MR. DR. N. BEETS.
T0LKSVERTEGENWÜ0HDI6LN&
BN
c
43
873
S. GOUDA XJÜINT. 1918.
-Pri|? f 1.9©















VOLKSVERTEGENWOORDIGING
EN
TRACTATENRECHT.







MR. DR. N. BEETS.
VOLKSVERTEGENWOORDIGING
EN
TRACTATENRECHT.
s.
•ARNHEM, GOUDA QUINT. 1918.



N. V. BOEK-, COURANT- EN STEEN DRUKKERIJ V/u. G. J. THIEME, ARNHEM.



INHOUD.
Bladz.
INLEIDING.
1. Medewerking der parlementen aan het vaststellen van
internationaal recht 1
2. Uiteenzetting van het doel dezer verhandeling. ... 1
3. Bezwaren bij het vaststellen van internationaal privaat¬
recht 3
4. Theorie van v. Verdross 3
5. Kritiek op die theorie. Internationaal gewoonterecht. . 4
6. Toepassing van die theorie bg wijziging der constituties 5
7. De clausula rebus sic stantibus. Eenige opmerkingen over
den inhoud der volgende hoofdstukken 9
HOOFDSTUK l
Het volkenrecht en het internationale privaat (administratief- en straf-)recht. Werking van tractaten.
8. De gewone theorie over het volkenrecht 13
9. De Staat is aan het tractaat gebonden 13
10. Bij de gewone opvatting van het volkenrecht wordt dit
geacht te zijn gescheiden van het verdere internationale recht 14
11. Karakter van verdragen volgens de gangbare opvatting 14
12. 13. Labands contractstheorie 15
14. Zorn en v. Verdross 17
15. De nieuwe beschouwing van het volkenrecht . . . . 17
16. Bij de in no. 6 bedoelde wijziging der constituties zal
ook met die nieuwe leer rekening moeten worden gehouden 18
17. Kan de wet aan het tractaat derogeeren, ook als wordt
aangenomen dat het tractaat een door het volkenrecht beheerscht contract is? , 19



Bladz.
HOOFDSTUK H.
Het tractatenrecht in de constituties van eenige Staten.
Vereenigde Staten van Amerika.
18. De bepalingen . . ..... 21
19. Self-executing treaties 22
20. Verdragen die aan den wetgever regeling opdragen . . 24
21. De common law ,24
22. Conclusies 24
Engeland.
23. De constitutie. Common law. Statute law. Rechter en wet 25
24. Het ongeschreven volkenrecht als Engelsch recht/Natuur¬
recht 25
25. Austins school 26
26. Positieve school 26
27. Verdragen , 28
28. De wijze waarop de wet aan het verdrag werking verleent 29
29. Opmerkingen 30
Het Düitsche Rijk.
30. De bepalingen 30
31. Gesetz en Vertragsgesetz 31
32. Moeilijkheden waartoe de Reichsverfassung aanleiding
geeft 32
33. Mag de Rijksdag de uitvoering van een geratificeerd
verdrag weigeren? Daarover: von Mohl, Meier; (Gneist),
v. Rönne, Laband, Pitamic 32
34. Zorns theorie 34
35. Heilborn over de vraag of een wet aan een verdrag kan
derogeeren 34
Frankrijk.
36. Bepalingen. Verdragen aan de goedkeuring der Kamers
onderworpen 36
37. Amendement .37
38. De wet, niet het tractaat bindt 38
België.
39. Bepalingen. Verdragen aan de goedkeuring der Kamers
onderworpen • 38
40. Vorm dier goedkeuring 39
41. Amendement 39
42. Italië 39



Oostenrijk. Bladz.
43. Bepalingen 40
44. Verdragen die goedkeuring van het parlement behoeven 41
45. Wijze van goedkeuring 42
46. Afkondiging .42
47. Kracht van verdragen 43
48. Wet na de ratificatie 43
Zwitserland.
49. Bepalingen. Ratificeerend orgaan 43
50. Wet of tractaat ? 44
51. Referendum en tractaat 45
52. Bond en kantons 45
53. Noorwegen 46
54. Denemarken 46
Nederland.
55. Verdragen die eene bepaling, wettelijke rechten betreffende,
inhouden 47
56. Goedkeuring dier verdragen bjj de wet 47
57. Opvatting van den Hoogen Raad 48
HOOFDSTUK DJ. Voorstellen tot wijziging onzer Grondwet.
58. Voorstel van de Staatscommissie van 1905 50
59. Voorstel van de Staatscommissie van 1910 '50
60. 61. Prof. Struycken over dit voorstel 51
62. Regeeringsontwerp van 1913 52
HOOFDSTUK IV.
De wijze waarop de Nederlandsehe Grondwet bestaande moeilijkheden zon kunnen wegnemen, en bevorderlijk zou kunnen zijn aan de ontwikkeling van het Internationale recht, vooral indien zij door haar voorbeeld bewerkte dat de beginselen dier wijziging ook in andere constituties werden opgenomen.
63. 64. Beginselen 53
65. Inhoud der gedachte wijziging 55
66. Toelichting • , 56
67. Mogelijkheid van wijziging ook van sÊdere constituties 58
68. Tractaten-tractaat 59
69. Ontwikkeling van het internationale recht op den grond¬
slag van wijziging der constituties 59
70. Bezwaren tegen de bedoelde wijziging 60







INLEIDING.
1. Als een der vele factoren die hebben samengewerkt tot het ontstaan van den wereldoorlog geldt de omstandigheid dat het beleid der buitenlandsche betrekkingen in de meeste staten vrijwel geheel wordt overgelaten aan de Regeering, terwijl het Parlement zich dikwijls moet tevreden stellen met het kennisnemen van mededeelingen, door de Regeering gedaan „indien het belang van den Staat dat toelaat.*
Dat deze toestand zoolang heeft kunnen bestaan is verklaarbaar: de bemoeiing immers der Volksvertegenwoordiging zou de Regeering belemmeren in het voeren van eene krachtige politiek tegenover het buitenland. Deze overweging, hoe juist ook, bevat eene miskenning van den eisch van ontwikkeling der maatschappij m democratische richting door vermeerdering van den invloed der Volksvertegen woordiging.
Die invloed zal zich niet alleen moeten doen gevoelen door een recht op kennisnemen van de regeeringsdaden op het gebied der politiek in engeren zin. Een duurzame vrede zal ook worden bevorderd door de ontwikkeling van het internationale privaatrecht, eene voorwaarde voor de ontwikkeling van het wereldverkeer, waardoor het besef van saamhoorigheid der volken wordt verhoogd! Op dit terrein komt het voor het parlement minder aan op kennisnemen dan op medewerken.
2. Wanneer we het internationale privaatrecht noemen, denken we in de eerste plaats aan die voorschriften van materieel privaatrecht (vooral verkeersrecht, handelsrecht), die in verschillende staten gelijk zijn 1). We spreken niet over het formeele recht omdat de vaststelling daarvan grooter moeilijkheden oplevert 2) en daarom niet zoo spoedig aan de orde zal komen. We spreken niet over eenvormige regeling van de zoogenaamde coltfaievoor-
1) Hier wordt dus gedacht aan het vaststellen van internationaal privaatrecht volgens eene methode, door Prof. Mr. D. Josephus Jitta de „universeele" genoemd. Men leze Mr. J.'s werk: „La méthode du droit international privé" pag. 221 en vlg. en ook: .Internationaal privaatrecht" pag. 84-91, vooral § 36. Men zie verder het onlangs verschenen werk van Mr. J. Kosters: .Het Internationaal Burgerlijk Recht in Nederland' pag. 87, 88, waar de schrijver erop wijst dat deze hooge graad van rechtseenheid slechts op beperkt gebied bereikbaar is.
-) Men denke aan de zoo belangrijke eenvormige regeling der cassatie



schriften omdat daarbij verondersteld wordt dat naast die eenheid in de verschillende Staten verschillend recht blijft bestaan, en het daarom niet zoo gemakkelijk is bij dit onderwerp de gedachte te bepalen. Voorschriften, in tractaten gesteld, die in de staten voor de onderdanen bindend zijn, zooals in het Duitsche Rijk het door den Rijkswetgever gegeven Burgerlijke Wetboek alle Duitsche onderdanen bindt, onverschillig tot welken Duitschen Staat zij behooren, zal men zich betrekkelijk gemakkelijk kunnen voorstellen. Om deze reden brengen wij het materieele privaatrecht op den voorgrond, maar vergeten niet dat het hieronder aangegeven systeem ook kan worden toegepast op het formeele recht, de collisieregelen, het administratiefrecht, het strafrecht. Er is nog een reden waarom wij het materieele privaatrecht naar voren brengen; wij noemden haar reeds: de herleving van het verkeer tusschen de volken zal in hooge mate worden bevorderd, wanneer op zoo groot mogelijk gebied eenheid wordt geschapen ten aanzien van de regels die het verkeer tusschen private personen beheerschen.
Wij bespreken het tractatenrecht, en hebben die verdragen tot ons onderwerp gekozen, die tevens wetten zjjn (Vertragsgesetze); ons doel is te betoogen dat het wenschelijk is aan die verdragen in alle staten zooveel mogelijk gelijkheid van werking te verzekeren; dat men moet streven naar een regeling die de conferentie die een tractaat ontwerpt als het ware verheft tot een internationalen wetgever, dien men tot zekere hoogte kan vergelijken met den Bondswetgever in den Bondsstaat.
En wanneer wij hierbij het volkenrecht op den achtergrond plaatsen en beweren dat de constitutie de plaats is, waar wijziging en aanvulling moet geschieden, dan doen wij dit in de veronderstelling dat na den oorlog deze gedachte overheerschend zal zijn: De staat is souverein, en erkent de souvereiniteit van het volkenrecht niet. 1)
Dat daarmede zou zijn uitgesproken dat het onmogelijk is het internationale recht op eene vaste basis te stellen, ontkennen wn'; naar- onze meening bestaat er een veèl betere grondslag, de constitutie. Het hieronder (in no. 4) vermelde systeem van v. Verdross heeft naar het ons voorkomt daarom groote waarde, omdat het actueel is: het beantwoordt aan de stemming die na den oorlog zal heerschen. Maar ook afgezien daarvan schijnt het
f) Mr. Kosters behandelt op pag. 4 en vlg. van zijn aangehaald werk de vraag, of de staat in het stellen van privaatrecht vrij is, dan wel „of er ten opzichte van de private rechtssfeer tusschen de staten rechten en plichten bestaan, zoodat het (int. privaat) recht het karakter van volkenrecht draagt?" Wij aanvaarden met Mr. Kosters (pag. 16) het standpunt dat de staat door geen rechtsplicht jegens andere staten is gebonden, en ook op dit gebied rechtens vrjj is. Geheel iets anders is het dat de staat zijn eigen belang al zeer slecht zou behartigen, als hij geen rekening hield met de belangen van onderdanen van andere staten: De staat is ook in het stellen van privaatrecht zeer zeker gebonden door overwegingen van politieken en moreelen aard; maar rechtens is hg vrij. De door Mr. Kosters op pag. 19 geeeven uitzonderingen zijn naar onze meening geen uitzonderingen op het souvereiniteitsbeginsel.



ons toe, dat v. Verdross de eenige constructie van internationaal recht heeft gegeven die mogelijk is zoolang er geen wereldbondsstaat bestaat.
3. Het vaststellen van recht voor een gebied van een zekeren omvang gaat altn'd gepaard met moeilijkheden, die haren grond vinden in de omstandigheid dat de plaatselijke rechtsbehoeften kunnen verschillen. Is dat het geval, dan moet een middenweg worden gezocht; de wetgever moet geven en nemen, daar niet aan alle rechtsbehoeften kan worden voldaan. Hoe grooter het gebied is, waarvoor een eenheidsrecht zal worden vastgesteld, des te grooter zijn de bedoelde bezwaren, die derhalve het grootst zijn bij het vaststellen van internationaal recht door tractaten tusschen alle beschaafde staten.
Naast die den inhoud der verdragen betreffende bezwaren bestaan andere moeilijkheden. Zij die met prof. van Eysinga, wiens dissertatie hieronder meermalen zal worden aangehaald, aannemen dat het volkenrecht het staatsrecht beheerscht en doordringt, ontkennen dat de constitutie meer kan regelen dan het volkenrecht toestaat; en wanneer het volken-gewoonterecht regels stelt omtrent afkondiging en werking van tractaten, dan kan volgens hen de constitutie hieromtrent geen bindende bepalingen bevatten 1).
Is dit juist, dan vervalt ons betoog, waarbij wordt uitgegaan van de stelling dat de ontwikkeling van het tractatenrecht het meest gebaat zal zijn door wijzigingen in de constituties der staten.
4. In het Zeitschrift für Völkerrecht, deel VIII, pag. 329—359, vindt men eene verhandeling van v. Verdross: „Zur Konstruktion des Völkerrechtes," waarin de schrijver den rechtsgrond van het volkenrecht zoekt in de bepalingen der constituties die de bevoegdheid om tractaten te sluiten regelen.
v. Verdross redeneert aldus (pag. 336, 337): Er zijn drie mogelijkheden:
a. Volkenrecht en staatsrecht zijn gescheiden.
b. Het staatsrecht past zich aan het volkenrecht aan 2).
c. Het volkenrecht past zich aan het staatsrecht aan.
De opvatting a is dualistisch en kan daarom al niet juist zijn; er moet dus gekozen worden uit b en c.
Die keus bepaalt v. Verdross op deze wijze: Hij wenscht vast te houden aan de souvereiniteit van den staat:
(pag. 332) „Von einem Staate kann nur gesagt werden, er sei souveran, wenn all das, was er rechtlich soll, bloss seiner Rechtsordnung entstammt, wenn er nur durch eigenen Willen rechtlich gebunden werden kann."
1) Cf. no. 15.
2) Men zie no. 15.



Het sub b genoemde systeem, waarin een volkenrecht wordt aangenomen dat het staatsrecht overheerscht, en waarin op de eene of andere wijze een wil wordt geconstrueerd buiten den staat, waaraan rechtens de wil van den staat onderworpen is, verwerpt v. Verdross omdat in dat systeem de souvereiniteit van den staat wordt aangetast; voor hem blijft daarom slechts over de opvatting dat het volkenrecht zijn grond vindt in het staatsrecht.
5. In zijne kritiek op de verhandeling van v. Verdross merkt Pitamic 1) op, dat v. Verdross geen ruimte laat voor het volkengewoonterecht, en dat 'hg dit erkent, f v. V. zegt namelijk op pag. 342: „Dabei soll jedoch nicht verkannt werden, dasjes auch noch andere Normen der Völkergesellschaft gibt, die nicht Wille der Staaten sind, zu deren Durchsetzung daher der Staatsapparat rechtlich nicht zur Verfügpng steht"].
Het is waar dat v. Verdross slechts het tractatenrecht erkent als een geheel van rechtens tusschen de staten bindende voorschriften [het zijn volgens v. V. nationale voorschriften (ausseres Staatsrecht); hieronder is vermeld waarom v. V. aanneemt dat ze binden kunnen tusschen staten]. De regels door gewoonte ontstaan, die door velen worden beschouwd als te behooren tot het volkenrecht, binden volgens v, Verdross rechtens niet.
Naar het ons voorkomt kan hiertegen geen ernstig bezwaar bestaan voorzoover de gewoonte voorschriften gesteld heeft voor regeeringen en wetgevers; deze immers zullen hun al of niet handelen volgens die voorschriften niet uitsluitend doen afhangen van de vraag of die voorschriften rechtskarakter hebben. De rechter evenwel staat anders tegenover de internationale gewoonte 2). Hij kan zich daardoor slechts gebonden achten voorzoover hij aanneemt dat die gewoonte recht schept. Stelt de rechter zich op het standpunt van v. Verdross, dan kan hij de door de internationale gewoonte gestelde regels slechts bindend achten voorzoover de wetgever hem dat'beveelt. Daar niets den wetgever belet den rechter naar de gewoonte te verwjjzen [en hierop heeft v. Verdross de aandacht niet gevestigd] zou het niet juist zijn. te beweren dat in v. Verdross' systeem de regels die anderen ongeschreven volkenrecht noemen geen positief recht kunnen zijn. Wel is het waar dat die regels geen volkenrecht kunnen zijn in den zin als door v. Verdross bedoeld. Deze schrijver immers noemt de in tractaten vervatte voorschriften volken recht, omdat ze krachtens de constituties wilsuitingen zijn van de Staten en voorts (en hierop komt het aan) omdat bij de ratificatie van een verdrag de toestemming van de andere ratiticeerende staten door
1) Die parlamentarische Mitwirkung bei Staatsvertragen in Oesterreich, pag. 38-41.
2) Waar de rechter met het volkenrecht te maken heeft, kan slechts sprake zijn van regels die bij de gangbare opvatting (het volkenrecht een recht voor staten) niet behooren tot het eigenlijke volken recht.



den staat gemaakt wordt tot voorwaarde voor de ontbinding van dat verdrag: Een staat wordt dus door zfjn eigen constitutie verhinderd zich eenzijdig aan een verdrag te onttrekken. Een bepaling evenwel die den rechter verwijst naar de tusschen staten geldende gewoonte, kan zonder toestemming van vreemde staten door eene wet hare kracht verliezen, tenzij die bepalin« bii verdrag is gesteld 1).
6. v. Verdross, die zich niet heeft afgevraagd of de bestaande constituties zouden kunnen worden aangevuld en duidelijker gemaakt, heeft naar het ons voorkomt toch de beginselen aangegeven volgens welke door wijziging der constituties vele moeilijkheden zouden kunnen worden uit den weg geruimd.
1) Ofschoon het ons voornemen was slechts het tractatenrecht te behandelen, meenden we hier het gewoonterecht niet onbesproken te moeten laten, omdat het niet onmogelijk schijnt dat velen met Pitamic de opvattin* van v. Verdross zullen veroordeelen, omdat rij geen plaats zou laten aan het internationale gewoonterecht. Dit bezwaar mag gewicht hebben zoolang men met v. Verdross blijft staan bn het jus constitntnm; het vervalt zoodra men zich — wat na den oorlog onvermijdelijk is - begeeft op het terrein van het jus constituendum.
Het beste middel om rechtszekerheid te verkrijgen zou zijn de gewoonte in verdragen neer te leggen. Een zoodanige condificatie zou evenwel vermoedelijk op vele punten een te zware taak blijken te zijn voor de internationale conferenties, die de moeilijkheden zouden kunnen ontgaan door in de tractaten naar de gewoonte te verwnzen en zoo den last te leggen op den rechter. Al zou op die wijze niet geheel worden voldaan aan den eisch van condificatie, men zou tenminste hebben bereikt dat voldaan was aan den eisch van reciprociteit. Dit laatste geschiedt niet wanneer de nationale wetgever, zonder te vragen of andere wetgevers hetzelfde doen, den rechter naar de internationale gewoonte verwijst. In dit geval - dat denkbaar is, maar niet bedoek! V0Ork0men — 18 de gewoonte zeker geen volkenrecht als door v. Verdross
Het is hier de plaats om erop te wijzen welke beteekenis het systeem van v. Verdross heeft voor de quaestie die zich heeft voorgedaan bij de behandeling in ons Parlement van het wetsontwerp ter voorkoming van inbreuk op de volkenrechtelijke verplichtingen van den Staat in zaken van burgerlijke rechtsvordering (Hand 2e Kamer 1916/1917, blz. 1805). Het ging om de vraag of de wetgever bevoegd en verplicht is maatregelen te nemen om te voorkomen dat de rechter inbreuk maakt op den volkenrechtelijken regel die hem verbiedt kennis te nemen van eene vordering tegen een vreemden Staat. [De vraag of die regel bestaat laten we buiten beschouwing. Deze en de daarmede samenhangende vragen vindt men behalve in het m de Kamerstukken vermelde werk van van Praag „Juri«üction et droit international public», uitvoerig behandeld in een verzameling van 14 opstellen van bekende juristen (o.a. Meili, Laband, Zorn, Triepel) getiteld „Unzulassigkeit einer Zwangsvolstreckung gegen auslandische Staateri" van v. Uynovski.]
In het systeem van v. Verdross wordt het, voorzoover er, zooals in casu geen tractaat is, aan den wetgever overgelafen of hij de coml petentie van den rechter wil beperken in verband met de internationale gewoonte.
in de systemen die staatsrecht en volkenrecht scheiden beteekent de regelde rechter is niet bevoegd om kennis te nemen van eene vordering tegen een vreemden Staaf niets anders dan: „De Regeering is verplicht een wetsvoorstel in te dienen teneinde den rechter te verbieden kennis te nemen van een vordering tegen een vreemden Staat.*
v. Verdross erkent geen boven de staten bestaand volkenrecht. Triepel, die in znn werk „Volkerrecht und Landesrecht" het volkenrecht naast het staats-



Wij zullen trachten aan te toonen dat door bepalingen in de constituties aan de tractaten, die regels van privaatrechtelijken aard bevatten, eene zoodanige werking kan worden gegeven dat ze kunnen worden vergeleken met wetten van den centralen wetgever in den bondsstaat.
Het stelsel van v. Verdross heeft naar het ons voorkomt daarom waarde, omdat het dit mogelijk maakt, en tevens de souvereiniteit van de staten tot baar recht doet komen: het kan de eenheid die na den oorlog gewenscht is brengen, en het erkent de zelfstandigheid van den nationalen wetgever, die misschien nu minder dan ooit geneigd zal zijn om zich te onderwerpen aan het volkenrecht, dat vermoedelijk door den oorlog voor hem veel aau waarde zal hebben verloren.
Ook zonder den oorlog in rekening te brengen achten wg het volkenrecht niet den besten grondslag voor den bouw van het internationale recht; zelfs al zouden wij willen toegeven dat er boven den staat evengoed als in den staat een positief recht bestaat, dan zouden wij nog het standpunt blijven innemen dat het veiliger is de constitutie als basis te nemen: over hare positiviteit immers bestaat geen strijd. \
Wij zouden het internationale recht dus willen zien gegrond op concessies die de Staten elkaar in hunne constituties wederkeerig doen, en ontleenen dit denkbeeld aan de theorie van v. Verdross, die de door hem in de constitutie gelezen (maar niet bewezen) bepaling, dat van een verdrag slechts kan worden afgeweken met toestemming der wederpartij, eigenlijk beschouwt als een zoodanige concessie.
Medewerking van de volksvertegenwoordiging vóór het sluiten van de onderhandelingen over verdragen van internationaal privaatrecht schijnt wenschelijk; alleen wanneer ze dan geschiedt kan gezegd worden dat het parlement een voldoenden invloed kan uitoefenen op den inhoud der verdragen, en wordt het parlement verheven tot een internationalen wetgever in den waren zin 1).
recht stelt, ontkent dat de rechter zonder 's wetgevers bevel aan het volkenrecht gebonden is. [Natuurlijk kannen zich voor den rechter volkenrechtelijke quaesties, vooral praejudicieele, voordoen — Triepel pag. 438 en vlg. — maar dat doet niets af aan het beginsel dat het Volkenrecht, zoo opgevat, zich niet tot den .rechter wendt].
Onze Volksvertegenwoordiging stelde zich op het standpunt dat het volkenrecht, dat we dan liever internationaal recht zonden noemen, ook den rechter bindt, en nam het bovenbedoeld wetsontwerp, dat geen recht zou scheppen, maar slechts bestaand volkenrecht bevestigen, aan, om te voorkomen dat een rechter die zich slechts door den Nederlandschen wetgever gebonden zou achten, bedoelden „regel van volkenrecht* niet zou toepassen.
1) De invloed der Volksvertegenwoordiging bepaalt zich meestal tot een recht van goedkeuren of verwerpen na het sluiten der onderhandelingen en vóór de ratificatie. Het sluiten van het verdrag belet in theorie het verwerpen niet; in de praktijk is meestal het parlement afkeerig van het maken van bezwaren. Het recht van amendement, dat in theorie bestaat, wordt om dezelfde reden meestal niet uitgeoefend, en is bovendien bezwaarlijk uit te oefenen wanneer het tractaat wordt ingediend door middel van een wetsontwerp dat slechts het artikel bevat: „Het hierbij gevoegd ontwerp-tractaat wordt goedgekeurd."



Die invloed zal belemmerend kunnen werken op het tot stand komen van internationale regelingen, omdat de volksvertegenwoordiging uit den aard der zaak den nadruk zal leggen op de nationale belangen die dikwijls strijden met de in de te maken regeling op den voorgrond komende internationale belangen. Er is nog een bezwaar:
Het parlement zal weinig neiging hebben om zijne nationale wenschen ondergeschikt te maken aan het streven naar eenheid van regeling, wanneer vaststaat dat een tractaat slechts kan worden gewijzigd door een tractaat tusschen dezelfde staten die de oorspronkelijke regeling maakten.
Wanneer dat vaststaat kan elke der contracteerende Staten, door later te weigeren om mede te werken aan wijziging van een tractaat, de andere staten die dat tractaat ratificeerden in moeilijkheden brengen. Wnzigt men de constitutie zoo, dat de volksvertegenwoordiging medewerkt vóór het sluiten der onderhandelingen, en blijft men erkennen dat het tractaat een contract is, beheerscht door den volkenrechtelijken regel: „pacta sunt servanda", dan zal men zien dat in de praktijk vooral het parlement erop zal aandringen dat het verdrag wordt gesloten voor een bepaald aantal jaren, of voor onbepaald en tjjd maar met het beding dat het verdrag met inachtneming van een zekeren ternnjn kan worden opgezegd. Immers : wordt het verdrag niet in dien vorm geredigeerd, dan is de staat krachtens bedoelden regel van volkenrecht gebonden, totdat de toestemming tot ontbinding van alle contractanten is verkregen, of wel totdat de staat zich kan beroepen op de in het verdrag aanwezig geachte (stilzwijgend opgenomen) bepaling, dat eenzijdige opzegging is toegelaten wanneer de omstandigheden zich zullen hebben gewijzigd (clausula rebus sic stantibus).
Op voortzetting van deze praktijk om in verdragen te bepalen dat ze opzegbaar zijn zou het parlement ook aandringen wanneer het geroepen werd om aan het redigeeren van verdragen mede te werken en wanneer tevens uidrukkelijk in de constituties werd bepaald wat v. Verdross er nu in leest, namelijk dat van een verdrag niet eenzijdig kan worden afgeweken. Dan zou men wel het volkenrecht hebben laten varen als grond van de bindende kracht van het verdrag en daarmede de opvatting dat het verdrag, al is het tevens een vorm van wet, in de eerste plaats een contract is: dan zou het verdrag dat regels bevat rechtens alleen een vorm van wetgeving zijn; maar de constitutie zou aan die wetgeving het eigenaardige karakter geven dat zij niet zou kunnen worden gewijzigd zonder toestemming van de staten, die men medecontractanten zou kunnen noemen; noemen — want ieder verdrag blijft, van het standpunt der moraal beschouwd, een overeenkomst, een afspraak — maardie rechtens geen contractanten zouden z ij n.
Wanneer we zeggen dat de parlementen, ook als v. Verdross'



opvatting in de constituties werd uitgedrukt, zouden aandringen op de clausule in verdragen die opzegging mogelijk maakt, dan drukken we ons niet geheel juist uit, want het begrip „opzegging" behoort bij het begrip „contract" en dit laatste veronderstelt een boven partijen staand recht. Een eigenlijk volkenrecht nu is er volgens v. Verdross' leer niet. In plaats van te spreken over de opzeggingsclausule in verdragen, spreken we daarom liever over bepalingen die nationale wijziging mogelijk maken." Dit past meer in den gang van onze gedachte 1).
Zooals men in het laatste hoofdstuk zal zien, gaan we wel in zooverre met v. Verdross mede, dat we het internationale recht willen zien gegrond op de constituties der staten, maar we zouden niet zoover willen gaan dat bepaald wordt dat van een verdrag niet kan worden afgeweken zonder toestemming der andere staten die aan het verdrag deelnamen.
Onze gedachtengang is deze: Is v. Verdross' leer juist, en doet de staat, staande op het standpunt van zijne souvereiniteit, onverplicht eene concessie aan andere staten wanneer hij in zijn constitutie bepaalt, dat hij van bij verdrag gestelde regels niet zal afwijken zonder van de staten die aan dat verdrag medewerkten, toestemming te hebben verkregen, dan kan de Staat als souverein ook in zgn constitutie bepalen dat hij die regels slechts zal handhaven zoolang hg dat zelf wil; de souvereine staat behoeft de bedoelde concessie niet zoover uit te strekken dat altijd de verkregen toestemming 2) van vreemde Staten voorwaarde is voor de ontbinding van een verdrag; hij behoeft aan andere staten in deze geen recht van veto toe te kennen.
Hij kan zelf in zgn constitutie bepalen in hoeverre hij van bg verdrag gesteld recht in zgn nationaal belang kan afwijken.
Voorzoover de staat hierbij in zijne constitutie bepaalt dat van een verdrag niet zal kunnen worden afgeweken dan met inachtneming van bepaalde formaliteiten of in bepaalde gevallen, voorzoover de staat het afwijken van een tractaat moeilijker maakt dan het wgzigen van een wet, doet hij een concessie aan de internationale rechtsgemeenschap. Hoever de staat hierbij gaan wil, dat hangt natuurlijk van hem zelf af; niet alle staten behoeven even ver te gaan.
Werden in den aangegeven zin de constituties gewijzigd, dan zouden de parlementen, wetende dat in geval van nood een nationale wijziging van een verdrag mogelijk zou zijn, eerder geneigd zijn om aan het vaststellen van den inhoud van verdragen mede te werken, zonder te eischen dat een „opzeggingsclausule" werd opgenomen. Die clausule zou trouwens minder op hare plaats zgn, wanneer men het standpunt dat het tractaat een contract
1) v. Verdross had dit naar het ons voorkomt moeten vermelden waar hjj (op pag. 347) spreekt over de clausula rebus sic stantibus.
2) Wij nemen in ons voorstel genoegen met het vragen van toestemming (no. 65, f. 2). [T£



is zou hebben laten varen. Zij schijnt ons bovendien voor verdragen van grooten omvang minder practisch: want zij leidt tot opzegging van het g e h e e 1 e verdrag wanneer slechts tegen enkele bepalingen bezwaar bestaat, terwijl, zooals men in het laatste hoofdstuk zal zien, de constitutie zoo kan worden geredigeerd dat nationale wgziging van de bepalingen van een verdrag mogelijk wordt.
Ter voorkoming van misverstand herhalen we hier dat we niet overwogen hebben tot welke wijziging der constituties de erkenning van de juistheid van Verdross' theorie zou kunnen leiden ten aanzien van de verdragen die geen regelen voor de onderdanen bevatten.
Wijzigt men de Grondwet in den aangegeven zin ten . aanzien van de door ons bedoelde verdragen dan zal het natuurlijk ook moeten geschieden ten aanzien van andere verdragen. Niets belet om eventueel te bepalen dat die slechts met toestemming van alle partgen kunnen worden gewijzigd.
7. Waar we de stelling verdedigen dat het niet zeker is dat het volkenrecht eenzijdige opzegging van verdragen niet toestaat (no. 17) doen we dit om ons voorstel aannemelijk te maken voor hen, die zich niet kunnen vereenigen met de theorie van v. Verdross; we erkennen daar niet dat het volkenrecht, wat zgne positiviteit betreft, op één lijn kan worden gesteld met het staatsrecht.
Voorzoover ons bekend is, is de vraag of in elk verdrag stilzwijgend de „clausula rebus sic stantibus" is opgenomen, slechts zelden besproken in verband met de verdragen die wij tot onderwerp hebben gekozen, namelijk de verdragen die regels bevatten voor de onderdanen.
Wanneer werd nagegaan of een staat bevoegd is zonder toestemming van zijn medecontractanten een verdrag als niet gesloten te beschouwen omdat de omstandigheden zich hebben gewijzigd, geschiedde dit voornamelijk ten aanzien van politieke verdragen 1). De verdragen die regelen bevatten zijn nog gering in aantal, en bevatten ten deele regelingen die slechts eenheid brengen in de wg'ze waarop en de gevallen waarin de rechter het recht van een voor hem vreemden staat toepast 2).
Wanneer de behoefte aan een wereld-eenheidsrecht zich meer zal doen gevoelen — en dat behoort tot de mogelijkheden na den
1) Bijvoorbeeld in het werk ,van Kaufmann „Das Wesen des Völkerrechts nnd die Clausula rebus sic stantibus"; Heilborn bespreekt de opheffing door een latere wet van een verdrag dat tevens wet is in zijn opstel: „Der Staatsvertrag als Staatsgeseta" in Archiv für Oeffentliches Recht, deel XII, pag. 141—199.
2) Een overzicht van de bestaande verdragen over internationaal privaatrecht vindt men bij von Liszt: das Völkerrecht, 10e druk (1915) pag. 244 — 255. Het spreekt van zelf dat onze beschouwingen ook kunnen worden toegepast op het internationaal administratief- en strafrecht. Wij denken gemakshalve in de eerste plaats aan regels van materieel privaatrecht. Het is ons slechts te doen om een systeem van vaststelling van zoodanige regels aan te geven.
2



oorlog — dan zal de vraag in hoeverre de staat aan dat recht onherroepelijk gebonden is, op den voorgrond komen.
Medewerking van de parlementen aan het vaststellen van dat recht is slechts tot zekere ' hoogte te verwachten wanneer de parlementen niet de bevoegdheid behouden om, wanneer het nationale belang dat eischt, dit belang te stellen boven het internationale belang van het eenheidsrecht, en het initiatief te nemen tot eene wet die van het tractaat afwg'kt.
De medewerking der volksvertegenwoordiging behoeft niet in alle staten op dezelfde wijze te worden geregeld; de hoofdzaak is al bereikt wanneer in alle constituties bepaald is dat het tractaat na ratificatie en afkondiging de onderdanen bindt, en dat afwg'king van het tractaat bij de wet slechts kan geschieden onder bepaalde voorwaarden.
Wie de theorie van v. Verdross juist acht, behoeft daarom niet te ontkennen dat de regels die men gewoon is aan te duiden met den naam „volkenrecht" hoogst belangrijk zgn. Wij geven toe dat die voorschriften rechtskarakter hebben; maar wg meenen dat zij die het volkenrecht positief recht noemen, aan het woord „positief" eene andere beteekenis toekennen dan die welke het heeft in de uitdrukking „positief staatsrecht."
De vraag of het volkenrecht al dan niet positief is, schijnt ons niet veel meer dan een woordenquaestie; belangrijker schijnt ons de vraag wat er gedaan kan worden om aan de regels, waarnaar het internationale verkeer zich richt, meer zekerheid van werking te geven dan zg' thans bezitten. Bij welken graad van zekerheid men meent te mogen spreken van „positief" recht is ons onverschillig; hoofdzaak schijnt ons dat de hoogst mogelgke graad van zekerheid wordt bereikt.
Wanneer de constituties zoo worden aangevuld dat schending van het zoogenaamde volkenrecht tevens zonder twgfel schending van de constitutie is, is men naar het ons voorkomt verder gekomen in de goede richting, dan wanneer men zich bepaalt tot het codificeeren van het volkenrecht in verdragen.
Dit laatste behoeft daarom niet te worden nagelaten; wg willen er alleen op wgzen dat v. Verdross — al heeft hg misschien alleen bedoeld een theorie te geven — de juiste plaats heeft aangewezen waar met groote kans op resultaat kan worden gestreefd naar verbetering. Die plaats is de constitutie. Op haar berust de werking van het tractatenrecht, en daarmede de eventueele stichting van eên wereld-statenbond, waaruit misschien een bondsstaat zou kunnen ontstaan.
Buiten ons bestek ligt de bespreking van de vraag hoe wgziging der constituties het volkenrecht, en verdragen in het algemeen, op eene vastere basis zou kunnen stellen; wg bepalen ons tot verdragen die regelen bevatten voor de onderdanen.
De werking van deze verdragen hangt, behalve van de regeeringen en de wetgevers, ook af van de rechterlijke macht. Hun



inhoud is privaat (straf-administratief) recht; hunne werking wordt voor een groot deel bepaald door de opvatting die de rechter heeft van het volkenrecht. Om deze reden wijden wij het eerste hoofdstuk aan het volkenrecht.
Uit deze inleiding blijkt dat wij de opvatting van v. Verdross in hoofdzaak juist achten; waar wg evenwel (in het vierde hoofdstuk) aangeven welke grondwetswijziging 1) naar onze meening bevorderlijk zou kunnen zijn aan de ontwikkeling van het internationale recht, houden wij rekening met de nu eenmaal bestaande andere opvattingen van het volkenrecht, in fik. I vermeld:
Het onderwerp ware zoo te regelen dat de rechter, welke theorie ook door hem juist geacht wordt, in den door den wetgever gewilden zin beslist.
Bij vergelijking van Hoofdstuk H met Hoofdstuk Hl zal men zien, dat in het Duitsche Rn'k, Frankrnk, België en Oostenrijk vragen zijn gesteld en een paar onderwerpen geregeld, die bg de voorstellen tot wijziging onzer Grondwet niet zijn overwogen of niet uitvoerig besproken.
In Hoofdstuk II vindt men voorts de Engelsen—Amerikaansche opvatting van het volkenrecht vermeld, die eenigszins afwnkt van de op het vasteland van Europa heerschende meeningen.
Bij de medewerking van de volksvertegenwoordiging aan het stellen van tractatenrecht onderscheide men:
a. Medewerking vóór het sluiten der onderhandelingen. Zg' is naar het ons voorkomt gewenscht, en zal uit den aard der zaak niet kunnen geschieden dan door afgevaardigden van het parlement, door de volksvertegenwoordiging gekozen uit of buiten haar midden 2).
b. Medewerking na het sluiten van het verdrag, doch vóór de ratificatie 3).
c. Medewerking na de ratificatie. Hier houde men in het oog: a. Soms wordt na de ratificatie aan het parlement medewerking gevraagd omdat het verdrag een wet ter uitvoering eischt 4).
fi. Die medewerking wordt soms gevraagd omdat geleerd wordt, dat niet het verdrag, maar alleen de wet aan de onderdanen regels kan stellen. (Engeland en de Vereenigde Staten).
1) Id die wijziging wordt tevens eene oplossing gegeven van de bestaande controversen over rang van tractaten en toetsingsrecht ten aanzien van tractaten. Cf. Kosters, pag. 96, 97. Daar uitgegaan wordt van de leer dat het tractaat geen contract maar een vorm van nationale wetgeving is, zou, indien ons denkbeeld werd verwezenlijkt, de door Mr. Kosters op pag. 101—106 vermelde vraag of en in hoever de Begeering aan den rechter de uitlegging vermag voor te schrijven, op eenvoudige wijze zijn beantwoord. Over deze vraag ook Triepel, pag. 440—443.
2) No. 65 *, 66 b en e.
3) Nederland (no. 56), Duitschland (no. 31), Frankrijk (no. 36), België (no. 40), Italië (no. 42), Oostenrijk (no. 45, 2o), Zwitserland (no. 50), Noorwegen (no. 53), Denemarken (no. 54).
4) Men zie bijv. no. 20.



Men denke niet dat Labands contractstheorie in het algemeen den eisch stelt van eene wet na de ratificatie 1).
y. Het komt voor dat de eisch van een wet na de ratificatie niet wordt gesteld omdat het verdrag de onderdanen niet zou binden maar om formeele redenen (eenheid in de wetgeving, begrooting) 2).
Telkens wanneer het parlement geroepen wordt na de uitwisseling der ratificatieoorkonden, kan de vraag worden gesteld of er een rechtsplicht bestaat, in dien zin dat het parlement gehouden is niet van het verdrag af te wijken. Is amendement toegelaten ? Men onderscheide deze vraag wel van de in Duitschland door de wetenschap gestelde, in Frankrijk en België door de parlementen zelf beantwoorde vraag of amendement is toegelaten vóór de ratificatie.
Wanneer men meent dat de volksvertegenwoordiging na de ratificatie bevoegd is om te amendeeren 3) (omdat er geen volkenrecht bestaat, of omdat het volkenrecht in zijne werking beperkt is tot staten als zoodanig), dan moet men ook toegeven dat het parlement bevoegd is om het initiatief te nemen tot eene wet, die met een bestaand tractaat in strijd is 4).
1) Cf. nos. 12 en 13.
2) Cf. no. 19, I, a, 2.
3) Cf. no. 19, I, a, 2 laatste alinea; no. 19, I, b; no. 28.
4) Cf. no. 35.



HOOFDSTUK I.
Het volkenrecht en het internationale privaat (administratief- en straf-)reoht. Werking van tractaten.
8. In het internationale recht kan eene scherpe onderscheiding worden gemaakt tusschen het volkenrecht en het internationale privaat-administratief- en strafrecht.
Het volkenrecht is dan de regeling van de verhoudingen tusschen souvereine staten, die als rechtssubjecten optreden 1). Het geldt tusschen de staten voor de staten, maar niet in de staten; ito de sfeer van het volkenrecht beweegt zich alleen' hij die den staat in het verkeer tusschen staten vertegenwoordigt; alle andere ambtenaren en private personen hebben slechts indirect met het volkenrecht te maken 2).
9. Het is begrijpelijk dat er pogingen zijn gedaan om de bronnen van het volkenrècht te zoeken boven en buiten den staatswil 3). De meeste moderne schrijvers nemen aan dat alleen de wil van den staat positief volkenrecht kan scheppen: die wil uit zich uitdrukkelijk in het verdrag, en stilzwijgend in de gewoonte. Verdrag en gewoonte zijn de eenige bronnen van volkenrecht 4).
Zij die de positiviteit van het volkenrecht ontkennen omdat er geen dwingende overheid boven den staat aanwezig is, en soms zoover gaan dat zij, alleen recht dat door dwang kan worden gehandhaafd recht noemende, het bestaan van volkenrecht looche-
1) Prof. Mr. J. de Louter, Het stellig Volkenrecht, deel I pag. 2 en 161; üllmann, Völkerrecht, pag. 7 (Handbuch des Oeffentlichen Rechts, deel I, n, 2 tweede uitgave); Merkel, Juristische Encyclopaedie 3e druk' § 875; Nippold, Der Völkerrechtliche Vertrag, pag. 104.
2) de Louter, pag. 257 en vlg.; Triepel, pag. 119 en vlg.
3) Men denke aan de leer van het natuurrecht, en aan de verwarring tusschen de indirecte bron van volkenrecht (bewustzijn van noodzakelijkheid, rechtsovertuiging) en de directe bron, de uitdrukkelijke of stilzwijgende wilsuiting van den staat (verdrag en gewoonte); de Louter, pag. 44 en vlg.; von Liszt, Völkerrecht, 10e Aufl. pag. 11 en 12; v. Bulmerincq (Völkerrecht, Handb. des Oeff. R. deel I, oude uitgave) noemt als eenige bron de internationale rechtsovertuiging, blijkbaar omdat die zich ook uit buiten den staatswil. - Men zie v. Verdross, pag. 333 onder; Triepel, pag. 78/79.
4) de Louter, pag. 49, 50; Ullmann, pag. 28—31.



nen 1), zien als argument tegen hunne bewering aangevoerd dat dan het staatsrecht ook regels kent die den naam van rechtsregels niet verdienen, namelijk al die voorschriften die de hoogste overheid in den staat aan zichzelf oplegt. Dit schijnt wel het beste argument om het rechtskarakter van het volkenrecht te bewijzen. Het volkenrecht ontstaat volgens hen die dit argument gebruiken uit de bron van alle recht, de wilsuiting van den Staat, die zichzelf verplichten kan 2) en die verplichting moet nakomen op straffe ten slotte van vernietiging, die van buiten dreigt bij niet nakoming van volkenrechtelijke, van binnen bij niet nakoming van staatsrechtelijke verplichtingen. Wij staan, zooals uit de inleiding bln'kt, op een ander standpunt, en er-kennen geen hooger recht dan het staatsrecht.
10. De theorie die slechts staten als subjecten van volkenrecht erkent moet het overige internationale recht (administratief- strafen privaatrecht) afscheiden als regels niet voor de staten, maar voor de natuurlijke personen in de staten. Dat internationale recht is nationaal, wat betreft zijn onmiddellijke bron (de wet) 3); internationaal slechts ten aanzien van zijn inhoud, zijne werking: bijvoorbeeld omdat men gelijke bepalingen vindt in verschillende staten 4); of omdat een regel het recht van een vreemden staat toepasselijk verklaart. Wij zien dan deze tegenstelling: Het volkenrecht geldt boven en voor de staten, alle andere rechtsregels, ook internationale, gelden in de staten 5).
11. Verdragen zijn — we nemen hier een oogenblik aan dat er een recht boven de staten bestaat — altijd rechtshandelingen tusschen subjecten van volkenrecht 6). Een algemeene volkenrechtelijke rechtsregel 7) („pacta sunt servanda") schijnt niet noodig om de verbindende kracht van het verdrag te verklaren als het waar is dat de contracteerende staat zich bij het sluiten van het verdrag daaraan bindt door zijn eigen wilsuiting.
1) Zorn noemt het volkenrecht »Aeusseres Staatsrecht"; hij ontkent het bestaan van volkenrecht boven den staat. Men zie o. a. Zorns verhandeling „Die deutschen Staatsvertrage" in Zeitschrift ffir die gesammte Staatswissenschaft, 36ster Jahrgang (1880) pag. 1 en vlg.
2) Nippold, pag. 21, 22; 33—37. Blumer, Handbuch des schweizerischen Bundesstaatsrechtes, deel III pag. 354. Ullmann, pag. 150. v. Liszt, pag. 8. v. Verdross, pag. 332. Triepel wijst erop (pag. 78/79) dat men, als men het volkenrecht wil bouwen op de bevoegdheid van den staat om zichzelf te verplichten, geen eigenlijk volkenrecht, doch slechts „iiusseres Staatsrecht" krijgt; waartegen wij geen bezwaar hebben. Litteratuur over dit punt vindt men bij Triepel, pag. . 79 noot 1.
3) Triepel, Völkerrecht und Landesrecht, pag. 24, 25.
4) Jitta, Internationaal privaatrecht, pag. 88.
5) Kritiek op deze opvatting vindt men bij Verdross, pag. 334. Triepel in zijn werk „Völkerrecht und Landesrecht" neemt de scheiding tusschen volkenrecht en ander recht aan.
ti) Nippold, pag. 102.
7) cf. Ullmann, pag. 150 noot 3.
i



Het verdrag heeft een dubbel karakter: het is overeenkomst en tevens vervult het de taak van het objectieve recht dat aan diezelfde overeenkomst rechtskarakter geeft. Bij sommige verdragen komt dat dubbele karakter nog meer naar voren: namelijk bij die verdragen waarin. de staten zich regels stellen volgens welke zij in de toekomst willen handelen. Deze verdragen zgn volgens velen rechtshandelingen en tevens bronnen van objectief recht 1). Men ziet hieruit dat de schrijvers die den nadruk leggen op den staatswil niet allen met v. Verdross 2) en Zorn tot de conclusie komen dat de regels, waarnaar het verkeer van staten en volken zich richt, hoe krachtig hunne werking zich ook doet gevoelen, slechts positieve rechtsregels zijn voorzoover zg, beschouwd van uit het standpunt van iedere afzonderlijke constitutie, krachtens het staatsrecht bindend zijn ; de meeste auteurs nemen een volkenrecht aan naast het staatsrecht 3).
Het ligt buiten ons bestek dit uitvoerig te bespreken: wg keeren terug tot ons onderwerp, de verdragen die regels voor de onderdanen inhouden, en zien dan dat deze opvatting aanleiding gegeven heeft tot eene eigenaardige theorie.
12. Bij de geschetste leer van het volkenrecht behoort namelijk de bekende theorie, 4) die het tractaat slechts erkent als een contract tusschen staten, met «volkenrechtelijke" werking, en ontkent dat bij het tractaat als zoodanig regels kunnen worden gesteld die in den staat ambtenaren en onderdanen binden. Haar inhoud is:
Voor de contracteerende staten ontstaan uit een verdrag subjectieve rechten en plichten. Die plichten bestaan bij sommige tractaten in het stellen van regels voor de onderdanen, wat vooral duidelijk is wanneer een tractaat den vorm heeft: „Wg contractanten verbinden ons om in onze wetgeving de volgende bepalingen op te nemen : "
Ook wanneer het tractaat zich niet tot den wetgever, maar tot den rechter (de onderdanen) richt, doordat het de regeling bevat zonder het stellen daarvan aan den nationalen wetgever op te dragen, is volgens deze theorie de rechter en de burger niet
1) Ullmann, pag. 31; de Louter, pag. 55; Nippold, pag. 37, zegt dat niet alle verdragen objectief recht scheppen.
2) Pag. 340.
3) Dat men, slechts den wil van den staat als uitgangspunt nemende, niet kan komen tot de constructie van een eigenlijk volkenrecht, drukt Triepel (pag. 77) aldus uit: „Dass eine rechtliche Verpflichting für ein Subjekt andern Subjekten gegenüber nur durch sein eigenes Gebot an sich selbst entstehen könne, halte ich für ein logisches Unding.* Triepel en zij die met hem een volkenrecht erkennen, zoeken den grond daarvan dan ook met uitsluitend in den wil van den staat. Zjj redden zich met beschouwingen bijv. over de noodwendigheid; Zorn is bondiger en duidelijker in zijn opvatting.
4) Kritiek daarop bij Verdross, pag. 349, 350.



aan het tractaat als zoodanig gebonden 1). Om den tractaatsinhoud voor ambtenaar en onderdaan bindend te doen zijn is een „landsrechtelnk bevel" noodig. De vorm van dat bevel (öesetz of Verordnung) wordt in iederen staat bepaald door het staatsrecht in verband met den inhoud van het tractaat 2).
13. De voornaamste woordvoerder der contractstheorie, Laband 3), heeft in de eerste plaats de bedoeling gehad erop te wnzen dat in het Duitsche Rijk de verkeerde praktijk bestaat om tractaten niet in den behoorlijken vorm uit te vaardigen en af te kondigen. Het was dezen schrijver niet te doen om aan te toonen dat na de uitwisseling der ratificatieoorkonden van een tractaat, dat regels voor de onderdanen bevat, nog een afzonderlijke wet noodig is om de onderdanen te binden, maar om duidelijk te maken dat vóór de ratificatie de behandeling in Bondsraad en Rijksdag zooveel mogelijk moet geschieden overeenkomstig de bepalingen die voor de formeele wet 4) zijn geschreven, en dat na de ratificatie het „Vertragsgesetz" als een wet moet worden afgekondigd 5). Laband onderscheidt bij het verdrag, dat regels voor de onderdanen bevat, de volkenrechtelijke handeling waardoor de staat verbonden wordt tegenover de andere contracteerende Staten (de ratificatie) van de staatsrechtelijke handeling (sanctie)waardoor die regels kracht van wet verkrijgen.
Het zou niet in strijd zgn met Labands leer, wanneer eene constitutie bepaalde, dat de ratificatie tevens sanctie is, en dat het geratificeerde tractaat na afkondiging de onderdanen bindt, ook al heeft de Volksvertegenwoordiging hare goedkeuring niet verleend. Het essentiëele der contractstheorie is niet de eisch dat regels voor de onderdanen in een formeele wet moeten worden neergelegd, maar de stelling dat de bindende kracht van het verdrag tegenover ambtenaar en burger niet bepaald wordt door het volkenrecht, maar door het staatsrecht 6). Het volkenrecht heeft volgens Laband geen werking i n den Staat, en in zooverre komt zijne theorie overeen met die van de meeste Duitsche schrijvers, die met Laband slechts van meening verschillen over de beteekenis van het artikel der Duitsche constitutie, dat over verdragen handelt; dat het de constitutie is die de werking
1) Een voorbeeld is het bekende Haagsche verdrag van 14 November 1896, tot het vaststellen van gemeenschappelijke regelen ten aanzien van sommige onderwerpen van internationaal privaatrecht, op de burgerlijke rechtsvordering betrekking hebbende.
2) Kosters, pag. 90—94.
3) Das Staatsrecht des deutschen Beiches, 4de uitgave, deel 2, pag. 114—122'.
4) Laband, pag. 147.
5) Men vergelijke wat hieronder is vermeld ten aanzien van het Duitsche Rijk. (Nos. 31, 32).
6) Laband erkent uitdrukkelijk (op pag. 124) dat de constitutie zou kunnen bepalen dat de goedkeuring van Bondsraad en Rijksdag dient om aan het tractaat werking te geven „naar binnen" en tevens «naar buiten"; hij beweert echter dat de constitutie dit niet bepaalt.



van het verdrag tegenover de onderdanen bepaalt, daarover zgn allen het eens.
14. De in beginsel van Laband afwijkende meeningen zgn die van Zorn, en de in de inleiding vermelde opvatting van v. Verdross; maar het verschil van opvatting ligt aan de „volkenrechtelijke" zijde van het vraagstuk. Deze beide schrijvers ontkennen dat de Staat door de ratificatie van een verdrag tegenover de mede-ratificeerende Staten gebonden is krachtens een de verhoudingen der Staten regelend volkenrecht.
Terwijl Zorn hier „lediglich eine des Kechtsschutzes völlig ermangelnde factische Verabredung auf Treu und Glauben" aanneemt, wijst v. Verdross, zooals we in de inleiding vermeldden, erop dat de staat krachtens zijn eigen constitutie gebonden is aan het verdrag; het verschil tusschen de beide opvattingen is evenwel niet groot 1),
15. Tegenover de leer van Laband, Triepel en anderen, waarin het volkenrecht boven en buiten het staatsrecht wordt gesteld, staat eene theorie die aan het volkenrecht eene plaats geeft in het staatsrecht, en die niet alleen staten als subjecten van volkenrecht beschouwt. Zg heeft in ons land vele aanhangers en de Minister van Justitie kon zonder te worden tegengesproken in de vergadering der Tweede Kamer van 28 Februari 1917 verklaren : „De nationale wet moet geacht worden als het ware te zijn doortrokken van de bepalingen van het volkenrecht" 2).
Dit stelsel is door Prof. van Eysinga tot in zijne uiterste consequenties volgehouden in zijn proefschrift 3). De inhoud van deze theorie is:
Het hoogste en alles beheerschende recht is het internationale gewoonterecht, te verdoelen in dwingend en regelend recht. Het ontleent zgn bindende kracht aan de stilzwijgende wilsovereenstemming der Staten 4).
Tractaten binden slechts voorzoover ze met het dwingende gewoonterecht in overeenstemming zgn 5).
Grondwet en wet moeten worden getoetst aan het tractaat.
1) Wij zonden het verschil aldus willen uitdrukken, dat v. Verdross, die evenals Zorn het tractatenrecht als „ausseres Staatsrecht" beschouwt, beter dan de laatste heeft aangetoond dat er een rechts grond is krachtens welken de staat zich tegenover den medecontractant aan het verdrag moet houden. Wat v. Verdross evenwel niet aantoont is, dat de grondwetgevers zich hiervan bewust zijn geweest; dat het aldus bedoeld is.
2) Handelingen der Tweede Kamer 1916/1917 pag. 1818 eerste kolom. De daarmede overeenkomende meening van de Staatscommissie voor Internationaal privaatrecht vindt men in Bijlagen 1916/1917 no. 346, 4.
3) Prof. Jhr. Mr. W. J. M. van Eysinga, Proeve eener inleiding tot het Nederlandsen tractatenrecht
4) van Eysinga, pag. 178 en 179. Men merke op dat de schrijver toegeeft dat dit gewoonterecht onzeker is.
5) We zouden willen vragen hoe moet worden uitgemaakt wat dwingend, en wat regelend volkenrecht is.



Het tractaat bindt rechtstreeks de onderdanen, het heeft voor hen kracht van wet door de uitwisseling der ratificatieoorkonden. De onderdanen zgn rechtssubjecten van het volkenrecht.
Het tractaat schept dus in den staat objectief recht, voorzoover het regelen bevat 1).
De grens tusschen volkenrecht en internationaal privaatadministratief- en strafrecht is moeilijk te zien wanneer private personen subjecten'zijn van volkenrecht.
Prof. van Eysinga acht het de principieele fout van Labands theorie, dat zij het volkenrecht van het andere recht scheidt 2). Hij ziet in het verdrag een species van het genus der. gemeenschappelijke regelingen, evenals de gemeenschappelijke regelingen van gemeenten daarvan een species zijn 3).
Hiermede zgn de verschillende theorieën voor ons doel voldoende aangegeven. Het zal duidelijk zgn dat onze bezwaren zich minder richten tegen de leer van Laband c.s. dan tegen die van Prof. van Eysinga c.s.
In het tweede hoofdstuk vindt men bg de bespreking van de constitutie van het Duitsche Rijk eenige meeningen vermeld van schrijvers die verschillen ten aanzien van de uitlegging der Duitsche constitutie, maar niet ten aanzien van hunne opvatting van het volkenrecht (behoudens de theorie van Zorn).
Uit hetgeen in dat hoofdstuk vermeld is naar aanleiding van de constituties der Vereenigde Staten en van Engeland moge blijken, dat Prof. van Eysinga's leer daar niet de heerschende is.
16. Trof. van Eysinga ontzegt aan den grondwetgever het recht om het tractatenrecht te regelen 4). • De rechterlijke macht
1) Sommige tractaten houden geen voorschriften voor de burgers in, doch dragen aan den wetgever op regels te stellen. Het tractaat verhoudt zich dan tot de door den wetgever gestelde wet als een grondwetsartikel dat eene organieke wet eischt, tot die organieke wet. — De verdeeling in tractaten die zelf regels bevatten en tractaten die aan den wetgever het stellen van regels opdragen, kan geen aanleiding geven tot een afzonderlijke theorie; iedere bestaande theorie kan op die verdeeling worden toegepast.
2) Van Eysinga, pag. 146 en vlg. — Triepel, die die scheiding met Laband maakt, verwerpt zelfs de poging om eene wet, die met het volkenrecht strijdt, als nietig aan te duiden: immers staatsonderdanen zijn geen volkenrechtsonderdanen (Völkerrecht und Landesrecht, pag. 259, 260).
3) .v. Eysinga, pag. 149. — Kaufmann („Die Rechtskraft des Internationalen Rechtes") meent dat verdragen die niet verhoudingen van staten in hun geheel, maar ook verhoudingen van onderdanen regelen, werken krachtens de bepalingen van het staatsrecht, d. w. z. dat aan de formeele eischen der constituties moet worden voldaan, (pag. 33—37).
Hij scheidt evenwel niet volkenrecht en staatsrecht met Laband in dien zin, dat alleen de vertegenwoordiger van den staat als zoodanig binnen de sfeer van het volkenrecht valt, maar zegt uitdrukkelijk dat ook op de volksvertegenwoordiging een volkenrechtelijke plicht kan rusten: Het parlement schendt zijn voikenrechtelijken plicht wanneer het niet medewerkt aan de uitvoering van een zoodanig verdrag.
4) pag. 161, 162.



zal, voorzoover zij diens theorie als juist beschouwt, de bepalingen der constitutie die met het volkenrecht, zooals zij zich dat denkt, strijden, ongeschreven achten, en meenen dat de bepalingen die met hfit volkenrecht overeenkomen, overbodig zijn.
Teneinde aan den rechter zoo weinig mogelijk ruimte te laten om de grondwet niet toe toe passen, zal in het laatste hoofdstuk bij de door ons gedachte grondwetswijziging zooveel mogelijk rekening worden gehouden met de leer die het volkenrecht boven de grondwet stelt 1).
Zoo zal daar o.m. worden bepaald dat het tractaat rang heeft boven grondwet en wet.
17. Tegen eene bepaling in de grondwet waarbij demogelijkheid werd geschapen om bij de wet van een vroeger tractaat af te wijken zou zeker bezwaar worden gemaakt 2). Men bedenke evenwel het vólgende 3):
Het is geen algemeen rechtsbeginsel dat in geen geval eenzijdig kan worden afgeweken van wat meerzijdig is vastgesteld. Art. 1374 van het Nederlandsche Burgerlijke Wetboek bepaalt dat overeenkomsten niet kunnen worden herroepen dan met wederzijdsche toestemming, maar voegt eraan toe dat zij zonder die toestemming kunnen worden herroepen uit hoofde der redenen welke de wet daartoe voldoende verklaart. Onze wet kent een geval waarin de wil van een der partijen voldoende is: maatschap eindigt door den enkelen wil van een der vennooten. (B. W. art. 1683 3).
Voorts bedenke men, dat bij het sluiten van een verdrag moet worden aangenomen, dat de partijen elkanders constituties behooren te kennen voorzoover die bepalingen over tractaten bevatten: Qui cum alio contrahit, vel est vel debet esse non ignarus conditionis ejus 4).
Ongeschreven recht moet een beginsel van moraal bevatten. In het volkenrecht — ook als het een positief recht is — ligt een moreele dwang voor den staat 5). Kan de moraal eischen dat het internationale belang dat in een tractaat tot uitdrukking is gekomen, door de Regeering steeds moet worden gesteld boven de belangen harer onderdanen, die later blijken te strijden met het verdrag ? Deze belangen te behartigen schijnt ons de hoogste moreele plicht
1) Denzelfden gedachtengang vindt men ontwikkeld door den Heer Loeff in de vergadering der 2e Kamer van 18 Februari 1917 (Handelingen 1916/1917 pag. 1813 en 1814).
2) van Eysinga, pag. 127.
3) Wat hier volgt is geschreven om de in het laatste hoofdstuk gegeven ontwerp-regeling aannemelijk te maken voor hen, die aau het volkenrecht blijven vasthouden.
4) Dit moet niet worden over het hoofd gezien door hen die met Verdross aannemen dat het staatsrecht het hoogste recht is, en ons toegeven dat het verdrag, van het standpunt des rechts beschouwd, uitsluitend een vorm van wetgeving is, maar ons erop zouden willen wijzen dat het, van het standpunt der moraal beschouwd, een afspraak blijft.
5) Merkel, § 80, 1; § 46 en § 49.



van den staat. Als dit geen regel van moraal is, dan schrijft de moraal ten slotte aan den staat zelfvernietiging voor.
Bjj de voorbereiding van een tractaat staat de Kegeering voor de keus tusschen:
eene internationale regeling met het nadeel dat concessies worden gedaan aan buitenlandsche belangen, en
eene nationale regeling met bet nadeel dat de onderdanen buiten de internationale rechtsgemeenschap worden gehouden.
Bjj die keus eischt het nationale belang dat het kleinste nadeel wordt gekozen; wegen de concessies minder zwaar dan uitsluiting uit de internationale rechtsgemeenschap, dan wordt het tractaat gesloten, en alzoo het internationale belang , behartigd omdat het nationale belang het eischt.
Is het waar dat het nationale belang primair, het internationale belang secundair is 1), dan moet de staat eenzijdig van het tractaat kunnen afwijken wanneer later blijkt dat toch het bezwaar der gedane concessies het zwaarst weegt 2).
1) Kaufmann, Das Wesen des Völkerrechts und die Clausula rebus sic stantibus p. 179.
2) Eenzijdige opzegging, ook als het recht daartoe niet is bedongen, bespreekt Nippold op pag. 236 en vlg.



HOOFDSTUK II.
Het traetatenreeht in de constituties van eenige staten.
Uit het bieronder gegeven overzicht moge blijken:
lo. dat de theorie in ons parlement in 1917 als de juiste
beschouwd, niet in alle staten als vaststaand wordt aangenomen. 2o. dat geen constitutie het tractatenrecht zoo regelt dat
moeilijkheden zooveel mogelijk zgn vermeden.
VEREENIGDE STATEN VAN AMERIKA 1).
18. De bepalingen der Constitutie zgn uitvoeriger dan die der Europeesche staten. Dit is noodig om de verhouding tusschen het tractaat en de wetten van de Staten der Unie te bepalen; maar aangenomen wordt 2) dat ook de verhouding van tractaat en bondswet wordt geregeld.
Constitutie Art. II:
The President „shall have power, by and with the advice and consent of the Senate, to make treaties, provided two thirds of the Senators present concur."
Art. VI:
„This constitution, and the laws of the United States which shall be made in pursuance thereof; and all treaties made, or which shall be made, under the authority of the United States, shall be the suprème law of the Land; and
1) von Holst, Das Staatsrecht der Vereinigten Staaten von Amerika (in Handbuch des Oeffentlichen Rechts IV, I, 3, ed. 1885).
Butler, The treaty-making power of the United States. — (1902).
Crandall, Treaties, their making and enforcement. (Diss. New-York 1904).
Meier, Ueber den Abschluss von Staatsvertragen. (1874).
Burr, The treaty-making power of the United States and the methods of its enforcement as affecting the police powers of the States. Te vinden in: Proceedings of the American philosophical society, vol. LI (1912).
Louis Michon, Les traités internationaux devant les Chambres. 1901.
2) Zeker schijnt het niet zooals hieronder zal worden vermeld.



the judges in every State shall be bound thereby, anything in the constitution or laws of any State notwithstanding."
Krachtens art. II is de treaty making power de President met den Senaat (orgaan der Staten). Het House of Representatives (het orgaan van het volk) wordt vóór de ratificatie niet gehoord.
Het Con gres (House of Representatives en Senate) is de Law making power.
19. I. Self-executing treaties, waarmede hier bedoeld worden verdragen die zoo gesteld zijn dat ze regelen bevatten, verdragen dus die geen bevel inhouden om regelen te stellen.
a. Self-executing treaties en het Congres.
1. In het Huis van Afgevaardigden heeft altn'd verschil van meening bestaan over de vraag in hoeverre die verdragen na de ratificatie in de wet moeten worden neergelegd. Beweerd is, dat ze wel „suprème law of the land" zouden zijn (art VI) maar dat ze niet zouden binden wanneer ze een onderwerp regelen dat krachtens andere bepalingen dan art. II en art. VI ter regeling aan de wet is opgedragen 1). Ook bij de schrijvers heerscht ten aanzien van dit punt verdeeldheid. Wanneer die verdragen dooide ratificatie bindend zijn, dan zal de President, de Senaat en een vreemde Regeering regelingen kunnen maken die de wetten van het Congres op znde zetten, en in den tijd toen de betrekkingen met de Indianen nog als buitenlandsche werden beschouwd, werd beweerd dat de Constitutie niet kan hebben bedoeld de hoofden der Indianen tot wetgevers te maken.
2. Werden die verdragen na de ratificatie toch aan het Congres 2) voorgelegd, wat vooral is geschied ten aanzien van verdragen die aan de Unie geldeljjke verplichtingen oplegden 3) en ten aanzien van verdragen die tarieven van in- en uitvoer regelden, dan rees de vraag of de wetgevende macht gebonden was aan den inhoud van het verdrag: op grond van het volkenrecht, of van de constitutie, of van eene moreele verplichting tegenover het buitenland.
Het volkenrecht werd bijna nooit genoemd.
De constitutie is meermalen in het debat als argument vermeld 4). Vooral op artikel VI (dat het verdrag evenals de wet hoogste wet noemt) werd gewezen; daartegen kan evenwel worden aangevoerd dat dit artikel niets zegt over de verhouding van
1) Dan noemt men ze wel niet-self-executive (Buit, blz. 308). Met deze uitdrukking zij men dus voorzichtig. Vóór de ratificatie is medewerking van het Huis van Afgevaardigden uitgesloten. (Butler, § 296). Washington verdedigde met klem de bevoegdheid van de treaty-making power (Butler § 292, met noot). De debatten worden besproken door Butler, §§ 283—312.
2) dus ook aan het Huis van Afgevaardigden.
3) We bespreken hier self-executing treaties en derhalve worden bedoeld de verdragen die geldelijke verplichtingen opleggen en het bedrag noemen.
4) Crandall, pag. 118—119. Meier geeft op pag. 166 en vlg. argumenten voor en tegen de stelling dat het geratificeerde tractaat de wetgevende macht bindt.



tractaat en Bondswet, maar slechts de verhouding regelt tusschen Bondswet en tractaat aan den eenen kant en de wetten der Staten aan den anderen kant 1).
Als het waar is, dat uit artikel VI moet worden afgeleid dat een door President en Senaat geratificeerd tractaat denzelfden rang heeft als een door Huis van Afgevaardigden en Senaat gegeven wet, dan schijnt het zonderling dat men daaruit alleen — zonder het volkenrecht, of de moreele verplichting van den Staat te vermelden — afleidt dat het Congres verplicht zou zijn het tractaat uit te voeren door een wet, terwijl uit hetzelfde artikel wordt afgeleid dat aan het tractaat kan worden gederogeerd door een latere wet, waartoe het Huis van Afgevaardigden het initiatief kan nemen.
Op de moreele verplichting van het Huis van Afgevaardigden is herhaaldelijk gewezen 2).
Dikwijls stonden treaty making power en law making power in hare meeningen tegenover elkaar; in de praktijk zijn geen moeilijkheden voorgekomen omdat het Huis van Afgevaardigden altijd heeft uitgevoerd, al geschiedde dit soms niet dan na een debat, waarin het Huis wees op zijn in de Constitutie gewaarborgd recht om een verdrag niet uit te voeren 3).
b. De rechter tegenover die verdragen.
Het is voorgekomen dat moeilijk was uit te maken of een verdrag self-executive was. Wanneer de rechter zich verplicht zag aan te nemen dat een verdrag zich tot hem, en niet tot den wetgever richtte, kende hij krachtens art. VI der Constitutie aan het tractaat bindende kracht toe 4). Burr vermeldt de rechterlijke beslissingen en merkt naar aanleiding daarvan op: „During the period covering the cases which we have analyzed 5) many justices sat upon the bench in the Suprème Court of the United States; yet not one dissented when it was repeatedly held that a treaty may by its terms be made self-executing and is then to have the force of an act of Congress; that this principle was true even when the subject dealt with was one committed by the constitution to the legislation of Congress; that where provisions of
treaties and statutes (wetten) conflict the latest in
point of date must prevail" 6).
1) Meier pag. 199 en vlg. Triepel sluit zich bij deze meening aan, pag. 124.
2) Butler, § 298, § 312.
3) Butler, § 311; Crandall, pag. 118 en vlg.; von Holst, pag. 111; Burr, pag. 285-293.
4) Crandall pag. 116. Triepel meent dat de Amerikaansche schrijvers, die aannemen dat het tractaat zonder tusschenkomst van den wetgever bindt, aan art. VI die uitlegging geven onder den invloed van hun opvatting van volkenrecht als natuurrecht, (pag. 144).
5) Burr, pag. 308—322, (1802-1907).
6) Butler, § 361; Crandall, pag. 116, 117, 255; v. Holst, pag. 109. De rechterlijke macht verlangt voor de verbindende kracht behalve de uitwisseling der ratificatieoorkonden proclamatie, niet publicatie (Triepel, pag. 145/146).



20. II. Verdragen die aan den wetgever regelingen opdragen.
a. De vraag of het congres uitvoering mag weigeren, levert de boven sub Ia 2 vermelde moeilijkheden.
b. De rechter laat die verdragen buiten beschouwing totdat ze in de wet zijn neergelegd. Is dat geschied, dan toetst hij de wet niet aan het tractaat; hij staat op het standpunt dat de wet aan het vroegere tractaat kan derogeeren. 1)
De Amerikaansche rechterlijke macht heeft de neiging om aan een tractaat, dat niet in overeenstemming is met eene vroegere wet, zoo mogelijk de uitlegging te geven dat het niet self-executive is en zich dus niet tot den rechter wendt, maar tot den wetgever. Gelukt die uitlegging, dan wordt de wet en niet het tractaat toegepast, terwijl de verantwoordelijkheid voor het vonnis dat in strijd is met de goede trouw 2) wordt gelegd op het Congres (burden thrown on Congress) 3)
21. Het Engelsche ongeschreven recht (common law), dat ook de regels van volkenrecht bevat (cf no. 24) geldt in de Vereenigde Staten als nationaal recht, daar het met de Engelsche kolonisten gekomen is en geacht wordt te zgn blijven bestaan 4).
22. In zijn hieronder vermeld werk komt Picciotto tot de volgende conclusies, die in overeenstemming zijn met wat boven vermeld is:
„A treaty made by the President and ratified with the consent of the Senate is part of the law of the land and on the same level as an Act of Congress; so that an earlier Act of Congress may be overruled by a later treaty and an earlier treaty by a later Act of Congress.
An Act of Congress overrules customary International Law.
Customary International Law, unless and until overruled by an Act of Congress, is recognised and applied in the Courts.
Het is een eigenaardige opvatting dat het ongeschreven volkenrecht den rechter wel, en den wetgever niet bindt; de verklaring moet worden gezocht in de Engelsche opvatting van de Common Law, waarvan het volkenrecht geacht wordt een deel uit te maken, niet in den zin dat het volkenrecht het landsrecht overheerscht (dan zou ook de wetgever eraan gebonden zgn) maar in den zin dat het volkenrecht door het landsrecht wordt opgenomen.
1) Butler, § 313 en volgende; Burr (men zie boven).
2) Butler, §§ 364 en 365 noemt .the good faith of the nation" en spreekt niet van volkenrechtelijke verplichting.
3) Cf. Triepel, pag. 144, 145.
4) A. Alvarez, La Codification du droit international, pag. 63 en 64; Triepel, pag. 149, noot 1.



De wetgever kan de regels van ongeschreven recht wijzigen, dus kan de wet aan het volkenrecht derogeeren, m.a. w. de wetgever is niet gebonden; de rechter is gebonden aan het gewoonterecht (ook volkenrecht) tenzij de wet een andere regeling geeft.
ENGELAND 1).
23. Engeland heeft geen geschreven constitutie. Het op rechtsovertuiging gegronde gewoonterecht, de common law, bevat regels zoowel van privaat- als publiekrechtelijken aard. De rechtsovertuiging uit zich in de rechterlijke vonnissen. De lagere rechter is gebonden aan de uitspraken van den hoogeren, de hoogste rechter aan zijn eigen uitspraken. De rechtsgrond van het vonnis is een vroeger rechterlijk gewijsde in een analoog geval (precedent) 2).
De statute law, de door het Parlement gegeven wet, wordt beschouwd als amendement op de common law 3). De laatste staat den wetgever, vooral het House of Commons, niet duidelijk voor oogen, een wetenschappelijke voorbereiding van een wetsontwerp is in Engeland onbekend 4), en de wetgever, zich daarvan bewust, laat het aan den rechter over te bepalen welke beteekenis de wet heeft in verband met de door haar geamendeerde common law, en wat in de common law is afgeschaft, gewijzigd of aangevuld door de wet. Zoo heeft de Engelsche rechter geleerd de wet te verachten 5).
Bentham heeft getracht, tegenover dit Engelsche amendementsprincipe de superioriteit aan te toonen van het beginsel van codificatie, waarbij de rechter gebonden is aan het door den wetgever gestelde recht. Hij heeft vooral op het vasteland van Europa invloed gehad (Code Napoléon) 6); in Engeland heeft zijn volgeling Austin vooral onder de tegenwoordige juristen vele aanhangers 7), en dit is niet zonder invloed gebleven op de beschouwingen over aard en werking van het volkenrecht.
24. Het ongeschreven volkenrecht.
Voor de rechtsgeleerden van de achttiende en de eerste helft der negentiende eeuw was zoowel „common law" als „international law" natuurrecht. Men nam derhalve aan: „International law is
1) Picciotto, The relation of international law to the law of England and the United States of America 1915; Triepel, Völkerrecht und Landesrecht, pag. 134—155; Crandall; Meier; Michon; Hatschek, Englisches Staatsrecht deel I (Handbuch des Oeff. Rechts IV. 2; 1905).
2) Hatschek, pag. 95—107. Daar de rechter dikwijls uit een aantal vonnissen het geval moet zoeken dat aan het hem- voorgelegde beantwoordt, treedt hij rechtscheppend op. Merkwaardige voorbeelden van het zoeken van analogie geeft Hatschek op pag. 102 en vlg.
3) Hatschek, pag. 95, 125.
4) Hatschek, pag. 127 en vlg.
5) Hatschek, pag. 139 en 140.
6) Hatschek, pag. 28—35, 149—153, 157.
7) Triepel, pag. 135, 136, 137. Picciotto pag. 23.
3



part of the law of England" 1) Het natuurrecht is uit zijnen aard landsrecht, het is in de eerste plaats een recht voor natuurlijke personen; het heeft geen overheidshandeling noodig om in het nationale recht te worden opgenomen 2).
Phillimore (f 1885) kende aan het volkenrecht een hoogeren rang toe dan aan de wet: Het zou 's rechters plicht zijn een Act of Parliament, die met de beginselen der Common law strijdt, niet toe te passen 3). < v %
De wet die in overeenstemming is met het volkenrecht, schept volgens deze leer geen recht, doch constateert reeds bestaand recht 4).
25. Austins school, die onder law (recht) slechts verstaat het door de overheid gegeven voorschrift, noemt het volkenrecht geen eigenlijk recht, doch „positive morality". De regels daarvan kunnen in den Staat rechtskarakter krijgen door een daad der overheid, hetzij door de wet, hetzij door het met de wet gelijk te stellen rechterlijk vonnis 5) (Austins school past zich aan de Engelsche constitutie aan door een eigenaardige beschouwing van het vonnis waarbij de rechter als gedelegeerde van het wetgevend staatsgezag optreedt 6).)
We zullen niet nagaan of het Austins school 7), dan wel de positieve leer van het volkenrecht is, die bewerkt heeft dat tegenwoordig wordt aangenomen dat het volkenrecht niet door eigen kracht, maar door een daad der overheid in het landsrecht wordt opgenomen, en kunnen tevreden zijn met te constateeren, dat de regel: „International law is part of the law of the land", „part of the common law", door Prof. van Eysinga c.s. niet als argument kan worden vermeld.
26. De positieve school, die thans ook in Engeland de heerschende is, erkent als bronnen van het volkenrecht slechts waarneembare feiten, verdragen en gewoonte 8).
De Engelsche rechter noemt het volken-gewoonterecht wel „part of the common law", maar slechts voorzoover het Britsche Rgk dat gewoonterecht heeft erkend en dat recht in de common
1) Picciotto, pag. 75—108.
2) Triepel, pag. 141.
3) Picciotto, pag. 76; cf. Triepel, pag. 142.
4) Triepel, pag. 148.
5) Triepel, pag. 135—137.
6) Triepel, pag. 149, 150.
7) Hatschek, die mededeelt dat de leer van Bentham en Austin c.s. (de analytische school) het verlangde resultaat niet heeft gehad, bedoelt daarmede blijkbaar dat de pogingen tot codificatie van het Engelsche recht mislukt zijn ; daarmede strijdt niet de bewering van Picciotto (pag. 23) dat de Engelsche juristen onder Austins invloed thans veel meer eerbied hebben voor de wet. Picciotto vermeldt dit blijkbaar om duidelijk te maken waarom thans het Engelsche overheidsbevel aan het volkenrecht voorgaat.
8) Picciotto, pag. 14 en vlg.; Lawrence, Principles of International law, pag. 97.



law is opgenomen door de eigenaardige Engelsche rechtscheppende macht. (Bet doet er niet toe of het geschiedt door het rechterlijk vonnis, of de rechtsovertuiging, of iets anders 1). Dit is n. b. m. niet te verklaren alleen uit de nieuwe opvatting van het volkenrecht, daar men kan aannemen dat het door gewoonte en verdrag gestelde volkenrecht het nationale recht heheerscht en doordringt, en geen overheidsbevel noodig heeft om landsrecht te zgn. In elk geval heeft de positieve leer den Engelschen rechter zoover gebracht, dat hij, het natuurrecht niet meer erkennende, moest overwegen of het volkenrecht nog zonder overheidshandeling als landsrecht moet worden beschouwd. Picciotto, die Austins invloed, waardoor 's rechters eerbied voor de rechtscheppende macht van den staat is vergroot, vermeldt, komt naar aanleiding van eenige vonnissen, het laatste van de Kings Bench 2) van 1905, tot de conclusie dat de rechterlijke macht op dit standpunt staat:
„In the absence of any treaty or statute, a rule of customary international law will be regarded as part of the law of the land, and so enforced in our courts, only if such rule has received the assent of this country in practice, unless the preprosition in question is of such antiquity and generality that the assent of this country may be presumed" 3).
Een regel van volkenrecht bindt den rechter slechts wanneer ze als een regel van Engelsch recht is erkend door eene macht waaraan de rechter krachtens de constitutie gebonden is (voorzoover het rechterlijke vonnis die macht is, treedt de rechter rechtsscheppend op, wat, zooals boven reeds werd vermeld, in het Engelscherecht een gewoon verschijnsel is) 4).
Naar aanleiding van vonnissen en uitspraken van gezaghebbende juristen concludeert Picciotto voorts aldus:
„ An Act of Parliament is binding certainly on ordinary Courts 5),
1) Triepel, pag. 150, 147.
2) Een afdeeling van het High Court of Justice.
3) Picciotto, pag. 125, 126 ; 76, 77; 95—108. Met „assent of this country in practice" wordt bedoeld de toestemming van den staat door gevolgde gewoonte. (Cf. pag. 94 noot, pag. 102). Picciotto maakt duidelijk dat „conventional assent" (tractaat) den rechter bindt door een Act of Parliament, maar niet welke Engelsche overheidshandeling het gewoonte-volkenrecht in de Common law inlijft. Zoodra een regel van volkenrecht eenmaal aan een rechterlijk vonnis is ten grondslag gelegd, werkt dat vonnis als precedent voor volgende beslissingen; men kan dan spreken van «assent by a previous judicial decision" (pag. 93). Picciotto legt ons niet duidelijk uit hoe een regel van volkenrecht voor de eerste maal (in het eerste precedent) in de common law verschijnt. Wel zegt hij in no. 65 dat de international law niet door eigen kracht, maar door „adoption" deel is der common law. Brengen we verschillende plaatsen met elkander in verband, dan moeten we aannemen dat Picciotto bedoelt dat het door de Engelsche Begeering volgen van eene gewoonte moet geacht worden gelijk te staan met een bevel van den Engelschen wetgever aan den rechter om die gewoonte te beschouwen als deel der common law. Ook Triepel (pag. 150) waagt zich niet aan een duidelijke uiteenzetting van de door hem alleen geconstateerde „im Lande befindliche, ihm eigenthümliche Kraft der Bechtsbildung" waardoor het volkenrecht wordt geadopteerd.
4) Austin c. s. spreken hier van „improper legislation": Triepel, pag. 149.
5) Ordinary Courts in tegenstelling met prijsgerechten.



although it be in conflict with I'nternational L a w.
Enacted Law will be construed with the presumption
that the enacting authority has intended no discrepancy between Municipal 1) and International Law" 2).
Triepel maakt dezelfde gevolgtrekkingen als Picciotto 3).
27. Verdragen.
De vraag is, of verdragen die regels bevatten voor de onderdanen (en in zooverre niet tot het eigenlijke volkenrecht behooren 4)), hen binden omdat ze volkenrechtelijke handelingen zijn, of omdat ze bindende kracht verkrijgen door het Engelsche Staatsrecht.
De omstandigheid dat het volkenrecht niet meer als natuurrecht wordt beschouwt, en dat alleen, gewoonte en verdragen erkend worden als bronnen van volkenrecht, is op zich zelf niet voldoende om te verklaren dat het verdrag als zoodanig de onderdanen niet bindt. Wel geeft de nieuwe leer steun aan de gevestigde praktijk, die naar het ons voorkomt niet is ontstaan op grond van een theorie; ze moet worden verklaard uit de historische ontwikkeling van het Engelsche constitutioneele recht.
Men moet trouwens niet trachten de Engelsche staatsinstellingen te verklaren in een logisch onderling verband; waar dit verband ontbreekt bedenke men dat de Engelschen meer waarde hechten aan wat de praktijk eischt, dan aan de theorie 5).
Medewerking van het parlement aan het sluiten en ratificeeren van verdragen is uitgesloten, daar deze handelingen volgens de Common Law tot de praerogatieven van de Kroon behooren 6).
Aanvankelijk kende de Common Law alle wetgevende bevoegdheid aan de Kroon toe; tot in de 19de eeuw werd aangenomen dat de Koning door verdrag de wetgeving mocht veranderen 7).
Tegenover 's Konings wetgevende macht heeft zich die van het Parlement langzamerhand ontwikkeld, eerst naast die der Kroon, en ten slotte met uitsluiting van de zelfstandige wetgevende bevoegdheid der Kroon: De ordinances van den „King in Council" zijn slechts verbindend voorzoover ze berusten op de statutes van don «King in Parliament" 8).
Sedert 1860 hebben verdragen die het landsrecht wijzigen of aan den staat geldelijke verplichtingen opleggen geen werking „naar binnen" zonder de goedkeuring van het Parlement.
1) Landsrecht.
2) pag. 48, 125, 126; Triepel, pag. 154.
3) Triepel, pag. 148—155.
4) Triepel, pag. 141.
5) Hatschek, pag. 28 - 35.
6) Hatschek, pag. 622; Meier, pag. 115.
7) Hatschek, pag. 623.
8) Hatschek, pag. 611—621; Meier, pag. 117, 118.



Phillimore verklaarde dat niet door verdrag, wel door de wet de door de Common law erkende rechten van Engelsche burgers kunnen worden beperkt 1).
Picciotto zegt: 2)
„A treaty which affects the private rights of British subjects is not binding upon ordinary Courts without an Act of Parliament; nor is any stipulation of a treaty which conflicts with existing statute law.1
28. Om aan het tractaat werking tegenover de onderdanen te verzekeren kunnen drie wegen worden ingeslagen:
lo. Zonder formeel verband met het tractaat wordt in de wetgeving de noodige wijziging aangebracht; het tractaat wordt in de wijzigingswet niet eens genoemd 3).
2o. Een wet voert het tractaat uit 4).
3o. Een wet verleent aan de Kroon de bevoegdheid om door het sluiten van verdragen, zonder in elk voorkomend geval speciaal gemachtigd te zijn, het bestaande recht te veranderen ten aanzien van het in die wet genoemde onderwerp 5).
In het sub 3o genoemde geval zgn moeilijkheden uitgesloten; wanneer evenwel de Koning een verdrag heeft geratificeerd ten aanzien van een onderwerp waarvoor geen algemeene machtiging was gegeven, dan rijst de vraag of het Parlement verplicht is aan het tractaat werking te verleenen op de sub lo of sub 2o vermelde wgze.
Die verplichting wordt geacht niet te bestaan. De neiging tot onafhankelijkheid van het Parlement dateert van 1713, toen een wetsvoorstel tot uitvoering van een tractaat met Frankrijk, waardoor 's lands wet zou worden gewijzigd, werd verworpen 6).
De Engelsche Regeering sluit dan ook verdragen, waartoe zg geen voorafgaande machtiging heeft verkregen, slechts onder voorbehoud van uitvoering door het Parlement 7). Gladstone beschouwde een verdrag ten aanzien van een onderwerp dat niet door de wet aan de Kroon ter- regeling was opgedragen als een „incomplete contract" 8).
Een verdrag dat regels inhoudt die de Koning krachtens de wet bevoegd is te stellen werkt door een Order in Council, niet door de ratificatie 9).
1) Hatschek, pag. 624; Crandall, pag. 159.
2) pag. 71, 125.
3) Meier, pag. 122 en vlg.
4) Meier, pag. 139 en vlg.
5) Meier, pag. 144 en vlg. Crandall, pag. 155.
6) Crandall, pag. 153.
7) Crandall, pag. 153. Machtiging om een verdrag te sluiten wordt soms verleend door een voorloopige goedkeuring, zoodat de Regeering zeker is dat na de ratificatie eene „enabling act" zal volgen. Hatschek, pag. 624.
8) Meier, pag. 125; Michon pag. 330, 331.
9) Crandall, pag. 155.



29. Het boven meermalen aangehaalde werk van Picciotto is blijkens de inleiding van prof. L. Öppenheim (Cambridge) geschreven om eene leemte te vullen: een volledige beantwoording van de vraag in hoeverre het volkenrecht landsrecht is, was in Engeland nog niet gegeven. De erkenning door prof. Öppenheim dat Picciotto's conclusies juist zijn en de omstandigheid dat Triepel tot hetzelfde resultaat kwam, doet ons vertrouwen dat de moderne Engelsche en Amerikaansche opvattingen in het 'vorenstaande juist zijn weergegeven.
De theorie van prof. van Eysinga vindt hier allerminst steun. Prof. Öppenheim zegt van die leer dat ze „more a pious desideratum than the result of scientific investigation and practical consideration" is.
Triepel, die uitgaat van de stelling dat volkenrecht en staatsrecht noodwendig gescheiden moeten zijn, daar die twee complexen van rechtsregels geheel verschillende objecten hebben, merkt op dat Engelsche juristen dit onderscheid in den regel niet inzien 1); uit de vermelde inleiding blijkt dat prof. Öppenheim volkenrecht en staatsrecht wel uiteenhoudt, en meent dat het volkenrecht als een recht voor staten niet in de door den staat beheerschte rechtssfeer kan werken dan voorzoover de nationale wetgever dat bepaalt.
HET DUITSCHE RIJK 2).
30. Artikel 11 der Reichsverfassung.
al. 1. Der Kaiser hat das Reich völkerrechtlich zu vertreten,
im Namen des Reichs Vertrage mit fremden Staaten
einzugehen.
al. 3. Insoweit die Vertrage mit fremden Staaten sich auf solche Gegenstande beziehen welche nach art. 4 in den Bereich der Reichsgesetzgebung gehören, ist zu ihrem Abschluss die Zustimmung des Bundesrathes und zu ihrer Gültigkeit die Genehmigung des Reichstages erforderlich.
Het in art. 11 aangehaalde art. 4 noemt de onderwerpen die, met uitsluiting van de bevoegdheid der Duitsche Staten 3), tot de
1) Triepel, pag. 147.'
2) Bange, Der Abschluss der Staatsvertrage des Deutschen Beiches (1912). Laband ; Meier; Michon; Crandall.
von Mohl, Das deutsche Reichsstaatsrecht. Tweede druk. von Rönne, Das Staatsrecht des Deutschen Beiches, deel II. Tweede druk. Ph. Zorn, Das Staatsrecht des Deutschen Beiches, deel II (1883). Heilborn, Der Staatsvertrag als Staatsgesetz, in Archiv für öffentliches Recht, deel 12.
3) Laband betoogt dat de vermelding van artikel 4 een vergissing is, daar het niet te doen is om de tegenstelling tusschen de macht van Rijk en Staten, maar om de tegenstelling tusschen uitvoerende macht en wetgevende macht. Art. 4 noemt naast wetgeving ook bestuursaangelegenheden, en Labands bezwaar is dat nu een tractaat daarover ook goedkeuring van Bondsraad en Rijksdag zou behoeven, terwijl het bestuur berust bij Keizer (Bijkskanselier) en Bondsraad. Laband, pag. 125—129; v. Rönne, pag. 295; Meier, pag. 295; Zorn, pag. 433.



bevoegdheid van het Rgk behooren; onder die onderwerpen vindt men:
„das gesammte bürgérliche Recht, das Strafrecht, und das gerichtliche Verfahren."
Verdragen over internationaal privaatrecht behoeven derhalve de medewerking van Bondsraad en Rijksdag.
31. Ter vergelijking met de wijze van totstandkomen van een verdrag vermelden we op welke wijze een wet, als de Keizer het initiatief neemt, tot stand komt.
De Keizer doet het wetsontwerp aan den Bondsraad voorleggen. Wordt door den Bondsraad bij meerderheid van stemmen een besluit genomen ten gunste van het voorstel, dan wordt het dooiden Rijkskanselier namens den Keizer aan den Rijksdag voorgelegd.
Is het ontwerp door den Rijksdag, al of niet geamendeerd, aangenomen, dan wordt het door den Rijkskanselier weder in den Bondsraad gebracht, wiens beslissing, zoo zg overeenstemt met het besluit van den Rijksdag, sanctie is, en aan den Keizer de verplichting oplegt om de wet uit te vaardigen en af te kondigen 1).
Bij verdragen die regels voor de onderdanen inhouden is de practijk als volgt:
De- onderhandelingen worden gevoerd door den Keizer (zgn gevolmachtigden).
Vóór het sluiten van het verdrag wordt de Bondsraad gehoord: deze kan derhalve zijnen invloed doen gelden ten aanzien van den inhoud van het verdrag 2).
Nadat het tractaat is gesloten wordt het voorgelegd aan den Rijksdag, die niet veel meer kan doen dan zgne goedkeuring verleenen of weigeren, daar hij voor een fait accompli staat 3).
Keurt de Rgksdag het gesloten verdrag — eigenlijk verdragsontwerp — goed, dan gaat het weder naar den Bondsraad, wiens goedkeuring sanctie is. Deze sanctie geschiedt evenwel slechts onder voorwaarde, dat zij slechts dan werkt als de Keizer ratificeert. De Keizer is namelijk vrg om niet te ratificeeren 4), en de sanctie van den Bondsraad legt aan den Keizer niet de de verplichting op om uit te vaardigen en af te kondigen. Na de ratificatie wordt het „Vertragsgesetz" in het Reichsgesetzblatt geplaatst 5).
1) Heilborn, pag. 143.
2) Range, pag. 49.
3) Range, pag. 49—53: Laband heeft een eenigszins andere opvatting: .het recht van amendement van den Rgksdag is de jure niet uitgesloten, maar de facto beperkt: de Rijksdag kan slechts weigeren of goedkeuren; in de plaats van een amendement treedt een voorwaardelijke goedkeuring, die de Regeering zal dwingen om door nieuwe onderhandelingen te trachten eene wijziging van het gesloten tractaat te verkrijgen. Men vergelijke wat hieronder ten aanzien van Frankrijk en België is gezegd; verder Zorns vermeld opstel, pag. 25, en Meier, pag. 222 en vlg.
4) Heilborn, pag. 143. . 5) Zorn, pag. 434.



32. De vragen waartoe artikel 11 al. 3 aanleiding geeft zijn:
1. Beperkt deze alinea de bevoegdheid van den Keizer om het Rijk volkenrechtelijk te vertegenwoordigen, m. a. w. heeft ze betrekking op de legitimatie des Keizers, bindt een zonder goedkeuring van Bondsraad en Rgksdag gesloten verdrag dat een in art. 4 genoemd onderwerp inhoudt, het Rijk niet? Of heeft art. 11 al. 3 alleen betrekking op de werking van het verdrag tegenover de onderdanen ?
2. Is met „Abschluss" ook „ratificatie" bedoeld, of alleen: „sluiten van de onderhandelingen over het vaststellen van den inhoud"?
3. Wordt met „Gültigkeit" bedoeld: „werking tegenover de onderdanen" of „werking tegenover de medecontractanten" ?
4. Zijn de woorden „Zustimmung" en „Genehmigung" identiek, of is met „Genehmigung" bedoeld: „nachtragliche Zustimmung" ?
Het ligt buiten ons bestek al deze quaesties te bespreken. Slechts behoort te worden opgemerkt, dat de voor de hand liggende opvatting:
„Abschluss is ratificatie. Daartoe verleent de Bondsraad zgn Zustimmung die dus volkenrechtelijke beteekenis heeft; na de ratificatie verleent de Rijksdag door zijn Genehmigung (= nachtragliche Zustimmung) aan het tractaat bindende kracht tegenover de onderdanen (Gültigkeit)"
niet de heerschende opvatting is. Dit blijkt uit de practijk, waarin de ratificatie volgt op de sanctie van den Bondsraad.
Het is vreemd dat het tractaatsontwerp dat regels voor de onderdanen bevat zooveel mogelijk als wetsontwerp wordt behandeld (wat vooral uitkomt waar het na de behandeling in den Rijksdag nogmaals naar den Bondsraad gaat) en toch niet als een wet wordt uitgevaardigd en afgekondigd: de inhoud wordt in het Reichsgesetzblatt afgedrukt.
Laband c. s. 1) achten noodig:
lo. een bevel aan ambtenaren en onderdanen om het verdrag na te leven.
2o. het constateeren dat het bevel grondwettig is gegeven, door vermelding van de goedkeuring van Bondsraad en Rijksdag en van de uitwisseling der ratificatieoorkonden 2).
33. Het is eenige malen voorgekomen dat een tractaat na goedkeuring van den Bondsraad werd gesloten en geratificeerd, en eerst daarna aan den Rijksdag voorgelegd 3). Mag de Rijksdag in een zoodanig geval zijne goedkeuring weigeren?
1) Laband, pap. 151; Range, pag. 62; Triepel, pag. 389 en vlg.
2) Volgens v. Rönne, die in 1877 schreef, werd de uitwisseling der ratificatieoorkonden in het Reichsgesetzblatt vermeld, (pag. 303).
3) Meier, pag'. 284. Laband, pag. 136. Wij vonden niet vermeld dat dit geschied is ten aanzien van tractaten die regels voor de onderdanen bevatten.



Deze vraag wordt in bevestigenden zin beantwoord door hen die meenen dat art. 11 al. 3 de legitimatie des Keizers beperkt: „de ratificatie bindt in het gestelde geval het Rijk niet."
von Mohl meent dat een zonder goedkeuring van den Rijksdag geratificeerd verdrag den Keizer Volkenrechtelijk niet bindt, wanneer later de Rgksdag zgne toestemming weigert. In dat geval is het verdrag staatsrechtelijk en volkenrechtelijk „ungültig" 1).
Nog sterker dan von' Mohl legt Meier er den nadruk op dat art. 11 al. 3 zoowel volkenrechtelijke als.staatsrechtelijke beteekenis heeft. In zgn werk „Ueber den Abschluss von Staatsvertragen" heeft hij getracht aan te toonen dat alleen in Engeland en de Vereenigde Staten van Amerika het systeem „scheiding van verdragsluitende macht en wetgevende macht" bestaat, en dat in de Staten van het vasteland van Europa die machten samenvallen, m. a. w. dat daar de volksvertegenwoordiging, door hare goedkeuring tot een verdrag te verleenen, mede ratificeert 2). Is Meiers betoog juist, dan kan het parlement door eene weigering het staatshoofd niet in moeilijkheden brengen. Meier drukt dit in de inleiding van zgn werk aldus uit: „Een conflict tusschën verdrag en wet kan niet voorkomen, daar verdrag en wet identiek zijn" 3).
In zgn „Gutachten über die Auslegung des Art. 48 der Verfassungs-Urkunde" (de Pruisische Grondwet) verkondigde Gneist de meening dat in de constitutioneele monarchie de Vorst alleen, dus zonder de goedkeuring van het parlement, bevoegd is verdragen te ratificeeren.
(Bedoeld Gutachten vindt men afgedrukt achter Meiers werk).
Von Rönne meent dat in het Duitsche Rijk alleen de Keizer bij de ratificatie den Staat vertegenwoordigt, en wil een door weigering van den Rijksdag na de ratificatie ontstaan conflict zien opgelost door ontbinding van het tractaat langs diplomatieken weg 4).
Laband staat eveneens op het standpunt dat de Keizer alleen tot de ratificatie gelegitimeerd is. Volgens dezen schrijver zou het niet zgn overeen te brengen met de waardigheid van den Keizer, zijnen Minister en het Rijk, als de Keizer verdragen sloot die hij niet kan uitvoeren. Het is daarom volgens Laband 's Keizers „verfassungsmassige Rechts pflicht" om een verdrag, dat onder een van ■ de in art. 4 genoemde categorieën valt, niet te ratificeeren
1) v. Mohl, pag. 304 noot.
2) Meier, pag. 281, 103—114. Kritiek op Meiers stelling bij Laband, pag. 123 noot; cf. Bange, pag. 27.
3) Daarmede is niet gezegd dat theoretisch geen onderscheiding moet worden gemaakt tusschen de handeling waardoor de staat zich bindt tegenover een anderen staat, en de handeling waardoor de staat aan de burgers verplichtingen oplegt. Immers Meier onderscheidt volkenrecht en staatsrecht. Cf. Triepel, pag. 124.
4) v. Rönne, pag. 299/300.



voordat Bondsraad en Rijksdag hebben goedgekeurd, of tenminste niet voordat hij zich heeft overtuigd dat de goedkeuring zal worden verleend 1). Het staats recht staat volgens Laband aan het parlement eigenlijk toe medewerking aan het volbrengen van een volkenrechtelijken plicht van den staat te weigeren.
Pitamic meent dat het niet de taak der rechtswetenschap is de tegenstellingen tusschen volkenrecht en staatsrecht te doen verdwijnen; volgens hem is het een zaak van politiek uitzicht, verstand van regeeringen en parlementen 2).
34. De genoemde schrijvers nemen aan dat door de uitwisseling der ratificatie-oorkonden de staat eene volkenrechtelijke verplichting op zich neemt.
Zorn, die geen volkenrecht naast het staatsrecht erkent, leert: „die Ratification bedeutet lediglich die formelle ErklSrung des Staats-oberhauptes gegenöber dem oder den anderen Contrahenten, dass der Staatsvertrag der getroffenen Verabredung gemass-den Rechtscharakter empfangen, in Rechtskraft getreten sei", en voegt erbn dat de uitwisseling der oorkonden een gebruik is dat dient om het gelijktijdig inwerking treden van het verdrag in alle betrokken Staten te verzekeren 3).
Rechts werking heeft volgens Zorn het tractaat alleen „naar binnen" en hier heeft de ratificatie de beteekenis van sanctie 4). Het is duidelgk dat Zorn niet heeft verondersteld, dat ratificatie zou kunnen geschieden zonder voorafgaande goedkeuring van den Rijksdag.
35. Evenals Zorn neemt Heilborn aan dat de ratificatie tevens sanctie is. De laatste schrijver legt er den nadruk op, dat de Keizer, door zgne bevoegdheid om de ratificatie en daarmede de sanctie te weigeren, bij het tot standkomen van een Vertragsgesetz een invloed heeft dien hg ten aanzien van eene gewone wet niet bezit. Naast eene „law making power" (Bondsraad en Rijksdag) zou de Reichsverfassung eene „treaty making power" (Bondsraad, Rijksdag eri Keizer) kennen. Het recht om de ratificatie te weigeren is volgens Heilborn (die evenals Laband een volkenrecht naast het staatsrecht aanneemt) „naar binnen" een recht van veto 5).
Heilborn 6) zegt naar aanleiding van de vraag of een Vertragsgesetz kan worden buiten werking gesteld door eene gewone wet (nl. wat betreft de werking „naar binnen"):
1) Laband, pag. 129—131. Laband kent aan de goedkeuring van den Rijksdag alleen werking „naar binnen" toe.
2) Pitamic, pag. 57.
3) Zorn, Staatsrecht (1883) deel II pag. 429.
4) Zorn, Staatsrecht 1. c.; men leze ook Zoras opstel: „Die deutschen Staatsveitrage" in „Zeitschrift für die gesammte Staatswissenschaft* jaargang 36(1880) pag. 9, 10, 30. Heilborn (pag. 144—146) vermeldt dat Zorn later teruggekomen is van zijn meening dat ratificatie sanctie is.
• 5) Heilborn, pag. 154—162. . 6) pag. 174—181.



„So weit ich sehe ist auch in Deutschland nicht in Zweifel gezogen, dass das Vertragsgesetz durch ein gewöhnliches Reichsgezetz aufgehoben werden kann 1).... Trotzdem bat sich die deutsche Wissenschaft eine Folgerung nicht angeeignet, welche die amerikanische aus dem Grundsatz gezogen hat. Stehen ein Vertragsgesetz und ein anderes Reichsgesetz in Widerspruch mit einander, so ist bei uns nicht nur das Datum dafür entscheidend, ob dieses oder jenes als aufgehoben ansusehen ist, sondern die Geltung der Gesetze richtet sich noch nach anderen Normen: insbesondere kommt hier der Grundsatz in Betracht: lex posterior generalis non derogat priori speciali." Het tractaat is lex specialis 2) en kan daarom slechts door een latere lex generalis worden buiten werking gesteld, wanneer die wet dat uitdrukkelijk zegt. Bekening houdende met zijne stelling dat de Keizer bij het Vertragsgesetz tot de wetgevende organen behoort (men zie hierboven) en den regel toepassende, dat een voorschrift slechts kan worden buiten werking gesteld door de macht die het voorschrift heeft gegeven, komt Heilborn tot de conclusie dat de Keizer ten aanzien van een wetsontwerp waarbij van een tractaat wordt afgeweken het recht van veto heeft, dat hem bij andere wetsontwerpen niet toekomt Daar de Keizer, als dit waar is, niet verplicht zou zijn om uit te vaardigen en af te kondigen nadat de Bondsraad heeft goedgekeurd, geeft Heilborn hier eene oplossing van eene moeilijkheid waarin de Keizer zou kunnen komen (namelijk de verplichting om een wet af te kondigen die derogeert aan een tractaat dat hg volkenrechtelijk verplicht is te
1) Laband vermeldt op blz. 155: Wanneer een verdrag niet zelf wet is, maar naar aanleiding van een verdrag eene van het verdrag formeel onafhankelijke wet is gegeven, dan gelden ten aanzien van het buiten werking stellen van die wet de gewone voor wetten geldende regels." Leest men deze woorden in verband met het op blz. 153 en 154 vermelde, waar Laband spreekt over het staatsrechtelijk buiten werking stellen van verdragen waarvan de volkenrechtelijke werking langs volkenrechtelijken weg ophield te b e st a a n, dan rijst het vermoeden dat Laband aan een wet die in s t r ij d met een tractaat buiten werking gesteld wordt, niet heeft gedacht. Misschien zou Laband [men zie boven onder no. 33] zeggen, dat het de „Verfassungsmassige Rechtspflicht* van de wetgevende organen is om te zorgen dat niet wordt gehandeld in strijd met een tractaat, daar het niet zou zijn overeen te brengen met de waardigheid van den Keizer, als hem door den Bondsraad de staatsrechtelijke verplichting werd opgelegd tot het afkondigen eener wet, waarbij een tractaat werd buiten werking gesteld dat hij (de Keizer) volkenrechtelijk verplicht was te handhaven.
Houdt men vast aan de stelling dat volkenrecht en landsrecht streng uit elkander moeten worden gehouden, dan kan men met Triepel (pag. 258) aannemen dat de uitdrukking „de wet derogeert aan het tractaat, aan het volkenrecht* onjuist is, want volkenrecht en wet bereiken eikaars sferen van werking niet; wel kan aan het landsrecht (b.v. het Vertragsgesetz) dat in overeenstemming is met het volkenrecht, worden gederogeerd door later gesteld landsrecht-.
2) Het kan niet Heilborns bedoeling zijn dat een Vertragsgesetz lex specialis is met het oog op den vorm waarin het tot stand komt. Toegegeven moet worden dat in den regel een Vertragsgesetz naar den inhoud lex specialis zal zijn; het behoeft evenwel n. b. m. niet het geval te zijn; men denke aan een tractaat waarbij het geheele wisselrecht geregeld wordt.



handhaven). Heilborn bespreekt nog eenige vragen die zich zouden kunnen voordoen, onder andere de vraag of een Vertragsgesetz dat volkenrechtelijk zijne werking heeft verloren (bijvoorbeeld door het verstrijken van den in het verdrag zelf gestelden termijn, of doordat gebruik is gemaakt van het bedongen recht van opzegging) vanzelf zijne werking „naar binnen" verliest, dan wel of in dat geval het Vertragsgesetz door eene wet moet worden buiten werking gesteld. Van een conflict tusschen volkenrecht en staatsrecht is hier geen sprake 1).
De vragen kunnen slechts dan ophouden moeilijkheden te geven wanneer öf de leer van prof. van Eysinga c.s. onomstootelijk vaststaat, öf de constitutie duidelijk bepaalt welken rang en welke werking de tractaten hebben.
FRANKRIJK 2).
36. De constitutie bestaat uit drie wetten, van 24 Februari, 25 Februari en 16 Juli 1875.
Artikel 8 van de loi cohstitutionnelle van 16 Juli luidt:
„Le Président de la République négocie et ratifie les traités.
11 en donne connaissance aux Chambres aussitót que 1'intérét et la sïireté de 1'Etat le permettent.
Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagentles finances de 1'Etat, ceux qui sont relatifs a 1'état des personnes et au droit de propriété des Francais a 1'étranger ne sont définitifs qu' après avoir été votés par les deux Chambres.
Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi".
De toestemming van de beide Kamers, vereischt om de in de voorlaatste zinsnede genoemde categorieën van verdragen „definitief' te doen zijn, wordt geacht betrekking te hebben zoowel op de verbindende kracht van het verdrag tegenover de met Frankrijk contracteerende Staten, als op de werking van het verdrag tegenover ambtenaren en onderdanen 3). Niet alle verdragen over internationaal privaatrecht vallen onder de verdragen „qui sont relatifs a 1'état des personnes 4) et au droit de propriété des Francais a 1'étranger". Ofschoon de voorlaatste zinsnede van art. 8 eène limitatieve opsomming schijnt te geven van de verdragen die aan de toestemming der Kamers zgn onderworpen, en slechts een deel van het internationale privaatrecht daaronder schijnt te vallen, wordt
1) Heilborn, p. 185 en vlg.; cf. Laband, pag. 153—155; Laband meent dat de Keizer het Vertragsgesetz kan buiten werking stellen door het tractaat op te' zeggen en daardoor aan de wet haren volkenrechtelijken grondslag te ontnemen.
2) Lebon, DaB Staatsrecht der französischen Republik, pag. 46. (Handb. des Oeffentl. Rechte ed. 1886 IV. L 6).
Crandall, pag. 178 en vlg. Michon, pag. 199 en vlg.
3) Michon, pag. 199 en vlg. 4) Michon, pag. 270, 225.



aangenomen dat alle verdragen die de bestaande wetgeving wijzigen of aanvullen, ook al vallen ze niet onder die opsomming, toch moeten worden behandeld alsof ze daarbij genoemd waren 1). De gewoonte is die verdragen aan de Kamers voor te leggen na het sluiten van het verdrag en vóór de ratificatie 2), in den vorm van een wetsvoorstel waarin de President wordt gemachtigd om te ratificeeren 3).
37. In hare door de Kamers zelf vastgestelde reglementen is bepaald op welke wijze dit wetsvoorstel wordt behandeld: Van het recht van amendement zal geen gebruik worden gemaakt. De Chambre des députés en de Sénat hebben in die reglementen de bepaling opgenomen dat een wetsvoorstel van de bedoelde strekking kan worden aangenomen, verworpen of verdaagd (ajournement).
Wanneer een der Kamers bezwaar heeft tegen een artikel van het tractaat, en zij het wetsvoorstel niet wenscht te verwerpen, kan zij aldus besluiten: „La Chambre (Le Sénat), appelant de nouveau 1'attention du Gouvernement sur telle ou telle clause du traité, surseoit a donner 1'autorisation de ratifier;" of wel: „La Chambre invite le gouvernement a ouvrir de nouvelles négociations
relativement aux articles du traité" 4). Op deze wijze kan
de Volksvertegenwoordiging invloed hebben op den inhoud van het tractaat.
Tractaten worden na de ratificatie uitgevaardigd bij decreet van den President der Republiek, in den vereischten vorm (promulgatie) 5).
In de Fransche jurisprudentie zgn ze soms „des lois véritables" genoemd 6). Michon gebruikt die uitdrukking liever niet, maar erkent „que le traité participe de la souveraineté de la loi, et qu'il peut déroger a la loi" 7).
Moeilijkheden bij het vaststellen van regels voor de onderdanen in verband met een tractaat zijn uitgesloten voorzoover ze zouden kunnen ontstaan door een conflict tusschen internationaal recht •en staatsrecht, omdat de toestemming der volksvertegenwoordiging zoowel betrekking heeft op de geldigheid van het tractaat tegenover de medecontractanten als op de werking tegenover de onderdanen: hier heeft men de door Meier in zijn bovenvermeld werk gewenschte eenheid.
1) Michon, pag. 293 en vlg., 299.
2) Michon, pag. 208, 203. Crandall, pag. 178.
3) Michon, pag. 203.
4) Michon, pag. 202—207, jis 130—135.
5) Michon, pag. 222. Over de beteekenis van het woord promulguer in het Fransche staatsrecht leze men Laband 1. c. pag. 15—19. Michon vermeldt niet dat dit decreet wordt afgekondigd in het Journal Officiel (Lebon, pag. 49), maar het is niet aan te nemen dat dit niet geschiedt.
6) Daartegen is beweerd dat art. 8 der wet van 16 Juli 1875 slechts wet noemt de handeling der Kamers ten aanzien van verdragen genoemd in de laatste alinea. Michon, pag. 224.
7) pag. 223-227.



38. De bindende kracht van het tractaat wordt in Frankrijk niet afgeleid uit het volkenrecht, maar uit de medewerking van de volksvertegenwoordiging 1).
De vraag of de wet aan het tractaat kan derogeeren schijnt zich in de practijk niet te hebben voorgedaan.
BELGIË 2).
39. De Belgische Grondwet verdient vooral daarom vermelding omdat zij aan eenige andere tot voorbeeld heeft gestrekt. Zij geeft evenwel geen nieuwe denkbeelden, evenmin als de Belgische practijk.
Art. 68 der Constitutie bevat de volgende woorden:
„Le roi fait les traités de paix, d'alliance et de commerce.
Les traités de commerce et ceux qui pourraient grever 1'Etat,
ou lier individuellement les Beiges, n'ont d'effet qu'après avoir
recu 1'assentiment des Chambres."
Het is niet zeker of de verdragen die de goedkeuring der Kamers behoeven in dit artikel limitatief zijn opgesomd. Vauthier3) meent dat met „traités qui pourraient lier individuellement les Beiges" bedoeld zijn „die verdragen die in den rechtstoestand der Belgen, zooals die is volgens de geldende wetten, verandering zouden brengen; dat beteekent dat de Koning door een diplomatiek verdrag noch een verandering kan maken in de bestaande wetten noch daaraan iets kan toevoegen."
Michon vermeldt de tegenstrijdige meeningen op dit punt4); hij noemt met nadruk een artikel van Leon Dupriez, en haalt daaruit de volgende woorden aan:
„En effet, 1'article 68 fait, tout simplement, a quelques cas spéciaux 1'application du grand principe de la distinction des pouvoirs. N'est-il pas évident que le pouvoir exécutif ne peut jamais empiéter sur le pouvoir législatif, pas plus au moyen de traités internationaux que par des décrets et arrêtés ? II ne peut, par un traité, régler les questions qui, aux termes mêmes de la Constitution, entrent dans les attributions du pouvoir législatif. II ne peut, pas plus par un traité que par tout autre moyen,
modifier les lois ni les suspendre L'article 68 n'est donc pas
limitatif".
Michon . zou deze quaestie willen zien in verband gebracht met de vraag of de toestemming der Kamers betrekking heeft op de uitvoering van het verdrag tegenover de onderdanen, dan wel of die toestemming ook een voorwaarde is voor de ratificatie: „Is het
1) Michon, pag. 225. (De wetgevende macht in Frankrijk wordt gevormd door Senaat en Kamer van Afgevaardigden, zonder den President).
2) Michon, pag. 347 en vlg.; Crandall pag. 187 en vlg.; Vanthier, das Staatsrecht des Königreichs Belgien (in Handb. des Oeff. Rechts IV, I, 5, 1892) pag. 240 en 241.
3) pag. 241.
4) pag. 371 en vlg.



artikel niet limitatief, dan eischt het de toestemming der Kamers in al die gevallen waar een maatregel van wetgeving noodig is; maar de vraag of de woorden „n'ont effet" enz. de werking der tractaten ook tegenover het buitenland of slechts tegenover de burgers regelen, schijnt in België nauwelijks te zijn gedaan 1)/'
40. De toestemming van het Parlement is altijd gegeven in den vorm van een wet, bekrachtigd en uitgevaardigd door den Koning. In den regel bevat die wet slechts één artikel vermeldende dat het verdrag „sortira son plein et entier effet", terwijl de tekst van het verdrag bij die wet wordt gevoegd 2). Vóór 1891 had de uitwisseling der ratificatieoorkonden plaats vóór de goedkeuring der Kamers, maar sedert dat jaar gaat de wet aan de ratificatie vooraf 3).
41. Michon vermeldt dat in België wordt aangenomen dat een amendement op het bedoeld wetsvoorstel mogelijk is na het sluiten van het tractaat; een zoodanig amendement zou zijn „un mandat impératif donné au pouvoir exécutif pour les négociations qu'il doit reprendre". Deze methode van behandeling laat aan de Regeering veel minder vrijheid bij die nieuwe onderhandelingen dan de in de reglementen der Fransche Kamers voorgeschreven verdaging met aanwijzing van de artikelen waartegen bezwaren bestaan: De Fransche Regeering heeft te bepalen hoe die bezwaren kunnen worden opgelost, de Belgische moet zich aan het amendement houden 4).
ITALIË. /
42. Artikel. 5 der Grondwet houdt o.m. in: „Aan den Koning alleen behoort de uitvoerende macht. Hij .... sluit verdragen.
Verdragen die financiëele verplichtingen zouden inhouden, of een wijziging van het grondgebied zouden ten gevolge hebben, zullen geen werking hebben „dan na de goedkeuring der Kamers."
Deze bepalingen zijn ontleend aan de Belgische grondwet. De opsomming van de verdragen die parlementaire goedkeuring behoeven wijkt af van de Belgische, maar is niet duidelijker. Vandaar dat ook in Italië niet vaststaat welke verdragen parlementaire goedkeuring noodig hebben en wat de beteekenis dier goedkeuring is. De practijk beweegt zich in de richting van goedkeuring van de verdragen die onderwerpen van wetgeving regelen: aan het Parlement worden die verdragen ter goedkeuring
1) Michon, pag. 347—354.
2) Michon, pag. 354.
3) Michon, pag. 357/358. Crandall, pag. 187 vermeldt, dat de Koning vroeger met sanctie van de wet wachtte tot na de uitwisseling der ratificatie oorkonden, omdat de goedkeuring van de Kamers in de eerste plaats dient om aan het tractaat werking te geven, niet om tot ratificatie te machtigen.
4) Michon, pag. 354—357,



voorgelegd, die onderwerpen regelen ten aanzien waarvan reeds wettelijke regeling bestaat 1).
De toestemming wordt vóór de ratificatie gegeven ten aanzien van een wetsontwerp inhoudend machtiging om aan het tractaat werking te verleenen. Dit ontwerp wórdt gewoonlijk door den Koning niet bekrachtigd dan na de uitwisseling der ratificatieoorkonden. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de bindende kracht ten aanzien van de onderdanen wordt gezocht in de wet, en dat de goedkeuring van Senaat en Kamer van Afgevaardigden geacht wordt betrekking te hebben op de werking „naar binnen", en ook op de werking „naar buiten". Dit laatste wordt ook in Italië betwist 2).
OOSTENRIJK 3).
43. Tot de gemeenschappelijke aangelegenheden in de Oostenrijksch-Hongaarsche dubbelmonarchie behooren de buitenlandsche betrekkingen. De Keizer, bijgestaan door een Minister van Buitenlandsche Zaken voor Oostenrijk en Hongarije, vertegenwoordigt de Unie tegenover het buitenland. Deze regeling berust op twee gelijkluidende wetten, eene Oostenrijksche en eene Hongaarsche, beide van 1867 4), welke „Vereinbarung", met vijf „Staatsgrundgesetze" van 1867, de Oostenrijksche constitutie vormt 5). De Oostenrijksche wet verklaart verder dat „die Genehmigung der internationalen Vertrage, insoweit eine solche verfassungsmassig notwendig ist, den Vertretungskörpern der beiden Reichshalften vorbehalten bleibt.''
Art. 6 van het „Staatsgrundgesetz über die Ausübung der Regierungs- und Vollzugsgewalt" luidt:
„Der Kaiser schliesst die Staatsvertrage ab. Zur Gültigkeit der Handelsvertrage und jener Staatsvertrage, die das Reich oder Teile desselben belasten oder einzelne Bürger verpflichten 6), ist die Zustimmung des Reichsrates erforderlich" (Reichsrat: Herrenhaus en Abgeordnetenhaus).
1) Michon, pag. 385; Crandall, pag. 193, 195.
2) Michon, pag. 375—380.
3) Michon, pag. 388—406. Crandall, pag. 199 en vlg.
Pitamic Die parlamentarische Mitwirkung bei Staats vertragen in Oesterreich (1915).
Ulbrich, Das Staatsrecht der Oesterreichisch-Ungarischen Monarchie (Handbuch des Oeff. Rechts IV, I, 1, 1884).
4) De Louter, pag. 198; Crandall, pag. 199; Ulbrich, pag. 11 en 61.
5) Zooals men bij Ulbrich zien kan, is hiermede het Oostenrijksche constitutioneele recht niet volledig opgesomd.
6) Triepel noemt dit artikel als voorbeeld van „mangelhafte Fassung vieler Verfassungsklauseln," „daar een verdrag als zoodanig nooit de burgers kan verplichten." Deze stelling kan naar het ons voorkomt niet ter sprake komen, voordat is uitgemaakt dat de Grondwet alleen spreekt van het „Vertrag an sich" en niet ook van het verdrag als wet. (Triepel, pag. 119).



Het „Staatsgrundgesetz über die Reichsvertretung" noemt als tot de taak van den Rijksraad behoorende: „Die Prüfung und Genehmigung (niet: Zustimmung) der Handelsvertrage und jener Staatsvertrage die das Reich oder Teile desselben belasten oder einzelne Bürger verpflichten".
Er is strijd ontstaan over de vraag of „Zustimmung en „genehmigung" identiek zijn. Daarbij komt dat de laatste wet ook als tot de taak van den Rijksraad behoorende noemt: goedkeuring van verdragen die wijziging van het grondgebied ten gevolge zouden hebben, welke categorie het „Grundgesetz über die Ausübung der Regierungs- nnd Vollzugsgewalt" niet noemt. Vandaar een tweede moeilijkheid 1).
De Oostenrijksche bepalingen munten niet uit door duidelnkheid.
44. Voor ons is het van belang te weten of de verdragen die regels stellen voor de onderdanen aan de goedkeuring van den Rijksraad zijn onderworpen.
Dat de constitutie eenige categorieën van verdragen aan de goedkeuring van'den Rijksraad onderwerpt omdat de inhoud dier verdragen tot de wetgeving behoort wordt niet algemeen aangenomen 2). Unger heeft in de vergadering van het Huis van Afgevaardigden van 18 Januari 1879 als Minister namens de Regeering o. a. verklaard : 3)
„ so besteht also die Bestimmung dieses Paragraphen
in folgendem: Alles, was auf das Gebiet der Gesetzgebung gehört, soll auch der Gesetzgebung vorbehalten bleiben, alles, was in die Machtsphare des Parlaments gehört, soll der Machtsphare des Parlaments erhalten bleiben, auch wenn es zum Gegenstand eines
Vertrages gemacht wird Zu allem, was auf dem Verord-
nungswege geregelt werden kann, zu allem, was ohne Zustimmung 'des Reichrates überhaupt geschehen kann, kann man sich auch
ohne Zustimmung des Reichsrates gültig verpflichten Von
dieser Ueberzeugung ist auch, soviel ich weiss, die Praxis 4) ausgegangen."
Deze meening acht Pitamic niet juist: „Wenn die Bestimmungen über die parlamentarische Kompetenz bei Staatsvertragen gar keine andere Bedeutung haben sollen, als die bereits aus den übrigen Verfassungsnormen sich ergebende Zustandigkeit des Reichsrates anzuerkennen, so waren sie überflüssig, weil selbstverstandlich: Einen Sinn können sie nur haben, wenn entweder das Votum des Parlamentes ausser seiner normalen staatsrechtlichen auch eine Völkerrechtliche Bedeutung hat, oder wenn es
1) Pitamic, pag. 97.
2) Michon, pag. 393 en vlg.
3) Ungere rede virfdt men bij Michon, pag.395— 405; bij Pitamic, pag. 70—73. Unger meende dat een verdrag gesloten zonder de vereischte toestemming
van het parlement staatsrechtelijk en volkenrechtelijk „ungültig" is. Pitamic, pag. 36.
4) Unger sprak in 1879.
4



zwar nur staatsrechtlich relevant ist, aber in einer besonderen i<oim ergeht und besondere staatsrechtliche Wirkungen hat" 1).
Daar nu Pitamic de volkenrechtelijke beteekenis van de bepaling beslist ontkent 2) meent hij (met anderen 3)) dat voor de. beantwoording der vraag wanneer het parlement moet goedkeuren niet als criterium mag gelden het onderscheid tusschen wetgeving en bestuur (er moet een „bijzondere" beteekenis zijn), ün meent dat die verdragen aan het Parlement moeten worden voorgelegd waardoor de vrijheid van handelen der burgers zou worden ingekrompen en niet verruimd. De practijk heeft zich in het algemeen hieraan gehouden 4). Meestal zal het resultaat van die opvatting zijn dat verdragen die regelingen van privaatadministratief- en strafrechtelijken aard inhouden door het parlement worden goedgekeurd, ofschoon de opvattingen van Unger c.s en Pitamic c. s. elkaar niet geheel dekken.
45. De medewerking van het parlement kan geschieden:
lo. bij een zg. „Ermachtigungsgesetz" waarbij de Regeering gemachtigd wordt tot het sluiten van een verdrag of verdragen van een bepaalde soort; bij de afkondiging wordt naar die voorafgaande wet verwezen, en de bindende kracht berust op die wet 5).
2o. in het tijdperk tusschen het sluiten en de ratificatie 6)! Dan geldt ten aanzien van het recht van amendement en initiatief ongeveer hetzelfde als in bet Duitsche Rijk. De bindende kracht van het verdrag kan evenwel in Ooste'nrn'k niet op dezelfde wijze als m het Duitsche Rijk verklaard worden: terwijl in het Duitsche Ruk de Bondsraad vóór de ratificatie zijn sanctie verleent, en na de ratificatie geen behoorlijke afkondiging is voorgeschreven en ook niet geschiedt, is er in Oostenrijk van een afzonderlijke sanctie geen sprake, terwijl de afkondiging plaats heeft overeenkomstig de wet „over de bekendmaking van wetten en verordeningen door het Reichsgesetzblatt":
46. „§ 1. Das Reichsgesetzblatt ist für die im Reichsrate vertretenen Königreiche und Lander 7) bestimmt zur verbindenden Kundmachung:
1) pag. 74.
2) pag. 31—53. Pitamie erkent derhalve dat er een conflict kan ontstaan tusschen „Völkerrechtliches Versprechen" en .Staatsrechtliche Durchführung" Lte oplossing is volgens hem niet te geven door de rechtswetenschap; het is een „bache politischer Klugheit" die conflicten te vermijden, pag. 57.
3) De schrijvers vindt men bij Pitamic vermeld.
4) Pitamic, pag. 75—81, waar alleen over „verplichtende", niet over „belastende verdragen wordt gesproken. P. schreef in 1915. *>
5) Pitamic, pag. 57 en vlg.
6) Pitamic, pag. 55 en pag. 61 en vlg. Bij uitzondering ook na de ratificatie: Pitamic, pag. 55 en vlg.
7) Oostenrijk.



a 
b. Der zur öffentlichen Bekanntmachung bestimmten Staatsvertrage 1)."
Al ontbreekt de formeele sanctie, dat ze bestaat, kan worden afgeleid uit het feit dat ratificatie en afkondiging geschieden 2).
In den laatsten tijd geschiedt de afkondiging met mededeeling van de uitwisseling der ratificatieoorkonden 3) en van de toestemming van den Rijksraad.
47. Volgens Pitamic heeft de Oostenrijksche wetgever door die wet op de afkondiging uitdrukkelijk te kennen gegeven dat het verdrag als speciale norm naast de wet staat 4). Volgens hem is het geen wet, maar heeft het dezelfde kracht als een wet, omdat bij vaststelling van het Vertragsgesetz Keizer en Rijksraad samenwerken. Daarom zou het Vertragsgesetz aan de formeele wet kunnen derogeeren 5), en omgekeerd zou door een latere wet aan een Vertragsgesetz kunnen worden gederogeerd 5) (het laatste echter slechts wanneer de wet dat uitdrukkelijk te kennen geeft 6).
48. Pitamic acht de formeele wet noodig voor de uitvoering van een verdrag:
lo. wanneer het verdrag aan den wetgever het stellen van regels opdraagt 7).
2o. wanneer de constitutie in de bepalingen over verdragen geen medewerking der volksvertegenwoordiging eischt, maar krachtens andere bepalingen de wetgevende macht voor het stellen van regels aanwijst 8): m. a. w. voor de uitvoering van verdragen die de rechten der burgers niet inkrimpen 9) (verdragen op het terrein waar Pitamic niet, Unger wel de toestemming van den Rijksraad voor het verdrag zelf voorgeschreven acht).
ZWITSERLAND 10).
49. De vraag of de goedkeuring der volksvertegenwoordiging voorwaarde is voor de volkenrechtelijke werking van het geratificeerde tractaat, kan in Zwitserland bevestigend worden beantwoord. Art. 71 der Bundesverfassung luidt:
1) Pitamic, pag. 20.
2) Pitamic, pag. 133 en 134.
3) Pitamic, pag. 134 noot 12.
4) Men denke aan het arrest van den Nederlandschen Hoogen Raad van 1906.
5) pag. 137.
6) Evenals Heilborn (men zie boven onder no. 35) neemt Pitamic aan dat de regel geldt: „Lex generalis posterior non derogat priori speciali".
7) pag. 105 en vlg.
8) of wanneer het verdrag een onderwerp regelt, dat zonder dat dat noodzakelijk was, reeds in de formeele wet geregeld is.
9) Pitamic, pag. 69, 103 en vlg.
10) Burckhardt, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung 1905; Blumer, Handbuch des schweizerischen Bundesstaatsrechtes 1880; Michon, pag. 435; Crandall, pag. 206; v. Orelli, Das Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft. (Handb. des Oeff. B. IV. I. 2. 1885).
4*



Unter Vorbehalt der Rechte des Volkes und der Kantone wird die oberste Gewalt des Bundes durch die Bundesversammlung ausgeübt, welche aus zwei Abteibungen besteht: A. aus dein Nationalrat 1), B. aus dem Standerat 2),
terwijl art. 85 bepaalt:
„Die Gegenstande, welche in den Geschaftskreis beider Rate fallen, sind insbesondere folgende:
5. Bündnisse und Vertrage mit dem Auslande".
Wel onderhandelt en ratificeert de „oberste vollziehende und leitende Behörde der Eidgenossenschaft", de Bundesrat 3), krachtens art. 102 : ##^X
Der Bundesrat hat folgende Befügnisse:
8. Er wahrt die Interessen der Eidgenossenschaft nach Aussen, wie namentlich ihre völkerrechtlichen Beziehungen, und besorgt die auswartigen Angelegenheiten überhaupt";
maar de bepalingen met elkander in verband gebracht doen zien dat de ratificatie slechts geschiedt krachtens de door de Bundesversammlung verleende machtiging om den Staat te binden 4).
50. In Zwitserland wordt niet aangenomen dat het geratificeerde en afgekondigde tractaat, dat regels bevat die strijden met een bestaande wet, voor zijn werking een wet noodig heeft 5).
Voor deze opvatting pleit art. 113 der Bundesverfassung: „Das Bundesgericht urteilt ferner:
3. über Beschwerden von Privaten wegen Verletzung
von Staatsvertragen. In allen diesen Fallen sind jedoch die von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze und allgemein verbindlichen Beschiüsse, sowie die von ihr genehmigten Staatsvertrage für das Bundesgericht massgebend". Hier wordt 's rechters toetsingsrecht van verdragen evengoed uitgesloten als dat van wetten.
De goedkeuring door de Bundesversammlung geschiedt in den regel na het sluiten der onderhandelingen en steeds vóór de ratificatie 6).
51. De afkondiging geschiedt op dezelfde wijze als die der
1) het orgaan van het volk.
2) het orgaan der kantons.
3) zeven leden door de Bundesversammlung uit de Zwitsersche burgers voor 3 jaren benoemd. Ieder der leden, waaronder ook de Bundesprasident, beheert een Departement; de President soms dat van Buitenlandsche Zaken. Orelli, pag. 34 en vlg.; Burckhardt, pag. 810 en vlg.
4) Blumer, pag. 349, 350. Burckhardt daarentegen meent, dat de Bondsraad, zonder machtiging ratificeerende, aan den Staat eene volkenrechtelijke verplichting oplegt, ofschoon hij zijn grondwettelijken plicht tegenover de Bundesversammlung niet heeft vervuld. Michon, pag. 437, als Blumer.
5) Burckhardt, pag. 741, constateert deze praktijk, maar meent dat het geratificeerd tractaat alleen volkenrechtelijke werking heeft en dus eigenlijk een landsrechtelijk bevel noodig is; Blumer beschouwt het tractaat als een speciale norm, een eigeoaardige wilsuiting waaraan de staat zichzelf tegenover de medecontractanten bindt, en t e g e 1 ij k eene verplichting oplegt aan zijn onderdanen: pag. 355 en vlg.
6) Michon, pag. 439; Blumer, pag. 741, 744.



wetten. Daar, zooals reeds werd opgemerkt, het na goedkeuring der Bundesversammlung geratificeerd en afgekondigd tractaat een speciale norm is naast de wet, kan in Zwitserland bij tractaat de wet worden veranderd zonder dat daarbij het volk gelegenheid heeft zijn recht van referendum uit te oefenen: op tractaten namelijk is niet toepasselijk artikel 89 der Bundesverfassung:
(al. 2). „Bundesgesetze sowie allgemein verbindliche Bundesbeschlüsse, die nicht dringlicher Natur sind, sollen überdies dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden, wenn es von 30.000 stimmberechtigten Schweizerbürgern oder von acht Kantonen verlangt wird" 1).
Zij die in de constitutioneele monarchie na de ratificatie van het verdrag een uitvoeringswet niet alleen om formeele reden noodig achten, maar ook om aan het recht der volksvertegen woordiging zijn volle werking te verzekeren (amendement, initiatief), zullen het met hunne stelling wel niet kunnen overeen brengen dat in het democratische Zwitserland bij het vaststellen van een voor de onderdanen bindend tractaat zelfs met het referendum, waarin zich vooral het beginsel der democratie uit, geen rekening wordt gehouden. Het verschil tusschen een tractaat en een wet is daardoor in Zwitserland veel grooter dan elders.
52. Dat de tractaten waarop wij in de eerste plaats het oog hebben, namelijk die welke privaatrechtelijke verhoudingen regelen, binnen den kring der bevoegdheden van den Bond en niet van de kantons (die ook verdragen met vreemde staten kunnen sluiten) vallen, blijkt uit de volgende bepalingen van de Bundesverfassung :
Art. 85: Die Gegenstande, welche in den Geschaftskreis beider Rate fallen, sind insbesondere folgende t
2. Gesetze und Beschlüsse über diejenigen Gegenstande, zu deren Regelung der Bund nach Massgabe der Bundesverfassung befugt ist.
Art. 64: Dem Bunde steht die Gesetzgebung zu: über
alle auf dem Handel und Mobiliarverkehr bezüglichen Rechtsverhaltnisse (Obligationenrecht, mit Inbegriff des Handels- und
Wechselrechts); Der Bund ist zur Gesetzgebung auch in
den übrigen Gebieten des Zivilrechts befugt 2).
1) Burckhardt pag. 741, 742; Michon, pag. 442 en vlg.
2) Van het formeele privaatrecht regelt de Bond faillissement en executie van niet betwiste vorderingen; het kantonale recht bepaalt hoe betwiste vorderingen moeten worden vastgesteld. (Burckhardt pag. 645 en vlg. vooral pag. 653). De praktijk staat op het standpunt, dat de Bond bij verdrag kan regelen wat hij, als er van een verdrag geen sprake was, aan de kantonale wetgevers zou moeten overlaten, m. a. w. de Bond is bevoegd tractaten te sluiten ten aanzien van het geheele formeele privaatrecht; ook het proces over betwiste vorderingen valt hier binnen den kring van de bevoegdheid van den Bond. Burckhardt, pag. 135). Wanneer vaststaat dat in dit geval het tractaat zonder uitvoerende kantonale wetten in de kantons werkt, dan heeft in Zwitserland nog meer dan elders het tractaat een zeer bijzonder karakter.



NOORWEGEN 1).
53. Het recht om tractaten te sluiten komt krachtens § 26 der Grondwet, zooals die na de scheiding tusschen Zweden en Noorwegen in 1905 is gewijzigd, aan den Koning alleen toe, terwijl het Storthing 2) krachtens § 75jr geen recht heeft tot medewerken, doch slechts de bevoegdheid om zich de door den Koning gesloten verdragen te doen mededeelen.
Toch is de vraag gedaan of de Koning niet in sommige gevallen verplicht is vóór de ratificatie de toestemming van het Storthing te vragen, en aangenomen wordt, dat dit zijn grondwettige plicht is, wanneer het een verdrag geldt dat voor zijn werking naar binnen de medewerking van het Storthing behoeft. Verzuimt de Koning dit, dan is het Storthing verplicht het verdrag uit te voeren, en is het beperkt in zijn door de grondwet erkende vrijheid op wetgevend gebied 3).
Uit het vorenstaande meenen wij de conclusie niet te mogen trekken dat in Noorwegen wordt aangenomen dat een tractaat, dat regels bevat van privaatrechtelijken aard, na de ratificatie een wet behoeft om de onderdanen te binden.
DENEMARKEN 4).
54. § 18 der Grondwet bepaalt dat de Koning verdragen sluit, doch niet zonder toestemming van den Rijksdag 5) een verplichting op zich kan nemen, die de bestaande staatsrechtelijke verhoudingen verandert. Deze uitdrukking is niet duidelijk. Algemeen wordt aangenomen dat bedoeld worden alle niet-volkenrechtelijke verhoudingen, en verdragen, die wijziging der wetgeving medebrengen, worden in de praktijk vóór de ratificatie aan den Rijksdag voorgelegd, die zijne toestemming niet behoeft te geven in den vorm van eene formeele wet.
Ook in Denemarken is gewezen op de noodzakelijkheid van behoorlijke afkondiging na de ratificatie, en er bestaat verschil van meening over de vraag of een goedgekeurd en geratificeerd verdrag voor zijne werking naar binnen naast de ratificatie een door het staatsrecht geëischt landsrechtelijk bevel noodig heeft.
1) Morgenstierne, Das Staatsrecht des Königreichs Norwegen (Das Oeffentliche Recht der Gegenwart, Band XIII, 1911) pag. 150 en vlg.
2) De verdeeling van het Storthing in Odelsthing en Lagthing (brj de behandeling van wetsontwerpen) is diior de Grondwet bedoeld als een inwendige aangelegenheid van het parlement, dat als één lichaam wordt gekozen: Morgenstierne, pag. 55 en 122.
3) Of hier een conflict is tusschen staatsrecht èn volkenrecht, of tusschen staatsrecht en moraal vermeldt Morgenstierne niet. Het gevolg van het conflict is volgens M. dat de leden van den Staatsraad ter verantwoording geroépen kunnen worden.
4) Goos und Hansen, Das Staatsrecht des Königreichs Danemark (Das Oeffentliche Recht der Gegenwart XX, 1913) pag. 91.
5) Verdeeld in twee kamers: Volksting en Landsting.



NEDERLAND.
55. Artikel 59 onzer Grondwet geeft geen meer volledige regeling dan andere constituties.
„De Koning sluit en bekrachtigt alle verdragen met vreemde
mogendheden Verdragen, die wijziging van het grondgebied
van den Staat inhouden, die aan het Rn'k geldelijke verplichtingen opleggen of die eenige andere bepaling, wettelijke rechten betreffende, inhouden, worden door den Koning niet bekrachtigd dan na door de Staten-Generaal te zijn goedgekeurd *
Het is niet geheel duidehjk wat bedoeld wordt met verdragen die eene bepaling, wettelijke rechten betreffende, inhouden. Men beroept zich ter verklaring van deze woorden gewoonlijk op de Memorie van Toelichting bij de Grondwetsherziening van 1848, blijkens welke de Regeering met wettelijke rechten bedoelde: „niet alleen voorschriften van eenige bestaande wet, maar het recht der volksvertegenwoordiging in zijnen ganschen omvang 1), zoodat bij tractaat niet in hare bevoegdheid kan worden gegrepen, noch, zonder haar, eenig punt gevestigd, dat binnen den kring van haar grondwettig gezag ligt."
Men kan wel als vaststaand aannemen dat alle verdragen op het gebied van internationaal privaat-, administratief- en strafrecht in Nederland aan de goedkeuring der Staten-Generaal worden onderworpen 2).
56. In strijd met de woorden der Grondwet geschiedt de goedkeuring bij de wet, en niet bij een besluit der Staten-Generaal.
Prof. van Eysinga acht dit niet van overwegend belang, mits het juiste karakter van de goedkeuringsdaad niet uit het oog wordt verloren. De goedkeuring is volgens hem een „fiat" dat het tractaatsontwerp geschikt maakt om te worden bekrachtigd 3); bekrachtiging zonder de vereischte goedkeuring heeft geen volkenrechtelijke beteekenis 4). Staatsrechtelijke beteekenis. heeft de bekrachtiging volgens Prof. van Eysinga niet, tenminste niet in dien zin dat de werking van het tractaat „naar binnen" moet worden gezocht in de bekrachtigingswet 5). Bezwaren tegen goedkeuring bij de wet zijn volgens prof. van Eysinga:
1) Deze uitdrukking vooral wordt aangehaald pm te betoogen dat op het gebied van het tractatenrecht de grens tusschen de Kegelende bevoegdheid van den Koning en die van „Koning en Staten-Generaal gezamenlijk" op dezelfde wijze moet worden getrokken als elders; zij kan helaas niet dienen om aan te toonen dat het ongrondwettig is dat het wetsontwerp tot goedkeuring van een tractaat gegoten wordt in een vorm, die amendement op de artikelen van het tractaat onmogelijk maakt. Over het recht van amendement: Beelaerts van Blokland: „Eenige beschouwingen over het tot stand komen en de rechtskracht van verdragen." Van Eysinga acht dit recht hier uitgesloten: pag. 61.
2) van Eysinga, pag. 21—27, 37—50.
3) pag. 21, 165, 127.
4) pag. 63. Beelaerts, pag. 146.
5) pag. 62: „uitvoering van de goedkeuringswet is ondenkbaar".
Daar prof. van Eysinga aan de ratificatie werking naar buiten en tevens



lo. dat dikwijls geratificeerd wordt vóórdat de goedkeuringswet in werking treedt (in verreweg de meeste gevallen geschiedt de sanctie vóór de ratificatie). 1)
2o. dat deze wgze van goedkeuring de contractstheorie van Laband in de hand werkt. 2)
De uitvaardiging en afkondiging geschiedt in Nederland niet in een zoodanigen vorm dat de rechter kan zien dat aan de „volkenrechtelijke" en staatsrechtelijke vereischten voldaan is. 3)
57. Kon prof. van Eysinga in 1906 nog schrijven dat de Nederlandsche rechterlijke macht tractaten toepast zonder naar het landsrechtelijk wetsbevel te vragen, 4) reeds in hetzelfde jaar heeft de Hooge Raad zich op een ander standpunt gesteld. 5) In zijn bekend arrest van 25 Mei van dat jaar nam het Hooge College aan dat de bepaling van art. 59 aan de Koningin wetgevende bevoegdheid toekent op internationaal privaatrechtelijk gebied, en naast de artt. 150 en 109 der Grondwet en art. 5 der Wet, houdende Algemeene Bepalingen, staat. Op dien grond meende de Hooge Raad, dat bepalingen, wettelijke rechten betreffende, in verdragen met vreemde mogendheden voorkomende, mits door de Staten-Generaal vooraf goedgekeurd, door de Koningin bekrachtigd en bekendgemaakt, in Nederland verbindend zijn zonder nadere wettelijke sanctie 6).
Leest men de drie bepalingen, waarnaast art. 59 volgens den Hoogen Raad staat 7), dan ziet men dat dit College aanneemt:
lo. dat het tractatenrecht niet behoeft te worden opgenomen in de algemeene wetgeving, m. a. w. dat hier een uitzondering wordt gemaakt op het beginsel van codificatie;
2o. dat het tractaat aan de wet kan derogeeren;
terwijl voorts blijkt dat de Hooge Raad genoegen heeft genomen met de volgende bekendmaking bij Koninklijk besluit van 9 Mei 1899 Stbl. no. 115:
naar binnen toekent, en ratificatie zonder goedkeuring geen rechtskracht heeft, heeft die goedkeuring indirect wel staatsrechtelijke beteekenis.
1) pag. 55 en vlg.
2) pag. 60 en vlg.
3) van Eysinga pag. 94—101. Beelaerts, pag. 119—123.
4) pag. 125, 130.
5) Kosters, pag. 94 en vlg.
6) Men vindt dit arrest in het werkje van Mr. J. C- de Marez Oyens: „Het normatieve karakter van internationale tractaten", waarin de theorieën over het karakter van het volkenrecht in verband met de werking van tractaten, met vermelding van de schrijvers, zijn uiteengezet.
7) Art. 150 der Grondwet: Het burgerlijk en handelsrecht, het burgerlijk en militair strafrecht, de rechtspleging en de inrichting der rechterlijke macht worden bij de wet geregeld in algemeene wetboeken, behoudens de bevoegdheid der wetgevende macht om enkele onderwerpen in afzonderlijke wetten te regelen.
Art. 109 Gw. De wetgevende macht wordt gezamenlijk door de Koningin en de Staten-Generaal uitgeoefend.
Art. 5 A1 g. Bep. Eene wet kan alleen door een latere wet, voor het geheel of gedeeltelijk, hare kracht verliezen.



Wij Wilhelmina enz.
Gezien het verdrag betreffende het internationaal privaatrecht en het protocol tot aanvulling daarvan, gedagteekend 14 November 1896 en 22 Mei 1897, beide met vertaling in afdruk aan dit besluit gehecht en waarvan onderteekenaars zgn of waartoe zijn toegetreden de na te noemen Staten, te weten, behalve Nederland: (volgen de namen)
Gezien de wet van'31 December 1897 (Stbl. no. 275), Overwegende, dat alle bovengenoemde Staten meergenoemd verdrag en aanvullingsprotocol hebben bekrachtigd en dat hunne
akten van bekrachtiging te 's-Gravenhage zijn neder-
gelegd ;
Op de voordracht van Onzen Minister van Buitenlandsche Zaken enz;
Hebben goedgevonden en verstaan de bekendmaking te bevelen van meergenoemd verdrag en aanvullingsprotocol door plaatsing van het besluit in het Staatsblad.
(Volgt het verdrag en het aanvullingsprotocol, met vertaling).
De aangehaalde wet van 31 Dec. 1897 Stbl. 275 luidt: Wij Emma enz.
Alzoo wij in overweging genomen hebben dat het op 14 November 1896 te 's-Gravenhage gesloten verdrag tot het vaststellen van gemeenschappelijke regelen ten aanzien van sommige onderwerpen van internationaal privaatrecht op de burgerlijke rechtsvordering betrekking hebbende en het daarbij behoorend.... protocol, bepalingen inhouden, wettelijke rechten betreffende en die aan het Rijk geldelijke verplichtingen zullen opleggen;
Gelet enz.
Zoo is het enz.
Art. 1. Het nevens deze wet in afschrift gevoegd
verdrag en protocol.... worden goedgekeurd.
2 ... .
3 
Lasten en bevelen, dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle Ministerieele Departementen, Autoriteiten, Colleges en Ambtenaren, wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden 1).
Het blijkt wel dat alle contracteerende Staten de ratificatieoorkonden hebben nederlegd op de in het verdrag aangewezen plaats 2) en dat aan de bepalingen van de Nederlandsche Grondwet is voldaan, maar in het Staatsblad waarin de ratificatie van het verdrag is bekend gemaakt ontbreekt het bevel tot naleving van het verdrag (cf. no. 13, 32).
1) Van die uitvoering kan volgens prof. van Eysinga geen sprake zijn (pag. 62).
2) van Eysinga, pag. 83: Een door een bepaald aantal staten gesloten tractaat kan eerst rechtskracht verkrijgen, nadat het door allen is bekrachtigd.



HOOFDSTUK III.
Voorstellen tot wijziging onzer Grondwet.
I,
58. De Staatscommissie van 1905 nam in haar voorstel tot grondwetsherziening bepalingen op, krachtens welke
1. alle verdragen vóór de ratificatie aan de goedkeuring der Staten-Generaal zouden worden ónderworpen;
2. bekrachtigde verdragen onschendbaar zouden zijn. Eerstgenoemd voorschrift strijdt niet met de leer van prof.
van Eysinga 1).
„Door de tweede bepaling, die den rechter zou verbieden het geratificeerde tractaat aan de Grondwet te toetsen, wilde de Commissie grondwettelijken steun geven aan de praktijk van de Nederlandsche rechterlijke macht, die het tractaat bindend acht zonder tusschenkomst van de wet" 2). Gaat de praktijk later uit van het standpunt, dat het volkenrecht het hoogste en alles, omvattende recht is, en dat zelfs de Grondwet aan het tractaat moet worden getoetst 3), dan zal zij zich aan de bedoelde tweede bepaling niet storen. Houdt daarentegen de praktijk zich aan de contractstheorie zooals de Hooge Baad thans, dan zal ze gesteund worden door die bepaling, die geen zin heeft als de ratificatie niet naast de volkenrechtelijke ook staatsrechtelijke werking heeft.
Is de theorie van prof. van Eysinga, (prof. Hamaker, prof. van Vollenhoven) juist, dan is de bedoelde bepaling niet noodig; is de contractstheorie juist, dan is ze onvolledig, omdat ze niets zegt omtrent uitvaardiging en afkondiging van tractaten en omtrent den rang dien het tractaat heeft tegenover de wet 4).
n.
59. De Grondwetcommissie van 1910 5) ging mede met de commissie van 1905 voorzoover deze goedkeuring van alle verdragen vóór de ratificatie voorstelde.
1) van Eysinga, pag. 50.
2) Lenting, Schets van het Nederlandsch Staatsbestuur, ed. 1914, pag. 108.
3) van Eysinga, pag. 130.
4) Men leze ook de Marez Oyens, pag. 40 en 41.
5) Mr. J. B. Kan, Handelingen over de herziening der Grondwet, deel I pag. 26, 56.



Verder steldé de commissie van 1910 voor in art. 59 op te nemen:
„Verdragen die bepalingen inhouden waarbjj van de Grondwet wordt afgeweken, worden niet bekrachtigd dan nadat zij door de Staten-Generaal zijn goedgekeurd met eene meerderheid, in elke der beide Kamers de helft van de leden te boven gaande."
Zouden de aanhangers der leer, dat het volkenrecht als hoogste recht het staatsrecht omvat, deze bepaling dulden omdat zij aan de volksvertegenwoordiging geen invloed toekent op het vaststellen van den inhoud van het tractaat, 1) zij zouden vermoedelijk geen vrede hebben met de door de Staatscommissie van 1910 mede voorgestelde zinsnede:
„Bepalingen van verdragen die wijziging brengen in wettelijke rechten, worden niet algemeen verbindend dan na vaststelling, naar gelang van haren inhoud, bij wet of algemeenen maatregel van bestuur."
Deze bepaling toch acht prof. van Eysinga door het volkenrecht niet toegelaten: ,,de lagere regeling kan de kracht der hoogere niet bepalen; iedere poging om bij de wet de werking van tractaten te bepalen, is veroordeeld" 2).
De rechter, zich op het standpunt van prof. van Eysinga stellend, zal deze bepaling ongeschreven achten.
60. Is het daarentegen waar dat slechts door een bepaling van staatsrecht, en niet door het volkenrecht de burger kan worden gebonden, dan zou, werd het stelsel der commissie van 1910 in de Grondwet opgenomen, de wet of de algemeene maatregel van bestuur, niet het geratificeerde tractaat bindend zijn. Neemt men met Laband, Triepel en anderen aan dat er een volkenrecht bestaat naast het staatsrecht, dan moet men de mogelijkheid erkennen van een conflict tusschen tractaat en wet (A. M. v. B.). Men kan dan öf met Laband 3) op de een of andere wijze beredeneeren dat het volkenrecht moet worden nageleefd; öf erkennen, dat de tractaatsinhoud, eenmaal in de wet neergelegd, los is van het volkenrecht, zooals Prof. Mr. A. A. H. Struycken doet in zijn werk: „Grondwetsherziening" 4).
Deze schrijver wijst op het gevaar „dat in het tractaat ter wille van de rechtseenheid onderdrukte nationale belangen en ideeën, indien de bedoelde bepaling der commissie van 1910 wordt opgenomen in de Grondwet, in de Tweede Kamer hun vertolkers zullen vinden, en in de nationale wet zullen worden verwezenlijkt;
1) van Eysinga vat de goedkeuring van het parlement op als een „fiat" (pag. 127, 165).
2) van Eysinga, pag. 161, 162.
3) Laband bespreekt wel niet het geval dat na de ratificatie een wetsontwerp wordt ingediend, maar het is duidelijk dat hij een conflict tusschen volkenrechtelijke verplichting van den staat en staatsrechtelijke bevoegdheid van het parlement wil zien opgelost ten gunste van het volkenrecht. Cf. no. 33, 35.
4) pag. 76, 77.



met het resultaat dat men van de rechtseenheid verder zal zijn verwijderd dan tevoren."
61. Ofschoon Prof. Struycken de contracts-theorie onjuist acht 1), kent hij blijkbaar aan het volkenrecht niet dezelfde waarde toe als prof. van Eysinga; hij acht eene grondwettelijke regeling van de afkondiging der tractaten niet verboden en een bepaling omtrent onschendbaarheid van tractaten niet overbodig 2).
Prof. van Eysinga meent, dat krachtens het volkenrecht het tractaat ook tegenover de burgers in werking treedt door de uitwisseling der ratificatieoorkonden, tenzij het tractaat zelf anders bepaalt; dat aan de gebruikelijke uitvaardiging en afkondiging slechts juridische beteekenis (namelijk het bepalen van den datum van inwerkingtreding) kan worden gegeven door gewoonte of door tractaat, niet door grondwet of wet 3).
LU.
62. In het Regeeringsontwerp van 5 Februari 1913 4) wordt de goedkeuring der Staten-Generaal geëischt voor de drie categorieën van verdragen, genoemd in de bestaande Grondwet.
Dit ontwerp ontleent aan het ontwerp der Staatscommissie van 1910 de bepaling omtrent verdragen die van de Grondwet afwijken, terwijl het met de Commissie van 1905 overeenstemming vertoont voorzoover het geen afzonderlijk landsrechtelijk bevel voorschrijft voor verdragen, wettelijke rechten betreffende:
„Door den Koning bekrachtigde verdragen, wettelijke rechten betreffende, verkrijgen kracht van wet en worden door den Koning in de Nederlandsche taal afgekondigd." 5)
Blijkens de Memorie van Toelichting wilde men de jurisprudentie volgen.
In het ontwerp ontbreekt eene bepaling omtrent de wijze van afkondiging zooals men die voor Wet en Algemeenen Maatregel van Bestuur vindt in artikel 72 der Grondwet.
Bij de grondwetsherziening van 1917 komt artikel 59 niet ter sprake.
1) Struycken, pag. 71, 72.
2) pag. 74.
3) van Eysinga, pag. 97, 101.
4) Kan, pag. 155, 193, 194.
5) Blijkens de Memorie van Toelichting was het de bedoeling dat de inhoud van het tractaat in denzelfden vorm als de wet ter algemeene kennis zou worden gebracht.



HOOFDSTUK IV.
De wijze waarop de Nederlandsehe Grondwet bestaande moeilijkheden zou kunnen wegnemen, enbevorderlijk zou kunnen zijn aan de ontwikkeling van het internationale reeht, vooral indien zij door haar voorbeeld bewerkte dat de beginselen dier wijziging ook in andere constituties werden opgenomen.
63. De drie in het vorige Hoofdstuk besproken ontwerpen hebben gemeen dat ze alle den tractaatsinhoud bindend willen maken door een landsrechtelijk bevel. Het ontwerp der commissie van 1910, dat een wet of Algemeenen Maatregel van Bestuur eischt na de ratificatie, is het eenige dat een behoorlijke uitvaardiging en afkondiging verlangt: ten aanzien van wet en Algemeenen Maatregel van Bestuur is de afkondiging in ons staatsrecht geregeld. In zooverre verdient het ontwerp der commissie van 1910 de voorkeur; maar het zou vreemd zijn dat een verdrag vóór de ratificatie en ook na de ratificatie aan de Staten-Generaal zou moeten worden voorgelegd 1).
Werd het ontwerp der commissie van 1905, of het regeeringsontwerp van 1913 in de Grondwet opgenomen, dan zou de Hooge Raad, op het standpunt van Laband staande, kunnen aannemen dat het bevel om het verdrag na te leven, stilzwijgend gegeven was 2), maar ook met Levy tot de conclusie kunnen komen dat het tractaat alle rechtskracht tegenover de onderdanen mist 3).
De beste weg dien men kan inslaan is: in de Grondwet een landsrechtelijk bevel eischen om tegemoet te komen aan de aanhangers van Labands theorie, en de uitvaardiging en afkondiging nauwkeurig regelen. Wanneer bepaald wordt dat het landsrechtelijke bevel niet is de afkondiging van een wet, maar de afkondiging van het geratificeerde tractaat, is men eenigszins tegemoet gekomen aan prof. van Eysinga c. s. De laatsten zouden evenwel aannemen dat als de datum van in werking treding van een verdrag moest beschouwd worden: de datum van de uitwisseling
1) Struycken, pag. 74.
2) Laband, pag. 119.
3) Mr. J. A. Levy, Wet of Tractaat? pag. 116, 117. Deze schrijver eischt eene wet na de ratificatie, maar zou vermoedelijk geen bezwaar hebben tegen eene uitdrukkelijke bepaling der Grondwet, waarin het tractaat zelf, mits behoorlijk uitgevaardigd en afgekondigd, tot wet werd verklaard.



der ratificatieoorkonden, en niet de datum door de regeling van de afkondiging aangegeven in verband met den dag van afkondiging. Dit zou tot moeilijkheden aanleiding kunnen geven, ten aanzien van handelingen verricht na de uitwisseling der ratificatieoorkonden en vóór den .... sten dag na dien der afkondiging: de rechters die prof. v. Eysinga's theorie juist achten zouden het tractaat op die handelingen toepasselijk achten, de aanhangers van Laband zouden meenen dat dit niet het geval was. Daar evenwel in de regeling der afkondiging zou bepaald worden: „Het tractaat werkt op den .... sten dag na dien der afkondiging, t e n z ij het tractaat zelf anders bepaalt", en de meeste tractaten wel zelf een dag zullen noemen, daar dit noodig is met het oog op het omvangrijke gebied waarvoor zij werken, en daar ten slotte ook voor prof. van Eysinga c.s. de in het tractaat genoemde dag zou gelden als dag van in werking treding 1), is de hier bedoelde moeilijkheid niet van veel practisch belang.
Wanneer in een groot aantal Staten, zoo mogelijk in alle, naast de bepaling dat het geratificeerde tractaat kracht van wet heeft (ratificatie =■ sanctie) tevens wordt bepaald dat het tractaat door den rechter niet mag worden getoetst aan de Grondwet, en dat de wet moet worden getoetst aan het tractaat; dat bij strijd tusschen wet en tractaat altijd het tractaat voorgaat onverschillig de datum van in werking treding, dan zal de rechterlijke macht, welke meening zij ook heeft omtrent aard en werking van het volkenrecht, niet veel ruimte hebben voor het nemen van afwijkende beslissingen.
Het komt er weinig op aan dat twee vonnissen verschillen ten aanzien van den grond waarop zij rusten [het eene op het „volkenrecht," het andere op het staatsrecht] als het resultaat maar hetzelfde is.
64. Indien in de Grondwet wordt bepaald dat de ratificatie sanctie is, dan is de vraag of na de ratificatie aan de Tweede Kamer het recht van amendement toekomt, ontkennend beantwoord; niet evenwel de vraag of de Volksvertegenwoordiging bevoegd is om, het nationale belang stellende boven het internationale, het initiatief te nemen tot een wet waarbij van het tractaat wordt afgeweken. Dit initiatief zou de Kroon in moeilijkheid kunnen brengen: moet sanctie worden verleend, omdat het nationale belang een wet eischt, of verbiedt het gesloten tractaat de sanctie ?
Wij meenen te hebben aangetoond dat een grondwetsbepaling die de ratificatie tot landsrechtelijk bevel maakt, verkieslijk is, maar dat het wenschelijk is tevens te bepalen inhoeverre later van dat landsrechtelijke bevel zal kunnen worden afgeweken 2).
Aan den eenen kant eischt het internationale belang dat dit
1) cf. no. 61.
2) No. 6, 17.



niet zal kunnen; aan den anderen kant eischt het nationale belang de mogelijkheid van wijziging van een tractaat bjj de wet.
Dit laatste zou niet alleen in het nationale belang zgn: we hebben er reeds op gewezen dat de volksvertegenwoordiging aan de internationale regeling met grootere bereidwilligheid zal medewerken wanneer ze weet dat ze daarbij voor het vervolg de regeling van het betrokkeu onderwerp zooals het nationale belang die mocht blijken te eischen, niet geheel uit de hand geeft.
In deze zal het juiste midden moeten worden gezocht, zoodat noch aan het internationale, noch aan het nationale belang te veel afbreuk wordt gedaan.
65. Men stelle zich eene wijziging van onze Grondwet voor in dezen zin:
a. De Koning ratificeert alle verdragen met vreemde Mogendheden.
b. Behoudens de sub c te noemen uitzondering worden verdragen die regels stellen voor ambtenaren en onderdanen 1) — onverschillig of zulke regels, wanneer het geen verdrag geldt, door den Koning dan wel door de wetgevende macht worden gesteld — gesloten door bij de wet te benoemen afgevaardigden.
Bij het wetsvoorstel tot benoeming wordt de strekking van het te sluiten tractaat vermeld; is er een ontwerp-tractaat, dan wordt dit overgelegd.
c. Bij verwerping van het wetsvoorstel door de Staten-Generaal is de Koning bevoegd om afgevaardigden te benoemen; in dat geval heeft het geratificeerd tractaat tegenover de ambtenaren en de burgers geen bindende kracht, is het geen tractaat in den sub d', e f en g bedoelden zin. De Koning ratificeert niet dan onder voorbehoud van het recht om van het tractaat af te wijken.
d. Het tractaat mag door den rechter niet worden getoetst aan de Grondwet.
e. De wet moet worden getoetst aan het tractaat.
f. Het tractaat kan worden gewijzigd:
1. door een t r a c t a a t g e r a t i f i c e e r d d o o r a 11 e Staten die het oorspronkelijke tractaat ratificeerden 2) (internationaal).
2. door eene nationale tractaatsherziening in den vorm vereischt voor eene Grondwetsherziening 8), welke herziening in geen geval kan geschieden dan nadat door de Regeering aan de Staten-Generaal is medegedeeld dat minstens een der Staten die het tractaat
1) Andere verdragen worden hier buiten beschouwing gelaten cf. no. 6.
2) van Eysinga, pag. 180.
3) De Grondwet zou in het internationale belang zwaardere eischen kunnen stellen voor een tractaatsherziening.



ratificeerden geweigerd heeft mede te werken aan een door de Nederlandsche Regeering voorgestelde herziening bij tractaat.
g. Het tractaat krijgt „kracht van tractaat" (wet in materieelen zin) door de ratificatie en wordt door den Koning afgekondigd. Die afkondiging geschiedt ook in de Nederlandsche taal 1). Afkondiging geschiedt niet dan na uitwisseling of nederlegging van alle ratificatie-oorkonden. De wet bepaalt, welke autoriteit de officieele, bindende vertaling maakt en hoe gezorgd wordt voor eene behoorlijke aansluiting aan de Nederlandsche wetgeving 2).
66. TOELICHTING.
ad a. Weggelaten is de bepaling dat de Koning verdragen sluit, omdat in de praktijk aangenomen wordt dat hieruit volgt dat een verdrag namens den Koning kan worden gesloten door zijn gevolmachtigden; dit zou strijden met b, waar vermeld is dat afgevaardigden door de wet kunnen worden benoemd.
ad b en c. Het gevolg van deze bepalingen zou zijn, dat de Volksvertegenwoordiging in voorkomende gevallen zou moeten beoordeelen of het onderwerp van het te sluiten tractaat van dien aard was, dat ze het veilig aan de mede door haar te benoemen .deskundige afgevaardigden — die ze ook bij wege van amendement zelf zou kunnen aanwijzen — mocht overlaten om met de afgevaardigden van andere Staten een regeling verder uit te werken en vast te stellen, die na de ratificatie — men zie hieronder sub f — op initiatief van het parlement niet gemakkelijk zou kunnen worden gewijzigd. Maar wijziging zou mogelijk zgn en daarom zou de volksvertegenwoordiging wellicht geneigd zijn om het vaststellen van den inhoud van het tractaat aan deskundigen over te laten. Dit laatste zal meer bevorderlijk zijn aan het tot stand komen van begrijpelijke en samenhangende internationale regelingen dan de vervulling van den wensch van prof. Struycken: dat de Staten-Generaal leeren mede te werken aan den inhoud van het tractaat, vóór het tot stand komt, door eene commissie waarmede de Regeering overleg heeft te plegen : „De Kamers als geheel zullen er in 't algemeen niet in worden gemengd, tenzij de commissie zulks met betrekking tot bepaalde principieele punten noodzakelijk acht. Op die wijze zullen de Staten-Generaal door eigen organen op den inhoud van het tractaat hunnen invloed uitoefenen, en zullen zij zich, is het tractaat gesloten, met de aanneming of verwerping van het tractaat als geheel moeten en kunnen tevreden stellen" 3)
1) de Marez Oyens, pag. 43; prof. Struycken veronderstelt de mogelijkheid dat het recht tot vertaling in het tractaat moet worden bedongen, pag. 74.
2) Struycken, pag. 75 noot.
3) Struycken, pag. 77. Naar het ons voorkomt, zou, werd dit systeem ingevoerd, uitdrukkelijk moeten worden bepaald dat het recht van amendement na het sluiten en vóór de ratificatie niet bestaat. Men zie hierboven wat over het Fransche en Belgische staatsrecht vermeld is (nos. 37 en 41).



. Naar het ons voorkomt zou de invloed der bedoelde parlementaire commissie moeilijkheden veroorzaken, omdat ze geen zitting zou hebben in de conferentie van gemachtigden der Staten, waarin de tractaatsinhoud wordt vastgesteld.
Wanneer de Nederlandsche afgevaardigden eene Regeering achter zich hebben die rekening moet houden met de wenschen eener parlementaire commissie, schijnt een schriftelijke gedachtenwisseling tusschen die afgevaardigden en de Regeering tijdens de zitting der conferentie onvermijdelijk, vooral wanneer de conferentie niet te 's-Gravenhage wordt gehouden 1): de Nederlandsche afgevaardigden ter conferentie zouden zich de handen zien gebonden. Het bezwaar zou onoverkomelijk worden wanneer hetzelfde systeem ook in andere landen werd ingevoerd. Wij kunnen medegaan met prpf. Struyckens wensch: medewerken van het parlement aan den tractaatsinhoud vóór die wordt vastgesteld door het sluiten van het tractaat: dat zal wel een eisch van den tijd blijken te zijn. Maar die medewerking moet zich doen gelden in de conferentie zelf; anders wordt het werk der vaststelling van den tractaatsinhoud te gecompliceerd.
Voert men tegen het door ons gedachte stelsel als bezwaar aan dat een tractaat, welks inhoud is vastgesteld met medewerking van ook door het Nederlandsche parlement benoemde afgevaardigden, in Nederland zou kunnen werken zonder dat het parlement na de vaststelling recht zou hebben tot goedkeuren of verwerpen, dan kunnen wg daartegen zeggen:
lo. dat het parlement zichzelf dat recht heeft ontnomen door aanneming van het (al of niet geamendeerd) wetsontwerp tot benoeming der afgevaardigden;
2o. dat het parlement het recht behoudt om het initiatief te nemen tot tractaatsherziening; -
3o. dat het zeer moeilijke werk van vaststelling van internationaal recht meer een werk is van deskundigen dan van parlementen;
4o. dat het parlement moet leeren dit in te zien en dat vooral vrijheid om al of niet in de gewenschte richting mede te werken opvoedende kracht heeft en tot dat inzicht zal brengen (men zie sub lo. en 2o.).
ad b. Wanneer de medewerking der volksvertegenwoordiging geschiedt door afgevaardigden bij de wet benoemd, schijnt het niet noodig te onderscheiden tusschen tractaten waarvan de inhoud behoort tot de bevoegdheid van den Koning, en tractaten waarvan de inhoud behoort tot de bevoegdheid van de wetgeyende macht.
ad c. Zijn de afgevaardigden ter conferentie benoemd door den Koning, dan heeft de ratificatie alleen werking „naar buiten", en naar gelang van den inhoud van het tractaat is een wet of Algemeene Maatregel van Bestuur noodig na de ratificatie, zoodat
1) de Kegeering moet in staat zijn de parlementaire commissie op de hoogte te honden van de besprekingen in de conferentie.



in het nationale belang die inhoud kan worden gewijzigd. Er zou kunnen worden bepaald dat wijziging door den Koning moet worden medegedeeld aan de belanghebbende staten. Het wetsvoorstel tot uitvoering van een verdrag moet zijn vervat in een zoodanigen vorm dat amendement mogelijk is.
ad d en e. Dit is in overstemming met de leer van prof. van Eysinga es., en wanneer het parlement leert den inhoud van het tractatenrecht over te laten aan deskundigen, komt dat recht door den invloed der volksvertegenwoordiging tot een rang dien de rechter zal erkennen, welke leer hij ook juist acht (men vergelijke no. 16).
ad f 1. Ook hier wordt met de opvatting van prof. van Eysinga rekening gehouden.
ad f 2. Twee waarborgen zijn ervoor gegeven dat het internationale belang niet wordt geschaad:
lo. Eene nationale wijziging kan niet geschieden dan nadat de Regeering getracht heeft eene herziening bij tractaat te verkrijgen en nadat geconstateerd is dat die poging mislukt is;
2o. Die wijziging geschiedt niet zoo gemakkelijk als de wijziging van eene gewone wet.
(Een gewijzigd tractaat zou aanleiding kunnen geven tot de vraag of de gewijzigde artikelen een anderen rang hebben dan de ongewijzigde — men denke aan het toetsingsrecht van den rechter. Wij staan hierbij niet stil, daar het ons slechts te doen is om de hoofdzaken. Er zijn trouwens wel meer vragen waartoe dit ontwerp aanleiding geeft 1).)
De moeilijkheden hierboven aan het slot van no. 35 vermeld zijn opgeheven.
ad g. Dit punt behoeft geen toelichting.
67. Door de tractaten aldus te verdoelen in twee groepen, namelijk:
tractaten die door de ratificatie kracht van wet hebben, en door den nationalen wetgever niet dan met veel moeite kunnen worden gewijzigd, en
tractaten die hunne bindende kracht ontleenen aan eene wet (A. M. v. B.) die op de gewone wijze kan worden gewijzigd,
maakt men het aan het parlement gemakkelijk om zijne goedkeuring te hechten aan een grondwettelijke regeling van het tractatenrecht.
Door die goedkeuring immers zou de volksvertegenwoordiging bn de grondwetsherziening haren invloed op de ontwikkeling van het tractatenrecht niet prijsgeven; zij zou zich het recht voorbehouden om ten aanzien van ieder ontwerp-tractaat te beslissen of zij het in de eerste groep wilde zien opgenomen, waardoor het rang zou krijgen boven grondwet en wet, en niet dan door een nieuw tractaat, of door tractaatsherziening zou
1) Cf. art. 8 W. v. Strafr. dat het „volkenrecht" erkent.



kunnen worden gewijzigd, dan wel of zij het als een gewone wet zou willen zien opgenomen in de nationale wetgeving.
Was de bedoelde grondwetsherziening'tot stand gekomen, dan zou in voorkomende concrete gevallen de kans groot zijn dat het wetsontwerp tot benoeming van afgevaardigden werd aangenomen: immers het daardoor boven Grondwet en wet gestelde tractaat zou in geval van nood altijd nog door tractaatsherziening kunnen worden gewijzigd. Voorzoover de volksvertegenwoordiging mede zou werken aan het benoemen van afgevaardigden tot het sluiten van tractaten [en ook voorzoover zij dat niet zou doen maar zich zou onthouden van het wijzigen van de wet, waarin de tractaatsinhoud zou zijn neergelegd, door amendement en initiatief], zou men, van Nederlandsch standpunt uit, de gezamenlijke tractaten ratificeerende regeeringen als een internationalen wetgever kunnen beschouwen.
Die wetgever zou eerst dan waarlijk een internationale zijn, wanneer in alle Staten in den aangegeven zin eene regeling was gemaakt. Hoofdzaak in die regeling is dat het tractaat door de constitutie boven Grondwet en wet gesteld wordt, en na ratificatie en afkondiging bindt. Bepalingen die afwijking van den tractaatsinhoud in het nationale belang toestaan, zijn bijzaak, en kunnen desnoods in verschillende Staten verschillen; ze zijn evenwel naar het ons voorkomt nuttig omdat zij, al worden zij niet toegepast [wat de bedoeling is] het parlement, dat weet dat zij kunnen worden toegepast, steun geven in zijne neiging om mede te werken aan het vaststellen van tractatenrecht.
68. Een tractaten-tractaat 1), dat aan de staten de bevoegdheid zou verleenen óm zelf de werking van tractaten te bepalen, zou misschien naast de gedachte wijziging der constituties reden van bestaan hebben. De rechters die overtuigd zijn van het bestaan van den dwingenden regel van gewoonterecht: „Het tractaat overheerscht de Grondwet", zouden daardoor ertoe kunnen worden gebracht om te gelooven dat die regel door dat tractaat was afgeschaft 2).
Wanneer men begon met een tractaten-tractaat in dien zin, zou aanleiding zijn gegeven tot wijziging van de constituties; in iederen staat zou daarbij kunnen worden gezocht naar het juiste midden tusschen den eisch van medewerking van het parlement ter behartiging van nationale belangen en uitsluiting van die medewerking in het belang van de ontwikkeling van een internationaal recht, waarbij nationale belangen moeten worden ter zijde gesteld.
69. Voorzoover die uitsluiting aan de parlementen zelf wordt overgelaten op de een of andere wijze (het kan natuurlijk anders als in den boven aangegeven zin) hangt de ontwikkeling
1) Deze uitdrukking gebruikt Prof. van Eysinga.
2) van Eysinga, pag. 180.



van internationaal recht voor een groot deel af van de vraag of bii de vertegenwoordigers der volken een besef van saamhoongheid zal groeien dat hen ertoe zal brengen de vaststelling van internationaal recht over te laten aan deskundige vertegenwoordigers.
Naar het ons voorkomt zou de omstandigheid dat de verantwoordelijkheid voor het tot standkomen en standhouden van interzonale regelingen mede op de parlementen zou worden gelegd, dat besef van saamhoorigheid doen toenemen.
70 Tegen de hierboven ontwikkelde denkbeelden kan het bezwaar worden geopperd dat regels van internationaal recht, vasteesteld en geldend zonder tusschenkomst van nationale WetTvers en daardoor gelijk van inhoud, n de praktijk haar frootsten waarborg voor gelijke' toepassing zouden missen Sang nieT een internationaal gerechtshof zou bestaan dat bevoegd zou zfn tothet vernietigen van met die regels strijdige vonnissen.
DTkan niet worden ontkend; maar moet men daarom nalaten te streven naar eenheid van regeling van die onderwerpen die daarvoor in aanmerking komen ?
Het grootere gevaar moet eerst worden bezworen, dat is het gevaar vïn ingrijpen door de parlementen, welk gevaar nog grooter £ zün wanneVde veronderstelling, dat na den oorlog de souvereinitSt van de Staten op den voorgrond zal worden gebracht, Sl bHken juist te zijn; voorzoover de parlementen met amendenienten of wetsvoorstellen tot wijziging van tractatenrecht succes Sen bestaat geen eenheid van recht, en is eenheid van toePassing uitgesloten; waar eenheid van recht is, is eenheid van teenasling Set uitgesloten door het ontbreken van een internationaal SP^TSSÏtie;gd-r blijft altijdkans op eenheid van ^teepassing. Die kans is grooter naargelang het eenheidsrecht duidelijker is.
Daarom is het ontbreken van een centraal cassatiehof minder een reden om niet te streven naar eenheid van recht dan wel een Tan/pSgToor de deskundigen die eer^* ™*™den °m hun werkzaamheden zoo nauwgezet mogelijk te verrichten.