DE NEDERLANDSCHE RADIO-WETGEVING GESCHIEDKUNDIG ONTWIKKELD A. A. M. ENSERINCK DE NEDERLANDSCHE RADIO-WETGEVING GESCHIEDKUNDIG ONTWIKKELD KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK GESCHENK VAN 7133 - '32 DE NEDERLANDSCHE RADIO-WETGEVING GESCHIEDKUNDIG ONTWIKKELD PROEFSCHRIFT TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN DOCTOR IN DE RECHTSGELEERDHEID AAN DE RIJKSUNIVERSITEIT TE LEIDEN, OP GEZAG VAN DEN RECTOR MAGNIFICUS Mr. D. VAN BLOM, HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER RECHTSGELEERDHEID, VOOR DE FACULTEIT DER RECHTSGELEERDHEID TE VERDEDIGEN OP VRIJDAG 27 OCTOBER 1933 DES NAMIDDAGS TE 4 UUR DOOR ARNOLDUS ANTONIUS MARIE ENSERINCK GEBOREN TE 's-GRAVENHAGE ALPHEN AAN DEN RIJN - N. SAMSOM N.v. - 1933 AAN MIJN OUDERS Bij het kiezen van een onderwerp voor een proefschrift, waarover nog zoo goed als geen publicaties verschenen, is de schrijver verplicht, om door een diepgaande bronnenstudie, zich de noodige gegevens te verschaffen. Deze taak is mij in velerlei opzicht verlicht; in de eerste plaats, door de gelukkige omstandigheid dat mijn vader, in verband met het door hem bekleede ambt, mijn inzichten in de te behandelen stof in belangrijke mate kon verruimen en in de tweede plaats door de groote medewerking, welke ik van de verschillende autoriteiten mocht ondervinden. Zoowel naar Z. E. den Minister van Waterstaat, Mr. P. J. Reijmer, als naar den heer DirecteurGeneraal der Posterijen, Telegrafie en Telefonie, Ir. M. H. Damme, gaat ten deze mijne groote erkentelijkheid uit. Een woord van bijzondere waardeering geldt den heer Algemeen Secretaris der P. T. T., Mr. J. P. van Royen en den heer H. Icke, Hoofdcommies bij het Hoofdbestuur der P. T. T., chef van de bibliotheek en de documentatie, die mij eenerzijds door het verschaffen van de gelegenheid tot gedachtenwisseling, anderzijds door het ter inzage verleenen van de verschillende stukken, hebben bijgestaan. In het bijzonder op een gebied als dat van den Nederlandschen radio-omroep geldt het, dat slechts door aandachtig kennis nemen der verschillende dossiers de verdieping van inzicht wordt verkregen, die voor een goed begrip van de gecompliceerde toestanden op omroepgebied noodzakelijk is. Ik spreek de hoop uit, dat de grenzen van het „bescheiden" gebruik, hetwelk mij van de verschillende stukken werd toegestaan, niet door mij overschreden werden en dat deze verhandeling haar weg zal vinden naar het radio-luisterend publiek, dat ten aanzien van deze materie wel aan een zoo objectief mogelijk gehouden oriëntatie behoefte heeft. DE WORDINGSGESCHIEDENIS VAN DE TELEGRAAF- EN TELEFOONWET 1904. Voor de eerste regeling van de Telegrafen hier te lande hebben wij terug te gaan tot het jaar 1847. Op den 8sten December van dat jaar verscheen in Staatsblad no. 72 een Koninklijk Besluit „houdende bepalingen in verband tot de invoering van Electromagnetische Telegrafen" J). Na de considerans „overwegende, dat, gelijk de invoering van Electromagnetische Telegrafen, om derzelver nuttige strekking als versneld middel van gemeenschap, allezins verdient bevorderd te worden, het evenzoo noodzakelijk is de toelating dier Telegrafen aan voorwaarden te verbinden, geschikt om in het algemeen belang het misbruiken van dat middel voor te komen", volgde als art. 1 van het Besluit: „Geene Electromagnetische Telegrafen zullen, hetzij langs spoorwegen, hetzij langs gewone wegen, of op eenige andere wijze mogen worden opgerigt of in werking gebragt, zonder dat daartoe vooraf Onze vergunning zij aangevraagd en bekomen". In art. 2 waren bepalingen vervat betreffende de tarieven, de volgorde, waarin de verschillende berichten moesten worden overgeseind, het beheer der Telegrafie-inrichtingen in oorlogstijd, de inschrijving der over te brengen berichten, het veilig stellen van de geldelijke belangen der Post-administratie in verband met eventueel veelvuldig gebruik der Telegrafen, terwijl in art. 3 ten aanzien van de straffen op overtreding der bepalingen werd verwezen naar de bekende wet van 6 Maart 1818, S. 12. Dit Besluit bleef niet onaangevochten. In een scherp hoofdartikel trok de Redactie van het Weekblad van het Recht er tegen te velde. „Onwettig, ongrondwettig, onrechtvaardig, onstaatkundig, onverstandig en onzedelijk" waren de woorden, waarmede het Telegrafen-Besluit verwelkomd werd 2). In velerlei opzicht was de kritiek van het Weekblad gerechtvaardigd. ') Bijlage A. ■) W. 887. 1 cessies valt terstond in het oog hoe weinig speelruimte den concessionaris in dit opzicht is gelaten. Daarnaast treft men echter in de concessies meermalen voorwaarden van anderen aard aan; deze hebben betrekking b.v. op subsidieverleening, rentegarantie, tarieven, afschrijvingscijfers enz. Ook deze houden, zij het meer zijdelings, verband met het doel dat de Overheid bij het verleenen van de concessie voor oogen stond, maar zij regelen meer betrekkingen van internen aard tusschen Overheid en concessionaris. Het zijn de voorwaarden, waarvan Duguit zegt „qu'on ne comprendrait pas si le service public, au lieu d'être concédé, était exploité directement" x). Bij het niet nakomen van deze voorwaarden kan men niet zeggen dat het algemeen belang direct gemoeid is, periculum in mora is hier nimmer aanwezig, daarom is de Overheid tot eenzijdig ingrijpen niet gerechtigd. Zoowel Overheid als concessionaris hebben zich aan deze voorwaarden te houden, bij geschillen moet de tusschenkomst van den rechter ingeroepen worden. Het verleenen en weigeren van een concessie is een onderwerp van pubhek recht; is de concessie eenmaal verleend dan is zij te beschouwen als een geheel van rechtsbetrekkingen, welke naar aard, inhoud en rechtsgevolg op de hierboven aangegeven wijze onderscheiden kunnen worden. Voor de verdere vragen, welke ten aanzien van het rechtskarakter der concessie kunnen rijzen, verwijzen wij naar de over dit onderwerp verschenen litteratuur 2). Keeren wij thans terug tot de Telegraafwet. Art. 2 schreef, zooals wij zagen, voor dat bijzondere personen of maatschappijen, die electromagnetische telegrafen wenschten aan te leggen, daartoe de Koninklijke „magtiging" moesten verkregen hebben. In dit artikel werd dus gesproken van machtiging waar men de uitdrukking „concessie" had moeten verwachten. Voor een bepaald stelsel van exploitatie spraken de artikelen zich niet uit; blijkens art. 1 en 2 bleef iedere mogelijkheid open. De eenige beperking was gelegen in het woord „electromagnetisch" 3). Behalve de duidelijk ') T. a. p. blz. 134. *) Behalve de reeds aangehaalde werken zie men de praeadviezen van Mr. S. Sybenga en Mr. V. H. Rutgers voor de Ned. Juristenvereeniging 1927. •) Het door Minister Van den Bergh in 1884 ingediende wetsontwerp tot wijziging van de Telegraafwet verving het woord „electromagnetisch" door „electrisch", niet met het oog op de telefoon, waarop men de Telegraafwet wilde toepasselijk verklaren, maar om de reeds in 1852 gemaakte fout te herstellen, daar toen reeds verschillende telegrafen niet meer „electromagnetisch" genoemd konden worden. uitgesproken bedoeling om in de eerste plaats een Nederlandsch telegraafnet tot stand te brengen, werd blijkens art. 1 al. 2 de aansluiting van het Nederlandsche net aan dat van het buitenland niet uit het oog verloren. Artt. 3—5 van de Telegraafwet legden den eigendom ten behoeve van den aanleg der telegrafen eenige lasten op, „daar het niet mogelijk of verkieslijk zal zijn, die geheel langs spoorwegen, andere openbare wegen of dijken te leggen". Art. 3 schreef voor dat wanneer tot het ontwerpen van een telegrafische verbinding, gravingen, opmetingen of het stellen van teekenen op iemands grond noodig werden geacht, de bruikers dier goederen dit moesten gedoogen, mits hun tweemaal vier en twintig uren te voren door het hoofd van het gemeentebestuur schriftelijk kennis was gegeven. Dit artikel hield dus j° art. 5 dezelfde regeling in als art. 9 van de Onteigeningswet 1851. Art. 4 bepaalde dat „de eigenaars van gronden, waarover of waardoor een electro-magnetische telegraaf wordt gebragt, zonder dat daartoe onteigening wordt vereischt, gehouden zijn het plaatsen der noodige palen, het leiden der draden, zoo boven als onder den grond, alsmede hetgeen voor de instandhouding van den telegraaf vereischt wordt, te dulden. Voor de ambtenaren van den telegraaf is zijn zamenstel en wat daartoe behoort, schoon in of op bijzonderen eigendom geplaatst, ten allen tijde toegankelijk." „De schade, welke uit de toepassing der bepalingen van de twee voorgaande artikelen mogt voortvloeijen, wordt door den kantonregter begroot en door den Staat vergoed. Deze verhaalt die kosten op hen, ten wier name het werk wordt ontworpen of uitgevoerd." (Art. 5.) Dit was een wel zeer krasse regeling. Ongetwijfeld gingen deze artikelen in hun „beperkingen" van den eigendom te ver. De telegrafie, van nature op intercommunaal verkeer ingesteld *), had aan deze regeling geen behoefte. De verplichtingen, welke deze artikelen aan de eigendommen opleggen strekten zich, zonder eenig onderscheid, uit tot alle gronden. „Aan onteigening is hier in den regel geen behoefte; den eigendom wordt alleen eene dienstbaarheid opgelegd", betoogde de Memorie van 1 oelichting. En het is opmerkelijk hoe weinig verzet deze 1893 Jblz J3A2C°vIlgON' De Telefonie van privaatrechtelijk standpunt bezien, Dlss. Amsterdam, 8 regeling in de Tweede Kamer ondervond. Men sprak over „dienstbaarheden" en „servitudes d'utilité publique" alsof het de meest gewone rechtsbegrippen waren l). Dat de grens, waar beperking van den eigendom overgaat in onteigening in het oog gehouden werd, kan men ook niet zeggen. Uit de redactie van art. 4 zou men b.v. kunnen afleiden dat het plaatsen van telegraafpalen zou kunnen geschieden, zonder dat daartoe onteigening vereischt werd. Daartoe waren de eigenaars eenvoudig „gehouden". Waarom ook niet: „Die grond blijft aan hen; zij kunnen daarmede doen wat zij willen, mits zij geen beschadiging aan de telegraaftoestellen toebrengen"(!) 2). Niet alleen de Staat, maar ook de concessionarissen zouden deze vergaande bevoegdheden hebben. Immers een beperking, zooals b.v. art. 10 van de Waterstaatwet inhoudt —■ „de eigenaars van werken, waarin of waarop van wege het openbare gezag palen moeten worden bevestigd, zijn gehouden het te dulden" -— werd in de artikelen van de Telegraafwet niet aangetroffen. Niettegenstaande het groote verzet, waarop de regeling in de Eerste Kamer stuitte 3) verkreeg zij kracht van wet. Dat een dergelijk diep ingrijpen in den eigendom ten behoeve van den aanleg der telegrafen niet noodig was bleek wel uit het bescheiden gebruik dat van de bevoegdheden gemaakt is. De regeling, hoe bezwarend voor de grondeigenaars op papier, heeft in de praktijk nooit tot ernstige klachten aanleiding gegeven 4). Art. 6 bepaalde dat „het aan een ieder geoorloofd is berigten door middel der electro-magnetische telegrafen te doen overbrengen. De overbrenging geschiedt door tusschenkomst van de beambten, aan de inrigting verbonden." In dit artikel werd de „Contrahierungszwang", d. i. de verplichting van den telegraafondernemer om een ieder, die daartoe de wensch te kennen geeft, tot het gebruik toe te laten, erkend. Deze verplichting vloeit voort uit den aard van het bedrijf 5). In art. 7 werd de volgorde, waarin de verschillende berichten moesten worden overgebracht, voorgeschreven. Eerst de berichten *) Bijblad Ned. Staatse., zitting 1851—1852, blz. 787 vlg. #) Aldus C. M. J. Willeumier, Het Telegraaf recht, blz. 248. ") Bijblad Ned. Staatse., zitting 1851—1852, blz. 139 vlg. 4) Arntzenius, Grondwetsherziening, Deel 7, blz. 150. •) Heringa, t. a. p. blz. 190. van de Regeering, daarna de bijzondere berichten — men lette op het woord „bijzonder" in verband met hetgeen wij reeds opmerkten bij de behandeling van art. 1 — daarna, zoo de telegraaf tevens voor den dienst van een spoorweg werd gebruikt, de op dezen dienst betrekking hebbende berichten. In spoedeischende gevallen en bij dreigend gevaar kon van deze volgorde worden afgeweken. Wanneer de over te brengen „bijzondere" berichten naar het oordeel van den „eerst aanwezenden ambtenaar" in strijd zouden zijn met de publieke orde of de veiligheid van den Staat, zouden deze niet mogen worden overgeseind. De ambtenaar geeft van deze weigering onmiddellijk kennis aan „den hoogsten ter plaatse aanwezigen burgerlijken Overheidspersoon", die tusschen dien ambtenaar en den belanghebbende beslist. Van die beslissing is beroep op den Minister van Binnenlandsche Zaken (art. 8). Art. 9 luidde: „Voor het niet ontvangen der bijzondere aan den telegraaf toevertrouwde berigten is geene schadeloosstelling verschuldigd". Hier werd dus alleen de aansprakelijkheid van den telegraaf-ondernemer voor het niet ontvangen der berichten uitgesloten. Zijn aansprakelijkheid voor het niet juist overbrengen der berichten bleef echter, volgens een uitdrukkelijke verklaring van den Minister, ten volle bestaan *). Volgens art. 10 waren de straffen, bedreigd in de artt. 187 en 378 van het Strafwetboek, toepasselijk op de personen die, in hunne betrekking tot een telegraaf, zich schuldig gemaakt hebben aan de terughouding of opening van telegrafische berichten en aan het openbaar maken van de geheimen, in zulke berichten vervat. Art. 463 van het strafwetboek zou toepasselijk zijn op overtredingen, krachtens de Telegraafwet strafbaar. Verder was art. 257 van het strafwetboek toepasselijk op moedwillige beschadiging en verstoring van telegrafische toestellen (art. 12)2). Art. 11 hield de grondslagen van het tarief in; de kosten, aan het overbrengen der berichten verbonden, mochten de in dit artikel 1) Zie hierover: De vergoeding der schade ontstaande uit het niet rigtig overkomen van telegrammen. Proefschrift van P. J. van Beyma, Leiden, 1862. C. M. J. Willeumier, Het Telegraaf recht. C. Asser, De Telegraphie in hare Rechtsgevolgen. Proefschrift Leiden, 1866. Zie de artt. 24 en 41 van het K. B. van 11 December 1861, &. 105, ingetrokken bij besluit van 24 December 1863, S. 123. l) De artt. 10 en 12 zijn vervallen op grond van art. 3 letter d der Wet van 15 April 1886, S. 64. In deze strafbepalingen werd voorzien bij de artt. 272, 351, 374 en 375 van het Wetboek van Strafrecht. genoemde bedragen niet te boven gaan; zij werden berekend volgens een gemengd tarief, op de grondslagen van bet aantal woorden en van den afstand. De verdere bepalingen omtrent den aanleg en het gebruik, gelijk de reglementen voor den dienst der telegrafen, zouden door den Minister van Binnenlandsche Zaken aan de Koninklijke goedkeuring worden onderworpen *). De Telegraafwet van 1852 is een organieke wet; zij bevat de zeer algemeen gehouden regeling van de telegrafie. De meer gedetailleerde regeling is neergelegd in een reeks van Koninklijke Besluiten, waarvoor wij verwijzen naar het Verslag der Staatscommissie, benoemd bij K. B. van 17 September 1897, no. 22 tot „het instellen van een onderzoek, welke maatregelen van Rijkswege behooren te worden genomen ten aanzien van den aanleg, het gebruik en de exploitatie van telegraphische en telephonische geleidingen" 2). Een nieuw tijdperk wordt ingeluid als in 1880 de telefoon zich naast de telegraaf als openbaar verkeersmiddel aandient. In dat jaar werd bij Ministerieele beschikking van 30 October no. 61, aan de International Bell-Telephone-Company de eerste „vergunning" verleend voor den aanleg en de exploitatie van een stedelijk telefoonnet te Amsterdam. Meerdere concessies volgden. Zij werden gegrond op de Telegraafwet van 1852; de Minister van Waterstaat, Handel en Nijverheid verleende hen „krachtens machtiging des Konings tot wederopzeggens toe" 3). De telefoon werd beschouwd als een species van het genus telegraaf 4), hetgeen niet zoo onbegrijpelijk is wanneer men bedenkt dat Bell, bij zijn aanvrage van een patent, er zelf geen beteren naam voor wist te bedenken 5). Naast deze van Rijkswege te verleenen concessies, werd door de telefoon-exploitanten ook aan de gemeentebesturen vergunning gevraagd tot den aanleg en exploitatie van een telefoonnet. Het aanvragen van deze vergunning werd niet door de wet voorgeschreven doch was niettemin noodzakelijk om ten *) Door de wet van 3 December 1869, S. 200, werden de woorden „de Minister van Binnenlandsche Zaken" vervangen door „het hoofd van het departement waartoe de telegrafie behoort". *) BIz. 3 vlg. *) Verslag Staatscommissie 1897, blz. 10. 4) Jacobson, t. a. p. blz. 22. *) Heringa, t. a. p. blz. 177. behoeve van den telefoonaanleg over de aan de gemeente behoorende al of niet ten openbaren dienste bestemde eigendommen te kunnen beschikken. Dat de gemeentebesturen aan het verleenen van dergelijke vergunning de noodige voorwaarden verbonden is te billijken. Deze voorwaarden zouden dan in de van Rijkswege te verleenen concessie kunnen opgenomen worden. Dit geschiedde echter niet. Burgemeester en Wethouders van Amsterdam b.v. wilden de handen vrij houden, zij wenschten geheel zelfstandig en van het Rijk onafhankelijk tegenover de concessionarissen op te treden. Nog voor de Ministerieele beschikking van 30 October verleende het gemeentebestuur van Amsterdam bij raadsbesluit van 7 September 1880 concessie „tot aanleg en exploitatie van voor het publiek bestemde telephonische verbindingen". Het gemeentebestuur verleende die concessie „voor zooveel hem aangaat en behoudens de vergunning van hoogerhand, zoo die noodig is of later noodig mocht worden". Hoewel de gemeente slechts als eigenares of beheerster der openbare en bijzondere gronden of gebouwen de haar wenschelijk voorkomende voorwaarden in de van Rijkswege te verleenen concessie kon doen opnemen, trad zij hier op als geheel zelfstandige concessie-verleenende Overheid, stelde voorwaarden ook ten aanzien van de tarieven en dienstregeling der telefonen, kortom regelde de zaak in haar geheelen omvang. En de Regeering, hoezeer ook van meening dat de telefonie door de Telegraafwet van 1852 bestreken werd, heeft gemeend hierin te moeten berusten, hoewel deze handelwijze, in haar gedachtengang, toch in strijd moest zijn met de bepalingen van Telegraaf- en Gemeentewet. Intusschen had de Rechtbank van Amsterdam bij vonnis van 27 November 1883, W. 5023, beslist dat de wet van 1852 niet op den aanleg en het gebruik van telefoongeleidingen van toepassing was, „daar laatstgenoemde wet bepalingen bevat, die niet of zeker anders zouden zijn vastgesteld, zoo de wet ook op de telephoon van toepassing was, bepalingen, die althans weinig strooken met de wijze, waarop van de telephoon meerendeels pleegt te worden gebruik gemaakt, en daarbij bezwaarlijk kunnen gelden". Wij stemmen volkomen met het gevoelen van den Amsterdamschen rechter in, niet zoo zeer op grond van de artt. 6 en 8, waarop de Rechtbank blijkens zijn motiveering het oog had, als wel op grond van de artt. 3—5. Hierboven merkten wij reeds op dat deze artikelen veel dieper in den eigendom ingrepen dan voor den aanleg van telegrafen noodzakelijk was. Had bij den aanleg der telegraaflijnen de toepassing van de artt. 3—5 nooit tot ernstige klachten aanleiding gegeven, bij den aanleg der telefonen zou van de uit deze artikelen voortvloeiende bevoegdheden uit den aard der zaak een menigvuldiger gebruik gemaakt moeten worden. „Doordringende met haar tallooze geleidingen in de woningen en in de dichtst bevolkte buurten, is zij (de telefoon) in haren aanleg en instandhouding dikwijls meer hinderlijk dan de telegraaf, welker geleidingen in den regel slechts het eene telegraafkantoor met het andere verbinden" 1). De onzekerheid of de Telegraafwet al dan niet van toepassing was op de telefoon diende echter opgeheven te worden. Een daartoe strekkend wetsontwerp werd bij Koninklijke Boodschap van 15 Mei 1884 aan de Tweede Kamer toegezonden. In dit ontwerp, dat niets anders was dan een wijziging van de Telegraafwet, werd het woord „telefoon" niet eens genoemd. Door in de verschillende artikelen het woord „electromagnetisch" door „electrisch" te vervangen en door aan de artikelen, op de eigendomsbeperking betrekking hebbend, een nieuw art. 5bis, waarin voor den grondeigenaar in bepaalde gevallen de mogelijkheid geopend werd bij den kantonrechter een vordering tot amotie der telegraafdraden in te stellen, toe te voegen, meende de Regeering de Telegraafwet voor de telefoon pasklaar te hebben gemaakt. Het ontwerp vond echter geen gunstig onthaal 2). Een gewijzigd ontwerp, ingediend bij Koninklijke Boodschap van 17 November 1884, vermocht de bezwaren, die zich vooral richtten tegen de vérgaande beperkingen van den eigendom, niet weg te nemen 3). Een nader gewijzigd ontwerp, ingediend den 25sten Februari 1885, kwam in zooverre aan de bezwaren van de Kamerleden tegemoet, dat het plaatsen van palen in afgesloten tuinen of erven, die met bewoonde perceelen één geheel vormden, van den grondeigenaar niet gevorderd zou kunnen worden. Hoewel de Regeering de Telegraafwet van 1852 steeds op den telefoondienst *) Verslag Staatscommissie 1897, blz. 26. ') Hand. 1883—1884, Bijl. blz. 217. ') Hand. 1884—1885, Bijl. blz. 18. van toepassing had geacht, voegde zij in dit nader gewijzigd ontwerp een nieuw art. 14 luidend: „Onder electrische telegrafen verstaat deze wet ook de telephonen en alle andere electrische geleidingen, van welken aard ook, tot het overbrengen van berigten gebezigd" in „om de toepasselijkheid der wet van 1852 op telephonen en alle andere electrische geleidingen, tot het overbrengen van berigten gebezigd, voor het vervolg boven eiken twijfel te verheffen". Nadat den 16en Juni 1885 de openbare beraadslagingen over het ontwerp geopend waren, werd in de zitting van 17 Juni 1885 art. 1 van het ontwerp, luidende: „In de artt. 1, 2 en 4 der wet van 7 Maart 1852 (S. 48) wordt het woord „electromagnetische" vervangen door „electrische" met 53 tegen 17 stemmen verworpen x). Het wetsontwerp werd daarop ingetrokken. Andermaal diende de Regeering bij Koninklijke Boodschap van 12 April 1886 een ontwerp in, nu „tot regeling van de gemeenschap door electrische telefonen". Art. 1 eischte een „vergunning" van den Koning tot het aanleggen en het tegen betaling in gebruik geven van telephonische verbindingen. Bij het verleenen van een concessie zouden de volgende beginselen in acht genomen worden (art. 2): Het recht van aansluiting voor ieder gebruiker van een perceel, gelegen in het concessie-gebied; ten behoeve van het Rijk zou een concessierecht geheven worden; van den concessionaris zou het storten van een waarborgsom kunnen worden geëischt; de tarieven zouden door den Minister goedgekeurd moeten worden; in bepaalde gevallen zou de aanleg gewijzigd kunnen worden; verder werden in art. 2 bepalingen aangetroffen omtrent het naastingsrecht en de vervallenverklaring. De eigenaars en gebruikers van gebouwen en gronden zouden slechts het spannen van draden boven hunne eigendommen hebben te dulden; voor alle andere werken op of onder hunne eigendommen was hunne toestemming vereischt. Dit was een regeling wel volkomen tegenovergesteld aan die van de vorige jaren. De telefoon nu niet meer ingelijfd bij de Telegraafwet, maar geregeld bij een afzonderlijke wet; ook ten aanzien van de eigendomsbeperkingen een geheel ander stelsel. Maar nu rezen er bezwaren van geheel anderen aard. Was reeds bij het verleenen van de Amsterdamsche telefoonconcessie verschil van inzicht ontstaan tusschen Rijk en Gemeente over de vraag hoe ') Hand. 1884—1885, blz. 1072. dat de aanleg en de exploitatie van plaatselijke netten van een door de Kroon te verleenen concessie afhankelijk werden gesteld; dit nu oordeelde men een te diep ingrijpen in de gemeentelijke werkingsfeer. De telefonie was een onderwerp van plaatselijk belang, de te verleenen telefoon-concessie diende daarom van de gemeentebesturen uit te gaan. Verder vreesde men dat de bij het verleenen der concessie op te leggen voorwaarden voor de concessionarissen zoo bezwarend zouden zijn — men denke aan de door art. 2 mogelijk gemaakte heffing van een concessierecht -— dat zij niet zouden worden aanvaard, met het gevolg dat de telefonie dan toch in handen van den Staat zou komen, hetgeen zou strijden met de duidelijk uitgesproken bedoeling van het ontwerp. De Minister bleek in een gewijzigd ontwerp, dat ter overweging aan de Commissie van Rapporteurs werd toegezonden, bereid aan deze bezwaren voor een goed deel tegemoet te komen. De gemeenten zouden het recht krijgen binnen haar gebied de telefoonconcessies te verleenen; een van Staatswege te verleenen concessie zou vereischt blijven voor de intercommunale telefonie, de mogelijke concurrente van de telegrafie. Verder zou, indien het ontwerp kracht van wet zou verkregen hebben, begonnen worden met den aanleg van Staatswege van verschillende met name genoemde telefoonlijnen (hetzelfde systeem dus als in 1852) x). Zooals gezegd heeft dit gewijzigd ontwerp het tot de openbare behandeling niet gebracht. Ook de tweede poging om tot wettelijke regeling van de telefonie te komen, was dus op een mislukking uitgeloopen. Onder deze omstandigheden bleef de Regeering de wet van 1852 ook op de telefonie toepassen. De Hooge Raad besliste bij arrest van 21 November 1892, W. 6282, dat „telephoonwerken begrepen moeten worden onder de in art. 351 Strafrecht genoemde telegraafwerken"; „dat de telephoon is eene soort electrische telegraaf, en wel een klanktelegraaf, in tegenstelling van de teekenof schrift-telegrafen, terwijl tusschen de inrichting van de telephoon en van de overige electrische telegrafen geen wezenlijk verschil bestaat ten aanzien van het teweegbrengen van klanken of teekens op andere plaatsen door middel van den electrischen stroom". Dit arrest mocht echter niet beschouwd worden als steun voor de *) Bijlagen 1886—1887, 110. 7. was, was naar haar overtuiging het amendement, niet het minst door de stringente interpretatie, welke de voorsteller er aan gaf, onaannemelijk. Door herziening van de concessies betreffende de locale telefonie, welke herziening door een nieuw, bij nota van wijziging, aangebracht art. 20 in uitzicht werd gesteld, zou hetzelfde bereikt kunnen worden als de voorsteller van het amendement beoogde. Tot Staatsexploitatie zou men altijd nog kunnen overgaan; door de stemming over dit amendement bleef deze zaak geheel ongepraejudicieerd. Het amendement is verworpen met 45 tegen 31 stemmen. Dit is o. i. te betreuren, niet alleen omdat de regeling, zooals zij thans in de Telegraaf- en Telefoonwet is neergelegd, een terugtred beteekent op hetgeen in 1852 werd bepaald, maar ook omdat de wetgever nu een voorstelling van zaken gegeven heeft, welke hij zelf niet bedoelde en die in 't geheel niet met den waren stand van zaken in overeenstemming is. Immers het eerste lid van art. 2 spreekt van de mogelijkheid tot het verleenen van concessies voor den aanleg en de exploitatie van „telegrafen en telefonen", waaronder dan volgens de in art. 1 gegeven definitie alleen de voor het openbaar verkeer bestemde moeten worden verstaan, niet als uitzondering op een reeds eerder geformuleerden regel van Staatsexploitatie, zooals de Staatscommissie dit wilde, maar als geheel zelfstandige norm, en dit terwijl noch Regeering, noch wetgever er een oogenblik aan gedacht hebben de telegrafie en de interlocale telefonie weer in handen van concessionarissen te geven. In zooverre is de redactie van art. 2 misleidend. Handhaving van het bestaande was de leus bij het totstandkomen der wet: de exploitatie van telegrafie en interlocale telefonie was Staatszaak en niemand dacht erover hierin verandering te brengen. Als zoodanig werden deze beide verkeersmiddelen gedurende de debatten geregeld in één adem genoemd tegenover de locale telefonie, waarvoor men den tijd van Staatsexploitatie nog niet gekomen achtte. Toch stonden voor- en tegenstanders van Staatsexploitatie der locale telefoonnetten niet zoo ver van elkaar als de verwerping van het amendement-TYDEMAN doet vermoeden. Naar onze meening werd het amendement niet verworpen om de bewoordingen, waarin het gesteld was, zelfs niet om het beginsel, dat erin vervat was, maar wegens de zeer stringente interpretatie, welke de voorsteller er in den loop der debatten van gaf. Want, zoo zei Mr. Tydeman „het bevat geen theorie, geen platonische betuiging, geen beginselverklaring zonder meer — het is een gebiedend voorschrift, zooals dit in een wet behoort te staan, bindend voor ieder uitvoerder van een wet, die niet in aanraking wil komen met art. 355 Wetboek van Strafrecht en niet 3 jaar gevangenisstraf wil beloopen, als hij de wet niet nakomt". Zoo werd het amendement van een beginsel, zooals de Staatscommissie in de wet wenschte op te nemen en bij welks verwezenlijking de uitvoerende macht de noodige vrijheid zou hebben, door den voorsteller, jammer genoeg, verscherpt tot een bevel, waaraan onvoorwaardelijk gehoorzaamd zou moeten worden. Aldus geïnterpreteerd schreef art. Ibis de naasting der locale telefoonnetten en den overgang tot algeheele Staatsexploitatie van het telefonisch verkeer gebiedend voor, niet geleidelijk 1), verdeeld over den tijdsduur van eenige jaren, maar zonder tijdsbepaling, terstond. Het is duidelijk dat onder deze omstandigheden Minister en meerderheid der Kamerleden voor de aanneming van het amendement niet te vinden waren, niet zoo zeer omdat zij in beginsel bezwaar hadden tegen Staatsexploitatie van het geheele telegraafen telefoonverkeer, maar omdat zij, door het amendement over te nemen, hun stem zouden geven aan een wetsbepaling, waarvan de draagkracht met geen mogelijkheid te overzien was. Het eerste lid van art. 2 is echter in de praktijk steeds toegepast alsof het door de Staatscommissie aanbevolen systeem van geleidelijken overgang tot Staatsexploitatie der locale telefoonnetten aan de wet ten grondslag lag 2). Xadat in de jaren 1916 en 1919 de reeds in de Troonrede van 1911 aangekondigde Rijksexploitatie van de locale telefoonnetten, welke door particuliere concessionarissen geëxploiteerd werden, haar beslag gekregen had, werd, op advies van de hierboven genoemde Commissie voor de telefoonconcessies, tot overneming door het Rijk van de plaatselijke telefoonnetten, welke zich nog bij de x) Zie verslag Staatscommissie, blz. 66. ') Vergelijk verslag van de werkzaamheden der commissie, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 15 Januari 1907, no. 17, met opdracht van advies te dienen over de voorwaarden, waarop nieuwe concessiën voor locale telefoonnetten zullen worden verleend, en een onderzoek in te stellen naar de waarde van de locale telefoonnetten, welke thans door particulieren worden geëxploiteerd. Zie verder verslag van de commissie voor de telefoonconcessies, ingesteld door den Minister van Waterstaat, bij beschikking van 23 Maart 1921, no. 28, afd. Posterijen en Telegrafie. gemeenten zelf in exploitatie bevonden, overgegaan, zoodat thans de geheele draad-telefonie, met uitzondering van de netten der drie grootste gemeenten, zich in handen van den Staat bevindt. Art. 2 eischt voor den aanleg en de exploitatie van voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen „door anderen dan door den Staat' een door de Kroon te verleenen concessie. „Hierbij geldt het de toestemming voor de oprichting van een openbaar verkeersmiddel, waarbij moet gewaakt worden, dat het algemeen belang werkelijk gebaat worde en dat de werken, waarvoor concessie wordt gegeven, ook werkelijk ten publieken dienste worden aangewend", aldus de Memorie van Toelichting. Hierin vindt men terug het positief-constitutieve element der vergunning, welke wij reeds eerder met den naam „concessie" aanduidden. Beter dan de wet van 1852, die sprak van „eene magtiging", geeft de huidige Telegraaf- en Telefoonwet door het woord „concessie te kennen dat het hier gaat om de toestemming tot het aanleggen en het exploiteeren van een werk, waarbij het algemeen belang ten nauwste betrokken is en dat als zoodanig tot de Staatstaak behoort. Ieder ander dan de Staat, die tot aanleg en exploitatie van voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen wil overgaan, moet dus in het bezit zijn van een concessie. Deze concessie gaat uit van het Rijksbestuur; met het optreden van de gemeenten als zelfstandig concessieverleenende Overheid is het dus gedaan. Moeilijkheden, zooals deze zich voordeden bij de Amsterdamsche telefoonconcessie, zijn voor de toekomst uitgesloten. Het geheele gebied der openbare telegrafen en telefonen is aan de regelingsbevoegdheid der gemeentebesturen onttrokken. Eenige leden der Staatscommissie van 1897 namen in een minderheidsnota stelling tegen de Rijksexploitatie der locale telefoonnetten; zij motiveerden hun standpunt o. a. door te beweren „dat de Gemeentebesturen zooveel doenlijk meester moeten blijven in eigen huis, terwijl de autonomie dier besturen juist op bedenkelijke wijze zoude worden aangetast, indien de aanleg en de exploitatie van locale telefoonnetten door den Staat aan zich werden getrokken" 1). Dit was onjuist. Niet alleen wat betreft „het baas blijven in eigen huis , dit argument zou opgaan indien een plaatselijk telefoonnet *) Bijlage 1, Rapport Staatscommissie. In de considerans van het Besluit mocht dan sprake zijn van een „allezins bevorderen van dit versnelde middel van gemeenschap", de bepalingen, die er na volgden gaven ernstige reden tot twijfel of dit doel in werkelijkheid bereikt zou worden. Vóór de uitvaardiging van het Telegrafen-Besluit was het een ieder geoorloofd geweest telegrafen aan te leggen en te exploiteeren, maar niettegenstaande deze vrijheid was de Hollandsche IJzeren Spoorwegmaatschappij de eenige geweest die, in het belang van haar dienst, een telegraaflijn had aangelegd en wel langs den Hollandschen spoorweg tusschen Rotterdam en Amsterdam. Andere particuliere ondernemers hadden de energie en wellicht ook den durf gemist om deze nieuwe vinding in practische toepassing te brengen. Dit was de toestand in ons land toen in het buitenland hetzij door den Staat (Duitschland, Frankrijk, Italië, Zwitserland), hetzij door particuliere ondernemingen (Engeland en Amerika) de aanleg van telegrafen met kracht was ter hand genomen *■). Het Telegrafen-Besluit wilde daarom door zijne bepalingen eenerzijds den ondernemingsgeest onzer landgenooten prikkelen — van aanleg en exploitatie der telegrafen van Staatswege was in het Besluit geen sprake — ■ en anderzijds waken tegen „het misbruiken van het middel". Daartoe het vereischte van een Koninklijke vergunning en het opsommen in art. 2 van een (minimum-) aantal voorwaarden, in iedere te verleenen vergunning op te nemen als waarborg dat de telegrafen in het algemeen belang geëxploiteerd zouden worden. De voorwaarden, betreffende de tarieven en de dienstregeling der telegrafen, dienden om dit doel te bereiken; de bepaling, dat in geval van veelvuldig gebruik der telegrafen door de exploitanten een ,,billijke(!) vergoeding" aan de Post-administratie moest uitgekeerd worden, eene bepaling, alleen strekkende om den Staatsdienst der Posterijen buiten concurrentie van de door particulieren geëxploiteerde telegrafen te brengen, was behalve onverstandig ook ongeoorloofd. Zooals wij later bij de behandeling van het x) j. j. van Kerkwijk, Geschiedenis van de invoering der electromagnetische telegrafie in Nederland, opgenomen in de Nieuwe Verhandelingen van het Bataafsche Genootschap te Rotterdam, 1870. „, _ Waar wij in het vervolg spreken van telegrafen, hebben wij uitsluitend het oog op ae electrische telegrafie in haar verschillende vormen; andere soorten, zooals de akoustische en optische telegrafie, blijven dus buiten beschouwing. rechtskarakter van de concessie zullen uiteenzetten, mag de Overheid bij het verleenen van eene concessie slechts die voorwaarden stellen, welke verband houden met het doel dat zij hierbij wilde en mocht bereiken *). Aan dit vereischte voldeed genoemde voorwaarde niet; veeleer wordt door het stellen van zoodanige voorwaarde de indruk gevestigd dat het Telegrafen-Besluit meer een uitvloeisel was van de zucht tot reglementeering, welke ons Staatsbestuur in de eerste helft van de vorige eeuw kenmerkte, dan van den ernstigen wil om den aanleg van de telegrafen te bevorderen. Dit blijkt ook uit het ietwat naief aandoende voorschrift dat de concessionarissen zich „wegens de leidingen der Telegrafische Liniën en de daarbij in te rigten stations met de betrokken plaatselijke besturen en de eigenaars der gronden, wegen, dijken enz. hadden te verstaan". De verplichting van grondeigenaars en andere rechthebbenden om de noodige opmetingen en het plaatsen van palen tegen schadeloosstelling te dulden, een verplichting, dubbel noodzakelijk, waar het hier ging om den aanleg van een geheel nieuw verkeersmiddel, was niet onder de bepalingen van het Telegrafen-Besluit opgenomen. De verantwoordelijkheid van den ondernemer voor het juist overbrengen der berichten was niet geregeld, het telegramgeheim door geen bepaling gewaarborgd; inderdaad, er bestond reden tot kritiek. Toch had de buitengewoon heftige uitval van het Weekblad een andere oorzaak. Wanneer wij lezen dat „het Telegrafen-Besluit noë mank loopt aan het euvel van halfvoldragen te zijn ter wereld gekomen, omdat het, uit zijnen aard eene wet, hoezeer dan ook eene zeer slechte wet, in den vorm van een onwettig Besluit het levenslicht gezien heeft" 2), wordt het duidelijker wat de reden was van 's Weekblads, wij zouden haast zeggen, hartstochtelijke afkeuring. Gedurende den korten tijd dat het Telegrafen-Besluit van kracht is geweest werden vergunningen aangevraagd en verkregen voor den aanleg van een telegraaflijn tusschen Amsterdam en Den Helder en tusschen Rotterdam en Brouwershaven, terwijl bij |) J. M. Nap, Concessies voor Publieke Ondernemingen, Diss. Groningen, 1898, blz. 32 vlg. Koninklijk Besluit van 19 December 1847, no. 79, S. 72, aan de Hollandsche IJzeren Spoorwegmaatschappij vergunning werd verleend om haar telegraaf tot algemeen gebruik te doen strekken 1). Het was Minister Thorbecke, die inzag dat, wilde men ons land binnen afzienbaren tijd van een behoorlijk telegraafnet voorzien, een andere weg moest ingeslagen worden. Bij beschikking van den 13den April 1850 benoemde deze bewindsman eene Commissie, welke tot taak gesteld kreeg de beantwoording van de vragen: „Of het belang van den Staat medebrengt Telegrafen op 's Rijks kosten aan te leggen en te doen bedienen; Of niet in alle gevalle een algemeen net van Telegrafische Lijnen voor het geheele Rijk behoort te worden vastgesteld, ten einde alleen in de rigtingen daarbij aangewezen, hetzij lijnen aan te leggen, hetzij vergunning tot aanleg te verleenen, en met de Regeringen der naburige Staten in geregelde onderhandeling te kunnen treden over eene aansluiting." Uit het verslag van deze Commissie, dat den 15den Juli 1850 reeds werd uitgebracht, blijkt dat zij van oordeel was dat de belangen van het Rijk een goed aaneengesloten net van electromagnetische telegrafen dringend vorderden. De aanleg en exploitatie van de hoofdlijnen zou van Staatswege moeten geschieden, de minder belangrijke lijnen zouden aan particuliere ondernemingen overgelaten kunnen worden. De Commissie voegde aan haar verslag toe een schets der verschillende door haar noodig geachte telegraaflijnen en een kostenberekening 2). Dit verslag heeft tot grondslag gediend voor het wetsontwerp tot regeling der gemeenschap door electromagnetische telegrafen, dat den 5den December 1851 bij de Staten-Generaal werd ingediend. Nadat over dit ontwerp gedurende één dag, den 24sten Februari 1852, in de Tweede en op den 5den Maart daaropvolgend in de Eerste Kamer beraadslaagd was, werd het den 7den Maart 1852 tot wet verheven (S. 48) 3). Bij deze wet hebben wij iets langer stil te staan daar zij het fundament is waarop ons Telegraaf- en Telefoonrecht is gebouwd. ') J. J. van Kerkwijk, t. a. p. blz. 77 vlg. *) Het verslag is opgenomen in de verhandeling van den heer Van Kerkwijk. 3) Hand. Tweede Kamer, zitting 1851—1852, blz. 787 vlg. Bijlagen blz. 383—386 en 522 514 Hand. Eerste Kamer, blz. 106, 109, 116, 139 vlg. en 146"—146'. In art. 1 wordt bepaald dat van Staatswege Electromagnetische Telegrafen worden aangelegd en onderhouden tusschen 's Gravenhage en de voornaamste steden, vestingen en havens van het Rijk. De richtingen zullen zoo worden genomen dat de Nederlandsche telegrafen zich aan die van België, Pruissen en Hannover kunnen aansluiten. Ieder ander, die telegrafen, hetzij afgezonderd hetzij in verbinding met de lijnen van den Staat wil aanleggen, behoeft de „Koninklijke magtiging"; (art. 2) verder worden in dit artikel de als regel te stellen concessie-voorwaarden genoemd x). De eerste vraag, die zich naar aanleiding van deze artikelen laat stellen, is deze: kan op grond van art. 1 en 2 van de Telegraafwet 1852 worden aangenomen dat het beginsel der regaliteit aan de wet ten grondslag ligt, m. a. w. is het Telegraafwezen hier te lande te beschouwen als Staatsregaal? In zijn „Electrisch Wereldverkeer" brengt Dr. A. Heringa deze vraag ter sprake bij de behandeling van de Telegraaf- en Telefoonwet 1904, welke wet, van declaratoiren aard als zij is, in haar eerste artikelen een soortgelijke regeling bevat als de Telegraafwet van 1852. Dr. Heringa beantwoordt haar bevestigend. De Staat immers „decreteert krachtens zijn hoogheidsrecht2) eenvoudig dat hij geroepen is voor dat belang te waken, en doet dit door te verklaren dat, als anderen dan de Staat telegrafen en telefonen willen aanleggen, zij een concessie van de Kroon moeten hebben verkregen" 3). Wij kunnen ons met deze redeneering niet vereenigen. De jura regalia waren „hoogheidsrechten", welke in vroeger eeuwen den landsheer als zoodanig toekwamen, een aantal bevoegdheden, gezamenlijk de „Staatsmacht" uitmakende. Naast regalia van den meest uiteenloopenden aard (zooals b.v. het muntrecht, het postregaal, het veerrecht, het visscherijrecht, het tolregaal, het recht van de school enz.) werden ook de rechten uit jurisdictie en de „wetgevende macht" als een regaal opgevat 4). Al deze rechten hadden echter dit gemeen dat zij dienden tot *) Dit verbod treft niet het gebruik van Telegrafen, langs Spoorwegen door de ondernemers van die wegen aangelegd, voor zoover de dienst der wegen het gebruik vordert. Art. 2, 1.1. a) Wij cursiveeren. ■) T. a. p. blz. 180 vlg. 4) Vgl. Mr. P. W. A. Cort van der Linden, Leerboek der Financiën. Otto Mater, Deutsches Verwaltungsrecht, deel 1, blz. 30. J. M. Nap, t. a. p. blz. 59 vlg. A. Heringa, t. a. p. blz. 182 vlg. stijving van de schatkist in een tijd toen er geen scheiding bestond tusschen het eigen inkomen van den landsheer en de publieke kas. Juist uit dit laatste kenmerk van de „hoogheidsrechten" blijkt welk gevaar er in schuilt de aanleg en exploitatie van telegrafen en telefonen te beschouwen als „Staatsregaal". Dr. Heringa wijst op deze gevaren. Het algemeen belang eischt een zoo economisch mogelijke uitoefening van het bedrijf; nimmer mag hierin gezien worden „een middel tot stijving van de schatkist". „Het bedrijf is er voor het pubhek en niet omgekeerd. En de veelbeweerde stelling over de noodzakelij kheid van het „„self-supporting"" bedrijf is slechts in hare algemeenheid in zoover te aanvaarden, dat er naar gestreefd mag (niet moet x)) worden om het bedrijf „„zich zelf te laten bedruipen""; de zelfkosten met een matig overschot, hetwelk niet het karakter van „„winst"" mag hebben, welke in den grond is indirecte belasting, doch dat dienen moet als „„reserve- en uitbreidingsfonds"" — zijn dus de maatstaf, waarnaar het tarief in maximum is te bepalen" 2), zoo vervolgt Dr. Heringa zijn economische beschouwingen. Alles toegegeven. Maar dwingen de bepalingen van de Telegraaf- en Telefoonwet nu tot het aannemen van het „gevaarlijke" regaliteitsbeginsel? Zeer zeker niet. Noch in het Telegraaf-Besluit van 1847, noch in de Telegraafwet van 1852, noch in de Telegraaf- en Telefoonwet van 1904 is een bepaling te vinden, waaruit zou zijn af te leiden dat de Staat krachtens een hoogheidsrecht de uitsluitende bevoegdheid heeft om telegrafen (en telefonen) aan te leggen en te exploiteeren. Sterker nog: in geen van de genoemde regelingen komt met zoovele woorden het telegraaf- en telefoon-monopolie (dus niet in den zin van een „regaal") van den Staat tot uitdrukking. Zooals hierboven reeds bleek had het stelsel van het TelegrafenBesluit — het overlaten van het geheele telegraaf bedrijf in de handen van particuliere ondernemers — niet voldaan. Van de ondernemers, die ondanks de beperkende bepalingen van het Besluit, den aanleg en exploitatie van een enkele telegraaflijn op zich hadden genomen, kon niet verwacht worden dat zij ook hun aandacht zouden schenken aan de minder winstgevende lijnen. Van *) Immers Dr. Heringa heeft er uit economisch-staatsrechtelijk oogpunt geen bezwaar tegen dat dit soort bedrijven geheel uit de algemeene belastingen worden bestreden, t. a. p. blz. 184. ') T. a. p. blz. 185 vlg. een eenigszins aaneengesloten telegraafnet zou daarom alleen iets kunnen komen wanneer de Staat zelf de hand aan het werk sloeg. Daarbij kwam dat de Pruissische administratie weigerde haar lijnen aan die van particuliere ondernemingen aan te sluiten *). Slechts noodgedwongen en schoorvoetend ging de Staat, op advies van de door Minister Thorbecke benoemde Commissie over tot den aanleg van de hoofd-lijnen van het telegraafnet. „Tusschen 's Gravenhage en de voornaamste steden, vestingen en havens van het Rijk" schreef art. 1 van de Telegraafwet voor. Men voelt het gemis aan een beginsel: slechts een stap verder zou de wetgever gegaan zijn indien de door den Staat aan te leggen lijnen limitatief waren opgesomd, hoewel uit de bij de totstandkoming van deze wet gewisselde stukken met voldoende zekerheid was af te leiden hoe de werkzaamheden bij den aanleg van het Nederlandsche telegraafnet tusschen Staat en particulieren zouden worden verdeeld. Want niet anders dan een verdeeling van werkzaamheden was hetgeen in de beide eerste artikelen der Telegraafwet was neergelegd: voor den Staat de hoofd- (lees: gouvernement-) lijnen — een woord als „vestingen" in art. 1 geeft te denken! —, voor de particuliere ondernemers de minder belangrijke lijnen. En wanneer later in 1895 en in 1903 de volksvertegenwoordiging door Mr. Tydeman in de gelegenheid wordt gesteld zich bij een motie of door het aannemen van een amendement uit te spreken voor het beginsel van ongedeelde Staatsexploitatie van telegrafen en telefonen, dan wordt zoowel de motie als het amendement verworpen 2). Onze conclusie kan dan ook niet anders zijn dan dat ons Telegraaf en Telefoonwezen het regaliteitskarakter mist. Wat de Staat van den beginne af voor zich opgeëischt heeft is de uitsluitende regelingsbevoegdheid ten aanzien van de oprichting en exploitatie van de telegraaf (en later van de telefoon), maar deze bevoegdheid vloeit niet voort uit een bijzonder „hoogheidsrecht". De algemeene roeping van den Staat brengt met zich mede dat de Staat de geheele regeling van telegrafen en telefonen, zijnde als openbare verkeers- ■) Algemeen Verslag over de verhooging van de 11de Afdeeling van het 5de Hoofdstuk der Staatsbegrooting voor het jaar 1852, opgenomen in de verhandeling van den heer Van Kerkwijk, Bijlage C. ■) Hand. Tweede Kamer, 1894—1895, blz. 1206 vlg. Hand. Tweede Kamer, 1903—1904, blz. 159 vlg. middelen van algemeen Rijksbelang, aan zich houdt. Van dit uitsluitende regelingsrecht is gebruik gemaakt en in de eerste artikelen van de Telegraafwet is het vereischte van een concessie voor aanleg en exploitatie van voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen voor ieder ander dan den Staat opgenomen. Hierin is een waarborg gelegen dat deze telegrafen ten publieken dienste en in het algemeen belang geëxploiteerd zullen worden afgescheiden van de vraag wie de aanleg en exploitatie ervan op zich zal nemen 1). De Duitsche schrijvers hebben zich meerendeels uitgesproken voor het regaliteitskarakter van de telegrafen en telefonen. Dr. Meili stelt in zijn „Telegraphen-Recht" de volgende vraag: „Hat der Staat durch schlüssige Handlungen oder durch ein förmliches Gesetz den Charakter seines Ver haltnissen gegenüber den Telegraphen festgestellt in der Weise dass die Ausübung der Telegraphie der blossen Privat-industrie, der Concurrenz des gesammten Publicums anheim gegeben werden, oder aber so, dass er aus irgend welchen Gründen sich selber d. h. dem Staatsganzen die practische Verwerthung und die materielle Nutzbarmachung der Telegraphen reservirte. In Deutschland, Frankreich, Italien und in der Schweiz war nun aber diese Frage von jeher beziehungsweise im Laufe einiger Jahre zu Gunsten der Staatlichen Betreibung der Telegraphie entschieden" en verder denn ein Vorrecht, das der Staat in exclusiver Weise sich vorbehalt, macht gerade den BegrifE eines jus regale aus" 2). Dr. Nettgebatjer, om een gezaghebbenden schrijver van den laatsten tijd te noemen, drukt zich aldus uit: „Das ausschlieszliche Recht, Fernmeldeanlagen zu errichten und zu betreiben ist ein echtes Staatshoheitsrecht" 3). Slechts een enkele schrijver verkondigt een andere meening. Beseler b.v. zegt: „der BegrifE der Regalien ist auf die hergebrachten oder gesetzlich festgestellten Arten zu beschranken ohne dass eine Ausdehnung desselben auf verwandte Verhaltnisse durch die wissenschaftlichen Doctrin zulassig erscheint. Die Rechte der Staatsgewalt in Beziehung auf Eisenbahnen und Telegraphenanstalten z. B. sind, nach den allgemeinen Rechtsgrundsatzen ') Verslag v. d. Staatscommissie, benoemd bij K. B. van 17 September 1897, No. 22, blz. 2 vlg. ") T. a. p. blz. 12 vlg. ") Fernmelderecht, 1929, blz. 25. über Staatseigenthum, Actienvereine u.s.w. nicht aber nach Analogie der Regalitatslehre zu beurtheilen" x). Bij de behandeling van het Postwezen laat Zacharia zich in gelijken zin uit: „Wenn man unter Posten diejenigen Anstalten versteht, welche dazu bestimmt sind, Personen und Sachen gegen Erlegung einer gewissen Taxe und nach einer gewissen Regel von einem Ort zum andern zu bringen, so kann die ausschlieszliche Befugniss dazu nicht zu den wesentlichen Hoheitsrechten gerechnet werden, obwohl man in Deutschland gewöhnlich ein Postregal in diesem Sinne behauptet hat. Verschieden hiervon ist die, ohne Zweifel in der Staatsgewalt liegende Posthoheit, welche in der Befugniss besteht fiir die Einrichtung von Postanstalten Sorge zu tragen und darüber zu wachen, dass die vorhandenen Anstalten dieser Art auf eine ihrem Zwecke entsprechende und dem gemeinen Verkehr möglichst vortheilhafte Art erhalten und verwaltet werden." 2) Dat juist in Duitschland door de meeste schrijvers het telegraafen telefoonwezen als een Staatsregaal wordt opgevat, behoeft geen bevreemding te wekken. Deze opvatting sluit zich geheel aan bij de daar te lande heerschende rechtsbegrippen en vindt daardoor steun in de op dit stuk bestaande wettelijke bepalingen. Van den aanvang af eischte de Duitsche Staat de uitsluitende bevoegdheid om telegrafen en telefonen aan te leggen en te exploiteeren voor zich op. De Grondwet van den Noord-Duitschen Bond b.v. bevatte de volgende bepaling: „Das Postwesen und das Telegraphenwesen werden fiir das gesammte Gebiet des deutschen Bundes als einheitliche Staatsverkehrs-Anstalten eingerichtet und verwaltet" 3). Zooals gezegd is een zoo duidelijk uitgesproken beginsel in de Nederlandsche wet niet opgenomen; onze wetgever heeft dit welbewust nagelaten. Dr. Meili neemt dan ook onder de voorbeelden van wettelijke regelingen op Telegraafgebied, waarin het regali- ') System des gemeinen deutschen Privatrechta. 2e Aufl. blz. 360. Voor het regaliteitskarakter verder: Reijscher, in Zeitschrift für deutsches Recht, Deel 19, blz. 284. Bluntschli, Allgem. Staatsrecht, 3e Aufl. Deel 2, blz. 394. O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 2e Aufl. Deel 2, par. 51 vlg. Fleiner, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 8e Aufl. par. 19. *) Deutsches Staats- und Bundesrecht, Deel 2, blz. 337 vlg. •) Verg. de Zwitsersche wet van 23 December 1851. Art. 1: „Dem Bunde steht das ausschlieszliche Recht zu, electrische Telegraphen in der Schweiz zu errichten oder die Bewilligung zur Erstellung derselben zu ertheilen". Dr. Meili, t. a. p. blz. 13. teitsbeginsel is neergelegd, de Nederlandsche Telegraafwet niet op, hoewel hij meermalen blijk geeft van met de toestanden hier te lande volkomen op de hoogte te zijn 1). De tweede vraag, die zich naar aanleiding van de beide eerste artikelen der Telegraafwet laat stellen, houdt verband met de eerste. Wat hebben wij te verstaan onder een concessie, welk rechtskarakter hebben wij aan haar toe te schrijven, is een vraag, waarvan de beantwoording ten nauwste samenhangt met het al dan niet aanvaarden van het regaliteitsbeginsel. Wat hebben wij te verstaan onder een concessie? Mr. de Ranitz verdeelt alle van de Overheid uitgaande vergunningen in twee groepen. Tot de eerste groep rekent hij „de vergunning van Staatswege tot het doen van handelingen, die, op zichzelve aan bijzondere personen toekomende en geoorloofd, door bijzondere bepalingen, in het algemeen belang zonder verlof ongeoorloofd zijn verklaard" en tot de tweede groep „de concessie of vergunning, waardoor den concessionaris een recht en bevoegdheid verleend wordt, welke hij, afgezien van wettelijke bepalingen, niet bezat, en bestaande in een afstand, door den Staat, van een recht of genot of van eigendom" 2). Wij kunnen ons met deze onderscheiding, gemaakt in navolging van de Fransche schrijvers 3), niet vereenigen 4). Eensdeels ondervindt zij te veel den invloed van de „Natuurrechtstheorieën", terwijl bovendien o. i. bij het verleenen van een concessie geen sprake is van het overdragen van een „recht" van den Staat5). Dat wij haar niettemin aanhaalden vindt zijn oorzaak in het feit, dat zij de grondgedachte bevat van een andere, o. i. betere, onderscheiding welke in den tegenwoordigen tijd vele aanhangers telt. Bij de onderscheiding van Mr. de Ranitz wordt in het eerste geval vergunning verleend tot het doen van handelingen die „op zichzelve aan bijzondere personen toekomende en geoorloofd, door bijzondere bepalingen, in het algemeen belang zonder verlof ongeoorloofd zijn verklaard". De rechtsorde heeft in dit geval *) T. a. p. blz. 7, 8 en 12. •) Bijdragen voor het Staats- en Administratief Recht, 1860, blz. 355. ») Zie o. a. Laferrière, Conrs de Droit pnblic et administratif, Tome 2, blz. 804 vlg. *) Nap, t. a. p. blz. 3 vlg. •) Ook Mr. g. de Bosch Kemp er is van meening dat bij het verleenen van een concessie een recht van den Staat wordt overgedragen. De Concessiën volgens het Nederlandsche Recht, Diss. Leiden, 1860, blz. 27 vlg. dus een beperkenden invloed gehad. In het tweede geval gaat het om een vergunning, „waardoor den concessionaris een recht en bevoegdheid verleend wordt, welke hij, afgezien van wettelijke bepalingen, niet bezat". Hier heeft dus de rechtsorde rechtscheppend gewerkt. Zooals door Mr. Nap terecht wordt opgemerkt geschiedt de beperking van een recht of de schepping van een recht niet „willekeurig, uit gestrengheid of vrijgevigheid jegens een bepaald persoon of eene bepaalde klasse van personen, maar met het oog op rechtsbelangen, die, in het eene geval, voor schade beveiligd, in het andere geval daarentegen, bevorderd moeten worden" *). En zoo komen wij tot de onderscheiding door Thorbecke gemaakt in het door hem in 1864 ingediende wetsontwerp tot regeling van concessieverleening: eenerzijds „concessies tot aanleg en exploitatie van werken of ondernemingen, bestemd ten publieken dienst", anderzijds „concessies, waarbij de Overheid, die de concessie verleent, optreedt als behoedende macht" 2). Bij de eerste categorie gaat het om werken en ondernemingen, bij wier aanleg en goede functionneering het algemeen belang zoo nauw betrokken is dat de Overheid in Staat en lagere publiekrechtelijke corporaties, wier taak het is om, ieder in eigen kring, dit belang te behartigen, zelf de plicht zou hebben aanleg en exploitatie van genoemde werken op zich te nemen, zoo niemand daartoe vergunning vroeg. In het tweede geval daarentegen is sprake van werken „tot eigen dienst of eigen gebruik", waarvoor vergunning moet verkregen worden „ter voorkoming, afwering van schade voor derden, voor het publiek of voor publieke belangen" 3). Vergunningen van de eerste soort zouden wij „concessies" willen noemen, die van de tweede soort „politierechtelijke vergunningen". Wat hebben wij nu te verstaan onder een „concessie"? Is zij „een acte, een overeenkomst, door den Staat loco privati aangegaan" 4), sluit zij in zich „een daad, die men krachtens publiek recht doet, hetzij die daad gedaan wordt door den Staat, hetzij *) T. a. p. blz. 4 vlg. *) Hand. Tweede Kamer 1864—1865, Bijl. 908. Vgl. Gemeentestem, nos. 1030 en 1031. •) Hand. Tweede Kamer, 1865—1866, Bijl. blz. 1218. 4) Aldus de heer Duymaer van Twist bij de behandeling van de Spoorwegwet van 1859* door een der onderdeelen van den Staat" 1), is zij een „publiekrechtelijk verdrag" 2)? Wij doen slechts een greep uit de vele pogingen, die in den loop der tijden gedaan zijn om het begrip „concessie" te definieeren. Wanneer men aanneemt dat de Staat en de lagere publiekrechtelijke corporaties hun taak vinden in het, ieder in eigen kring, verzorgen van algemeene belangen, dat zij zijn „complexen van voorzieningen in gemeenschappelijke behoeften" 3), dan volgt hieruit dat, zoo het algemeen belang de aanleg en de exploitatie van bepaalde werken eischt, het de taak van genoemde lichamen is dergelijke werken tot stand te brengen en te exploiteeren. Wordt echter, om welke redenen dan ook, aanleg en exploitatie van zoodanige werken aan anderen overgelaten, dan moeten deze laatsten geacht worden een deel van deze taak te hebben overgenomen. Met Thokbecke zien wij dus in de concessie niets anders dan een bijzondere, contractueele, delegatie van een stuk Overheidstaak 4). Wij schrijven „contractueele delegatie", immers het laat zich niet denken dat „de Overheid, desnoods onder sanctie der strafwet, aan een bijzondere persoon, ook tegen zijn wil, de concessie opdringt" 5). Slechts dan komt de rechtsbetrekking tot stand wanneer zoowel Overheid als concessionaris in het doen ontstaan ervan toestemmen. Het doel van het optreden der Overheid is het ter bevordering van het algemeen belang mogelijk maken van een bepaald werk of van een bepaalde onderneming. De voorwaarden, waaronder de concessie verleend wordt, mogen slechts met dit doel verband houden. Zij zijn een waarborg dat het bij het werk of de onderneming betrokken algemeen belang volgens de inzichten der Overheid door den concessionaris behartigd zal worden6). De concessie is naar haren aard en inhoud positief constitutief. Zij verleent rechten en legt verplichtingen op en dit ter bevordering van het algemeen belang. In tegenstelling hiermede is de politierechtelij ke vergunning negatief-declaratief. *) Minister Boot bij de behandeling van dezelfde wet. Hand. Tweede Kamer 1858—1859, blz. 1198. *) Gemeentestem, no. 647. •) Prof. R. Kranenburg, Het Nederlandsch Staatsrecht, 3e Drnk, Deel 1, blz. 15. 4) Zie de bijdrage van Prof. van Vollenhoven in het Nederlandsch Administratief Recht, Feestbundel voor Prof. Oppenheim, blz. 11. •) Nap, t. a. p. blz. 14. •) Zie Mr. S. J. R. de Monchy, Rechtsgeleerd magazijn, 27e Jaargang, blz. 1. Nap, t. a. p. blz. 20 vlg. Mr. M. W. Scheltema, in Nederlandsch Bestuursrecht, blz. 602. Zij verklaart dat voor een bepaalden persoon of voor een bepaalde onderneming een algemeen verbod niet van toepassing is en dit om benadeeling van de belangen van anderen te voorkomen 1). Mag men nu uit het feit dat, alvorens van een concessie sprake kan zijn, zoowel Overheid als concessionaris in het ontstaan der rechtsbetrekking moeten bewilligen concludeeren dat de concessie niets anders is dan een overeenkomst zonder meer? Mr. R. Kranenburg trekt deze conclusie in zijn proefschrift. „De concessie in haren gewonen vorm schijnt dus eenvoudig een overeenkomst tusschen een bestuurs-orgaan en een particulier, waarbij het bestuurs-orgaan aan dien particulier de bevoegdheid geeft en deze aanneemt, om een bepaald werk of onderneming aan te leggen of te exploiteeren." 2) En even vroeger zegt dezelfde schrijver: „de concessionaris wenscht niet als een onderdeel of instrument van dat bestuurs-orgaan te fungeeren, en „„overgedragen regeeringstaak"" te volbrengen. Hij wenscht in de eerste plaats ten eigen bate en op eigen naam een winstgevende onderneming op te richten." 3) Ook wij willen geenszins beweren dat de concessionaris een philanthroop is, hij streeft bij het aanvaarden van een concessie wel degelijk zijn eigen belang na, waarbij zich „de gelukkige nevenomstandigheid voordoet, dat daardoor tevens het algemeen belang wordt gediend" 4), maar al loopen eigen belang van den concessionaris en algemeen belang in zekeren zin parallel, het algemeen belang blijft primair en zooals steeds de belangen van den enkeling behooren te wijken voor het belang van de gemeenschap, zoo is het ook bij de rechtsbetrekking, die door het verleenen en aanvaarden van een concessie in het leven wordt geroepen. De Overheid kan, bij het verleenen van een concessie, niet eens en voor altijd afstand doen van haar verplichting om de algemeene belangen te behartigen. Wanneer de concessionaris, in strijd met de concessievoorwaarden, de hem toevertrouwde taak niet naar behooren zou vervullen, wanneer het pubhek gevaar zou loopen door van zijn diensten gebruik te maken, dan moet de Overheid tot onmiddellijk ingrijpen in staat zijn zonder eerst bij ') Nap, t. a. p. blz. 90. *) De tegenstelling tusschen publiek- en privaatrecht en de ontwerpen tot regeling der administratieve rechtspraak, Diss. Leiden, 1909, blz. 57. •) T. a. p. blz. 55. •) Zie bijdrage Mr. C. W. Stheeman in het Nederlandsch Administratief Recht, blz. 477. den rechter te moeten aankloppen om de door haar gesloten „overeenkomst" ontbonden te hooren verklaren. Stel dat eenigen tijd na het verleenen van een concessie blijkt dat het werk, tot aanleg en exploitatie waarvan de concessie verleend werd, niet beantwoordt aan de eischen, die er in het algemeen belang aan gesteld moeten worden, zonder dat van een niet nakomen der concessievoorwaarden sprake is, moet dan de Overheid, gebonden als zij is aan de door haar gesloten „overeenkomst", dezen toestand lijdelijk aanzien, hoewel het belang van den concessionaris wegvalt in vergelijking met de overwegende algemeene belangen? Zeer zeker niet. In dergelijke gevallen moet de Overheid tot wijziging der concessievoorwaarden kunnen overgaan, zelfs indien dit tot verzwaring van de verplichtingen van den concessionaris aanleiding zou geven, of zelf weer de eens door haar afgestane taak op zich kunnen nemen. Evenmin zal de concessionaris met een beroep op de door hem gesloten „overeenkomst" zich kunnen verzetten indien de Overheid bij de behartiging van andere aan hare zorgen toevertrouwde belangen hem in de uitvoering van zijne bevoegdheden tijdelijk belemmert of deze geheel verhindert1). Daar de Overheid bij het verleenen van de concessie zich de noodige bevoegdheden zal voorbehouden — bepalingen betreffende opzegging en naasting moeten o. i. in iedere te verleenen concessie opgenomen worden — zullen gevallen, als hierboven geschetst, zich slechts bij uitzondering voordoen, maar wanneer zij mochten voorkomen dan moet de Overheid de handen vrij hebben om te handelen zooals de zorg voor de behartiging van het algemeen belang haar ingeeft. Mocht de concessionaris door deze maatregelen schade lijden, dan spreekt het vanzelf dat hij hiervoor schadeloos gesteld moet worden. „Les services publics fonctionnent dans 1'intérêt de tous; si leur fonctionnement occasionne un dommage spécial a quelques-uns, la caisse commune doit en supporter la réparation", zegt Duguit 2). Het is duidelijk dat men onder deze omstandigheden moeilijk kan volhouden dat de concessie niets anders is dan een gewone, privaatrechtelijke, overeenkomst. Men maakt de zaak ook niet beter door het woord privaatrechtelijk door publiekrechtelijk te vervangen. Door het overbrengen van de overeenkomst van privaat- *) Zie b.Y. Rechtbank Arnhem, 12 Nov. 1891, W. 6107. #) Les transformations du droit public, blz. 144. op publiekrechtelijk terrein verandert haar wezen niet; zij moet nagekomen worden. Mr. L. van Praag beschouwt de concessie als een publiekrechtelijke overeenkomst en ontkent dat de concessiegever, naar goedvinden, eenzijdig, om redenen van publiek belang, haar kan wijzigen of intrekken. Hij maakt echter eenige reserves: de overeenkomst moet naar redelijkheid nagekomen worden en bij zijne beschouwingen wat in dit verband redelijk genoemd mag worden komt Mr. van Praag tot conclusies, die de vraag wettigen of men hier nog met een overeenkomst te doen heeft*). Mag men nu uit de door ons voorgestane opvatting afleiden dat de concessionaris geheel aan de willekeur van de Overheid is overgelaten? Is, om met Otto Mayer te spreken, de concessie een „Verwaltungsakt auf Unterwerfung"2)? ; is de concessionaris van rechtssubject tot rechtsobject van het concessiegevend bestuur geworden 3)? Geenszins. Hierboven bleek reeds dat wij slechts dan van een concessie willen spreken wanneer het gaat om een van Overheidswege te verleenen vergunning tot aanleg en exploitatie van werken en ondernemingen in het algemeen belang. Wij zagen dat de Overheid bij het verleenen van een concessie geen afstand kan doen van haar verplichting om te zorgen voor de aan haar toevertrouwde belangen. Wij zagen dat de Overheid daarom bij en ook na het verleenen van de concessie bevoegd is en bevoegd blijft die voorzieningen te treffen, waardoor een waarborg wordt geschapen dat genoemde werken en ondernemingen in het algemeen belang zullen functionneeren 4). Al deze voorzieningen, hetzij zij bij het verleenen van de concessie in den vorm van concessievoorwaarden werden getroffen, hetzij zij na het verleenen van de concessie den concessionaris als nieuwe voorwaarden werden opgelegd, hadden echter één gemeenschappelijk kenmerk: zij hadden betrekking op den aanleg en het functionneeren van het werk of de onderneming. Zij hadden ten doel het werk op die wijze te doen functionneeren alsof de Overheid zelf aanleg en exploitatie ervan op zich had genomen. De voorwaarden, die hierop betrekking hebben, vormen bij de concessie de hoofdschotel; bij beschouwing der verschillende con- *) Op de grenzen van publiek- en privaatrecht, blz. 88 vlg., 100 vlg. *) Deutsches Verwaltungsrecht, 2e deel, blz. 307. *) Von Savigny, System des heutigen Römischen Rechts, le Deel, blz. 338. 4) Anders: De Bosch Kemper, t. a. p. blz. 94. ver de regelingsbevoegdheid van laatstgenoemde zich bij het harerzijds verleenen van een „vergunning" uitstrekte, ook nu bestond hierover verschil van gevoelen tusschen Regeering en een groot deel van de Kamer. De Regeering stelde zich op het o. i. volkomen juiste standpunt dat de Staat zich, evenals in 1852 ten aanzien van de telegrafie, ook ten aanzien van de telefonie de uitsluitende regelingsbevoegdheid moest voorbehouden. De eerste telefonie, zijnde communaal, was ongetwijfeld een onderwerp van uitzonderlijk plaatselijk belang; toch hadden de gemeenteraden zich te onthouden van het ook hunnerzijds publiekrechtelijk regelen van deze materie daar de eenheid van het uit te oefenen toezicht dit vorderde. Natuurlijk konden de gemeenten als eigenaressen of beheersters der openbare of bijzondere gronden of gebouwen evenals de bijzondere personen hare rechten geldend maken. Als zoodanig konden zij, in welken vorm dan ook, aan de concessionarissen vergunning verleenen om ten behoeve van den aanleg van een telefoonnet gebruik te maken van de gemeenteeigendommen, maar de concessie zou alleen en uitsluitend verleend worden door den Staat. Naast dit uitsluitende recht tot regeling moest naar het oordeel van de Regeering ook het uitsluitende recht om telefonen aan te leggen en te exploiteeren voor den Staat gereserveerd worden. Maar wederom kwam men voor het beginsel van Staatsexploitatie van telefonen niet rond uit. „Slechts in dien zin, namelijk in het recht van den Staat om den aanleg en de exploitatie van telefoonverbindingen zoowel zelf op zich te nemen als onder waarborgen aan particulieren toe te staan en om die inrichtingen zoo noodig later aan zich te trekken, wordt een Staatsmonopolie aangenomen" verklaarde de Memorie van Toelichting. Ook bij de regeling van de telefonie weer het ontbreken van een bepaald duidelijk uitgesproken beginsel, wederom het halfslachtige, het hinken op twee gedachten, waarop wij reeds bij de behandeling van de Telegraafwet de aandacht vestigden. Wij zeiden dat tegen dit ontwerp verschillende bezwaren te berde werden gebracht. Uit de gewisselde stukken — tot de openbare behandeling is het niet gekomen — bleek dat vele Kamerleden bezwaar hadden tegen het uitsluitende regelingsrecht van den Staat ten aanzien van de telefonie. Hieruit vloeide immers voort opvatting van de Regeering. Wat betreft de toepassing van art. 351 Wetboek van Strafrecht is er niet het minste bezwaar tegen dat onder de in dit artikel genoemde „telegraafwerken" ook „telefoonwerken" begrepen worden. Blijkens de hierboven weergegeven overweging had de H. R. uitsluitend het oog op de technische hulpmiddelen, bij den aanleg van telegrafen en telefonen benoodigd. Voor zoover het deze technische hulpmiddelen aangaat en daar handelt art. 351 Wetboek van Strafrecht over was de telefoon volkomen met de telegraaf gelijk te stellen. Uit de overwegingen van dit arrest te concludeeren dat ook naar het oordeel van den Hoogen Raad de Telegraafwet in haar geheel op de telefonie van toepassing was, was onjuist. De eerste concessie voor den aanleg en de exploitatie van intercommunale telefoonverbindingen werd bij Koninklijk Besluit van 7 December 1887, no. 15, aan de Nederlandsche Bell-TelephoonMaatschappij verleend1). De aanzienlijke waarborgsommen, welke meermalen van de concessionarissen werden geëischt, waren echter oorzaak dat verschillende belangrijke gemeenten niet in het intercommunaal verkeer werden opgenomen 2). Het telefoonverkeer, intercommunaal zoowel als communaal, breidde zich mede door het ontbreken van een vasten wettelijken grondslag slechts weinig uit. Het werd een toestand als in de jaren 1847—1852 onder de vigueur van het Telegrafen-Besluit. Tijdens de behandeling van de Staatsbegrooting voor het jaar 1895 richtte de heer Tydeman zich tot den Minister van Waterstaat, Handel en Nijverheid met de vraag, welke de voornemens van de Regeering waren met betrekking tot de wettelijke regeling van de telefonie en de exploitatie van het telefoonverkeer. Tijdens de discussie werd door hem een motie ingediend van den volgenden inhoud: „de Kamer van oordeel, dat de exploitatie van het telefoonverkeer tot een tak van Staatsdienst moet worden gemaakt, gaat over tot de orde van den dag". Dit was duidelijke taal; hier werd stelling genomen voor een bepaald, duidelijk uitgesproken, beginsel: het geheele telefonische verkeer, met inbegrip van de plaatselijke netten, een tak van Staatsdienst, in één dienstverband met post en telegrafie, als eenig middel om uit den ongewenschten *) Zie Verslag Staatscommissie 1897, blz. 16 vlg. f) Voor cijfers zie men Hand. Tweede Kamer, 1895—1896, blz. 1289. toestand te geraken. Deze motie werd door den Minister krachtig bestreden; de aanleg van plaatselijke netten was een onderwerp van gemeente-bemoeiing, de intercommunale lijnen waren Staatszaak. De motie werd met 42 39 stemmen verworpen. Een motie van den heer Bastert, luidende: „de Kamer van oordeel, dat de regeling van de telefoondienst wettelijke voorziening vereischt, gaat over tot de orde van den dag" werd met 77 tegen 4 stemmen aangenomen 1). Opmerkelijk was dat de Minister tijdens de discussies verschillende malen als zijn meening te kennen gaf dat de intercommunale telefonie Staatszaak behoorde te zijn. Met het sinds 1887 bestaande stelsel van concessieverleening diende z. i. dus gebroken te worden. In den loop van de volgende jaren werden de noodige wettelijke stappen daartoe gedaan en sedert 1 October 1897 is de Staatsexploitatie van de intercommunale telefoonlijnen in Nederland ingevoerd 2). In denzelfden tijd maakten de gemeenten een aanvang met het in eigen beheer nemen van de plaatselijke netten; het niet verlengen van de concessie der Nederlandsche Bell-Telephoon-Maatschappij in de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Arnhem was hiervan het begin. Tevens werden in het belang van den intercommunalen dienst nieuwe concessievoorwaarden voor de plaatselijke netten ontworpen. Daar de oude concessies alle tot wederopzegging toe verleend waren, werden na de opzegging de concessionarissen voor het klemmend alternatief geplaatst de nieuwe door het Rijk ontworpen voorwaarden te aanvaarden of van het intercommunaal verkeer te worden uitgesloten. Het spreekt vanzelf dat zij aan het eerste de voorkeur gaven; de nieuwe concessies werden door hen aanvaard onder uitdrukkelijke erkenning van de toepasselijkheid van art. 2 lett. a tot en met d van de Telegraafwet van 1852 3). Bij Koninklijk Besluit van 17 September 1897, no. 22, werd dan de reeds meermalen genoemde Staatscommissie benoemd, welke tot taak kreeg het instellen van een onderzoek, welke maatregelen van Rijkswege behooren te worden genomen ten aanzien van den aanleg, het gebruik en de exploitatie van telegrafische en telefonische geleidingen. ') Hand. 1894—1895, blz. 1206 vlg. ') Bijlagen 1896—1897, no. 86, no. 169. ') A. Kruyt, Handleiding voor den Administratieven dienst der Rijkstelegraaf, 3e druk, 2e afd., blz. 21. Deze Commissie bracht den 13den December 1900 haar verslag uit onder bijvoeging van een wetsontwerp met memorie van toelichting. Nadat eerst de Rechtbank te Amsterdam bij vonnis van 5 April 1900, W. 7420, haar beslissing van 27 November 1883, W. 5023, had herhaald, maakte de Hooge Raad bij twee arresten n.1. van 24 December 1902, W. 7849 en 1 Mei 1903, W. 7919, uit dat de Telegraafwet, zonder verwrongen te worden, niet op de telefonie van toepassing kon worden geacht. Was de herziening van de Telegraafwet van 1852, die teekenen van veroudering begon te vertoonen, gewenscht, de wettelijke regeling van de telefonie werd door de uitspraak van ons hoogste rechtscollege dringend noodzakelijk. In beide behoeften werd voorzien door de Telegraaf- en Telefoonwet 1904, S. 7. DE TELEGRAAF- EN TELEFOONWET 1904. Uit het opschrift blijkt reeds dat de telefonie met de telegrafie in één wettelijke regeling is ondergebracht. Evenals in de meeste andere landen x) werd in Nederland de telefonie bij de reeds bestaande Telegraafwet ingelijfd en werden tegelijkertijd in deze wet de wijzigingen aangebracht, waarvan de praktijk reeds lang de noodzakelijkheid had aangetoond. Ook in ons land had dus plaats wat Dr. Meili teekenend „die Subsumtion der Telephonie unter die Telegraphie" noemt2). De vraag of deze vereeniging terecht geschiedde moet o. i. bevestigend beantwoord worden. Naar aard, wezen en bestemming behooren telegraaf en telefoon bijeen. Beide zijn „als openbare verkeersmiddelen ten algemeenen nutte aan de zorg der overheid opgedragen. Aanleg en exploitatie zijn ten nauwste verwant, de daaruit voortspruitende betrekkingen tegenover derden geheel gelijksoortig" 3). Beide openen „die Möglichkeit einer geistigen Korrespondenz, sei es durch Verwendung der Elektrizitat, sei es durch andere Mittel" 4). Met de verschillen, welke tusschen de beide verkeersmiddelen op technischadministratief gebied bestaan, kon in de op de wet steunende uitvoeringsmaatregelen voldoende rekening gehouden worden. Met de civielrechtelijke gevolgen, welke voor de gebruikers verschillend kunnen zijn naar gelang zij zich van de telegraaf of van de telefoon bedienen 5) bemoeit de wet zich niet. De rechtsvragen, die zich op dit gebied kunnen voordoen, moeten naar de algemeen geldende voorschriften van het burgerlijk recht worden opgelost6). Er bestond geen reden om telegraaf en telefoon niet in dezelfde wet, die zich tot het trekken der groote richtlijnen beperkte, onder te brengen. x) Verslag Staatscommissie, blz. 26 vlg. Voor de buitenlandsche regelingen zie men verder Dr. F. Meili, das Telephonrecht, blz. 10 vlg. *) T. a. p. blz. 47. •) Verslag Staatscommissie, blz. 26 vlg. 4) Dr. Meili, t. a. p. blz. 53. Zie ook het interessante vonnis van de Queen's Bench van 20 December 1880, te vinden in Law Reports, 1881, Deel 6, blz. 244—264. 6) Norsa, II telefone e la legge, Milaan 1883, is van oordeel dat juist om deze verschillende privaatrechtelijke gevolgen de bepalingen van een telegraafwet niet over de telefonie uitgestrekt mogen worden, blz. 60 vlg. •) Heringa, t. a. p. blz. 191. Een feitelijke toestand, die meer dan twintig jaren geduurd had, werd hierdoor wettelijk gesanctionneerd. Na de beide mislukte pogingen van Minister J. G. van den Bergh in de jaren 1884 en 1886 om aan de telefonie een wettelijke basis te geven, hadden de opvolgende Regeeringen het telefoonverkeer zoo veel mogelijk bevorderd zonder ook maar iets voor de toekomst vast te leggen, zoodat als de wetgever er nog eens toe zou komen een definitieve regeling te treffen hij niet op onoverkomelijke moeilijkheden zou stuiten. Het is bekend dat hierbij door de Regeering het standpunt werd ingenomen dat de bepalingen der Telegraafwet op de telefonie van toepassing waren. Verder dan art. 2 schijnt deze toepassing zich echter niet uitgestrekt te hebben; was de in dit artikel voorgeschreven aanvrage van een concessie voor den aanleg van telegraaf- (en dus ook van telefoon-) lijnen gedaan, dan werd in de concessievoorwaarden een en ander provisorisch door de Regeering geregeld, waarbij dan de toepasselijkheid van de noodige artikelen der Telegraafwet uitdrukkelijk werd erkend, iets, wat o. i. in het stelsel der Regeering onnoodig was 1). Reeds boven bleek dat wij de opvatting van de Regeering niet deelen. Hoezeer de wetgever van 1852 de uitdrukking „electromagnetische telegrafen" in den meest ruimen zin bezigde, zoo ruim zelfs dat men zou kunnen volhouden dat in de eerste artikelen der Telegraafwet sprake is van de telegrafie als „Genus-Begriff" 2), waaronder dan de telefonie als „eine verbesserte Telegraphie" 3) zou vallen, uit de andere bepalingen der wet blijkt wel ten duidelijkste dat hij van een toepassing der Telegraafwet op een uitvinding als de telefoon nimmer gedroomd had 4). Al was het bij het tot stand komen der wet nog onzeker aan welk stelsel men de voorkeur zou geven, dit stond toch wel vast: de wetgever ging van het denkbeeld uit dat de aanleg der telegrafen in hoofdzaak en zoo veel mogelijk langs de wegen zou plaats vinden. De verplichtingen, welke de Telegraafwet ten behoeve van dezen aanleg aan de eigendommen oplegde, hadden echter een veel ruimere strekking. Zij *) Zie boven, blz. 21. *) Meili, t. a. p. blz. 52. •) Meili, t. a. p. blz. 53. 4) Om achter de bedoeling van den wetgever te komen, vragen wij ons dus met Meili af: „Was war die Willensmeinung, welche mit dem Ausdrucke Telegraphie ausgesprochen werden wollte? Was wurde bis dahin ohne Widerrede unter denselben subsumirt?t. a. p. blz. 51. beperkten zich niet tot de publieke wegen, maar strekten zich, zonder uitzondering, uit tot alle gronden. De toepassing van deze artikelen nu, bij den aanleg van telegraaflijnen uitzondering, zou regel worden bij den aanleg van telefoonverbindingen. Vooral met het oog op de eischen, welke de aanleg van een locaal telefoonnet stelt, kon deze vérgaande eigendomsbeperking in haar algemeenheid bezwaarlijk gehandhaafd worden. Het zijn dan ook deze bepalingen, die bij de nieuwe wet, tot welker behandeling wij thans overgaan, ingrijpend gewijzigd werden. De wet vangt aan met eenige algemeene bepalingen. In art. 1 zijn de volgende begripsomschrijvingen opgenomen. „Deze wet verstaat: onder „telegrafen en telefonen" — tenzij het tegendeel is uitgedrukt — alleen die, welke voor het openbaar verkeer zijn bestemd; onder „openbare gronden" de openbare wegen, bruggen, wateren, vaarten, straten, plantsoenen, pleinen en andere plaatsen tot gemeenen dienst van allen bestemd, alsmede de spoorwegen met de daarbij behoorende terreinen; onder „lijnen" het samenstel van steunpunten, draden en kabels; onder „draden" of „geleidingen" de metaaldraden, welke tot het voortplanten van den electrischen stroom dienen. Zoowel in dit als in de volgende artikelen zijn onder „telegrafen en telefonen" tevens begrepen radiotelegrafen en radiotelefonen." „Telegrafen en telefonen", thans tot één begrip samengesmolten, in dezelfde wet ondergebracht. Beide verkeersmiddelen in al hun geledingen in dezelfde begripsomschrijving vereenigd; het sprak van zelf. „In den loop der laatste twintig jaren is door de invoering van de telefoon meer en meer behoefte ontstaan aan herziening van den wettelijken grondslag der telegrafie" x), merkte de Memorie van Toelichting eenvoudig op; „alzoo Wij in overweging genomen hebben dat het wenschelijk is den aanleg, de exploitatie en het gebruik van telegrafen en telefonen nader J) bij de wet te regelen", luidde de considerans. De bestaande regelingen werden gehandhaafd, de vroegere Regeerings-praktijk door den wetgever aanvaard. De uitdrukking „telegrafen en telefonen" was als de meest ruime gekozen. Blijkens de Memorie van Toelichting omvat zij, zonder in bijzonderheden te treden „zoowel de lijnen en toestellen, als de inrichtingen, gebouwen of andere werken, kortom alles, *) Wij cursiveeren. wat tot den samenstel behoort". De bedoeling was dat hieronder ook de telegrafen, welke „gedeeltelijk zonder draadgeleiding werken of andere dergelijke inrichtingen" zouden begrepen worden. Van deze bedoeling bleek echter in het wetsartikel, zooals het oorspronkelijk door de Regeering was voorgesteld (n.1. zonder het laatste lid dat vóór de wijziging in 1919 luidde: „Deze wet is eveneens van toepassing op telegrafen en telefonen waarbij de toestellen op de eindpunten niet onderling door draden of geleidingen zijn verbonden"), niets. Tijdens het mondeling overleg met de Regeering werd hierop de aandacht gevestigd met het gevolg dat alle twijfel hierover afgesneden werd door het opnemen van het genoemde laatste lid. Later komen wij hierop uitvoeriger terug. „Telegrafen en telefonen" in den zin der wet zijn, zoolang het tegendeel niet is uitgedrukt, alleen die, welke voor het openbaar verkeer zijn bestemd. Dit wil niet zeggen dat de wet uitsluitend een regeling geeft voor dit soort telegrafen en telefonen, maar wèl dat de beweegreden voor het indienen van het ontwerp een nadere regeling van deze telegrafen en telefonen was, of, zooals de Staatscommissie in haar rapport het uitdrukte: „Beoogt eene wettelijke regeling derhalve de telegrafen en telefonen in haren geheelen omvang, voor zoover die ten algemeenen nutte en voor het openbaar verkeer bestemd zijn, zoo wordt tevens de regeling uit den aard der zaak door dat doel begrensd. Andere telegrafen en telefonen, hetzij uitsluitend voor huiselijk gebruik, hetzij voor andere speciale doeleinden bestemd, vallen buiten het gebied der eigenlijke regeling. Nogtans kan geene algeheele vrijheid worden gelaten van aanleg en gebruik opdat niet afbreuk worde gedaan aan de regelingsbevoegdheid van den Staat of de handhaving daarvan, voor zoover de voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen betreft, bovenmate worden bemoeilijkt, zoo niet onmogelijk gemaakt." x) De omschrijving van hetgeen onder „openbare gronden" verstaan moet worden, is ontleend aan art. 179h van de oude Gemeentewet. Zij omvat ook de wegen, waarvan de openbaarheid als een onus publicum op den eigendom is gelegd. De spoorwegen met de daarbij behoorende terreinen worden in dit artikel met de openbare gronden gelijkgesteld. Ook dit was in ') T. a. p. blz. 29. overeenstemming met den bestaanden rechtstoestand. Volgens art. 48 van de Spoorwegwet van 1875 zijn de spoorwegondernemers verplicht den grond, noodig om op den spoorweg bureaux en toestellen van de Rijkstelegraaf te kunnen plaatsen, kosteloos te verstrekken. Schoordraden, dit zijn draden die dienen om een steunpunt in den gewenschten stand te houden, vallen niet onder de in het vierde lid van art. 1 gegeven omschrijving van „draden", doch vormen een onderdeel van het steunpunt zelf, dat met draden en kabels als één samenstel onder de in het derde lid opgenomen omschrijving van „lijnen" valt. Art. 2 luidt: „Voor den aanleg en de exploitatie van telegrafen en telefonen door anderen dan door den Staat, wordt eene door Ons verleende concessie vereischt. Behalve de voorwaarden in elk bijzonder geval aan de concessie te verbinden, wordt als regel gesteld: 1°. dat de aanleg, de instandhouding en de exploitatie geschieden ten genoegen van Onzen Minister van Waterstaat; 2°. dat de tarieven aan Onze goedkeuring, de voorwaarden van het gebruik, de dienstregelingen en de regeling der loonen en diensttijden van het bedienend personeel aan de goedkeuring van Onzen Minister van Waterstaat zijn onderworpen; 3°. dat de concessie voor onbepaalden tijd wordt verleend en door Ons ten allen tijde, na opzegging van één jaar te voren, kan worden ingetrokken en dat in dit geval de werken, met toestemming van Onzen Minister van Waterstaat tot stand gebracht, tegen vergoeding van de door dezen goedgekeurde kosten van aanleg, wijziging en uitbreiding na afschrijving voor waardevermindering worden genaast door den Staat; 4°. dat de concessie door Ons kan worden ingetrokken bij niet nakoming van de voorschriften dezer wet of van de voorwaarden, waaronder zij is verleend. Van het in dit artikel sub le en 3e bepaalde kan worden afgeweken bij het verleenen van concessiën voor telegrafen en telefonen, waarvan het dienstbaar zijn aan het openbaar verkeer niet is de hoofdbestemming, maar de nevenbestemming." Dit is een zeer belangrijk artikel. In de eerste alinea wordt bepaald dat voor den aanleg en de exploitatie van voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen „door anderen dan door den Staat" een concessie vereischt wordt. „Door anderen dan door 3 den Staat"; hier wordt een uitzondering gegeven op een regel, die zelf niet in de wet is neergelegd. Had art. 1 van de Telegraafwet 1852 ten minste nog deze verdienste dat erin de aanleg van electromagnetische telegrafen van Staatswege tusschen bepaalde plaatsen gebiedend werd voorgeschreven, in de wet van 1904 wordt van de aanleg en exploitatie van voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen van Staatswege eenvoudig niet gesproken. Wederom die huivering voor een bepaald beginsel! De Staatscommissie durfde in haar ontwerp van eene Telegraaf- en Telefoonwet, dat zij aan haar uitnemend verslag toevoegde, meer. Zij schreef neer in art. 1: „De aanleg en de exploitatie van voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen geschieden van Staatswege. Met afwijking van dezen regel kan door Ons concessie tot den aanleg en de exploitatie worden verleend." Hieraan had men houvast; in dit artikel werd op volkomen duidelijke wijze gebiedend voorgeschreven dat de zorg voor beide verkeersmiddelen in de handen van één centraal orgaan, den Staat, moest berusten. Op de basis van dit beginsel nu had de Commissie een reeks van bepalingen opgebouwd, die met dit beginsel één onverbreekbaar, afgerond, geheel vormden. En wat deed de Regeering, wier ontwerp door den wetgever werd aanvaard? Zij nam het ontwerp van de Staatscommissie vrijwel geheel over, doch zonder het beginsel, dat eraan ten grondslag lag. Of, om de woorden van den heer Tydeman, tijdens de openbare beraadslagingen uitgesproken, te bezigen: De Regeering „kleedt de Staatsexploitatie uit en laat die naakt staan; zij neemt het gewaad en hangt dat op de schouders van het concessiestelsel, het stelsel der Regeering. Dat is een verdrietig gezicht voor de ouders van de Staatsexploitatie, die hun kind naakt zien staan. Maar ook voor het concessiestelsel is het niet zoo erg aangenaam, want het kleed past niet. Zoo krijgen wij nu een ontwerp, waarin een stelsel wordt verondersteld, dat er niet inzit en dat bepalingen heeft, die niet passen bij het beginsel." Dit zal bij onze verdere beschouwingen telkens blijken. De wetgever van 1904 werd niet a bout portant voor de regeling van een geheel nieuwe materie gesteld. De Telegraafwet dateerde uit het jaar 1852; met betrekking tot de telefonie had men een ruim twintigjarige praktijk achter zich liggen. Ten aanzien van de telegrafie en de intercommunale telefonie had zich in den loop der jaren wel een communis opinio gevormd: beide behoorden tot de Staatstaak. Het verschil van meening liep echter over de locale telefonie. De telefonie had een soortgelijk ontwikkelingsstadium als de telegrafie gehad. In den aanvang had men hier te lande zoo goed als in het buitenland 1) de telefonie van weinig beteekenis geacht. Later, toen bleek dat men zich hierin vergist had, werd de telefonie, als mogelijke concurrente voor de telegrafie, aan eenige, haar in den groei belemmerende, bepalingen onderworpen. Ten slotte werd, toen de vrees voor concurrentie op het gebied der intercommunale telefonie gegrond bleek, voor dit onderdeel der telefonie met het concessiestelsel gebroken en de interlocale telefonie in handen van den Staat overgebracht. Ten aanzien van de locale netten geschiedde dit niet. Hier won steeds meer de opvatting veld dat de locale telefonie, evenals b.v. gas- en waterleiding, een zaak van huishoudelijk belang voor de gemeenten was. De weinig consequente houding der Regeering, die, hoezeer ook van meening dat de telefonie in haar geheel onder de Telegraafwet ressorteerde, erin berustte dat de gemeenten, zelfstandig, krachtens haar autonomie, tegen de concessionarissen optraden en zelfs, volkomen in strijd met deze wet, de regelingsbevoegdheid tot zich trokken 2), droeg er niet weinig toe bij dat deze praktijk zich meer en meer inburgerde. Niettemin was de Regeering van oordeel — dit bleek uit de in de concessies opgenomen naastingsclausules — dat deze regeling provisioneel was, dat deze toestand zou duren totdat de wetgever zich geroepen zou gevoelen aan alle onzekerheid een einde te maken. Dit nu is geschied; de wetgever heeft gesproken, de onzekerheid is verdwenen om plaats te maken voor de zekerheid dat wij in den overgangstoestand zijn hangende gebleven. Erger zelfs: niets belet de Regeering om morgen aan den dag het geheele telegraaf- en telefoonbedrijf weer in handen van concessionarissen te geven. Vanzelfsprekend werd hierop gedurende de debatten de aandacht gevestigd. De Regeering verdedigde echter haar ontwerp door erop te wijzen dat ook de Staatscommissie, hoe eenstemmig in haar oordeel dat telegrafie en interlocale telefonie in handen van den *) Een uitzondering vormde Duitschland (Dr. von Stephan). *) Men herinnere zich de Amsterdamsche Telefoon-concessie. Staat moesten blijven, met betrekking tot de locale telefonie in twee kampen verdeeld was. De meerderheid van deze Commissie, die zich ten slotte uitsprak voor Staatsexploitatie van telegrafie en telefonie, gaf zelf toe dat tot de naasting der plaatselijke netten niet terstond kon worden overgegaan wegens de groote kosten daaraan verbonden en waarom zouden wij dan, zoo redeneerde de Regeering, in de wet een beginsel neerleggen van welker verwezenlijking in de eerste jaren toch niets zou kunnen komen. Wilde men later tot naasting der locale telefoonnetten overgaan — geen bepaling in de wet verzette zich hiertegen - dan kon het beginsel toch altijd nog bij de begrootingsdebatten ter sprake worden gebracht; het zou voorbarig zijn reeds nu daarover een beslissing van den wetgever uit te lokken. En waarom niet alles bij het oude gelaten? Het gaat toch goed; er zijn immers weinig klachten? Het is vooral Mr. Tydeman geweest, die in een uitnemend betoog de onjuistheid van deze redeneering aantoonde. In de Staatscommissie had geen eenstemmigheid over de wijze van exploitatie der locale telefoonnetten bestaan. Zeer zeker; maar worden dan juist in dergelijke commissies niet leden benoemd, van wie men te voren weet dat zij tegenover de te onderzoeken materie een verschillend standpunt innemen? De meerderheid der Commissie heeft zich ten slotte uitgesproken voor een bepaald stelsel, Staatsexploitatie van telegraaf en telefoon in vollen omvang, en heeft dit stelsel in een door haar ontworpen wetsontwerp belichaamd. De Regeering heeft dit ontwerp overgenomen, doch onthoofd, zonder het beginsel, dat eraan ten grondslag ligt. Tal van bepalingen betreffende de rechten en bevoegdheden tegenover derden, betreffende eigendomsbeperkingen en de tarieven, komen hierdoor in een geheel ander licht te staan. Mr. Tydeman stelde daarom als amendement een nieuw art. 1 bis voor, geheel eensluidend met het hierboven reeds vermelde art. 1 van het Ontwerp der Staatscommissie. De beraadslagingen over dit belangrijke amendement zijn langdurig geweest. Staatsexploitatie van telegrafen en telefonen regel, het verleenen van concessies uitzondering. Beoogde nu dit amendement een oogenblikkelijke naasting der locale telefoonnetten? Zeer zeker niet. De voorsteller gaf zelf immers toe dat in verband met de hooge kosten, aan de uitbreiding en verbetering van het intercommunale telefoonnet verbonden, slechts geleidelijk tot naasting der plaatselijke netten zou kunnen worden overgegaan: de praktijk had uitgewezen dat in tal van plaatsen zich eerder de behoefte aan interlocaal dan aan locaal telefoonverkeer deed gevoelen. Maar dit alles behoefde geen beletsel te zijn om nu reeds het beginsel van Staatsexploitatie ook der locale telefoonnetten in de wet op te nemen. Men wist dan, waar men aan toe was; naar vaste beginselen zou te werk gegaan kunnen worden. Aan de administratie moest niet de vrijheid worden gelaten „naar wisselende inzichten nu eens deze, dan weder een andere gedragslijn te volgen". „De wet, welke het karakter van een organieke wet zal hebben, mag dit alles beheerschende punt der uitvoering niet onbeslist laten, maar behoort dit als regel, waarnaar het uitvoerend gezag zal hebben te handelen, te stellen. Daarmede zal de wetgever den te volgen weg in hoofdzaak hebben bepaald." x) De strijd over het al dan niet aannemen van dit beginsel moest bij de totstandkoming van de Telegraaf- en Telefoonwet uitgestreden worden; bij de begrootingsdebatten bestaat doorgaans niet de gelegenheid zich in principieele kwesties te verdiepen. Met klem verzette Mr. Tydeman zich tegen de bewering dat alles maar bij het oude gelaten moest worden. Er bestonden wel degelijk klachten. Dat deze den Minister wellicht niet bereikt hadden, was een gevolg van het tot nu toe gevolgde stelsel. Immers waar moest men klagen over gebreken van den telefoondienst? Bij het net van zijn standplaats, bij het intercommunale net of bij het net van zijn correspondent? Iedere telefoonlijn was in drie deelen geknipt. De verantwoordelijkheid voor de behoorlijke functionneering van dit belangrijke verkeersmiddel werd zoodoende in drie handen gegeven. En wat is gedeelde verantwoordelijkheid? Het is er geene. Had men in de afgeloopen jaren dan niets geleerd? Wat waren dan wel de resultaten van het gedurende ruim twintig jaren door de Regeering toegepaste dubbele stelsel van gedeelde exploitatie? Zeker, eenige gemeenten hadden de exploitatie van een telefoonnet ter hand genomen, weer andere hadden daartoe aan particulieren concessie verleend; in beide gevallen was echter de drijfveer het behalen van winst2). Kon onder deze omstandigheden verwacht worden dat de belangen der locale telefonie naar behooren behartigd *) Rapport Staatscommissie, blz. 44. l) Heringa, t. a. p. blz. 207. zouden worden? Welke bezwaren kleefden verder aan het door de Regeering in bescherming genomen concessiestelsel? In de eerste plaats een volkomen gemis aan eenheid; alleen voor het locale telefoonverkeer waren 7 verschillende soorten van concessies op de meest uiteenloopende voorwaarden verleend. Als gevolg hiervan een staalkaart van tarieven. De ontwikkeling van het telefoonbedrijf werd belemmerd door allerlei overwegingen van financieelen aard. Geen kans op lage tarieven, „want hoe kan van gemeenten en particulieren verwacht worden dat zij door lage tarieven en flinke kapitaalbesteding de belangen der locale telefonie naar eisch zullen bevorderen"? *) Het werd hoog tijd dat gebroken werd met „het voorzondvloedelijke stelsel der gemeentelijke exploitatie' 2). Het was een dwaalbegrip dat bij den aanleg van een gemeentelijk telefoonnet uitsluitend plaatselijke belangen zouden zijn betrokken. De locale telefoonnetten moesten, als uitloopers van het intercommunale net, met dit laatste als één „telefoonnet" in eén hand geconcentreerd, door den Staat geëxploiteerd worden. „The whole system would then be Consolidated and operated by one organisation, which would have for single object the development and improvement of the telephone service of the whole country." 3) „Es ergiebt sich die Notwendigkeit die Stadtfernsprechnetze grundsatzlich dem Staate und nicht etwa den Gemeinden oder Privatgesellschaften zu überweisen. Durch eine solche Trennung würden nicht nur die Verwaltung und der Betrieb auf beiden Seiten teurer, sondern es würde auch schwieriger sein die einzelnen Stadtnetze mit einander in Verbindung zu bringen, da die Fernliniën und die Stadtnetze in vielfaltig verschlungener Weise in einander eingreifen." 4) Eenheid van dienst, concentratie van het geheele telefoonbedrijf in handen van den Staat, slechts dan zou van een harmonische ontwikkeling van het telefoonnet sprake kunnen zijn 6). De Regeering bleef echter op haar standpunt staan. Hoewel zij onmiddellijk toegaf dat de bestaande toestand verre van ideaal l) Aldus de heer Hubrecht, directeur der Nederlandsche Bell-Telefoonmaatschappij, bü de behandeling van de Staatsbegrooting 1906. *) Aldus het Kamerlid Farncombe Sanders. „ *1 Laws Webb, in een lezing, getiteld „A Telephone Authority for Great Bntain (an alternative to State Monopoly)". 4) Prof. v. d. Borcht, „das Verkehrswesen". Zie ook Holcombe, ,,Public Ownership of the Telephone on the Continent of Europe". ■) Heringa, t. a. p. blz. 210 vlg. zich uitsluitend binnen de gemeentegrenzen uitstrekte, maar ook wat betreft de autonomie der gemeentebesturen. Ook in het systeem, zooals deze minderheid het zich dacht, was met deze autonomie volkomen afgedaan. De wet heeft als stelsel aangenomen dat de openbare gronden, wegen en wateren voor den telegraaf- en telefoonaanleg beschikbaar zijn; voor eenige bijzondere bevoegdheid der gemeentebesturen in deze is geen plaats meer. Dit wil niet zeggen dat de van Rijkswege te verleenen concessie beschouwd moet worden als een vrijbrief voor den concessionaris om ten behoeve van den telegraaf- of telefoonaanleg met de gemeenteeigendommen te mogen omspringen zooals hij dat wil. Geenszins. Evenals ieder particulier kan de gemeente, als eigenares of beheerster dier gronden, wegen en wateren, haar rechten doen gelden. Overleg tusschen concessionaris en gemeentebestuur over den aanleg wordt door de wet niet uitgesloten. Leidt dit overleg niet tot overeenstemming dan geven de nader te bespreken wetsbepalingen den weg aan hoe tot de gewenschte overeenstemming te geraken. Art. 2 sub 1°. tot en met 4°. geeft een opsomming van de verschillende voorwaarden, welke als regel aan de concessie verbonden worden. De redactie is grootendeels ontleend aan art. 4 van het door de Staatscommissie ontworpen wetsontwerp. Reeds bij eerste lezing blijkt hoe weinig vrijheid van beweging den concessionaris is gelaten. Bepaalde de wet van 1852 zich in dit opzicht tot het stellen van zeer algemeene regelen, de nieuwe wet is verder gegaan. „De hoogere eischen van technischen aard aan den telefoonaanleg te stellen maken een nauwkeurig toezicht op aanleg en onderhoud noodzakelijk. De functie van elk onderdeel van het net voor het geheel eischt bovendien een gestrenge opvolging van de voorschriften der administratie te dien aanzien te geven. Ook de exploitatie zal, ten einde zich aan den overigen dienst behoorlijk aan te sluiten, naar de voorschriften der administratie moeten geschieden, terwijl de tarieven en dienstregelingen, als integreerend deel van de exploitatie, aan de goedkeuring van het uitvoerend gezag onderworpen moeten blijven." 1) „De functie van elk onderdeel van het net voor het geheel", „ten einde zich aan den overigen dienst behoorlijk aan te sluiten", ') Rapport Staatscommissie, blz. 46. wederom een bewijs dat men, ondanks de ruime bewoordingen, waarin art. 2 vervat is, alleen gedacht heeft aan het verleenen van concessies voor den aanleg van plaatselijke telefoonnetten. In het stelsel van de Staatscommissie zou het verleenen van dergelijke concessies uitzondering zijn. „Terwijl dus rekening is gehouden met de mogelijkheid of wenschelijkheid, dat in bijzondere gevallen alsnog concessiën verleend worden, en voor die gevallen bepalingen in het ontwerp zijn opgenomen, vindt het denkbeeld dat Staatsaanleg en -exploitatie regel zullen zijn in het ontwerp zijne belichaming." x) Nu de wetgever dit stelsel niet heeft overgenomen en na de afstemming van het amendement-T ydeman krijgen deze bepalingen een geheel andere beteekenis. Voor zoover het betreft de locale telefoonnetten werd het concessiestelsel gehandhaafd; wij zagen dat men zelfs niet in strijd met de letter der wet zou handelen door ook de interlocale telefonie en de telegrafie weer in handen van concessionarissen te geven. De zorg voor het telegrafisch en telefonisch verkeer in zijn geheelen omvang behoort ongetwijfeld tot de taak van den Staat 2); ondanks de misleidende redactie van art. 2 der Telegraaf- en Telefoonwet waren Regeering en wetgever eveneens deze opvatting toegedaan voor zoover het de telegrafie en de interlocale telefonie betrof; ten aanzien van de locale telefonie wilde men echter dit beginsel niet aanvaarden. Reeds vroeger zeiden wij dat de concessionaris geacht moet worden een deel van de Staatstaak te hebben overgenomen; de voorwaarden, waaronder de concessie aan hem verleend wordt, vormen een waarborg dat hij deze taak even behoorlijk zal vervullen als de Staat zelf dit doen zou. Dit klemt te meer bij de telefoonconcessies. Het telefoonnet moet beschouwd worden als één organisch geheel; een deel hiervan, de interlocale telefonie, bevindt zich in Staatsexploitatie; de locale netten worden ter verzorging aan de concessionarissen gegeven. Toch is eenheid van dienst, zoowel voor doelmatigen aanleg als voor de exploitatie, in hooge mate wenschelijk. De Staatscommissie zag dit zeer goed in; mocht bij uitzondering een ander dan de Staat een plaatselijk telefoonnet aanleggen en exploiteeren dan werd hij gedwongen aan den leiband van de administratie te loopen. De door de Commissie ontworpen concessie- *) Rapport Staatscommissie, Bijlagen, blz. 44. •) Rapport Staatscommissie, blz. 45. voorwaarden lieten in deze aan duidelijkheid niets te wenschen over. De wetgever nam deze voorwaarden over, verzwaarde deze zelfs — ook wat betreft de regeling der loonen en diensttijden van het bedienend personeel zou de concessionaris aan banden worden gelegd , maar wat in het stelsel der Staatscommissie uitzondering was, zou in het systeem, dat aan de Telegraaf- en Telefoonwet ten grondslag ligt, regel worden. Het zou regel worden dat een concessionaris, zij het gemeente of particulier beide stonden in dit opzicht gelijk — gebonden wat betreft aanleg, instandhouding, exploitatie (art. 2 sub 1°.), tarieven, gebruiksvoorwaarden, dienstregelingen en regeling der loonen en diensttijden van het bedienend personeel (art. 2 sub 2°.), aan de inzichten der administratie, den aanleg en de exploitatie van een locaal net op zich zou nemen. Met het oog op de groote belangen, welke bij de goede functionneering van dit verkeersmiddel betrokken waren, was iedere voorwaarde op zichzelf noodzakelijk en gewettigd; voor den concessionaris kwam het er echter op neer dat hij voor een door de Regeering te bepalen prijs op een door de Regeering te bepalen wijze aan een ieder zijn diensten had te verleenen. Is het wonder dat vele gemeenten „het baas zijn in eigen huis" zoo op prijs stelden dat zij het Rijk a. h. w. smeekten hun net in exploitatie te nemen? x) Het beginsel van Staatsexploitatie van de geheele telegrafie en telefonie was uit het ontwerp van de Staatscommissie gelicht; de overige, vrijwel ongewijzigd overgenomen, artikelen bleken echter zoo van dit beginsel doordrongen te zijn dat zij de uitvoerders van de aldus gedenatureerde wet rechtstreeks aandreven op de verworpen algeheele Staatsexploitatie. De concessie wordt verleend voor onbepaalden tijd; zij kan ten allen tijde worden ingetrokken na opzegging van één jaar te voren; de werken, met goedkeuring van den Minister van Waterstaat tot stand gebracht, worden in dit geval door den Staat genaast tegen vergoeding van de door dezen goedgekeurde kosten van aanleg, wijziging en uitbreiding na afschrijving voor waardevermindering (art. 2 sub 3°.). Al was het geenszins de bedoeling van den wetgever het concessiestelsel in lengte van jaren te doen voortduren, toch wordt de concessie voor onbepaalden tijd tot weder- *) Verslag van de Commissie voor de Telefoonconcessies, blz. 4. opzeggens toe verleend. De concessionaris kan dus ten allen tijde de noodzakelijke uitbreiding en technische verbetering aan zijn net aanbrengen, daar hij er op kan rekenen de kosten hiervan na afloop van zijn concessie bij de verplichte naasting vergoed te krijgen. Dit komt zoowel den concessionaris als het net ten goede, terwijl de Staat, door een streng toezicht gedurende den loop der concessie, er van verzekerd kan zijn bij de naasting van het net geen kat in den zak te zullen koopen. Een minimum-cijfer voor afschrijving van 5 %, zooals dit, op voorstel van de Staatscommissie, in het oorspronkelijk wetsontwerp was opgenomen, werd terecht hieruit gelicht. Ieder geval kan nu op zich zelf beschouwd worden, wat met het oog op de dikwijls zeer uiteenloopende omstandigheden gewenscht is. De concessie kan worden ingetrokken bij niet nakoming van de voorschriften der Telegraaf- en Telefoonwet of van de voorwaarden, waaronder zij is verleend (art. 2 sub 4°.). Dit is een zwaar te hanteeren en daarom slechts weinig toegepast middel. Wordt het in het uiterste geval aangewend dan zal, zoo er niet aanstonds een nieuwe concessionaris gevonden wordt, die de exploitatie wil overnemen, de Staat zelf de eens uit handen gegeven taak op zich moeten nemen; art. 2 sub 3°. vindt in dit geval overeenkomstige toepassing J). Bij het verleenen van concessie voor telegrafen en telefonen, waarvan het dienstbaar zijn aan het openbaar verkeer niet is de hoofdbestemming, maar de nevenbestemming, kan van het bepaalde sub 1°. en 3°. worden afgeweken. Dit is het geval bij de telegrafen en telefonen der spoorwegen, waarvan het publiek tegen betaling gebruik kan maken. Het zou echter met de hoofdbestemming dier telegrafen en telefonen — - het verschaffen van meerdere veiligheid voor het reizend publiek - strijden deze te onderwerpen aan het bepaalde in art. 2 sub 1°. en 3°. Art. 3 bepaalt: „Voor den aanleg en het gebruik van niet voor het openbaar verkeer bestemde radiotelegrafen en -telefonen wordt eene machtiging van Onzen Minister van Waterstaat vereischt; gelijke machtiging wordt voor den aanleg en het gebruik van alle andere niet ) Met de opmerking van Nap, t. a. p. blz. 82, noot 1, dat „de vroegere concessionaris wel met de exploitatie kan voortgaan, doch zonder de bijzondere bescherming der Overheid", kunnen wij ons dus niet vereenigen. voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen vereischt, indien zij in, op of boven openbare gronden worden aangelegd of indien zij tegen betaling worden in gebruik gegeven. Behalve de voorwaarden in elk bijzonder geval aan de machtiging te verbinden, wordt als regel gesteld: 1°. dat de machtiging door Onzen Minister van Waterstaat kan worden ingetrokken bij niet nakoming van de voorwaarden, waaronder zij is verleend; 2°. dat het gebruik van de telegrafen en telefonen, zoodra het door Ons in het algemeen belang wordt noodig geacht, geheel of ten deele wordt gestaakt." Voor zoover dit artikel handelt over radiotelegrafen en -telefonen stellen wij de behandeling ervan nog even uit. Machtiging van den Minister van Waterstaat wordt dus vereischt voor den aanleg en het gebruik van niet voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen. Ter bescherming van de voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen en ter voorkoming van storingen in dat verkeer breidde de wetgever ook over dit gebied zijne bemoeiingen uit. „Machtiging is het vereischte voor den aanleg van alle andere (dan voor het openbaar verkeer bestemde. E.) telegrafen en telefonen, waarbij de overheid krachtens politiezorg heeft toe te zien, dat het algemeen belang geen schade ondervinde." x) Hieruit blijkt dat met de „machtiging" niets anders bedoeld wordt dan een „politierechtelijke vergunning", waarvan reeds eerder sprake was. De verplichting tot het aanvragen van een concessie volgens art. 2 of van een machtiging volgens art. 3 hangt wat betreft den aanleg af van de vraag of hierbij de privaatrechtelijke eigendom overschreden wordt en wat betreft het gebruik van het, al dan niet tegen betaling, aan derden gelegenheid geven tot het bezigen van de overigens niet voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen 2). Het gebruik van de niet voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen wordt, zoodra het door Ons in het algemeen belang wordt noodig geacht, geheel of ten deele gestaakt. Voor het openbare telegrafisch en telefonisch verkeer is een soortgelijke bepaling opgenomen in art. 15. De behandeling van de artt. 3bis, ter en quater volgt later. *) Rapport Staatscommissie, Bijlagen blz. 44. ') Rapport Staatscommissie, blz. 30. Par. 2. Van den aanleg en de instandhouding. „Instandhouding"; deze uitdrukking is, als de meest ruime, verkozen boven het door de Staatscommissie gebezigde woord „onderhoud". Herstel van een beschadigde lijn, het terugbrengen in den vorigen toestand door algeheele vernieuwing kan niet als nieuwe aanleg van een lijn, doch slechts als instandhouding er van opgevat worden. Als eerste bepaling, welke betrekking heeft op de eigendomsbeperkingen ten behoeve van den aanleg van de voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen, volgt art. 4. „Een ieder is, behoudens het bepaalde in artikel 5 en onverminderd recht op schadevergoeding, verplicht den aanleg en de instandhouding van lijnen ten behoeve van telegrafen en telefonen in en op openbare gronden te gedoogen. Deze verplichting strekt zich wat betreft telegraaf- en telefoonlijnen, welke dienen voor de onderlinge verbinding van Rijkstelegraaf- of -telefoonkantoren, alsmede voor de verbinding van Rijkstelegraaf- of -telefoonkantoren met telegraaf- of telefoonkantoren in het buitenland, tevens uit tot alle andere gronden, uitgezonderd afgesloten tuinen en erven, die met bewoonde perceelen één geheel vormen. Door den aanleg van telegraaf- en telefoonlijnen wordt geene verandering in de bestemming en zoo min mogelijk belemmering in het gebruik der openbare en andere gronden gebracht." Het eerste lid van dit artikel geeft den telegraaf- of telefoonondernemer ten behoeve van den aanleg der verschillende lijnen de beschikking over de openbare gronden, waaronder volgens art. 1 te verstaan zijn de openbare wegen, wateren, straten en wat dies meer zij, welke „tot gemeenen dienst van allen bestemd" zijn. Aan deze goederen wordt zoodoende een nieuwe bestemming gegeven, waardoor, met het oog op de bestemming, welke deze „openbare gronden" reeds hebben, botsing van de verschillende belangen niet uitgesloten is. In het algemeen belang zullen de eigenaars en beheerders dier gronden de „Ausgleichung" dezer afzonderlijke belangen hebben te bevorderen. Ook de wetgever van 1852 ging van het denkbeeld uit dat de aanleg der telegrafen in hoofdzaak langs de wegen zou plaats vinden. Dit bleek echter geen beletsel om in art. 4 van de Telegraaf- wet ten behoeve van den telegraafaanleg een beperking van den eigendom voor te schrijven, welke niet alleen van veel te ingrijpenden aard was maar zich bovendien uitstrekte tot alle gronden, zonder uitzondering. De wet van 1904 gaat lang zoo ver niet; haar bepalingen zijn voor de grondeigenaars veel milder. Het „gedoogen van een ieder" is thans beperkt tot de wegen, wateren en gronden, welke voor den publieken dienst bestemd zijn; wordt hieraan de in art. 7 voorgeschreven algemeene verplichting om aanleg èn instandhouding van draden ten behoeve van de voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen boven openbare en andere gronden, mits zonder aanhechting of aanraking en behoudens recht op schadevergoeding, te gedoogen toegevoegd, dan is in de meeste gevallen een rationeele aanleg mogelijk. Mocht het in enkele gevallen toch noodig zijn voor den aanleg hetzij steunpunten hetzij andere aanhechtingen op of aan particulier eigendom aan te brengen, dan zal in dit geval met den eigenaar overeenstemming verkregen moeten worden. Een uitzondering dient echter gemaakt te worden voor de hoofd- of stamlijnen, „trunkhnes", dit zijn lijnen, welke het eene telegraafkantoor met het andere of de Rijkstelefoonbureelen, ten behoeve van den interlocalen dienst, onderling verbinden. De belangen van den dienst zijn juist bij dit soort lijnen het nauwst betrokken en hierbij treedt de noodzakelijkheid om ook over andere dan „openbare gronden" te kunnen beschikken het meest naar voren. Daarom wordt in het tweede lid van art. 4 voor deze lijnen een afzonderlijke regeling gegeven, welke in vele opzichten doet denken aan het bepaalde in art. 4 van de Telegraafwet; zij is echter met meer waarborgen voor den eigendom omkleed, terwijl een uitzondering is opgenomen voor „afgesloten tuinen en erven, die met bewoonde perceelen één geheel vormen". Deze zinsnede, welke reeds in de ontwerpen van Minister Van den Bergh werd aangetroffenx), is via art. 10 van de Waterstaatswet van 1900 in de wet opgenomen. Het laatste lid van art. 4 bepaalt dat door den aanleg van telegraaf- en telefoonlijnen geen verandering in de bestemming en zoo min mogelijk belemmering in het gebruik der openbare en andere gronden wordt gebracht. Deze bepaling, die in het oor- 1) Zie Memorie van Antwoord met een nader gewijzigd ontwerp van den 25sten Februari 1885. spronkelijk Regeeringsontwerp met de woorden „met dien verstande dat. . . aan het eerste lid van het artikel gekoppeld was, werd terecht bij Nota van wijziging hiervan losgemaakt. Zij bevat een algemeen voorschrift, dat bij den aanleg als richtsnoer moet dienen en niet een voorwaarde, waarvan het al dan niet gedoogen mag worden afhankelijk gemaakt. Art. 5 luidt: „Indien bij aanleg van lijnen ten behoeve van telegrafen en telefonen geene overeenstemming omtrent het leggen van kabels of het plaatsen van steunpunten is verkregen met de eigenaren en beheerders van openbare gronden, alsmede met de eigenaren en gebruikers van niet openbare gronden, wordt door Onzen Minister van Waterstaat aan het hoofd van het gemeentebestuur een plan met beschrijving van in de gemeente te maken werken toegezonden. Gedurende veertien dagen wordt het plan met beschrijving ten gemeentehuize voor een ieder ter inzage nedergelegd. Van die nederlegging wordt door het hoofd van het gemeentebestuur, hetzij in een nieuwsblad zijner gemeente of, bij het ontbreken daarvan, door aanplakking in het openbaar kennis gegeven, met aanwijzing van de plaats, den dag en het uur, waarop de met den aanleg belaste Rijksambtenaar of de concessionaris zitting zal houden tot het opnemen van bezwaren en het plegen van overleg met belanghebbenden. Deze zitting wordt niet vroeger dan na het verstrijken van den voren ver melden termijn van veertien dagen gehouden en kan, indien de aanleg zich over meer dan eene gemeente in hetzelfde kanton uitstrekt, op last van Onzen Minister van Waterstaat gehouden worden in de hoofdplaats van dat kanton. In dit geval bepaalt Onze Minister voornoemd tevens den dag, waarop de zitting zal worden gehouden. Gelijktijdig met de openbare kennisgeving wordt door het hoofd van het gemeentebestuur schriftelijk van bovenbedoelde nederlegging en aanwijzing kennis gegeven aan de eigenaren der gronden waarop of waarin de werken zullen worden aangelegd. Op den daarvoor aangewezen dag worden belanghebbenden in de gelegenheid gesteld hunne bezwaren schriftelijk en mondeling bij den bovenbedoelden Rijksambtenaar of den concessionaris in te brengen en met dezen overleg te plegen. Met de bezwaren zal, zooveel zulks met het oog op de belangen van den aanleg mogelijk is, worden rekening gehouden. Van het op de zitting voorgevallene wordt ten overstaan van een der leden van het college van Burgemeester en Wethouders der gemeente, waar de zitting wordt gehouden, proces-verbaal opgemaakt. Van dit proces-verbaal moet van den tweeden tot den 4 twaalfden dag na de zitting een afschrift op de secretarie der gemeente voor ieder, die het verlangt, ter lezing liggen. Ieder kan er te zijnen koste een afschrift van nemen. Leidt het overleg niet tot overeenstemming, dan kunnen belanghebbenden, binnen veertien dagen na de sluiting der zitting, de beslissing van Onzen Minister van Waterstaat schriftelijk inroepen. Wordt binnen dezen termijn geen gebruik van deze bevoegdheid gemaakt, dan neemt Onze Minister voornoemd zijne beschikking op verzoek van den in dit artikel bedoelden Rijksambtenaar of van den concessionaris. In het geval bedoeld in het vorig lid wordt met de uitvoering der werken niet aangevangen alvorens de met redenen omkleede beschikking van Onzen voornoemden Minister aan de belanghebbenden per aangeteekenden brief is medegedeeld. De kosten voor de gemeenten uit het bij dit artikel bepaalde voortvloeiende worden door den Staat vergoed, welke ze ingeval van concessie op den concessionaris verhaalt." Wel een groot verschil met 1852! Hier wordt een in bijzonderheden afdalende regeling gegeven, waardoor het mogelijk is, zonder onteigening en zonder tijdroovende onderhandelingen, ten behoeve van den telegraaf- en telefoonaanleg den eigendom de noodige lasten en beperkingen op te leggen. Het artikel vindt toepassing wanneer geen overeenstemming kan verkregen worden „omtrent het leggen van kabels of het plaatsen van steunpunten". Het dan verplicht geworden overleg moet zoo mogelijk leiden tot overeenstemming op alle punten van geschil, maar de meer langdurige procedure van dit artikel is beperkt tot de ingrijpende maatregelen, die rechtstreeks den eigendom beroeren. Hoewel de hier voorgeschreven procedure grootendeels ontleend is aan den eersten titel van het eerste hoofdstuk der Onteigeningswet, is hier formeel van onteigening in den zin dier wet toch geen sprake. Voor iederen rechthebbende op een onroerend goed bestaat volgens art. 4 de verplichting het gebruik ervan voor den aanleg van voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen te „gedoogen"; wanneer nu Staat of concessionaris het recht tot dit gebruik verkrijgt, dan heeft hier „in werkelijkheid toch overgang plaats van een zeker gebruiksrecht van één subject op een ander subject" x). Juridisch-dogmatisch vindt hier dus onteigening plaats; toch x) Prof. R. Kranenburg, Nederlandsch Staatsrecht, 3e druk, Deel 2, blz. 466 en 467 met noot. vinden in dit geval de bepalingen van de Onteigeningswet geen toepassing omdat de wetgever, wetend dat het verlies van deze gebruiksrechten door de eigenaars niet zoo zeer wordt gevoeld, de meer eenvoudige procedure van art. 5 een voldoenden waarborg voor hunne belangen heeft geacht. Het artikel spreekt van „eigenaren en gebruikers van niet openbare gronden"; deze redactie is minder gelukkig. Blijkens het voorloopig verslag van de Tweede Kamer gaven eenige leden de Regeering in overweging het woord „eigenaren" te vervangen door „rechthebbenden". De Minister betoogde echter dat deze uitdrukking te ver ging; mochten er, buiten de in dit artikel genoemde personen, rechthebbenden zijn, die in hunne belangen geschaad zouden worden, dan zou er tusschen hen en de eigenaren (beheerders en gebruikers) wel een band bestaan, waardoor laatstgenoemden wel verplicht waren deze belangen te behartigen. Dit laatste is nu lang niet altijd het geval; in deze redeneering wordt in het geheel geen rekening gehouden met de rechten van eventueele hypotheekhouders1). Ook de bewering van den Minister dat vruchtgebruikers en erfpachters tot de in de wet genoemde gebruikers behooren, gaat niet op. Wij zouden de voorkeur hebben gegeven aan een bepaling, zooals deze in art. 1 van de inmiddels reeds ingetrokken Electriciteitswet van 1918 2) vervat was: „Een ieder, die een zakelijk of persoonlijk recht heeft ten aanzien van ongebouwde eigendommen . . . .". Gelukkiger is de wetgever geweest met de uitdrukking „belanghebbenden"; deze kunnen hunne bezwaren mondeling of schriftelijk kenbaar maken. „Met de bezwaren zal, zooveel zulks met het oog op de belangen van den aanleg mogelijk is, worden rekening gehouden." In dit opzicht zijn de „belanghebbenden" afhankelijk van de welwillendheid der ondernemers. Er bestaat echter beroep op den Minister; hooger beroep op de Kroon is uitgesloten, voornamelijk uit overweging dat dit beroep, met advies van den Raad van State, zeer tijdroovend is 3). Tot het maken van inbreuk op den eigendom zijn Staat en concessionaris gelijkelijk bevoegd. Niettegenstaande de Staatscommissie van oordeel was dat het beginsel van algeheele Staats- *) Nederlandsch Administratief Recht, Feestbundel Prof. Oppenheim, blz. 462. *) Wet van 26 April 1918, tot opheffing van belemmeringen, aan de totstandkoming en de instandhouding van electriciteitswerken in den weg gelegd, S. 276. •) Verslag Staatscommissie, blz. 55. exploitatie aanvaard moest worden, adviseerde zij dat, in geval van concessie, den concessionaris gelijke bevoegdheden moesten gegeven worden tegenover de eigenaars als den Staat. O. i. terecht, omdat de concessionaris bij het volbrengen van het door hem overgenomen deel der Staatstaak, over gelijke hulpmiddelen moet kunnen beschikken als den Staat zelf ten dienste staan 1). Het laatste lid van art. 5 bepaalt dat de kosten voor de gemeenten, uit het bij dit artikel bepaalde voortvloeiende, door den Staat worden vergoed, welke ze ingeval van concessie op den concessionaris verhaalt. Dit voorschrift, in het ontwerp der Staatscommissie volkomen op zijn plaats, maakt in een wet, waarvan de grondgedachte is dat „gemeente" en „concessionaris" veelal synoniemen zijn, een misplaatsten indruk. Art. 6. „De in artikel 4 bedoelde schadevergoeding bepaalt zich voor eigenaren en beheerders van openbare gronden tot vergoeding van de kosten der voorzieningen en van de meerdere kosten van onderhoud." Schadevergoeding in den zin van art. 4 wil zeggen vergoeding van schade, welke tengevolge van den aanleg en de instandhouding van telegraaf- en telefoonlijnen geleden wordt. Bij het bepalen van de hoegrootheid dier schade moet ten aanzien van de „openbare gronden" niet uit het oog verloren worden dat deze gronden „tot gemeenen dienst van allen" bestemd zijn. Voor zoover het betreft den eigendom van private personen bezwaard met een „onus publicum", wordt een gelijksoortige bestemming bepaald door den last, welke ten publieken dienste door de wet daarop is gelegd. De schadevergoeding heeft in deze gevallen een ander karakter dan waar het geldt de particuliere eigendommen. De kosten der voorzieningen, welke genomen moeten worden om de nieuwe bestemming, door den aanleg van telegraaf- en telefoonlijnen aan de „openbare gronden" gegeven, in overeenstemming te brengen met de reeds bestaande doeleinden, benevens de meerdere kosten van onderhoud der bestaande en nieuw te maken werken worden aan de eigenaars en beheerders van die gronden vergoed. Een onbepaald recht op schadevergoeding is hier niet op zijn plaats 2). *) Rapport Staatscommissie, blz. 57 vlg. *) Rapport Staatscommissie, blz. 60. m Art. 7. „Onverminderd het bepaalde bij art. 4 is een ieder verplicht den aanleg en de instandhouding van draden ten behoeve van telegrafen en telefonen boven openbare en andere gronden, gebouwen en wateren, mits zonder aanhechting of aanraking en behoudens recht op schadevergoeding, te gedoogen." Met de theorie van „de luchtkolom" is dus wel volkomen gebroken; het moderne verkeersrecht heeft behoefte aan een meer sociaal-georiënteerd eigendomsbegrip. Omdat bij den aanleg van telegraaf- en telefoonüjnen dikwijls meer sprake is van hinder dan van materieele beschadiging, is in dit artikel het recht op schadevergoeding niet nader omschreven; het is echter de bedoeling dit recht zoo ruim mogelijk toe te kennen hetzij bij den aanleg, hetzij daarna. Art. 8. „Onze Minister van Waterstaat beveelt op verzoek van belanghebbenden ten behoeve van de oprichting van gebouwen of de uitvoering van werken de noodige verplaatsing van telegraafen telefoonlijnen, des vereischt onder door hem voor elk bijzonder geval te bepalen waarborgen voor het tot stand komen der gebouwen en werken. In alle andere gevallen kan Onze Minister van Waterstaat op verzoek van belanghebbenden de verplaatsing van telegraaf- en telefoonlijnen bevelen onder door hem te bepalen voorwaarden." Het recht van den eigenaar om op zijn grond te bouwen of hooger te bouwen blijft onverlet. Waarborgen zijn echter opgenomen dat de door hem aangevoerde beweegredenen in werkelijkheid bestaan. De reeds vroeger gegeven schadevergoeding omvat slechts de werkelijke schade, waartoe het ontnemen van het recht om te bouwen of hooger te bouwen niet behoort. Ook de publiekrechtelijke lichamen moeten zoo min mogelijk in het behartigen van de andere hun opgedragen belangen belemmerd worden. In alle andere gevallen kan de belanghebbende de verplaatsing van de aangelegde geleidingen verzoeken; een recht om dit te eischen heeft hij niet; de uitvoerende macht zal, naar omstandigheden voor elk bijzonder geval te beoordeelen, deze verplaatsing kunnen gelasten. Art. 9. „Rechthebbenden op boomen of beplantingen zijn, behoudens recht op schadevergoeding verplicht deze op te snoeien of de takken daarvan in te korten, indien en voor zoover die boomen of beplantingen hinderlijk zijn of worden voor den aanleg en de exploitatie van telegrafen en telefonen. Voldoen de rechthebbenden niet binnen veertien dagen na bekomen schriftelijke kennisgeving aan hunne verplichting, dan kan op schriftelijken last van Onzen Minister van Waterstaat uitvoering daaraan worden gegeven. In geval van belemmering of storing van het verkeer kan onmiddellijk tot het opsnoeien en inkorten van takken worden overgegaan. Aan den rechthebbende wordt hiervan zoo spoedig mogelijk schriftelijk kennis gegeven." De bestaande beplantingen zullen bij den aanleg der telegraafen telefoonlijnen zooveel mogelijk ontzien worden; het gaat echter niet aan de bestaande geleidingen te laten wijken voor nieuw aan te leggen beplantingen. Het erkende recht op schadevergoeding is tevens een waarborg dat aan het bepaalde in het tweede en derde lid een oordeelkundige uitvoering gegeven zal worden. In afwijking van art. 5 geschiedt de in dit artikel en art. 7 voorgeschreven inbreuk op den eigendom zonder beroep op den Minister 1). Art. 10. „De eisch tot schadevergoeding bedoeld bij de artikelen 4, 7 en 9 wordt, onafhankelijk van hetgeen gevorderd wordt, aanhangig gemaakt bij den rechter van het kanton, waarin het goed gelegen is waaraan schade wordt toegebracht. Indien het goed in meer dan één kanton is gelegen, wordt de eisch aanhangig gemaakt bij den rechter van een der kantons, ter keuze van den eischer. Van de uitspraak van den kantonrechter is hooger beroep toegelaten. De bepalingen, voor burgerlijke twistgedingen geldende, zijn op de twistgedingen in dit artikel bedoeld van toepassing, voor zoover daarvan bij het 1ste en 2de lid niet is afgeweken. Ook voordat omtrent de schadevergoeding overeenstemming verkregen of uitspraak gedaan is, kan tot de uitvoering van de in de artikelen 4, 7 en 9 bedoelde werkzaamheden worden overgegaan." Dit geheele artikel is op spoed ingesteld. Rechter in eerste instantie is de Kantonrechter. „Zoowel de meer eenvoudige procedure, als de lokale bekendheid van dezen rechter bepalen als vanzelf de keuze op hem" 2). Blijkens de bewoordingen van het derde lid van het artikel beschouwde de wetgever, in navolging van de Staatscommissie, deze geschillen van administratiefrechtelijken aard. Het is aan twijfel onderhevig of deze opvatting de juiste is; *) Nederlandsch Administratief Recht, blz. 462. *) Rapport Staatscommissie, blz. 61. tevens moet het betwijfeld worden of men in de keuze van den kantonrechter gelukkig is geweest. Het betreft hier dikwijls werken van zeer grooten omvang, waarbij groote geldelijke belangen betrokken zijn, terwijl de te nemen beslissingen meermalen zeer ingewikkeld zijn. Het hooger beroep op de ArrondissementsRechtbank is slechts een onvoldoend correctief. Art. 11. „Ten behoeve van de werkzaamheden voor den aanleg en de instandhouding van telegrafen en telefonen hebben de hiermede belaste personen te allen tijde toegang tot de perceelen waarvan de betreding door hen noodzakelijk wordt geacht. Wordt voor den toegang, bedoeld in het vorig lid vereischt het betreden van woningen, dan treden de personen bedoeld in het vorig lid tegen den wil van den bewoner niet binnen dan op vertoon van een schriftelijken bijzonderen last van den burgemeester of van den kantonrechter. Van dat binnentreden wordt door hen proces-verbaal opgemaakt en een afschrift hiervan binnen twee maal vier en twintig uren aan dengene, wiens woning is binnengetreden, uitgereikt. De last kan niet anders worden uitgevoerd als van des morgens acht uur tot zonsondergang." Ook deze bepaling kan in het belang van den dienst moeilijk worden gemist. In verband met art. 159 van de Grondwet geeft dit wetsartikel de gevallen aan waarin het binnentreden van woningen tegen den wil van den bewoner, krachtens een bij zonderen of algemeenen last, door de bevoegde macht gegeven, geoorloofd zal zijn. In enkele gevallen kan zich de wenschelijkheid voordoen om ook des nachts de woningen binnen te treden; er mag vertrouwd worden dat in ernstige gevallen, wanneer onverwijld handelend moet worden opgetreden, de bewoners der betrokken perceelen hun medewerking niet zullen onthouden; wettelijk verplicht zijn zij daartoe echter niet. Art. 12. „Bij algemeenen maatregel van bestuur worden voorschriften gegeven ter voorkoming en opheffing van belemmering, welke electrische geleidingen en inrichtingen aan de exploitatie van telegrafen en telefonen teweegbrengen. Op overtreding van de in den algemeenen maatregel van bestuur te geven voorschriften kan daarbij straf worden gesteld, doch geene andere of hoogere dan hechtenis van ten hoogste dertig dagen of geldboete van ten hoogste drie honderd gulden. Indien tijdens het plegen van de overtreding nog geen jaar is verloopen sedert eene vroegere veroordeeling van den schuldige, wegens een zelfde overtreding onherroepelijk is geworden, kan de rechter hechtenis of geldboete tot het dubbel van het voor elk in den algemeenen maatregel van bestuur bepaalde maximum uitspreken." Werden in art. 3 reeds voorschriften gegeven om het openbaar telegraaf- en telefoonverkeer te beschermen tegen storende invloeden van de niet voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen, in dit artikel wordt de verdere regeling ter opheffing van mogelijke belemmeringen en storingen, welke de electrische geleidingen in het algemeen aan de exploitatie van telegrafen en telefonen kunnen teweegbrengen, aan de uitvoerende macht gedelegeerd. Hoewel de aanleg van electrische geleidingen voor verlichting en krachtoverbrenging, niet het minst met het oog op de gevaren, welke deze geleidingen voor personen en zaken kunnen doen ontstaan, wettelijke regeling dringend behoefde, kon hierin niet voorzien worden door de Telegraaf- en Telefoonwet. De bedoeling was dat de in dit artikel voorgeschreven algemeene maatregel van bestuur te zijner tijd, voor zooveel noodig, gewijzigd en aangevuld, zou vervangen worden door een wet. Deze regeling zou slechts als overgangstoestand te beschouwen zijn 1). Art. 13. „De voorafgaande artikelen van deze paragraaf gelden mede voor telegrafen en telefonen van Rijkswege aan te leggen, doch niet bestemd voor het openbaar verkeer. In geval van staat van oorlog of staat van beleg, alsmede bijaldien door Ons wordt verklaard, dat een toestand aanwezig is als bedoeld bij art. 1, sub 1°. en 2°. der wet van 23 Mei 1899 (Staatsblad no. 128), kan de aanleg van deze telegrafen en telefonen geschieden zonder inachtneming van het bepaalde bij artikel 5." Het eerste lid van dit artikel heeft betrekking op militaire telegrafen en telefonen en op de overige niet voor het openbaar verkeer bestemde van Rijkswege aan te leggen telegrafen en telefonen, zooals deze voor riviercorrespondentie, kustwacht-stormwaarschuwingsdienst en dergelijke doeleinden gebruikt worden. Ook zonder dat de staat van oorlog of van beleg is afgekondigd kan het in buitengewone omstandigheden noodzakelijk zijn onverwijld tot aanleg van telegrafen en telefonen over te gaan. Dit is het geval wanneer oorlog of oorlogsgevaar ontstaan is of wanneer *) Vergelijk de Wet van 26 April 1918, S. 276. binnenlandsche onlusten de in- of uitwendige veiligheid van het Rijk of van een gedeelte daarvan in dringend gevaar brengen. De bedoelde verklaring dat deze toestand aanwezig is geschiedt bij Koninklijk Besluit. Par. 3.Van het gebruik. Art. 14. „Het is aan een ieder geoorloofd van telegrafen en telefonen, met inachtneming van de hieromtrent vast te stellen bepalingen, gebruik te maken. Nochtans kan het overbrengen van telegrammen of het voeren van gesprekken worden geweigerd of gestuit, wanneer hun inhoud in strijd wordt geacht met de veiligheid van den Staat, de openbare orde of de goede zeden. Van de reden der weigering of der stuiting wordt kennis gegeven aan den aanbieder van het telegram of aan hem, die het gesprek voert. De beslissing van Onzen Minister van Waterstaat kan te dezer zake worden ingeroepen." De uit den aard van het bedrijf voortvloeiende „Contrahierungszwang" is in dit artikel opgenomen. Hoewel het niet mogelijk is het voeren van gesprekken te weigeren op grond dat hun inhoud met de veiligheid van den Staat, de openbare orde of de goede zeden in strijd is, en ook het stuiten van dergelijke gesprekken moeilijk in de praktijk is door te voeren, daar het niet aangaat den bedienenden ambtenaren op te dragen alle gesprekken af te luisteren, moet toch de bevoegdheid daartoe in de wet opgenomen worden. Verder dan het toekennen van deze bevoegdheid gaat de wet niet1). Beroep op den Minister van Waterstaat is in deze gevallen mogelijk. Art. 15. „Het telegrafisch en telefonisch verkeer kan door Ons in het algemeen belang gedurende onbepaalden tijd geheel of gedeeltelijk worden geschorst." Voor het binnenlandsch telegrafisch en telefonisch verkeer is in dit artikel een soortgelijke regeling getroffen als ten opzichte van het internationaal verkeer is neergelegd in art. 8 van het Internationaal Telegraaf verdrag van Sint-Petersburg. Art. 16. „De binnenlandsche tarieven, de volgorde van telegrammen en gesprekken, alsmede de algemeene bepalingen omtrent het gebruik van telegrafen en telefonen in exploitatie bij het Rijk worden bij algemeenen maatregel van bestuur vastgesteld. l) Vergelijk art. 7 van het Internationaal Telegraafverdrag van Sint-Petersbnrg. Wij behouden Ons voor het sluiten van verdragen of overeenkomsten met vreemde Regeeringen of besturen, betrekkelijk het telegrafisch of telefonisch verkeer met het buitenland." De Staatscommissie had, in het vooruitzicht van algeheele Staatsexploitatie van telegrafen en telefonen, dezelfde bepaling in haar ontwerp opgenomen. Het bepalen der tarieven is een zeer belangrijke kwestie, zoo belangrijk zelfs dat dit in verschillende landen bij de wet geschiedt. De snelle ontwikkeling van het verkeer zoowel als van de wetenschap maakt echter dat het uitvoerend gezag in dit opzicht de noodige vrijheid van handelen moet hebben. Het vaststellen bij algemeenen maatregel van bestuur van de tarieven en de verdere dienstregeling is evenwel beperkt tot de telegrafen en telefonen, welke door het Rijk geëxploiteerd worden 1). Het komt aan de uniformiteit der tarieven niet ten goede dat voor de telegrafen en telefonen, bij concessionarissen in exploitatie, in art. 2 sub 2°. een hiervan afwijkende regeling is neergelegd. Art. 17. „De Staat en de concessionaris zijn niet aansprakelijk voor schade, ontstaan door den dienst van telegrafen en telefonen, behalve in de gevallen bedoeld bij de artikelen 374, 3746is en 375 van het Wetboek van Strafrecht." Sloot de Telegraafwet de aansprakelijkheid van den telegraafondernemer uit voor zoover het „het niet ontvangen der bijzondere berigten" betrof, de Telegraaf- en Telefoonwet dringt deze aansprakelijkheid binnen veel engere grenzen terug. Zij blijft echter bestaan, waar het geldt feiten, strafbaar gesteld bij het Wetboek van Strafrecht2). Art. 18. „In geval van staat van oorlog en bijaldien door Ons wordt verklaard, dat een toestand aanwezig is, als bedoeld bij artikel 1, sub 1°. en 2°. der wet van 23 Mei 1899 (Staatsblad no. 128), erlangt het militair gezag de beschikking over de telegrafen en telefonen, al dan niet voor het openbaar verkeer bestemd, alsmede over de inrichtingen in artikel 3ter bedoeld." Een nadere omschrijving van de bevoegdheden van het militair gezag in geval van staat van beleg geeft art. 38 van de wet van l) K. B. 30 Augustus 1926, 8. 319, laatstelijk gewijzigd 10 Februari 1932, S. 44 (Rijkstelegraafreglement 1926) en K. B. 19 September 1929, S. 441, gewijzigd 8 Februari 1932, S. 42 (Rijkstelefoonreglement 1929). *) Ook in het internationale recht aanvaarden de mogendheden „aucune responsabilité" ten aanzien van den internationalen telegraafdienst. Zie verder: Willeumier, t. a. p. blz. 191 vlg. Asser, t. a. p. blz. 52 vlg. Van der Does de Bye, t. a. p. blz. 89 vlg. Van Beyma, t. a. p. blz. 12 vlg. Von Meili, das Telegraphenrecht, blz. 182 vlg. 23 Mei 1899. Over de bevoegdheden, welke dit gezag in geval van staat van oorlog en in andere ernstige omstandigheden ten aanzien van de „inrichtingen der posterij, telegraphie en telephonie" verkrijgt, zwijgt deze wet echter. Art. 18 der Telegraaf- en Telefoonwet vormt dus een noodzakelijke aanvulling. Par. 4. Straf- en slotbepalingen x). Art. 19, dat luidde: „Op de telefoonwerken en de telefonie zijn van toepassing de bepalingen van de artikelen 351, 351bis, 371, 374 en 375 van het Wetboek van Strafrecht" is vervallen bij de wet van 19 Mei 1922, $. 313 2). Art. 20. „Met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van ten hoogste duizend gulden wordt gestraft hij, die telegrafen en telefonen aanlegt of exploiteert zonder de concessie bij art. 2 gevorderd. Met gelijke straf wordt gestraft hij, die, zonder de machtiging, bij artikel 3 gevorderd, niet voor het openbaar verkeer bestemde radiotelegrafen of -telefonen aanlegt of gebruikt, dan wel andere niet voor het openbaar verkeer bestemde telegrafen en telefonen aanlegt. Met gelijke straf wordt gestraft hij, die de voorschriften, bedoeld in artikel 3bis overtreedt. De telegraaf- en telefoonlijnen alsmede de voor het overbrengen van telegrammen of gesprekken gebezigde toestellen kunnen, voor zoover zij den veroordeelde toebehooren, bij de veroordeeling worden verbeurd verklaard. De feiten bij of krachtens deze wet strafbaar gesteld, worden beschouwd als overtredingen." Kunnen concessie en machtiging formeel beschouwd worden als een opheffing van het in de artt. 2 en 3 gestelde verbod, dit artikel geeft de strafbepaling, waardoor dit verbod gesanctionneerd wordt. Het artikel werd aangevuld en gewijzigd bij de wet van 21 Maart 1919, S. 130, in verband met de opneming van het nieuwe art. 3bis, waardoor tevens voorzien werd in de overtreding van het ten aanzien der niet voor het openbaar verkeer bestemde radiotelegrafen en -telefonen bepaalde, welke regeling van het Beslint van den 6den Maart 1905, S. 90, naar art. 3 der Telegraaf- en Telefoonwet werd overgebracht. Het laatste lid, dat vreemd genoeg in de wet, zooals zij oorspron- ') Vergelijk K. B. van 30 Juli 1914, no. 72, S. 177. ") Zie de artt. 90