuw charter waarin de afzetting der manschappen van politie en brandweer anders dan om gegronde redenen verboden wordt (!); verschillende hervormingsvoorslagen worden gedaan, maar de oppositie van de goed georganiseerde groepen, die in de steden de macht in handen hebben, houdt nog veel tegen.
De buitengewoon sterke toename der bevolking in de groote steden schept ook allerlei nieuwe moeilijkheden, waarvoor de stadsbesturen in veel gevallen niet berekend zijn. Het aantal steden met meer dan 8000 inwoners, in 1860 nog 141, klimt tot 226 in 1870 en tot 448 in 1880. Het aandeel dat de steden hebben in de geheele bevolking, stijgt van 20 tot 30
De schulden der steden nemen ontzettend toe, vooral omdat ook voor een goede regeling der aflossingen niet gezorgd wordt en geleend wordt voor zaken, die noodwendig uit gewone middelen behoorden bestreden te worden, of om tekorten op den gewonen dienst te dekken.
Omstreeks de negentiger jaren begint dan de laatste en grootste hervorming van het Amerikaansche gemeentewezen. Eerst richt de strijd zich met zoozeer tegen de bestaande organisatie als wel tegen de misbruiken, waartoe zij aanleiding gaf. Tegen het aanwenden van de middelen der gemeenschap ten eigen bate, het „spoil" (roof-)systeem wordt met succes de strijd begonnen, in meerdere staten komen wetten tot stand, die beoogen aan de hoofdambtenaren der steden een zelfstandige positie, niet onderhevig aan invloeden van partij-politiek, te verschaffen.
Dan gaat Galveston bijna te gronde aan een ontzaglijke catastrophe; de „commission form of municipal government" wordt geboren en een tijd van groote hervormingen begint; een tijd ook van resultaten-rijke hervormingen, want ze zijn nu niet meer het werk van enkelen, en worden niét van



93
boven af aan de steden opgelegd, maar ze zijn de vrucht eener onder alle lagen der bevolking groeiende belangstelling in de zaken der gemeente, van een krachtig gemeentelijk leven. Daarom is er bij een reeds rijken oogst, reden om nog grooter winsten te verwachten.
Eer we nu echter een korte beschrijving van dezen nieuwsten bestuursvorm geven, moet de Amerikaansche stad in haar tegenwoordige organisatie en in haar verhouding tegenover het staatsgezag beknopt worden geschetst.
Men heeft in de steden der Unie voor de vaststelling der stadsrechten, de gemeentelijke grondwetten, (charters) drie wegen gevolgd.
In de eerste plaats vindt men het systeem der algemeene gemeentewet; meestal wordt het in de grondwet van den staat in dezen vorm voorgeschreven, dat aan den wetgever verboden wordt voor afzonderlijke steden afzonderlijke charters vast te stellen. Evenals onze wetgeving is ook dit stelsel grootendeels de vrucht van een reactie tegen te ver gaande bemoeiing van het centrale gezag, hier den wetgever, ~met de zaken der regeering. In de praktijk heeft het niet voldaan en zoo heeft men langs verschillende wegen gepoogd het al te strenge verbod te ontduikenJ).
De bijzondere plaats die in het Amerikaansche staatsleven de gerechtshoven innemen als handhavers van de constitutioneele voorschriften, die alle maatregelen van elk staatsorgaan aan de grondwet mogen toetsen, maakte echter uit den aard der zaak, dat slechts door grondwetswijziging op den duur aan de bezwaren der al te groote uniformiteit kon worden te gemoet gekomen.
*) De meest gebruikte weg is die van classificatie der steden, waarbij men dan zorgde dat een klasse slechts één of een paar steden omvatte en zoo dus weer tot individueele wetgeving kwam. Zoo kwam Ohio langzamerhand tot 11 klassen, waarvan er 8 elk slechts eene stad bevatten. Alles ging goed tot in 1902 "the suprème Court of Ohio took a clear ground again special legislation" en daardoor den wetgever dwong een algemeene gemeentewet voor alle steden voor meer dan 5000 inwoners vast te stellen.



94
In een tweede groep van staten heeft men de nadeelen van het voorschrijven eener uniforme wetgeving en de gevaren, voortvloeiend uit het laten van volle vrijheid aan den wetgever om naar eigen goedvinden te classificeeren, trachten te vermijden door in de constitutie zelve eene classificatie op te nemen. Deze constituties verdeelen de steden in drie of vier groepen, meest uitsluitend naar de bevolking, en eischen dan, dat de wetsvoorschriften tenminste voor alle steden, die tot eene zelfde groep behooren, dezelfde zullen zijn. Het grootste bezwaar tegen deze wijze van doen is, dat al dergelijke indeelingen steeds in meerdere of mindere mate kunstmatig blijven zullen.
Een derde methode eindelijk, bekend als het „home-rule charter" systeem, geldt in Missouri, Californië, Washington, Minnesota, Colorado, Oregon, Oklahoma, Michigan en Arizona.
Terwijl de steden in de overige staten slechts de bevoegdheden hebben, welke haar uitdrukkelijk zijn toegekend en vaak allerlei rechten missen, die men zich hier niet denken kan, dat aan een stad ontnomen zouden kunnen worden l), bevinden we ons in de staten, die „home rule" aanvaardden, tegenover eene autonomie, die veel verder gaat dan de z.g. zelfregeering van onze steden, eene autonomie intusschen die ook daar niet te kort doet aan het beginsel, dat de moderne
*) "The Cleveland council in 1901 discovered, that it was not authorized:
To excercise the right to control the use of sub-surface of public highways as a means of obtaining revenue.
To prevent disfigurement of streets by signs and advertisements.
To regnlate the architectural appearance and character of buildings fronting upon public highways.
To manufacture ice for charitable distribution.
To prevent the invasion and depreciation of residence sections by the location there of industrial establishments.
To banish chickens and other noise-making animals from the city. To banish dogs from the city.
To prohibit the erection and maintenance of bill-boards.
To require the erection of gates and grade crossings.
To require the isolation of patients afflicted with tuberculosis.
To provide public lectures or public entertainments." Beard, blz. 33.



UNDER THE PRESENT SYSTEM
THE PEOPLE DO NOT RU LE
CHART OF TORONTO CITY GOVERNMENT 1910
Schema van de Bestuursinrichting eener Amerikaansche stad. (Uit C. Rogers Woodrdff, City Government by Commission, 1912.)






95
stad al hare bevoegdheden zonder uitzondering aan het staatsgezag ontleent.
De home-rule charters nu, worden door de bevolking der steden zelf vastgesteld. De wijze waarop dit geschiedt is in bijzonderheden verschillend, maar de regeling komt in hoofdzaak overal hier op neer, dat het charter ontworpen wordt door een commissie uit de ingezetenen, die daartoe door de kiezers rechtstreeks worden benoemd, in den regel door het kiezerskorps als een geheel, soms in kiesdistricten. Het ontwerp wordt daarna aan een referendum onderworpen; voor aanneming is soms de gewone meerderheid, in enkele gevallen een grooter aantal stemmen vóór noodig. In sommige staten Wordt daarna nog bekrachtiging door het staatsgezag geëischt.
De Amerikaansche steden hebben, zooals gezegd werd, geen bevoegdheden, welke haar niet uitdrukkelijk zijn toegekend; daaruit volgt in het Amerikaansche staatswezen, dat wanneer voor den rechter het bestaan eener bevoegdheid wordt, ontkend, de stad, die haar gebruikte, ook haar bestaan bewijzen moet. Slechts voor de meest normale bevoegdheden wordt aan dezen eisch niet streng vastgehouden, maar zoodra komt hij niet te staan voor bevoegdheden „out of the usual range, or which may result in public burdens, or which in their exercise, touch the right to liberty or property, or, as it may be compendiously expressed, any common law right of citizen" of de rechter neemt tegenover het charter der gemeente 't zelfde standpunt in als tegenover de regelen waaraan privaatrechtelijke corporaties haar bevoegdheden ontleenen.
Bij den geschetsten bestuursvorm spreekt het van zelf, dat de rechten en bevoegdheden der steden onderling zeer uiteen loopen; Munro, die haar over het algemeen veel te beperkt acht, rangschikt de als regel voorkomende bevoegdheden onder zes hoofden:
„the general, legislative power of asubordinate corporate body,
„the police power,
„the power to tax and to borrow,
„the power to appropriate and spend money,



96
„the power to enter into contracts,
„the power to acquire, manage and dispose of property."
De Amerikaansche stad, die nieteen der nieuwste bestuursvormen aanvaardde, heeft drieërlei organen. De council, die in nog ongeveer evenveel gevallen uit twee als uit een kamer bestaat.
De Mayor, rechtstreeks door de kiezers benoemd, in zoo goed als geen enkel opzicht te vergelijken met onzen burgemeester of de andere daarmee gelijk te stellen ambtenaren der Europeesche steden, een zelfstandig ambtenaar, met in den regel zeer ruime bevoegdheden, recht om voorstellen te doen aan den council, een recht van veto, waardoor reeds genomen besluiten worden tegengehouden, als ze niet met een buitengewone meerderheid bevestigd worden J recht van benoeming tot verscheidene der belangrijkste ambten; recht — in veel gevallen — om de stadsbegrooting goed of af te keuren. En als derde de hoofden der afzonderlijke takken van dienst. Zij worden benoemd, soms rechtstreeks door de kiezers, soms door den council, soms door mayor en council gemeenschappelijk, elders door den mayor alleen of door dezen onder bekrachtiging door een „Civü-service commission".
Hun positie als afzonderlijke bestuursorganen danken zij aan het typisch Amerikaansche streven, dat in de geheele wetgeving der igde eeuw telkens weer te voorschijn treedt, om „wetgeving* en „uitvoering" ook in de steden te scheiden.
Bij alle verschil geldt intusschen ook ginds, dat op deze „executive office»" really dependa the excellence of a city's government1).
b. BESTUUR DOOR COMMISSARISSEN *).
De stad Galveston in Texas werd den 8*tea September 1900, gedenkwaardige datum I door een schrikkelijke ramp ge-
') Beard, blz. 103.
*) Behalve de literatuur hier voor aangehaald zie men voor het "Commission phm" o. a. Bradford, Commission government in American cities, New-York 1911,



UNDER THE COMMISSION PLAN
THE PEOPLE RULE
CHARTOF TORONTO CITY GOVERNMENT
ON THE COMMISSION PLAN.
Schema van de Bestuursinrichting eener Amerikaansche stad onder het „Commission Plan'*. (Uit C. Rogers Woodruff, City Government by Commiision, 1911.)






97
troffen. Een zuidwesterstorm van ongekende hevigheid joeg de wateren van de golf van Mexico over de stad; de bruggen die het eiland, waarop zij gebouwd is, met het vastland verbonden, werden vernield, boomen ontworteld, scholen en kerken verwoest, de waterleiding en gasleidingen onbruikbaar gemaakt, de houtbestrating weggespoeld. Ongeveer zesduizend menschen kwamen om; de stad werd voor ongeveer een derde gedeelte verwoest. Zij die overbleven stonden voor een hopeloozen toestand. Hoe kon een stad, die te voren onder de allerslechtst bestuurden van de Unie behoorde, wier geschiedenis voorbeelden kon aanwijzen van „almost every vice in local government", wier financieele toestand minstens twijfelachtig was, daar de administratie zoo werd gevoerd, dat bijna niemand zich er een oordeel over vormen kon, waar de lasten hoog en de lusten weinig waren, zich herstellen van een ramp, die een bloeiende stad met een daadkrachtig, het vertrouwen der burgerij bezittend bestuur nauwelijks te boven gekomen zou zgn. Het stadsbestuur bracht dan ook letterlijk niets tot stand. Toen nam het „Deepwater Committee", een lichaam, dat te voren gevormd was met het oog op de verbetering van de haven, de zaak in handen. Een subcommissie werd benoemd, die na bestudeering van verschillende andere stedencharters, van de wet op het bestuur van de stad Washington, de wet die na de gele koorts-epidemie in 1870 de z.g. „Taxing Commission" te Memphis in het leven riep en het z.g. „model charter* van Baltimore, een nieuw charter voor de stad ontwierp, waarop het „Deepwater Committee" de goedkeuring van den wetgever verzocht, terwijl het zich te gelijkertijd tot de burgerij richtte met een oproep, waarin het volgende voorkwam:
E. Clyde Robbins, Selected articles on the Commission plan of Mun. Gov., 2de dr-. Minneapolis 1910; City Government by Commission, edited by Clinton Rogers Woodruff, London— New-York 191a, The new City Government, by H. Bruère, New-York en London 191a; Efficiency in City Government, Philadelphia 1912 (ed. Am. Academy of political and social science), bis, 218—34.
7



98
«We believe that municipal government, as it bas been administered in this community for the past twenty years, is a failure. It did not require the storm to bring a realization of this fact, but it brought it home with greater force upon us. We are seeking rehef from the municipal destruction and despair staring us in the face. It is a question with us of civic life or death. This committee has laboured diligently and earnestly to prepare and present to the people of this city, and to the legislature, remedial legislation adequate for the grave emergency confronting us. Months have been given to its preparation. It is hoped that the central idea of this new charter — that of a commission — embodies the practical solution of that hitherto unsolved problem: how to govern, cheaply and welL a municipal corporation. We are asking for a charter, placing the entire control of the local government in the hands of five commissioners, designed to benefit the people rather than to provide sinecures for politicians". *)
De wetgevende macht bekrachtigde het ontwerp en zoo was de stad op 18 September 1901, een jaar na den storm, in het genot van een nieuw statuut, dat alle macht in handen legde van eene commissie van vijf leden, van welke er drie door den „Governor" en twee door de kiezers van de stad werden aangewezen. In 1903 moest een wijziging plaats hebben doordat bij rechterlijke uitspraak werd beslist, dat de Constitutie van Texas geen benoeming van gemeentelijke overheden door het staatsgezag toeliet; sinds dien worden de „Commissioners* alle vijf rechtstreeks verkozen.
Zoo was dan — het is kenmerkend voor de Amerikaansche geestesrichting, dat bij een dergelijke ramp mannen van zaken in de eerste plaats aan het ontwerpen van een nieuw stadsrecht dachten — voor het eerst voor een Amerikaansche stad een organisatie in het leven geroepen vrijwel uitsluitend ingericht met het oog op de behoeften van een deugdelijk
') Bradford, blz. 5.



99
stadsbestuur, zonder scheiding van uitvoerende en wetgevende macht en andere uitvloeisels van de „federal analogy".
En thans'), nauwelijks tien jaren later, is diezelfde organisatie, hier minder, daar meer gewijzigd, ingevoerd *) in 156 gemeenten, terwijl in 267 andere de invoering een punt van ernstige overweging uitmaakt en vijftien staten bepalingen hebben opgenomen in haar wetgeving, waardoor het aanvaarden van dezen bestuursvorm den gemeenten wordt mogelijk gemaakt *).
Ik geloof niet, dat op het gebied van het gemeenterecht belangrijker verschijnsel ooit waar te nemen was.
Wat is nu de groote verdienste van dit nieuwe systeem ? Naar mijne overtuiging niet dit, dat de aanvaarding er van onmiddellijk allerlei misstanden doet verdwijnen; geen enkele bestuursvorm kan dat, daar aard en gezindheid der menschen door geen enkelen bestuursvorm rechtstreeks te verbeteren zijn. Maar het „commission plan" heeft in de steden, waar bet aanvaard werd, heel veel bijgedragen tot de vestiging van „direct and intelligent contact between those who govern and the governed" *), het heeft niet „a miracle in city-administration" gewrocht; maar tallooze beletselen voor goed en daadkrachtig bestuur uit den weg geruimd
De groei van het „commission government" en de in menig opzicht zegenrijke beweging voor „efficiency in city government" vallen voor een groot deel samen.
Het meest karakteristieke van den nieuwen bestuursvorm is dus, dat alle bevoegdheden samenkomen in de handen van een raad van Commissarissen van in den regel vijf leden.
Deze commissarissen worden rechtstreeks door de kiezers benoemd, zonder dat de steden in kiesdistricten verdeeld
') d. i. in 1912; op 1 Januari 1913 was zij volgens de opgaaf bij Cleveland 'Organized Democracy, New-York—Londen 1913), reeds in 194 gemeenten in werking,
*) d. w. z. in werking, aangenomen is ze reeds in meer du 200 gemeenten. *) In de „Home-rule" staten hebben zij die bevoegdheid van zelf, zoodat zij thans in 22 staten bestaat.
*) Bruère, «.w., „introduction", pag. IX.



IOO
worden; zij zijn onmiddellijk tegenover de bevolking versmv woordelijk.
Het bestuur der stad wordt voorts meestal in vqf „departments" gesplitst, aan het hoofd van elk waarvan dan een commissaris staat, die in de Raadsvergadering dan ook zijn afdeeling vertegenwoordigt.
Vólks-initiatief, referendum en „recall" (afzetting der commissarissen door de kiezers)1, ofschoon van de invoering van het commissarissen-bestuur geen noodwendige gevolgen, vinden veelal erkenning als middelen om het rechtstreeksche controle-recht der bevolking sanctie te verleenen.
We moeten thans den inhoud van een „ commission-charter" meer in bijzonderheden bezien, en kiezen daarvoor niet dat van Galveston, maar de algemeene wet van Iowa, meer bekend als het „Des Moines plan".
Het „Des Moines plan" toch is, meer nog dan het stadsrecht van Galveston, voor een groot aantal steden het model geweest, waarnaar zij haar bestuursvorm gemoderniseerd hebben; daar het bovendien verscheidene onderwerpen regelt, waaromtrent de wet van Galveston geen bepalingen inhoudt, is het voor de kennis van de nieuwere tendensen in het Amerikaansche gemeentewezen meer dan deze laatste karakteristiek.
De wet, welke aan alle steden in Iowa met meer dan 25000 inwoners toestaat den nieuwen bestuursvorm aan te nemen') dateert van Maart 1907. Zij is het resultaat van de in de hoofdstad, des Moines, gevoerde propaganda voor het „Galveston plan" en deze stad heeft dan ook onmiddellijk van de behaalde overwinning gebruik gemaakt, zoodat op 1 April 1908 daar de Raad van Commissarissen de vroegere bestuurders verving.
Het initiatief tot wijziging van den bestuursvorm kan onder de Iowa-wet uitsluitend uitgaan van een aantal kiezers, minstens 25 °/o bedragend van de bij de laatste verkiezing van een Mayor uitgebrachte stemmen. Wordt het voorstel ver-
') Bij een latere wet is dezelfde bevoegdheid toegekend aan alle steden met meer dan 7000 inwoners.



IOI
worpen, dan móet minstens twee jaar verloopen eer het weer op nieuw — op dezelfde wijze — kan worden aanhangig gemaakt. Wordt het aangenomen, dan heeft uiterlijk binnen een jaar de verkiezing plaats van een Mayor en vier Raadsleden. Zij hebben twee jaar zitting en treden tegelijk af; de wet — en voor een deel dankt de beweging voor het «commission government" hieraan zeker de sympathie van velen
houdt bijzondere voorschriften in, om bij die verkiezing partijinvloeden zooveel mogelijk uit te schakelen.
In de eerste plaats wordt het kiezerskorps als een geheel behandeld; eene eventueel bestaande indeeling in kiesdistricten blijft buiten toepassing. De verkiezing is voorts in tweeën gesplitst; eerst worden de candidaten verkozen, daarna uit de candidaten mayor en councilmen. Voor de eerste verkiezing moet ieder, die in aanmerking wenscht te komen, zich zelf schriftelijk opgeven, terwijl zijn candidatuur tegelijk door minstens 25 kiezers moet worden ondersteund. Over deze candidaten wordt gestemd: de twee, die de meeste stemmen krijgen voor mayor, en de acht, die voor councilman de meeste stemmen op zich vereenigen, zijn de definitieve candidaten. Uit deze candidaten worden dan op dezelfde wijze de vijf commissarissen gekozenTegen omkooperijen en onregelmatigheden bij de verkiezingen houdt de wet vrij strenge strafbepalingen in.
De council „shall have and possess and the council and its members shall exercise all executive, legislative and judicial powers and duties, now had, possessed and exercised by the mayor, city council, board of public works, park commissioners, board of police and fire commissioners, board of waterwerk trustees, board of library trustees, solicitor, assessor, treasurer, auditor, city-engineer, and other executive and administrative officers" met deze woorden wordt de bevoegdheid van den nieuwen raad tegenover die van de talrijke vroegere bestuursorganen omschreven; hoe groot deze winste is, dat de gewone «belastingbetalende burger" in de com-
*) Wet, section 7.



102
missie-steden onmiddellijk zelf kan beoordeelen, wie voor een bepaalden maatregel verantwoordelijk is, laat zich uit deze eenvoudige opsomming reeds afleiden.
Het geheele gemeentelijke arbeidsveld wordt dan verdeeld in vijf „departments":
1. Department of Public Affairs;
2. Department of Accounts and Finance.
3. Department of Public Safety.
4. Department of Streets and PubUc Improvements.
5. Department of Parks and PubkV Property.
De Council bepaalt zelf, welke onderwerpen tot elk „department" zullen behooren en maakt bij stemming uit, welk „department" elk lid voor zijn rekening krijgt; alleen staat de Mayor ambtshalve aan het hoofd van het „department of Public Affairs".
Deze Mayor is voorzitter van den Raad, maar heeft geen recht van veto en ook overigens geen bijzondere bevoegdheden; slechts wordt bepaald, dat hij „shall supervise all departments and report to the council for its action all matters requiring attention in either" ').
Alle ambtenaren, waaronder „city-clerk, solicitor, assessor, treasurer, auditor, civil engineer, city-physician, marshal, chief of fire department, market master, Street commissioner en drie library trustees" *), worden bij meerderheid van stemmen door den raad benoemd en kunnen op dezelfde wijze worden afgezet»
Het referendum *) bestrijkt bijna het geheele gebied der
') Wet, section 8.
*) Men make uit de gelijke namen niét op, dat de wet «elf weer de instelling der ambtenaren gelast, van wie ze bepaalt, dat hun bevoegdheid op den council overgaat. Deze ambtenaren zijn op geenerlei manier als zelfstandige bestuursorganen" te beschouwen; zij zijn en büjven aan den council volledig ondergeschikt.
•) The spread of the commission type of municipal administration has given the initiative and referendum much of their present-day vogue in new city charters. To be more accurate, one should say, that each movement has supplemented and helped the other. A system of city government by a single commission of five men would doubtless have appeared to possess great



ic-3
gemeentelijke werkzaamheid. Na de vaststelling van elke verordening zijn de kiezers gedurende tien dagen bevoegd daar bezwaren tegen in te brengen; wordt het verzoek daartoe gedaan door een getal kiezers gelijk aan minstens 25 % van het getal stemmen, dat bij de laatste verkiezing op alle candidaten voor mayor te zamen werd uitgebracht, dan moet een referendum plaats hebben. Dit is bovendien steeds verplichtend voor alle concessies voor den aanleg van tramwegen, gas- of waterwerken, electrische licht- of krachtcentrales, verwarmingcentrales, telegraaf- of telefoonnetten of andere „public services."
De positieve zijde van het referendum wordt gevormd door het volks-initiatief.
Wordt door meer dan 25 % der kiezers een verzoek om vaststelling van een bepaald voorschrift ingediend, dan moet de council dit onveranderd aannemen of het ongewijzigd onderwerpen aan een speciaal voor de uitoefening van het initiatief uitgeschreven volksstemming; is het aantal onderteekenaars minder dan 25 % en meer dan 10 °/0 der kiezers, dan kan de stemming plaats hebben bij de eerstvolgende „general election."
De door de kiezers aangenomen ontwerpen behoeven geen nadere bekrachtiging; wenscht de council haar te wijzigen of in te trekken, dan moet het ontwerp daartoe ook steeds aan het oordeel der kiezers onderworpen worden.
Naast de contröle der bevolking over speciale maatregelen, bevestigd door referendum en initiatief, staat de contröle qver de personen der commissarissen, verwezenlijkt door het recht van „recajl". Hebben dus de beide eerste instellingen ten doel een bepaalden maatregel te onderwerpen aan het oordeel der kiezers, zonder den persoon van een der cornmis-
possibilitiei of danger and would hardly have reached its present degree of popularity, had not the sponsors of the plan put forward schemes of direct legislation as a means of replacing the old checks and balances which the adoption of the commission system eleminates. Munro, „The initiative referendum and reeair, New-York 1912, blz. 13; vgL ook „The government of American cities'', bis. 327.



ic-4
sarissen te treffen, laatstgenoemd recht richt zich juist uitsluitend tegen den persoon.
Om het mechanisme in werking te brengen is ook hier een verzoekschrift noodig van tenminste 25 % der kiezers. Het verzoekschrift wordt ingediend bij den city-clerk, die onderzoekt, of het formeel aan de gestelde eischen voldoet; is dit niet het geval dan wordt een termijn van tien dagen gelaten om de fout te herstellen.
Is het verzoekschrift in orde, dan beveelt de Raad een bijzondere stemming over rijn inhoud, het met redenen omkleed verzoek om een opvolger te benoemen voor den persoon, dien men treffen wil, waarbij dan met meerderheid van stemmen öf een opvolger benoemd, óf de betrokken autoriteit in rijn ambt gehandhaafd wordt.
In zeer grove trekken is dit de nieuwe bestuursvorm, welke, om zoo te zeggen dagelijks, door steeds meerdere Amerikaansche steden aanvaard wordt. In bijzonderheden loopen de verschillende regelingen uit den aard der zaak uiteen: de tijd waarvoor de commissarissen zitting hebben wisselt — ofschoon twee jaar het meest voorkomt — van één tót zes jaren; de bijna altijd toegekende bezoldiging loopt natuurlijk van plaats tot plaats uiteen; in een minderheid van gevallen verdeelen niet de raadsleden na de aanvaarding van het bestuur hun taak, maar worden rij onmiddellijk als hoofd van een bepaalden tak van dienst gekozen; de verkiezingen zijn niet overal op dezelfde wijze geregeld; de regeling van initiatief, referendum en herroepingsrecht vertoont tal van verschillen.
Over de voor- en nadeelen van het „commission plan* wordt uit den aard der zaak fel gestreden: de omstandigheid, dat het tot nog toe slechts in betrekkelijk kleine steden toepassing vond') heeft er vanzelf toe geleid, dat men ook
') De grootste stad, die tot nog toe den Raad van commissarissen aanvaardde, is Memphis met 131.105 inwoners; verder was reeds in 1910 de nieuwe bestuursvorm aangenomen door 6 steden met 25000—30000 inwoners,



de mogelijkheid van succesvolle invoering in grooter plaatsen ontkennen ging, en verder rijn het misschien vooral de te ver gaande beloften van de voorstanders geweest, die allerlei bedenkingen hebben gewekt.
Zoo staat wel vast, dat op de invoering van het commissarissen-bestuur steeds een periode volgde van grooter activiteit, ') dan men te voren kende, maar het is niet uit te maken, of dit het gevolg is van den prikkel, dien elke begeerde verandering geeft, of dat werkelijk er onder de nieuwe organisatie meer gelegenheid is om iets tot stand te brengen.
Zoo min als de wet van Thorbecke bij ons gemeentelijk leven wekken kon, zoo min zal de invoering van een nieuw charter in de Amerikaansche steden op zich zelf voldoende rijn om de menschen, die er onder werken moeten, te veranderen.
Maar bij den steeds wassenden democratischen vloed moet een stelsel in het voordeel rijn, dat klaar en begrijpelijk is voor een leder; dat geen twijfel laat voortbestaan omtrent den persoon, dien men voor elke daad in de gemeente verantwoordelijk moet stellen; dat de te talrijke vergaderingen afschaft, waarin het verantwoordelijkheidsgevoel der afzónderlijke leden te loor gaat; dat gemakkelijk kan worden aangevuld met allerlei maatregelen — initiatief, referendum, herroeping — die bedoelen de kiezers wezenlijk te maken tot de macht, die per slot van rekening de eindbeslissing in handen heeft.
En dan heeft deze bestuursvorm, en hierin ligt zijn groote beteekenis voor ons, het belangrijke voordeel, van niet te zijn een studeerkamer-bedenksel, maar een terugkeer tot een-
6 met 30000—40000 inw.; 4 met 40000—50000 inw.; 2 met 50000— 75000 inw.; 6 met 75000—100000 inw.; en (buiten Memphis) 2 met meer dan 100000 inwoners.
') Het boek van Bruère, waaraan dit ontleend wordt, bevat bet verslag van een in opdracht van het „Bureau of Municipal Research" te New-York ingestelde enquête in 10 „typical commission governed cities". Er schijnt mij geen reden te zijn om aan de juistheid der bewering te twijfelen.



io6
voudige*|rToeger bestaan hebbende organisatie-vormen, als reactie tegen het, op grond van theoretische overwegingen in elkaar gezette, heerschende systeem.
Het is niet zonder voldoening, dat de voorstanders er op wijzen, dat de grondbeginselen van het nieuwe systeem beteekenen een terugkeer tot de door de kolonisten uit Engeland meegebrachte „townmeeting", die jaarlijks enkele „selectmen" koos om de zaken der gemeenschap te behartigen
Wanneer de ontwikkeling van ons gemeenterecht niet door tegenwerkende invloeden wordt onderbroken of in andere beddingen geleid, zal, naar mijne bepaalde overtuiging het eind ons moeten brengen — al of niet in overeenkomstigen vorm — een verwezenlijking van dezelfde beginselen, die in de Vereenigde Staten tot het „Commission government" hebben geleid en welker invloed ook elders waar te nemen valt.
Zoo is de betrekkelijk weinig talrijke „Magistrat" der Pruisische steden ongetwijfeld de eigenlijke regeerder tegenover de Stadtverordnetenversammlung, van welke een authoriteit als Most schrijft, dat rij „dem Trager der Stadtobrigkeit, dem verwaltenden und ausübenden Organ mit starkem, ja maszgebenden Einschlag des Berufsmaszigen Beamtenelements, (Gemeindevorstand) als beratendes, mitbeschliesendes und überwachendes Organ zur Seite stekt" *) en die Munro
*) Woodruff, a. w., blz. 15 w. haalt de woorden aan van G. R. Wallace Esq., een gewezen civfl ' service commissioner uit Pittsburgh: „The Federal party stood for and applied to American government the principles, laws, and customs which they had learned in England. The Democracy wished to modify these principles, laws and customs along the lines of the teaching of Rousseau and other 1 Frencb writers of the period of the Revolution. These French writers had lived through an age of terrible tyranny, in which the government was the enemy of the people. They had had no experience in free institutions, and they formed their ideas of free institutions by thinking them outside of their own heads." Zoo ontstaat dan het stelsel van „checks and balances" het ingewikkelde systeem van elkaar in evenwicht houdende machten, „the natural cure for these evils suggests itself at once: to ent out the strange growth engrafted upon our institutions by the French doctors and return to the healthy and simple principles of city government fundamental in English law."
■) Most, a. w., I, blz. 28, cursiveering van mij.



ic-7
beschrijft als „essentially a deliberative rather than an administrative body", waarin redevoeringen worden gehouden „frequently of considerable length", waarvan de hoofdtaak is „to discuss proposals from every point of view and to offer suggestions and criticismus rather than to hurry matters to any definite conclusion". En, ofschoon hij de beteekenis van den Raad zeker niet onderschat, zegt hij toch ook: „in fact, the somewhat leisurely way in which it proceeds with its business has sometimes given rise to unfavourable comment on the part of the administrative officials; but, so long as the Prussian cities possess a powerful, efficiënt, and prompt administrative body in the Magistrat, the plotting methods of the council need scarcely give rise to any serious misgivings" 1).
Het is echter m. i. duidelijk, dat zoodra de bevolking in haar groote meerderheid in staat en voldoende voorbereid zal zijn om over de handelingen van den Magistraat tennaastenbij met evenveel inzicht te oordeel en als thans de Raad doet, of zoodra die Raad niet meer op hooger peil zal staan dan de bevolking over het algemeen, hij zijn bestaansrecht zal hebben verloren, zoodat de aanvaarding van een anderen bestuursvorm dan slechts een kwestie van tijd worden kan.
Eindelijk moet er op gewezen worden, dat de bestuursvorm van New-York niet anders is dan „the commission form of government under another name" \ Men meene niet dat dit tegen die bestuursinrichting pleit; het tegendeel is veeleer waar, want ofschoon de overtuiging vrijwel algemeen is, dat de in zijn oorspronkelijken vorm van 1897 dagteekenende charter der stad veel gebreken heeft, maakte deze toch juist in den tijd, dat de beweging voor verbetering van wetgeving algemeen was, „the most notable administrative progress in its history, because officials undertook progressive steps which
') Munro, "The government of European cities, blz. 158. J) Wilcox, „great cities", blz. 96.



io8
were neither required nor prohibited by the charter" ') *), en ofschoon „all the unfortunate contrasts that are characteristic of city life come to focus in New-York", ofschoon de Vermenging van rassen zoo sterken hunne assimilatie zoo gering is, dat men verwonderd staat dat niet elke toepassing der democratische beginselen volkomen heeft gefaald, zijn op dit oogenblik „in many respects New York's municipal institutions more progressive and efficiënt than that of most other American cities" *).
We volstaan met op drie dingen te wijzen: de geringe beteekenis van den Raad; de bijzondere positie van den „Board of estimate and apportionment"; de ruime bevoegdheden van den Mayor.
De Raad.
Omstreeks 1850 kende men hem onder de benaming van „The Forty Thieves"; sinds dien is zijn reputatie wel Verbeterd, maar hoog heeft hij in de schatting van het publiek nooit gestaan.
Hij bestaat thans uit 73 leden, die in even zooveel kiesdistricten worden benoemd, den voorzitter, die rechtstreeks door de kiezers van de geheele stad voor den tijd van vier jaren wórdt aangewezen, en de „borough presidents" de voornaamste overheidspersonen van de vijf districten, waarin de stad is verdeeld, die rechtstreeks door de bevolking van elk district verkozen worden. Openvallende plaatsen worden vervuld, doordat de Raad bij meerderheid van stemmen iemand van dezelfde politieke partij als het uitgevallen lid aanwijst. Alle besluiten van den Raad zijn onderworpen aan het vetorecht van den mayor. Dit kan worden buiten werking gesteld, wanneer de Raad minstens tien en hoogstens vijftien dagen later zijn beslissing met minstens */s der stemmen van al de
*) Bruère, blz. 364.
') Woodruff, blz. 185: „The city of New-York under its present charter in its approxiraation to the commission form, has more nearly succeeded obtaining good government than ever before in its history."
*) Wilcox, blz. 180—181.



I°9
leden bevestigt (betreft het 't uitgeven van gelden, het aangaan van schuld of het heffen van belasting, dan is zelfs een meerderheid van 8Jt noodig).
De bevoegdheden van den Raad hebben in hoofdzaak betrekking op de zorg voor de openbare orde: er valt b,v. onder het geven van regels omtrent het gebruik van openbare badgelegenheid; het houden van toezicht op processies en parades; bepalingen omtrent bedelaars en landloopers cd. Wilcox schrijft: „while many of the functions of the board look very imposing in the charter, in practice the enactment of the building code is perhaps the most important of all their functions." Zijn budgetrecht is niet meer dan een recht van contröle, met de bevoegdheid om uitgetrokken bedragen te verminderen, maar zonder het recht om die te verhoogen of nieuwe posten te scheppen. Het recht van veto van den mayor, die n.b. aan het opmaken van de begrooting medewerkt, strekt zich ook uit over besluiten betreffende het budget der stad.
De Board of estimate and apportionment.
Dit is het lichaam, dat het eigenlijke bestuur der stad in handen heeft. *t Bestaat uit acht leden, den Mayor, den „Comptroller"den Voorzitter van den Raad en de vijf „Borough presidents". Van dezen hebben de eerste drie overheden elk drie stemmen, de «presidents" van Manhattan en Brooklyn elk twee stemmen en de overige leden elk een stem. Daar alle leden gekozen worden, zij het dan ook op «Jteenloopende wijze, vertoont dit lichaam zeer groote overeenkomst met den „small council* uit de commissiesteden.
De Board besluit over concessies (behoudens de afzonderderlijk vereischte goedkeuring van den mayor), beslist, daar zooals we zagen de bevoegdheden van den council vrijwel
*) Dit is 't hoofd van de financieele afdeeling van het stadsbestuur. Hij wordt evenals de Mayor door de kiezers benoemd en heeft seer grooten invloed. „When the comptroller is opposed to the construction of subways with municipal funds, he is in a position to throw many obstacles in the way and make it practically impossible to proceed without ressorting to private capital."



I io
op niets uitloopen, omtrent alle financieele aangelegenheden, en beheerscht daardoor het geheele stadsbestuur. De Mayor.
De Mayor is het eigenlijke hoofd van het stadsbestuur. Het algemeene bestuur, voorzoover dat niet door de boroughs wordt uitgeoefend, is verdeeld in vijftien „departments*, waarvan de hoofden allen door den Mayor worden benoemd, op het hoofd van 't financieele departement, den „comptroller" na, die door de bevolking gekozen wordt
Het veto-recht van den Mayor over alle besluiten van den Raad werd reeds genoemd; verder heeft hij een absoluut veto over alle besluiten tot het verleenen van concessies. Door middel van twee „commissioners of Account*, door hem zelf benoemd, die het recht hebben van alle rekeningen inzage te nemen en desnoods getuigen onder eede hooren kunnen, oefent hij contröle over alle takken van dienst Hij benoemt een „civil service commission* van drie leden voor de uitvoering van de wetten betreffend den burgerlijken staatsdienst.
Deze bevoegdheden zijn dus zeer uitgestrekt, maar zij zijn onder sommige vormen van het commissarissen-bestuur niet geringer, (in Houston is de mayor „all-powerfull") zoodat deze omstandigheid niets verandert aan de waarheid, dat „the fact that the board of estimate and apportionment to all intents and purposes governs the dry of New York, is the best possible evidence that the fixing of responsibility in the small commission has been much more successful in its results than the division of responsibility in doublé chambers and with the separation of legislative and administrative functions under the old system*').
') K. Mixer, bij Woodruff, blz. 185.



vni.
ENUMERATIE VAN BEVOEGDHEDEN.
Bij de vergelijking van de verschillende stelsels van gemeentewetgeving kan men in de eerste plaats, uitgaande van de door de theorieën uit het midden der vorige eeuw op den voorgrond gebrachte onderscheiding tusschen den „eigen werkkring" der gemeenten en de haar door den staat overgedragen taak, in navolging o. a. van Buys, tegenover elkaar stellen de gemeente in het genot van autonomie, de gemeente als orgaan van het zelfbestuur, de gemeente met autonomie èn zelfbestuur, en de gemeente, die als zuiver administratief lichaam is ondergeschikt en verantwoordelijk aan het staatsgezag.
Deze indeeling heeft dit tegen, dat ze staat of valt met de aanvaarding of verwerping van een eigen, niet aan het staatsgezag ontleend oorspronkelijk recht der gemeenten. Wie het laatste doet, ziet tusschen autonomie en zelfbestuur in wezen geen verschil: de zelfstandigheid der gemeenten is voor hem geen absoluut begrip, geen rechtsbegrip ook, over de schending waarvan bij een rechter geklaagd zou kunnen worden, redenen van doelmatigheid zijn het, die beslissen, of aan de gemeenten een meer of minder ruim veld ter bearbeiding zal worden overgelaten.
De grondslag der indeeling wordt gevormd door los van de wetgeving zelve opgestelde begrippen, welker verwezenlijking men nu in de wetgeving zoeken gaat; waar nu omtrent waarde en beteekenis dezer begrippen zeer weinig overeenstemming bestaat, lijkt mij de indeeling zelve weinig aanbevelenswaard.



112
Evenmin voel ik voor de tegenstellingen die Sidney Webb maakt in zijn studie over de bijdragen voor bijzondere doeleinden, welke de Engelsche staat aan de gemeenten verleent >).
Hij schrijft daar: „If we look over the world of the bighly developed nations to-day, we may recognise three main types of relation between local and central government. In France and Germany, Belgium and Austria, and generally throughout the continent of Europe, we find the local administration entrusted, in the main, to salaried officials, often of special training and high professional qualifications, who are sometim es actually appointed by, and whose work is, at any rate, closely supervised by, and completely subordinate to, the various central departments of the Executive Government. There are, it is true, sometimes local councils of various grades and formed in various ways, by which the consent of the inhabitants of the several localities is more or less adequately expressed, and some more or less imperfect degree of local control is secured, But the functions and powers of these local councils are narrowly limited; and their actual interferences with the day-by-day administration are, in almost all cases, subject to the control and approval of the central executive departments. This particular relation between central and local government may be conveniently termed the Bureaucratie System.
At the other extreme stands the organisation of local government in the United States, where the cities and townships are, broadly speaking, autonomous corporations, not in the least subordinate to the State of Federal Executive departments, and standing even to the legislatures in no more intimate or subordinate a relation than the Government departments themselves. There is, accordingly, in such a country, nothing in the nature of a national system, whether in education, sanitation, collective provision for the dependent
') „Grants in Aid; a criticism and a proposal." London 1911.



"3
classes, or means of communication. This, which has its ment» as well as its characteristic drawbacks, may be termed the Anarchy of Local Autonomy. It has given to the United States the worst local government of any country claiming to be civilised."
Daar tusschen in staat dan het Vereenigd Koninkrijk. Daar is uit de «Anarchy of local Autonomy*, welke van 1660 tot 1834 duurde, een stelsel gegroeid, dat overeenstemming brengt tusschen «national supervision and control that was required in the interest of the community as a whole without offending the susceptibilities of local initiative and local freedom to experiment. Without theory, without science, and, indeed, almost without the notice of political students, a solution has been found in the divice of the Grant in Aid."
Deze indeeling lijkt me geheel verwerpelijk. In de eerste plaats schijnt ze mij een uitvloeisel van die speciale Engelsche gemoedsgesteldheid, ik laat in het midden of het een deugd is of een fout, die in Engeland zelfs mannen van onbetwiste wetenschappelijke reputatie tegen een bepaalden maatregel partij kan doen kiezen, op den enkelen grond, dat er wijziging door gebracht zou kunnen worden in „the constitution of England, to which the world presents no real parallel" »).
Verder is Webb zeker onbillijk, wanneer hij de fouten van het Amerikaansche gemeentewezen alleen wijt aan de door hem aangegeven verhouding tusschen staat en gemeenten ; en eindelijk lijkt het me minstens zeer twijfelachtig of in werkelijkheid op het continent de invloed der „officials" zooveel grooter is dan in Engeland, terwijl het boek van Webb zelf zeer bepaald den indruk bevestigt, dat de vrije werkkring der gemeenten in Engeland stellig niet ruimer is dan op het vasteland.
Het komt me voor, dat we noch in de wijze van werken
) Dicey, „Letters to a friend on votes for women", London 1909, bi». 9.
8



ii4
van staat en gemeenten, noch in hun feitelijke machtsverhouding den grondslag voor eene verdeeling zullen vinden. Daarvoor bestaat in de feitelijke verhoudingen, zooals die bij alle verschil in vorm onder den drang van overeenkomstige omstandigheden hier en elders zijn gegroeid, te veel overeenstemming.
Wil men eene verdeeling, dan moet men op de wetgevingen zelf letten, en dan zal men m. i. in die voorschriftenreeksen, die tot in menig opzicht zoo overeenkomstige resultaten hebben geleid, twee typen kunnen onderscheiden.
In de eerste plaats het stelsel, waarin eene algemeene formule de bevoegdheden der gemeentebesturen omschrijft.
In de tweede plaats dat, waarbij de wet alle bevoegdheden, welke aan die besturen toekomen, zorgvuldig opsomt, en zij dus tot niets bevoegd zijn dan tot datgene, dat de wet uitdrukkelijk noemt.
Tot deze bevoegdheden kan behooren het recht om zelf te beslissen omtrent den bestuursvorm der gemeente of omtrent bepaalde punten biervan.
Het bijzondere van ons stelsel is dan, dat de wet de organisatie van alle gemeenten nauwkeurig regelt, terwijl hare bevoegdheden voor een groot deel in eene algemeene formule, omtrent welker juiste beteekenis nog weer veel verschil van meening mogelijk is, „regeling en bestuur van de huishouding der gemeente", worden samengevat.
Het is over het algemeen het stelsel van het vasteland. Verschil bestaat daar voornamelijk hierin, dat sommige landen verschillende klassen van gemeenten met een anderen bestuursvorm of meer of minder ruime bevoegdheden kennen, terwijl elders het z.g. „stelsel der eene gemeente" wordt gehuldigd.
Hiertegenover staat dan Engeland als van ouds de typische vertegenwoordiger van het tweede stelsel.
De bronnen, waaraan de Engelsche gemeenten haar bevoegdheden ontleenen, zijn echter zoo talrijk en sommige zijn zoo speciaal Engelsch, dat van een aanvaarding van dit



"5
stelsel in zijn oorspronkelijke gedaante buiten Engeland nooit iets komen kan.
In een eenigszins gewijzigden vorm komt het echter voor in de autonome Engelsche kolonies, en in dien vorm njkt het mij de bestudeering overwaard, vooral omdat het mij althans mogelijk toeschijnt, dat men door dit stelsel te aanvaarden zou kunnen ontkomen aan de groote bezwaren der uniformiteit van onze gemeentewet, zonder te vervallen in het m. i. veel grooter euvel van een, hoe men haar ook bedenkt, toch steeds kunstmatige classificatie in de wet te gaan vastleggen.
Daarover straks.
Aan de bespreking van de gemeentewet van New South Wales, een wet van slechts enkele jaren oud, en die dus op zich zelf reeds belangrijk is als moderne proeve van gemeentewetgeving, mogen nu enkele bijzonderheden omtrent de ontwikkeling van het gemeenterecht in die kolonie voorafgaan
De geschiedenis van het gemeenterecht in Australië vangt aan in 1839, toen in Zuid-Australië de eerste „municipal act" tot stand kwam; het volgend jaar werden te Adelaïde voor het eerst een mayor en een council gekozen; in 1842 werden Melbourne en Sydney als zelfstandige gemeenten georganiseerd; de toekenning van stadsrechten aan andere plaatsen volgde spoedig. Bij de weinig talrijke bevolking op een zeer uitgestrekt grondgebied ging de ontwikkeling verder betrekkelijk langzaam voort en volgde ook niet in alle staten dezelfde lijnen.
In New South Wales stelde een wet van 1858 een enkelen vorm van plaatselijke gemeente, de municipality, in; onder haar bepalingen kon elke stad en elk landelijk district de rechten van een gemeente krijgen, als minstens 50 inwoners het verzoek daartoe aan den gouverneur richtten en niet een grooter aantal zich tegen inwilliging van dat verzoek
*) Men zie hiervoor: Local Government Review, dl. I, bi». 180 v.v. en Official Yearbook of the Commonwealth of Australia, n*. 4, 1911, blz. 979 v.v.



n6
verzette. Negen jaar later kwam een nieuwe wet tot stand, die de toen bestaande 35 gemeenten tot steden (boroughs) verhief en bepaalde dat in het vervolg de gemeenten zouden zijn of steden of landgemeenten („municipal district"). De dichtheid der bevolking was hiervoor beslissend.
Deze wet werd herhaalde malen gewijzigd, maar niet vóór in 1905 de Shires Act tot stand kwam, werd het grootste gedeelte van den staat in gemeenten verdeeld. Met uitzondering van de bestaande gemeenten en enkele districten, verdeelde deze wet den geheelen staat in shires; deze werden zelf weer onderverdeeld in ridings.
Een wet van 1906, gewijzigd in 1907 en 1908 heeft daarna „established local government in New South Wales on a comprehensive and logical basis" ').
Deze wet geldt algemeen, behalve voor Sydney; ze laat de bestaande municipalities (gemeenten) en shires (districten) in stand, maar de „Governor" is bevoegd, zoowel om areas (de gemeenschappelijke naam voor shires en municipalities) te vereenigen en te splitsen, als om een shire tot een municipality of omgekeerd een municipality tot een shire te maken. Bovendien kan hij een gemeente tot stad (city) verheffen, mits zij gedurende vijf achtereenvolgende jaren een bevolking had van minstens 20.000 zielen en een inkomen van minstens 20.000 pond en bovendien een onafhankelijk bevolkingscentrum is.
We zullen thans de bevoegdheden van districten en gemeenten nagaan, en geven daartoe eerst een overzicht van den inhoud der wet in haar geheel.
Haar artikel 2 bepaalt:
This act is divided into Parts as follows:
Part I.—Preliminary.
Part IL—Cities.
Part DX—Constitution of areas.
') Local Got. Rev. t. a. p.



ii7
Part IV.—Reconstitution of areas.
Part V.—Divisions of areas—ridings and wards.
Part VI.—Constitution of councils.
Part VII.—Franchise—Electors and Ratepayers—Lists
and Rolls. Part VTII.—Revision courts. Part IX.—Candidates. Part X.—Ousters of office.
Part XI.—Primary functions of councils. Part XIL—Specific powers. Part XIII.—Addition al functions of councils. Part XIV.—Power of governor and minister to impose
duty to exercise functions. Part XV.—Servants of councils. Part XVL^-National works. Part XVII.—Acquisition of land and works. Part XVIIL—Ratable land. Part XIX.—Values and valuations. Part XX.—Rates. Part XXI.—General rates. Part XXII.—Other rates-special, local, loan. Part XXIII.—Rates under other acts. Part XXIV.—Endowment. Part XXV.—Defaulting areas. Part XXVI.—Loan». Part XXVII.—Funds. Part XXVIII.—Accounts and audit. Part XXIX.—Ordinances. Part XXX.—Regulations. Part XXXL—Miscellaneous. Schedules.
Men ziet, in logische volgorde komen de onderwerpen na elkaar; van het maken eener scheiding in twee deelen, „inrichting" aan den eenen en „bevoegdheden" aan den anderen kant is echter geen sprake.



n8
Ook de indeeling der afzonderlijke hoofdstukken is logisch; voor zoover er verschil van bevoegdheden is tusschen districten en gemeenten handelt een eerste „division* over „shires", een tweede over „municipalities" en een derde over „shires and municipalities"; ook een indeeling in tweeën, „shires" en „shires and municipalities" komt voor, terwijl als de voorschriften van een hoofdstuk voor beide soorten van areas gelden onder het opschrift de woorden „shires and municipalities" gevonden worden.
Het stelsel der wet is nu dit, dat elke area met een zeker aantal bepaald aangewezen bevoegdheden in zee gaat, de primary functions, terwijl ze daarna al naar de behoefte ontstaat, door den in de wet voorgeschreven weg te volgen in het bezit van enkele of meerdere, zelfs van alle, der additional functions kan komen.
De, laten we zeggen, oerbevoegdheden zijn nu de volgende:
A. voor de shires:
I. Zorg voor en toezicht over alle openbare plaatsen, met uitzondering van:
a. die welke de „Railway Commissioners" beheeren;
b. die welke de Gouverneur aan de bevoegdheid van den Council mag onttrekken, of waarvoor de gemeentewet zelf een uitzondering maakt;
c. openbare plaatsen, andere dan wegen, bruggen of veeren die bij wet gesteld zijn onder de zorg of het beheer van
... een ander openbaar lichaam dan de council;
d. wegen van niet meer dan 66 voet breed, door eigenaars aangelegd op of door hun landerijen;
e. op dezelfde wijze aangelegde wegen van meer dan 66 voet breed, tenzij en totdat een plan daarvan is overgelegd aan en goedgekeurd door den Council en de weg ten genoegen van den Council in zulk een staat van onderhoud is gebracht, als bij verordening zal worden bepaald;
/ rijkswerken (national works.)
H. De regeling van het verkeer op openbare plaatsen, met



lig
inbegrip van de bruggen en wegen, die rijkswerken zijn, met dien verstande, dat dit toezicht geen belemmering mag opleveren voor de macht van den Minister van openbare werken, om noodzakelijke verbeteringen of wijzingen te laten uitvoeren en om voor de rijksbruggen bepalingen vast te stellen omtrent het gewicht der ladingen die er over vervoerd mogen worden of omtrent bepaalde soorten van verkeer, waarvoor rij zullen openstaan;
in. Het zorgen voor verlichting op gevaarlijke punten van wegen of op plaatsen waar wegen elkaar kruisen of wegen zich splitsen; en de verlichting van dorpen en steden;
rV. Het treffen van voorzieningen;
a. ter voorkoming of bestrijding van brand op de ontgonnen terreinen (bush-fires)
b. ter voorkoming van gevaar voor leven of goed tengevolge van overstroomingen.
V. Oprichting enz. van gebouwen ten behoeve van de uitvoering der taak van den Council. Van deze bevoegdheid mag gebruik gemaakt worden met betrekking tot gebouwen buiten het grondgebied van de shire, als daartoe besloten wordt bij volstrekte meerderheid van stemmen en het besluit op dezelfde wijze bevestigd wordt in een tweede vergadering van den council, die binnen zes weken na de eerste gehouden worden moet;
VL Aanleg en instandhouding van aanlegplaatsen en kaden;
VH. Aanleg en onderhoud van straten en voetpaden binnen steden en dorpen, daaronder begrepen het zorgen voor voetstraten en goten en het planten van boomen;
VUL Het voorkomen der vervuiling van natuurlijke waterloopen;
LX. De uitvoering van de „Public Watering Places Act, 1900" ten behoeve waarvan bepaald wordt, dat bij behoorlijk afgekondigd besluit van den Gouverneur bevoegdheden, die anders hem of den met de uitvoering der wet belasten minister toekomen, op den Council overgaan;
X. De aanleg van openbare wegen;



120
XL' De zorg voor riolen e. d.;
XTL Het verschaffen van drinkgelegenheden voor dieren op openbare plaatsen;
Zoo zijn dan de districtsraden belast, in de eerste en voornaamste plaats met wat in dergelijke vrij uitgestrekte en betrekkelijk dun bevolkte gebieden a, h. w. de natuurlijke taak der gemeente is: de zorg voor het verkeer.
De bevoegdheden der gemeenteraden, welke aan de districtsraden niet toekomen zijn alle van dien aard, dat men als algemeenen regel zeker stellen kan, dat zij slechts in de kleiner en dichter bevolkte plaatselijke territoren recht van bestaan hebben.
Het zijn de volgende:
I. De zorg voor afvoer enz. van faecaliën en vuilnis;
H. Drinkwatervoorziening) doch slechts door middel van hoofdbuizen met standpijpen;
Hl. Het geven van voorschriften omtrent openbare middelen van vervoer;
rV. Het geven van voorschriften omtrent het venten;
V. De zorg voor openbare parken e. d.
In hoofdzaak is dit de inhoud van de eerste twee afdeelingen van hoofdstuk XI der wet; de derde afdeelingsomt daarna een aantal bevoegdheden op, welke alle councils hebben, eb die niet zoozeer hun eigenlijke taak vormen als wel de middelen, welke zij noodig hebben om die taak behoorlijk te vervullen.
Het rijn de volgende:
Toezicht en bestuur over alle openbare wegen in de area, daaronder begrepen het recht om van den grond der wegen tot elke gevorderde diepte zoodanig gebruik te maken als voor de uitoefening hunner bevoegdheden noodig is;
het recht om verzet te doen tegen het op eenig weggedeelte van toepassing verklaren der voorschriften van de „Real property act, 1900";
het recht om greppels enz. te graven in de aan de wegen grenzende landerijen; 1



121
het recht om alle open terreinen te betreden en om tegen schadevergoeding van landerijen die niet binnen 50 yards van een woonhuis liggen de noodige materialen te nemen voor verbetering of onderhoud van openbare plaatsen;
het recht om de wegen te verbreeden, te verhoogen of te verlagen en om nieuwe wegen open te stellen;
het recht om wegen tijdelijk voor het verkeer te sluiten;
het recht om tijdens de afsluiting van een weg een tijdelijken weg aan te leggen over het aangrenzend terrein, mits dit niet het erf van een huis, een tuin of iets van dien aard is;
het recht om van de belendende eigenaren de helft terug te vorderen der kosten van aanleg enz. van voetstraten en rioleering der rijwegen in steden en dorpen;
het recht om de verwijdering te vorderen van alle gebouwen of werken die het gebruik der wegen belemmeren;
het recht om boomen te planten op alle openbare wegen binnen zijn gebied;
het recht om onder goedkeuring van den Gouverneur zijn gebouwen te verhuren of in gebruik te geven;
het recht om, in plaats van de hem opgelegde verplichtingen onmiddellijk zelf te vervullen, daarover met anderen overeenkomsten aan te gaan;
het recht om overeen te komen dat voor de uitvoering van werken en voor een wettig gesloten koop verschuldigde bedragen in jaartermijnen zullen worden afbetaald, en in het algemeen de bevoegdheid, „to do any acts not ótherwise unlawful, which may be necessary to the proper exercise and perfomance of its powers and duties".
Het groote voordeel van het enumeratiestelsel is nu zijn buitengewone elasticiteit. Van de betrekkelijk zeer weinig talrijke primary-functions kan zeker gezegd worden, dat geen gemeentebestuur haar missen kan ; daar buiten kan — althans in theorie — elke council precies die bevoegdheden verwerven, welke met het oog op bijzondere plaatselijke omstandigheden worden vereischt.
In de eerste plaats toch kunnen aan den council van een



122
shire een of meerdere van de door de wet voor deze lichamen genoemde „additional functions" worden toegekend; dan kan elk gedeelte van een shire worden verheven tot een „urban area" als gevolg waarvan de council van de shire binnen dat gebied al de bevoegdheden krijgt van den Raad eener municipality, en eindelijk noemt de wet nog 53 additional functions, die aan den council van elke area, dus shire of municipality kunnen worden toegekend.
De extra bevoegdheden nu, welke de council van een shire verwerven kan, zijn dezelfde als die, welke als primary-functions wel aan den raad van een municipality, maar niet aan die van een district toekomen; het verschil tusschen shire en municipality kan dus als de eerste steeds meer additional functions verwerft, ten slotte tot een verschil in naam worden teruggebracht
Een volledige opsomming van al de bevoegdheden — zooals gezegd zijn het er 53, die door den raad van elke „area" verworven kunnen worden — schijnt niet noodig. Genoeg rij de vermelding, dat zoowel de zorg voor gas en electriciteit, de huisnummering, het toezicht op theaters, danshuizen enz. en andere ons meer gemeenzame bevoegdheden worden opgenoemd, als het recht om maatregelen te nemen voor de verschaffing van kindermelk, de bevoegdheid om de aanlokkelijkheden der plaats te adverteeren en het recht om steen of kiezel uit de groeven van den council te verkoopen. Ook „the suppression of houses of ill-fame and disorderly houses" is niet vergeten. Alles bij elkaar kan de Raad een liacht krijgen, die zeker weinig geringer is dan die van onze gemeentebesturen.
De hoofdvraag is nu echter: kost het een Raad veel moeite om in het bezit van een of meerdere der additional powers te geraken. Voor zoover men op de wet afgaan kan, neen, maar natuurlijk zal hier het uitvoerend bewind een grooten invloed kunnen uitoefenen, zoo goed als bij ons de activiteit der gemeentebesturen voor een niet gering deel afhangt van



123
de meerdere of mindere bereidwilligheid van de Gedeputeerde Staten om den gemeentebesturen, die nieuwe werken of inrichtingen in het leven roepen willen, de vrije hand te laten.
De formaliteiten, welke de wet voorschrijft, zijn slechts weinige. Zij verzekeren echter, dat een plan, 't welk niet gedragen wordt door de sympathie van de meerderheid der bevolking, ook niet tot uitvoering komen kan.
Met volstrekte meerderheid van stemmen moet de raad een besluit nemen, dat de verlangde bevoegdheden noemt en tevens de verklaring inhoudt, dat zij voor een goed bestuur van de area noodzakelijk zijn. Dit besluit moet in een tweede vergadering weer met volstrekte meerderheid van stemmen bevestigd worden.
Daarna wordt een aanvraag in den voorgeschreven vorm door den voorzitter van den council ingezonden aan den gouverneur, die haar publiceert.
Door minstens vijftig belastingbetalenden, of wanneer er minder dan 300 op de lijsten voorkomen, door minstens een zesde van hen, kan nu schriftelijk aan den gouverneur het houden van een volksstemming worden gevraagd.
Geschiedt dit, dan wordt een stemming van de belastingbetalende burgers gehouden over de vraag of alle of eenige der gewenschte bevoegdheden aan den Raad zullen worden toegekend.
Is de uitslag der stemming ongunstig voor de wenschen van den Raad, dan moet de gouverneur het verzoek afwijzen en eerst twee jaar na de stemming mag de Raad opnieuw om toekenning van de geweigerde bevoegdheden vragen. ■ In allen gevalle, dus ook als geen stemming gevraagd is, blijft de gouverneur bevoegd het verzoek geheel of ten deele te weigeren.
Als dus vertrouwen en samenwerking tusschen bestuurders en bestuurden bestaat, zal de Raad zonder veel moeite alle bevoegdheden kunnen krijgen, die hij noodig heeft om in verband met veranderende omstandigheden en klimmende behoeften het bestuur steeds zoo te voeren als noodzakelijk



124
is; de mogelijkheid zou echter bestaan, dat in gemeenten waar een gemakzuchtig bestuur voor uitbreiding van zijne werkzaamheden als gevolg van nieuw-toegekende bevoegdheden bevreesd was, men zich met de uitoefening van de primary-functions vergenoegen bleef; ook als reeds lang de behoefte aan een meer in bijzonderheden afdalende overheidszorg geboren was.
Om dit te voorkomen wordt aan den gouverneur de bevoegdheid gegeven, om ook ongevraagd den gemeenten den last van sommige der additional-powers op de schouders te leggen, en zoo bepaald art. 116 der wet: «Notwithstanding anything in this Act, the Governor may, by proclamation, confer and impose on a council any power or duty relating to public health or the prevention of the spread of disease which is included among those which may be acquired by a council; and thereupon such council shall, to the best of their ability, exercise such power or perform such duty, and in default thereof such council guilty of such default shall be liable to the penalty prescribed by regulations".
Aldus in hoofdzaak de regeling der bevoegdheden van de plaatselijke besturen volgens deze, blijkbaar door hoogst bevoegden ontworpen regeling. (Een bespreking van de z.g. specific powers, bevoegdheden met betrekking tot verschillende bijzondere wetten, heeft in dit verband geen belang).
Welke zijn hare voordeelen?
Men noemt er ons twee
In de eerste plaats zou het «Engelsche* stelsel het voordeel hebben, dat de richting waarin de ontwikkeling in de gemeenten zich beweegt, de beginselen die in het plaatselijk bestuur worden beleden, afhankelijk zijn van de opvattingen in het parlement, de onmiddellijke vertegenwoordiging van de natie, zoodat dan ook een bestuur in overeenstemming met de rechtsovertuiging van het volk wordt bereikt, terwijl onder de heerschappij van het continentale systeem, dat
') „Official Yearbook" ene., t a. p., blz. 980.



"5
ook het onze is, de contröle over de plaatselijke besturen berust bij eene machtige bureaucratie, welker opvattingen kunnen, maar volstrekt niet behoeven saam te vallen met die van de meerderheid der kiezers. Men zal hier tegen kunnen opmerken, dat ook de beweerde coïncidentie tusschen de opvattingen die in het parlement domineeren en die welke door het volk zelf worden aangehangen, in het werkelijke leven maar al te dikwijls ontbreekt Wanneer de volksvertegenwoordiging m werkelijkheid steeds was, wat zij volgens de theorie behoort te zijn, zou de opmerking juist wezen; nu dat evenwel niet het geval is, moeten we op grond van de praktijk vragen of het inderdaad een voordeel is, wat ons hier als zoodanig wordt geschilderd ; en dan zou ik met de geschiedenis van de ontwikkeling der Engelsche gemeentebedrijven voor oogen niet graag zonder meer bevestigend antwoorden.
In de tweede plaats zouden op het vastland van Europa de plaatselijke besturen zich over het algemeen beschouwen als lichamen wier taak het is binnen de grenzen van het gemeentelijk gebied, zelfs in zaken van zuiver plaatselijk belang, den wil van het centrale bestuur uit te voeren, terwijl de Australische gemeenteraden, zoolang als zij niet in strijd handelen met de wet die haar bevoegdheden bepaalt, slechts aan de contröle van hun eigen belastingbetalers onderworpen zijn. "
Dat er veel waars schuilt in deze laatste bewering, al is zij ook te absoluut geformuleerd, kan worden toegegeven; de fout van wat we nu maar het continentale stelsel zullen noemen is hier echter minder een fout van het stelsel zelve, dan wel van de personen, die zijne toepassing beheerschen.
De waarheid van deze laatste opmerking zal ieder duidelijk zijn, die weet, hoe zelfs binnen de enge grenzen van ons eigen land, de gemeenten in de eene provincie een belangrijk grooter zelfstandigheid dan in de andere genieten. Alles hangt hier af van den geest die bij Gedeputeerde Staten en aan de Provinciale Griffies heerscht. In de eene provincie heeft men



126
daar zooveel mogelijk de toestanden van voor '51 bestendigd, voelt men zich nog thans min of meer de voogden van de gemeenten, in de andere heeft men den geest van Thorbecke's wetgeving verstaan en laat men den gemeenten ruime vrijheid van handelen, om slechts afwerend op te treden als het belang der gemeente zelve dat onmiskenbaar eischt.
Lieten niet de Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland reeds eenige jaren voor het tot stand komen van het artikel 1146Ü der gemeentewet toe, dat de geldmiddelen der bedrijven, wanneer de raad dat wenschte, van de overige geldmiddelen der gemeente volledig afgescheiden werden, en vaardigde niet anno 1912 de Commissaris der Koningin in Gelderland eene circulaire uit, waarin hij de aandacht vestigde der gemeentebesturen op par. 7 der Woningwet, met uitnoodiging om. hem voor 1 October mee te deelen, welk gevolg aan die aanschrijving zou zijn gegeven!
Het groote voordeel echter van het hier besproken stelsel, waarom het mij wenschelijk scheen, om het tegenover het onze te plaatsen, is, het werd reeds gezegd, zijn soepelheid; de mogelijkheid, die het biedt om binnen de grenzen der algemeene wet met de behoeften der afzonderlijke gemeenten vrij volledig rekening te houden.
Hoe oud rijn niet de klachten tegen de uniformiteit van onze wet! Thorbecke had er zich reeds bij de algemeene beschouwingen over zijn wetsontwerp tegen te verdedigen; Oppenheim ») stelt tegenover elkaar Amsterdam en Petten; Rotterdam en Ottoland ; Den Haag en Peursum; Utrecht en Rijsenberg; Groningen en Ezinge; Haarlem en Blaricum; Arnhem en Batenburg en meent, dat bij de herziening der gemeentewet „de strenge uniformiteit, die het tegenwoordige stelsel kenmerkt", getemperd worden moet; Parijn*) meent dat er in moet worden „voorzien, dat een regeling, die moet gelden voor Amsterdam en Rotterdam, niet tevens van toepassing is op Ulestraten en Noordgouwe"; professor Brug-
') Gemeenterecht I, blz. 140 (3de dr., blz. 130I *) Praeadvies 1911, blz. 39.



I27
mans, geen groot vriend van de wet, die is «opgesteld voor een hypothetische gemeente, niet voor eenige historisch ontwikkelde Nederlandsche stad", meent dat hare organisatie «voor onze plattelandsgemeenten ruim genoeg, zelfs allicht te ruim, maar voor onze oude steden te eng, voor de groote steden een dwangbuis is gebleken"
Is dit laatste oordeel zeker te scherp, dat in de andere een kern van waarheid steekt, zou ik niet gaarne ontkennen; de vraag is slechts, hoe vinden we een stelsel dat zonder de groote voordeelen der uniforme regeling op te offeren, aan de groote steden de noodzakelijke vrijheid geeft.
Zonder de groote voordeelen der uniforme regeling op te offeren; want een terugkeer tot den ouden toestand, waarbij onze steden in het genot eener werkelijk «absolute autonomie" waren; waarbij het wel mogelijk was het recht eener enkele stad, maar bijna ondoenlijk het recht der steden te kennen, moet, dit zal wel ieder toegeven, buitengesloten zijn.
De oplossing doet, en daarom meende ik er afzonderlijk de aandacht op te moeten vestigen, m. i. het EngelschAustralische stelsel aan de hand.
Wanneer werkelijk eenmaal de wetgever opstaat, die ons een nieuwe gemeentewet geven wil, late hij dan niet uitgaan van eenige «hypothetische gemeente", maar late hij in zijne wet vastleggen het recht, waaraan de gemiddelde Nederlandsche gemeente — dat is die van tusschen de 6000 en 20.000 inwoners — blijkens de ervaring behoefte heeft.
Laat dan voorts worden vastgesteld, welke dier bevoegdheden aan de besturen der allerkleinste gemeenten niet zullen toekomen, tenzij zij die bepaaldelijk verworven zullen hebben; laat daarnaast worden aangegeven, welke bijzondere bevoegdheden de groote steden, langs in de wet aangegeven wegen verwerven kunnen, en het zal mogelijk zijn te komen
*) Oud Nederlandsche steden; Het staatkundig en maatschappelijk leven, blz. 434.



128
tot eene regeling, welke, met behoud der voordeelen van onze geldende gemeentewet, aan de groote gemeenten zooveel vrijheid van beweging geeft, als met het oog op de belangen der eenheid van den staat slechts toelaatbaar is l).
*) Slechts vragenderwijs wordt hier de kwestie aangeroerd of de NederlandschIndische decentralisatieregeling niet meer praktisch zou zqn geweest, indien zij in plaats van naar het model der Nederlandsche gemeentewet naar dat Tan de Australische wet was in elkaar gezet.



m
IX.
LANGS DEN WEG.
Te Amsterdam. — Voortgaande democratie moge het karakter van de verkozen vertegenwoordiging der burgerij in het bestuur der gemeente geheel veranderd hebben, zoodat die verandering thans, nu ze nagenoeg een voldongen feit is, o. i. door niemand, die ons gemeentewezen anders dan uit de boeken alléén heeft bestudeerd, kan worden geloochend, op de lange baan van 1848 tot heden zijn slechts weinig teekenen te speuren, door welke van den groei van het nieuwe recht onomwonden getuigenis wordt afgelegd.
De zeer geleidelijke voortgang der verandering is daarvan ééne oorzaak: twee opeenvolgende beelden van een bioscopefilm verschillen nu eenmaal bijna niet, al zal ook, wanneer men het eerste tafereel der lange reeks naast het laatste legt, hun bijeenbehcoren door wie het niet weet dikwijls niet eens worden vermoed.
Het feit, dat onze gemeenterechtelijke literatuur nog in hoofdzaak in het Thorbeckiaansch-liberale teeken staat is een tweede; deze maakt, dat de praktijk, ook waar ze met de oude theorie lijnrecht in strijd komt, niettemin zich in de oude vormen bewegen blijft en voor de rechtvaardiging van hetgeen ze doet, bij voorkeur op den wil van den wetgever van 1851 in plaats van op den dwang der omstandigheden zich beroept.
Een voorbeeld biervan vindt men in de raadscommissies die burgemeester en wethouders in het beheer van gemeentebedrijven heeten bij te staan.
9



130
Zoogenaamde zelfstandige beheerscommissies kent de wet niet. Waar men die dus toch wil, wordt formeel een commissie van bijstand in het leven geroepen. Maar feitelijk trekken Burgemeester en Wethouders zich tegenover de commissie terug en bepalen zich in het algemeen tot het zuiver formeel hun sanctie verleenen aan de voorstellen en besluiten der commissies. In sommige gemeenten gaat men nog verder en roept commissies in het leven aan welke het beheer van een bepaalden tak van dienst of van een bedrijf geheel wordt overgelaten *).
De verschillende theorieën, die men ontworpen heeft om toch maar den schijn te redden alsof deze practijk van de beginselen der Gemeentewet het uitvloeisel is, heeft Schutte meegedeeld. Daarna is nog de Burgemeester van Delft gekomen met het betoog dat art. 134 der Gemeentewet aan den Raad de volle vrijheid laat om ook andere commissies dan de in de artt. 54/57 der wet genoemde in het leven te roepen *) en dat dus ook de zelfstandige beheerscommissie naar de letter der wet bestaanbaar is, maar ook hij heeft ons niet verder gebracht.
Wat nu de eigenlijke taak van den Raad betreft, gelukkig is er één geval aan te wijzen, en nog wel een geval, dat om zijne gevolgen in den lande algemeen de aandacht getrokken heeft, waarin de Raad onzer grootste gemeente, zij het dan ook zonder afstand te doen van de oude terminologie, zich met beslistheid geplaatst heeft op het standpunt .van de alles controleerende vertegenwoordiging.
Natuurlijk bedoel ik het geval, dat burgemeester Vening Meinesz tot aftreden noopte, de kwestie van de discipline over de gemeente-politiè.
Zij kostte Amsterdam een Burgemeester «die niet is overtroffen in kennis van het gemeenterecht en in het eischen onder alle omstandigheden van strengen eerbied voor de
*) Schatte, a. w., blz. 36 v.
s) Gemeentebelangen 1910—II, blz. 6.



131
voorschriften der wet* maar met het nemen van 't besluit om bij verordening het straffenstelsel bij de politie te regelen, heeft de Amsterdamsche Raad het met nadruk uitgesproken, dat zijn recht van toezicht zonder eenige uitzondering zich over alle onderdeden van het bestuur der gemeente uitstrekt, en daardoor het bewijs geleverd van de onmogelijkheid om voor het aangezicht van nieuwere, meer democratische opvattingen de oude leer omtrent de taak der vertegenwoordiging te handhaven. Zelfs met het aftreden van Burgemeester Veriing Meinesz was deze overwinning niet te duur gekocht.
„Er mag de schijn aan gegeven zijn alsof geen verschil tusschen Burgemeester en Gemeenteraad bestaan had, — het heette immers alleen de wensen te zijn eene beslissing der Kroon uit te lokken over de bevoegdheidsvraag — echter wèl een conflict tusschen Burgemeester en Regeering, ook naar mijn oorded ligt de kern der kwestie in het herhaaldelijk in den raad gebleken wantrouwen in het stelsel, onder verantwoordelijkhdd van den burgemeester toegepast bij het opleggen van straffen aan politiebeambten," zegt de burgemeester van Ouderkerk aan den IJssel in de rede, door hem aan de discipline over de gemeentepolitie gewijd. En de man, die met zooveel vuur en beslistheid de bevoegdheid van den Amsterdamschen raad om te doen, wat hij deed, heeft ontkend, geeft m.L met deze woorden de hooge beteekenis van het Amsterdamsche votum uitnemend aan.
Want in die woorden ligt opgesloten de erkenning, dat het voorstel Caroli in de allereerste plaats bedoelde het vastleggen van 's Raads onbeperkt controlerecht over alle maatregelen, welke, uit de gemeentekas bekostigd, daarom behooren tot de onder zijn toezicht geplaatste huishouding der gemeente.
Zeker kan men hier tegenover er op wijzen, dat toch na iooi geen enkele andere gemeente het gewaagd heeft te
') Oppenheim II, blz. 324, (3de dr. bk. 300).



»32
doen, wat de Amsterdamsche raad in dat jaar verklaarde tot uitvoering te tullen brengen; veel waarde mag echter aan deze opmerking niet worden toegekend, omdat immers slechts in de grootere gemeenten toestanden, zooals men toen meende, dat te Amsterdam bestonden, zich kunnen voordoen en ... omdat over het algemeen de Burgemeesters den Raad, wanneer hij inlichtingen wenscht, deze niet onthouden. Verder is ook zeker het heengaan van burgemeester Vening Meinesz een voorbeeld geweest, dat andere gemeenteraden tot voorzichtigheid heeft gemaand, en de Burgemeesters, steunend op den besten commentator van onze gemeentewet heeft doen volharden bij de leer, dat de Raad in beginsel tot geenerlei ingrijpen in de zaken der politie bevoegd is.
Van dubbel gewicht is het daarom op te merken, dat het in de praktijk bijna regel is geworden dat, wanneer in den gemeenteraad inlichtingen omtrent het politiewezen worden gevraagd, de Burgemeester die zonder voorbehoud verstrekt, zij het dan ook met de bijvoeging, dat hij tot antwoorden niet verplicht is, eene bijvoeging, welke het vragende raadslid, zoo hij de gewenschte informaties slechts krijgt, gerustelijk kan laten passeeren.
Zoo heeft dan ondanks alle interpretatorisch verzet, de leer zich baan gebroken, dat de Raad het recht heeft, ook over dit deel van de huishouding der gemeente zijn oog te laten gaan en dat, wanneer de Raad vraagt, de Burgemeester tot antwoorden gehouden is.
Ook dit laatste vast te stellen is van belang, want men weet het, 't is er ver vandaan, dat Oppenheims leer, dat art. 183 der gemeentewet ook voor den Burgemeester individueel den plicht vestigt om van zijne faits et gestes aan den Raad verantwoording te doen, algemeen als juist erkend wordt. Dat ik mij in deze opvatting van den geleerden schrijver hartelijk verheug, spreekt vanzelf. Slechts ga ik een stap verder en beweer, dat waar de Burgemeester voor zijn aandeel in het dagelijksch bestuur der gemeente, waar-



133
onder zijne heele politioneele bevoegdheid begrepen is, rechtstreeks en volledig verantwoording schuldig is aan den Raad, daaruit volgen moet, dat deze Raad ook de bevoegdheid bezit om zelf te doen, wat hij meent dat door den Burgemeester behoorde gedaan te worden, overal, waar de wet hem (den Raad) de bevoegdheid daartoe niet uitdrukkéüjk ontneemt En slechts deze dingen worden door art. 191 der wet uitdrukkelijk aan den Burgemeester opgedragen: aanstelling en ontslag der dienaren van politie en het vaststellen van hun ambtsinstructie. Dat nu het meerdere het mindere insluit, kan') misschien in zooverre waar zijn, dat, waar geen andere regelen zyn vastgesteld, óók de schorsing en óók de vast-, stelling van het straffenstelsel aan den Burgemeester behooren, maar ik kan niet inzien dat op den grond van deze redeneering de Raad onbevoegd zou zijn om te doen, wat als hoogst contröleerend gezag in de gemeente zijn natuurlijk recht is; zijne regeling in de plaats te stellen van die welke door hem werd afgekeurd of zulk eene regeling voor 't eerst te maken wanneer zij naar zijn oordeel ten onrechte ontbreken bleef.
De woorden van Mr. Caroli dat de vrek de discipline niet zonder meer aan den Burgemeester overgeeft zijn mij dus nog iets meer dan letterknechterij *) en de woorden van Van Waning | „De Burgemeester en hij alleen kreeg de Gemeentepolitie onder zijne bevelen, hij, en hij alleen, werd hierdoor gepromoveerd tot haar hoofd; hij zou voortaan de man zijn, die geheel op eigen verantwoordelijkheid en hierdoor vlug en energiek zou kunnen handelen " maken op mij volstrekt geen indruk. Alsof de aanwezigheid van een goed straffenstelsel de vlugheid en energie bij den Burgemeester zou kunnen dooden, wanneer de Raad het was, die het in 't leven riep.
') Ik vereenig me gaarne met de meening van Elenbaas, Handboek Ned. Adm. R. I, blz. 451, dat ook de schorting der politiebeambten krachtens art. Ï79y aan B. en W. behoort.
*) Oppenheim, t a. p.



134
Ook het betoog van Mr. J. A. Levy wiens conclusie was, dat het gevoelen der meerderheid van den Amsterdamscben raad nog een heel eind weegs zou hebben af te leggen eer het zich zou kunnnen vleien het gezond verstand te hebben achterhaald *), is waarlijk niet afdoende, laat het dan zijn, dat het bijzonderlijk is ingegeven door het gezond verstand.
Is toch reeds de volstrekte juistheid der tegenstelling tusschen tucht en straf, waaruit de schrijver in hoofdzaak argumenteert : „Straf is de reactie van staatswege op een tegen de rechtsorde begaan vergrijp; tucht daarentegen is een maatregel van orde, gesteld op niet naleving eener instructie," m. i. niet zoo boven bedenking verheven als de schrijver schijnt te meenen, zelfs als men met hem in dit opricht één lijn trekt, dan is nog niet in te zien, dat door een omschrijving en bepaling der tuchtmaatregelen en een vastleggen van de gevallen, waarin zij mogen worden toegepast, in eene verordening, het recht des burgemeesters om tucht te oefenen per se zou worden aangetast Ook hier moet men een onderscheid maken tusschen het stellen der norm en haar toepassing op elk concreet geval. Wanneer het recht om dit laatste te doen slechts aan den Burgemeester gelaten wordt, zal hij over eene verzwakking van zijne positie niet kunnen klagen, zelfs dan niet naar mijne meening, wanneer van zijne beslissingen beroep op een hooger macht mocht worden toegelaten.
Binnen de grenzen der gemeentewet ziedaar dus mijne conclusie, is een regeling van het straffenstelsel der politie zeer goed bestaanbaar.
Dat de gemeentewetgever van 1851 aan het tot stand komen van zulk een regeling niet gedacht heeft is zeker mogelijk, is zelfs waarschijnlijk, maar daaruit nu onmiddellijk tot de onwettigheid van het Amsterdamsche besluit te concludeeren, gaat te ver.
Daarvoor zou men zich op een positieve bepaling, hetzij een uitdrukkelijk verbod voor den Raad, hetzij een bepaalde
') Men zie de paraphrase van Lev^i betoog in het aangehaald geschrift van Van Waning.



135
opdracht voor den Burgemeester inhoudend, moeten kunnen beroepen, en dat kan men niet.
Wie zich op de Gemeentewet beroept kan niet verder komen dan tot de uitspraak van Oppenheim, dat „art. 191, 3de lid der gemeentewet, naar letter en geest den Raad buiten elke bemoeiing met het politiepersoneel heeft willen houden," eene uitspraak, die afdoende is voor een ieder, die een strijd als deze beslecht acht, zoodra vaststaat, wat de wetgever, al is het dan ook zestig jaar geleden, heeft willen doen.
Maar eene uitspraak ook, die evenzeer afdoende is voor elk ander, die zich door hetgeen de wetgever gewild heeft niet gebonden acht, zoodra veranderde omstandigheden eene andere regeling noodzakelijk maken, indien slechts de woorden welke de wetgever neerschreef ruimte laten om de noodzakelijke interpretatie in de plaats van de door den wetgever gewilde, te stellen. Daarom heeft de heer Vliegen, die in de vergadering van den Amsterdamschen Raad van 16 April van dit jaar') het besluit van 1901 tegenover Burgemeester en Wethouders op uitnemende wijze verdedigd heeft, m. i. het pleit gewonnen, door deze beide dingen vast te stellen:
Ten eerste, dat een enkel persoon, staande over een korps van 1400 menschen, zonder naast zich eenige rechtspraak, die eenige zekerheid geeft aan hen die onder hem staan, onmogelijk in ieder geval rechtvaardig kan zijn, zoodat bij het korps de indruk wordt gevestigd, dat er naar willekeur wordt gehandeld en in het algemeen een toestand ontstaat, waarin de menschen zich op den duur niet zullen kunnen schikken.
Ten tweede, dat ondanks het werkelijk uitstekende praeadvies van Burgemeester en Wethouders twijfel aan de juistheid hunner conclusie is mogelijk gebleven.
En om op de beslissing van den Amsterdamschen Raad terug te komen, wanneer men bedenkt, dat indertijd het voorstel Caroli met 19 tegen 13 stemmen werd aangenomen, terwijl volgens Burgemeester en Wethouders, die het weten kunnen,
') Gem.blad 1913 afd. 2 blz. 689 v.v.



136
ongetwijfeld vele raadsleden *) tot dat besluit hebben medegewerkt, uitsluitend om over de twistvraag een uitspraak van de regeering te krijgen, terwijl thans het voorstel van Burgemeester en Wethouders om de beslissing van 1901 te niet te doen met 17 tegen 14 stemmen er door ging, dan moet men m. i. tot de conclusie komen, dat door dit laatste votum het eerste al bitter weinig van zijne beteekenis inboet en komt nog ten volle aan den Amsterdamschen Raad de lof toe, dat hij het eerst in ons land het onomwonden heeft vastgesteld, dat de gemeenteraad in de allereerste plaats tot taak heeft over het geheele gebied van de gemeentelijke werkzaamheid contröle te oefenen, of geregeerd wordt in overeenstemming met de opvattingen van recht en redelijkheid, zooals die op een gegeven oogenblik leven onder de burgerij.
En hebben al de wetgevers het niet begrepen, de gemeenten zelve hebben deze taak overal voor zich opgevorderd, zelfs in Frankrijk tegenover den Maire, die toch in de eerste plaats ambtenaar is van het uitvoerend gezag, slechts aan dat gezag ondergeschikt en verantwoordelijk.
„But while the legal po wer s and responsibilities of the mayor are great," zegt Munro *) „there are some significant practical cbecks upon the free exercise of nis authority. In the first place, the municipal council exercises a considerable degree of control over bis actions, even when it has no definite legal warrant for so doing. By its command of the municipal purse-strings it is very frequently able to make the mayor's policy conform to its own wishes in various important matters; and even in the sphere of municipal police, a function in which the mayor is supposed to be entirely free from its restraint, it very often makes its influence feit. To be successful in bis administration a mayor must have the counciTs coöperation; and this he can secure, in many cases, only by frequent concessions to the sense of that body. When he expects reëlection it is of course
') Praeadvies, blz. 125.
*) Munro, The government of European cities, blz. 83. '



137
more than ever desirable that he should deffer to the wishes of the councillors."
Men kan het dus Hovy toegeven *), dat de benoeming van den Maire door den Raad een kroon is op het gebouw der Fransche gemeentewetgeving, die niet daarop past, maar dan mag toch daartegenover worden geconstateerd, dat o. a. hierdoor het zelfs den Franschen gemeenteraden is mogelijk geweest zich de bevoegdheden toe te eigenen, welke de wet haar ten onrechte onthield.
Te Dordrecht. — Naar de voorstelling van den ontwerper der gemeentewet, moet bij een lichaanl als de raad in den regel het initiatief, de beweging, van de vergadering zélf komen. Het Dordtsche raadslid A. Roest Jzn. diende in 1908 met zeven anderen een voorstel in om eene commissie te benoemen ten einde de mogelijkheid te onderzoeken aan de op te richten electrische centrale een inrichting voor vuilverbranding te verbinden.
Burgemeester en Wethouders brachten op dit voorstel een praeadvies uit, waarin in de eerste plaats de vraag werd besproken of het wenschelijk is, dat niet deskundige raadsleden met betrekking tot dergelijke moeilijke technische vraagstukken van hun recht van initiatief gebruik maken. Zij schreven *): „Door de uitgebreide wijze, waarop de verschillende bij gemeentebesturen aanhangige onderwerpen in tijdschriften en vakbladen worden behandeld en besproken, is het meer dan voorheen ook voor niet deskundigen mogelijk geworden, zaken van zuiver technischen aard ter sprake te brengen, daaromtrent voorstellen te formuleeren en deze aan de hand van te hunner beschikking gekomen schrifturen toe té lichten. Dit wordt nog bevorderd door de vorming van in één en dezelfde bestuursrichting eensgezinde bonden van raadsleden en door de bereidwilligheid, waarmede naar ons
*) Mr. H. W. Hovy, Burgemeestersbenoeming, Amsterdam 1898, blz. 122. 2) Gemeentebelangen, 4de jrg., blz. 91 tv.



138
bekend is, de leden dier bonden over en weer elkander de schrifturen uit de verschillende gemeenten verschaffen. Aan den eenen kant kan de dientengevolge toenemende belangstelling in de ontwikkeling van de gemeentelijke politiek niet anders dan met instemming worden begroet, maar aan den anderen kant ontstaat hieruit een gebruik, hetwelk naar wij meenen in strijd is met het bestuurstelsel der gemeentewet en dat dientengevolge in een misbruik dreigt te ontaarden.
Wij hebben hierbij op het oog het recht van initiatief van de rijde der raadsleden, hetgeen door ons allerminst wordt betwist, maar waarvan naar wij meenen, in het welbegrepen belang der gemeente niet dan spaarzaam dient gebruik te worden gemaakt. De gemeentewet kent, zooals u bekend is, als gemeentebestuur den Raad en Burgemeester en Wethouders en omschrijft in artikel 179S o. a. als taak van Burgemeester en Wethouders: het behoorlijk voorbereiden, voor zoover het niet aan anderen is opgedragen, van al hetgeen in den raad ter overweging en beslissing moet worden gebracht Dat de behoorlijke voorbereiding, welke tijd en studie, maar bovenal volledige kennis van plaatselijke toestanden en personen eischt, in de eerste plaats dan ook aan het Dagelijksch Bestuur wordt toevertrouwd, ligt voor de hand.
Immers, — wij meenen hierin geen tegenspraak te verwachten — dit College, hetwelk dagelijks zijn aandacht aan het gemeentebelang schenkt, is door voorlichting van ambtetenaren en door voortdurende aanraking met bestuurderen van vereenigingen en ingezetenen, meer dan iemand anders in staat rich van den plaatselijken toestand op de hoogte te stellen en te beoordeelen welke zaak het meest urgent is, voor de behandeling derhalve het eerst in aanmerking dient te komen en bovenal te beslissen in hoeverre de financieele toestand der gemeente het nemen van maatregelen gedoogt. Dat niet alles tegelijk kan worden ondernomen, dat zelfs zaken, hoe eenvoudig ook en schijnbaar voor geen tegenspraak vatbaar, desniettemin voorshands buiten regeling blijven, is daarvan het noodzakelijk gevolg en naar wij meenen niet



«39
in strijd met eene goede behartiging van het gemeentebelang, waarbij niet minder dan in het gewone leven te haastige spoed tot schadelijke overdrijving kan leiden. Bij een regelmatig en doeltreffend bestuur der gemeente dienen dan ook in den regel de voorstellen uit te gaan van het dagelijksch bestuur en zal het recht van initiatief zich slechts dan uiten indien óf klaarblijkelijk het dagelijksch bestuur daarin te kort schiet óf gebleken is, dat evenbedoeld bestuur zijn medewerking tot het nemen van een maatregel niet wenscht te verleen en of eene aangelegenheid niet wenscht te bevorderen, terwijl naar het oordeel van den voorsteller het nemen of bevorderen daarvan uitdrukkelijk schijnt te gebieden."
Naar den vorm noch naar den inhoud zou ik dit stuk graag in zijn geheel in bescherming nemen. Het blijft echter een merkwaardig en belangrijk schriftuur.
Want het laat ons zien, dat Burgemeester en Wethouders eener belangrijke Nederlandsche gemeente het voor den goeden gang van zaken gevaarlijk achten, wanneer de Raad anders dan hoogst spaarzaam van rijn recht van initiatief gebruik maakt, anders dan hoogst zelden nog iets meer doet, dan de voorstellen die hem worden gedaan overwegen, natuurlijk niet met het oog op hun technische kwaliteiten, natuurlijk ook niet in de eerste plaats met het oog hierop of de tijd van indiening gunstig was, dan wel of de toestand van de geldmiddelen der gemeente *t raadzaam doet rijn het voorstel te aanvaarden, want dit wordt, zoo lezen wij, alles het best door hen die het initiatief nemen, B. en W., beoordeeld. Maar dan toch met het oog op iets anders. Waarop? Burgemeester en Wethouders van Dordrecht zeggen het niet. Maar rij hebben het gevoeld, dat de Raad van thans niet meer in de eerste plaats regeeringscollege zijn kan, maar het lichaam dat namens de burgerij de voorstellen welke van het deskundige ambtelijke bestuur uitgaan toetst aan het belang der gemeente in den ruimsten zin, zooals dat op een gegeven oogenblik door de burgerij in haar geheel of in haar meerderheid wordt gevoeld en verstaan.



140
Onder blauwe vlag. — Wanneer een aantal menschen van zeer uiteenloopende staatkundige overtuiging het er over eens zijn, dat in een bepaald geval, dat hun buitengemeen belangrijk schijnt, het niet voldoende is de meening van een vergadering van vertegenwoordigers der bevolking te kennen, al was die ook geheel uit de waardigsten samengesteld, maar een middel zoekt, om de bevolking zelve, rechtstreeks en in haar geheel, zich te laten uitspreken, dan ligt het voor de hand om aan te nemen, dat deze zelfde menschen, wanneer zij bedenken, dat andere onderwerpen, rij het ook op andere wijze, mede voor de toekomst van een volk, een gewest, eene gemeente beslissend kunnen zijn, ook bij andere gelegenheden zich voorstanders eener onmiddellijke vólksregeering zullen moeten betoonen.
Wanneer men den burger eenmaal in een bepaald geval, dat men buitengewoon belangrijk acht, oproept om zelf, rechtstreeks, zonder tusschenkomst van eene vertegenwoordiging zijne meening kenbaar te maken, met welk recht zal men hem dan later, in minder zwaarwichtige zaken, wanneer hij zelf mocht wenschen te spreken, het zwijgen opeggen, omdat zijne representanten, die hij vóór eenige jaren verkoos, wel voor hem het woord zullen doen?
De propaganda, die de drankbestrijdersvereenigingen voeren voor het z.g. stelsel van plaatselijke keuze, is, in haar consequenties doorgedacht, eene propaganda voor de rechtstreeksche contröle der bevolking over het beleid van de plaatselijke regeering, voorshands misschien door het referendum alleen, later licht ook door initiatief en herroeping van ambtenaren.
Men schatte den invloed dezer propaganda niet gering. Zij wordt gevoerd door menschen die zich terdeeg verstaanbaar weten te maken, en die stellig niet rusten zullen voor en aleer de wetgever hetgeen zij wenschen zal hebben mogelijk gemaakt Wanneer dit gescMfcit dan zal op een belangrijk punt onmiddellijke aansluiting bij de moderne Amerikaansche bestuursvormen verkregen zijn.
Het beste bewijs daarvoor levert een vergelijking van het



I4i
volgende schema der regeling voor het houden van volksstemmingen, die men in de wet wenscht vastgelegd te ziett, met de elders in deze studie opgenomen bepalingen omtrent het aanvaarden van den commissorialen bestuursvorm door de steden van Iowa.
„Indien in eene gemeente een aantal meerderjarige ingezetenen, ten getale van b.v. minstens i op de 100 inwoners, daartoe den wensch te kennen geven aan Burgemeester en Wethouders, wordt door deze eene stemming uitgeschreven, ter beslissing of, en eventueel in welke mate, na een bepaalden datum de verkoop van alcoholhoudende dranken in die gemeente zal geoorloofd zijn.
Aan de stemming kunnen deelnemen alle meerderjarige ingezetenen der gemeente, zoo mannen als vrouwen. Een besluit strekkende tot uitvaardiging van het verbod om alcoholhoudende dranken te verkoopen kan slechts met een flinke meerderheid van b.v. */8 der uitgebrachte geldige stemmen worden genomen.
Deze stemming, welke ook de uitslag zij, mag eerst na zekeren tijd, b.v. vijf jaar, herhaald worden. Voor het besluit tot opheffing zoowel als voor dat tot handhaving van een eenmaal ingevoerd verbod, is de meerderheid der uitgebrachte geldige stemmen noodig *).. .*
De geheelonthouders werken stellig rechtstreeks mee aan de voorbereiding van een nieuw gemeenterecht. En de geheelonthouders niet meer alleen. Ook de Volksbond tegen drankmisbruik heeft het vraagstuk in studie genomen en de door het hoofdbestuur van die vereeniging benoemde commissie „om te onderzoeken of de invoering van het stelsel van local option in de Nederlandsche wetgeving tot bestrijding van het
) Ons program, programma van drankweteischen der Ned. ver. tot afsch. , van alcoholhoudende dranken, bis. 5. Hier wordt aangehaald een uitspraak van Dr. Johan Scharffenberg uit Kristiania op het internationaal congres voor drankbestrijding te Scheveningen, volgens wien in Noorwegen de invoering van algemeen stemrecht en vrouwenstemrecht rechtstreeks is voorbereid door de invoering der directe volksstemmingen over het bestaan der „Samlagen" bij de drankwet van 1894.



142
drankmisbruik al dan niet aanbeveling verdient en zoo ja, onder welken vorm en met inachtneming van welke eischen", komt in haar rapport *) tot de slotsom, dat het oogenblik ia aangebroken om het beginsel daarvan in onze wetgeving op te nemen.
Of zij de zooeven aangegeven consequeptie zal aanvaarden van haar leer!?
Te Naarden. — De geschiedenis van het „referendum" te Naarden is eenvoudig.
Er komt bij den Raad een adres in met ruim 100 handteekeningen, waaronder die van personen van gezag en invloed als predikant en doktoren, waarin gevraagd wordt de kermis af te schaffen ; enkele belanghebbende neringdoenden en caféhouders vragen in een tegenadres om haar behoud. De meerderheid van den raad oordeelt dat de kermis, die laat in den tijd viel en die daardoor min of meer het slotfeest was voor allen, die er daar in de omgeving van hielden in bandeloosheid en dronkenschap te feesten, verkeerd werkt, en besluit tot afschaffing.
Zooals het bijna overal bij de afschaffing der kermissen gegaan is, zoo gaat het ook te Naarden. Een tegenbeweging wordt op touw gezet en in een vrij dwaas, van ruim 350 handteekeningen voorzien adres *), wordt den raad ge-
') Amersfoort, 1913
*) Er werd door adressanten gezegd: „dat 't hen bevreemdt, dat door uw Edelachtbaar college in uwe vergadering van 26 Juni jl. op een daartoe ingekomen adres geteekend door 108 ingezetenen, met verzoek de kermis op te heffen welwillend is beschikt zonder te denken aan hen, die hetzij als neringdoenden, hetzij als particulieren, belang hebben bij het voortbestaan der kermis.
In den laatsten tijd is er een pogen merkbaar om Naarden alles te ontnemen. Wij die door ons wonen in een vesting toch ai zooveel achter staan in welvaart en Moei bij de omliggende Gooische dorpen, die door het ouderwetsche verboden kringenstelsel gedoemd zijn te blijven voortleven in een gedwongen isolement, wij hebben ons den laatsten tijd zien ontnemen het kantongerecht, de normaalschool, het belastingkantoor etc. En waar dit alles verdwijnt wordt daar niets voor in de plaats gesteld en zoo wordt zelfs nu weer dit onschuldig volksvermaak, de kermis, ook aan onze ingezetenen ontnomen."



143
vraagd op zijn besluit terug te komen. Met 5 tegen 4 stemmen wordt echter besloten de eerste beslissing te handhaven.
De tegenstanders geven het nog niet op: er komt een nieuw adres, waarin betoogd wordt:
„dat zij (adressanten) vermeenen evenveel aanspraak te mogen maken op getrouwe behartiging der gemeentebelangen en die der burgerij, als de „dominees, pastoors, dokters en andere autoritaire personen,'' waarvan door uwen voorzitter gesproken werd,
„dat het hun bevreemdt, dat de voorzitter tegen de kermis is door het adres van die autoritaire personen, die verin de minderheid zijn en volstrekt niet meer recht hebben op gunsten van den raad of van den voorzitter
„dat zij allen de kermis bezoeken en zich niet scharen onder de „lieden van het minste allooi," bedoeld in de woorden van den heer van Eijken Nieukerk."
Men hoort hierin al het geluid van hen, die het, als zij hun zin niet krijgen zeker niet bij adressen zullen laten: er is rumoer in dit adres en drift tot verzet
En men ziet het te Naarden aankomen, dat een eenvoudige handhaving van het eenmaal genomen besluit onvermijdelijk wanordelijkheden ten gevolge zal hebben. Dan komt bij de behandeling van dit adres het voorstel tot het houden van het referendum: dus niet als een experiment, op grond van abstracte theorieën voor een keer gewaagd, maar als middel om een dreigenden storm af te weren, om een beslissing to krijgen, waarbij een ieder gedwongen zijn zou zich zonder verder verzet neer te leggen. Op de volgende wijze heeft de voorzitter van den Raad het standpunt van Burgemeester en Wethouders uiteen gezet:
„ .... Ook is spreker niet tegen de kermis in het algemeen, doch wel tegen de Naardensche kermis, zooals deze was. Dat was een smeerboel en bovendien een kermis, die op sterven lag. Door de afschaffing dezer kermis heeft men alleen den doodstrijd wat bespoedigd. Verder staat in het adres iets te lezen over gunsten die de Raad zou verleenen.



144
Hier moet spr. opmerken, dat de Raad geen gunsten verleent. De Raad doet, wat in het belang is van de gemeente, van de burgerij. Het is echter wel mogelijk dat tengevolge van een raadsbesluit de een wat meer profiteert dan de ander. Er zijn neringdoenden, die van de kermis profiteeren, doch er zijn ook neringdoenden, die nadeel vm de kermis hebben, doordat op de kermis zaken worden verkocht, die ook door de winkeliers in Naarden worden verkocht. Een raadsbesluit heeft echter met het verleenen van gunsten niets te maken. De Raad schafte destijds de kermis af, omdat er toenmaals bijna geen oppositie tegen de afschaffing werd waargenomen ofschoon daartoe toch bijna een maand lang de gelegenheid was geweest.
.... Ten slotte verklaart spr. dat B. en W. zich niet zullen laten beïnvloeden door de onaangename wijze, waarop dit adres is opgesteld. B. en W. wenschen alleen het belang der gemeente in het oog te houden; zij willen zich geen partij stellen en alleen rekening houden met den wil van het volk. Daarom stellen zij den Raad thans voor, nu bij referendum te laten uitmaken, of de gemeente kermis wil of niet. De burgerij kan dan zelf beslissen en B. en W. wenschen zich bij die beslissing neer te leggen')."
Een der leden vraagt daarop, of de bedoeling is een volksstemming te houden.
De voorzitter antwoordt bevestigend en merkt op, dat de eene partij dan niet kan zeggen, dat de Raad de andere partij bevoordeelt. Met zes tegen drie stemmen is daarop besloten het referendum te houden, waarbij de burgerij zich dan tevens zou kunnen uitspreken over den tijd, waarop zij eventueel bij voorkeur de kermis wenschte gesteld te zien.
Het referendum is daarna gehouden, door de veldwachters rond te zenden met lijsten, waarop alle hoofden van gezinnen hun stem konden aanteekenen; de uitslag is geweest, dat ongeveer 450 stemmen zijn uitgebracht voor het behoud van de kermis, en ongeveer 170 daartegen.
*) Volgens het verslag in „de Gooi- en Eemlander" van 5 October 1912.



145
Nadat de uitslag bekend was, heeft de Raad zijn vroegere beslissing ingetrokken en bepaald, dat de kermis ook in het vervolg zal gevierd worden; alleen het tijdstip werd vervroegd.
Dat is de heele en betrekkelijk zeer eenvoudige zaak.
In de Tweede Kamer is zij ter sprake gekomen in verband met de vraag pf al dan niet met Grondwet en Gemeentewet in, strijd was gehandeld. Ik zou deze vraag ontkennend willen beantwoorden, omdat ik niet kan inzien, dat hier het gebod is overtreden om te stemmen „volgens eer en geweten, zonder last van of ruggespraak met anderen" Deze bepaling toch behelst een voorschrift voor de leden individueel : wanneer de Raad als geheel, vergaderend, zooals de wet dat heeft gewild, besluit het al of niet handhaven van zekere beslissing afhankelijk te stellen van een onzeker voorval of feit, wordt het naar mijne meening niet overtreden, ook niet, wanneer dit onzekere voorval de uitslag eener volksstemming is.
Voor het overige schijnt deze vraag mij ook met van buitengewoon groote beteekenis.
Van belang acht ik slechts dit,. dat men in een kleine gemeente, los van alle theoretische bespiegelingen, zonder er een oogenblik aan te denken, dat men iets zeer bijzonders of buitengewoons deed, door den drang der omstandigheden er toe kwam te breken met de fictie, dat de burgerij door middel harer vertegenwoordigers regeert, en aan die burgerij zelf ging vragen, wat rij in een bepaald geval in het belang der gemeente noodzakelijk vond.
Dat nu nog geen referendum in de eigenlijke beteekenis van het woord gehouden is, is duidelijk. Al had men rich verbonden volgens het advies te handelen, de uitspraak der stemmende gezinshoofden bleef toch in hoofdzaak het karakter van een advies behouden, en bovendien werd de stemming
*) Terecht komt dan ook m. i. de Commissie uit den „Volksbond" in haar hiervoor vermeld rapport tot de conclusie, dat een stelsel van plaatselijke keuze mogelijk is, waarbij de grondwettelijke en wettelijke bezwaren geheel worden ontgaan.
IO



146
uitgelokt door het lichaam dat de beslissing in handen had, niet door de kiezers.
Ook de naam doet echter weinig ter zake. Hoofdzaak is, dat Voor de eerste maal hier te lande in de praktijk onomwonden werd erkend, dat de verkiezing van haar vertegenwoordigers voor de burgerij niet onder ,alle omstandigheden voldoende is, om zekerheid te hebben, dat de gemeente volgens bare wenschen wordt bestuurd; dat het noodzakelijk kan zijn; in bepaalde gevallen te onderzoeken, hoe de burgerij over een gegeven onderwerp denkt. En nu het eenmaal is geschied, mag met reden worden verwacht, dat meer of minder openlijk nog wel meer naar dit middel zal worden gegrepen om de meening van de burgerij te leeren kennen. Trouwens, wie zal zeggen, hoevele malen reeds een gemeenteraad op eene beslissing terug kwam, enkel en alleen omdat hem uit een adresbeweging bleek, dat hij de meerderheid van de gemeente niet achter zich had? En is in het wezen der zaak de stap van hier tot het Naardensche „referendum" wel zoo groot? En van hier tot het eigenlijke volksreferendum, de onderwerping van een maatregel aan het oordeel der kiezers, wanneer een bepaald deel van dezen b.v. 5 °/« het verlangt, is ook niet zoo ver. De stroom gaat in die richting.
Laat men daarom doen wat men kan om te bewerken, dat, wanneer het eenmaal daartoe komt — en op den duur móét het er toe komen — de burgerij in staat is om over nog andere dingen met kennis van zaken te oordeelen dan over het behoud eener kermis!



X.
DE TECHNIEK DER GEMEENTEWET.
Das Schaffen selbst ist eitel Bewegung. Das stumpert sich Ieicht in kurzer Frist; ( Jedoch der Plan, die Ueberlegung, Das zeurt erst, wer ein Künstler ist
Hei».
„Zes maanden na zijn optreden, in Mei 1850, diende Thor» becke de Kieswet en de Provinciale wet tegelijk bij de Staten-Generaal in.
Deze beide wetten zijn, met de Gemeentewet en de Wet op de onteigening ten algemeenen nutte, de belangrijkste vruchten geweest van Thorbecke's wetgevenden arbeid gedurende zijn eerste ministerie. Bij de behandehng dezer wetten in de Staten-Generaal kwamen Thorbecke's ongeëvenaarde talenten schitterend aan het licht. De eigenschappen die voor zulken arbeid vereischt worden, bezat hij in hooge mate; in de allereerste plaats grondige kennis.
Thorbecke behoorde niet tot die geleerden wier weetgierigheid op elk gebied van wetenschap eenige kennis tracht
te vergaderen Hij bepaalde zich tot zijn vak, doch in
den ruimsten zin. Wetenschappelijk rechtsgeleerde, was hij tevens rijkelijk toegerust met de wijsgeerige en geschiedkundige kennis in den bewindsman noodig, om zijne wetenschap voor staat en maatschappij vruchtbaar te doen zijn. Voor de praktijk der wetgeving leidde hij allereerst uit de algemeene rechtsbeginselen die hij voor de ware hield, met stelselmatige juistheid de gevolgtrekkingen af, om die daarna door een regelmatige en beredeneerende aaneenschakeling
10*



148
van denkbeelden tot een volledig en sluitend geheel te bewerken" 1).
Aan deze karakteristiek van den wetgever Thorbecke valt, geloof ik, weinig toe te voegen.
Niemand, die ooit de belangrijke wetten, die bij tot stand bracht, met aandacht heeft doorgelezen, zal aan hare juistheid twijfelen. Slechts een streng logische geest kon zulke onberispelijk in elkaar sluitende wetten ontwerpen, wetten die, na zestigjarigen dienst, ook thans op menig hoofdpunt nog geen wijziging behoeven, maar die, en dat is de keerzij der medaille, met veranderende toestanden dikwijls niet in overeenstemming kunnen worden gebracht, zonder dat men haar systeem onherroepelijk bederft. Onze mooie gemeentewet, — het is Oppenheim, die haar dus noemde, — laat niet toe, dat men er nieuwe hoofdstukken in voegt; voor nieuwe beginselen biedt zij geen behoorlijk onderdak. Wie het meesterwerk van Thorbecke eerbiedigt, moet hopen, dat een nieuwe gemeentewet niet al te lang op zich laat wachten, anders zullen zij, die na ons komen zich moeten schamen over ons, die een waardevol kunstwerk in den grond zullen hebben verknoeid.
Streng systematisch deelde Thorbecke zijn stof in tweeën: een eerste afdeeling moest handelen over de samenstelling („en inrichting") der gemeentebesturen; eene tweede afdeeling over hunne bevoegdheden. Elke afdeeling werd weer m zes titels gesplitst: eene eerste met „algemeene bef alingen" en vijf andere, waarin de stof, welke de afdeeling verder moest behandelen, werd saamgevat.
Is het niet reeds a priori duidelijk, dat hier aan de eischen der logica, aan het streven om een goed sluitend geheel te krijgen al te veel werd geofferd, dat dit niet is eene indeeling, door aard en omvang van de te regelen stof aan de hand gedaan, -maar dat de stof aan het van te voren opgesteld schema moest worden pasklaar gemaakt?
') Nieuwe geschiedkundige opstellen door Mr. W. H. de Beaufort, Amsterdam IOII, iste deel, blz. 212.



149
Dit is, onvoorwaardelijk wordt het toegegeven, op meesterlijke wijze geschied, maar dat neemt niet weg, dat hier de oorzaak moet worden gezocht waardoor het niet mogelijk is, voor onderwerpen, welker regeling later noodzakelijk is geworden, in het schema der gemeentewet een plaats te vinden.
Ik denk hierbij in de eerste plaats aan de wijziging der voorschriften betrekkelijk den burgerlijken stand, in 1904, waarvan hiervoor reeds met een enkel vriendelijk woord werd melding gemaakt
In de oorspronkelijke wet deed art 149 geen kwaad, onder de bevoegdheden van de gemeentebesturen trof men ook aan het récht om de ambtenaren van den burgerlijken stand te benoemen, en niemand verwonderde zich daarover. Toen kwam de behoefte aan wijziging. De bepaling van art. 149 moest, ter wille van de innerlijke waarde der akten, eindelijk eens in overeenstemming worden gebracht met art. 13 B. W., dat het reeds in 1879 mogelijk had willen maken ook anderen dan burgemeesters en raadsleden tot ambtenaren van den burgerlijken stand te benoemen. Tegelijk scheen het toen wenschelijk omtrent incompatibiliteiten, taakverdeeling tusschen de verschillende ambtenaren enz. iets meer te bepalen en zoo groeide het eene simpele voorschrift dra tot een heele reeks van bepalingen aan. Zeer goed voelde men toen, dat in de gemeentewet voor die voorschriften, welke men nuttig en noodig achtte, eigenlijk een geschikte plaats niet te vinden was. Aanvankelijk stelde de regeering voor, art. 149 te laten vervallen en de eerste afdeeling met een zevende hoofdstuk aan te vullen. Dit leek toch weer al te gek, want zoo scheen het of men de ambtenaren van den burgerlijken stand tot leden van het gemeentebestuur wilde maken. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer werden de nieuwe voorschriften daarom weer in art. 149 opgenomen, en zoo zijn we in het gelukkig bezit gekomen van een artikel, dat alléén langer is dan de overige artikelen van het hoofdstuk, waartoe het



'5°
behoort, te zamen. Men mag hiervan de regeering van 1904 geen verwijt maken. Haar voorstel bracht wezenlijk een groote verbetering; dat de gemeentewet er eigenlijk geen ruimte voor open bad, was van die wet de fout, niet van de ontwerpers van het nieuwe voorschrift.
Ik denk voorts aan de nieuwe voorschriften, welke de wet van 30 December 1909 in de gemeentewet heeft gebracht.
In den zesden titel van de eerste afdeeling, handelend over derï Ontvanger, — streng genomen behoorde deze heele titel in de eerste afdeeling der wet niet thuis — is toen opgenomen, in de eerste plaats art. 1 iqbis, dat den Raad de bevoegdheid geeft, voor bepaalde ontvangsten en betalingen regelen vast te stellen, waarin van de overige voorschriften der wet wordt afgeweken; verder art. 116, dat den Raad toestaat het opnemen der boeken en kas van den ontvanger door Burgemeester en Wethouders aan een enkel lid van dat college of aan een ambtenaar te laten delegeeren, terwijl ook de overige toen nieuw vastgestelde voorschriften met de inrichting der gemeentebesturen ook dan heel weinig hebben uit te staan, als men den ontvanger tot lid van het gemeentebestuur maakt.
Ik denk eindelijk aan de door den Nederlandschen bond van gemeente-ambtenaren ontworpen „Proeve van eenige wijzigingen en aanvullingen, welke in het belang der gemeenten, der burgemeesters, der secretarissen, der ontvangers en der ambtenaren ter secretarie en ten kantore van den gemeenteontvanger, in de gemeentewet zouden aangebracht moeten worden.* Over deze proeve zelf mag men denken zoo men wil; dat op den duur omtrent de z.g. rechtspositie der ambtenaren, omtrent eischen van bekwaamheid enz. voorschriften in de gemeentewet zullen worden opgenomen, staat voor mij vast. Waar echter moeten zij worden onder dak gebracht ?
De proeve stelt voor, in den eersten titel van de eerste afdeeling, dus onder de algemeene bepalingen betreffend samenstelling en inrichting der gemeentebesturen, een nieuw



i5i
artikel op te nemen, krachtens hetwelk de Koningin voor alle gemeenten van meer dan 2000 zielen bepalen zal, door hoeveel ambtenaren de secretarie ten minste zal bijgestaan worden, en dat dan verder bepaalt dat werkkring en recht op verlof dier ambtenaren bij plaatselijke verordening geregeld moeten worden 1
Verder wordt dan voorgesteld aan de eerste afdeeling een nieuwen zevenden titel, handelend over „het examen* toe te voegen, waarin voorschriften worden gegeven omtrent het vakexamen, waarvan de Bond het afleggen in de toekomst voor secretarissen en ambtenaren ter secretarie verplichtend wil zien gesteld. Eindelijk zouden na art. 136 twee artikelen omtrent de jaarwedden der ambtenaren moeten worden opgenomen, terwijl nog een aantal andere bepalingen, wijziging of aanvulling zouden ondergaan.
Wij vinden hier dus een aantal voorschriften, die, zij het dan wellicht ook anders ingericht, op den duur onmisbaar zullen blijken, waarvoor de ontwerpers zoo goed mogeüjk in de wet een plaats hebben gezocht, terwijl niettemin de artikelen, ofschoon een betere plaats bezwaarlijk aan te wijzen zal zijn, daar waar men ze opneemt volkomen /«zsplaatst zijn», ■■}
Dat alles moet men m. i. wijten aan één enkele principieele fout: het maken der scheiding tusschen samenstelling en inrichting der gemeentebesturen aan den eenen en hunne bevoegdheden aan den anderen kant. Het goed recht van tegenstellingen als tusschen Staats- en administratiefrecht, biologie en anatomie, wordt hiermede niet ontkend; een tegenstelling, die voor de wetenschap onmisbaar is, behoeft daarom echter nog niet in de praktijk der wetgeving te worden overgebracht.
De gemeentewetgever heeft dat zonder noodzaak gedaan en als gevolg daarvan is zijn werk voor veranderende toestanden niet pasklaar te maken, maar moeten we wenschen dat het verder ongerept gelaten en door een geheel nieuwe wet vervangen wordt. Dat komt, omdat de onderwerpen, waarvoor de behoefte aan regeling zich in later jaren deed



»5*
gevoelen, al te zeer een tweeslachtig karakter dragen om haar regeling over twee afdeelingen te verdeelen. Ook onder de onderwerpen, welke de wet van den beginne af aan geregeld heeft, zijn er echter van dergelijk gemengd geslacht: ook aan "de ongewijzigde wet kan men het verkeerde der splitsing demonstreeren.
Daar is in de eerste plaats het voorschrift van art. 44, beperking van den Raad in zijn vrijheid om te beraadslagen precies zóó als hij wil; gaat het hier meer over „inrichting" dan over „bevoegdheid" of is het omgekeerde waar?
Daar zijn vervolgens de artikelen, die den Raad het recht geven, zelf te beslissen omtrent de geloofsbrieven zijner nieuw inkomende leden, en die het onderzoek dier geloofsbrieven regelen. Samenstelling en inrichting of bevoegdheid?
Daar is artikel 70 — ik doe slechts enkele grepen — den Burgemeester bekleedend met de formidabele macht, het besluit, dat naar zijne meening als strijdig met wet of algemeen belang kan worden vernietigd, buiten toepassing te laten. Werd met de plaatsing van dit artikel in de eerste afdeeling der wet aan de eischen eener strenge logica inderdaad voldaan?
Daar zijn dan de artikelen 135 tot 149 te zamen.
Men weet, hoe de regeering deze voorschriften toelichtte: „De wetgever, ofschoon buiten machte, alles te vermelden, wat onder de huishoudelijke gemeente-aangelegenheden is te rangschikken, zal wel doen, het voornaamste te noemen, opdat althans te dien aanzien geen twijfel ontsta, en daaruit ten aanzien van het overige een besluit kunne worden afgeleid." Wat ongeveer hierop neerkomt, men denke zich art. 149 in de oorspronkelijke redactie, dat de artikelen eigenlijk overbodig zijn, maar welstandshalve worden opgenomen. Oppenheim *) erkent dit grif, maar maakt er zich niet boos om en verklaart, dat de opname alleen de strekking had „althans eenigermate het terrein te verkennen en
') 4do druk, I, blz. 342.



153
de voornaamste onderwerpen van gemeentehuishouding de rij te doen voorbij gaan," en wijdt dan aan de bespreking dier overbodige artikelen een aantal als altijd belangwekkende bladzijden.
Maar waarom werden de artikelen dan eigenlijk opgenomen ? Ik kan de gedachte niet van me afzetten, dat het was, omdat de ontwerper der wet, wilde hij aan het eenmaal vastgestelde schema vasthouden, het als een onontkoombare noodzakelijkheid gevoeld heeft, toen hij in de tweede afdeeling, waar over de bevoegdheden der gemeentebesturen gehandeld zou worden, aan den titel toe was, welken hij had bestemd om de bepalingen betreffende regeling en bestuur van de huishouding der gemeente op te nemen, omtrent de bevoegdheden van het hoofdcollege van gemeentelijk bestuur, toch iets meer te zeggen dan wat in een enkel, één doodenkel artikel 134, kon worden bepaald. De eischen der symmetrie dwongen hem daartoe.
Het schijnt me een te groot offer aan de logica van een systeem, dat daardoor zestig jaren lang bepalingen bestudeerd en becommentarieerd rijn, die even goed ongeschreven hadden kunnen blijven.
Naast deze grondfout, die ik van belang acht, omdat zij elke wijziging, die meer zou rijn dan het wegnemen van in waarheid zeer weinig beteekenende onvolmaaktheden, feitelijk onmogelijk maakt .voor ieder, die het bederven van een mooi werk uit gemakzucht, of omdat men den moed mist om zelf aan een moeilijke taak de hand te slaan, onder alle omstandigheden afkeurenswaard acht, kan zeker nog op een aantal kleinere gebreken worden gewezen. Als geheel blijft echter de gemeentewet een der allervoortreffelijkste dingen, die op wetgevend gebied werden tot stand gebracht
En hetgeen in de hieraan voorafgaande bladzijden werd geschreven, al komen woorden van lof en prijs er zeer weinig in voor, heeft daarom naast zoo menig voortreffelijk geschrift, dat over of naar aanleiding van de gemeentewet Bet licht zag, het karakter van een doorloopende lofrede op



»54
Thorbecke's werk, omdat het, indien de schrijver het doel, dat hij zich eenmaal stelde, eenigszins benaderd hebben mocht, doorloopend het licht moet doen vallen op wat mij in dezen wetgever het meest uitnemende schijnt: de zelfbeperking, die hij zich oplegde. Er is in de gemeentewet werkelijk niet méér geregeld, dan in 1851 inderdaad geregeld möèst worden, al het overige bleef buiten de wet.
En daardoor hebben de gemeenten zich onder die wet in vrijheid kunnen ontwikkelen. Het pleit voor de latere regeeringen, dat slechts eenmaal gepoogd werd op een der belangrijkste punten in te gaan tegen het groote beginsel dezer wet, door den gemeentebesturen haar vrijheid van beweging — het is het wetsontwerp-Kuyper met betrekking tot de gemeentebedrijven, waarop ik doel — te ontnemen. i De laatste jaren is men aan het werk gegaan om op verschillende punten van ondergeschikt belang verbetering aan te brengen. Dat is aardig werk voor wie voor de groote vraagstukken geen tijd heeft of den moed om die aan te vatten mist. En het schenkt wel voldoening ook.
Maar beter was het, 't werk van Thorbecke verder ongeschonden te laten, en een geheel nieuwe wet te ontwerpen.
Dat is mogelijk voor ieder, die begrijpen wil, dat het niet de vraag is een nieuwe gemeentelijke organisatie te „scheppen" maar in navolging van Thorbecke een stel sobere regels te geven omtrent die punten, wier regeling thans noodig is. En een wonderwerk is het ook niet, omdat toch de gemeentewet van '51 als waardevolle leiddraad aanwezig is.












«ARTINUS;NUHOFF > Uitgever51 's-GRAVENHAGE
^^^M^^.-Jjj^^ De Pensi,olpëering van •' Gemeenteambtenaren en van hunne Weduwen
^^VWeeiE^ptr, . .' .' . . .' . . ,. .ƒ7.50
^tó^^Ü^^^ Proeve Veëiier CodifiicatM^Q^^^» •^P^sip^i^^^evingS'%■. xfffe > ..'ƒ 1.50
16 '"iÉ^^
* inleidend woord van:^^Wp^È^rj^M^^ip^l ƒ2.50