DE ROOILIJN
H. F. M. STOER



















.



DE ROOILIJN







DE ROOILIJN
PROEFSCHRIFT
TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN DOCTOR IN DE RECHTSGELEERDHEID AAN DE ROOMSCH-KATHOLIEKE UNIVERSITEIT TE NIJMEGEN OP GEZAG VAN DEN RECTOR MAGNIFICUS Mr. E. J. J. VAN DER HEIJDEN, HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER RECHTSGELEERDHEID, VOLGENS BESLUIT VAN DEN SENAAT IN HET OPENBAAR TE VERDEDIGEN OP DINSDAG 26 SEPTEMBER 1933 DES NAMIDDAGS 4 UUR
DOOR
HERMANUS FRANCISCUS MARINUS STOER
GEBOREN TE KAMPEN
N. SAMSOM n.v. - ALPHEN AAN DEN RIJN - 1933







AAN MIJN GEZIN EN DE NAGEDACHTENIS MIJNER OUDERS







Bij de voltooiing mijner dissertatie betuig ik allereerst U, hooggeachte Promotor, Professor Kamphuisen, oprechten dank; buitengewoon welwillend stondt gij mij immer te woord, wanneer ik tot U kwam om advies; vele waardevolle wenken werden mij door U verstrekt.
Ook ben ik grooten dank verschuldigd aan de andere Hoogleeraren in de Faculteit der Rechtsgeleerdheid aan de R.-K. Universiteit, zoomede aan de Professoren Hoogveld en van Welie voor het vele hetwelk ik van hen heb geleerd.
Voorts is het mij eene behoefte, uiting te geven aan mijne gevoelens van hartgrondigen dank jegens mijn diepbetreurden leermeester Professor van der Grinten, aan wien ik het onderwerp van mijn proefschrift te danken heb; nimmer deed ik tevergeefs een beroep op zijne hulpvaardigheid; hij leefde mee met zijn studenten; hij had warme belangstelling voor hun werk. Innig doet het mij leed, dat deze onvergetelijke Hoogleeraar geen getuige heeft mogen zijn van de voltooiing van mijn arbeid.
Ten slotte mijn dank aan allen, die mij bij dit werk behulpzaam zijn geweest.







INHOUD.
Bladz.
HOOFDSTUK 1 1—14
HET BEGRIP ROOILIJN.
Behandeling der vraag: „Wat is een rooilijn?" - Het begrip rooilijn in de Memorie van Toelichting 1930 op het wetsontwerp tot wijziging der Woningwet. - Bewijzen, dat rooilijn een overoud rechtsbegrip is. - Bewijs, dat ook in ons land de rooilijn reeds vroegtijdig een stuk der overheidsbemoeiingen vormde. - Uit een overzicht der bouwverordeningen van verschillende gemeenten blijkt, dat rooilijn geen vaststaand begrip was. - In 1931 werd in de Woningwet een definitie van rooilijn opgenomen. Functie der rooilijn. - Belangen, welke door deze functie gediend kunnen worden. - Verwarring van functie en belangen. - Blijkens de Koninklijke besluiten van 11 December 1926 (St.bl. nos. 368 en 369) is het belang niet beperkt tot de volkshuisvesting, doch kan ook het verkeer betreffen. - Rooilijn en weggrens zijn geen identieke begrippen.
HOOFDSTUK II 14—33
DE ROOILIJN IN HET ALGEMEEN.
Wettelijke basis der rooilijnen-verordening. - Behandeling der vraag, of art. 3, lid 1, sub a (oud) der Woningwet derogeerde aan art. 135 (oud) der Gemeentewet.
- Art. 2 (nieuw) der Woningwet derogeert aan art. 168 (nieuw) der Gemeentewet. - Goedkeuring der rooilijnenverordening door de Gedeputeerde Staten. - Termijn van inzending ter goedkeuring. - Afkondiging der rooilijnen-verordening. - Sanctie op de rooilijnen-verordening.
- Het advies der Gezondheidscommissie over een ontwerp-



Bladz.
rooilijnen-verordening behoeft niette worden ingewonnen. - Interpretatie der woorden „behoudens afwijkingen, toegelaten krachtens die voorschriften" voorkomend in art. 2,
eerste lid der Woningwet.
HOOFDSTUK III 33—54
GEVOLG VAN HET VASTSTELLEN DEIR ROOILIJN.
Behandeling der vraag, welk juridisch gevolg het vaststellen eener rooilijn te weeg brengt. - De gemeenteraad kan aan art. 168 der Gemeentewet juncto art. 69 der Woningwet niet de bevoegdheid ontleenen, om buiten de rooilijn afscheiding van erven van den openbaren weg door hekken enz. te verbieden. - De leer van den Hoogen Raad over de bevoegdheid van den gemeenteraad om bij verordening den eigendom te beperken, in verband met art. 625 Burgerlijk Wetboek. - Het door de Kroon ten deze ingenomen standpunt. - De bouwverordening mag het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen buiten de rooilijn niet beletten. - Door de bouwverordening mag het bouwen enz. van bouwwerken en getimmerten, geen „woningen of andere gebouwen" zijnde, niet belet worden. Beteekenis van het woord „gebouw". - Indien een bouwplan in strijd is met rooilijnvoorschriften, mag de bouwvergunning niet worden verleend.
HOOFDSTUK IV 54—79
ALGEMEENE EN BIJZONDERE ROOILIJNVOORSCHRIFTEN.
Onderscheiding tusschen algemeene en bijzondere rooilijnvoorschriften. - Opneming van de algemeene rooilijnvoorschriften in de bouwverordening is wel gewenscht,
doch niet noodzakelijk. - Praktijk onder de oude Woningwet. - Terecht zijn algemeene en bijzondere rooilijnvoorschriften in eenzelfde artikel opgenomen. - Beteekenis van „voorschriften ter bepaling van de rooilijn", voorkomend in art. 2 der Woningwet. - Gevolg van het imperatief voorgeschreven zijn van algemeene rooilijnvoor-



Bladz.
schriften. - Vrijstelling door Gedeputeerde Staten van algemeene voorschriften ter bepaling van de achtergevelrooilijn. - In art. 2, tweede lid der Woningwet zijn de woorden „ter uitvoering" ten onrechte opgenomen. Differentiatie ten aanzien van de algemeene rooilijnvoorschriften in de bouwverordening. - Nauwe verwantschap tusschen algemeene en bijzondere rooilijnvoorschriften; de grenslijn hiertusschen dient in de Woningwet scherper te worden getrokken. - Procedure voor de vaststelling van een bijzonder rooilijnvoorschrift. - Beteekenis van het woord „ontwerp" in art. 10, eerste lid der Woningwet. - Wijziging door den Raad in de ter visie gelegen hebbende voorschriften. - Beteekenis van het woord „dagblad" en van de woorden „bij die voorschriften betrokken eigendommen" in art. 10, tweede lid der Woningwet. - Intermitteerende rooilijn. - Standpunt der Kroon ten aanzien der toelaatbaarheid eener intermitteerende rooilijn onder de oude Woningwet. - Beteekenis van het woord „belanghebbenden" in art. 11 der Woningwet.
HOOFDSTUK V 79—95
DE ROOILIJN IN VERBAND MET HET UITBREIDINGSPLAN.
Omschrijving van het plan van uitbreiding. - Punten van overeenkomst en verschil tusschen de rooilijn en het uitbreidingsplan. - Grens tusschen bebouwings- en rooilijnvoorschriften. - Verschil tusschen de bouwverordening en het uitbreidingsplan. — Gedeeltelijk vernieuwen of veranderen van woningen of andere gebouwen kan door een uitbreidingsplan worden tegengehouden. - Beteekenis van art. 6, tweede lid, onder a, der Woningwet. Advies der Gezondheidscommissie over ontwerp-uitbreidingsplan. - Sanctie op uitbreidingsplan. - Behandeling der vraag of ook bij het uitbreidingsplan rooilijnen mogen worden vastgesteld. - Het opnemen van rooilijnbepalingen in bebouwingsvoorschriften of in voorschriften als bedoeld in art. 43 der Woningwet is niet geoorloofd.



Bladz.
HOOFDSTUK VI 95—112
DE ROOILIJN IN VERBAND MET HET BOUWVERBOD.
Verordeningen, houdende verbod van bouwen op voor straat bestemden grond werden vóór 1901 door de Kroon in strijd geacht met art. 135 der Gemeentewet. - Overeenkomst tusschen rooilijn, uitbreidingsplan en bouwverbod. - Overeenkomst en verschil tusschen rooilijn en bouwverbod. - Advies der Gezondheidscommissie over ontwerp-bouwverbod. - Sanctie op een bouwverbod. - Ontwikkeling onder de oude Woningwet van het rooilijnbesluit tot een bouwverbod. - Bespreking van het Tilburgsche vernietigingsbesluit (Kon. besluit 12 November 1923, S. 516). - Aanvankelijke schrapping van het bouwverbod bij de jongste wijziging der Woningwet. - Bezwaren tegen de schrapping aangevoerd. - Verschil in formaliteiten ten aanzien van bijzondere rooilijnvoorschriften en bouwverbod. - Toekomst van het bouwverbod.
HOOFDSTUK VII 112—134
DE ROOILIJN IN VERBAND MET SCHADEVERGOEDING WEGENS RECHTMATIGE OVERHEIDSDAAD.
Het vaststellen eener rooilijn behoort rechtens tot de rechtmatige overheidsdaden. - Bespreking der vraag of de gemeente ingevolge art. 1401 B. W. niet aansprakelijk gesteld kan worden voor de schade door het vaststellen eener rooilijn veroorzaakt. - „Stad Zaandam"arrest. — Strooppotarrest. - Een recht op schadevergoeding tengevolge van rooilijn is in de wet niet opgenomen. - Recht op schadevergoeding tengevolge van rooilijn in verband met het eigendomsrecht. - Billijkheidsmotieven pleiten voor opname in de wet van eene schadevergoedingsregeling. - Redenen, waarom dikwerf bij rooilijn geen schade aanwezig is. - De stelling, dat uit het eigendomsrecht niet zou voortvloeien het recht voor den eigenaar om op zijn grond te mogen bouwen is niet aanvaardbaar. - Wet van 22 December 1922 (St.bl. no. 698) betreffende bouw-



verbod op gronden langs rijkswegen. - Plaatselijke schadevergoedingsverordeningen. - Is beroep op Gedeputeerde Staten, hetwelk in sommige dezer verordeningen is opengesteld, geoorloofd? - Praktijk van Gedeputeerde Staten met betrekking tot schadevergoeding inzake goedkeuring van rooilijnbesluiten. - Tijdstip van het ontstaan der schade, die het gevolg kan zijn van een rooilijnbesluit.







HOOFDSTUK I.
HET BEGRIP „ROOILIJN".
Wat is een rooilijn? Het is de eerste cardinale vraag, die zich voordoet bij de behandeling van het rooilijnvraagstuk.
In de Memorie van Toelichting van 1930 op het wetsontwerp tot wijziging der Woningwetx) schreef de Regeering: „Rooilijn is een overoud rechtsbegrip, dat nergens „beschreven, steeds toepassing heeft gevonden. Vaststaand „begrip is het nooit geweest, schier iedere plaatselijke verordening geeft een eigen inhoud aan het begrip. Het meest „algemeene is, dat de rooilijn is de lijn, buiten welke niet „gebouwd mag worden. Daarnaast staan evenwel opvattingen, volgens welke de rooilijn is het middel om grond voor „openbaren weg te reserveeren."
Dat „rooilijn" inderdaad een overoud rechtsbegrip is, blijkt wel uit het feit, dat reeds in het Romeinsche en vóór-Romeinsche tijdperk het rooilijn-probleem door de overheid moest worden geëntameerd. Bij de opgraving van Pompeï werden aanwijzingen gevonden, dat zelfs reeds in het Oskische tijdperk de bebouwing zich voortdurend trachtte uit te zetten naar de zijde van den weg en dat al in dien tijd de bouwpolitie tegen dit uitzetten der bebouwing is opgetreden. 2)
„An account of the Athenian constitution, ascribed formerly „to Xenophon and written (as is now generally agreed)
J) Zitting 1929—1930, no. 297, blz. 7.
2) Zie Heinrich Nissen „Pompejanische Studiën zur Stadtekunde des Altertums", blz. 545. „Mit der erst nachtraglich erfolgten Anlage der Gangsteige und
„der Pflasterung geht Hand in Hand das stete Vorrücken der Hauser 
„An zwei Stellen erkennt man, das die Polizei in Oskischer Zeit gegen das Vor„dringen der Privatleute eingeschritten ist."
Rooilijn
1



„about 430—424 B. C., mentions briefly the prosecution of „those who built on to the public land, that is (apparently), „who encroached upon the streets.
„A prohibition of balconies leaning over the public streets, „and of verandas projecting into them, is also mentioned „in two or three writers of the fourth century and is said „to go back to a much earlier date, though its antiquity „was probably exaggerated". x)
Van Praag deelt mede 2), dat in Frankrijk bij het Arrêt du Conseil van 27 Februari 1765 aan een ieder, die wilde bouwen of herbouwen langs een weg, de verplichting werd opgelegd om aanwijzing van de in acht te nemen rooilijn te vragen.
Voorts wijst hij op de Loi relative au déssèchement des marais et autres travaux publics van 16 September 1807, Buil. 162, welke wet eenige bepalingen bevat betreffende het in acht nemen van rooilijnen. 3)
Ook ten onzent vormde de rooilijn reeds vroegtijdig een stuk der overheids-bemoeiingen en moest de overheid het uitzetten der bebouwing naar de zijde van den weg tegengaan. „Mit dem Anwachsen des Verkehrs schritt man allgemein gegen die Ausbauten und Einbauten ein". 4)
Peteri toont aan de hand van overvloedig door hem verzameld feitenmateriaal aan 5), dat in de Middeleeuwen de overheid ten onzent langs den weg van algemeene keuren op het bouwen zich zeer ernstig bemoeide met de rooilijnen en verder, dat zij er niet tegenop zag, geld uit de stadskas te besteden, om misstanden op dit gebied te doen verdwijnen, die niet op de gewone wijze uit den weg konden worden geruimd.
*) F. Haverfield, „Ancient Town-Planning", blz. 38.
2) Mr. Ir. M. M. van Praag, „De Fransche wetgeving op het gebied van Stedebouw", Gemeentebestuur 1928, blz. 333.
3) Deze wet werd hier te lande executoir verklaard en eerst afgeschaft bij art. 9 der wet van 14 Juli 1904 (St.bl. no. 147), houdende bepalingen omtrent het ondernemen van droogmakerijen en indijkingen.
4) Dr. Rud. Eberstadt, „Stadtebau und Wohnungswesen in Holland", blz. 27.
6) Dr. W. B. Peteri, „Overheidsbemoeiingen met stedebouw tot aan den Vrede
van Munster", blz 96—111.



Zoo lezen we b.v. in het keurboek 1546—1566 van de stad Hoorn: „Mijn heeren de schout ende gerechte bij advijs „van de burgemeesteren van Hoorn hebben gekeurt en „keuren mits deesen dat nijemant zall moeten timmeren „op 't nijeuwe landt buijten de royinge van Jan Pils huys, „maer zall een yegelick hem regulaeren nae de royinge van „Jan Pils huys streckende voorts nae den moeien. Ende „dat men alle beheyninghe ofte timmeragije buijten dije „royinge gestellt zall affbreken ende voorts reguleren nae „deest ordinantie opten peene daer toe staende.
„Dit zalmen schouwen opte beheyninghe nu ter tijdt „gestelt dingesdaichs nae St. Jacob naestcomende." (1552.) x) Dat rooilijn geen vaststaand begrip is geweest, kan niet beter worden geïllustreerd dan door hetgeen ons de bouwverordeningen van verschillende gemeenten te dien opzichte vóór de jongste woningwetswijziging te aanschouwen gaven. Kallen heeft hieromtrent een interessant overzicht 2) verstrekt, hetwelk wij in zijn geheel citeeren, om duidelijk te doen zien, welk een verscheidenheid van begrippen door een en hetzelfde Nederlandsche woord worden aangeduid.
„„De meeste verordeningen"" — schrijft Kallen — „„verstaan in het algemeen onder de uitdrukking rooilijn: „„„de lijn die bij het bouwen naar de zijde van den weg niet „„mag worden overschreden" en onder de uitdrukking
J) Zie Dr. Peteri, t. a. p., blz 105/106. Mr. L. Lietaert Peerbolte schrijft op blz. 18 van zijn boek „De Woningwet" dat de plaatsing van huizen ten opzichte van den weg mede onder overheids-toezicht stond. Onmiddellijk hierop laat hij volgen: ,,Peteri vermeldt, dat de vroedschap van Utrecht in 1444 vier gezworene „lijntrekkers aanstelde, zijnde twee metselaars en twee timmerlieden, die met lijn „en rad de erfscheidingen moeten trekken tusschen geschil hebbende partijen". Tusschen voorschreven overheids-toezicht en de werkzaamheden van genoemde lijntrekkers mag evenwel geen verband worden gelegd. Terecht merkt Eberstadt t. a. p. (noot 2 blz. 27) op: „Die im Utrecht im Jahre 1444 erwahnten Linienzieher „dürften nicht die Regelung von Baufluchtlinien zur Aufgabe gehabt haben; aus „den Angaben bei van der Monde (Beschrijving van Utrecht's straten, pleinen en „grachten. Utrecht 1844) Bd. I, S. 79 geht hervor, dasz es sich um Beamte handelt, „die die erforderlichen Feststellungen zu treffen hatten bei Streitigkeiten über „Nachbargrenzen und über die haufig vorkommenden Teilungen von Grund„stücken und von ganzen Hausern".
2) Zie Mr. P. J. M. Kallen, „De administratieve en economische zijde van het rooilijnen-vraagstuk". — Gemeentebestuur 1925, blz. 637/638.



„ „rooiing: „het voor ieder gebouw op zichzelf in aanmerking „„komend gedeelte van de rooilijn".
„„Een enkele verordening spreekt van eene rooilijn, „waar„„in de gebouwen opgericht worden" en van „straat- en „„weggrenslijn", waaronder wordt verstaan „de begrenzing „„van straat of weg in de richting van de lengte-as, zooals „„die begrenzing op het uitbreidingsplan is vastgesteld of „„in werkelijkheid reeds bestaat".
„„Elders wordt onder rooilijn of rooiing verstaan „de „„lijn, die op de plaatsing van een gebouw ten opzichte „„van de straat of van het openbaar water, of op het aan„ „brengen van al dan niet tot een gebouw behoorende voor„ „werpen of werken aan, in, op of over de straat of het „„openbaar water betrekking heeft".
„„De Arnhemsche bouwverordening spreekt heelemaal „„niet van rooilijnen, doch van „heklijn", d. i. „de lijn „„waarin een hek of eene andere afsluiting aan een straat „„is of moet worden gesteld" en van „gevellijn", d. i. „de „„lijn waarin een gevel aan eene straat is of moet worden „„gesteld".
„„De Dordrechtsche verordening luidt weer anders en „„spreekt van rooilijn, waardoor hetzelfde is verstaan als „„elders en straatlijn, d. i. „de lijn, welke de grens bepaalt „„tusschen den openbaren weg en de voortuinen" en be„ „paalt verder, dat een gebouw of een gedeelte van een „„gebouw moet worden opgericht en de grondslagen van „„gebouwen of gevels moeten worden gemaakt zoodanig, „„dat de gevel aan de straatzijde wordt gebouwd in de door „„Burgemeester en Wethouders aangegeven bouwlijn".
„„De Amsterdamsche verordening is in dit opzicht een„„voudig en sober in hare terminologie en spreekt slechts
„„van rooilijn (voorgevelrooilijn) en van „grens van den »»weg"-
„„Den Haag gaat weer geheel anders te werk en omschrijft „„in zijne bouwverordening het begrip „rooilijn" als: „de „„door den Gemeenteraad vastgestelde grens van den weg



„„of bij gebreke daarvan de bestaande", doch verbiedt verder „„bij het bouwen „te overschrijden naar de straatzijde, de „„door Burgemeester en Wethouders aan te wijzen grenslijn „„van bebouwing, vastgesteld door den Gemeenteraad of, „„bij gebreke daarvan, overeenkomende met de bestaan„»,de".
„„Haarlem bezigt de begrippen „rooilijn" en „voorgevel„ „lijn" en verstaat onder rooilijn „de lijn, die naar de zijde „„van den openbaren weg bij het bouwen, behoudens de „„in deze verordening gemaakte uitzonderingen, niet mag „„worden overschreden" en onder „gevellijn" de lijn, waarin „„bij het bouwen en het geheel of gedeeltelijk vernieuwen „„of van gedaante doen veranderen van een gebouw moet „„worden gebouwd".
„„Rooilijn en voorgevellijn kunnen aldaar twee verschil„ „lende lijnen zijn, immers wanneer de Raad naast de rooi„ „lijn nog eene afzonderlijke voorgevellijn vaststelt, dan „„ontstaat er eene open ruimte tusschen beide lijnen.
„„In de Groningsche bouwverordening lezen wij: Onder „„„rooilijn" wordt in deze verordening verstaan het voor elk „„perceel op zichzelf in aanmerking komende gedeelte van „„de lijn, die aangeeft de scheiding tusschen de straat en „„het betrokken perceel. Onder „bouwlijn" wordt in deze „„verordening verstaan het voor elk gebouw op zich zelf „„in aanmerking komende gedeelte van de lijn, waarin de „„gebouwen ten opzichte van de straat moeten worden „„geplaatst.""
Na lezing van dit overzicht zal het wel geenszins verwondering wekken, dat de Regeering het in 1930 noodig achtte, dat het begrip „rooilijn" een wettelijken inhoud ontving, om ten aanzien van dit begrip een einde te doen komen aan de heerschende verwarring en onzekerheid.
De wetgever heeft zulks eveneens noodig geoordeeld, zoodat de Woningwet in 1931 verrijkt werd met eene definitie van rooilijn, zij het dan ook, dat voor deze definitie eene



nadere onderscheiding werd gemaakt in voorgevel- en achtergevelrooilijn.
In art. 2 wordt thans de voorgevelrooilijn gedefinieerd als de lijn, die bij het bouwen, het geheel vernieuwen of veranderen, of het uitbreiden aan de wegzijde niet mag worden overschreden, terwijl onder achtergevelrooilijn wordt verstaan de lijn, die bij het bouwen, het geheel vernieuwen of veranderen, of het uitbreiden aan de van den weg afgekeerde zijde niet mag worden overschreden.
Uit deze definitie blijkt duidelijk, dat de rooilijn geen andere functie vervult, dan het aangeven der grenzen voor bebouwing.
Weliswaar kan zij door deze functie diverse belangen dienen, doch nimmer kan zij gebruikt worden als middel, om grond voor openbaren weg te reserveeren, of als middel ter bepaling van den aard der bebouwing.
Ook volgens Lietaert Peerbolte x) kan met art. 2 niet meer bereikt worden, dan een lijn, een grens voor het bouwen. Volgens dezen gezaghebbenden schrijver belet het verschil in bewoording tusschen het nieuwe art. 2 en het oude art. 3 2) — gevolg van den wensch het begrip rooilijn vast te stellen — niet, dat het oude en het nieuwe voorschrift hetzelfde karakter hebben, n.1., dat alleen de „plaatsing" van woningen en andere gebouwen mag worden geregeld.
Drieërlei belangen kunnen door de rooilijn worden gediend:
1°. toetreding van licht en lucht, door waarborging van voldoende vrije ruimte voor en achter de gebouwen; 2°. het verkeer door voorkoming van bebouwing op of vlak aan straten, of voorbehouden van de mogelijkheid van verbree-
*) T. a. p. blz. 95.
a) Het oude art. 3 hield in het eerste lid onder a het voorschrift in, dat de gemeenteraad voorschriften vaststelt betreffende de plaatsing van de gebouwen ten opzichte van den openbaren weg en van elkander. Blijkens den aanhef van dit artikel werden met gebouwen alleen bedoeld woningen of als woning in gebruik te nemen gebouwen.



ding van straten; 3°. voor zoover het gaat om woningen: de hygiëne van de bewoning, door te voorkomen, dat de woningen hinder ondervinden van stof en geruisch van het verkeer. x)
In navolging van Wentink 2) onderscheidt Kallen eene tweevoudige functie der rooilijnen. „Rooilijnen kunnen eene tweevoudige functie vervullen en wel eene zuiver technische, in welk geval de rooilijn niet anders is dan de lijn, die aangeeft de plaats, die de bebouwing heeft in te nemen ten opzichte van den openbaren weg, waaraan gebouwd wordt en eene meer administratieve, in welk geval de rooilijn mede dient om te bereiken, dat reeds bebouwde strooken gronds bij nieuwbouw of anderszins niet opnieuw bebouwd worden."
„Een en ander hangt nauw samen met het doel, dat men door het vaststellen eener rooilijn tracht te bereiken. Deze doeleinden kunnen verschillend zijn: het belang der volkshuisvesting of belangen ontleend aan de openbare orde, zooals straatverbreeding voor het verkeer en anderszins." 3)
Het komt ons voor, dat hier verward wordt de functie der rooilijn en het belang dat door deze functie wordt gediend.
Immers de functie der rooilijn is slechts een enkelvoudige, n.1. het aangeven der grenzen voor bebouwing; alleen het belang, dat door deze functie wordt gediend, is meervoudig.
Het is om dezelfde reden, dat wij meenen, dat de vraag, die Lietaert Peerbolte stelt: „mag zij (de rooilijn) alleen dienen voor regeling van de bebouwing dus voor de volkshuisvesting in engeren zin, of mag zij ook gebruikt worden in het belang van het verkeer?" 4) niet zuiver gesteld is, omdat ook hier de functie en het belang der rooilijn met elkaar worden verward.
O. i. ware deze vraag zuiver gesteld, indien zij geluid had:
*) Zie Lietaert Peerbolte, t. a. p. blz. 34.
a) D. E. Wentink, „De Bouwverordening en het Woningvraagstuk", blz. 100 t/m 102.
8) T. a. p. Gemeentebestuur 1925, blz. 636.
4) T. a p. blz. 96.



mag het belang, hetwelk door de rooilijn wordt gediend, alleen de volkshuisvesting in engeren zin betreffen, of mag dit belang zich ook uitstrekken tot het verkeer?
Blijkens het Koninklijk besluit van 11 December 1926 (St.bl. no. 398), staat ook de Kroon op het standpunt, dat het belang, hetwelk door de rooilijn wordt gediend, meervoudig is, met name, dat dit belang niet is beperkt tot de volkshuisvesting, doch ook het verkeer kan betreffen.
De geschiedenis van de totstandkoming van dit Koninklijk besluit is leerzaam genoeg om deze hier te releveeren.
De Raad der gemeente Vleuten had besloten de rooilijn langs den Zandweg op 12 y2 Meter uit de as van dien weg te bepalen.
De Gedeputeerde Staten van Utrecht onthielden hunne goedkeuring aan dit besluit uit overweging, dat omstandigheden verband houdende met het doorgaand verkeer langs dien weg, het raadzaam maakten deze rooilijn op ten minste 20 M. gemeten van uit de as van den bestaanden weg te stellen.
De gemeenteraad ging in beroep, bij de behandeling waarvan de Raad van State, afdeeling voor de geschillen van bestuur als zijne meening te kennen gaf, dat bij de beslissing omtrent rooilijnen alleen rekening moest worden gehouden met het belang der volkshuisvesting en niet ook met belangen van het verkeer. In een nader advies evenwel overwoog genoemde afdeeling, dat de Woningwet blijkens verschillende harer bepalingen, met name in § 6 in het algemeen ook verkeersbelangen binnen haar sfeer betrekt, doch daarbij slechts rekening houdt met verkeersbelangen in de gemeente, binnen welke deze zijn gelegen, welke opvatting o. m. steun vindt in art. 30, 6e lid, en art. 32 der wet, zoodat bij het vaststellen van een rooilijn de verkeersbelangen van andere gemeenten op grond van die wet niet kunnen gelden.
De toenmalige Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid kon zich ook met dit nader advies niet vereenigen. In zijn rapport aan de Koningin schreef deze bewindsman o. m.:



„Blijkens haar nader advies geeft de afdeeling toe, dat „de Woningwet in het algemeen ook verkeersbelangen binnen haar sfeer betrekt", maar zij beperkt deze erkenning tot verkeersbelangen „in de gemeente, binnen welke deze zijn gelegen" (bedoeld is blijkbaar, voor dit geval: de gemeente, die de rooilijn vaststelt). De hierbedoelde beperking kan, naar ik meen, niet worden aanvaard, omdat zij berust op een theoretische onderscheiding, die practisch niet is vol te houden. Immers, zuiver plaatselijk verkeer en doorgaand verkeer vloeien ineen; neemt het doorgaand verkeer toe, dan neemt ook het plaatselijk verkeer toe en heeft dat meer ruimte noodig. Een gemeente, die de door den Raad van State gewilde beperking tot grondslag nam voor de breedte van wegen, zou spoedig onhoudbare toestanden zien ontstaan en zou de hygiënische belangen van de aanwonenden in ernstige mate schaden.
Het algemeen belang vordert, dat bij de vaststelling van rooilijnen — en de beslissing omtrent goedkeuring — rekening wordt gehouden met de werkelijke behoefte, in het bijzonder ook met de eischen van het, tegenwoordige en te verwachten, verkeer, van welken aard dat ook zij (zoowel doorgaand als locaal). Dat de, gewijzigde, opvatting van de afdeeling voor de Geschillen van Bestuur steun zou vinden in de artt. 30 en 32 der wet — het eenige argument, dat de afdeeling voor haar stelling aanvoert — kan ik niet toegeven; ik merk op, dat naleving van formaliteiten als in die artikelen zijn voorgeschreven niet in andere gemeenten gevorderd behoeft te worden. De gemeente, welker raad de rooilijnen vaststelt, is de grootste belanghebbende bij een voldoende breedte van verkeerswegen. Schiet haar inzicht of goede wil tekort, dan is het toezicht van Gedeputeerde Staten voldoende om voor alle bij het plan betrokken belangen te waken.
Het feit, dat in de tweede plaats belanghebbende gemeenten niet behoeven te worden gehoord, kan geen argument zijn vóór een beperkte opvatting van „verkeer" ten deze."



Bij genoemd Koninklijk besluit is dan ook, in afwijking van het advies van meergenoemde afdeeling van den Raad van State, het beroep van den gemeenteraad ongegrond verklaard uit overweging o. m. dat het, in verband met omstandigheden, waarop in het besluit van Gedeputeerde Staten is gewezen, te voorzien is, dat het verkeer langs den Zandweg mettertijd belangrijk zal toenemen en wel in die mate, dat, mede gelet op het belang der volkshuisvesting, vaststelling van de rooilijn op tenminste 20 M. uit de as van dien weg noodzakelijk moet worden geacht.
In gelijken zin en op grond van gelijke motieven werd beslist bij het Koninklijk besluit van 11 December 1926 (St.bl. no. 399), houdende beschikking op het beroep, ingesteld door den Raad der gemeente Vleuten tegen het besluit van Gedeputeerde Staten van Utrecht, waarbij goedkeuring is onthouden aan zijn besluit tot vaststelling van een rooilijn.
Volkomen sluiten we ons aan bij Lietaert Peerbolte, als hij naar aanleiding dezer Koninklijke besluiten schrijft: „De ruime, in deze beide besluiten gehuldigde opvatting van de taak der gemeente, strookt met de Woningwet, die geen enkele bepaling inhoudt, waaruit kan worden afgeleid, dat de gemeente bij haar voorschriften voor regeling van bebouwing zich zou moeten beperken tot het leven binnen haar grenzen, als ware zij een eiland in een diepe zee. Het leven van de eene gemeente ondergaat den invloed van haar samenhang met andere gemeenten en het verkeer door de verschillende gemeenten." x)
') T. a. p. blz. 97. In dit verband zij erop gewezen, dat de toenmalige Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid blijkens diens brief van 7 October 1929 (zie Gemeentestem 1930, no. 4088, sub 3) van oordeel was, dat de gemeenteraad bevoegd is een rooilijn vast te stellen langs een rijksweg, aangezien de belangen, die de wet van 22 December 1922 (St.bl. no. 698), — waarbij een regeling is getroffen inzake vaststelling van een bouwverbod op gronden langs rijkswegen — en de rooilijnenverordening beoogen te beschermen, in aard en omvang verschillend zijn en dat in verband hiermede de wet niet kan worden geacht in het onderwerp der verordening te voorzien.
Gedeputeerde Staten van Friesland huldigden daarentegen blijkens hun beschikking van 23 December 1925 (W. G. B. 1926, no. 5) eene andere opvatting;



Op bladzijde 6 schreven wij, dat de rooilijn nimmer gebruikt kan worden als middel, om grond voor openbaren weg te reserveeren, of als middel ter bepaling van den aard der bebouwing.
Hierop komen wij terug onderscheidenlijk in een volgend hoofdstuk, waarin wij bespreken het gevolg van de vaststelling der rooilijn en in het hoofdstuk, waarin eene nadere beschouwing zal worden gewijd aan de rooilijn in verband met het uitbreidingsplan.
* *
#
In het oog dient te worden gehouden, dat rooilijn en de grens van weg en particulier terrein geen identieke begrippen zijn.
„De voorgevelrooilijn kan wel tevens de grens aangeven „van een publieken weg, maar zij zal dat niet doen door „haar karakter, maar alleen doordat de grens tusschen den „publieken weg en het particulier terrein als grenslijn voor „de bebouwing is aangewezen. Wanneer b.v. voortuinen „worden voorgeschreven, zal de voorgevelrooilijn met de „weggrens niets uitstaande hebben. Grond, die ingevolge „een rooilijn niet gebruikt mag worden, verandert daardoor „niet van bestemming. Wil de gemeente dien grond een „andere dan de particuliere bestemming geven, dan zal zij „dien eerst te harer beschikking moeten krijgen." x)
Wanneer dan ook Kruseman zegt 2), dat de rooilijn de
zij onthielden, o. i. ten onrechte, hunne goedkeuring aan het besluit van den Raad der gemeente Utingeradeel, omdat het betrof het verkeersbelang ten aanzien van den rijksweg; dit belang achtten Gedeputeerde Staten een ander dan dat, ter bescherming waarvan bij de Woningwet aan den Raad de bevoegdheid is gegeven rooilijnen vast te stellen; door genoemde wet van 1922 stond het volgens Gedeputeerde Staten den Raad niet langer vrij, genoemd verkeersbelang van rijkswegen te verzorgen.
') Memorie van Toelichting 1930 op het wetsontwerp tot wijziging der Woningwet. Zitting 1929—1930, no. 297, blz. 7.
a) Zie „Woningwet" door Mr. j. Kruseman, tweede druk, blz. 100. Merkwaardig dat Kruseman in zijn supplement op den 2en druk (blz. 112) wèl zeer scherp rooilijn en weglijn onderscheidt .... „de rooilijnen, zijnde de lijnen, waarbuiten niet gebouwd mag worden de weglijnen die aangeven welken grond men voor openbaren weg enz. wil reserveeren".



strekking heeft, den openbaren weg op een bepaalde minimum-breedte te houden tusschen de voorgevels der tegenover elkander gelegen rijen huizen, dan blijkt hieruit o. i., dat hij ten onrechte voorgevelrooilijn en weggrens identificeert.
Ook al vallen weggrens en voorgevelrooilijn dikwijls samen, niet de strekking, de functie van de rooilijn is het, den openbaren weg op een bepaalde minimum-breedte te houden, dit is de strekking, de functie van de weggrens.
Eveneens wordt door Bakker Schut rooilijn en weggrens geïdentificeerd, wanneer hij als één der manieren, waarop door het gemeentebestuur gezorgd kan worden voor het open karakter der bebouwing, aangeeft „het voorschrijven van minimum afstanden van de gebouwen uit de rooilijn en uit de erfscheidingen, gepaard met het maximum aantal huizen per perceel". *)
In plaats van „uit de rooilijn" had hier moeten staan „uit de weggrens".
Zeer scherp wordt het verschil tusschen rooilijn en weggrens geaccentueerd door Wentink. „Gewoonlijk wordt de „rooilijn geacht tevens te zijn de grens van den weg. Dit „was ook geheel juist zoolang men niet dacht aan voortuinen. „Wanneer men echter voortuinen wenscht in de bebouwing „of op andere wijze, b.v. bij het bouwen aan een landweg, „of met het oog op eventueele verbreeding, de bebouwing „op eenigen afstand van den weg wil houden, dan dient „dit denkbeeld verlaten, want dan kan men de rooilijn niet „langer doen samenvallen met de grens van den weg. Het „is echter reeds voorgekomen, dat men in een dergelijk geval „toch vasthield aan het denkbeeld: de rooilijn is tevens de „grens van den weg en daarom de lijn welke aangaf tot „hoever de bebouwing toegelaten werd den weg te naderen,
*) Ir. P. Bakker Schut. Prae-advies betreffende het vraagstuk „op "welke wijze kunnen de gemeenten bevorderen, dat aanleg en bebouwing van nieuwe wijken zoo doelmatig en harmonisch mogelijk zijn; welke bezwaren worden daarbij ondervonden en hoe kunnen deze worden ondervangen?" voor het Congres der Yereeniging van Nederlandsche gemeenten te Rotterdam op 27 Juni 1931. Gemeentebestuur Mei 1931, blz. 198.



„tot op een punt dus gelegen buiten de grens van den weg, „naar Duitsch voorbeeld, aanduidde met de benaming van „bouwlijn.
„Wanneer de rooilijn niet samenvalt met de grens van „den weg zoude men de lijn die de straat begrenst aan kunnen „duiden als de „straatlijn" zooals gedaan wordt in de Pruisische wet van 1874." x)
* #
#
Wij besluiten dit inleidend hoofdstuk met de opmerking, dat veel misverstand ten aanzien van het rooilijn-vraagstuk zal worden voorkomen, indien men goed voor oogen houdt, dat de rooilijn niets anders is dan een grenslijn voor de bebouwing. Wij willen niet beweren, dat met deze omschrijving in verband met bovenstaande beschouwingen misverstand totaliter is buitengesloten, want we kunnen geheel en al onderschrijven, hetgeen Sweens citeert uit een uitspraak van het Amerikaansch Hooggerechtshof: . „Such is the „character of human language, that no word conveys to „the mind, in all situations, one single definite idea. Almost „all compositions contain words, which taken in their rigorous „sense, would convey a meaning different from that which „is obviously intended." 2)
!) T.a. p. blz. 103/104.
a) J. C. M. Sweens. Aansprakelijkheid bij het beheer van gemeentegelden. Proefschrift Leiden blz. 1.



HOOFDSTUK II.
de rooilijn in het algemeen.
Allereerst dient thans nader onderzocht te worden, op welke wettelijke basis 's Raads bevoegdheid berust om rooilijnen vast te stellen.
Naar de opvatting van Smidt x) werd vóór de Woningwet in het algemeen de bevoegdheid van de gemeente tot het vaststellen van eene rooilijn wel aangenomen, wijl zij werd afgeleid uit art. 135 (oud) der Gemeentewet, doch zij berustte op een wankelen grond.
Wanneer men echter evenals van der Grinten de opvatting huldigt, dat de gemeentelijke huishouding, waarvan de regeling en het bestuur aan eigen plaatselijke organen is overgelaten, omvat een complex belangen, waarvan inhoud en omvang niet positief zijn bepaald, doch negatief omgrensd door hetgeen hoogere wetgevers binnen hun verzorgingssfeer hebben getrokken of daarin moeten trekken in opdracht van Grondwet of wet 2), dan zal het geen nader betoog behoeven, dat naar onze meening 's Raads bevoegdheid om rooilijnen vast te stellen, vóór de Woningwet in genoemd art. 135 der Gemeentewet stevig gefundeerd was.
Na de totstandkoming der Woningwet kreeg de vaststelling van rooilijnen eene nieuwe wettelijke basis, neergelegd in het toenmalig art. 3, lid 1, sub a dier wet, waarbij den
*) Mr. H. J. Smidt, „Uitbreidingsplan en Bouwverbod", blz. 307/308.
2) Prof. Mr. Dr. J. H. P. M. van der Grinten. Prae-advies voor het Congres der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten over de vraag: „Door welke mid„delen en langs welke wegen kan in den modernen Staat de gewenschte zelfstandigheid der plaatselijke gemeenschappen zoo goed en zoo ruim mogelijk worden „gehandhaafd?" Gemeentebestuur 1928, blz. 243.



Raad imperatief werd voorgeschreven ten aanzien van geheel of voor een gedeelte te vernieuwen of nieuw te bouwen woningen of als woning in gebruik te nemen gebouwen of gedeelten van gebouwen voorschriften vast te stellen betreffende „de plaatsing van de gebouwen x) ten opzichte van den openbaren weg en van elkander".
Derogeerde nu genoemde bepaling der Woningwet aan art. 135 (oud) der Gemeentewet?
Wij zouden deze vraag in bevestigenden zin willen beantwoorden, althans wanneer de rooilijn enkel en alleen woningen en niet ook of alleen gebouwen betrof, die geen woningen waren of niet als woning in gebruik werden genomen.
Waar we hebben aangetoond 2) dat het belang, hetwelk door de rooilijn wordt gediend, meervoudig is, met name dat dit belang niet beperkt is tot de volkshuisvesting, doch ook het verkeer kan betreffen, doet het bij de beantwoording dezer vraag niet ter zake, welk belang de Raad in het bijzonder bij het vaststellen der rooilijn op het oog heeft gehad.
Als het ging om vaststelling van rooilijnen, die enkel en alleen woningen betroffen, dan hadden we te doen met voorschriften die imperatief in genoemd art. 3 werden voorgeschreven.
Kallen ontkent, dat sedert het tot stand komen van de Woningwet, die op 1 Augustus 1902 in werking is getreden, de gemeenteraad niet meer krachtens art. 135 (oud) der Gemeentewet het recht zou hebben rooilijnen vast te stellen in gevallen waarin geen sprake is van „bepalingen betreffende de volkshuisvesting".
Dit recht van den gemeenteraad bleef volgens dien schrijver ongerept en naar diens inzichten heeft de gemeenteraad, telkens wanneer daarmede de openbare orde of openbare
') Blijkens den aanhef van dit artikel zijn dit dus woningen of als woning in gebruik te nemen gebouwen.
2) Zie hiervoren blz. 7 e. v.



gezondheidsbelangen gediend worden het recht, rooilijnverordeningen vast te stellen. 1)
Dat Kallen deze meening is toegedaan, moet hieraan worden toegeschreven, dat hij let op het belang hetwelk door de rooilijn in elk bepaald geval in het bijzonder zal worden gediend, welk belang o. i. niet in het geding moet worden gebracht bij de kwestie van het al of niet derogeeren van het voormalig art. 3a der Woningwet aan art. 135 (oud) der Gemeentewet.
Als bewijs voor zijn standpunt haalt Kallen aan het arrest van den Hoogen Raad van 8 Januari 1904 2), waarbij wordt aangenomen, dat het bepalen van een rooilijn kan worden geacht een maatregel te zijn der openbare orde of van de gezondheid der ingezetenen eener gemeente en dat alzoo de gemeenteraad volgens art. 135 der Gemeentewet bevoegd is dit onderwerp bij verordening te regelen. 3)
Ook hier dus weer het niet attendeeren op de functie der rooilijn, doch enkel op het door de rooilijn gediend wordende belang, ten gevolge waarvan de Hooge Raad tot eene onjuiste conclusie komt.
Tegenover het door Kallen aangehaald arrest zouden wij een ander arrest van den Hoogen Raad kunnen stellen, n.1. dat van 16 Juni 1916 4) waarbij beslist werd, dat de gemeenteraad ingevolge art. 3 der Woningwet bevoegd is om een voorgevelrooilijn vast te stellen, onverschillig welke s bedoeling bij die vaststelling mag hebben voorgezeten. (Cursiveering van ons, S.) 5)
i) Volgens de opvatting van Dr. F. J. A. Huart, „Rooilijnen langs Rijkswegen", Weekblad voor Gemeentebelangen 1926, blz. 128, berusten rooilijnbesluiten, ongeacht het belang dat zij dienen, op de Woningwet en niet op art. 135 der Gemeentewet. Ook Smidt, t. a. p. blz. 308, meent, dat krachtens het (oude) art. 3a der W oningwet de rooilijnbepaling haren rechtsgrond niet meer vond in de Gemeentewet, maar in de Woningwet.
а) W. 8017, ook opgenomen in de Gemeentestem 1904, no. 2741, sub 7.
3) T. a. p. blz. 643.
«) Adm. B. blz. 307, Ned. Jur. blz. 793.
б) De Hooge Raad overwoog bij arrest van 24 Juni 1929, W. 12032, ook opgenomen in de Gemeentestem 1929, no. 4074, sub 2, dat de bevoegdheid van den gemeenteraad om bij verordening een rooilijn vast te stellen voor toekomstige bebouwing, reeds voortvloeiende uit art. 135 der Gemeentewet, in art. 3 der \V oningwet voor de daar bedoelde gevallen uitdrukkelijk wordt verleend.



Aangezien de woorden „de gebouwen", voorkomend in het eerste lid van art. 3, onder letter a alleen kunnen terugslaan op de in den aanvang van dat lid bedoelde „woningen of als woning in gebruik te nemen gebouwen of gedeelten van gebouwen" en derhalve het oude art. 3, lid 1, sub a der Woningwet alleen een voorschrift inhield voor het vaststellen van rooilijnen betrekking hebbend op „woningen" x) bleef, naar onze meening, 's Raads bevoegdheid om krachtens het oude art. 135 der Gemeentewet rooilijnen vast te stellen enkel voor gebouwen „geen woningen zijnde of niet bestemd om als woning in gebruik te worden genomen", onder vigueur van het oude art. 3 der Woningwet ongerept.
Omdat het practisch bij de vaststelling van rooilijnen wel steeds in de bedoeling zal liggen deze niet alleen te trekken voor de woningen of voor de als woning in gebruik te nemen gebouwen of gedeelten van gebouwen, doch ook voor gebouwen die geen woningen zijn of niet bestemd om als woning in gebruik te worden genomen, zullen wel immer alle rooilijnverordeningen, tot stand gekomen onder de Woningwet 1901, deels gebaseerd zijn op art. 3, lid 1, sub a dier wet, deels op art. 135 (oud) der Gemeentewet. Tot deze conclusie komt ook Kallen.
Duidelijkheidshalve moge geciteerd worden, wat deze schrijver resumeerend vaststelt, om daarnaast te stellen, hetgeen volgens onze meening dient vastgesteld te worden.
„Resumeerend", schrijft Kallen 2), „stellen wij daarom „vast, dat men practisch rooilij nen-verordeningen van verschillend karakter kan hebben t. w.:
„1. rooilijnen-verordeningen die enkel en alleen op art. 3, „lid 1, sub a van de Woningwet zijn gebaseerd, n.1. wanneer „zij uitsluitend de volkshuisvesting betreffen en op woningen betrekking hebben;
„2. rooilijnen-verordeningen, die uitsluitend in art. 135
*) In anderen zin A. W. Michels in „Het rooilijnen-vraagstuk", Weekblad voor Gemeentebelangen 1926, blz. 73—75.
a) T. a. p. blz. 644.
Rooilijn
2



„der Gemeentewet haar wettelijken ondergrond hebben, „hetgeen het geval is, wanneer zij vastgesteld worden in „het belang der openbare orde of gezondheid, zonder dat „de volkshuisvesting als zoodanig er iets mede te maken „heeft;
„3. rooilijnen-verordeningen, die deels op de sub 1, deels „op de sub 2 bedoelde wettelijke voorschriften zijn gegrond, „hetgeen o. i. het geval kan zijn, eenerzijds wanneer rooilijnen vastgesteld worden, deels met het oog op de volkshuisvesting, deels in het belang der openbare orde en gewondheid en anderzijds wanneer rooilijnen niet alleen woningen treffen, doch tevens andere gebouwen, die geen „woningen zijn en evenmin bestemd zijn als woningen in „gebruik genomen te worden."
Naar onze meening kunnen wij resumeerend vaststellen, dat men theoretisch rooilijnen-verordeningen van het navolgende karakter kon hebben en wel:
1. rooilijn-verordeningen die enkel en alleen op art. 3 (oud) lid 1, sub a van de Woningwet zijn gebaseerd, n.1. wanneer zij uitsluitend op woningen betrekking hebben;
2. rooilijn-verordeningen, die uitsluitend in art. 135 (oud) der Gemeentewet haar wettelijken ondergrond hebben, hetgeen het geval is, wanneer zij uitsluitend betrekking hebben op gebouwen die geen woningen zijn en evenmin bestemd zijn als woning in gebruik genomen te worden;
3. rooilijn-verordeningen, die deels op de sub 1, deels op de sub 2 bedoelde wettelijke voorschriften zijn gegrond, hetgeen het geval is, wanneer rooilijnen niet alleen woningen treffen, doch tevens andere gebouwen, die geen woningen zijn en ook niet bestemd zijn als woning in gebruik te worden genomen.
Bij de laatste wijziging der Woningwet werd het gebod om rooilijnen vast te stellen, in het nieuwe art. 2 ook tot gebouwen, die niet als woning dienen, uitgestrekt; de rooilijn als middel voor regeling van de bebouwing was volgens de Regeering onmisbaar ten opzichte van alle gebouwen en



dat wel niet in de laatste plaats ter wille van de woningen. x)
Vandaar dat het antwoord op de vraag, of het nieuwe art. 2 dier wet derogeert aan het nieuwe art. 168 der Gemeentewet o. i. zonder meer bevestigend dient te luiden.
Vandaar ook, dat naar onze meening op grond van de hierboven ontvouwde motieven thans alle rooilijnverordeningen uitsluitend hare wettelijke basis vinden in art. 2 der Woningwet.
We behoeven immers thans ten aanzien van rooilijnen geen onderscheid meer te maken tusschen woningen en niet als woning dienende gebouwen, terwijl het belang, hetwelk wordt gediend door de functie, die de rooilijn vervult, hier niet ter zake doet.
* *
#
Kallen komt op grond zijner beschouwingen tot de conclusie, dat, al is door het Kon. besluit van 12 November 1923 2) in het Tilburgsche geval uitgemaakt, dat de daarbedoelde rooilijn-vaststelling aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen was, dit niet kan en mag insluiten, dat onder alle omstandigheden en in alle gevallen de vaststelling van rooilijnen aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen is.
„Wanneer", schrijft hij, „duidelijk aanwijsbaar is, dat in „eenig concreet geval de vaststelling van eene rooilijn niet „geschiedt in het belang der volkshuisvesting — het criterium „der Woningwet — doch enkel en alleen krachtens art. 135 „(oud) der Gemeentewet in het belang der openbare orde „(b.v. zoodanig verkeersbelang, waarbij de belangen der „volkshuisvesting geheel en al vreemd zijn), dan kan niemand „ons bij de huidige positieve wetgeving overtuigen van eenige
1) Memorie van Toelichting. Zitting 1929—1930 no. 297, blz. 7. Uit deze woorden blijkt, dat de wet niet is geworden een „bouwwet", maar een „woningwet" is gebleven.
2) Dit besluit wordt hierna door ons uitvoerig besproken op bladz. 101 e.v.



„wettelijke verplichting om dergelijke rooilijnverordening ,.aan die goedkeuring te onderwerpen." l)
Ook wij komen tot deze conclusie, ook wij meenen, dat onder vigueur der Woningwet vóór hare wijziging in 1931, niet onder alle omstandigheden en in alle gevallen de vaststelling van rooilijnen aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen was. Doch wij komen tot deze conclusie, niet, omdat de considerans van het raadsbesluit in deze beslissend zou zijn, doch enkel en alleen, wijl theoretisch de mogelijkheid bestaat, dat de Raad een rooilijn vaststelt alleen voor gebouwen, die geen woningen zijn of hiertoe niet bestemd worden.
Thans, na de wijziging der Woningwet in 1931, is onze conclusie, dat elk rooilijnbesluit de goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoeft, wijl thans het meergenoemde onderscheid tusschen woningen en gebouwen, die niet tot woning dienen, niet meer gemaakt behoeft te worden.
Hoewel het op het moment geen actueele beteekenis meer heeft, lijkt het ons toch geenszins van belang ontbloot, de vraag onder de oogen te zien, waarom vóór de wijziging der Woningwet in 1931 een rooilijnbesluit 2) de goedkeuring van Gedeputeerde Staten diende te erlangen.
Het hierboven vermelde Kon. besluit van 12 November 1923 achtte deze goedkeuring wettelijk vereischt.
Volgens van der Grinten schijnt de redeneering der Kroon als volgt te kunnen worden weergegeven: De bepaling der bouwverordening, welke voorschrijft, dat de rooilijnen van straten door den Raad worden vastgesteld, bevat geen regeling voor de plaatsing van gebouwen ten opzichte van den openbaren weg, daar zij eenvoudig verwijst naar een
ï) T. a. p., blz. 645. Ir. R. L. Poole meent, dat het door Kallen gemaakte onderscheid niet alleen hoogst ongewenscht, maar ook onjuist moet worden geacht. Naar diens oordeel zijn de belangen van de volkshuisvesting en die van het verkeer zóó innig aan elkander verknocht en hangen deze zoo nauw te zamen, dat zij onmogelijk gescheiden kunnen worden. Zie diens artikel „De Technische en Administratieve zijde van het Rooilijnenvraagstuk" in Gemeentebestuur 1926, bladz. 108.
2) Vanzelf sprekend bedoelen we hier alleen rooilijnbesluiten, die gebaseerd waren op de Woningwet.



nader raadsbesluit. Dit nader raadsbesluit behelst derhalve bedoelde regeling en zulk een besluit is mitsdien een voorschrift als bedoeld in art. 3, lid 1, sub a der Woningwet, dat ingevolge art. 7 dier wet onderworpen is aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten.
„Dit betoog is", vervolgt genoemde hoogleeraar, „naar „het mij voorkomt, volkomen juist. Waar de wet toch onmiskenbaar uitgaat van de gedachte, dat een voorschrift „betreffende de plaatsing van gebouwen ten opzichte van „den openbaren weg aan goedkeuring is onderworpen, kan „men bezwaarlijk volhouden, dat de bedoeling der wet tot „haar recht komt, wanneer slechts het blanco-artikel der „bouwverordening, dat alles overlaat aan een nader raadsbesluit, wordt goedgekeurd en niet dit nader raadsbesluit „zelf. De praktijk van de gemeente Amsterdam, die b.v. „ook steeds in de gemeente Nijmegen is gevolgd, schijnt „mij derhalve toe in overeenstemming te zijn met een ge„zonde wetsinterpretatie." 1)
Wij vinden de redeneering van van der Grinten zoo logisch, dat het ons onbegrijpelijk voorkomt, dat er sedert de totstandkoming der Woningwet 22 jaren moesten voorbijgaan, eer Gedeputeerde Staten der verschillende provinciën zich op het standpunt plaatsten, dat ingevolge art. 7 (oud) der Woningwet rooilijnverordeningen aan hun goedkeuring waren onderworpen en er eerst een Koninklijk besluit moest verschijnen, om hun dit standpunt te doen innemen. 2)
Dit standpunt wordt ook ingenomen door Lietaert Peerbolte. In zijne toelichting toch op art. 11, het oude art. 7 der Woningwet, waarvan het eerste lid in 1931 is uitgebreid, — immers vóórdien waren alleen de besluiten tot vaststelling, aanvulling, wijziging of intrekking van de in art. 1 bedoelde voorschriften aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten
') Prof. Mr. Dr. J. H. P. M. van der Grinten „Een belangrijk vernietigingsbesluit" — Gemeentebestuur 1924, blz. 99.
2) In Noord-Holland en Limburg werden wel rooilijnbesluiten door Gedeputeerde Staten goedgekeurd, doch eene verplichting tot indiening ter goedkeuring achtten deze Colleges niet aanwezig.



onderworpen, terwijl in 1931 hieraan o. m. zijn toegevoegd de rooilijnvoorschriften genoemd in art. 2 —, schrijft hij: „De opneming van art. 2 in het eerste lid (van art. 11) „beteekent niet, dat rooilijnvoorschriften thans voor het eerst „aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten zijn onderworpen; die opneming is alleen een gevolg van het feit, „dat in 1931 de voorschriften betreffende rooilijn en hoogte „uit het oude art. 3 zijn overgebracht — met uitbreiding — „naar het nieuwe art. 2." x)
Dat eveneens de toenmalige Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid, Mr. Verschuur, op hetzelfde standpunt stond, blijkt uit diens circulaire van 15 October 1931, no. 7706 2), gericht aan de Gedeputeerde Staten der provinciën, waarin o. m. wordt geschreven: „Zoowel voor algemeene als voor „bijzondere rooilijnvoorschriften geldt het vereischte van „Uwe goedkeuring, evenals, feitelijk, voor rooilijnen, vast„gesteld onder de oude bepalingen".
De redactie der Gemeentestem daarentegen wilde van de goedkeuring niets weten. Eenige maanden vóór de verschijning van het Tilburgsche Vernietigingsbesluit werd een haar gestelde vraag, of, terwijl in de bouwverordening staat: „het is verboden te bouwen, anders dan met inachtneming van de door den Raad aangewezen rooilijn" de rooilijnen, die bij afzonderlijke raadsbesluiten worden vastgesteld, goedgekeurd moeten worden, beantwoord met een: „Neen, art. 7 der Woningwet is ten deze niet toepasselijk" 3). Iemand, die dit antwoord niet juist achtte, omdat z. i. rooilijnenverordeningen niets anders waren dan door den Raad vastgestelde voorschriften betreffende „de plaatsing van gebouwen ten opzichte van den openbaren weg" (art. 3, eerste lid a der Woningwet), werd door genoemde redactie naar huis gestuurd met het antwoord: „Raadsbesluiten tot het
*) T. a. p. bladz. 139.
2) Afgedrukt in het Weekblad voor Gemeentebelangen 1931, bladz. 352. 8) Gemeentestem 1923, no. 3748, sub 22.



vaststellen van rooilijnen zijn geen „voorschriften" als bedoeld in de artt. 1 en 3 der Woningwet, maar beschikkingen, door den Raad ter uitvoering van de voorschriften der bouwverordening genomen." x)
Ofschoon we met van der Pot gaarne erkennen, dat zich tusschen de regelingen met duurzame werking en geldend voor iedereen eenerzijds en de besluiten, die één geval betreffen en waarvan de werking met dat eene geval ophoudt anderzijds, een hoogst belangrijke tusschen-categorie bevindt, die de wetgever slag op slag vergeet te noemen en te regelen2), het valt toch o. i. niet te ontkennen, dat een concreet rooilijnbesluit, al is het dan genomen ter uitvoering van de voorschriften der bouwverordening, toch evenzeer als deze voorschriften een regeling is met duurzame werking en geldend voor een ieder, zoodat we geen essentieel verschil vermogen te ontdekken tusschen het blanco artikel der bouwverordening en het nadere raadsbesluit.
Ook de door het Nederlandsch Instituut voor Volkshuisvesting ingestelde commissie, die onder dagteekening van December 1919 een rapport 3) uitbracht over de herziening van de artt. 27 en 28 der Woningwet (bouwverbod en uitbreidingsplan) achtte de opvatting, dat alle rooilijnbesluiten zonder onderscheid onderworpen zijn aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten krachtens art. 3a, jo. art. 7 der Woningwet, onjuist, omdat h. i. deze wetsbepaling niet betrekking heeft op besluiten betreffende de plaatsing van bepaalde gebouwen op tijdens het nemen dier besluiten ter bebouwing gereed liggende terreinen, evenmin als de overige bepalingen van art. 3 betrekking hebben op den bouw van afzonderlijke, op dat tijdstip gebouwd wordende, woningen, maar het geheele art. 3, blijkens de geschiedenis en den
L) Gemeentestem 1923, no. 3751, sub 10.
2) Prof. Mr. C. W. van der Pot, „Overheidsbemoeiing met den stedebouw" — Gemeentebestuur 1930, bladz. 503.
3) Verschenen bij J. H. de Bussy, Amsterdam. Deze commissie bestond uit de heeren Mr. J. Kruseman (rapporteur), Ir. P. Bakker Schut, Ir. J. H. Faber, Mr. D. Hudig, Jhr. A. H. op ten Noort en Mr. F. H. van Heukelom.



imperatieven aanhef, de verplichting der gemeentebesturen uitspreekt, om in de bouwverordeningen over de opgesomde onderwerpen algemeene voorschriften te geven, waaraan bij eiken bouw van woningen zal moeten worden voldaan. De algemeene voorschriften eener bouwverordening, b.v. die van de Rotterdamsche verordening, artt. 5 tot 13, en die van de Amsterdamsche verordening, artt. 76 tot 90, betreffende het verbod bij den bouw rooilijnen te overschrijden, steunen ongetwijfeld op art. 3a der Woningwet, omdat zij algemeen geldende, abstracte voorschriften bevatten, evenals alle andere technische bepalingen der bouwverordening, doch de afzonderlijke rooilijnbesluiten, waarbij voor een bepaald aangewezen concreet bouwblok de grens der bebouwing wordt vastgesteld, dragen een ander karakter, en hebben met art. 3a niets te maken. x)
Al moge genoemde commissie de strekking van dit artikel juist hebben weergegeven, dit neemt niet weg, dat men toch bezwaarlijk kan volhouden, dat een algemeen voorschrift in de bouwverordening betreffende de rooilijn voor woningen een andere wettelijke basis zou hebben, dan een afzonderlijk voorschrift vastgesteld bij een nader raadsbesluit, hetwelk van dit algemeen voorschrift voor één of meer straten of wegen afwijkt, maar toch ook evenals het algemeen voorschrift een regel geeft voor de plaatsing der woningen ten opzichte van den openbaren weg.
In het eerste lid van genoemd art. 11 wordt bepaald, dat de daar genoemde verordeningen binnen tweemaal 24 uren na de vaststelling ter goedkeuring moeten worden ingezonden.
De vraag rijst, of Gedeputeerde Staten rooilijnverordeningen mogen goedkeuren, die met overschrijding van dien termijn zijn ingezonden.
Zulks is gebeurd door de Gedeputeerde Staten van Utrecht t. a. v. rooilijnen, vastgesteld door den Raad der gemeente
x) Bladz. 26/27 van het rapport.



Zuilen. In een brief van den toenmaligen Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid aan deze Gedeputeerde Staten werden zij er op gewezen, dat de rooilijnen niet hadden mogen worden goedgekeurd, o. m. omdat de besluiten met overschrijding van den in art. 7, lid 2 (oud) der Woningwet genoemden termijn waren ingezonden. Wel had in verband met bijzondere omstandigheden vernietiging dezer besluiten niet plaats, doch de Minister sprak het vertrouwen uit, dat Gedeputeerde Staten, de aangevoerde bezwaren erkennend, daarmede rekening zouden houden bij volgende beslissingen omtrent goedkeuring van rooilijnen. !)
De termijn van tweemaal 24 uren lijkt ons in de praktijk veel te kort. 't Ware wenschelijk, dat deze termijn minstens op 8 dagen werd gesteld; in art. 198 der Gemeentewet is bij de jongste wijziging dier wet ook voor de inzending van strafverordeningen de termijn van tweemaal 24 uren veranderd in een termijn van acht dagen. Wij zouden nog liever zien, dat eene termijn voor inzending heelemaal werd geschrapt; misbruik hiervan is o. i. niet te vreezen, terwijl men niet het gevaar loopt van weigering der goedkeuring enkel ter wille van het niet in acht nemen van een termijn, eene formaliteit, waaraan tegenwoordig bij de steeds toenemende werkzaamheden ter secretarie dikwijls zeer bezwaarlijk kan worden voldaan.
* *
*
De afkondiging der rooilijnverordeningen moet ingevolge art. 11, zesde lid, der Woningwet, geschieden bij een afzonderlijk formulier, hetwelk is vastgesteld bij art. 1 van het Woningbesluit (Kon. besluit van 11 Januari 1932, St.bl. no. 7). Thans moeten alle rooilijnverordeningen bij dit afzonderlijk formulier worden afgekondigd.
Onder de Woningwet vóór hare wijziging in 1931 had men in dit opzicht onderscheid te maken, hetgeen verband
l) Zie Jaarverslag van den Hoofdinspecteur voor de Volkshuisvesting 1930, bladz. 104.



hield met het onderscheidene karakter der rooilijn-verordeningen, door ons hiervoren op blz. 18 aangegeven. Voor rooilijn-verordeningen, die enkel en alleen op de Woningwet waren gebaseerd, kon worden volstaan met afkondiging uitsluitend volgens het bij art. 1 van het oude Woningbesluit (Kon. besluit 20 April 1921, St.bl. no. 679) vastgestelde formulier.
Rooilijn-verordeningen, die uitsluitend in art. 135 (oud) der Gemeentewet haar wettelijken ondergrond hadden, moesten x) worden afgekondigd overeenkomstig het formulier van art. 173 (oud) dier wet, terwijl de afkondiging der rooilijn-verordeningen, die deels op de Woningwet, deels op de Gemeentewet waren gegrond, moest geschieden bij beide genoemde formulieren.
Vóór de wijziging in 1931 moest de afkondiging van rooilijn-verordeningen, gebaseerd op de Woningwet geschieden binnen veertien dagen na de dagteekening van het besluit, waarbij de goedkeuring werd verleend. Thans wordt in het zesde lid van art. 11 bepaald, dat de afkondiging geschiedt binnen veertien dagen, nadat het besluit, waarbij de goedkeuring werd verleend, onherroepelijk is geworden, d. w. z. nadat de termijn voor beroep op de Kroon is verstreken zonder dat beroep is ingesteld of bijaldien beroep is ingesteld, nadat hierop is beslist. Deze wijziging staat in verband met het recht van beroep op de Kroon, hetgeen thans aan de belanghebbenden is toegekend ten aanzien van een besluit tot goedkeuring van een raadsbesluit, inhoudende voorschriften, als bedoeld in art. 2, tweede lid.
Met betrekking tot de afkondiging van laatstgenoemde raadsbesluiten zij erop gewezen, dat Burgemeester en Wethouders zich vóór de afkondiging moeten vergewissen, of van het goedkeuringsbesluit al dan niet door belanghebbenden bij de Kroon voorziening is gevraagd, daar zij dienen te weten, of dit besluit onherroepelijk is geworden.
Het is o. i. eene omissie, dat in de Woningwet niet
*) Althans wanneer tegen hare overtreding straf was bedreigd.



— evenals in art. 15, tweede lid van de Hinderwet — is voorgeschreven, dat hij, die het beroep instelt, daarvan gelijktijdig kennis moet geven aan het gemeentebestuur. Want thans zal het gemeentebestuur eerst in den Haag moeten informeeren, of er al dan niet geappelleerd is. Wederom één uit de talrijke voorbeelden, waaruit blijkt, hoezeer het gewenscht is, dat ons bestuursrecht eens grondig werd herzien op het punt van uniformiteit, ten aanzien van gelijksoortige bepalingen.
Evenals Lietaert Peerbolte l) wil het ook ons voorkomen, dat het woord „onherroepelijk" hier gebezigd is in navolging van het burgerlijk recht en het strafrecht. Want evenals zulks in het burgerlijk recht en het strafrecht het geval is, kan ook in het administratief recht altijd nog het buitengewoon rechtsmiddel van cassatie in het belang der wet gehanteerd worden, ook al is het besluit „onherroepelijk", zoodat hiertegen een gewoon rechtsmiddel niet meer kan worden aangewend.
# *
*
Wordt een rooilijn-verordening gegoten in den vorm van eene strafverordening, dan kan op overtreding hiervan, blijkens het bepaalde in art. 58 der Woningwet, hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van ten hoogste driehonderd gulden worden gesteld.
Bij de wijziging in 1931 is de strafbaarstelling van overtreding van de verordeningen krachtens art. 2, dus van de rooilijnvoorschriften, expressis verbis in art. 58 (oud 41) opgenomen.
Hieruit mag niet worden geconcludeerd, dat onder de Woningwet vóór hare wijziging in 1931, de gemeenteraad tegen overtreding van eene rooilijnverordening geen straf mocht bedreigen. Immers ingevolge het oude art. 41 kon de gemeenteraad op overtreding van de verordeningen, o. a. krachtens art. 1 vastgesteld, straf stellen. Welnu: art. 1 gaf
x) Zie t. a. p. blz. 141.



eene algemeene verplichting voor den Raad om voorschriften vast te stellen met betrekking tot de onderwerpen, in dat artikel genoemd, terwijl deze algemeene verplichting in art. 3 met betrekking tot bepaalde punten, o. a. de plaatsing van woningen of als woning in gebruik te nemen gebouwen of gedeelten van gebouwen, werd gepreciseerd.
Derhalve mocht wel ter dege in eene verordening, waarin genoemde plaatsing geregeld werd, in een rooilijnverordening dus gebaseerd op art. 3, eerste lid sub a, worden opgenomen een bedreiging van straf, die naar soort en hoegrootheid in art. 41 werd aangegeven.
Ook ten aanzien der strafbedreiging onder de Woningwet vóór hare wijziging in 1931 noopt ons het meergenoemde onderscheidene karakter der rooilijnverordeningen wederom tot het maken van onderscheid.
Op overtreding toch van rooilijnverordeningen, die enkel en alleen op de Woningwet waren gebaseerd, kon krachtens art. 41 hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van ten hoogste driehonderd gulden worden gesteld. Betrof het echter rooilijnverordeningen, die uitsluitend in art. 135 (oud) der Gemeentewet haar wettelijken ondergrond hadden, dan moest krachtens art. 161 (oud) dier wet het maximum van de hechtenis tot zes dagen en dat van de geldboete tot vijf en twintig gulden worden teruggebracht.
Het derde soort rooilijnverordeningen, die deels op de Woningwet, deels op de Gemeentewet waren gegrond, moesten, als de gemeenteraad tenminste consequent wilde zijn, beide genoemde maxima van hechtenis en geldboete bevatten.
Wij geven gaarne toe, dat vooral ten aanzien der strafbedreiging de consequentie van de door ons gegeven theoretische onderscheidingen i. z. rooilijnverordeningen praktisch tot groote moeilijkheden aanleiding kon geven en ook al reeds daarom is het gelukkig, dat we thans uitsluitend met één wettelijke basis der rooilijnverordeningen te doen hebben en dus ook slechts met één maximum van strafbedreiging.



Kallen x) meent, dat de vaststelling van eene rooilijn, die wordt vastgesteld krachtens art. 135 (oud) der Gemeentewet, geen effect kan sorteeren zonder strafrechtelijke sanctie.
Wij vermogen zulks niet in te zien; een dergelijke rooilijnverordening werd toch ingevolge het bepaalde bij art. 180 (oud) der Gemeentewet gesanctionneerd door politiedwang. De Hooge Raad was ook, blijkens zijn arrest van 8 Januari 1904 2) de meening toegedaan, dat inbreuk op eene verordening, betreffende het bepalen van een rooilijn, door over de rooilijn heen te bouwen, tot toepassing van art. 180 kon leiden.
Vanzelfsprekend geldt de sanctionneering door politiedwang eveneens voor rooiliinverordeningen, die haar wettelijke basis in de Woningwet vinden, alleen met dit onderscheid, dat voorschreven inbreuk op deze verordeningen kan leiden tot toepassing van art. 70 (vroeger art. 52), dezer wet.
Waar we thans o. i. alleen rooilijnen gegrond op de Woningwet kunnen hebben, behoeft het geen betoog, dat ook eventueele toepassing van politiedwang thans uitsluitend
krachtens art. 70 der Woningwet kan geschieden.
# #
#
Er heeft geruimen tijd verschil van meening bestaan over de vraag, of ingevolge art. 14 der Gezondheidswet (St.bl. 1919, no. 784) al dan niet het advies der Gezondheidscommissie moest worden gevraagd over een ontwerp-rooilijnverordening.
Deze vraag houdt volgens Kallen zeer nauw verband met den wettelijken ondergrond, die eene rooilijnverordening in ieder afzonderlijk geval heeft, iets, waarbij vooral is rekening te houden met de door hem gegeven onderscheidingen en waarbij het aanbeveling verdient duidelijk in den considerans van het betreffende raadsbesluit te doen uitkomen het doel en de strekking van de vast te stellen rooilijnen.
*) T. a. p. blz. 645. 2) W. 8017.



Genoemd art. 14 zal volgens hem in het algemeen toegepast moeten worden, behalve wanneer vaststaat, dat eenige rooilijn enkel en alleen wordt vastgesteld met het doel de openbare orde (verkeersbelangen) te dienen, zonder dat de volkshuisvesting of de openbare gezondheid er iets mede te maken hebben. x) Ook bij de beantwoording dezer vraag moet o. i. weer niet in het geding worden gebracht, welk belang in het bijzonder door de rooilijn zal worden gediend; de functie der rooilijn is, zooals wij hiervoren schreven op blz. 6, niets anders dan het aangeven der grenzen voor bebouwing; derhalve dient hier alleen overwogen te worden, of deze functie al dan niet rechtstreeks betrekking heeft op de volksgezondheid. Heeft deze functie rechtstreeks betrekking op de volksgezondheid, dan zal de Gezondheidscommissie gehoord moeten worden, anders niet.
Bij Kon. besluit van 24 Januari 1927, no. 34 2), werd beslist, dat een raadsbesluit tot vaststelling van een rooilijn niet is een besluit, dat rechtstreeks de volksgezondheid betreft en dat derhalve aan het nemen van dit besluit het hooren der Gezondheidscommissie niet vooraf behoeft te gaan. Dit Koninklijk besluit werd genomen naar aanleiding van het beroep, ingesteld door den gemeenteraad van Hillegom, tegen een besluit van de Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, waarbij goedkeuring was onthouden aan een rooilijnbesluit. Gedeputeerde Staten zagen in het rooilijnbesluit een aanvulling der bouwverordening, dus een besluit, althans een aanvulling van een besluit, betreffende de volksgezondheid, dat niet had mogen worden vastgesteld, dan nadat vooraf de Gezondheidscommissie was gehoord. Het besluit van Gedeputeerde Staten is vernietigd en het raadsbesluit is goedgekeurd bij genoemd Koninklijk besluit op grond der volgende overwegingen:
„dat ingevolge art. 14, eerste lid der Gezondheidswet (St.bl. 1919, no. 784), de besluiten van de gemeenteraden
!) T. a. p. blz. 658.
>) ji_ B. 1927 blz. 45 en Gemeentestem no. 3937 sub 8.



betreffende de volksgezondheid niet worden vastgesteld dan nadat de Gezondheidscommissie, voor de gemeente ingesteld, is gehoord;
dat ook blijkens de geschiedenis der wet dit voorschrift alleen op die besluiten van gemeenteraden toepasselijk is, die rechtstreeks de volksgezondheid betreffen;
dat ten aanzien van het besluit van den Raad der gemeente Hillegom van 20 Augustus 1926 niet gebleken is, dat dit besluit rechtstreeks de volksgezondheid betreft;
dat mitsdien op dit besluit art. 14, eerste lid der Gezondheidswet (St.bl. 1919, no. 784) niet toepasselijk is en aan het nemen van dit besluit het hooren der Gezondheidscommissie niet behoeft vooraf te gaan;
dat evenmin is gebleken, dat uit anderen hoofde de goedkeuring aan het raadsbesluit behoort te worden onthouden".
Ditzelfde standpunt werd ook ingenomen door den toenmaligen Minister van Arbeid blijkens diens brief aan het gemeentebestuur van Hilversum, hetwelk om inlichtingen had gevraagd. „De Gezondheidswet", schreef de Minister, „bedoelt naar mijne meening alleen, dat de Gezondheidscommissies zullen worden gehoord over aangelegenheden, die rechtstreeks de volksgezondheid betreffen. Van een rooilijnbesluit kan dit niet gezegd worden, evenmin als van onderscheidene andere besluiten, waarover onder de vorige
wet de Gezondheidscommissie wel gehoord moest worden." *)
* *
*
De woorden „behoudens afwijkingen, toegelaten krachtens die voorschriften" voorkomend in art. 2, eerste lid, sub a en b, worden verschillend geïnterpreteerd.
De Gemeente-stem 2) is de meening toegedaan, dat deze woorden niet een dispensatiebevoegdheid aan Burgemeester en Wethouders bevatten, doch bepalen dat de Raad zelf in zijn rooilijnvoorschriften afwijkingen daarvan, b.v. met betrekking tot balkons en erkers, kan toelaten.
') Gemeentestem no. 3678 sub 5. Weekblad voor Gemeentebelangen 1922 no. 12.
2) No. 4267, sub 10.



Burgemeester en Wethouders van Rotterdam daarentegen huldigden in een schrijven x) aan den gemeenteraad de opvatting, dat een redelijke interpretatie van de herziene Woningwet er zich niet tegen verzet, dat bedoelde bevoegdheid, die hen krachtens de geldende Bouw- en Woonverordening toekwam, gehandhaafd blijft, wijl in art. 2, eerste lid, sub a en b van die wet met name wordt gesproken van afwijkingen, zonder dat deze aan den Raad worden voorbehouden.
Rooy acht voorschreven meening van De Gemeente-stem een petitio principii. Volgens hem ware er voor deze opvatting misschien iets te zeggen, zoo er stond „toegelaten bij die voorschriften". „„Misschien"", — aldus Rooy „„omdat dan de draagwijdte van art. 9 hier nog in geding gebracht zou kunnen worden. Maar er staat: „krachtens die voorschriften", en in de structuur van de wet beteekent dit m. i. dat aan Burgemeester en Wethouders het toestaan van afwijkingen kan worden gedelegeerd."" ")
Terecht antwoordt De Gemeente-stem 3), dat Rooy het karakter miskent van de rooilijnvoorschriften, die de wetgever heeft geëischt: 1°. ter wille van de rechtszekerheid, 2°. van de regeling der bebouwing. Met dat karakter strookt niet de delegatie aan Burgemeester en Wethouders van eene algemeene bevoegdheid tot het toestaan van afwijkingen.
Bovendien laten de woorden van het slot van a en b in art. 2 van de wet een zoo ruime bevoegdheid niet toe. „Afwijkingen, toegelaten krachtens die voorschriften"; deze woorden wijzen er duidelijk op, dat de Raad moet bepalen, welke afwijkingen kunnen worden toegestaan.
Het wil ons voorkomen, dat vooral laatstgenoemd argument van De Gemeente-stem volkomen doorslaand is.
i) Gedagteekend 6 September 1932, opgenomen in de Gemeentestem no. 4272, sub 7, in een ingezonden bijdrage van M. Rooy.
a) Zie vorige noot.
s) In een aanteekening onder het artikel van den heer M. Rooy.



HOOFDSTUK III.
gevolg van het vaststellen der rooilijn.
De door het Instituut voor Volkshuisvesting ingestelde Commissie x) schreef in haar rapport, dat het trekken van een rooilijn, evenmin als het leggen van een bouwverbod, den eigenaar verplicht tot den afstand van den door dien maatregel getroffen grond aan de gemeente. Dien grond kan de gemeente slechts verkrijgen door aankoop, onteigening of contractueele regeling. Wil de eigenaar tot een transactie niet medewerken, dan kan hij, behoudens natuurlijk het geval van onteigening tegen schadeloosstelling zijn grond blijven exploiteeren als tevoren; alleen hij mag er niet op bouwen. 2)
Ook volgens Lietaert Peerbolte heeft de rooilijn (lees: „de vaststelling der rooilijn", S.) alleen tot gevolg dat grond, die vóór de lijn ligt, niet mag worden bebouwd; dit blijkt thans duidelijk uit de omschrijving in art. 2. Wil een gemeente over grond vóór een rooilijn beschikken, voor welk doel ook (in den regel: voor verkeer), dan zal zij dien moeten koopen of onteigenen. De eigenaar blijft bevoegd zijn erf buiten de rooilijn door hek, muur of op andere wijze van den openbaren weg af te scheiden. De rooilijn kan nooit dienen, om grond tot openbaren weg te maken; hij blijft particulier eigendom, ter beschikking van den eigenaar. 3)
Oppenheim daarentegen meent, dat reeds uit het begrip rooilijn natuurlijkerwijze eene zoodanige eigendomsbeperking
') Zie hiervoren blz. 23.
2) Blz. 26 van het rapport.
®) T. a. p. blz. 96.
Rooilijn 3



voortvloeit, dat de eigenaar kan worden gedwongen, de door den Raad vastgestelde rooilijn in acht te nemen, ook al wordt hiervan feitelijk het gevolg, dat een strook grond, daar buiten vallende, toegankelijk wordt voor anderen dan hem zeiven alleen en dus aan zijn volkomen vrij genot wordt onttrokken. x)
Waar wij hiervoren op blz. 6 schreven, dat uit de definitie van art. 2 duidelijk blijkt, dat de rooilijn geen andere functie vervult, dan het aangeven der grenzen voor bebouwing, zal het evident zijn, dat wij de meening van Oppenheim geenszins kunnen deelen, doch dat wij volkomen accoord gaan met de opvatting van Lietaert Peerbolte, dat uit het begrip rooilijn enkel en alleen volgt, dat grond, die vóór de lijn ligt, niet mag worden bebouwd.
Een andere kwestie is 't, of de gemeenteraad niet aan art. 168 der Gemeentewet juncto art. 69 der Woningwet de bevoegdheid zou kunnen ontleenen, om te bepalen, dat de eigenaar zijn erf buiten de rooilijn door hek, muur of op andere wijze niet van den openbaren weg mag afscheiden of wel om eene zoodanige verordening in het leven te roepen, dat de buiten de rooilijn liggende grondstrook feitelijk openbare weg wordt.
De Hooge Raad meent, dat de plaatselijke wetgever deze bevoegdheid niet bezit. Blijkens tal van arresten erkent de Hooge Raad wel de bevoegdheid van den gemeenteraad om bij verordening den eigendom te beperken "), doch in art. 625 B. W. ziet hij een grenspaal, waarbuiten de plaatselijke wetgever zich niet mag begeven; de beperking mag nooit zoover gaan, dat daardoor het gebruik der in eigendom
1) Het Ned. Gem.recht, bewerkt door Mr. Dr. c. w. v. d. Pot, Deel I, blz. 355, 5e druk.
2) Men zie o.a. het arrest van den H. R. van 4 Maart 1929, N. J. 1929 blz. 653, waarbij dit college zich op het standpunt stelt, dat de waarschijnlijkheid dat de eigenaar ten gevolge van het vaststellen eener rooilijn op zijn grond niet zal kunnen bouwen of herbouwen wel een belangrijke beperking inhoudt van zijne uit den eigendom voortvloeiende rechten, maar hem dien eigendom niet ontneemt, noch hem ook zoodanig in het genot daarvan beperkt, dat dit met een daadwerkelijke ontneming van den eigendom zou gelijk staan.



bezeten zaak voor den eigenaar geheel of gedeeltelijk ophoudt te bestaan.
Struycken zegt, dat de rechterlijke macht zich nog steeds in beginsel de bevoegdheid voorbehoudt, het eigendomsrecht tegen de verordenende macht der lagere besturen te beschermen; het stelsel van art. 152 (thans art. 153) der Grondwet, de vernietiging of onbruikbaarmaking van den eigendom in het algemeen belang op grond eener verordening, móet zij evenwel erkennen; alleen als het geldt beperkingen ten behoeve van het publieke gebruik, waakt zij nog somtijds, zich steunende op art. 625 B. W., tegen de allergrofste beperkingen, die met cryptogame onteigeningen gelijk staan, maar stelt zij zich ook meer dan eens tevreden, wanneer maar de schil, het formeele eigendomsrecht aan den eigenaar blijft. x)
In dit opzicht vindt Struycken merkwaardig de tegenstelling tusschen de beide arresten van den Hoogen Raad van 6 November 1899 2) en 8 Januari 1904 3).
„Beiden betreffen dezelfde bouwverordening der gemeente „Enschede, waarin werd verboden, hekken e. d. langs de „eigendommen aan de openbare straten te plaatsen anders „dan in of achter de door het Gemeentebestuur aangegeven rooilijn, terwijl de breedte der straten zou be„staan in den afstand der tegenover liggende rooilijnen. „In het eerste arrest werd het voorschrift onverbindend „verklaard, omdat daardoor de grond, vóór de rooilijn ge„legen, zou worden tot openbare straat, zoodat het vrij „en uitsluitend gebruik van den eigendom zou moeten „plaats maken voor een gebruik, dat voor een ieder openstaat.
„In het tweede arrest werd de verordening verbindend „geacht, omdat de eigenaar daardoor in zijn eigendomsrecht „slechts wordt beperkt. Het eerste arrest was van de straf-
*) Mr. A. A. H. Struycken, Grondwetsherziening blz. 105.
2) W. 7358.
3) W. 8017.



„kamer, het tweede van de civiele kamer. De eerste heeft „tot nu toe nog niet het hoofd gebogen." x)
Struycken doet het voorkomen alsof beide genoemde arresten met elkaar in tegenspraak waren.
Wij vermogen deze tegenspraak echter niet te ontdekken; de strafkamer toch werd geroepen om te oordeelen over de handelwijze van iemand, die in strijd met art. 3m der politieverordening van Enschede, verbiedende anders dan in of achter de rooilijn, die voor eene straat in de gemeenteverordening is bepaald, een hek of andere afscheiding te plaatsen of te vernieuwen, een hek geplaatst had langs de openbare straat niet in of achter de rooilijn, die voor de betrokken straat in eene gemeenteverordening was bepaald; de civiele kamer daarentegen moest oordeelen over de handelwijze van iemand, die in strijd met de bouwverordening, krachtens welke een rooilijn was bepaald, zich aan de aangegeven rooilijn niet had gestoord, doch daar overheen 18 woningen had gebouwd.
De strafkamer overwoog, dat door eene dergelijke bepaling in eene politieverordening het vrij en uitsluitend gebruik als eigenaar ophoudt om plaats te maken voor een gebruik, dat voor een ieder openstaat, en beheerscht wordt door de voorschriften van het openbaar gezag en dat dus art. 3m verbindende kracht mist, als verder gaande dan art. 625 van het Burgerlijk Wetboek veroorlooft, welk voorschrift wel beperking, niet opheffing van het uitsluitend gebruik van den eigenaar toelaat.
De civiele kamer heeft niet, zooals Struycken zegt, deze verordening (dit zou dan moeten zijn de genoemde politieverordening) verbindend verklaard, — neen, zij overwoog, dat wel de rechter, die volgens de wet moet recht spreken, sommige bepalingen eener wettig tot stand gekomen verordening buiten toepassing zal moeten laten wanneer hem blijkt, dat zij met de wet in strijd zijn, doch dat hij dit dan alleen kan doen wanneer die bepalingen zouden toegepast
x) T. a. p. blz. 205, noot 2.



moeten worden op de in het geding vaststaande feiten — zij heeft enkel het beroep in cassatie van eischer, die over de rooilijn heen 18 woningen had gebouwd, verworpen o. a. uit overweging, dat, nu door het vaststellen en aangeven van de rooilijn en door de uitvoering der daartoe betrekkelijke bepalingen, de eischer wel in de uitoefening van zijn eigendomsrecht is beperkt, doch niet op onrechtmatige wijze.
Oppenheim, die de meening is toegedaan, dat art. 625 B. W. niets uitstaande heeft met 's Raads staatsrechtelijke bevoegdheden, die in het publieke recht haar grond vinden, kan zich met bovengenoemd arrest van 6 November 1899 in geen enkel opzicht vereenigen. Volgens dezen hoogleeraar bracht het voorschrift van Enschede *) voor den eigenaar, die daarnaar zich had te gedragen, geen volledig verlies van den eigendom mede, al zou hij zelfs daarin niet per se reeds eene doodzonde hebben gezien. Al mocht dan van de Enschedesche verordening het gevolg worden, dat eene strook grond onbebouwd moest blijven liggen, de eigenaar behield daarover toch de beschikking; hij kon daarvan het gras doen maaien en verkoopen, den grond vervreemden enz. Voorts vraagt Oppenheim zich af, waar het te lezen is in art. 625 B. W., dat dit voorschrift wel beperking, niet opheffing van het uitsluitend gebruik van den eigenaar zoude toelaten, in dit artikel, dat, van eigendom eene omschrijving willende geven, van „beperking" niet rept; eenvoudig zegt, dat ieder gebruik van den eigendom, strijdig o. a. met eene raadsverordening, verboden is en dat wet en verordening den eigendom kunnen organiseeren zooals zij willen, tot op het oogenblik, dat de z.g.n. organisatie daadwerkelijk onteigening zoude gaan worden. 2)
Wij willen niet ontkennen, dat het somwijlen uiterst
') D. i. het verbod der politieverordening anders dan in of achter de rooilijn een hek e. d. te plaatsen.
2) T. a. p. blz. 354. Een geheel ander geluid doet Smidt t. a. p. blz. 311 hooren: „Het geval Enschede is eene annexatie; privaat eigendom wordt getrokken bij de publieke straat, althans gesteld ten dienste van het publiek. Feitelijk is de uitkomst eene onteigening zonder formaliteiten en waarborgen."



moeilijk zal zijn, precies aan te geven, waar de beperking eindigt en waar de opheffing van het gebruik begint; maar, wanneer de strook grond, die buiten de rooilijn komt te liggen, „openbare straat" wordt, dan is o. i. het beperkingsgebied toch zeer zeker overschreden. En wanneer dit gebied door eene verordening overschreden zou worden, dan achten wij de zienswijze van den Hoogen Raad volkomen juist, dat hieraan verbindende kracht moet worden ontzegd, als zijnde in strijd met art. 625 B. W. Want weliswaar geeft dit artikel slechts eene definitie — en deze definitie moge ook al zeer gebrekkig zijn — dit neemt niet weg dat het eene bepaling uitmaakt van het burgerlijk recht, welke bepaling de plaatselijke wetgever heeft te eerbiedigen. Wordt het beperkingsgebied overschreden, dan verdwijnt o. i. het eigendomsrecht en van iets wat verdwenen is, kan men niet eens meer een gebruik maken „strijdende tegen de wetten of de openbare verordeningen", zooals het in de 2e zinsnede van art. 625 wordt uitgedrukt.
De leer van den Hoogen Raad wordt door Krabbe in zijn „Moderne Staatsidee" en door Kamerlingh Onnes in zijn academisch Proefschrift over openbare wegen verdedigd. Zij zien in deze jurisprudentie een door hen toegejuichte billijkheidsrechtspraak, waardoor de rechter op grond van regels van ongeschreven recht al te onredelijke overheids-inmengingen der lagere organen weet te weren. „In resultaat mag zij dat zijn" zegt Scholten *) „het uitgangspunt van de „rechterlijke macht is echter naar mijn meening een ander. „Ons inziens ziet zij terecht als haar taak het grondwettelijk „gewaarborgd privaatrecht van den individueelen burger te „handhaven. Dat recht kan worden uitgehold, het mag niet „worden ontnomen. Art. 625 geeft voor deze in de rechtshistorie, de geheele ontwikkeling van rechterlijke macht en „privaatrecht beide, gewortelde opvatting een aanknoopings„punt in de wet."
») Blz. 103 van Mr. C. Asser's handleiding tot de beoefening van het Ned. Burg. recht, bewerkt door Mr. Paul Scholten (zesde druk).



Wij kunnen ons geheel en al bij de zienswijze van AsserScholten aansluiten, met deze toevoeging, dat genoemd privaatrecht van den individueelen burger niet alleen grondwettelijk wordt gewaarborgd, doch ook door het Natuurrecht, waarop het is gefundeerd. x)
Volgens Gombault staat de oplossing der vraag, wanneer verliest iemand door eene verordening alle gebruik van zijn eigendom en wanneer wordt het slechts in het gebruik hiervan beperkt, in onvermijdelijk verband met de min of meer ruime opvatting, die men heeft van het heilig huisje der oude tijden, „het eigendomsrecht". Z. i. is de mindere of meerdere uitgebreidheid der grenzen van dit recht slechts een product van den geest der tijden; deze grenzen nemen mindere of meerdere rekbaarheid aan, naarmate het privé belang van den enkeling domineert in de maatschappelijke verhoudingen, of de steeds zich meer en meer uitbreidende macht van het algemeen belang tegenover het belang van één enkel persoon den boventoon voert. Hij concludeert, dat het stellen van een grens tusschen het beperkingsgebied en het terrein van eigendomsontneming ten slotte een questie wordt van appreciatie. 2)
Wij erkennen, dat het precies aangeven van een grenslijn tusschen het beperkingsgebied en het terrein van eigendomsontneming somwijlen uiterst moeilijk zal zijn; wij kunnen ook toegeven, dat in den loop der tijden deze grens mogelijk eenige verschuiving kan ondergaan, wijl de zich steeds wijzigende sociale en economische verhoudingen de beschouwing en de regeling van het eigendomsrecht zullen beïnvloeden, doch de bewering dat het stellen dezer grens louter een kwestie van appreciatie is, gaat o. i. te ver.
Scholten wijst erop, dat de reeks van uitspraken van den Hoogen Raad over genoemde materie wel leert, dat de rechter van zijn bevoegdheid op dezen grond (d. w. z. op
*) Men zie meer uitvoerig hierover „Eigendomsrecht" door J. D. J. Aengenent in „Sociale Studiën", uitgegeven onder toezicht van Mr. P. J. M. Aalberse. 2) Communaal Strafrecht door Mr. C. F. J. Gombault, blz. 53/54.



grond, dat het gebruik der in eigendom bezeten zaak voor den eigenaar geheel of gedeeltelijk ophoudt te bestaan) aan de verordening bindende kracht te ontzeggen, een zeer omzichtig gebruik maakt. Hij wijst tevens op de merkwaardigheid, dat, zoodra de wetgever een bijzondere bevoegdheid uit de algemeene beschikkingsmacht van den eigenaar heeft uitgelicht en afzonderlijk vermeld, deze voor de lagere organen onaantastbaar wordt. Zoo mag de in art. 679 B. W. gegeven bevoegdheid tot afsluiting van den eigendom niet door een verordening worden ontnomen. x)
Wij verwijzen hiervoor naar het arrest van den Hoogen Raad (Strafkamer) van 10 Februari 1913 2), waarbij onverbindend werd verklaard een bepaling van de algemeene politieverordening der gemeente Wisch, verbiedende, om, behoudens ontheffing van Burgemeester en Wethouders, „op, in of binnen een afstand van 5 M. van den openbaren weg heggen, hekken of andere afscheidingen te plaatsen of te hebben". De Hooge Raad overwoog, dat de eigendomsbeperking niet zóó ver mocht gaan, dat daardoor het vrij en uitsluitend gebruik van den grond als eigenaar — ingevolge art. 679 B. W. de bevoegdheid tot afsluiting medebrengende —, werd opgeheven en feitelijk de toestand intrad, dat die grond ook tegen den wil van den eigenaar voor het publiek toegankelijk was en moest blijven. 3)
In denzelfden zin besliste de burgerlijke kamer van den Hoogen Raad bij arrest van 27 Juni 1924 4), waarbij werd overwogen, dat de verordening der gemeente Leeuwarderadeel in het onderhavig geval in verband met de vaststelling van de rooilijn een volstrekt verbod inhoudt om een deel van verweerders erf af te sluiten, welk verbod in strijd is
*) T. a. p. blz. 103/104.
2) W. 9466.
3) Dit arrest is krachtig bestreden door van der Grinten, W. B. A. 3366, alwaar ook oudere jurisprudentie en schrijvers. In W. no. 11308 wordt een o. i. juiste critiek op deze bestrijding gegeven.
Ook opgenomen in Gemeentestem no. 3840.
4) W. 11308.



met art. 679 B. W., dat den eigenaar het recht geeft om zijn erf af te sluiten, welk recht de verordening hem dus niet vermag te ontnemen.
Ten slotte moge nog worden verwezen naar het arrest van den Hoogen Raad (Strafkamer) van 31 Januari 1927 x), waarbij dit college zich vereenigde met het vonnis der rechtbank te Dordrecht, hetwelk verbindende kracht had ontzegd aan een bepaling der bouwverordening van Meerkerk, bevattende het verbod zonder schriftelijke vergunning van Burgemeester en Wethouders buiten de rooiing hekwerk te hebben. Ook bij dit arrest werd wederom de leer gehuldigd, dat bij gemeentelijke verordening het recht van den eigenaar om zijn eigendom op eenige wijze af te sluiten niet kan worden beperkt; dat art. 679 B. W. den eigenaar dat recht onbeperkt toekent, wijl anders feitelijk de toestand zoude kunnen intreden, dat de gronden ook tegen den wil des eigenaars publiek toegankelijk zijn en blijven; en voorts, dat de eigenaar geen genoegen behoeft te nemen met de bij de verordening opengelaten mogelijkheid een waterhoudende sloot te graven, waardoor hij trouwens zijn grond in een met water gevulde sloot zou moeten veranderen.
Met genoemde arresten is schijnbaar in tegenspraak het arrest van den Hoogen Raad van 30 Mei 1910 2), waarbij werd overwogen, dat het verbod van art. 1 der Bouwverordening van Hoogeveen 3) den eigenaar wel in het vrije en uitsluitend gebruik van zijn grond beperkt, doch niet verder gaat dan art. 625 Burgerlijk Wetboek toelaat, daar het verbod slechts van toepassing is, zoolang de eigenaar, hetzij daartoe rechtens verplicht, de bestemming van zijn grond om voor een ieder toegankelijk te zijn, handhaaft en de gemeentebesturen bevoegd zijn om, in het belang der openbare orde
!) W. 11648.
s) W. 9047.
3) Luidende: „Het is verboden in de kom der gemeente te bouwen of de grondslagen van gebouwen, gevels, muren, schuttingen, hekken of andere afheiningen te maken, anders dan met inachtneming van de door B. en W., in verband met het bepaalde bij artikel 2, aangewezen rooiing".



en gezondheid, ten aanzien van het gebruik van zoodanigen voor het openbaar verkeer bestemden grond, beperkende voorschriften te maken krachtens de hun bij art. 135 der Gemeentewet in verband met art. 144 der Grondwet toegekende bevoegdheid.
In het geval Hoogeveen lag de zaak echter anders dan bij eerstgenoemde arresten, omdat het in het geval Hoogeveen ging over grond, die reeds voor het openbaar verkeer was
bestemd.
Want heeft de eigenaar den grond eenmaal tot openbaren weg bestemd en is de grond als zoodanig gebezigd, dan kan hij hierin geen verandering aanbrengen zonder medewerking van het publiek gezag (H. R. 9 Februari 1914 *).
Berust daarentegen het gebruik van den grond als openbare weg op een bloot gedoogen der eigenaars, dan kan hij dit veranderen door maatregelen te nemen, zelfs als die in strijd zijn met eene verordening (H. R. 1 December 1920 2).
De opvatting van den Hoogen Raad wordt ook gedeeld door de Kroon blijkens het Kon. besluit van 29 Januari 1913 (St.bl. no. 43), waarbij wegens strijd met de wet werd vernietigd art. 23ö der verordening tot wijziging der verordening op de openbare wegen enz. in de gemeente Soest, welk artikel het verbod bevatte, om binnen zekeren afstand uit het hart van met name genoemde wegen, heggen, muren, hekwerken, afrasteringen, boomen, palen, greppels of andere voorwerpen te plaatsen, te maken of te graven. Bij dit Koninklijk besluit werd overwogen, dat door evengenoemde bepaling de eigenaars van de gronden, grenzende aan de in bedoeld art. 23a genoemde wegen, zoodanig worden beperkt in hun eigendomsrecht, dat zij feitelijk worden beroofd van alle genot en elk beschikkingsrecht over de betrokken stukken grond; dat zoodanige eigendomsbeperking verder gaat dan art. 625 van het Burgerlijk Wetboek toelaat; dat meergenoemde bepaling bovendien te kort doet aan het recht van den
1) W. 9624.
2) W. 10643.



eigenaar om zijn erf af te sluiten, gewaarborgd in art. 679 van het Burgerlijk Wetboek, en zij niet valt onder de uitzonderingsbepaling van art. 715 van dat Wetboek.
# #
#
Men lette er wel op, dat in art. 2 der Woningwet staat, dat de rooilijn niet enkel bij het bouwen, doch ook bij het geheel vernieuwen of veranderen, of het uitbreiden niet mag worden overschreden. Op een desbetreffende vraag antwoordde de Regeering, dat het woord „geheel" ook betrekking heeft op veranderen. Daarom is het lidwoord „het" niet herhaald vóór veranderen, zooals dat bij de andere werkwoorden wel is gedaan. *)
In de reeds eerder genoemde circulaire van den toenmaligen Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid 2) wordt opgemerkt, dat uit de definitie van rooilijn voortvloeit, dat de bouwverordening het gedeeltelijk vernieuwen buiten de rooilijn niet mag beletten. Volgens Kruseman is deze opvatting onjuist, omdat er niet staat dat de lijn slechts bij het bouwen enz. niet mag worden overschreden, zoodat de aanvullende bevoegdheid volgens art. 69 blijft bestaan. Van deze limitatieve strekking van art. 2 blijkt z. i. noch uit den tekst noch uit de geschiedenis der wet iets hoegenaamd. 3)
Kruseman heeft ons van de onjuistheid van 's Ministers opvatting niet kunnen overtuigen.
Of art. 2 een limitatieve dan wel een enuntiatieve strekking heeft, doet o. i. ten deze niet terzake.
Weliswaar blijft de aanvullende bevoegdheid van den gemeenteraad volgens art. 69 der Woningwet bestaan, doch er staat uitdrukkelijk bij, „voor zoover de door hem te maken „verordeningen niet met de bepalingen dezer wet in strijd „zijn".
l) Antwoord der Regeering op het verslag der Commissie van Voorbereiding. Bijl. Handel. Tweede Kamer 1930/31 no. 44, 1, blz. 11.
a) Zie blz. 22 hiervoren.
3) Zie het supplement tot den 2en druk van diens commentaar op de Woningwet, blz. 89.



Waar nu krachtens de definitie van art. 2 de rooilijn geen beletsel vormt voor het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen, achten wij de bepaling eener bouwverordening, die het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen buiten de rooilijn zou beletten, ongetwijfeld in strijd met de Woningwet.
Zonder eenig bezwaar mogen wij hier o. i. een argumentum a contrario toepassen, geput uit art. 6, lid 1, hetwelk een schriftelijke vergunning van Burgemeester en Wethouders vordert o. a. voor ,,het geheel of voor een gedeelte vernieuwen of veranderen van een woning of een ander gebouw.
Ook door Vink wordt voorschreven opvatting van den Minister onjuist geacht. Naar zijn oordeel moet men bij de interpretatie van art. 2 letten op de strekking der bepaling en het stelsel der wet. „Dat stelsel — het geldt hier § 1 — „is niet aldus, dat de wet aan de gemeentebesturen bepaald „aangewezen bevoegdheden toekent, buiten welker omschrij„ving een voor hen verboden gebied ligt. Integendeel zet „de Woningwet, bij wijze van uitzondering, de in het alge„meen bestaande bevoegdheid van de gemeenten tot regeling „van haar belangen ten aanzien van bepaalde onderwerpen „om in een verplichting. Dit is een inperking van de ge„meentelijke vrijheid, die zich niet verder uitstrekt dan de „wet uitdrukkelijk aangeeft. Waar de wettelijke verplichting „ophoudt, begint niet een verboden gebied, doch blijft juist „de algemeene bevoegdheid der gemeentebesturen onbeperkt „bestaan, ook voor zooveel het voorschriften geldt betreffende „het onderwerp, waarin de Woningwet voorziet. Art. 69 „erkent dit recht met zooveel woorden, behoudens de vanzelf „sprekende beperking, dat de te maken verordeningen niet „in strijd mogen komen met de wet.
„In dit licht behoort art. 2 te worden bezien. De bepaling „vestigt een verplichting tot het vaststellen van rooilijnvoorschriften en geeft een omschrijving van wat onder „voorgevel-, onderscheidenlijk achtergevelrooilijn moet wor„den verstaan. Nu is het zeker waar, dat een lijn, welke „ook bij gedeeltelijke vernieuwing of verandering van een



„gebouw niet mag worden overschreden, buiten de gegeven „definitie valt. Bijgevolg is zulk een lijn geen voorgevel„of achtergevelrooilijn in den zin der wet en geldt daarvoor „dus ook niet de verplichting om voorschriften ter bepaling „van die lijn vast te stellen. Doch volgt hieruit nu eveneens, „dat de gemeenten tot vaststelling van zoodanige voorschriften „geen recht meer zouden hebben? Men zou dit, naar mijn „gevoel, slechts dan kunnen volhouden, indien bij de opneming van art. 2 was gebleken van de duidelijke bedoeling „van den wetgever om den gemeentebesturen die bevoegdheid — een bevoegdheid, die zij vóór de wetsherziening „zonder eenigen twijfel bezaten — voor het vervolg te ontnemen. Juist omdat de strekking der bepaling is een verplichting te vestigen en niet een verbod op te leggen, zou „de bedoeling tot dat laatste inderdaad zeer duidelijk moeten „zijn uitgesproken." x)
Ook dit betoog vermag ons niet van zienswijze te doen veranderen. Naar onze meening is het niet juist, te zeggen, „dat de Woningwet, bij wijze van uitzondering, de in het algemeen bestaande bevoegdheid van de gemeenten tot regeling van haar belangen t. a. v. bepaalde onderwerpen omzet in een verplichting". Het onderwerp toch, hetwelk bij de Woningwet geregeld is, is niet gebleven een onderwerp van gemeentebelang — waaromtrent de wetgever aan de gemeente eene verplichting tot regeling heeft gegeven — neen, het is geworden een onderwerp van algemeen rijksbelang; wanneer derhalve de gemeente voldoet aan de haar bij de Woningwet opgelegde verplichting tot regeling, dan regelt zij niet haar belang, doch een rijksbelang, dan treedt zij op ter uitvoering van een haar door het Rijk opgedragen taak.
Wanneer in dit licht art. 2 wordt bezien, dan heeft de Raad bij het vaststellen van rooilijnvoorschriften niet het recht af te wijken van hetgeen de wet te dien aanzien bepaalt; doet hij zulks toch, bepaalt hij in casu, dat de rooilijn ook
l) Mr. J. Vink, „Een onvoorzien gevolg van de gewijzigde Woningwet" — Gemeentebestuur 1931, blz. 592/593.



bij eene gedeeltelijke vernieuwing of verandering van een gebouw niet mag worden overschreden, dan handelt hij o. i. in strijd met de wet, zoodat derhalve een beroep op de aanvullende bevoegdheid, die den Raad bij art. 69 der Woningwet is toegekend, niet opgaat voor het betoog, dat de Raad tot vaststelling van zoodanige voorschriften, afwijkend van art. 2 dier wet, wel het recht zou bezitten.
Lietaert Peerbolte hebben wij aan onze zijde, waar hij zegt x): „Vóór- en achtergevelrooilijnen zijn krachtens het „voorschrift van art. 2 alleen een beletsel voor bouwen, geheel „vernieuwen of veranderen of uitbreiden. Gedeeltelijk vernieuwen of veranderen kan dus niet door een rooilijnvoorschrift worden tegengehouden, wat beteekent, dat onderhoud en herstel onbelemmerd kunnen plaats vinden. „Dit was vóór de wijziging van 1931 niet het geval, doordat „het wetsgebod, rooilijnen te regelen, toen stond in art. 3 „(oud) in den aanhef waarvan ook „voor een gedeelte vernieuwen" was opgenomen."
De omstandigheid dat bij de vorige redactie niet zelden grove ombillijkheden zijn begaan tegenover huiseigenaren, als zij zich tot gedeeltelijk vernieuwen genoopt zagen, zal wel de aanleiding voor den wetgever zijn geweest, hier in te grijpen, 't Was al te mal dat Burgemeester en Wethouders eener Geldersche gemeente een banketbakker niet toestonden een woonkamerraam door een winkelpui te doen vervangen, nadat de woonkamer bij den winkel was aangetrokken, alléén, omdat de gevel buiten de vastgestelde rooilijn stond.
Wij achten deze wijziging dan ook geenszins een stap achterwaarts in de wetgeving; zij zal o. i. veel onbillijkheden voorkomen.
„Dat gedeeltelijke vernieuwing niet meer door een rooilijn, die door een gebouwd perceel getrokken wordt, zal „kunnen worden verhinderd, voorkomt depreciatie door „verval van den eigendom. De praktijk van de vorige jaren „heeft gevallen opgeleverd, waarin door met een rooilijn
J) T. a. p. blz. 103. In gelijken zin eveneens de Gemeentes tem in no. 4251, sub 11.



„als het ware afgedwongen verval van gebouwen ernstige „schade werd berokkend, in strijd met de billijkheid." *)
Blijkens het verslag der Commissie van Voorbereiding 2) werd gevraagd, of onder „bouwen" ook het bouwen van een muurtje tot afsluiting van een tuin wordt verstaan.
De Regeering antwoordde, dat bouwen van een muurtje ongetwijfeld valt onder het begrip „bouwen", niet onder het begrip dat in het artikel is uitgedrukt: bouwen „van woningen of andere gebouwen"; voorts, dat de woorden „van woningen en andere gebouwen" betrekking hebben op de vier werkwoorden die er aan voorafgingen 3), maar er thans op volgen, evenals dat in het derde lid van art. 1 het geval is.
O. i. volgt zoowel uit de definitie van rooilijn als uit de door de Regeering gegeven interpretatie van art. 2, dat door de bouwverordening het bouwen enz. van bouwwerken en getimmerten, geen „woningen en andere gebouwen" zijnde, niet mag worden belet.
Wij worden in deze zienswijze versterkt door een passage, voorkomende in het zoo juist genoemde verslag 4), handelend over de achtergevelrooilijn. „Andere leden", staat er geschreven, „gaven er echter de voorkeur aan, dat deze „definitie (van achtergevelrooilijnen) in de wet behouden „blijft. Men behoeft dan niet in twijfel te verkeeren over „hetgeen met een achtergevelrooilijn wordt bedoeld. Daar„door wordt tegengegaan, dat dit begrip te ver wordt uitgebreid, zoodat ieder getimmerte in een tuin als wijziging
1) Lietaert Peerbolte. T. a. p. blz. 123.
2) Bijl. Hand. Tweede Kamer 1930/31 no. 44.1, blz. 10.
3) In het oorspronkelijk ontwerp (1930) tot wijziging van de Woningwet, luidde art. 2:
1. Onder voorgevelrooilijn wordt verstaan de lijn, die bij het bouwen, het geheel vernieuwen of veranderen, of het uitbreiden van woningen en andere gebouwen, behoudens afwijkingen, toegelaten krachtens de in art. 1 bedoelde voorschriften, aan de wegzijde niet mag worden overschreden.
2. Onder achtergevelrooilijn wordt verstaan de lijn, die bij het bouwen, het geheel vernieuwen of veranderen of het uitbreiden van woningen en andere gebouwen, behoudens afwijkingen toegelaten krachtens de in art. 1 bedoelde voorschriften, aan de van den weg afgekeerde zijde niet mag worden overschreden.
4) T. a. p. bladz. 3.



„(klaarblijkelijk is hier bedoeld als „overschrijding", S.)van de „achtergevelrooilijn wordt beschouwd."
De betrokken Ministers antwoordden hierop: „Met het„geen andere leden voor het behoud van deze omschrijving „aanvoerden, stemmen de ondergeteekenden in".
Het „qui tacet, concedit" moge al dikwerf worden misbruikt, hier mag o. i. uit het zwijgen der Regeering over de opmerking van „andere leden" betreffende „het te ver uitbreiden van het begrip achtergevelrooilijn, zoodat ieder getimmerte in een tuin als overschrijding van deze rooilijn wordt beschouwd", ongetwijfeld worden geconcludeerd, dat zij het eens was met deze zienswijze.
Kruseman meent, dat uit de definitie in art. 2, eerste lid, onder b, opgenomen, niet volgt, dat een gemeentebestuur buiten staat zou zijn, krachtens de aanvullende bevoegdheid, verleend bij art. 69 der Woningwet, de bouwverordening uit te strekken over het onderwerp van andere bouwwerken en getimmerten, waarover de wet zwijgt. Immers men mag de bepaling van art. 2, eerste lid, onder b, niet lezen alsof er stond, dat de achtergevelrooilijnen slechts door woningen of andere gebouwen niet mogen worden overschreden, noch het altijd gevaarlijke argumentum a contrario toepassen. Zoolang er geen strijd ontstaat met de wetsbepalingen mag de gemeenteraad art. 69 der Woningwet hanteeren. Uit de opmerking in het verslag blijkt trouwens niet, dat men zich rekenschap heeft gegeven van hare draagwijdte, noch wat onder „ieder getimmerte in een tuin" werd verstaan. Wellicht heeft men alleen aan kippenhokken gedacht, waaromtrent art. 19 der Amsterdamsche bouwverordening eene uitzonderingsbepaling bevat. Het opnemen van de meest gangbare begripsomschrijving van rooilijn in de Woningwet heeft dus de strekking andere omschrijvingen van dit begrip in gemeentelijke verordeningen te voorkomen, maar niet om de bestaande bevoegdheid der gemeentebesturen ten opzichte van alle bouwsels en getimmerten, welke niet behooren tot woningen en andere gebouwen in den zin der Woningwet, te beperken.



Ware het anders, art. 2, eerste lid, sub b, zou een niet bedoelde zeer gevaarlijke strekking hebben verkregen door het bezetten van achter-terreinen met zulke bouwsels te veroorloven, tot schade van den goeden stadsaanleg, welke de Woningwet juist wil bevorderen. *)
Op grond van de door ons aangevoerde argumenten meenen wij, dat de gemeenteraad ten deze art. 69 der Woningwet niet kan hanteeren, omdat, bijaldien hij bij de bouwverordening het bouwen enz. van bouwwerken en getimmerten, geen „woningen en andere gebouwen" zijnde, zou beletten, hij in strijd zou handelen met art. 2 dier wet.
Volledigheidshalve dienen we in dit verband de vraag onder de oogen te zien wat onder een „gebouw" wordt verstaan, van welk woord de wet geen definitie bevat.
Vooreerst zij opgemerkt, dat niet is gebleken, dat de wetgever sinds de totstandkoming der Woningwet eenige wijziging in de beteekenis van dit woord heeft willen brengen.
Vandaar dat we mogen aannemen, dat de Regeering nog immer huldigt de opvatting, die zij heeft neergelegd in de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer in 1901, dat een hok, een kooi en een bergplaats niet als gebouwen zijn aan te merken, zoodat voor de oprichting daarvan geen vergunning wordt vereischt; dat evenwel het administratief gezag en eventueel de rechter zal hebben uit te maken, wat in de praktijk als gebouw zal moeten worden beschouwd. 2) Bij zijn arrest van 2 Mei 1910 3) overwoog de Hooge Raad, dat de Woningwet niet omschrijft, wat zij in art. 5, eerste lid a onder een „gebouw" verstaat en aan dit woord alzoo zijn gewone taalkundige beteekenis zal moeten worden toegekend, waaronder niet vallen getimmerten van geringe afmetingen als „eene kooi, een hok, eene bergplaats en dergelijke zaken", voor wier oprichting, blijkens de geschiedenis der wet dan ook terecht is verklaard, dat geene
*) Supplement Commentaar Woningwet blz. 88/89.
s) Memorie van Antwoord I, blz. 421.
s) W. 9035, C. V. blz. 261.
Rooilijn
4



vergunning van Burgemeester en Wethouders wordt vereischt;
dat het evenwel anders kan zijn, wanneer de voormelde bij name genoemde getimmerten grootere afmetingen aannemen, zoodat onder „gebouw" wel kan vallen een varkenshok, wanneer dit op grond van samenstelling en afmetingen aanleiding geeft het als een gebouw te beschouwen.
In zake eene beslissing, of een autogarage, samengesteld uit gegalvaniseerde gegolfde ijzeren platen, welke met behulp van schroefbouten tot een stabiel samengesteld geheel verbonden zijn, een „gebouw" is, overwoog de Hooge Raad bij zijn arrest van 21 Maart 1927 1), dat aan het woord „gebouwen" — nu de Woningwet niet omschrijft, wat daaronder is te verstaan — de gewone taalkundige beteekenis zal moeten worden toegekend; dat nu daaronder weliswaar niet vallen kleine getimmerten, zooals ook door de Regeering bij de totstandkoming der wet is te kennen gegeven, doch naar het spraakgebruik daaronder zeer wel kunnen worden begrepen getimmerten en inrichtingen van grooter afmetingen; dat voorts de Rechtbank uit de afmetingen der garage 2), haar wijze van samenstelling en hare plaatsing bij een woning de gevolgtrekking kon maken, dat zij was een gebouw als bedoeld in art. 5 (oud) der Woningwet, ook al was zij niet met den grond verbonden, uitneembaar en verplaatsbaar.
De Arrondissements-Rechtbank te Tiel vernietigde bij vonnis van 6 Februari 1930 3) het desbetreffende vonnis van den Kantonrechter te Druten en ontsloeg van rechtsvervolging den verdachte, die zonder vergunning van Burgemeester en Wethouders van Wamel in zijn tuin had doen bouwen een steenen varkenshok, met pannen gedekt, ongeveer 5 M. lang, ongeveer 4.25 M. breed en ongeveer 1.50
!) W. 11663.
2) Deze had een lengte, breedte en hoogte van onderscheidenlijk ongeveer 7, 4 en 3.10 Meter.
3) W. 12154.



a 2.80 M. hoog, uit overweging, dat, waar de Woningwet blijkens den considerans beoogt het vaststellen van bepalingen betreffende Volkshuisvesting en het in casu gebouwde niet anders is dan een met pannen gedekte steenen ruimte bestemd en gebezigd voor het houden van varkens, zonder dat daarvan eenig gedeelte is ingericht of gebezigd wordt tot verblijf voor korteren of langeren duur van menschen en op een afstand van meer dan 200 M. geplaatst is achter de woning van verdachte in diens tuin, dit varkenshok niet is te beschouwen als een gebouw bedoeld in art. 5, sub 1 a der Woningwet.
Lietaert Peerbolte teekent op dit vonnis aan, dat de Rechtbank woord en strekking van de wet op dit punt miskende, dat zij blijkbaar niet heeft vertrouwd, dat de wetgever met oordeel des onderscheids de woorden „woning" en „gebouw" in eenzelfde wet gebruikt en dat zij ook geen kennis genomen heeft van hetgeen de Regeering over de beteekenis van „gebouw" geschreven heeft. *)
Wij onderschrijven deze critiek volkomen.
Bij arrest van 3 Maart 1930 2), besliste de Hooge Raad, dat een perron-overkapping een gebouw is in den zin van art. 5 der Woningwet, zulks op grond van de navolgende overwegingen:
„dat er geen grond is om aan te nemen dat aan het woord „„gebouw" in art. 5, lid 1, a, der Woningwet een andere „beteekenis moet worden toegekend, dan daaraan naar het „spraakgebruik toekomt, gelijk ook door de Rechtbank wordt „overwogen;
„dat een perron-overkapping met de afmetingen als in „de dagvaarding omschreven 3) — en bij het vonnis als „bewezen aangenomen — volgens de gewone taalkundige „beteekenis van dat woord, niet anders dan als een „gebouw" „kan worden aangemerkt;
') T. a. p. blz. 87/88. In gelijken zin de Gemeentestem no. 4118 sub 8.
*) W. 12112.
s) Lang: ± 95 M.; breed ± 11,60 M.; hoog: ± 4.25 M.



„dat de Rechtbank heeft geoordeeld, dat naar het spraakgebruik een gebouw in zekere mate door wanden, muren „of op andere wijze moet zijn afgesloten, althans in meerdere „mate dan zulks met een perronoverkapping het geval is, „doch zulks in het spraakgebruik niet den noodigen steun „vindt."
Uit dit arrest blijkt derhalve, dat volgens de meening van den Hoogen Raad het woord gebouw niet impliceert afgeslotenheid van ruimte.
Tenslotte zij vermeld, dat de Hooge Raad zich bij zijn arrest van 23 Februari 1931 x) vereenigde met de opvatting van den Kantonrechter en van de Rechtbank te 's-Gravenhage, dat een stalling voor een paard, uitneembaar samengesteld op betonnen voet uit 4 houten schotten ter hoogte
van 2,5 a 3 M. met plaatijzeren dak een gebouw is.
# #
Een secundair gevolg van de vaststelling der rooilijn bestaat hierin, dat de bouwvergunning ingevolge het bepaalde in art. 6, tweede lid onder c, der Woningwet mag en ook moet worden geweigerd, indien niet wordt voldaan aan de voorschriften, bedoeld in art. 2. M. a. w. indien een bouwplan in strijd is met rooilijnvoorschriften, dan mag de bouwvergunning door Burgemeester en Wethouders niet worden verleend.
We zagen reeds, dat een vergunning voor eene gedeeltelijke vernieuwing of verandering niet geweigerd kan worden op grond van een rooilijnvoorschrift. 2)
Dat een rooilijnbesluit grond kan opleveren voor weigering eener bouwvergunning is in 1931 met evenzooveel woorden in de wet neergeschreven. Dit wil echter o. i. niet zeggen, dat dit punt niet geregeld was, zooals Kruseman meent. 3)
Onder de oude redactie toch moest de bouwvergunning
!) W. 12312.
2) Zie blz. 43 e.v. hiervoren.
3) T. a. p. blz. 59.



worden geweigerd, o. m. indien aan de voorschriften met betrekking tot gebouwen niet werd voldaan. Onder deze voorschriften vielen naar onze meening ook de rooilijnbesluiten.
Door Lietaert Peerbolte wordt dienaangaande opgemerkt: „De weigeringsgronden onder a en c (van art. 6) stemmen zakelijk overeen met het tweede lid, zooals het vóór de wijziging van 1931 luidde". *)
Over de schade, die de vaststelling eener rooilijn voor eigenaren kan teweeg brengen, zal hierna worden gehandeld in hoofdstuk VII.
l) T. a. p. blz. 120.



HOOFDSTUK IV.
ALGEMEENE EN BIJZONDERE ROOILIJNVOORSCHRIFTEN.
De Woningwet werd in 1931 niet alleen verrijkt met een definitie van rooilijn, zij het dan ook, dat voor deze definitie eene nadere onderscheiding werd gemaakt in voorgevel- en achtergevelrooilijnen; in art. 2 werd tevens eene onderscheiding ingevoerd tusschen algemeene en bijzondere rooilijnvoorschriften.
Het woord „algemeene" wordt in het eerste lid van genoemd artikel wel niet gebezigd, doch deze benaming vloeit voort uit het tweede lid van dit artikel, waarin gesproken wordt van „bijzondere" voorschriften, die bij afzonderlijk besluit van den Gemeenteraad ter uitvoering of aanvulling of in afwijking van de in het eerste lid (onder a en b) bedoelde voorschriften kunnen worden vastgesteld.
In de Memorie van Toelichting I) werd dit onderscheid toegelicht als volgt: „Een rooilijn, zooals die in het wetsontwerp is beschreven, kan een gevolg zijn, hetzij van „algemeene voorschriften in de bouwverordening, waarbij „een zekere afstand uit de as van wegen voor de bebouwing „van aangrenzende terreinen wordt aangegeven, hetzij van „een speciaal raadsbesluit, waarbij voor bepaalde wegen „rooilijnen worden getrokken. Gaat het om algemeene voorschriften van de bouwverordening, dan is er blijkens de „ervaring aan bijzondere waarborgen geen behoefte. Anders „is het, wanneer het gaat om speciale rooilijnbesluiten. Ten „aanzien van die besluiten is niet alleen, overeenkomstig „de wet, goedkeuring van Gedeputeerde Staten noodig, maar
1) Zitting 1929—1930, no. 297, blr. 7.



„moet ook aan belanghebbenden de gelegenheid worden „gegeven, hun bezwaren kenbaar te maken."
Reeds aanstonds zij aangeteekend, dat uit deze toelichting der Regeering o. i. niet mag worden geconcludeerd, dat het per se noodzakelijk is, dat de algemeene rooilijnvoorschriften in de bouwverordening ondergebracht worden, weshalve wij de vermelding „een rooilijn kan een gevolg zijn, hetzij van algemeene voorschriften in de bouwverordening", minder juist achten.
In de wet toch vinden wij nergens vermeld, dat deze voorschriften in de bouwverordening opgenomen moeten worden; vaststelling dezer voorschriften kan ook plaats vinden bij een raadsbesluit, waarin niets anders wordt geregeld.
Wij erkennen gaarne, dat de bouwverordening zich het meest geschikt leent voor opname van deze algemeene rooilijnvoorschriften en het is o. i. dan ook zeer gewenscht, dat zij in deze verordening worden ondergebracht; zulks zal wel de praktijk zijn in bijkans alle gemeenten; doch imperatief voorgeschreven is zulks niet. *)
In onze meening worden wij versterkt door de opmerking van sommige leden, vermeld in het Verslag van de Commissie van Voorbereiding, luidende: „Gaat het om rooilijnvoorschriften met een algemeen normatief karakter, die wel „steeds in de bouwverordening zullen zijn opgenomen, (cursi„veering van ons, S.) dan is aan bijzondere maatregelen geen behoefte". 2)
Op de cursief gedrukte zinsnede werd door de Regeering niet gereageerd, zoodat men zal mogen aannemen, dat ook de Regeering de meening is toegedaan, dat de algemeene rooilijnvoorschriften practisch wel steeds in de bouwverordening ondergebracht zullen worden, doch dat zulks niet per se noodzakelijk is.
Bij de bespreking der vraag hierna in Hoofdstuk V, of
*) In denzelfden zin J. van den Toren in „Artikel 2 der Woningwet. Algemeene en bijzondere rooilijnvoorschriften" in Weekblad voor den Ned. Bond van Gem.-ambt. no. 1613, blz. 295.
2) Bijl. Hand. Tweede Kamer 1930/1931 no. 44.1 blz. 3.



ook bij het uitbreidingsplan rooilijnen mogen worden vastgesteld, komen wij op deze kwestie nog nader terug.
Ook onder de oude Woningwet kende men in de praktijk naast algemeene rooilijnvoorschriften bijzondere besluiten ter bepaling van rooilijnen langs bepaaldelijk aangeduide wegen, doch deze laatste waren niet met bijzondere waarborgen omkleed. Beide soorten voorschriften werden over één kam geschoren, hetgeen tot groote onbillijkheden aanleiding gegeven heeft. Wanneer toch b.v. ter wegverbreeding bij afzonderlijk besluit van den gemeenteraad een bestaande rooilijn langs een bepaalden weg werd verlegd en getrokken werd door gebouwde panden, dan kon zulks een aanzienlijke schadeberokkening voor de betrokken eigenaren ten gevolge hebben, terwijl deze zelfs in geval van onteigening niet eens door den rechter konden worden geholpen. x)
Door de Gedeputeerde Staten van diverse provinciën is getracht genoemde onbillijkheden te voorkomen dan wel te verminderen door de gemeentebesturen aan te schrijven de ontwerpen van bijzondere rooilijnvoorschriften ter visie te leggen en belanghebbenden gelegenheid te geven bezwaren in te brengen. Tot terinzagelegging met openbare en eventueel persoonlijke kennisgeving en het geven van gelegenheid tot indiening van bezwaren konden Burgemeester en Wethouders overgaan zonder dat dienaangaande bij verordening iets was bepaald. Doch ook werd hieromtrent somwijlen in de bouwverordening het een en ander voorgeschreven. Zoo bepaalde b.v. de Amsterdamsche bouwverordening t. a. v. verordeningen tot vaststelling van voorgevel- en achtergevelrooilijnen: „Een ontwerp-verordening „als bedoeld in art. . . . wordt niet behandeld zonder dat „belanghebbenden bij publicatie zijn opgeroepen om hun „bezwaren daartegen in te brengen.
„Die publicatie wordt op de gewone wijze ter algemeene
*) Men zie voor eenige sympathieke pogingen van de Rechtbank te Amsterdam, om recht te doen tegen de wet in, „De Woningwet" door Lietaert Peerbolte op blz. 92/93.



„kennis gebracht en door aanplakking aan of in de onmiddellijke nabijheid van de betrokken wegen.
„De belanghebbenden worden daarbij uitgenoodigd hun „bezwaren schriftelijk kenbaar te maken aan Burgemeester „en Wethouders.
„Voor de indiening der bezwaren wordt een termijn ge„steld van veertien dagen; bij elke voordracht, strekkende „om de hierbedoelde verordeningen vast te stellen, doen „Burgemeester en Wethouders aan den Raad mededeeling „van de bezwaren, welke tegen die voordracht zijn ingekomen."
Thans heeft de wetgever getracht voorschreven onbillijkheden te beeindigen door bovengenoemde onderscheiding te maken in algemeene en bijzondere rooilijnvoorschriften, door voor deze laatste in art. 10, juncto art. 11 een afzonderlijke procedure voor te schrijven en door het voorschrift in art. 92 der Onteigeningswet, dat bij de bepaling van de werkelijke waarde, bedoeld in art. 40 dier wet, van het onteigende, geen rekening wordt gehouden met bijzondere voorschriften ter bepaling van een voorgevelrooilijn, als bedoeld in art. 2, tweede lid van de Woningwet. *)
Met Lietaert Peerbolte kunnen wij instemmen, als hij zegt, dat voor de beteekenis van het tweede lid van art. 2 der Woningwet de geschiedenis in het oog moet worden gehouden. 2) Doch diens onmiddellijk daarop volgende bewering, dat de bepaling nopens bijzondere rooilijnvoorschriften is geboren uit de behoefte van de praktijk, in bebouwde buurten, dus door gebouwde perceelen een rooilijn voor wegverbetering te trekken, dienen wij toch o. i. cum granu salis te aanvaarden, wijl de boven gesignaleerde bezwaren, zij het dan in mindere mate, zich toch ook voordoen, indien bij afzonderlijk raadsbesluit een rooilijn wordt vastgesteld voor een weg, waaruit men b.v. de bochten wenscht
) Dat de wetgever naar onze meening ten deze geen afdoende hulp geboden heeft, zal hierna worden aangetoond in hoofdstuk VII.
8) T. a. p. blz. 93/94.



te verwijderen, ook al zoude langs zulk een weg nog niet zijn gebouwd; door een dergelijke rooilijn worden ongebouwde eigendommen getroffen, en ook in dat geval zijn bijzondere waarborgen noodig ter wille van de belangen der betrokken eigenaren.
Wij schreven zoojuist, dat onder de oude Woningwet de algemeene en de bijzondere rooilijnvoorschriften over één kam werden geschoren. Op beide soorten voorschriften had art. 3, eerste lid, onder a dier wet betrekking x), wijl zij beide betrekking hadden op de plaatsing van de (in den aanhef van art. 3 bedoelde) gebouwen.
Kruseman meent, dat op afzonderlijke, voor speciale bouwblokken vastgestelde „rooilijn-besluiten", waarbij de aanwijzing geschiedt langs een bestaanden weg van de lijn, waaraan gebouwd zal moeten worden, of waarbij, op de kaart van het vastgestelde plan, nader het juiste beloop van de bouwlijn wordt aangegeven, genoemd art. 3, eerste lid, sub a, geen betrekking had. Volgens dezen auteur werd het onderscheid tusschen eenerzijds „rooilijn-verordeningen" en anderzijds „rooilijn-besluiten" welke dienen ter uitvoering, ter aanvulling of in afwijking van die „rooilijn-verordeningen", welk onderscheid men thans aantreft in art. 2 der Woningwet van 1931, voorheen in de praktijk niet steeds begrepen of althans niet steeds in acht genomen.
Aldus meende het gemeentebestuur van Amsterdam, dat de afzonderlijke rooilijnbesluiten vielen onder art. 3, eerste lid, sub a (oud) en derhalve, ingevolge art. 7 (thans 11), onderworpen waren aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, met welke opvatting dit college zich vereenigde. 2)
In een ander verband bespraken we deze kwestie uitvoerig, zoodat we, om niet in herhaling te treden, volstaan met te verwijzen naar Hoofdstuk II, blz. 20 e. v.
1) Althans wanneer zij betroffen woningen of als woning in gebruik te nemen gebouwen.
2) T. a. p. blz. 76.



In bovengenoemd verslag wordt medegedeeld dat er door sommige leden de aandacht op gevestigd werd, dat de algemeene en bijzondere rooilijnbesluiten ten onrechte in eenzelfde artikel zijn opgenomen. Het onderscheid tusschen rooilijnvoorschriften met een algemeen normatief karakter en speciale rooilijnbesluiten zou volgens deze leden beter tot uitdrukking komen, indien deze laatste besluiten, die als het ware op één lijn kunnen worden gesteld met maatregelen als het bouwverbod en het uitbreidingsplan, overgebracht werden naar § 6 (thans § 7) der wet: „regeling der bebouwing en der bestemming van gronden".
Hierop werd door de betrokken Ministers geantwoord, dat het naar hun gevoelen niet juist zou zijn, de bijzondere rooilijnvoorschriften los te maken van de algemeene en over te brengen naar § 6, omdat zij evenzeer als de algemeene „rooilijnvoorschriften" en dus materieel van gelijken aard zijn. *)
Met dit antwoord kunnen wij geheel en al accoord gaan; ook naar onze meening zijn beide soorten voorschriften materieel van gelijken aard; een bijzonder rooilijnvoorschrift moge wat dieper ingrijpen in de belangen der eigenaren, ook een algemeen voorschrift beperkt den eigendom; beide hebben tot gevolg, dat de grond vóór de rooilijn niet mag worden bebouwd. Waarom het voorschrift over de bijzondere rooilijnbesluiten beter zal worden ondergebracht in § 7 der wet, waar het naast het bouwverbod thuis behoort, zooals Kruseman meent 2), is ons dan ook geenszins duidelijk.
Ten aanzien van de algemeene en bijzondere rooilijnen, bepaalt art. 2, dat de Raad vaststelt, respectievelijk kan vaststellen, „voorschriften ter bepaling van" de rooilijn.
Gedeputeerde Staten van Overijssel schreven naar aanleiding hiervan aan de gemeentebesturen in deze provincie:
„Uit de voorschriften moet dus de bepaling van de rooilijn kunnen worden afgeleid. Hieruit volgt dat een bepaling als
x) T. a. p. blz. 3.
2) T. a. p. blz. 86.



„wel voorkomt, dat de Raad zelf de rooilijn vaststelt, niet „voldoet aan den eisch der wet." x)
Inderdaad, een blanco voorschrift, dat de Raad zelf de rooilijn vaststelt, voldoet thans niet en voldeed ook vóór 1931 niet aan den eisch van de wet. Doch wij betwijfelen, of ook dan wel aan den eisch der wet voldaan wordt, indien uit de voorschriften de bepaling van de rooilijn slechts kan worden afgeleid. Ook Rowaan meent, dat het bij de algemeene voorschriften voldoende is, regelen te geven, waaruit de rooilijn kan worden afgeleid. 2)
Met Lietaert Peerbolte zouden zij liever zeggen, dat „voorschriften ter bepaling" alleen kan beteekenen, dat uit de voorschriften in de verordening zelve moet blijken, waar de rooilijnen moeten liggen. 3)
Eén der verschilpunten tusschen algemeene en bijzondere rooilijnvoorschriften is hierin gelegen, dat de eerste door lid 1 van art. 2 imperatief worden voorgeschreven, terwijl lid 2 van dit artikel vaststelling der laatste facultatief heeft gelaten.
Hieruit volgt, dat, indien de Raad geen bijzondere rooilijnvoorschriften heeft vastgesteld, uit de verordening, waarin de algemeene rooilijnvoorschriften zijn opgenomen, ten aanzien van alle in de gemeente bestaande wegen blijken moet, waar hun rooilijn ligt; dit geldt zoowel voor voorgevel- als voor achtergevelrooilijn.
„Juiste naleving van de wet vordert thans, dat de Raad „(in zijn bouwverordening) algemeene voorschriften opneemt „ter bepaling van de voorgevelrooilijn en de achtergevel„rooilijn, voorschriften dus, die algemeen gelden, voor zoover
») Dit schrijven, gedateerd 5 December 1932, is afgedrukt in het Weekblad voor gemeentebelangen 1932, no. 52. De geciteerde passage komt ook voor in de op blz. II hiervoren vermelde ministerieele circulaire. Gedeputeerde Staten van Utrecht schreven in hun rondschrijven aan de gemeentebesturen in hun gewest dd. 14 februari 1933 — opgenomen in genoemd Weekblad 1933, no. 12 dat uit de algemeene rooilijnvoorschriften het beloop van de rooilijn rechtstreeks moet kunnen worden afgeleid.
2) Mr. N. J. Rowaan, „Artikel 2 der Woningwet", in no. 1619 van het Weekblad voor den Ned. Bond van Gem.-ambt., blz. 366.
s) T. a. p., blz. 92.



„de Raad niet bijzondere rooilijnvoorschriften heeft vastgesteld." *)
Wijl bijzondere rooilijnvoorschriften volgens art. 2, lid 2, slechts „ter uitvoering of aanvulling of in afwijking van" de algemeene rooilijnvoorschriften kunnen worden vastgesteld, is het duidelijk, dat de vaststelling dezer laatste moet voorafgaan aan die der eerste.
Wanneer door Gedeputeerde Staten krachtens art. 5, eerste lid vrijstelling is verleend ten aanzien der vaststelling van algemeene voorschriften ter bepaling van de achtergevelrooilijn, dan rijst de vraag, of alsdan de vaststelling mogelijk is van „bijzondere" voorschriften ter bepaling eener achtergevelrooilijn; immers, indien er geen algemeene voorschriften bestaan, dan is het niet mogelijk ter uitvoering of aanvulling of in afwijking van algemeene voorschriften, bijzondere voorschriften vast te stellen.
Wijl in art. 2, lid 2, uitdrukkelijk is voorgeschreven, dat een bijzonder rooilijnvoorschrift moet worden vastgesteld ter uitvoering of aanvulling of in afwijking van algemeene rooilijnvoorschriften, meenen wij, dat bovengenoemde vraag in ontkennenden zin moet worden beantwoord.
Van den Toren meent, dat de vrijstelling tot vaststelling van een „algemeen" achtergevelrooilijnvoorschrift treedt in de plaats of althans moet worden geacht te vervangen het door den gemeenteraad voldoen aan den eisch, in het eerste lid van art. 2 der Woningwet gebiedend gesteld.
Bij deze opvatting mag dan volgens hem worden aangenomen, dat een „bijzonder" achtergevelrooilijnvoorschrift geheel in overeenstemming met de bewoordingen van het tweede lid, gebaseerd is op het „algemeen" achtergevelrooilijnvoorschrift. 2)
Dit betoog lijkt ons zeer zwak. In het midden gelaten,
') Mr. L. Lietaert Peerbolte, „De Woningwet", blz. 101. Wij hebben in dit citaat de woorden „in zijn bouwverordening" tusschen ( ) geplaatst, in verband met ons betoog op blz. 55 hiervoren.
2) T. a. p. blz. 295.



of het juist is dat een verkregen vrijstelling van een verplichting geacht moet worden het voldoen aan deze verplichting te vervangen, het is toch niet voor tegenspraak vatbaar, dat bij het niet bestaan van een „algemeen" achtergevelrooilij nvoorschrift een „bijzonder" achtergevelrooilijnvoorschrift onmogelijk hierop kan gebaseerd zijn.
Het wil ons voorkomen, dat de woorden „ter uitvoering in art. 2, tweede lid, ten onrechte zijn opgenomen.
Uit de algemeene rooilijnvoorschriften toch moet blijken, waar de rooilijnen, d. w. z. de algemeene rooilijnen liggen. O. i. zijn algemeene rooilijnvoorschriften en algemeene rooilijnen identiek, zoodat we ons niet kunnen realiseeren, hoe het mogelijk zou zijn, dat „ter uitvoering" van een algemeen rooilijnvoorschrift een bijzonder rooilijnvoorschrift kan worden vastgesteld.
* *
*
In meergenoemd verslag lezen we, dat eenige leden opmerkten, dat de bouwverordeningen ten aanzien van de algemeene rooilijnvoorschriften soms ook een zekere differentiatie toepassen, naar gelang de aard of de ligging van de verschillende wijken zulks noodig maakt; dergelijke voorschriften verliezen, volgens deze leden, daardoor echter niet hun normatief karakter en zullen derhalve onder het derde lid, niet onder het vierde lid van art. 1 moeten vallen (lees thans: onder het eerste lid, niet onder het tweede lid van art. 2).
Het antwoord der betrokken Ministers luidde: „Indien in „de voorschriften van een bouwverordening een zekere „differentiatie wordt toegepast naar gelang de aard of de „ligging van de verschillende wijken dat noodig maakt, „hebben die gedifferentieerde voorschriften toch een nor„matief karakter en vallen zij onder de rubriek: algemeene
„voorschriften." *)
Kruseman wijst als voorbeeld op de Amsterdamsche bouw-
>) T. a. p., blz. 3.



verordening, waar in art. 7 de gemeente voor de toepassing dezer verordening verdeeld wordt in zones. Zoo is b.v. zone F het gedeelte der gemeente, begrensd door den Schinkel, den ontworpen Ceintuurspoorweg-Haven-West, de Slotervaart, de westelijke grens van het uitbreidingsplan der voormalige gemeente Sloten, vastgesteld bij raadsbesluit van 28 November 1916 en den Sloterweg tot aan den Schinkel. Art. 81, derde lid, dezer verordening bepaalt nu: „onafhankelijk van het bepaalde in het eerste en in het tweede „lid ligt de voorgevelrooilijn, voorzoover die niet anders is „vastgesteld bij een raadsbesluit, in de zönes F, G, H, J, „K en L voor wegen, welke eene breedte hebben van minder „dan 8 Meter, op een afstand van 4 Meter van de as van „den weg, ter beoordeeling van Burgemeester en Wethouders". x)
Met bovengenoemd antwoord der Ministers kunnen we genoegen nemen, doch wij haasten ons de opmerking er bij te plaatsen, dat het de deur openzet voor het in toepassing brengen eener gemeentelijke praktijk, die in strijd is zoo al niet met de letter, maar toch zeker met den geest der Woningwet.
Immers, wanneer een gemeenteraad voor een of anderen weg een rooilijn zou willen vaststellen in afwijking van de algemeene rooilijnvoorschriften en hierbij zou willen ontkomen aan de formaliteiten van art. 10, dan zou hij een afzonderlijke zóne (X) voor het rayon van dien weg kunnen creëeren, en dan vervolgens kunnen bepalen, dat ten aanzien van de wegen gelegen in de zóne X de voorgevelrooilijn ligt op een afstand van b.v. 15 Meter uit de as van den weg.
Uit een formeel oogpunt beschouwd heeft men dan niet te doen met een „afzonderlijk besluit van den gemeenteraad", waarbij een rooilijn wordt vastgesteld aan één of meer wegen, waarvan de ligging in het raadsbesluit bepaaldelijk is aangeduid, zoodat dus de bepalingen omtrent terinzagelegging, mededeeling aan de eigenaren en hypotheekhouders, beroep
*) T. a. p., blz. 84.



op de Kroon, openbare kennisgeving van de goedkeuring, zoowel als de uitschakeling van den invloed der rooilijnen bij de berekening van de werkelijke waarde bij onteigening, niet gelden.
Formeel is in het gestelde geval een algemeen geldend voorschrift voor een bepaalde zóne, voor een bepaald gedeelte der gemeente vastgesteld, doch materieel is het eene bijzondere rooilijn, tot de vaststelling waarvan de Raad heeft
besloten. w
„Bij dit practisch in elkander overgaan van de twee vor„men: algemeen voorschrift en bijzonder voorschrift omtrent „rooilijnen in de bouwverordeningen , schrijft Kruseman, „is het niet mogelijk voor de onderscheiding tusschen een „normatief voorschrift voor een gedeelte der gemeente en leen speciaal voorschrift voor enkele terreinen ééne alge„meene gedragslijn aan te bevelen, daar veel zal afhangen „van de omstandigheden van elk bijzonder geval. Hier ligt „een moeilijke taak voor de Inspecteurs der Volkshuisvesting ien voor Gedeputeerde Staten, om telkens te beslissen, of „men met het eene of met het andere geval te doen heeft, „en of dus eventueel de uitlichting van een bijzonder rooilijnIvoorschrift uit eene ter goedkeuring aangeboden bouwverordening moet worden verlangd. Bedrieg ik mij niet, „dan heeft, ofschoon de Regeering dit niet nader toelichtte, „deze verwantschap tusschen sommige algemeene en bijzondere gemeentelijke voorschriften omtrent rooilijnen mede „aanleiding gegeven tot de ongeneigdheid om de bepalingen „over de bijzondere rooilijnbesluiten over te brengen naar „§ 7, handelende over de regeling der bebouwing en de
„bestemming van gronden." L)
In tegenstelling met Kruseman gelooven wij met, dat genoemde verwantschap de Regeering mede aanleiding heeft gegeven tot de ongeneigdheid om de bepalingen over de bijzondere rooilijnbesluiten over te brengen naar § 7; geen enkel argument hebben wij voor deze bewering in de schrif-
l) T. a. p. blz. 85 en 86.



telijke of mondelinge behandeling van het wetsontwerp vermogen te ontdekken.
Wel zijn ook wij de meening toegedaan, dat hier inderdaad voor Gedeputeerde Staten, voorgelicht door de Inspecteurs der Volkshuisvesting, een moeilijke taak ligt; want, indien het geoorloofd wordt geacht, dat in de bouwverordeningen ten aanzien van de algemeene rooilijnvoorschriften een zekere differentiatie wordt toegepast, dan zullen Gedeputeerde Staten zich voor de taak gesteld zien, om uit te maken of in een gegeven geval een rooilijnvoorschrift van algemeenen dan wel van bijzonderen aard is, zonder dat er een objectief criterium voor hunne beoordeeling aanwezig is.
Naar subjectief inzicht zal hier ten slotte beslist moeten worden, hetgeen wij geenszins bevorderlijk achten voor de rechtszekerheid der ingezetenen, doch waaraan niet valt te ontkomen, zoolang in de Woningwet de grenslijn tusschen algemeene en bijzondere rooilijnen niet scherper wordt getrokken.
O. i. ware het ten zeerste gewenscht, dat art. 2 aldus werd gewijzigd, dat genoemde grenslijn zoodanig getrokken werd, dat er een einde werd gemaakt aan het — zooals Kruseman dat noemt — practisch in elkander overgaan van de twee vormen: algemeen voorschrift en bijzonder voorschrift omtrent rooilijnen in de bouwverordeningen.
* *
*
De speciale procedure, geldend voor de vaststelling van een bijzonder rooilijnvoorschrift is neergelegd in art. 10 der Woningwet.
Door van den Toren wordt de vraag besproken 1), wat de wet heeft bedoeld met „ontwerp" van besluiten, waarover het eerste lid van art. 10 spreekt. „„Is het de bedoeling „„dat werkelijk een raadsbesluit in optima forma in ontwerp „„gereed wordt gemaakt en ter inzage gelegd? Of mag men „„onder „ontwerp" verstaan het geheel van stukken, zooals „„dit geheel ontstaat vóór Burgemeester en Wethouders
x) In „Artikel 10 der Woningwet en artikel 10 van het Woningbesluit" — Weekblad voor den Nederl. Bond van Gemeente-ambtenaren no. 1632, bladz. 535.
Rooilijn 5



„„overgaan tot het opmaken en vaststellen van een ontwerp„ „raadsbesluit?"" Van den Toren meent, dat, alhoewel hij gaarne toegeeft, dat men onder „ontwerp" gevoegelijk kan verstaan vorengenoemd geheel van stukken, waaronder hij dan o.a. rangschikt het voorstel van den technischen dienst, het advies van de desbetreffende commissie van bijstand en de beslissing van Burgemeester en Wethouders, het toch op formeele gronden wenschelijk en op administratief-practische gronden niet bezwarend is, ominderdaad een ontwerp-raadsbesluit, vastgesteld door Burgemeester en Wethouders, ter inzage te leggen. ' Naar onze meening is het taalkundig evident, dat onder „ontwerp" moet worden verstaan een concept raadsbesluit, hetwelk, zooals het is ontworpen, den Raad ter vaststelling
wordt aangeboden.
Van een geheel van stukken, zooals dit geheel is ontstaan, vooraleer Burgemeester en Wethouders een raadsbesluit hebben geconcipieerd, kan toch nimmer worden gezegd, dat dit geheel een ontwerp-raadsbesluit vormt.
Een andere vraag is het, of het al dan niet geoorloofd is, om bij de behandeling in den Raad wijziging te brengen in de ter visie gelegen hebbende voorschriften.
O. i. is zulks ongetwijfeld geoorloofd; nergens toch wordt ten dezen het recht van amendement den Raad ontnomen. Indien de Raad niet zou kunnen amendeeren, dan zou hij niet eens tegemoet kunnen komen aan gegronde bezwaarschriften. Natuurlijk zal de Raad niet zoo ver mogen gaan, dat hij onder het mom van wijzigingen feitelijk geheel nieuwe voorschriften, die totaliter afwijken van die, welke ter visie gelegen hebben, vaststelt; hier ligt een taak voor Gedeputeerde Staten om toe te zien, dat de Raad niet al te ver van het concept afwijkt.
Gedeputeerde Staten van Utrecht zijn een andere meening toegedaan. *) In een rondschrijven 2) aan de gemeentebesturen
1) Eveneens in anderen zin J. van den Toren in „Artikel ll van de Woningjet en artikel 1 van het Woningbesluit" in Weekblad voor den Ned. bond van Gemeenteambtenaren, no. 1661, blz. 240.
2) Gedagteekend 7 Februari 1933, opgenomen in Weekblad voor gemeentebelangen
1933, no. 12.



in die provincie vestigden zij de aandacht erop, dat o. m. een raadsbesluit tot vaststelling van bijzondere rooilijnvoorschriften, ongeacht zijn zakelijken inhoud, alleen voor goedkeuring in aanmerking kan komen, indien aan alle te dier zake, in art. 10 gegeven vormvoorschriften met inachtneming van de daarbij gestelde termijnen volledig is voldaan. „In het bijzonder beteekent dit", — aldus Gedeputeerde Staten voornoemd — „dat de inhoud van zulk een besluit — zelf van „te voren in ontwerp, — in eensluidende bewoordingen en met „dezelfde verklarende stukken op de wettelijk voorgeschreven „wijze ter kennis van belanghebbenden moet zijn gebracht.
„Dit moet dus ook het geval zijn geweest, wanneer zoodanig besluit door den Raad is genomen ter vervanging „van een voorafgaand ander besluit, waarvan het ontwerp „overeenkomstig de desbetreffende bepalingen openbaar was „gemaakt, doch dat, — bijv. wegens te dien aanzien gerezen „bedenkingen —, onze goedkeuring niet kon erlangen."
Wij vermogen niet in te zien, dat een dergelijke ver strekkende beteekenis in het vormvoorschrift van art. 10 ligt opgesloten. Ongetwijfeld zullen de gemeentebesturen in de provincie Utrecht genoemd rondschrijven met weinig enthousiasme hebben begroet, wijl het hun zeer veel, o. i. noodeloozen, arbeid kan veroorzaken.
Nog een andere praktijk-vraag doet zich voor t. w. of aan de wet wordt voldaan, wanneer de kennisgeving, waarvan het tweede lid van art. 10 gewaagt, wordt geplaatst niet in een dagblad, doch in een plaatselijk blad, hetwelk één of meerdere malen per week verschijnt.
In het oorspronkelijk ontwerp van dit artikel stond in plaats van „in een of meer dagbladen", „in een of meer nieuwsbladen". Bij haar schriftelijk antwoord op het afdeelingsverslag wijzigde de Regeering „nieuwsbladen" in „dagbladen" met de toelichting, dat nieuwsbladen kunnen zijn zuiver lokale, onbeduidende bladen, die eens per week of om de 14 dagen verschijnen en alleen in de plaats zelve gelezen worden. De noodige publiciteit wordt blijkens de



ervaring hierdoor niet bereikt. Dagbladen plegen meer en in ruimer kring gelezen te worden. x) j, ,
Hieruit blijkt, dat men „dagblad" in ieder geval niet mag beschouwen als synoniem met „nieuwsblad en voorts, dat genoemde praktijkvraag in ontkennenden zin moet worden beantwoord. 2)
Wanneer in de betrokken gemeente zelf een dagblad wordt uitgegeven, dan zal ongetwijfeld dit dagblad meer en in ruimer kring gelezen worden dan een in deze gemeente uitgegeven weekblad of plaatselijk blad, hetwelk eenige malen per week verschijnt; doch indien in de gemeente zelve geen dagblad wordt uitgegeven, terwijl in dat geval de wet voorschrijft, dat alsdan de publicatie in een of meer dagbladen eener naburige gemeente geschieden moet, dan gelooven wij niet, dat over het algemeen in de betrokken gemeente het dagblad, uitgegeven in een naburige gemeente, meer en in ruimer kring wordt gelezen dan een in eigen gemeente niet eiken dag verschijnend nieuwsblad. De wetgever had o. i. juist ter bereiking van de noodige publiciteit, voor die gemeente, waar geen dagblad wordt uitgegeven, aan den Burgemeester de keus moeten laten tusschen kennisgeving in één of meer plaatselijke bladen dan wel in één of meer dagbladen eener naburige gemeente.
Bovendien, zooals het voorschrift der wet thans luidt, is het niet denkbeeldig, dat hieraan niet kan worden voldaan, t. w. in het geval, dat noch in de gemeente zelf, noch in eene naburige gemeente een dagblad wordt uitgegeven.
Behalve publicatie in een dagblad schrijft art. 10, tweede lid, tevens voor, dat de Burgemeester van de nederlegging der ontwerp-besluiten tot vaststelling, aanvulling, wijziging of intrekking van bijzondere rooilijnvoorschriften kennis geeft aan de eigenaren van de bij die voorschriften betrokken eigendommen en aan de hypotheekhouders.
1) Bijl. Hand. Tweede Kamer 1930/1931 no. 44, 1 blz. 13.
2) Bij de jongste wetswijziging werden in de artt. 35 en 37 eveneens de woorden „nieuwsbladen" vervangen door „dagbladen".



Van den Toren stelt de vraag, wat men heeft te verstaan onder „bij die voorschriften betrokken eigendommen". Hij meent, dat men de procedure van art. 10 alleen moet volgen t. a. v. die eigendommen, waarop een bijzonder rooilijnvoorschrift zal worden toegepast, dat wil dus zeggen, dat alle eigendommen, waarvoor het algemeen rooilijnvoorschrift zal worden toegepast en waarvoor dus een bijzonder rooilijnvoorschrift niet noodig is, ook al liggen deze tusschen eigendommen, waarvoor men een bijzonder rooilijnvoorschrift wil vaststellen, dat alle eerstgenoemde eigendommen worden uitgeschakeld van de procedure, welke wordt gevolgd voor de vaststelling van een bijzonder rooilijnvoorschrift.
Met andere woorden, bij de procedure van een bijzonder rooilijnvoorschrift zijn alleen betrokken die eigendommen, waarop het algemeen rooilijnvoorschrift niet zal worden toegepast. x)
Van den Toren stelt dus het geval, dat voor een straat een algemeen rooilijnvoorschrift geldt en dat tevens in afwijking hiervan voor diezelfde straat een bijzondere intermitteerende rooilijn is vastgesteld.
Indien zulk een geval zich zou voordoen, dan is het o. i. vanzelfsprekend, dat de schriftelijke persoonlijke kennisgeving enkel behoeft te geschieden aan de eigenaren respectievelijk de hypotheekhouders van die eigendommen, waarvoor de intermitteerende bijzondere rooilijn geldt.
In dit verband wijzen wij erop, dat onder de nieuwe wet een algemeene intermitteerende rooilijn niet mogelijk is. Eveneens meenen wij, dat na de jongste wetswijziging het niet geoorloofd is, voor een bepaalde straat een bijzondere intermitteerende rooilijn te trekken, zonder dat voor deze straat tevens een algemeen rooilijnvoorschrift geldt.
In dat geval toch zou er voor die deelen der straat, waarop het bijzonder rooilijnvoorschrift niet van toepassing is, geen rooilijn zijn vastgesteld. En dan zou wederom, zij het dan ook in mindere mate, het misbruik ontstaan, waaraan men
x) T. a. p. in Weekblad Nederl. Bond van Gemeente-ambtenaren no. 1632 blz. 530



zich onder de oude wet heeft schuldig gemaakt, hetwelk door Lietaert Peerbolte wordt gesignaleerd als volgt:
„In sommige gemeenten heeft men de constructie aldus „gemaakt, dat de Raad de rooilijnen vaststelt en dat het „verboden is te bouwen aan wegen o. a. waarvoor geen „rooilijn is vastgesteld. Zoo kan het voorkomen, dat een weg „aan alle plaatselijke eischen van verharding enz. voldoet, „maar dat de bouwlustige burger met de offers, die hij „daarvoor gebracht heeft, niets verder komt, omdat de Raad „nalaat een rooilijn vast te stellen. Dergelijke constructie is „voor de gemeente gemakkelijk; zij houdt alle macht in „handen zonder tot de orde te kunnen worden geroepen, „wanneer zij, om welke reden dan ook, weigert een rooilijn „te bepalen. De toestand van willekeur en rechteloosheid, „die daardoor ontstaat is evenwel niet toelaatbaar. Feitelijk „kan de gemeente langs dien weg van willekeur het effect „van een bouwverbod bereiken, zonder dat belanghebbende „eenig middel van verweer heeft tegen de depreciatie van „zijn bezit. Wil een gemeente bebouwing weren, dan heeft „zij daarvoor een bouwverbod uit te vaardigen, als zij den „grond voor straataanleg of pleinvorming noodig heeft, of „een uitbreidingsplan vast te stellen, wanneer zij eenige „speciale bestemming aan grond wil geven." ')
Voorschreven toestand van rechteloosheid wordt duidelijk geïllustreerd door het Kon. besluit van 24 Mei 1933, St.bl. no. 297, tot vernietiging van het besluit van den Raad van Koudekerk dd. 9 Februari 1933, waarbij aan J. G. Groen te Rotterdam vergunning is verleend tot het verbouwen van een schuur tot drie woonhuizen. Bij dit Koninklijk besluit toch werd o. m. overwogen, dat uit de aanvraag om een
l) T. a. p. blz. 100. De Hoofdinspecteur voor de Volkshuisvesting wees er in zijn jaarverslag over 1925 (blz. 43) op, dat in de bouwverordening van Hengelo (O.) niet voorzien was in het geval, dat voor een straatgedeelte geen rechtsgeldige rooilijn aanwezig is. Hieromtrent werd door hem terecht opgemerkt, dat, zelfs indien een gemeentebestuur alleen-medezeggenschap over de vaststelling van rooilijnen had en het dus zorgen kon, dat voor elke bestaande straat een rooilijn aanwezig is, zulk een toestand nog niet gewettigd zou zijn, wijl belanghebbenden dan nog geen zekerheid hebben, dat het gemeentebestuur zal zorgen, dat voor elke straat een rooilijn is vastgesteld.



bouwvergunning blijkt, dat het de bedoeling is een schuur te verbouwen tot woningen, die zouden staan aan een aan te leggen weg, waarvoor geen rooilijn is bepaald, zulks in strijd met hetgeen art. 18 van de bouwverordening voorschrijft met betrekking tot het bouwen aan wegen; dat volgens dat voorschrift aan wegen in de bebouwde kommen niet mag worden gebouwd anders dan met inachtneming van rooilijnen, die de gemeenteraad vaststelt — waaruit volgt, dat het bouwen aan zulke wegen in geen geval kan worden toegestaan zoolang daarvoor geen rooilijnen bepaald zijn. (Cursiveering van ons, S.)
Commentaar is bij deze illustratie overbodig. *)
Onder vigueur der oude wet werd de Kroon eenige malen geroepen om in hoogste instantie te beslissen, of een intermitteerende rooilijn toelaatbaar is. Bij haar besluit van 12 November 1927 (St.bl. no. 358) huldigde zij de opvatting, dat de rooilijn geen doorloopende lijn behoeft te wezen, doch dat een rooilijn voor een enkel perceel kan worden vastgesteld. Dit besluit werd genomen naar aanleiding van het door den gemeenteraad van Maartensdijk ingesteld beroep tegen een besluit van de Gedeputeerde Staten van Utrecht, waarbij goedkeuring werd onthouden aan een besluit van den Raad dier gemeente, strekkende tot vervanging van art. 10ö der bouwverordening door een nieuw artikel, waarin voor het meerendeel der wegen in de gemeente rooilijnen werden vastgesteld, welke echter ingevolge een mede in het artikel opgenomen voorschrift niet golden voor diegene der op de bij het besluit behoorende en gewaarmerkte teekeningen aangegeven perceelen, waarvoor de op die teekeningen in rood aangeduide voorgevelrooilijn niet was doorgetrokken. Gedeputeerde Staten onthielden aan dit raadsbesluit hun goedkeuring uit overweging, dat blijkens de teekeningen juist voor die perceelen, waarbij een in het verlengde der aan-
*) De Gemeentestem (1926, no. 3915, sub 13) huldigde de opvatting, dat het ontbreken van een rooilijnvoorschrift geen grond mag zijn voor weigering van eene bouwvergunning.



grenzende perceelen doorgetrokken rooilijn méér dan y3 van een aan één eigenaar toebehoorend perceel zou in beslag nemen, geen rooilijnen waren vastgesteld; dat het niet toelaatbaar was te achten, dat de consequenties van het Kon. besluit van 12 November 1923 (St.bl. no. 516) op die wijze werden ontgaan en dat in elk geval voor de perceelen, gelegen aan wegen, waarvoor rooilijnen waren bepaald, deze volledig en zonder uitzondering moesten worden vastgesteld; dat zulks te meer klemde, omdat lid 6 van art. 1 der verordening aan belanghebbenden de bevoegdheid toekende om voor wegen, waarvoor geen rooilijn was vastgesteld, een verzoek om vaststelling daarvan in te dienen, waaraan binnen drie maanden, nadat het verzoek was ingediend, door den gemeenteraad moest zijn voldaan.
De Raad van Maartensdijk voerde hiertegen aan, dat z. i. de beoordeeling door Gedeputeerde Staten bepaald moest blijven tot die perceelen, waarover de rooilijn liep, doch zich niet behoorde uit te strekken over die perceelen langs denzelfden weg, waarvoor de Raad gemeend had de rooilijn voorloopig nog niet te moeten bepalen; dat het zesde lid van art. 1 in zeer voldoende mate de belangen der door Gedeputeerde Staten bedoelde eigenaren behartigde; dat immers, voor het geval de belanghebbenden van de hun bij art. 1, zesde lid, toegekende bevoegdheid gebruik maakten, Gedeputeerde Staten bij de beoordeeling van het raadsbesluit, waarbij de rooilijn van het perceel van de aanvragers werd vastgesteld, konden toezien, dat de nieuwe rooilijn lag in het verlengde der bestaande; dat de bewering van Gedeputeerde Staten als zouden door het niet doortrekken van de rooilijn over sommige perceelen de consequenties worden ontgaan van het Kon. besluit van 12 November 1923 (St.bl. no. 516) moest geacht worden te zijn praematuur, wijl dit eerst beoordeeld kon worden wanneer de rooilijn voor bedoelde perceelen was vastgesteld; dat niet alleen het vaststellen van een rooilijn tot de uitsluitende bevoegdheid van den gemeenteraad behoort, maar dat ook uitsluitend, dit



college heeft te beoordeelen de noodzakelijkheid van een rooilijn, en, in verband hiermede, eveneens het tijdstip van de vaststelling daarvan heeft te bepalen; dat het algemeen belang niet in het minst vorderde, dat reeds toen rooilijnen werden vastgesteld voor de door Gedeputeerde Staten bedoelde perceelen, waarvoor bij 's Raads besluit nog geen rooilijn was vastgesteld; dat de Raad niet kon inzien de noodzakelijkheid om reeds nu de schadeloosstelling door aankoop of onteigening te voldoen; dat, indien de conclusies van Gedeputeerde Staten juist mochten blijken te zijn, de gemeente in een noodtoestand zou komen te verkeeren, wanneer een uitbreidingsplan, waaraan gearbeid werd, tot stand kwam.
De Raad van State, afdeeling voor de geschillen van bestuur, adviseerde het beroep ongegrond te verklaren op grond, dat een rooilijn uit den aard der zaak voor alle aan dezelfde straat of denzelfden weg gelegen perceelen de grens aangeeft van het terrein tot gemeenen dienst van allen bestemd; dat weliswaar art. 30 der Woningwet op het vaststellen der rooilijnen in het onderhavige geval niet toepasselijk is, doch de consequentie van het beginsel, in dat artikel omschreven, medebrengt, dat althans indien meer dan eenderde van den aan denzelfden eigenaar toebehoorenden grond buiten de rooilijn valt, een behoorlijke schadeloosstelling behoort te worden vastgesteld; dat de voorgenomen uitzondering echter een beletsel kan vormen om in voorkomende gevallen tot zulk een schadeloosstelling te komen; dat het onderbreken der rooilijn voor verschillende perceelen derhalve in strijd is met hare beteekenis en de rechtszekerheid der eigenaars aantast.
Met dit advies kon de toenmalige Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid zich niet vereenigen. In zijn rapport aan de Koningin aanvaardde deze bewindsman het argument van den gemeenteraad, dat niet alleen het vaststellen van een rooilijn tot de uitsluitende bevoegdheid van den gemeenteraad behoort, maar dat ook uitsluitend dit college



heeft te beoordeelen de noodzakelijkheid van een rooilijn en, in verband hiermede, eveneens het tijdstip van de vaststelling daarvan heeft te bepalen. De Minister achtte, indien niet bleek, dat de Raad bij het bepalen van rooilijnen onjuist had gehandeld, diens beleid niet onjuist. „Immers" — aldus de Minister — „in het geheel is voor 49 perceelen bij de „vaststelling van de rooilijn een uitzondering gemaakt. Daar„van zijn 43 perceelen reeds bebouwd; art. 10 van de verordening waarborgt, dat geheel of gedeeltelijk vernieuwen „van die gebouwen zal kunnen geschieden zonder dat de „rooilijn daarvoor een belemmering zal zijn. De 6 overige „perceelen hebben een diepte, die ook na het vaststellen „van de rooilijn voldoende terrein overlaat om er op te „kunnen bouwen en zooals de Raad opmerkt, art. 1, zesde „lid, geeft den eigenaren van die perceelen de bevoegdheid „de vaststelling van een rooilijn te vragen, aan welk verzoek „de Raad binnen drie maanden moet voldoen. Daarbij valt „te overwegen, dat bij het karakter der gemeente wijziging „van de bebouwing van bovenbedoelde 43 perceelen en „bebouwing van bedoelde 6 perceelen niet of slechts zeer „geleidelijk is te verwachten en naar gelang de behoefte „aan een rooilijn mocht ontstaan, die onder toezicht van „Gedeputeerde Staten met inachtneming van de eischen der „rechtvaardigheid zal worden vastgesteld."
Bij het reeds genoemde Koninklijk besluit werd dan ook goedkeuring aan het raadsbesluit verleend en het besluit van Gedeputeerde Staten vernietigd.
Een soortgelijk besluit van den Raad der gemeente Driebergen, waaraan de Gedeputeerde Staten van Utrecht goedkeuring onthielden op gelijke gronden als ten aanzien van het raadsbesluit van Maartensdijk hadden gegolden, kon de Koninklijke goedkeuring niet erlangen, omdat de Kroon bij besluit van 24 Januari 1928, no. 19, o. m. overwoog, dat in een sterk uitbreidende gemeente als Driebergen, in welker bouwverordening een bepaling gemist wordt, welke waarborgt, dat op verzoek van belanghebbenden een rooilijn



wordt vastgesteld, het niet doortrekken van een rooilijn langs een weg ten aanzien van bepaalde perceelen aan de rechtszekerheid der eigenaars dier perceelen te kort doet.
Men lette er wel op, dat ook bij dit Koninklijk besluit het beginsel, dat de Raad vrij is voor een bepaald deel geen rooilijn vast te stellen, niet werd losgelaten.
Ook onder vigueur der oude Woningwet achten wij dit beginsel onjuist; want of het nu deelen van wegen betreft, dan wel wegen in hun geheel — dit is slechts een gradueel verschil — o. i. vorderde juiste naleving van de wet ook vóór hare wijziging in 1931, dat de rooilijnvoorschriften, welke de Raad ingevolge art. 3, eerste lid, had vast te stellen, algemeen voor alle wegen en ook voor deelen van wegen golden, voorzoover niet een aparte rooilijn voor een of meerdere wegen was getrokken. Intermitteerend mocht o. i. deze aparte rooilijn wel zijn, doch voor die weggedeelten, waarvoor zij niet was doorgetrokken, moest dan, naar onze meening,
wederom het algemeene rooilijnvoorschrift gelden.
# #
#
Met betrekking tot de vraag, wie onder de „belanghebbenden" als bedoeld in art. 11 der Woningwet verstaan zullen worden, zou het van den Toren *) niet verwonderen, wanneer de Kroon in analogie met de toepassing van de Hinderwet, hieronder alleen zal rangschikken degenen, die bezwaren hebben ingebracht naar aanleiding der in art. 10 der Woningwet voorgeschreven openbare en persoonlijke kennisgeving van de ter-visie-ligging der ontwerp-besluiten inzake bijzondere rooilijnvoorschriften.
Wij wagen ons niet aan voorspellingen over nog te vormen jurisprudentie der Kroon, doch wij merken op, dat de gemaakte vergelijking met de Hinderwet geenszins opgaat. Eene bepaling toch als voorkomt in art. 7 der Hinderwet,
) Zie diens artikel getiteld „Artikel 11 van de Woningwet en artikel 1 van het Woningbesluit in het Weekblad voor den Nederl. Bond van Gemeente-ambtenaren van 26 Mei 1933, no. 1661, blz. 239—244.



dat op een vastgestelden dag gelegenheid moet worden gegeven, om ten overstaan van het gemeentebestuur of een of meer zijner leden bezwaren tegen het oprichten der inrichting in te brengen, wordt ten aanzien van besluiten inzake rooilijnvoorschriften niet aangetroffen. Voorts wordt in art. 15 der Hinderwet bepaald, dat o. m. tot het beroep gerechtigd is de belanghebbende, voor zoover hij in het ongelijk is gesteld, terwijl in art. 11 der Woningwet enkel wordt gesproken van „belanghebbenden" zonder meer.
Vandaar dan ook, dat de jurisprudentie der Kroon inzake de onderwerpelijke toepassing der Hinderwet zich niet beweegt om de vraag, wie „belanghebbende" is, doch wie wordt verstaan onder „belanghebbende, die in het ongelijk is gesteld". Bovendien wordt door de Kroon onder „belanghebbende, die in het ongelijk is gesteld" alleen verstaan hij, die op een bepaalde wijze, in genoemd art. 7 der Hinderwet voorgeschreven, zijne bezwaren heeft ingebracht. *)
Kennelijk is bij het redigeeren van art. 11, derde lid, gevolgd de redactie van het oude art. 31, derde lid, derden zin der Woningwet, luidende: „Tegen weigering van de goedkeuring (van het uitbreidingsplan) kan door den Raad en tegen het verleenen van de goedkeuring door belanghebbenden binnen eene maand beroep bij Ons worden ingesteld." Evenzoo kan volgens genoemd art. 11, derde lid, de gemeenteraad tegen weigering der goedkeuring door Gedeputeerde Staten zoowel van algemeene als van bijzondere
*) Zie de missive van den toenmaligen Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel, aan de Commissarissen der Koningin in de provinciën van 31 October 1907, betreffende interpretatie van art. 7 der Hinderwet, te vinden in de editie der Nederlandsche Staatswetten van Schuurman en Jordens no. 30, waaruit wij citeeren:
„Naar aanleiding van de door Hare Majesteit genomen beslissingen inzake herroepen, ingesteld krachtens de Hinderwet, heb ik de eer U.H.E.G. mede te deelen, „dat het herhaaldelijk is voorgekomen, dat appellanten niet ontvankelijk werden „verklaard tengevolge van de omstandigheid dat zij, hoewel schriftelijk hunne „bezwaren bij het gemeentebestuur hebbende ingebracht, niet op de overeenkomstig „artikel 7 der Hinderwet aangewezen plaats en uur waren verschenen om hun beswaren tegen het oprichten der inrichting in te brengen.
„De tegenwoordige jurisprudentie eischt toch, dat, zal de verzoeker of een belanghebbende kunnen gezegd worden in het ongelijk te zijn gesteld (artikel 14, eerste „lid) hij voor het gemeentebestuur of een of meer zijner leden moet zijn verschenen, „om zijn bezwaar mondeling toe te lichten."



rooilijnvoorschriften in beroep komen, terwijl belanghebbenden tegen goedkeuring door Gedeputeerde Staten, doch slechts van bijzondere rooilijnvoorschriften, bij de Kroon voorziening kunnen vragen.
Wij wijzen hierop, wijl de Kroon bij besluit van 15 September 1926, no. 16 x), een interpretatie heeft gegeven van het woord „belanghebbenden", voorkomende in den geciteerden zin van voorschreven art. 31.
In deze interpretatie hebben we derhalve een aanwijzing, wie naar de opvatting der Kroon onder de „belanghebbenden" als bedoeld in art. 11 verstaan dienen te worden.
Volgens genoemd Koninklijk besluit nu konden als belanghebbenden in den zin van genoemd art. 31, derde lid, slechts worden beschouwd zij, die eigenaren zijn van of wel een zakelijk of ander recht kunnen doen gelden op terreinen, die door het uitbreidingsplan getroffen worden, weshalve de appellanten, van wie niet wordt beweerd en ook niet is gebleken dat zij eigenaren zijn van of rechthebbenden op terreinen, welke door het desbetreffend uitbreidingsplan (in casu der gemeente Wassenaar) getroffen worden, volgens dit besluit niet ontvankelijk behoorden te worden verklaard in hunne beroepen; in het onderhavig geval werden Burgemeester en Wethouders van 's-Gravenhage, het Dagelijksch Bestuur van den Stedebouwkundigen Raad van het Nederlandsch Instituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw zoomede het Bestuur van de Vereeniging tot behoud van Natuurmonumenten in Nederland, als zijnde volgens het oordeel der Kroon geen belanghebbenden, in hunne beroepen niet ontvankelijk verklaard.
Weliswaar staat thans ten aanzien van een uitbreidingsplan de zaak er voor een aangrenzende gemeente anders voor, wijl thans in art. 37, zesde lid, wordt bepaald, dat onder
*) Opgenomen in het Weekblad voor gemeentebelangen 1926, blz. 399. Op dit Koninklijk besluit werd door Mr. J. Bool critiek geoefend, waarmede wij geheel kunnen instemmen. Zie hiervoor diens artikel, getiteld: „Artikel 31, lid 3 der Woningwet" in genoemd Weekblad blz. 397/398.



belanghebbenden voor de toepassing van dit artikel mede worden verstaan besturen van naburige gemeenten, doch in art. 11 ontbreekt eene zoodanige bepaling, zoodat we moeten aannemen, dat ten aanzien van een bijzonder rooilijnvoorschrift besturen van aangrenzende gemeenten niet kunnen appelleeren.



HOOFDSTUK V.
DE ROOILIJN IN VERBAND MET HET UITBREIDINGSPLAN.
Het ligt niet in onze bedoeling, om in dit hoofdstuk een uitvoerige beschouwing te gaan wijden aan het instituut van het uitbreidingsplan, waarover de Woningwet handelt in hare artt. 36 tot en met 42, nader uitgewerkt in de artt. 11 tot en met 15 van het Woningbesluit — dit ligt buiten het bestek van onze behandeling, welke enkel is gericht op het rooilijnenvraagstuk — doch wijl het rooilijneninstituut vraagstukken bevat, die grenzen aan of liggen op het gebied van het uitbreidingsplan, hebben wij het noodig geoordeeld in een afzonderlijk hoofdstuk „de rooilijn in verband met het uitbreidingsplan" te behandelen.
Tot goed begrip gaat voorop een passage uit de Memorie van Toelichting van 1930 op het wetsontwerp tot wijziging der Woningwet *), waarin het plan van uitbreiding, in art. 36 omschreven als „waarbij de bestemming van den in dat plan begrepen grond in hoofdzaak of in onderdeelen wordt aangewezen" wordt geparaphraseerd als volgt: „Het plan van „uitbreiding zal aangeven de bestemming voor de naaste „toekomst van de, daarin begrepen, gronden. Het zal dus „zijn een bestemmingsplan, dat wel kan, maar niet steeds „behoeft te geven detailleering van wegen en afmetingen, enz. „Zoo zal een bestemming van woonwijk, industriewijk, enz. ^gegeven kunnen worden. In beginsel zal evenwel, voor „zoover het plan betreft uitbreiding voor de eerstvolgende „jaren, de bestemming in onderdeelen aangegeven moeten „worden, tenzij de Raad deugdelijke redenen heeft om ook
l) Zitting 1929—1930 no. 297, 3, bladz 8.



„binnen die grenzen nog niet te detailleeren, maar zich te „bepalen tot de bestemming in hoofdzaak."
Uit deze omschrijving blijkt, dat ook door het uitbreidingsplan, evenals door de rooilijn, de gemeente in staat wordt gesteld de bebouwing te regelen; doch naast dit punt van overeenkomst staat dit belangrijke verschilpunt, waarop wij reeds wezen in Hoofdstuk I, dat de rooilijn niet anders doet dan een grens voor de bebouwing aangeven, m. a. w. dat door dit instituut alleen de plaatsing van woningen en gebouwen mag worden geregeld, terwijl de gemeenteraad op den aard van de bebouwing met rooilijnvoorschriften geen invloed kan oefenen; de regeling van den aard der bebouwing vindt plaats in het plan van uitbreiding en wel voor zoover dit de bestemming in onderdeelen aanwijst, desgewenscht nader uitgewerkt in bebouwingsvoorschriften, als bedoelu
in art. 39 der Woningwet.
In dit verband merken we op, dat op een vraag bij het mondeling overleg tusschen de Commissie van Voorbereiding en den toenmaligen Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid over het jongste wetsontwerp tot wijziging der Woningwet gedaan, wat de grens is tusschen genoemde bebouwingsvoorschriften en die van art. 1 a (thans art. 2), lid 2, de Minister antwoordde, dat de bebouwingsvoorschriften als het ware de toelichting vormen van het uitbreidingsplan, voor zoover deze niet kan worden neergelegd in rooilijnbesluiten. x)
Ook in de bouwverordening mag de bestemming van
grond niet worden geregeld.
Lietaert Peerbolte wijst er op, dat zich in de gemeente Heiloo een belangrijke vraag nopens het verschil tusschen bouwverordening en uitbreidingsplan heeft voorgedaan. In afwachting van de totstandkoming van het ontworpen uitbreidingsplan had de gemeenteraad in 1927 een aanvulling van de bouwverordening vastgesteld, waarbij verboden werd in een nader aangeduid deel der gemeente anders te bouwen
i) Bijlagen Hand. Tweede Kamer 1930/1931, no. 44, 1, bladz. li.



dan bouwwerken ten behoeve van land- en tuinbouw, welke nader werden omschreven. De toenmalige Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid schreef aan Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, dat hij de meening van dat college, dat die verordening niet in strijd was met de wet, niet kon deelen. De bouwverordening mag niet worden gebezigd om te regelen, wat de wet ter regeling voor het uitbreidingsplan heeft voorbehouden. Aangezien vervallen van de verordening voor schade aan het natuurschoon de mogelijkheid zou openen, was de Minister bereid, de gemeente de gelegenheid te laten, eerst het uitbreidingsplan aan te vullen, om daarna de onwettige verordening in te trekken. Zoo zou vernietiging van het goedkeuringsbesluit voorkomen kunnen worden. In ieder geval zou met 1 Juli 1928 de onwettige toestand moeten hebben opgehouden te bestaan. (Jaarverslag hoofdinspecteur 1927, blz. 135, 136.) *)
Er bestaan nog enkele andere punten van overeenkomst tusschen de rooilijn en het uitbreidingsplan en wel o. m.: beide moeten, om rechtskracht te hebben, de goedkeuring erlangen van de Gedeputeerde Staten of eventueel van de Kroon, beide zijn grond voor weigering eener bouwvergunning, indien het bouwplan van een van beide afwijkt.
Bij dit laatste punt van overeenkomst moeten we weer letten op een verschil. Zooals we reeds aantoonden bij Hoofdstuk III, blz. 43 e. v., kan gedeeltelijk vernieuwen of veranderen van woningen of andere gebouwen door een rooilijnvoorschrift niet worden tegengehouden; zulks kan wel door een uitbreidingsplan. Zoo zal men dus b.v. op grond, in een uitbreidingsplan bestemd voor weg, niet mogen bouwen, doch evenmin een bestaande woning of bestaand gebouw geheel of ten deele vernieuwen of veranderen dan wel uitbreiden mogen.
Het komt Lietaert Peerbolte voor, dat men hier te maken heeft met een verschil in wezen. „Van de rooilijnen „zijn het vrijwel zonder uitzondering de bijzondere rooi-
*) T. a. p. blz. 216.
Rooilijn 6



„lijnen, die gebouwde perceelen treffen; zij worden niet uit „fantasie of liefhebberij getrokken, maar zijn geboden door „de ontwikkeling van het verkeer; men kan er niet aan „ontkomen. Bij het ontwerpen van een uitbreidingsplan staat „men meestal vrijer; men kan bestaande bebouwing meer „ontzien. Doet men dat niet, dan is het, zoo moet men „aannemen, volstrekt noodig, maar het zullen uitzonderingsgevallen zijn, die een zóó gebiedend karakter hebben. Wat „bij bijzondere rooilijnvoorschriften regel is, n.1. treffen van „gebouwde perceelen, is bij uitbreidingsplannen uitzondering. Bij de beoordeeling van een uitbreidingsplan zal „daarom zonder groot bezwaar rekening kunnen worden „gehouden met de belemmering van gedeeltelijke verandering „of vernieuwing (onderhoud), wat tot toekenning van schadevergoeding zal moeten leiden. Bij bijzondere rooilijnvoor„schriften zou die belemmering tot al te omvangrijken eisch „van oogenblikkelijke schadevergoeding kunnen leiden; het „belang van de gemeente is dan meer gebaat door uitstel „van, door geleidelijkheid van uitvoering en schadevergoeding; maar daartegenover staat dan ook terecht onbeperkte „mogelijkheid van onderhoud." *)
Bovenstaand betoog komt ons niet bijzonder sterk voor; ook al wordt toegegeven, dat men in een uitbreidingsplan de bestaande bebouwing meer kan ontzien dan bij bijzondere rooilijnen, toch heeft men hier o. i. slechts te maken met een gradueel, in plaats van met een essentieel verschil. En nu kan men wel poneeren, dat belemmering van gedeeltelijke verandering of vernieuwing op grond van strijd met een uitbreidingsplan zal moeten leiden tot schadevergoeding, doch wij vragen ons af, zal deze schadevergoeding in de praktijk inderdaad geëffectueerd worden? Wij vreezen, dat hier ten opzichte van eigenaren, die zich genoopt zien tot gedeeltelijk vernieuwen of veranderen, onbillijkheden worden begaan, weshalve naar onze meening het verschil tusschen uitbreidingsplan en rooilijn met betrekking tot de bouw-
l) T. a. p. blz. 227.



vergunning dient te verdwijnen. Trouwens Lietaert Peerbolte erkent ook, na er op gewezen te hebben, dat in de gewisselde stukken niet blijkt, dat op dit verschil de aandacht is gevallen, dat gelijkheid ook te verdedigen zou zijn geweest, hoewel hem de ongelijkheid toch ook gemotiveerd voorkomt. *)
Kruseman meent, dat de bepaling van art. 6, tweede lid, onder a, der Woningwet dat het verboden is te bouwen indien het bouwplan afwijkt van het goedgekeurde uitbreidingsplan, ongetwijfeld terugslaat op de weglijnen in het uitbreidingsplan, die aangeven welken grond men voor openbaren weg enz. wil reserveeren. 2)
Naar onze meening echter heeft deze bepaling een veel verdere strekking. Wanneer b.v. vergunning wordt gevraagd voor den bouw van een arbeiderswoning op grond, die in het uitbreidingsplan is aangewezen voor villawijk, dan zal deze vergunning moeten worden geweigerd, wijl het bouwplan afwijkt van het plan van uitbreiding. Eveneens zal om dezelfde reden de vergunning geweigerd moeten worden, indien b.v. wordt gevraagd een zich reeds op grond, die voor villawijk is aangewezen, bevindende arbeiderswoning te mogen vernieuwen of veranderen.
Nog een ander verschilpunt valt te constateeren tusschen rooilijn en uitbreidingsplan. Wij zagen reeds, dat aan het nemen van een rooilijnbesluit het hooren der Gezondheidscommissie niet vooraf behoeft te gaan, omdat een zoodanig besluit niet rechtstreeks de volksgezondheid betreft; het uitbreidingsplan daarentegen, althans wanneer daarbij de bestemming van den in dat plan begrepen grond in onderdeden wordt aangewezen, betreft naar onze meening wel rechtstreeks de volksgezondheid, zoodat over het ontwerp van een zoodanig plan het advies der Gezondheidscommissie gevraagd dient te worden.
Ten slotte vestigen wij de aandacht op dit verschil, dat
*) T. a. p. blz. 227.
2) T. a. p. blz. 113.



de gemeenteraad een uitbreidingsplan niet kan sanctionneeren door een strafbepaling, terwijl hij krachtens art. 58 der Woningwet op overtreding van een rooilijnverordening wel straf kan stellen.
Het lijkt Talsma, die er op wijst, dat machtsmiddelen om te voorkomen, dat in ander opzicht, dan in geval van bouwen in strijd met het uitbreidingsplan, in strijd met de in dat plan toegekende bestemming wordt gehandeld, aan de gemeente niet uitdrukkelijk zijn toegekend, niet onmogelijk deze verschillende bestemmingen door strafverordening te beschermen, gelijk reeds sinds jaren de gemeentelijke monumentenverordening met succes de op de monumentenlijst gebrachte monumenten van geschiedenis en kunst, een enkele keer ook natuurmonumenten beschermt. x)
Afgezien van de vraag, of er wel behoefte aan zou bestaan bij strafverordening te verbieden, dat wordt gehandeld in strijd met de in het uitbreidingsplan toegekende bestemming anders dan in geval van bouwen in strijd met het plan, wil het ons voorkomen, dat het den gemeenteraad niet geoorloofd is, een dergelijke strafverordening vast te stellen.
Wij baseeren onze meening op het feit, dat in art. 58 van art. 36 niet wordt gewaagd, terwijl daarin o. m. de artt.
2 en 35 wel zijn opgenomen.
# #
Wij zijn thans genaderd tot de bespreking der vraag, of ook bij het uitbreidingsplan rooilijnen mogen worden vastgesteld. In het meergenoemd verslag van de Commissie van Voorbereiding is eene mededeeling der Regeering neergelegd, dat vaststelling van rooilijnen bij een uitbreidingsplan mogelijk is en ook reeds is voorgekomen, doch dat
*) J. J. Talsma, Prae-advies betreffende het vraagstuk „op welke wijze kunnen de gemeenten bevorderen, dat aanleg en bebouwing van nieuwe wijken zoo doelmatig en harmonisch mogelijk zijn; welke bezwaren worden daarbij ondervonden en hoe kunnen deze worden ondervangen?" voor het Congres der Vereeniging van Nederlandsche gemeenten, te Rotterdam op 27 Juni 1931. Gemeentebestuur Mei 1931, blz. 255.



het niet raadzaam zou zijn, de gemeenten daartoe te verplichten 1).
Volgens Lietaert Peerbolte sluiten de woorden van de wet het inderdaad niet uit, ipsis verbis, maar historie en geest van de wet wijzen toch in een andere richting. „De „materie van art. 2 is overgenomen uit het oude art. 3, dat „rooilijnvoorschriften in de bouwverordening verplicht stelde. „Vaststelling van rooilijnvoorschriften in de bouwverordening is dan ook m.i. het meest in overeenstemming met de „Woningwet; zij voorkomt ook verwarring en vooral — wat „het karakter der voorschriften betreft — de moeilijkheid „van onderscheiding tusschen de algemeene en bijzondere „voorschriften." 2)
Inderdaad, de materie van art. 2 is overgenomen uit het oude art. 3; doch, waar staat geschreven, dat dit oude art. 3 rooilijnvoorschriften in de bouwverordening verplicht stelde? Uit het oude art. 3 volgt o. i. alleen, dat de gemeenteraad verplicht was rooilijnvoorschriften vast te stellen, doch waar, op welke wijze, in welken vorm, daarover vermeldt dit artikel niets. Wij kunnen derhalve niet inzien, dat „de historie en geest van de wet in een andere richting wijzen".
Bovendien slaat o. i. het geheele betoog van Lietaert Peerbolte alleen op de z.g.n. „algemeene" rooilijnvoorschriften; dit blijkt duidelijk, waar hij zegt, dat vaststelling van rooilijnvoorschriften in de bouwverordening z. i. het meest in overeenstemming is met de Woningwet. Zijn betoog, dat vaststelling van rooilijnen bij een uitbreidingsplan eigenlijk niet in overeenstemming is met de Woningwet, kan, ook al zou men daarmede accoord gaan, dan ook slechts alleen waarde hebben, indien vaststaat, dat de rooilijnen in een uitbreidingsplan getrokken een algemeen normatief karakter hebben.
Maar dan behoeft hij ook niet bevreesd te zijn voor
x) Bijl. Hand. Tweede Kamer 1930/1931, no. 44.1, blz. 3. a) T. a. p. blz. 94.



verwarring en voor de moeilijkheid van onderscheiding tusschen de algemeene en bijzondere voorschriften.
Wij kunnen alleen toegeven, dat het voor de hand ligt, dat „algemeene" rooilijnvoorschriften wel bijna altijd zullen worden opgenomen in de verordening, die tevens de voorschriften bevat, genoemd in art. 1, juncto art. 4 der Woningwet, derhalve in de bouwverordening, doch noodzakelijk is het niet.
Men lette er wel op, dat hieruit niet zonder meer volgt, dat de vraag, of ook bij het uitbreidingsplan rooilijnen mogen worden vastgesteld onvoorwaardelijk bevestigend beantwoord moet worden.
Dit zou wel het geval zijn, wanneer men geen onderscheid behoefde te maken tusschen algemeene en bijzondere rooilijnen. Een vormbeletsel toch voor het vaststellen van rooilijnen bij het uitbreidingsplan bestaat er niet. Weliswaar wordt in art. 10 der Woningwet, juncto art. 10 van het Woningbesluit, een bepaalde vorm voor de bijzondere rooilijnvoorschriften aangegeven, doch deze vorm kan heel gevoeglijk in acht worden genomen bij bijzondere rooilijnen, geteekend in het uitbreidingsplan.
Er bestaat dus geen enkel bezwaar, dat wordt bepaald, dat als rooilijnen zullen gelden de lijnen, die b.v. met roode kleur in het uitbreidingsplan zijn aangegeven.
Maar dan zijn deze lijnen getrokken langs bestaande of toekomstige wegen of deelen van wegen, waarvan de ligging bepaaldelijk is aangeduid, zoodat men ongetwijfeld te doen heeft met bijzondere rooilijnen.
O. i. kan derhalve bovengenoemde vraag bevestigend worden beantwoord, doch onder deze restrictie, dat deze rooilijnen niet anders kunnen zijn dan bijzondere rooilijnen.
Lietaert Peerbolte vervolgt onmiddellijk na zijn betoog, hiervoren op blz. 85 geciteerd: „Voor het geval dat een „gemeente wel in een uitbreidingsplan rooilijnen bepaalt en „Gedeputeerde Staten dat goedkeuren, rijst de vraag: zijn „rooilijnen in een uitbreidingsplan, van wettelijk standpunt



„gezien, algemeene of bijzondere voorschriften? Houdt men „de lijn van de historie, die ik hiervoor schetste, vast, dan „moet m. i. het antwoord luiden als volgt: een uitbreidingsplan mag zich niet over de bebouwde kom van eene gemeente „uitstrekken; er kan wel in het gebied voor toekomstige „uitbreiding, dat in het plan is opgenomen, een enkel ge„bouw staan. Gaat een rooilijn in het plan door zulk een „gebouw, bijv. een boerderij, of in het algemeen gezegd: „over ten deele bebouwden grond, dan vordert de geest „van de wet, dat eerst een bijzonder rooilijnvoorschrift wordt „vastgesteld, ten aanzien waarvan art. 10 moet worden nageleefd. Is dat geschied, dan kan de rooilijn in het uitbreidingsplan geteekend worden, zoo de Raad dat wenscht. „In alle andere gevallen hebben rooilijnen in een uitbreidingsplan hetzelfde algemeene karakter, dat de algemeene „rooilijnvoorschriften hebben."
Op de eerste plaats vermogen wij niet te vatten, dat een rooilijn, geteekend in een uitbreidingsplan, van karakter verandert, bijaldien zij toevallig door een of meerdere bebouwde perceelen gaat. Stel, dat in een uitbreidingsplan 10 wegen worden geprojecteerd en dat hierlangs rooilijnen getrokken worden; 9 dier wegen zijn zoodanig geprojecteerd, dat noch weglijn, noch rooilijn door een gebouwd perceel gaat; vlak bij den lOen geprojecteerden weg evenwel ligt een boerderij, zoodat de rooilijn, getrokken langs die zijde van dezen weg, waar zich de boerderij bevindt, door dit gebouw gaat. Dan zouden volgens de opvatting van Lietaert Peerbolte de rooilijnen langs de 9 eerstgenoemde wegen een algemeen karakter hebben, terwijl de rooilijn aan de eene zijde van den lOen weg een bijzondere — en aan de andere zijde, waar de rooilijn niet door een gebouwd perceel gaat, wederom een algemeen karakter zou hebben. Het criterium, of een rooilijn een algemeen dan wel een bijzonder karakter draagt, is toch niet het al dan niet gaan van een rooilijn door een gebouw. Volgens onze opvatting zijn in het onderstelde geval alle rooilijnen langs de 10 geprojec-



teerde wegen bijzondere rooilijnen, omdat zij bij afzonderlijk besluit van den gemeenteraad ter aanvulling of in afwijking van de algemeene rooilij nvoorschriften werden getrokken langs toekomstige wegen, waarvan de ligging in het raadsbesluit bepaaldelijk is aangeduid.
Een tweede opmerking, die wij zouden willen plaatsen bij genoemd citaat, betreft de vermelding, „dat, indien een rooilijn in het plan over ten deele bebouwden grond gaat, de geest van de wet vordert, dat eerst een bijzonder rooilijnvoorschrift wordt vastgesteld, ten aanzien waarvan art. 10 moet worden nageleefd en wanneer dat geschied is, dat dan de rooilijn in het uitbreidingsplan geteekend kan worden, zoo de Raad dat wenscht". x)
Waarom deze noodelooze omslag?
Wanneer eerst een bijzonder rooilijnvoorschrift moet worden vastgesteld, waarbij volgens art. 10, eerste lid, uitvoerige kaarten gevoegd moeten worden, dan is het niet meer noodig de rooilijn in het uitbreidingsplan te teekenen; in dit geval doet men dubbel werk.
Indien in het uitbreidingsplan rooilijnen worden geteekend, dan moet men o. i. in dat opzicht dit plan beschouwen als een samenstel van rooilijnkaarten, behoorend bij het raadsbesluit, waarbij wordt bepaald, dat als rooilijnen zullen gelden de lijnen, die zus of zoo, met inachtneming van het bepaalde in art. 10 van het Woningbesluit, in het uitbreidingsplan geteekend zijn.
*) Gedeputeerde Staten van Utrecht schreven in hun rondschrijven van 28 Maart 1933, opgenomen in het Weekblad voor Gemeentebelangen 1933, no. 21, aan de gemeentebesturen in die provincie: „Wij brengen hierbij onder Uwe aandacht, „dat regelingen ter bepaling van voorgevel- of achtergevelrooilijnen voor bepaaldelijk „aangeduide wegen, naar onze meening ook dan als regelingen ingevolge art. 2, „tweede lid, van de Woningwet moeten worden aangemerkt, indien zij worden „vastgesteld in een plan van uitbreiding dan wel worden gekleed in den vorm van „op grond van art. 39 der Woningwet hieraan verbonden bebouwingsvoorschriften „of vervat in eene, op art. 43 berustende, verordening voor de bebouwde kom.
„Behalve art. 37 behooren daarom ten aanzien van dergelijke regelingen tege„lijkertijd en afzonderlijk eveneens de artt. 2, tweede lid, en 10 der Woningwet „in acht te worden genomen."
De vraag, of rooilijnbepalingen mogen worden opgenomen in voorschriften als bedoeld in de artt. 39 en 43 der Woningwet, wordt hierna behandeld op blz. 91 e.v.



Doch nu komt de vraag aan de orde, welke administratieve procedure in zoodanig geval moet worden gevolgd.
Wanneer de procedure, welke het uitbreidingsplan te doorloopen heeft, en die van een bijzonder rooilijnvoorschrift niet van elkaar afweken, dan was er geen moeilijkheid; dan zou de gemeenteraad bij een en hetzelfde besluit kunnen vaststellen het bij dat besluit gevoegde plan van uitbreiding en daarbij tevens kunnen bepalen, dat als rooilijnen zullen gelden de lijnen, die in dat plan als zoodanig zijn aangegeven. Doch als men de artt. 10 en 11 der Woningwet vergelijkt met de artt. 37 en 38 dier wet, dan ontmoet men zooveel verschillen a) in de administratieve procedure, dat het practisch onmogelijk is met één raadsbesluit te volstaan. 2)
Er zullen derhalve naar onze meening twee raadsbesluiten genomen dienen te worden, hetgeen in dezelfde raadsvergadering kan geschieden, t. w. één, waarbij het uitbreidingsplan wordt vastgesteld, en een ander, waarbij wordt bepaald, dat als rooilijnen zullen gelden de lijnen, die als zoodanig in dat plan zijn aangewezen; deze twee raadsbesluiten volgen dan ieder hun eigen procedure. Wanneer dan het laatstgenoemd besluit, hetwelk binnen tweemaal 24 uren na de vaststelling aan de Gedeputeerde Staten moet worden toegezonden, door dit College is goedgekeurd, dan is goedkeuring gehecht aan de rooilijnen, m. a. w. aan het uitbreidingsplan qua samenstel van rooilijnkaarten, terwijl in geval van goedkeuring van eerstgenoemd besluit, hetwelk binnen veertien dagen na afloop van den termijn van ter-visieligging van het plan ingezonden dient te worden, goedkeuring gegeven is aan het uitbreidingsplan als zoodanig.
Kruseman somt deze verschillen op blz. 111 van zijn „Supplement" nominatim op. Wij wijzen op een kleine onnauwkeurigheid, waar hij schrijft, dat men bij het rooilijnbesluit vindt ,.kennisgeving in dagbladen aan eigenaren en hypotheekhouders . Dit moet zijn: „kennisgeving in de dagbladen en bovendien schriftelijke kennisgeving aan eigenaren en hypotheekhouders".
2) Ook de Redactie van het Weekblad voor Gemeentebelangen (1932, no. 36, sub 9) is van oordeel, dat, indien de vaststelling der rooilijnen in het uitbreidingsplan is op te vatten als een combinatie van bijzondere rooilijnbesluiten, bedoeld in art. 2, lid 2, de procedure van art. 10 gevolgd zal moeten worden.



Ook Kruseman meent, dat het aantal verschillen, waarop wij hierboven wezen, zóó groot is, dat het z. i. wel noodig zal zijn, het uitbreidingsplan vast te stellen volgens zijn eigene procedure en tegelijk een stel rooilijnbesluiten te nemen, die hunne eigene procedure volgen, of eerst later de rooilijnbesluiten te nemen. x)
Waarom „een stel" rooilijnbesluiten dient genomen te worden, is ons niet duidelijk. Hetzij gebruik wordt gemaakt van afzonderlijke rooilijnkaarten, hetzij het uitbreidingsplan wordt benut voor het daarop teekenen van rooilijnen, de gemeenteraad kan o. i. volstaan met één besluit, indien hij tegelijkertijd meerdere bijzondere rooilijnen wenscht vast te stellen.
Hoe dan ook, aan de dubbele procedure valt niet te ontkomen.
En toch wordt in de Memorie van Toelichting 2) geschreven: „Het komt voor, dat bij een uitbreidingsplan tevens „voorgevelrooilijnen worden bepaald voor de in het plan „ontworpen wegen. Hiertegen behoeft geen bezwaar te wor„den gemaakt, omdat de procedure, die art. 31 (thans 37) „voorschrijft, voldoende waarborgen biedt voor de belangen „der eigenaren. Wordt op zoodanig uitbreidingsplan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten verkregen, dan zijn daar„mede tevens de rooilijnvoorschriften goedgekeurd en is aan de „wet voldaan." (Cursiveering van ons, S.)
Nu moge het in de bedoeling der Regeering gelegen hebben, de dubbele procedure op te heffen, indien in het uitbreidingsplan rooilijnen worden aangegeven; maar, wat is hiervan in de wet te vinden? O. i. absoluut niets.
Ook al zou de Raad de weggrenzen willen doen samenvallen met de rooilijnen, toch zijn deze weggrenzen niet, zonder dat zulks door den Raad bepaald wordt, rooilijnen. Dit blijkt ook duidelijk uit het Woningbesluit, hetwelk in § 4, handelende over de inrichting van uitbreidingsplannen,
x) T. a. p. blz. 111.
2) Zitting 1929—1930 no. 297.3, blz. 9.



niet spreekt van rooilijnen, doch wel van weg- en straatbreedte.
Aangezien ook naar onze meening de procedure, die art. 37 voorschrijft, voldoende waarborgen biedt voor de belangen der eigenaren, ware het wenschelijk dat de Woningwet werd aangevuld met eene bepaling, dat, bijaldien in het uitbreidingsplan rooilijnen worden getrokken, ten aanzien dezer rooilijnen de procedure der bijzondere rooilijnvoorschriften niet gevolgd behoeft te worden, doch zou kunnen worden volstaan met de procedure, die het uitbreidingsplan te doorloopen heeft. Er ware dan tevens te bepalen, dat ook op deze rooilijnen van toepassing is de laatste zin van het derde lid van art. 36, dat de Raad, tegelijk met de vaststelling van het plan van uitbreiding of van een plan tot herziening daarvan, aan de bepaling van de bestemming in onderdeden de bevoegdheid van Burgemeester en Wethouders kan verbinden, om binnen daarbij te bepalen grenzen van het plan af te wijken; want indien deze bevoegdheid tot afwijking aan Burgemeester en Wethouders wordt verleend ten aanzien van de in het uitbreidingsplan getrokken weglijnen en zij deze bevoegdheid niet kunnen erlangen ten aanzien van de in het plan geteekende rooilijnen, omdat de wet hierin niet voorziet, dan zoude eerstgemelde bevoegdheid weinig effect sorteeren. Afwijking van een weglijn toch zal wel immer afwijking der correspondeerende rooilijn ten gevolge hebben.
* #
*
Sommige gemeenteraden hebben in bebouwingsvoorschriften, als bedoeld in art. 39 der Woningwet, rooilijnbepalingen opgenomen.
Zoo wordt b.v. in art. 3 dier voorschriften der gemeente Lichtenvoorde *) bepaald: „Zoolang voor eenigen weg geen
) \ astgesteld bij raadsbesluit van 30 September 1932, no. 100, goedgekeurd door de Gedeputeerde Staten van Gelderland bij besluit van 14 Juli 1933, no. 114.
Een soortgelijke bepaling komt ook voor in de bebouwingsvoorschriften der gemeente Eist, vastgesteld bij raadsbesluit van Maart 1933.



„bijzondere voorschriften als bedoeld in art. 2, lid 2, der „Woningwet, ter bepaling van een voorgevelrooilijn zijn „vastgesteld, moet de afstand van den voorgevel van een „te stichten gebouw tot de grens van den weg, loodrecht „op de as van een weg gemeten, ten minste bedragen:
Afstand van den voorgevel „Soort van bebouwing: tot de grens van den weg:
„Verspreide bebouwing 10 Meter.
„Open bebouwing langs andere wegen . 6 „
„Half open bebouwing, le klasse ... 5 „
„Half open bebouwing, 2e klasse ... 5 „
Op deze wijze worden dus langs den weg der bebouwingsvoorschriften rooilijnen geschapen.
De vraag rijst, of zulks geoorloofd is. Wij meenen, dat deze vraag ten stelligste ontkennend beantwoord moet worden.
Genoemd art. 39 toch zegt, ipsis verbis, dat in de bebouwingsvoorschriften de bestemming, in het plan van uitbreiding in onderdeelen bepaald, nader wordt omschreven. Het begrip „nadere omschrijving der bestemming" moet toch wel buitengewoon veel geweld worden aangedaan, wanneer daaronder ook al gerangschikt zou kunnen worden het bepalen van een rooilijn.
Bovendien blijkt uit de door ons op blz. 80 vermelde mededeeling van den Minister, „dat de bebouwingsvoorschriften als het ware de toelichting vormen van het uitbreidingsplan, voor zoover deze niet kan worden neergelegd in rooilijnbesluiten", zonneklaar, dat rooilijnen geenszins in de bebouwingsvoorschriften thuis hooren.
Een derde argument voor de stelling, dat voorschreven vraag ontkennend beantwoord dient te worden, putten we uit een passage der redevoering van den toenmaligen Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid in de Tweede Kamer gehouden bij de behandeling van het jongste wetsvoorstel tot wijziging der Woningwet, luidende: „De bebouwings„voorschriften met name betreffen alles, wat met den aard



„van de bebouwing verband houdt." x) Welnu, waar de gemeenteraad op den aard van de bebouwing met rooilijnvoorschriften geen invloed kan oefenen 2) is het ontoelaatbaar, in de bebouwingsvoorschriften rooilijnbepalingen op te nemen.
De tegenstelling rooilijn- en bebouwingsvoorschriften wordt ook gemaakt door Lietaert Peerbolte, waar hij schrijft:
„Met rooilijnvoorschriften kan men de plaatsing van gebouwen op den noodigen afstand van de verkeerswegen „houden, maar ook de aard der bebouwing vordert regeling. „De wetsherziening van 1931 heeft dit nog gemakkelijker „voor de gemeenten gemaakt, door de invoering van bebouwingsvoorschriften. 3)
Men zou ons misschien kunnen tegenwerpen, dat krachtens art. 12, eerste lid, van het Woningbesluit, hetwelk in zijn aanvang luidt: „Het plan van uitbreiding, voorzoover het „de bestemming in onderdeelen aanwijst, desgewenscht nader „uitgewerkt in bebouwingsvoorschriften, als bedoeld in art. „39 der Woningwet, bevat behalve hetgeen de gemeenteraad „meent daarin overigens te moeten bepalen" (cursiveering van ons, S.), den gemeenteraad de vrijheid laat, ook rooilijnbepalingen in de bebouwingsvoorschriften op te nemen.
Maar de vrijheid, die hier den gemeenteraad is gelaten, zal toch altijd beperkt moeten blijven binnen het kader der bebouwingsvoorschriften.
Welnu, waar we meenen te hebben aangetoond, dat binnen dit kader rooilijnvoorschriften niet thuis hooren, kan o. i. aan voorschreven artikel van het Woningbesluit geen argument tegen onze stelling worden ontleend.
In het geheele Woningbesluit wordt dan ook nergens gewaagd van den afstand van voorgevel tot weggrens, terwijl in art. 13, nadere voorschriften inhoudend voor de z.g. „open
1) Handelingen Tweede Kamer 1930/1931 blz. 2260.
2) Zie blz. 80.
3) T. a. p. blz. 212.



bebouwing", die betrekking heeft op den aard der bebouwing, wel bepaald wordt, dat o. m. vermeld moeten worden de voorgeschreven zijdelingsche afstanden van de te stichten gebouwen tot de erfscheidingen.
Volgens de opvatting van de Gedeputeerde Staten van Utrechtx) is het niet alleen geoorloofd, regelingen ter bepaling van voorgevel- of achtergevelrooilijnen voor bepaaldelijk aangeduide wegen te kleeden in den vorm van op grond van art. 39 der Woningwet aan het uitbreidingsplan verbonden bebouwingsvoorschriften, doch ook mogen deze regelingen worden vervat in eene op art. 43 berustende verordening voor de bebouwde kom.
Naar onze meening evenwel mogen, evenmin als langs den weg der bebouwingsvoorschriften rooilijnen mogen worden geschapen, ook geen rooilijnen worden vastgesteld bij voorschriften als bedoeld in art. 43.
De voorschriften toch krachtens dit artikel vastgesteld mogen alleen betrekking hebben op den aard van de bebouwing en op het gebruik van gronden, in de bebouwde kom gelegen.
Wat den aard der bebouwing betreft, hierop kan, zooals we reeds hebben betoogd 2) de Raad met rooilijnvoorschriften geen invloed uitoefenen, zoodat derhalve in dit opzicht in de voorschriften van art. 43 voor rooilijnbepalingen geen plaats is.
Wat voorts betreft het gebruik van gronden, hetgeen b.v. omvat het gebruik van open terrein als opslagplaats, ook dit begrip zou buiten zijn natuurlijke grenzen uitgebreid worden, wanneer dit ook mede zou omvatten het vaststellen eener rooilijn.
*) Men zie hun op blz. 88 hiervoren in de noot vermeld rondschrijven. In hun op blz. 60 hiervoren in noot 1 aangehaald rondschrijven schreven zij: „Rooilijnen „voor bepaaldelijk aangeduide wegen worden buiten de bouwverordening vastgesteld, hetzij bij afzonderlijk raadsbesluit, als bedoeld in het 2e lid van art. 2, hetzij „in bij een uitbreidingsplan behoorende bebouwingsvoorschriften, genoemd in „artikel 39 der Woningwet".
2) Zie hiervoren blz. 80 en 93.



HOOFDSTUK VI.
DE ROOILIJN IN VERBAND MET HET BOUWVERBOD.
Naast de twee machtsmiddelen die den gemeenteraad ten dienste staan om de bebouwing te regelen, de rooilijn en het uitbreidingsplan, kan hij nog een derde middel hanteeren en wel het bouwverbod.
Krachtens art. 35, eerste lid der Woningwet, is de gemeenteraad bevoegd in het belang van stelselmatige bebouwing te verbieden, dat gebouwen worden gebouwd of herbouwd op grond, welke ingevolge een voorafgaand raadsbesluit in de naaste toekomst voor den aanleg van eene straat, eene gracht of een plein bestemd is.
„Reeds vóór 1901 hadden gemeentebesturen getracht, door „dergelijke besluiten de bebouwing eenigermate te regelen, „maar de zeer beperkte opvatting, die men van art. 135 „der Gemeentewet had, leidde telkens tot vernietiging van „de raadsbesluiten, op grond, dat een dergelijke bepaling „niet betrof de huishouding van de gemeente, noch het „belang van de openbare orde, zedelijkheid of gezondheid." *) Wij mogen hiervoor verwijzen naar het drietal Koninklijke besluiten uit het laatst der 19e eeuw 2), door drie achtereenvolgende Ministers van Binnenlandsche Zaken gecontrasigneerd, waarbij een verordening of een artikel uit een verordening, houdende verbod van bouwen op voor straat bestemden grond, vernietigd werd wegens strijd met art. 135 (oud) der Gemeentewet.
') De Woningwet door Mr. L. Lietaert Peerbolte blz. 56.
W' de Kon' besluiten van 8 April 1899 (St.bl. no. 36); 10 April 1893 (St.bl. no. /3) en 6 October 1894 (St.bl. no. 161), gecontrasigneerd door respectievelijk de Ministers Mackay, Tak van Poortvliet en van Houten.



De trias: rooilijn, uitbreidingsplan en bouwverbod vertoont alleen dit gemeenschappelijk essentieele punt van overeenkomst, dat de gemeente door alle drie in staat wordt gesteld de bebouwing te regelen; voorts hebben zij o. m. gemeen, dat zij om rechtskracht te hebben, de goedkeuring moeten erlangen van de Gedeputeerde Staten of eventueel van de Kroon, terwijl de bouwvergunning moet worden geweigerd, indien gebouwd zou worden in strijd met een bouwverbod dan wel in afwijking van een rooilijnvoorschrift of een plan van uitbreiding; ook hierin komen deze drie instituten overeen, dat ter verkrijging van de beschikking over ongebouwde of gebouwde eigendommen begrepen in een goedgekeurd plan van uitbreiding, zoomede in verband met de vaststelling van een voorgevelrooilijn of van een bouwverbod onteigening kan plaats vinden in het belang der volkshuisvesting, zonder voorafgaande verklaring bij de wet, dat het algemeen nut de onteigening vordert.
Tusschen rooilijn en bouwverbod valt deze overeenkomst te constateeren, dat het trekken van een rooilijn, evenmin als het leggen van een bouwverbod, den eigenaar verplicht tot den afstand van den door dien maatregel getroffen grond aan de gemeente; grond die voor de rooilijn ligt, evenals grond, waarop een bouwverbod is gevestigd, blijft eigendom van den eigenaar, die dezen grond mag blijven exploiteeren als tevoren, die dezen grond ook door hek, muur of op andere wijze van den openbaren weg mag afscheiden, die, kortom, met dezen grond mag doen wat hij verkiest, mits hij er maar niet op bouwt. *)
Overigens verschilt de rooilijn in karakter geheel van het bouwverbod; door het rooilijn-instituut immers mag alleen de plaatsing van woningen en gebouwen worden geregeld, terwijl door het bouwverbod belet wordt, dat gebouwd of herbouwd wordt op grond, welke ingevolge een voorafgaand
1) Reparatie van bestaande gebouwen is bij een bouwverbod niet uitgesloten, maar is eenmaal het gebouw afgebroken, dan is er geen reden om herbouw dw.z. „nieuwen aanbouw", toe te staan. (Mem. van Antw. Tweede Kamer 1900/1901, no. 34.)



raadsbesluit in de naaste toekomst voor den aanleg van eene straat enz. bestemd is.
Bouwverbod staat in onafscheidelijk verband met bestemming voor straat, gracht of plein, terwijl de rooilijn niet anders doet dan een grens voor de bebouwing aangeven en met bestemming van grond door den gemeenteraad niets uitstaande heeft.
De gemeenteraad is bevoegd een rooilijn vast te stellen, onverschillig welke bedoeling bij die vaststelling moge voorzitten; een bouwverbod mag de Raad slechts vestigen in het belang van stelselmatige bebouwing.
Terwijl aan het nemen van een rooilijnbesluit het hooren der Gezondheidscommissie niet vooraf behoeft te gaan, omdat een zoodanig besluit niet rechtstreeks de volksgezondheid betreft, moet volgens de opvatting der Kroon genoemde Commissie over een bouwverbod wel worden gehoord. Op dit standpunt stond zij reeds onder vigueur der oude Gezondheidswet blijkens haar besluit van 14 September 1917 1), houdende beslissing, dat een raadsbesluit tot vestiging van een bouwverbod, waarover de Gezondheidscommissie niet heeft geadviseerd, niet voor goedkeuring vatbaar is, ook al heeft deze Commissie advies uitgebracht over het voorafgaand raadsbesluit, waarop het bouwverbod steunt.
Uit het Kon. besluit van 12 Augustus 1931, no. 20 2) kan worden afgeleid, dat de Kroon ook onder de Gezondheidswet 1919 de meening is toegedaan, dat de Gezondheidscommissie moet worden gehoord, wijl zij toen besliste, dat het ontbreken van een advies van de Gezondheidscommissie bij het raadsbesluit van 28 Januari 1931 der gemeente Haarlem, waarbij het bouwverbod werd gelegd, geen reden is tot het onthouden van goedkeuring, nu dit raadsbesluit overeenstemde met het daarbij ingetrokken besluit van 25 Juni 1930, waaraan wel een advies van de Gezondheidscommissie was voorafgegaan.
*) Luttenb. Chr. Verz. 1917, blz. 443, A. B. blz. 367.
a) Gemeentestem no. 4174, A. B. blz. 615.
Rooilijn 7



Ook de redactie der Gemeente-stem 1) staat op het standpunt, dat op het raadsbesluit tot opheffing van een bouwverbod (a fortiori dus tot vaststelling daarvan) het advies der Gezondheidscommissie moet worden gevraagd, omdat bij de opheffing ook hygiënische belangen eene rol spelen en het besluit dus geacht moet worden de volksgezondheid te betreffen.
Wij kunnen de meening der Kroon en van De Gemeentestem niet deelen, omdat o. i. een raadsbesluit, waarbij een bouwverbod wordt gelegd, evenmin als een rooilijnbesluit rechtstreeks de volksgezondheid betreft.
„Aanleg, verbreeding van een weg betreft primair het „verkeer en kan zijn in het belang van de volksgezondheid. „Maar het bouwverbod betreft niet, d. i. strekt niet rechtstreeks tot bevordering van de volksgezondheid; ook de „opheffing niet." 2)
Ingevolge art. 58 kan op de overtreding van eene verordening krachtens art. 35 vastgesteld, m. a. w. op de overtreding van een bouwverbod, evenals op overtreding van een rooilijnverordening, straf worden gesteld.
Blijkens het Voorloopig Verslag van de Commissie van Rapporteurs der Eerste Kamer waren eenige leden van oordeel, dat het bouwverbod eene strafverordening is, welke volgens art. 30 (thans 35), derde lid, juncto art. 7 (thans 11) moet worden afgekondigd op de in laatstgenoemd artikel bedoelde wijze. „„Daarnaast nu — zooals in het zesde lid „„wordt gedaan — nog eene bekendmaking in een dagblad „„en eene „op de gebruikelijke wijze" voor te schrijven, „„achtten deze leden overbodig en dus onjuist. Men kan „„zeggen: het bouwverbod behoeft bij de nieuwe wet niet „„meer in eene strafverordening te bestaan; immers, onder „„de bestaande wet kon geen bouwvergunning op grond
1) No. 3832. De Redactie van het Tijdschrift ter beoefening van het Administratief Recht schrijft op bladz. 377 jrg. 1909: „Het lijdt geen twijfel, of het bouwverbod is een besluit betreffende de volkshuisvesting; over het ontwerp daarvan had dus de Gezondheidscommissie moeten worden gehoord".
2) „De Woningwet" door Mr. L. Lietaert Peerbolte, blz. 204.



„„van een bestaand bouwverbod worden geweigerd, zoodat „„strafbedreiging wenschelijk was, waartoe art. 41 de moge„„lijkheid opende. Onder de nieuwe wet zal daarentegen „„onder de weigeringsgronden voor de bouwvergunningen „„ook het bouwverbod zijn opgenomen. Zegt men dus, dat „„het bouwverbod niet in eene strafverordening behoeft te „„bestaan, omdat men niet in strijd ermede kan handelen, „„— indien men vergunning vraagt moet deze geweigerd „„worden, en als men haar niet vraagt en dus zonder ver„ „gunning bouwt is men strafbaar krachtens art. 42 (thans „„59) — dan zal men moeten toegeven, dat in art. 41 (thans „„58) de aanhaling van art. 30 (thans 35) (bouwverbod) „„niet meer op hare plaats is."" x)
Het betoog dezer leden komt ons volkomen logisch voor; ook o. i. is op grond van het aangevoerde argument de aanhaling in art. 58 van art. 35 (bouwverbod) niet meer op hare plaats; trouwens ditzelfde geldt naar onze meening op grond van dezelfde redeneering mutatis mutandis ook voor de aanhaling in art. 58 van art. 2 (rooilijnverordening). Alleen de opmerking: „het bouwverbod is eene strafverordening" kunnen wij niet onderschrijven; dit zoude wel het geval zijn geweest, indien zij geluid had „het bouwverbod kan eene strafverordening zijn".
Het antwoord der Regeering munt o. i. niet uit door helderheid van betoog. „De meening" — zoo luidt het in de Memorie van Antwoord — „dat het bouwverbod een strafverordening zou zijn, kunnen de ondergeteekenden niet „juist achten. In den zin der Gemeentewet zijn strafverordeningen verordeningen, die ook een strafbepaling bevatten. „Een bouwverbod behelst zoodanige bepaling niet; het wordt „beschermd door voorschriften van de wet.
„Nu het bouwverbod ook grond voor weigering van een „bouwvergunning zal zijn, had desnoods art. 30 (thans 35) „uit art. 41 (thans 58) geschrapt kunnen worden, maar „hinder zal het behoud daarvan niet opleveren. De straf-
x) Bijl. Hand. Eerste Kamer 1930/31 no. 44, blz. 3.



„bepaling van art. 41 zal onder vigueur van de gewijzigde „bepalingen niet meer toegepast worden." x)
Maar wanneer de strafbepaling van art. 41 onder vigueur van de gewijzigde bepalingen niet meer toegepast zal worden, waarom dan de aanhaling in dit artikel (thans 58) van art. 35 (bouwverbod) niet geschrapt? Al zal het behoud daarvan geen hinder opleveren, al het overtollige dient uit de wetgeving te verdwijnen.
Nu anderzijds art. 35 uit art. 58 niet geschrapt is, is het niet juist, te zeggen „een bouwverbod behelst zoodanige (straf)bepaling niet". Het kan toch een zoodanige strafbepaling bevatten.
* *
*
Onder de oude Woningwet heeft het instituut van het rooilijnbesluit zich ontwikkeld tot een bouwverbod, door hetwelk het wettelijke bouwverbod grootendeels werd vervangen.
„De omstandigheid, dat de wet geen bijzondere procedure „voor een rooilijnbesluit voorschrijft, bracht meermalen „gemeentebesturen ertoe de rooilijn te verkiezen boven het „bouwverbod." 2)
Door het vaststellen toch van een rooilijn kon de gemeenteraad, evenals door het leggen van een bouwverbod, beletten, dat grond bebouwd werd, terwijl aan al de formaliteiten, die verbonden zijn aan het raadsbesluit, waarbij een bouwverbod werd vastgesteld, kon worden ontkomen.
Hiertegenover stond natuurlijk het groote nadeel, dat de waarborgen in art. 30 (oud) der Woningwet, regelende het bouwverbod, voorgeschreven ten behoeve van de belangen der grondeigenaren, terzijde werden gesteld.
In 1924 vestigde van der Grinten er reeds de aandacht op, dat de anomalie, welke bestond tusschen het met vele
*) Bijl. Hand. Eerste Kamer 1930/31, no. 44 blz. 6.
2) Mem. v. Toel. 1930 op wetsontwerp tot wijziging Woningwet. Zitting 1929/30, no. 297 blz. 7.



waarborgen omgeven wettelijk bouwverbod en het zonder eenige waarborgen toegepaste doch niettemin hetzelfde effect sorteerende feitelijk bouwverbod, het rooilijnbesluit, diende te worden opgeheven. Weliswaar zoude, volgens dezen hoogleeraar, het Kon. besluit van 12 November 1923 ongetwijfeld reeds tot een andere gedragslijn ten opzichte van de rooilijnbesluiten nopen, doch zonder wetswijziging zou men een bedenkelijke rechtsonzekerheid verkrijgen, daar de consequenties, die uit dit besluit volgen, niet in alle opzichten duidelijk zijn. x)
Tot goed begrip vereischt genoemd Kon. besluit van 12 November 1923 (St.bl. no. 516), tot vernietiging wegens strijd met het algemeen belang en met de wet van het besluit van den Raad der gemeente Tilburg van 8 Januari 1923, waarbij in beroep een bouwvergunning werd geweigerd, nadere bespreking. 2)
Op 11 Augustus 1922 vroeg iemand aan Burgemeester en Wethouders van Tilburg vergunning tot oprichting van een gebouw aan de Korenbloemstraat, bij welke bouwaanvrage in acht was genomen de rooilijn, die voor het te bouwen pand was vastgesteld. Alvorens op deze bouwaanvrage werd beslist, stelde de Raad voor deze straat een nieuwe rooilijn vast, tengevolge waarvan deze straat een breedte van 30 inplaats van 10 Meter zou erlangen. Burgemeester en Wethouders weigerden vervolgens bij hun besluit van 20 October 1922 de bouwvergunning, wijl zou worden gebouwd met overschrijding van de nieuwe rooilijn. De aanvrager kwam in beroep bij den Raad, die echter bij zijn besluit van 8 Januari 1923 het beroep ongegrond verklaarde. Dit raadsbesluit, waarbij dus in beroep een bouwvergun-
*) T. a. p. Gemeentebestuur, 1924, blz. 101.
2) In mijn artikel „Quandoque dormitat bonus Homerus" in het Weekblad voor Gemeentebelangen 1930, no. 51, werd de aandacht er op gevestigd, dat bij genoemd Kon. besluit niet een rooilijnbesluit van den gemeenteraad van Tilburg werd vernietigd, zooals in de Memorie van Toelichting bij het bij Koninklijke boodschap van 14 Maart 1930 aangeboden ontwerp van wet tot wijziging van de Woningwet ten onrechte wordt vermeld, doch het besluit van Tilburgs vroede vaderen, waarbij in beroep een bouwvergunning werd geweigerd.



ning werd geweigerd, werd bij voorschreven Kon. besluit vernietigd op een drietal gronden.
De eerste dezer gronden heeft betrekking op de omstandigheid, dat nog fluks een nieuwe rooilijn werd vastgesteld na de indiening der bouwaanvrage.
Hieromtrent overwoog het Kon. besluit: „dat het bouwplan, waarvoor een bouwvergunning aan Burgemeester en „Wethouders werd gevraagd, was opgemaakt met inachtneming van de te voren vastgestelde rooilijn; dat aan de „rechtszekerheid tekort wordt gedaan, indien een verzoek „om bouwvergunning wordt afgewezen op grond van na „de indiening daarvan door het gemeentebestuur in het leven „geroepen bepalingen, tenzij de schade, die daardoor geleden „wordt, ten volle wordt vergoed; dat op dezen grond het „besluit van den gemeenteraad van Tilburg moet worden „geacht te zijn in strijd met het algemeen belang".
Van der Grinten teekent hierbij aan: „Een overweging, „die ongetwijfeld bevredigt. In Frankrijk zoude tegen een „raadsbesluit als het hier besprokene zeker een recours pour „exces de pouvoir met succes kunnen worden ingesteld, „want het schijnt niet twijfelachtig, dat de Conseil d'Etat „in deze handelwijze van het administratieve gezag zou zien „een détournement de pouvoir, omdat n.1. de overheid in „casu van hare bevoegdheid een gebruik heeft gemaakt met „een ander doel dan dat met het oog waarop zij haar verleend is. De bovenaangehaalde overweging legt den meer „objectieven maatstaf van de rechtszekerheid aan, doch een „verklaring waarin op het ongeoorloofde doel der handel„wijze werd gewezen ware stellig ook niet misplaatst ge„weest." *)
Ten aanzien van den tweeden vernietigingsgrond, die verband legt tusschen bouwverbod en rooilijnbesluit, zegt het besproken Kon. besluit letterlijk: „overwegende voorts, dat „door de rooilijn meer dan de helft van het terrein van den „verzoeker aan de bebouwing zou worden onttrokken,
*) T. a. p. blz. 91/92.



„dat art. 30 van de Woningwet, regelende het bouwverbod, „bijzondere voorzieningen inhoudt ten behoeve van de behangen der grondeigenaren in het bijzonder ook voor het „geval, dat meer dan een derde van den grond van een „eigenaar aan de bebouwing wordt onttrokken;
„dat de gemeenteraad van Tilburg, hoewel formeel vrij „voormeld art. 30 niet toe te passen, door zijn besluit de „door den wetgever nadrukkelijk gewilde waarborgen voor „de belangen van eigenaren heeft ter zijde gesteld;
„dat ook op dezen grond voormeld besluit van den gemeenteraad van Tilburg moet worden geacht te zijn in „strijd met het algemeen belang".
Kallen roept uit: „„Maar, hoe hebben wij het nu „„eigenlijk? ! Waar zijn in onze positieve wetgeving „nadruk„„kelijk gewilde waarborgen voor de belangen van eigenaren" „„te vinden, waar het gaat om vaststelling van rooilijnen, „„hetzij dan krachtens de Woningwet, hetzij ingevolge art. „„135 der Gemeentewet?
„„In art. 30 der Woningwet? Immers neen, want dit „„artikel komt voor onder paragraaf 6 van de Woningwet, „„welks titel luidt: „Uitbreiding van bebouwde kommen", „„welke duidelijke en niet voor onderscheidene uitlegging „„vatbare woorden duidelijk aantoonen, dat de wetgever de „„bepalingen van paragraaf 6 heeft willen beperken tot die „„gevallen, waarin sprake is van „uitbreiding" der bebouwde „,,kom.
„„Wie als voorzichtig wetsuitlegger vasthoudt aan den „„beproefden rechtsregel, dat alle uitzonderingsbepalingen „„strikt uitgelegd dienen te worden en beperkt dienen te blijven „„tot de uitzonderingsgevallen en niet analogisch toegepast „„mogen worden op andere gevallen, zal met ons volledig „„accoord moeten gaan, dat analogische toepassing van het „„wettelijke waarborgencomplex, in art. 30 der Woningwet „„neergelegd voor een bouwverbod, hetzij in haar geheel, „„hetzij gedeeltelijk juridisch niet te verdedigen is."" ')
') Gemeentebestuur 1925, blz. 647.



In tegenstelling met Kallen meenen wij, dat analogische toepassing van het wettelijke waarborgencomplex, in art. 30 der Woningwet neergelegd voor een bouwverbod, juridisch wel ter dege was te verdedigen.
Het moge waar zijn, dat men bij een zich angstvallig vastklampen aan de letter van het opschrift boven paragraaf 6 der oude Woningwet „Uitbreiding van bebouwde kommen" tot de conclusie komt, dat de wetgever de bepalingen van deze paragraaf heeft willen beperken tot die gevallen, waarin sprake is van „uitbreiding" der bebouwde kom; daartegenover staat, dat uit de geschiedenis van het artikel (oorspronkelijk art. 27) niets blijkt van eene beperkende bedoeling of strekking, welke geschiedenis eerder een argument oplevert voor een ruime opvatting.
„„In het O. O."" toch „„mocht een bouwverbod alleen „„gelegd worden op grond „welke aan de bebouwde kom „„grenst en" enz. Terecht wees het Verslag (blz. 75) er op, „„dat het ook wenschelijk kon zijn „plannen van aanbouw „„vast te stellen voor gronden, die niet aan de bebouwde „„kom grenzen". In sommige gemeenten ligt immers buiten „„de eigenlijke kom nog weer een bebouwd gedeelte; hier „„zou men dan geen gebruik kunnen maken van de nuttige „„werking van een bouwverbod: de gemeenten 's-Graven„„zande en Velzen zouden er niet voor kunnen zorgen, dat „„er resp. in Hoek van Holland en IJmuiden stelselmatig „„werd gebouwd. Naast dit bezwaar kwam er nog een tweede „„tegen de redaktie van art. 27 in het Oorspronkelijk Ont„„werp en wel in een adres van den gemeenteraad van „„Amsterdam.
„„Deze wees er o. a. op, dat „ook voor terreinen binnen „„de bebouwde kom der gemeente gelegen, die, b.v. door „„opheffing eener eene groote plaats beslaande inrichting, „„voor woningbouw in aanmerking komen, een bebouwings„„plan noodig zou kunnen zijn". Voor deze stukken grond „„binnen de kom, dus niet „aan de bebouwde kom gren„„zende" vroeg de gemeenteraad ook de bevoegdheid tot



„„het leggen van een bouwverbod. De Regeering wilde aan „„deze beide bezwaren tegemoet komen en gaf daarom aan „„art. 27 de tegenwoordige redaktie, waarbij aan de ligging „„van den grond geen enkele eisch wordt gesteld."" x)
Ook al beweert men, zooals o. a. Smidt 2), dat de geschiedenis van het onderhavige artikel geen bewijs oplevert voor eene ruime opvatting, men zal toch niet kunnen ontkennen, dat het artikel door jurisprudentie een ruime strekking heeft gekregen. Men zie o. a. het Kon. besluit van 7 Januari 1907 (St.bl. no. 11), waarbij in afwijking van een andere beslissing werd uitgemaakt, dat onder de in algemeenen zin gebezigde woorden: „aanleg van eene straat" van art. 27 de aanleg zoowel van het geheel van een verkeersweg als van een gedeelte daarvan is begrepen, en voormeld artikel dus mede toepassing kan vinden ten behoeve van verbreeding van een reeds bestaande straat.
Naar onze meening heeft het Tilburgsche vernietigingsbesluit geenszins „contra legem", doch zooals van der Grinten het zegt 3), „praeter legem", een verhouding geconstrueerd tusschen bouwverbod en rooilijnbesluit, tengevolge waarvan in de toepassing van het instituut der rooilijnbesluiten een niet onbelangrijke verandering is gebracht.
Want al liet het vernietigingsbesluit onzekerheid bestaan ten opzichte der vraag, of alleen in het geval dat door de rooilijn meer dan een derde van den grond van een eigenaar aan de bebouwing werd onttrokken, het bouwverbod moest worden toegepast, dan wel ook in het geval, dat vaststelling eener rooilijn eigendomsbeperking in mindere mate tengevolge had, aan geen twijfel was het meer onderhevig, dat in het eerste geval de eigendomsbeperking op een bouwverbod moest rusten.
Na de jongste wijziging der Woningwet is analogische
*) Praktijk der Woningwet door Jhr. Mr. Dr. B. de Jong van Beek en Donk. blz. 203/204.
2) Mr. H. J. Smidt, „Uitbreidingsplan en Bouwverbod" blz 12 e v. s) T. a. p. blz. 94.



toepassing van het wettelijke waarborgencomplex in art. 35 der Woningwet neergelegd voor een bouwverbod, tot het verleden gaan behooren, wijl thans de bijzondere rooilijnbesluiten onderworpen zijn aan diverse formaliteiten ter bescherming der belangen van eigenaren en hypotheekhouders.
De bepaling evenwel, die geldt bij het bouwverbod, dat ingeval dit verbod meer dan één derde gedeelte van aan één en denzelfden eigenaar toebehoorenden grond betreft, aan de Gedeputeerde Staten de redenen moeten worden medegedeeld waarom niet tot aankoop of onteigening wordt overgegaan, is niet voor het bijzondere rooilijnbesluit voorgeschreven, zoodat bezwaren tegen eene onevenredige eigendomsbeperking tengevolge van een bijzonder rooilijnbesluit aan de Gedeputeerde Staten dan wel aan de Kroon eerst zullen blijken uit de bezwaarschriften van belanghebbenden.
Wij zouden het gewenscht vinden, dat bij een volgende wetswijziging bovengenoemde verplichte mededeeling ook voor het bijzondere rooilijnbesluit werd voorgeschreven.
De derde groep van overwegingen in het Tilburgsche vernietigingsbesluit gold de vraag of de rooilijnverordeningen de goedkeuring behoeven van de Gedeputeerde Staten. Wij bespraken deze kwestie reeds uitvoerig in Hoofdstuk II, doch volledigheidshalve moge ook deze derde groep hier in extenso worden neergeschreven.
„Overwegende voorts" — zoo luidt het ten slotte — „dat „de grond voor de weigering van de bouwvergunning was, „dat zou worden gebouwd met overschrijding van de op „22 September 1923 door den gemeenteraad vastgestelde „rooilijn;
„dat dit raadsbesluit berust op art. 20 der bouwverordening voor Tilburg, welk artikel bepaalt, dat de rooilijnen „van straten door den Raad worden vastgesteld;
„Overwegende te dien aanzien, dat art. 5, tweede lid, van „de Woningwet bepaalt, dat de vergunning tot het oprichten „van een gebouw wordt geweigerd onder meer, indien aan



„de voorschriften met betrekking tot gebouwen niet wordt „voldaan;
„dat art. 3 van die wet bepaalt, dat door den gemeenteraad „voorschriften worden vastgesteld betreffende onder meer „de plaatsing van de gebouwen ten opzichte van den openbaren weg;
„dat art. 7 van die wet die voorschriften onderwerpt aan „de goedkeuring van Gedeputeerde Staten;
„dat dus door het hooger gezag getoetst moeten worden „de regelen, die gelden zoowel voor de bebouwing als voor „de beschikking over de belangen van hen, die grond bezitten;
„dat, waar bovenvermeld art. 20 der bouwverordening „van Tilburg zoodanige regelen niet inhoudt, het raadsbesluit, waarbij een rooilijn wordt vastgesteld, is een besluit, „waarbij wordt geregeld de plaatsing van gebouwen ten „opzichte van den openbaren weg, welk besluit ingevolge „art. 7 van meergenoemde wet is onderworpen aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten;
„overwegende, dat meergenoemd raadsbesluit van 22 September 1922 niet is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten „en dus niet behoort tot de voorschriften met betrekking „tot gebouwen, waaraan ingevolge het bepaalde in art. 5, „tweede lid, van de Woningwet een bouwplan moet voldoen;
„dat derhalve de bouwvergunning niet op grond van dat „artikel had mogen worden geweigerd en het besluit, waarbij „de gemeenteraad het beroep tegen de weigering ongegrond
„verklaarde, is in strijd met art. 5 van de Woningwet;".1)
# #
#
Bij de jongste wetswijziging wenschte de Regeering aanvankelijk het bouwverbod-artikel te schrappen. In de Memorie van Toelichting werd dit voorstel toegelicht als volgt:
) Na deze en voorgaande praemissen zou men hebben verwacht, dat niet enkel s Raads weigeringsbesluit, doch ook diens rooilijnbesluit het brandmerk van „in strijd te zijn met het algemeen belang en de wet" zou hebben erlangd. Dit brandmerk is evenwel op het rooilijnbesluit niet gedrukt en, zooals wij reeds opmerkten, heeft de Kroon over dit besluit haar vernietigingsvonnis niet uitgesproken.



„Het bouwverbod was aanvankelijk een middel, waardoor „de gemeenteraad een uitbreidingsplan of een stratenplan „kon beschermen. Het heeft zijn beteekenis verloren doordat „1°. bij de wijziging van de wet in 1921 in art. 5 is bepaald, „dat een bouwvergunning moet worden geweigerd wanneer „het bouwplan afwijkt van het uitbreidingsplan, 2°. de Raad „door het vaststellen van rooilijnen kan beletten, dat grond „bebouwd wordt. Daarom wordt voorgesteld, het bouw„verbod, dat al minder wordt toegepast, uit de wet te schrap„pen, wijl overbodig geworden." x)
Wij sluiten ons geheel aan bij hetgeen te dien aanzien werd opgemerkt door het Bestuur der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten in zijn onder dagteekening van 8 Mei 1930 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gericht adres 2): „Hoewel het bouwverbod" — zoo schrijft dit Bestuur — „door de in de Memorie van Toelichting „genoemde oorzaken inderdaad een groot deel van zijn „vroegere beteekenis heeft verloren, is het voor ons toch „de vraag, of dit rechtsinstituut in de toekomst geheel zal „kunnen worden gemist. In de eerste plaats, omdat niet in „alle gevallen men met rooilijnbesluiten hetzelfde kan bereiken als met het bouwverbod. En verder, omdat, ook waar „het practisch effect hetzelfde is, het bouwverbod een karakter „heeft dat geheel verschilt van het instituut der rooilijn. Wij „zouden, ook om den omslag van de vervanging van de bestaande bouwverboden door rooilijnbesluiten te ontgaan, het „bouwverbod in de wet willen gehandhaafd zien. Blijkt dan, „dat er in de toekomst aan dit instituut geen behoefte „meer bestaat, dan zal het zijn natuurlijken dood sterven."
In het meergenoemd verslag der Commissie van Voorbereiding 3) lezen we, dat enkele leden betwijfelden, of het rechtsinstituut van het bouwverbod wel zou kunnen worden
x) Zitting 1929—1930, no. 297, blz. 7.
2) Opgenomen in het Weekblad voor Gemeentebelangen van 16 Mei 1930.
3) Bijl. Hand. Tweede Kamer 1930/31 no. 44.1, blz. 3.



gemist op grond van precies dezelfde argumenten als in bovengenoemd adres waren ontwikkeld.
Hierop werd door de Regeering geantwoord, dat de opmerking, dat bouwverbod en rooilijn een geheel verschilend karakter hebben, juist is. „Dit is evenwel op zich zelf geen „reden om het bouwverbod te handhaven. Dat rechtsinstituut is meer en meer door de rooilijn vervangen, vermoedelijk doordat deze minder aan formaliteiten gebonden „is. Nu tengevolge van de bepalingen voor de bijzondere „rooilijnen dit verschil zal wegvallen, is het niet uitgesloten, „dat gemeentebesturen in sommige gevallen aan een bouwverbod de voorkeur zullen geven. Aangezien tegen het „bouwverbod op zich zelf geen bezwaar bestaat en de schrapping alleen werd voorgesteld omdat het meer en meer „buiten gebruik kwam, is er bij nadere overweging geen „bezwaar tegen het te herstellen." x)
Volgens Pekelharing 2) mag deze wending van het lot zeker worden toegejuicht, daar in de praktijk zich zoo nu en dan gevallen voordoen, waarin met een bouwverbod op juister en doelmatiger wijze ongewenschte bebouwing op een bepaald punt kan worden voorkomen dan door rooilijnen, waarvoor de tijd niet altijd rijp is en die ook overigens voor dit doel wel eens niet zoo goed kunnen worden toegepast.
„De gemeenten hebben dus nu de keuze", schrijft Lietaert Peerbolte, „tusschen bijzondere rooilijnvoorschriften en de „bouwverboden, die beide aan gelijke formaliteiten zijn gebonden en die beide grond kunnen zijn voor onteigening, „hetzij van hetgeen buiten de bijzondere rooilijn ligt, hetzij „van den grond, waarop een bouwverbod is gelegd". 3)
1) Bijl. Hand. Tweede Kamer 1930/31 no. 44.1, blz. 4.
2) Dr. G. G. Pekelharing, „De herziening van de Woningwet en de wettelijke regeling van den stedebouw" — Gemeentebestuur 1931, blz. 503.
3) T. a. p. blz. 56.
Aan de zinsnede „die beide grond kunnen zijn voor onteigening" zouden wij willen toevoegen „zonder voorafgaande verklaring bij de wet, dat het algemeen nut de onteigening vordert". Men bedenke hierbij evenwel, dat de eenvoudige onteigeningsprocedure van een koninklijk goedgekeurd raadsbesluit niet geldt bij een achtergevelrooilijn, zoomede dat art. 77 sub 5°. der Onteigeningswet spreekt van „voorgevelrooilijn", waaronder valt zoowel de algemeene als de bijzondere.



Dat beide aan „gelijke" formaliteiten zijn gebonden is niet geheel juist; dit moet zijn: „ongeveer gelijke" formaliteiten. Wij wijzen o. a. op dit verschil, dat ten aanzien der rooilijnkaarten de Kroon zich heeft voorbehouden bij algemeenen maatregel van bestuur nadere voorschriften te geven — welke voorschriften zijn gegeven bij art. 10 van het Woningbesluit —, terwijl deze bepaling ontbreekt voor de kaarten die het raadsbesluit houdende een bouwverbod behooren te vergezellen. Wij achten zulks eene omissie, aangezien eene bepaalde schaal voor genoemde kaarten van evengroot belang is bij het bouwverbod als bij de rooilijn.
Op het verschil omtrent de mededeeling aan de Gedeputeerde Staten in het geval, dat meer dan een derde van den grond van een eigenaar aan de bebouwing wordt onttrokken, vestigden wij hierboven reeds de aandacht.
Ten aanzien der vraag in welke mate thans in de toekomst van het bouwverbod zal worden gebruik gemaakt, werd door den toenmaligen Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid geestig opgemerkt, dat hij geen bevoegdheid had, zich in dezen den profetenmantel om te hangen. „Wij hebben „als het ware een ander bouwverbod", aldus de Minister, „dan tot nog toe het geval was. Tot nog toe heeft het bouwverbod niet die groote klandizie, welke het misschien kan „gaan krijgen en dat ligt hierin, dat het bouwverbod groote „concurrentie had van de rooilijn. De rooilijn was zeer „gemakkelijk, maar nu die rooilijn onderworpen is aan die „groote mate van formaliteit, die wij ook voor de andere „instituten in de wet voorschreven, zou het kunnen, dat die „klandizie zich weer ten deele gaat wenden naar het bouwverbod." Ten slotte werd in dat verband door den Minister opgemerkt, dat het bouwverbod niet alleen in verband met een uitbreidingsplan is benut, maar vaak buiten een uitbreidingsplan benut zal kunnen worden. *)
1) Hand. Tweede Kamer 1930/1931, blz. 2253.



Wij kunnen hier nog aan toevoegen, dat de omstandigheid, dat tegenwoordig in bijkans alle bouwverordeningen de bepaling wordt aangetroffen, dat er alleen gebouwd mag worden aan de gemeente toebehoorende straten of wegen, de klandizie van het bouwverbod wederom ongunstig zal beïnvloeden.



HOOFDSTUK VII.
de rooilijn in verband met schadevergoeding wegens rechtmatige o verheidsdaad.
Zeer terecht wordt door Kruseman opgemerkt ]), dat het van de Vos van Steenwijk en Scholtens, die in 1929 voor de Nederlandsche Juristenvereeniging uitnemende praeadviezen 2) uitbrachten over de vraag : „Behoeven de geldende regelen betreffende schadeloosstelling voor de gevolgen van niet-onrechtmatige overheidsdaden wijziging of aanvulling?" de verdienste is geweest, het rooilijn-instituut, dat tot dusverre in de rechtsgeleerde wereld weinig bestudeering had gevonden, te plaatsen in het kader, waarin het behoort, n.1. in dat der niet-onrechtmatige daden der overheid.
Hoewel de grens tusschen rechtmatige en onrechtmatige overheidsdaad niet met mathematische zekerheid valt af te bakenen, wijl bij wijziging van de jurisprudentie van den Hoogen Raad, waarbij aan het begrip „onrechtmatige overheidsdaad" een ruimere uitlegging wordt gegeven, een geheel complex overheidsdaden van de groep „niet-onrechtmatige overheidsdaden" overgaat naar de groep „onrechtmatige overheidsdaden" 3), men zal toch bezwaarlijk kunnen tegenspreken, dat het vaststellen eener rooilijn, waartoe immers de gemeenteraad krachtens de Woningwet bevoegd is, rechtens behoort tot de rechtmatige daden der overheid 4), ook
1) Supplement blz. 136.
2) Handelingen der Nederlandsche Juristenvereeniging 1929 i en ii, 's-Gravenhage bij Belinfante.
3) Zie genoemd praeadvies van Mr. Dr. R. H. Baron de Vos van Steenwijk, blz. 1.
*) Daad der overheid moet hier worden opgevat in ruimen zin, zoodat er niet
alleen onder wordt verstaan een daad van een orgaan, bekleed met uitvoerende macht, doch ook het maken van een verordening.



al zou dientengevolge een eigenaar, wiens eigendom door een rooilijn wordt getroffen, schade lijden.
De vraag rijst, of de gemeente ingevolge art. 1401 B. W. niet aansprakelijk gesteld kan worden voor de schade, die een eigenaar lijdt tengevolge van het vaststellen eener rooilijn, indien zou blijken, dat deze vaststelling is geschied op een onbehoorlijke wijze, op een wijze, die indruischt tegen de zorgvuldigheid, welke in het maatschappelijk verkeer betaamt ten aanzien van eens anders goed, hetgeen b.v. het geval zou kunnen zijn, wanneer de rooilijn zonder gegronde redenen aan de ééne zijde van den weg op een veel grooteren afstand uit de weggrens zou worden getrokken dan aan de andere zijde van dienzelfden weg, tengevolge waarvan de aangrenzende eigenaren zeer onevenredig zouden worden bezwaard.
Naar onze meening past op deze vraag een ontkennend antwoord. Weliswaar heeft de Hooge Raad met het „Stad Zaandam"arrest van 5 Mei 1933 x) weer een stap verder gedaan ten aanzien van de ontwikkeling van de leer betreffende de onrechtmatige overheidsdaad 2), toch is ook volgens dit arrest voor aansprakelijkheid der overheid ingevolge art. 1401 B. W. wegens veroorzaakte schade door een handelen of nalaten, dat indruischt tegen de zorgvuldigheid, welke in het maatschappelijk verkeer betaamt ten aanzien van eens anders persoon of goed, in elk geval noodig, dat de overheid aan dat verkeer deelneemt op gelijken voet als een bijzonder persoon door handelingen te verrichten, die naar haar aard niet slechts door de overheid, maar ook door een bijzonder persoon kunnen worden verricht.
Waar het nu onomstootelijk vaststaat, dat het vaststellen eener rooilijn enkel en alleen door de overheid kan geschieden, zal tegen deze overheidsdaad, ook al zou zij in strijd zijn met de zorgvuldigheid door het verkeer geboden, niet met vrucht eene actie tot schadevergoeding op grond van
*) W. 12612; ook opgenomen in de Gemeentestem no. 4268.
a) Zie de aanteekening op dit arrest in W. 12612.
Rooilijn 8



art. 1401 B. W. kunnen worden ingesteld, althans niet bij de bestaande jurisprudentie. x) Van Praag meent 2) in tegenstelling met de opvattingen van den Hoogen Raad, neergelegd in het bekende Strooppotarrest van 29 Juni 1928 3), dat een overigens rechtmatige overheidsdaad onrechtmatig wordt, wanneer bij de uitvoering de mogelijke zorgvuldigheid niet betracht wordt ten opzichte van de belangen van derden, in casu ten opzichte van de eigenaars of exploitanten van de aan den openbaren weg liggende terreinen. Naar zijn opvatting zijn er gevallen, waarin vergoeding voor de schade, geleden door wijzigingen van of op den openbaren weg op haar plaats is.
Van der Grinten komt tot de conclusie 4), dat uit het Strooppotarrest duidelijk blijkt, dat de rechter zich niet wil begeven in een controle over de wijze waarop de overheid, in hare overheidskwaliteit optredend, van hare vrijheid binnen de grenzen van het positieve recht gebruik maakt. Z. i. valt de overheid, voorzoover zij geen rechten schendt en hare wettelijke plichten nakomt, buiten het bereik van B. W. 1401.
Inmiddels is het „Stad Zaandam"arrest verschenen. Thans valt naar onze meening de overheid, voorzoover zij geen rechten schendt en hare wettelijke verplichtingen nakomt, nog wel buiten het bereik van B. W. 1401, doch alleen als zij overheidsdaden stelt, die naar haar aard niet door eenbijzonder persoon kunnen worden verricht.
x) In zijne arresten van 4 Maart 1929, W. 11982 en 24 Juni 1929, W. 12032, overwoog de Hooge Raad dat het weliswaar mogelijk is, dat uit het bestaan van een rooilijn voor den daardoor getroffen eigenaar gevolgen voortvloeien, die overeenkomen met die van in art. 30 (oud) der Woningwet (i. c. bouwverbod) bedoeld raadsbesluit, maar dat de vraag of zulks redelijk en toelaatbaar is, raakt het algemeen belang, dat gesteld is onder de hoede van den Koning.
2) Mr. Ir. M. M. van Praag, „De rechtstoestand van terreinen, grenzende aan den openbaren weg en de leer van het publiek domein in het Nederlandsche en in het Fransche recht'*, Gemeentebestuur 1932, blz. 282.
3) W. 11864. Uitvoerig wordt dit arrest besproken door Tj. Sterringa in diens dissertatie (Leiden 1932) „Beschouwingen over de aansprakelike Staat", blz. 128 e.v.
4) Prof. Mr. Dr. J. H. P. M. van der Grinten, „De onrechtmatige Overheidsdaad. De Hooge Raad op den terugweg" — Gemeentebestuur 1928, blz. 680.



De vaststelling eener rooilijn kan soms zeer aanzienlijke schade veroorzaken. Om een enkel voorbeeld te noemen: over een bouwterrein wordt een voorgevelrooilijn zoodanig getrokken, dat achter deze rooilijn niet voldoende grond, om daarop nog te kunnen bouwen, overblijft. Tengevolge eener rechtmatige overheidsdaad derhalve wordt hier aanzienlijke schade veroorzaakt, terwijl nóch de Woningwet nóch eenige andere wet een enkel voorschrift inhoudt, waarin voor de gemeente een plicht is neergelegd, deze schade te vergoeden.
Wel zal in geval van onteigening, die steunt op § 6 van de Woningwet, een billijke schadevergoeding toegekend moeten worden, wijl het nieuwe art. 92 der Onteigeningswet thans bepaalt, dat bij de waardebepaling van te onteigenen perceelen o. m. met bijzondere voorschriften ter bepaling van een voorgevelrooilijn geen rekening wordt gehouden, doch indien er niet tot onteigening wordt overgegaan, dan blijft de schade bestaan.
Aanvankelijk heeft de Regeering overwogen, eene regeling nopens het recht op schadevergoeding terzake van rooilijn, bouwverbod en uitbreidingsplan in het jongste wetsontwerp tot wijziging der Woningwet op te nemen. In een voorontwerp had zij bepalingen over dit onderwerp opgenomen, ten einde hierover adviezen te kunnen inwinnen. Dit voorontwerp wilde aan de Woningwet een heele nieuwe paragraaf, handelend over „schadevergoeding" toevoegen, het beginsel inhoudende, dat de grondeigenaar, die ten gevolge van een raadsbesluit betreffende een rooilijn, een bouwverbod of een uitbreidingsplan wordt benadeeld, recht heeft op schadevergoeding.
Het voor-ontwerp evenwel, waarover de adviezen van de Gedeputeerde Staten zoomede het advies van de Staatscommissie voor de Waterstaatswetgeving was ingewonnen, heeft het niet tot wetsontwerp kunnen brengen, doch is bezweken onder de uitgeoefende critiek.
In de Memorie van Toelichting *) luidt het dientengevolge: l) Zitting 1929/1930 no. 297, blz. 8.



„Met betrekking tot de vraag of onder zekere omstandigheden aan belanghebbenden bij de wet een recht op vergoeding van schade tengevolge van rooilijn, bouwverbod „of uitbreidingsplan moet worden toegekend, zijn de onder„geteekenden tot de slotsom gekomen, dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord, omdat: 1°. het niet „mogelijk is gebleken, de uiterst veelvormige praktijk onder „een wettelijke regeling samen te vatten, zóó, dat recht en „praktijk tot hun recht komen; 2°. de praktijk van Gedeputeerde Staten, die tot beoordeeling van raadsbesluiten zijn „geroepen, er al meer toe heeft geleid, dat zij als vroede „mannen op benadeeling van belangen letten en de gemeentebesturen, zoo noodig, brengen tot redelijke vergoeding van schade". Hoe hierover te denken?
De vraag, of bij de wet een recht op schadevergoeding behoort te worden toegekend aan eigenaren, die tengevolge van een rooilijn enz. worden benadeeld, hangt ten nauwste samen met de kwestie van het eigendomsrecht.
„Tegenover de voordeelen" — aldus van der Pot x) — „die het eigendomsrecht biedt, staat nu eenmaal het nadeel, „dat de overheid bevoegd is het gebruik van den eigendom „op verschillende wijzen te beperken. Tusschen de twee „opvattingen, die „la propriété" voor „inviolable" verklaarde „en gelijk stelde met „le vol", heeft de moderne tijd dezen „redelijken tusschenweg gevonden, dat het eigendomsrecht „wordt beschermd in den omvang, die overblijft na de bemerkingen, welke uit wetten en verordeningen voortvloeien, „beperkingen, die niet zóóver gaan mogen, dat zij praktisch „op ontneming van al het genot neerkomen, aangezien de „volledige ontneming alleen mag plaats hebben in den vorm „van onteigening in het algemeen belang. Een natuurlijk „(lees: „wettelijk", S.) recht op meer genot dan er na die „beperkingen overblijft, mist eiken grondslag. En wat speciaal „den grondeigenaar betreft, de beperkingen, die voortvloeien
*) Prof. Mr. C. W. van der Pot, „Overheidsbemoeiing met den Stedebouw" — Gemeentebestuur 1930, blz. 510.



„uit een verbod om te bouwen, zooals hem goeddunkt, en „zelfs uit een verbod om te bouwen in het algemeen, overschrijden volstrekt niet de aldus gestelde grens. En er is „geen sprake van, dat aldus alle genot van den grond voor „hem ophoudt."
Dit betoog klopt volkomen op de definitie van eigendom in art. 625 Burgerlijk Wetboek; voorts is het volkomen juist, dat in het gestelde geval niet alle genot van den grond voor den eigenaar ophoudt, zoodat er geen sprake is van eigendomsontneming, toch neemt het niet weg, dat het feit, dat een eigenaar op zijn door een bouwverbod of rooilijn getroffen grond in het geheel niet dan wel voor een gedeelte niet mag bouwen, een zeer ernstige eigendomsbeperking vormt en den eigenaar aanzienlijke schade kan berokkenen. Al moge deze dan volgens strikt positief recht geen aanspraak kunnen doen gelden op vergoeding der schade, er bestaan toch nog immer billijkheidsnormen, waaraan hij wel terdege recht op schadevergoeding kan ontleenen.
Op grond hiervan zouden wij opname van eene schadevergoedingsregeling in de wet zeer gewenscht achten.
Bij de beraadslagingen in de Tweede Kamer werd over dit onderwerp niet gerept. In de Eerste Kamer evenwel werd het aangeroerd door van der Hoeven, die met het oog op het ongeregeld blijven der schadeloosstelling bij rooilijnen vreesde, dat hier de willekeur zoude bestendigd blijven, terwijl hij constateerde, dat in den „rechtsnood" op dit punt in het wetsontwerp niet werd voorzien. x)
Het antwoord van Minister Verschuur luidde: „Den ge„achten afgevaardigde zal het niet zijn ontgaan, dat ten „aanzien van de rooilijnen er een nieuwe regeling is gekomen „en dat, bij den tamelijk ongeregelden toestand van het „oogenblik vergeleken, wij als in een dorado gaan verkeeren „ten aanzien van die rooilijnen, n.1. dat die rooilijnen met „al die publiekrechtelijke waarborgen zullen worden om„geven, welke in het ontwerp zijn neergelegd, en welke niet
') Handelingen Eerste Kamer 1930/1931, blz. 732.



„alleen bevatten het toezicht en de goedkeuring van Gedebuteerde Staten, maar ook het tijdig inlichten van de gegadigden door ter visie leggen, enz. Ik zou dus willen „zeggen: als de geachte afgevaardigde over 10 jaar nog eens „in deze Kamer zou willen verzekeren of hij over de toepassing van de nieuwe waarborgen ten aanzien van de „rooilijnen tevreden of ontevreden is, dan heeft hij meer „recht van spreken dan nu om over de getroffen regeling „ontevreden te zijn; dan heeft hij de werking in de praktijk „kunnen waarnemen." x)
's Ministers origineel en pittig betoog is volkomen juist, doch gaat o. i. langs het geopperde bezwaar over het ongeregeld blijven der schadeloosstelling bij rooilijnen heen.
Terecht werd dan ook door van der Hoeven gerepliceerd: „Ik geef den geachten bewindsman toe, dat de epineuze „kwestie der rooilijnen wat verbeterd wordt. Ik zal dit niet „tegenspreken, maar het blijft een feit, dat degeen, wiens „huizen of grond getroffen worden door een rooilijnbesluit, „voorloopig onbeschermd blijft. Het is volkomen waar, dat „Gedeputeerde Staten te zijnen behoeve eenige zeggenschap „kunnen uitoefenen, maar het blijft voor hem toch altijd „afwachten." 2)
Wanneer wij op grond van billijkheidsmotieven pleiten voor opname in de wet van eene schadevergoedingsregeling, dan wil dat geenszins zeggen, dat wij meenen, dat, zoodra maar een rooilijn is vastgesteld, de grondeigenaar recht moet kunnen doen gelden op schadevergoeding. Alleen in het geval dat hem hierdoor inderdaad schade wordt toegebracht, moet hij o. i. aanspraak kunnen maken op vergoeding.
Wij kunnen dan ook geheel onderschrijven het betoog van Scholtens 3), waarbij wordt opgemerkt, dat het niet geven van vergoeding bij beperking van gebruik van den grond door bouwverbod of rooilijn niet komt, omdat men het
l) T. a. p. blz. 736.
a) T. a. p. blz. 737.
8) T. a. p. blz. 79.



principe van vergoeding verwerpt, maar omdat er in den regel geen schade, en dus geen aanleiding voor schadevergoeding zal zijn, althans niet, als het maagdelijk terrein betreft. Dan zal er, naar het Scholtens voorkomt, voor schadevergoeding alleen aanleiding zijn in twee gevallen. Ten eerste, wanneer van het speciale terrein een grooter deel voor straataanleg etc. wordt geëischt dan waarop men volgens de ter plaatse geldende regelen of gebruiken bij de eigendomsverwerving had kunnen rekenen, zonder dat compensatie wordt gevonden in waardevermeerdering van het resteerende. En in de tweede plaats, wanneer van het terrein van één bepaalden eigenaar zóóveel voor straataanleg wordt bestemd, dat een normale bebouwing van het overblijvende niet meer mogelijk is.
Dat er als regel bij bovengenoemde beperking van het gebruik van den grond geen schade aanwezig is, komt, naar het Scholtens toeschijnt1), „omdat hier een nieuw, compli„ceerend, element optreedt, en wel, dat het bouwverbod, „respectievelijk de rooilijn, een aanwijzing is, dat een verandering in den aard van den grond plaats heeft. Hij was „bouwland of weiland — hij wordt bouwterrein en krijgt „daardoor een geheel andere waarde en beteekenis. Maar „bouwterrein kan niet voor 100 % bebouwd worden; ieder, „die zoodanig terrein heeft of koopt, weet dat. Het is alleen „te exploiteeren met aanwending van een zeker deel voor „straten, pleinen e. d. Het geheele complex, als bouwterrein „bekeken, is niet meer waard dan de waarde van den te „bebouwen grond, vermeerderd met de, betrekkelijk geringe, „waarde van hetgeen voor straten e. d. moet worden gereserveerd, ten einde het complex in zijn geheel bebouwbaar „te maken."
Voorts wijst Scholtens er op 2), dat de zaak anders staat
') T. a. p. blz. 78; letterlijk staat er, „dat er ... . geen schadevergoeding wordt verleend"; doch uit diens geheele betoog blijkt, dat Scholtens bedoelt te zeggen, dat er . . . „geen schade aanwezig is, weshalve geen schadevergoeding wordt verleend, komt enz."
2) T. a. p. blz. 80.



bij toepassing van het middel van het bouwverbod of de rooilijn op reeds bebouwd terrein, met name ter verbreeding van een bestaande straat. „Dan zal in den regel — er kunnen „uitzonderingen zijn — de schade, door het beperkende „voorschrift geleden, niet worden opgewogen door waardevermeerdering van het voor bouwterrein overblijvende, „terwijl men als regel de toekomstige beperking in het ge„bruik van het perceel ook niet had kunnen voorzien. Dan „bestaat voor schadevergoeding ongetwijfeld aanleiding."
Hoe Kruseman *) uit deze uiteenzetting van Scholtens kan concludeeren, dat ook deze praeadviseur niet anders oordeelt dan de Vos van Steenwijk, die van oordeel is, dat voor overheidsdaden als het vaststellen van een rooilijn, schadevergoeding niet als rechtsbeginsel kan worden aangenomen 2), is ons een raadsel. Scholtens constateert alleen — en terecht — dat de Woningwet geen schadevergoedingsregeling kent, doch nergens in zijn praeadvies kan men lezen, dat naar diens meening in iure constituendo een recht op vergoeding van schade veroorzaakt door genoemde rechtmatige overheidsdaden buitengesloten moet worden.
Volgens de Vos van Steenwijk kan de vaststelling van een rooilijn op één lijn gesteld worden met andere beperkingen, welke bij politieverordening kunnen worden opgelegd; hij wijst op voorschriften betreffende het aantal toegelaten verdiepingen, de inrichting van woningen enz., terwijl schade, die belanghebbenden lijden van dergelijke maatregelen, niet vergoed pleegt te worden. Hij is dan ook van meening, dat er geen aanleiding bestaat, om ten aanzien van rooilijnbesluiten eventueele daardoor veroorzaakte schade wel te vergoeden. 3)
Wat betreft eventueel tengevolge van een bouwverbod toegebrachte schade, merkt deze praeadviseur op, dat er voor een verplichte schadevergoeding aanleiding zou bestaan,
') Supplement blz. 140.
2) T. a. p. blz. 45.
3) T. a. p. blz. 44.



wanneer iedere eigenaar er aanspraak op kon maken zijn eigendom te gebruiken zooals het hem goeddunkt, wanneer dus uit het eigendomsrecht op een perceel grond het recht zou voortvloeien om op dien grond te mogen bouwen. Doch hij meent, dat er voor het aannemen van een dergelijk recht niet de minste aanleiding bestaat. Zooals door tal van wetten en wettelijke verordeningen beperkingen in het gebruik van den eigendom worden opgelegd, zonder dat er aan gedacht wordt deswege schadeloosstelling toe te kennen, kunnen er ook volgens dezen schrijver overheidsdaden worden verricht, welke dergelijk gevolg te weeg brengen en welke ook geen aanleiding tot schadeloosstelling behooren te zijn. *)
Wij erkennen volmondig, dat een eigenaar er geen aanspraak op kan maken, zijn eigendom te gebruiken, zooals het hem goeddunkt, aangezien de volstrekte vrijheid van beschikking geenszins tot het wezen van het eigendomsrecht behoort, evenmin als het begrip „persoonlijke vrijheid" noodzakelijk meebrengt, dat men niet door plichten jegens andere personen of jegens het algemeen in zijne vrijheid is beperkt. 2)
Doch wij kunnen niet aanvaarden de stelling, dat uit het eigendomsrecht niet zou voortvloeien het recht voor den eigenaar om op zijn grond te mogen bouwen. Natuurlijk kan wet of verordening dit recht beperken en wanneer zulks is geschied, dan kan de eigenaar volgens strikt positief recht geen aanspraak meer doen gelden op vergoeding der hieruit voor hem eventueel voortvloeiende schade; evenwel, wij herhalen, dat er naast de regelen van het geschreven recht billijkheidsnormen bestaan, die een aanspraak op schadevergoeding kunnen rechtvaardigen.
Ook volgens Asser-Scholten sluit eigendom van den grond de bevoegdheid in naar eigen goedvinden op dien
*) T. a. p. blz. 41. In denzelfden zin in het hiervoren op blz. 84 vermelde praeadvies van J. J. Talsma, blz. 274.
) Zie Mr. W. Modderman, „Handboek voor het Romeinsche recht", vervolgd door Mr. H. L. Drucker en Mr. P. A. Tichelaar, 4e druk, deel II, blz. 84. Rooilijn • g



grond te bouwen x), terwijl art. 626 Burgerlijk Wetboek het met evenzooveel woorden zegt, dat de eigenaar op zijn grond alle beplantingen kan doen en gebouwen stellen, welke hij goedvindt, behoudens de uitzonderingen in den vierden en vijfden titel gemaakte Veegens-Oppenheim vermeldt eveneens, dat de. eigenaar open onder zijnen grond naar goedvinden kan bouwen enz. altijd onder de beperkingen, hem door wetten of verordeningen of door rechten van anderen opgelegd. 2)
Kallen stelt de vraag, in hoeverre de Raad beperkt is in de bevoegdheid tot het vaststellen van rooilijnen en antwoordt hierop: „niet meer en niet minder dan hij in het „algemeen beperkt is in zijn wetgevende bevoegdheid, het„geen hierop neerkomt, dat de beperkingen, die de com„munale wetgever aan den eigendom kan opleggen, nimmer „zóóver mogen gaan, dat zij voor den eigenaar gevolgen „zouden hebben, die per slot van rekening zouden gelijkstaan met onteigening.
„Wanneer derhalve door het vaststellen van een rooilijn „het gebruik van een eigendom of de bestemming daarvan „voor den eigenaar vrijwel geheel te loor gaat, dan zal de „Raad niet vrij zijn, die rooilijn zonder meer vast te stellen, „want dan heeft men te doen met een eigendomsbeperking, „die de geest der tegenwoordige tijden niet toelaat.
„Bij dergelijke verregaande aanranding van den eigendom „zal de gemeente maatregelen hebben te treffen, dat den „eigenaar recht wedervare, d. w. z. dat, eischt het algemeen „belang de vaststelling van de rooilijn op zoodanige wijze, „dat een perceel zoodanig in verdrukking komt, dat het „gebruik of de bestemming daarvan voor den eigenaar geheel „te loor gaat, de eigenaar behoorlijk schadeloos gesteld wordt, „hetzij bij overeenkomst in der minne, hetzij in het uiterste „geval langs den weg van gerechtelijke onteigening." 3)
*) T. a. p. blz. 113.
2) Schets van het Nederlandsch Burgerlijk Recht door Mr. j. d. Veegens, voortgezet door Mr. A. S. Oppenheim, 3e druk, deel ii, blz. 46.
s) T. a. p. blz. 641/642.



Dit betoog komt ons niet bijzonder logisch voor. In het door Kallen onderstelde geval van cryptogame onteigening door middel van een rooilijn is o. i. de Raad niet alleen niet vrij, de rooilijn zonder meer vast te stellen, doch hij zou hiertoe absoluut onbevoegd zijn. Want het lijdt geen twijfel, dat in het onderstelde geval het raadsbesluit in strijd zoude zijn met art. 625 van het Burgerlijk Wetboek. En een raadsbesluit, hetwelk in strijd is met de wet, kan niet gesaneerd worden door het treffen van maatregelen tot schadeloosstelling van den eigenaar.
Bovendien, zoolang de rooilijn geen andere functie vervult, dan het aangeven der grenzen voor bebouwing x) kan de door Kallen genoemde casus positio, dat door het vaststellen van een rooilijn het gebruik van een eigendom voor den eigenaar geheel te loor gaat, zich nimmer voordoen.
Wel kan, zooals we reeds zagen, de vaststelling eener rooilijn een zeer ernstige eigendomsbeperking ten gevolge hebben, doch nimmer wordt den eigenaar hierdoor alle genot van den grond ontnomen.
Nadat Lietaert Peerbolte erop gewezen heeft 2), dat het bij de vraag om schadevergoeding t. a. v. rooilijnbesluiten met gaat om burgerlijke rechten, om mijn en dijn, aangezien de overheid wettelijk bevoegd is tot de handelingen, die schade veroorzaken, zoodat de wet haar niet verplicht tot vergoeding van schade en er van eenig wettelijk recht van den benadeelden burger dus geen sprake is, wijst hij erop, dat een algemeen billijkheids- en rechtvaardigheidsgevoel zich er tegen verzet, dat de overheid, zij 't ook rechtmatig, riemen snijdt van particulier leer, vooral omdat niet algemeen gesneden wordt, maar individueel, bij enkelen wel, bij velen niet. Hij meent, dat toegeven aan dit moreele gevoel een spontane daad blijft. Doch indien de plaatselijke overheid in dat opzicht eenige verplichting bij verordening op
*) Zie blz. 33 en 34 hiervoren.
2) T. a. p. blz. 225.



zich neemt, dan verandert volgens dezen auteur het karakter van de daad, n.1. van liberaliteit, niet.
Volgens het ius constitutum is het volkomen juist, wat door Lietaert Peerbolte wordt opgemerkt. Doch o. i. dient op grond van de door ons aangevoerde argumenten in iure constituendo genoemde overheidsdaad van karakter te veranderen; de liberaliteit dient te worden omgezet in een wettelijke verplichting.
Dat men in Den Haag deze kwestie voor een tiental jaren anders bekeek, blijkt wel uit de wet van 22 December 1922, St.bl. no. 698, houdende eene regeling inzake de vaststelling van een bouwverbod op gronden langs rijkswegen. *) Volgens art. 4 van die wet kan bij algemeenen maatregel van bestuur worden verboden, op, in of boven bepaalde gronden, langs of dichtbij een rijksweg gelegen, te bouwen of bouwwerken te hebben, als deze gronden naar het oordeel der Kroon in de naaste toekomst geheel of gedeeltelijk voor verbetering van den weg noodig zullen zijn. Voorts bepaalt art. 14, — beperkt door art. 16 — dat de eventueele schade, door het bouwverbod geleden, door het Rijk moet worden vergoed. Hier werd dus aan belanghebbenden bij de wet een recht op vergoeding van schade ten gevolge van een bouwverbod toegekend. Hetzelfde geschiedde eenige jaren later bij de Luchtvaartwet 1926, St.bl. no. 249, volgens welke de schadevergoeding ten gevolge van een bouwverbod op luchtvaartterreinen of terreinen in de onmiddellijke nabijheid daarvan gelegen, ten laste komt van dengene, te wiens behoeve het bouwverbod is gelegd.
Lietaert Peerbolte houdt ons genoemde wet van 1922 als een waarschuwend voorbeeld voor, wijl die wet, juist omdat hierin het recht op schadevergoeding zoo voorbeeldig is geregeld, zóóveel obstakels voor haar toepassing biedt,
') In het ontwerp van wet tot vaststelling van bepalingen tot het tegengaan van lintbebouwing langs wegen onder beheer van het Rijk of op het Rijkswegenplan voorkomende (Bijl. Hand. Tweede Kamer 1932/1933 no. 403, 1—2), is een bepaling opgenomen, dat genoemde wet van 1922 is ingetrokken.



dat zij nooit toegepast wordt. *) „Felix quem pericula aliena cautum faciunt." 2)
Aangenomen, dat deze wet om genoemde reden nog nimmer is toegepast, zulks bewijst nog geenszins, dat het recht op schadevergoeding onjuist is en maar moet worden prijs gegeven, het bewijst alleen, dat aan de wijze waarop de schadevergoeding is geregeld iets hapert en dat derhalve in deze regeling wijziging gebracht dient te worden.
Blijkens het verslag van de Commissie van Voorbereiding 3) wenschten sommige leden, die er zich niet mee konden vereenigen, dat in deze alles wordt overgelaten aan de praktijk van Gedeputeerde Staten, een algemeene regeling voor de schadevergoeding, welke in de daarvoor in aanmerking komende gevallen voor het vaststellen van een rooilijn of een uitbreidingsplan zal worden verleend.
Andere leden hadden daartegen bezwaar, omdat deze kwestie een onderdeel uitmaakt van het vraagstuk der schadevergoeding wegens rechtmatige overheidsdaad, hetgeen hier niet incidenteel behoorde te worden geregeld.
Hierop werd door de Regeering geantwoord, dat er voor een algemeene regeling voor de schadevergoeding in verband met rooilijnen of uitbreidingsplannen in dit wetsontwerp geen plaats was. Dit vraagstuk moest in zijn algemeen karakter bezien worden; bleek een bevredigende regeling mogelijk, dan behoorde die niet in de Woningwet of in de Onteigeningswet thuis.
Voorts werd door de Regeering in haar antwoord op genoemd verslag o. m. nog betoogd, dat, vooral wanneer, wat bij bijzondere rooilijnen meermalen het geval is, een gebouwd perceel wordt getroffen zóó, dat verbouwing of verandering van het deel vóór de rooilijn voortaan verboden is, waardoor de waarde van het geheele perceel ernstig geschaad wordt,
') T. a. p. blz. 57 noot.
2) Ontboezeming der Gemeentestem in haar hoofdartikel „Woningwet" in no. 4098.
3) Bijl. Hand. Tweede Kamer 1930/1931 no. 44.1, blz. 7.



het eisch van rechtvaardigheid was, dat de gemeenschap haar eigen lasten droeg. Volgens de Regeering was het beleid van Gedeputeerde Staten en van de Kroon er tot dusver op gericht geweest er voor te waken, dat de lasten tusschen gemeenten en grondeigenaren naar redelijkheid verdeeld werden. x)
Wij teekenen hierbij aan, dat dus ook door de Regeering wordt toegegeven, dat in sommige gevallen schadevergoeding behoort te worden verleend; evenwel o. m. met een beroep op het tot dusver gevolgde beleid van Gedeputeerde Staten en van de Kroon werd er van afgezien den grondeigenaar een wettelijk recht op schadevergoeding te verleenen; dit nu betreuren we, omdat — zooals van der Hoeven het zei in de Eerste Kamer — het nu voor den grondeigenaar toch altijd afwachten blijft.
We hebben evenwel hoop, dat onze wenschen ten deze nog eens zullen worden vervuld, omdat uit het antwoord der Regeering tevens blijkt, dat een bevredigende regeling niet geheel en al uitgesloten geacht wordt, zij het dan ook, dat deze, indien zij mogelijk blijkt te zijn, niet in de Woningwet zal worden ondergebracht.
Nu kan men weer verschillend denken over de vraag, of, wanneer het vraagstuk der schadevergoeding wegens rechtmatige overheidsdaad zal zijn opgelost, eene regeling in iedere afzonderlijke wet moet worden neergelegd, dan wel of een algemeene wet betreffende het toekennen van schadevergoeding moet worden gecreëerd. Het zou ons te ver voeren, hierop dieper in te gaan. Wij mogen volstaan met erop te wijzen, dat Scholtens de meening is toegedaan, dat reeds de bestaande uitzonderingen, alsmede het feit, dat men geen scherper norm dan de billijkheid aan de beslissing over al of niet vergoeding kan ten grondslag leggen, en dat die beslissing in de verschillende gevallen van zulk een uiteenloopende financieele beteekenis is, het z. i. bezwaarlijk maakt, het huidige stelsel van regeling bij iedere afzonderlijke wet
x) T. a. p. blz. 8.



te verlaten en een algemeen wetsartikel inzake het verleenen van vergoeding in het leven te roepen. Dat wil volgens dezen praeadviseur niet zeggen dat men — indien de bevoegdheid der latere wetgevers, om eigendom te beperken, in zoo ruime mate als thans zou worden gehandhaafd — niet aan het bestaande een wet zou kunnen toevoegen, zooals de Commissie- Sybenga voorstelde, want zulk een wet zou niet anders zijn dan een regeling voor een speciale, zij het groote, groep gevallen. Voorts vermeldt Scholtens, hoe een algemeene wetsbepaling er z. i. in groote lijnen ongeveer zou moeten uitzien. x)
We zagen zoo juist 2), dat de Regeering in de Memorie van Toelichting erop wees, dat de praktijk van Gedeputeerde Staten er al meer toe heeft geleid, dat zij als vroede mannen op benadeeling van belangen letten en de gemeentebesturen, zoo noodig, brengen tot redelijke vergoeding van schade.
Ongetwijfeld hebben Gedeputeerde Staten herhaaldelijk op de bres gestaan, waar het gold de belangen van eigenaren, die door een rooilijnbesluit onredelijk werden bezwaard. Ook de Kroon moge de lof niet worden onthouden, dat zij, daartoe geroepen, eveneens voor deze belangen een open oog had.
Een enkel geval moge hier worden gememoreerd. Gedeputeerde Staten van Overijssel hadden goedkeuring onthouden aan een rooilijnbesluit van den Raad der gemeente Hengelo (O.), omdat deze geweigerd had in het raadsbesluit een regeling op te nemen, strekkende om na te gaan of de eigenaar van een perceel, waarvan 48 M2. buiten bebouwing zou moeten blijven, door de rooilijn zou worden benadeeld en om, indien die vraag bevestigend zou moeten worden beantwoord, het bedrag van de door de gemeente uit te keeren schadevergoeding vast te stellen. Het besluit van Gedeputeerde Staten werd bij Kon. besluit van 14 Maart 1927, no. 32, gehandhaafd uit overweging, dat op grond
1) T. a. p. blz. 86.
2) Op blz. 116.



van de stukken moest worden aangenomen, dat de eigenaar door de rooilijn ernstig in zijn belangen zou worden geschaad, terwijl de Raad niet bereid was hem schadevergoeding toe te kennen, zoomede dat zonder bezwaar de rooilijn op voor den eigenaar minder bezwarende wijze kon worden vastgesteld.
Mede door toedoen van Gedeputeerde Staten hebben diverse gemeenten een z.g.n. schadevergoedingsverordening in het leven geroepen. x)
Dat het behoefte gevoelen aan rechtszekerheid ten aanzien van het verstrekken van schadevergoeding by de regeling der bebouwing en het willen weten, waar men aan toe was, de eenigste motieven voor deze gemeenten zijn geweest, — zooals van den Berg meent 2) — om de schaderegeling in een verordening op te nemen, wagen wij te betwijfelen.
Wij meenen, dat aandrang van de zijde van Gedeputeerde Staten niet minder een spoorslag is geweest deze schadevergoedingsregelingen vast te stellen; blijkens bovengenoemd verslag werd dan ook opgemerkt, dat in verschillende gevallen colleges van Gedeputeerde Staten reeds een gemeentelijke schadevergoedingsverordening hadden geëischt, alvorens werd overgegaan tot goedkeuring van een uitbreidingsplan of een rooilijnbesluit. 3)
Hoewel van den Berg aan onze zijde staat ten aanzien van den wensch betreffende opname van eene schadevergoedingsregeling in de wet 4), diens uitspraak „gemeentelijke verordeningen voor de toekenning van schadevergoeding bij de regeling der bebouwing, gedifferentieerd recht voor het
1) De inhoud der verordeningen van Tilburg, Enschede en Eindhoven wordt door Kruseman medegedeeld en uitvoerig besproken in diens „Supplement" op blz. 144 e.v. De regeling van Enschede is te vinden in Weekblad voor Gemeentebelangen 1928, blz. 127 e.v.
2) Dr. J. H. C. van den Berg, „Toekenning van schadevergoeding voor inbreuk op den eigendom bij de regeling der bebouwing door de gemeente" — Gemeentebestuur 1928, blz. 31.
3) T. a. p. blz. 6.
4) T. a. p. blz. 26 poneert hij de stelling „Het recht op schadevergoeding behoort, evenals de toekenning dezer vergoeding, bij de wet geregeld te worden en niet door gemeentelijke verordeningen".



aantasten van den eigendom, is in strijd met onze rechtsbeginselen" zouden wij toch niet gaarne voor onze rekening nemen. *) Kruseman meent zelfs 2), dat wellicht de ontwikkeling in deze richting zal gaan, dat dergelijke verordeningen, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten met beroep op de Kroon, verplichtend worden gesteld, behoudens vrijstelling.
In enkele dezer verordeningen komt aan den gemeenteraad het laatste woord toe, hetgeen wij minder gewenscht achten, wijl de bezwaarde eigenaren dan geheel van het inzicht van den gemeenteraad, dus van hun tegenpartij, afhankelijk zijn.
Sommige verordeningen, waaronder die van Enschede, hebben beroep opengesteld op Gedeputeerde Staten; hier wordt dus bij eene plaatselijke verordening aan Gedeputeerde Staten eene bevoegdheid toegekend, die de wet niet kent. Naar aanleiding hiervan is door het Tweede Kamerlid van den Bergh aan den Minister van Binnenlandsche Zaken en Landbouw o. m. gevraagd '), of deze niet van oordeel was, dat de verordening van Enschede in strijd is met de wet: primo, omdat zij in haar artt. 5 en 7 in twee verschillende gevallen aan bepaalde ingezetenen geheel buiten de wet om een recht van beroep op het college van Gedeputeerde Staten toekent, of juister gezegd: tracht toe te kennen; secundo, omdat deze verordening aan het slot van haar art. 7, als ware zij een Rijkswet, den Raad verplicht, of juister gezegd: tracht te verplichten, indien tegen bepaalde door hem genomen besluiten bij Gedeputeerde Staten bezwaren bestaan, deze besluiten te herzien met inachtneming van die bezwaren.
Door den Minister werd geantwoord, dat hij deze verordening niet in strijd met de wet achtte; dat, hoewel staatsrechtelijk een lagere macht niet de competentie van een hoogere macht kan bepalen, dit bezwaar tegen deze veror-
*) T. a. p. blz. 32.
2) T. a. p. blz. 150.
3) Zie aanhangsel Handelingen Tweede Kamer 1928/1929 blz. 155. Zie ook Lietaert Peerbolte t. a. p. blz. 225 en 226.



dening niet kan worden aangevoerd, daar betrokken Gedeputeerde Staten vóór de afkondiging aan het gemeentebestuur hadden medegedeeld, daartegen geen bedenking te hebben, zoodat zij zich daardoor bereid hadden verklaard als scheidsrechters op te treden in de gevallen, bedoeld in de artt. 5 en 7 der verordening; dat in ons Staatsrecht deze vorm trouwens niet ongewoon was en voorts dat de autonome regelende bevoegdheid meebracht, dat de Raad zichzelf in zijne verordening kan binden in zoover, dat hij, indien tegen bepaalde door hem genomen besluiten bij Gedeputeerde Staten bezwaren bestaan, deze besluiten zal herzien met inachtneming van die bezwaren.
Het antwoord van den Minister is zóó klaar en logisch, dat wij het niet voor tegenspraak vatbaar achten.
Zooeven schreven wij, dat blijkens het verslag van de Commissie van Voorbereiding opgemerkt werd, dat in verschillende gevallen colleges van Gedeputeerde Staten reeds een gemeentelijke schadevergoedingsverordening hadden geeischt, alvorens werd overgegaan tot goedkeuring van een uitbreidingsplan of een rooilijnbesluit. Hieraan werd de opmerking vastgeknoopt, dat aan het stellen van dergelijke eischen wettelijke grondslag ontbrak. Voorts werd door sommige leden de wensch uitgesproken, dat in deze leemte zou worden voorzien.
Huns inziens zou met het oog daarop in de wet aan Gedeputeerde Staten de bevoegdheid toegekend moeten worden, aan hun goedkeuring van uitbreidingsplannen of rooilijnbesluiten voorwaarden te verbinden, die öf het eischen van een regeling ad hoe, öf het eischen van eene algemeene schadevergoedingsverordening kunnen inhouden, een en ander met beroep op de Kroon. Andere leden kwamen hiertegen op. Volgens hen was goedkeuring onder voorwaarden een in het administratieve recht onbekende figuur, terwijl het geen aanbeveling verdiende, haar in te voeren, omdat dit de gemeentebesturen financieel zou overleveren aan Gedeputeerde Staten. Zij hadden er geen bezwaar tegen,



dat Gedeputeerde Staten bij de uitoefening van hun goedkeuringsrecht zoo noodig een zachten drang uitoefenen in de gevallen van abnormale schade financieele tegemoetkomingen te verleenen, maar zij zouden er zich niet mee kunnen vereenigen, aan Gedeputeerde Staten bij de wet de bevoegdheid te verleenen, te bepalen, hoeveel de gemeente in elk afzonderlijk geval aan de belanghebbenden zal moeten betalen. *)
We weten, dat de wetgever dit punt ongeregeld heeft gelaten. Vandaar stelt Lietaert Peerbolte de vraag 2), of nu de praktijk van Gedeputeerde Staten, goedkeuring afhankelijk te stellen van schadevergoedingsregeling of te dien aanzien een bepaalde voorwaarde in een goedkeuringsbesluit op te nemen, voortaan buitengesloten is. Hij komt terecht tot de conclusie, dat er geen enkele wetsbepaling is, die zich ook maar in verwijderd verband tegen die praktijk verzet. Hij voegt hieraan evenwel — naar onze meening zeer juist — onmiddellijk toe: „Het meest wenschelijk voor „de praktijk is, dat Gedeputeerde Staten hun goedkeuring „afhankelijk stellen van de voorafgaande bereidverklaring „van de gemeente, bepaalde handelingen, die de billijkheid „vordert, te verrichten, of van het voorafgaande verrichten „door de gemeente van die handelingen en bij gebreke van „die bereidverklaring of handeling de goedkeuring te onthouden.
„Zou het verrichten van dergelijke handelingen als voorgaarde in het goedkeuringsbesluit worden opgenomen, dan „zou men de eigenaardige figuur van een voorwaardelijke „goedkeuring verkrijgen, die tot velerlei onzekerheid kan „leiden. Was bij de voorwaarde een termijn gesteld, dan „zou feitelijk de goedkeuring niet van kracht zijn, tenzij „vóór het verstrijken van dien termijn de voorwaarde ver„vuld was. De goedkeuring zou dan niet geweigerd zijn en „de Raad zou, van goedkeuring verstoken, geen beroep
') T. a. p. blz. 6 en 7.
2) T. a. p. blz. 58.



„hebben. Was voor de vervulling van de voorwaarde geen „termijn gesteld, dan zou ad infinitum de goedkeuring „dubieus kunnen zijn. En doordat de wetgever het stellen „van voorwaarden niet heeft willen regelen, zou de gemeente „in geval van voorwaardelijke goedkeuring geen recht van „beroep hebben, ook al zou zij de gestelde voorwaarden „nog zoo bezwarend achten."
De Gemeente-stem x) betreurt het, dat aan de buitenwettelijke praktijk van de voorwaardelijke goedkeuring niet een wettelijke grondslag is gegeven, wijl, indien Gedeputeerde Staten bevoegd waren verklaard aan de goedkeuring voorwaarden te verbinden, voor de gemeente het voordeel zou ontstaan, dat zij ook tegen die voorwaarden beroep kan instellen. Zij meent dat een wettelijke grondslag noodzakelijk is. „Gedeputeerde Staten" — aldus De Gemeente-stem — „handelen met wijs beleid, maar het is niet bevredigend, „dat zij het laatste woord hebben. Een gemeente kan ernstige „bezwaren hebben tegen de voorwaarden, waarvan Gedebuteerde Staten de goedkeuring afhankelijk stellen; zij wordt „in haar recht verkort, als zij niet de gelegenheid heeft, die „bezwaren door een hoogere instantie te laten beoordeelen. „Ligt zij uit dien hoofde dwars tegenover Gedeputeerden „en onthouden dezen daarom hun goedkeuring, dan komt „het in geval van beroep niet tot een zuivere beoordeeling „van de zaak, omdat het dan alleen gaat om goedkeuring of „niet-goedkeuring. En ten slotte is een wettelijke grondslag „voor de praktijk noodig ter wille van de rechtszekerheid. „Zijn de voorwaarden beschreven in een onherroepelijk geworden besluit, dan kunnen belanghebbenden daaraan hun „rechten ontleenen en desnoods de gemeente in rechte „aanspreken."
Wij besluiten dit hoofdstuk met de bespreking der vraag, op welk tijdstip schade, die het gevolg kan zijn van een rooilijnbesluit, ontstaat.
In zijn advies aan de Koningin, hetwelk heeft geleid tot
') No. 4098 in haar hoofdartikel „Woningwet".



het bekende Kon. besluit van 12 November 1927 (St.bl. no. 358) — door ons reeds in een ander verband besproken op blz. 71 e. v. — schreef de Minister, dat het bepalen van een rooilijn in geen geval (cursiveering van ons, S.) op zichzelf tot schade leidt en dat die schade eerst kan ontstaan, wanneer de rooilijn effect zal verkrijgen.
Volkomen terecht zegt van der Pot: „Het is duidelijk, „dat dit een lapsus is. Zeer gemakkelijk zijn de gevallen „denkbaar, waarin een rooilijn terstond het perceel in waarde „doet dalen." x)
In het Koninklijk besluit zelf wordt het voorzichtiger uitgedrukt; hierin wordt terecht gezegd, dat een rooilijn (lees: „het vaststellen van een rooilijn" S.) op zichzelve niet oorzaak van schade behoeft te zijn. Ook kan niet ontkend worden de juistheid van de overweging in dit besluit, dat de vraag „of in een gegeven geval door een rooilijn schade „wordt geleden, eerst beantwoord kan worden nadat onderzocht is, in hoever de rooilijn zoowel schade als bate tot „gevolg zal hebben", maar het valt toch evenmin te ontkennen, dat „het ten slotte dan toch van den eigenaar af„hangt, wanneer er aanleiding is, dat onderzoek ter hand „te nemen. Wil hij aanstonds verkoopen en constateert hij, „dat de verkoopprijs door de rooilijn is gedrukt, dan valt „het oogenblik van bepaling der schade onmiddellijk na het „vaststellen van de rooilijn." 2)
Naar onze meening moet het antwoord op de gestelde vraag luiden, dat het vaststellen van een rooilijn nu eens terstond schade tot gevolg kan hebben, dan weer na verloop van langeren of korteren tijd, doch dat in elk concreet geval het aanvangstijdstip dier schade slechts na onderzoek kan worden vastgesteld.
x) T. a. p. blz. 515.
a) Mr. Dr. A. L. Scholtens t. a. p. blz. 81.







STELLINGEN
1. De vraag, of de gemeentebesturen bevoegd zijn de bebouwing niet alleen langs publiekrechtelijken weg, maar, bij verkoop en uitgifte in erfpacht van gronden, ook langs privaatrechtelijken weg te regelen, dient bevestigend beantwoord te worden.
2. De verbintenissen der contractueele groep vormen een wezenlijke en reëele tegenstelling met de verbintenissen uit de wet, hetgeen in artikel 1269 B. W. zeer terecht tot uiting wordt gebracht.
3. De rechtelijke toetsing aan artikel 168 der Gemeentewet is een staatsrechtelijk monstrum, al is er geen wettelijke bepaling aan te wijzen, welke speciaal deze toetsing onomwonden verbiedt.
4. Het standpunt van Oppenheim, dat de Kroon verplicht is om de met de wet strijdige raadsbesluiten te vernietigen, is onaanvaardbaar.
5. Zelfbestuur is niet een functie van de lagere corporatie, maar van het bestuur dier corporatie.
6. Wanneer overschrijving eener vergunning krachtens artikel 79 der Drankwet (Staatsblad 1931, no. 476) op een commanditaire vennootschap wordt gevraagd, dient deze overschrijving geweigerd te worden.
7. De klassificatie der Nederlandsche gemeenten voor de bezoldiging der rijks-ambtenaren is onrechtvaardig.







8. Hoewel art. 136 B. W. een inbreuk vormt op de goddelijke rechten der R.-K. Kerk, die met uitsluiting van elk ander met de zorg over de H. Sacramenten belast is, geeft zij toch geenszins hare beginselen prijs, wanneer zij de katholieken in geweten verplicht aan de formaliteit van genoemd artikel te voldoen.
9. Uit de Summa Theologia suppl. q. 50 artikel 1 ad 4 kan geen argument worden geput voor de dwaalleer, dat én de Kerk én de Staat het ius proprium bezitten, om impedimenta dirimentia te stellen voor het vol-christelijk huwelijk.