INDISCHE BESTUURSHERVORMING DE TEKST DER WET INDISCHE BESTUURSHERVORMING DE TEKST DER WET DOOR Dr A. J. W. BRÜCKEL H. J. PARIS AMSTERDAM MCMXXX INHOUD Blz. Hoofdstuk I — Doelstelling — Indeeling — Bouw en onderwerpen der wet 1 Hoofdstuk II — De artikelen 4 Artikel 119 lid 1 4 Artikel 119 lid 2 35 Artikel 119 lid 3 83 Artikel 119 lid 4 102 Artikel 119 lid 5 115 Artikel 119 lid 6 125 Artikel 119 lid 7 138 Artikel 119 lid 8 151 Artikel 119 lid 9 159 Artikel 120 lid 1 163 Artikel 120 lid 2 206 Artikel 120 lid 3 213 Artikel 120 lid 4 216 Artikel 121 lid 1 220 Artikel 121 lid 2 228 Artikel 121 lid 3 231 Artikel 121 lid 4 233 Artikel 121 lid 5 235 Artikel 121 lid 6 237 Artikel 122 238 Blz. Artikel 128 lid 1 292 Artikel 128 lid 3 294 Artikel 128 lid 6 296 Artikel 129 297 Hoofdstuk III — De regeling van de bevoegdheden en plichten der nieuwerwetsche gouverneurs 298 Hoofdstuk IV — Terugblik 309 Bijlage I — De tekst der behandelde wetsartikelen . . . 312 Bijlage II — Voornaamste geraadpleegde Staatsbladen, Volksraadstukken en Kamerstukken 316 Bijlage III — Litteratuur betreffende den tekst der wet van 1922 319 Registers 323 AFKORTINGEN A. R. B. O. C. E. P. C. P. Dingemans Herzieningscommissie I. E. V. I. K. P. I. S. I. S. D. P. Kleintjes. M. v. a. M. v. t. N. I. P. N. I. V. B. Ontwerp-Pley te-1918. P. E. B. Pr.-o. Proeve-Oppenheim. Anti-revolntionnaire partij. Boedi Oetomo. Christelijk-ethische partij. Communistische partij. L. F. Dingemans, Het provinciaal bestuur in Nederland en Nederlandsch-Indië, 1926. De commissie tot herziening van de staatsinrichting van Nederlandsch-Indië, ingesteld bij gouvernementsbesluit van 17 December 1918; verslag van de —, 1920. Indo-Europeesch verbond. Indische katholieke partij. Indische Staatsregeling. Indische sociaal-democratische partij. Prof. mr. Ph. Kleintjes, Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië, Is, 1927, en II5, 1929. Memorie van antwoord. Memorie van toelichting. Nationaal-Indische partij. Nederlandsch-Indische vrijzinnige bond. Ontwerp-bestuurshervormingswet van minister mr. Th. B. Pleyte, van 28 Maart 1918; Bijlagen Staten-generaal, 1917—1918, onderwerp 356. Politiek-economische bond. Provincie-ordonnantie. Proeve van eene staatsregeling voor NederlandschIndië, 1922, met Memorie ter aanvulling, 1923, door mr. J. Oppenheim, mr. J. H. Carpentier Alting, mr. Ph. Kleintjes, dr. C. Snouck Hurgronje, mr. C. van Vollenhoven en Raden mr. Oerip Kartodirdjo. Reg.-o. R. K. R.r. S. S. D. A. P. S. I. Stadsg.-o. V. D. Verslag-De Graaff-1914 Westra, 1925. Woesthoff, 1904. Woesthoff, 1915. Regentsch apsordonnantie. Roomsch-katholieke staatspartij. Regeeringsreglement. Indisch staatsblad. Sociaal democratische arbeiders partij. Sarikat Islam. Stadsgemeente-ordonnantie. Vrijzinnig-democratische bond. Verslag omtrent de verdere voorbereiding eener hervorming van het bestunrswezen in Nederlandsch-Indië, door S. de Graaff, Landsdrukkerij-Weltevreden, 1914. Prof. mr. dr. H. Westra, Nederlandsch-Indisch provinciaal Recht, 1925. P. F. Woesthoff, De locale verordeningen in het Nederlandsch-Indisch staatsrecht, proefschriftLeiden, 1904. Mr. P. F. Woesthoff, De Indische decentralisatiewetgeving, 1915. HOOFDSTUK I DOELSTELLING — INDEELING — BOUW EN ONDERWERPEN DER WET Doel van dit geschrift is het toelichten van den tekst der wet van 6 Februari 1922 betreffende de Indische bestuurshervorming aan de hand van Volksraadstukken, Kamerstukken en staatsbladen. Die wet van 1922 omvat — behoudens ondergeschikte wijzigingen uit 1925 — de tegenwoordige artikelen 119, 120, 121 en 122 der Indische Staatsregeling. De artikelen 128, leden 1, 3 en 6, en 129 van die staatsregeling, die met de wet van 1922 verband houden, worden mede besproken. Wat in dit geschrift niet ter sprake zal komen is de vraag, of de huidige bestuurshervorming wenschelijk is voor NederlandschIndië, en in welken vorm; zoo bijvoorbeeld de vragen (a) of de inrichting van den provincialen raad als centrale provinciale autoriteit, naar het Nederlandsch model van 1850, dan wel de inrichting van den regentschapsraad als centrale regentschapsautoriteit, practisch is voor Indië, (b) of eilandprovincies dan wel kleinere provincies de voorkeur verdienen. Vooropgeschoven wordt telkens wat bij de behandeling van het ontwerp der wet in Volksraad en Staten-Generaal, vooral in de jaren 1920—-1922, is gezegd. Waar dit dienstig wordt geacht — bij voorbeeld bij het voorschrift van den eersten zin van artikel 120 lid 1 —, zal ook de geschiedenis van vóór 1920 worden medegedeeld. En waar dit voor de toelichting van den tekst der wet van belang blijkt, zal mededeeling geschieden van de opvatting, die de lagere wetgever is gebleken te hebben van de wetsvoorschriften. Doch overigens is ter zake van die nadere uitwerking geen volledigheid beoogd. 1 Mocht blijken, dat met deze toelichting een bijdrage is geleverd tot de juiste waardeering van het fundament van het in omvang toenemende gebouw, dan zal de samensteller zich daarover verheugen. De stof wordt in het volgende hoofdstuk verdeeld volgens de leden van de genoemde artikelen, en wel in vierentwintig deelen. Ieder deel wordt genaamd naar het betrokken artikellid; dus „artikel 119, lid l", en zoo vervolgens. Daarachter volgt een voorlaatste hoofdstuk, waarin zal worden getracht een beeld te geven van de regeling der bevoegdheden en plichten der nieuwerwetsche gouverneurs. Tot besluit geeft dan het laatste hoofdstuk nog eenmaal eenige hoofdpunten uit het behandelde aan. De bouw van de artikelen is niet helder uitgevallen. Artikel 119 lid 2 tot en met lid 9 handelt alléén van provincies, terwijl artikel 119 lid 1 mede van bloot ambtelijk geregeerde gewesten handelt. De eerste zin van artikel 120 lid 1 handelt alléén van provincies; de tweede zin en lid 2 daarentegen van bloot ambtelijk geregeerde gewesten; lid 3 van provincies zoowel als van bloot ambtelijk geregeerde gewesten; terwijl de bepaling van lid 4 daar eigenlijk niet thuis hoort. Artikel 121 handelt van bepaalde zelfstandige onderdeelen van provincies, en wijdt — waarschijnlijk zonder logisch motief — daaraan minder aandacht dan artikel 119 aan provincies. Artikel 122 betreft provincies zoowel als haar zelfstandige onderdeelen, aangewezen op den voet van artikel 121. In dit door elkander behandelen van bloot ambtelijk geregeerde gewesten en provincies komt in de wet tot uiting het niet van elkander gescheiden houden van twee wezenlijk verschillende zaken: de ambtelijke bestuurshervorming — het verschuiven van organisatie, bevoegdheid en titulatuur van bestuursambtenaren-landsdienaren — èn het scheppen van zelfstandige publiekrechtelijke lichamen als provincies, autonome regentschappen en stadsgemeenten. Sinds jaar en dag werd slechts het eerstgenoemde, de hervorming dus van het bestuurscorps, „bestuurshervorming" genaamd (zie § 38); een naam, dien de ontwerper van de wet ingang deed vinden mede voor het scheppen van zelfstandige lichamen op den voet van de wet van 1922, hoewel hij voor dit laatste bestanddeel niet past. Daar de wet, evenals haar lagere uitwerking, deze twee wezenlijk verschillende zaken niet gescheiden houdt, komen derhalve in dit geschrift gedurig twee zaken ter sprake: staatkundige bestuurshervorming eenerzijds, ambtelijke bestuurshervorming anderzijds; de laatste vooral onder de artikelen 119 lid 1 en 120 lid 1, en in hoofdstuk III. HOOFDSTUK II DE ARTIKELEN ARTIKEL 119 LID 1 De indeeling van het grondgebied van NederlandschIndië in provinciën en andere gewesten geschiedt bij ordonnantie. § 1 Zooals de wet thans luidt had artikel 119 lid 1 een afzonderlijk artikel moeten zijn. Al de negen leden van artikel 119 betreffen autonome provincies; slechts het eerste lid betreft mede bloot ambtelijk geregeerde gewesten, blijkbaar louter om te laten weten dat provincies gewesten zijn. Daardoor wordt artikel 119 zonderling van bouw 1). ' Artikel 119 lid 1 omvat twee bepalingen: (a) NederlandschIndië wordt in gewesten verdeeld, en wel bij ordonnantie; (b) de provincie is een speciës van het genus gewest. Over het eerste voorschrift spreken wij later (§§ 3 en 4); hier zullen wij de beteekenis van de tweede bepaling uiteenzetten; de hoofdpunten van de wordingsgeschiedenis van de bepaling houden daarmede verband (§2). ^ -jij Het is duidelijk, dat door het woord „a n d e r e" in 119 lid 1 de provincie een soort van gewest wordt. Daardoor bepalen dezelfde grenzen het grondgebied van tweeërlei zaak: van een zelfstandige publiekrechtelijke gemeenschap, de provincie, en van een ressort ten behoeve van het landsbestuur, het administratieve gewest. 1) Over den bouw van de geheele wet: blz. 2. Men zou zich dan ook kunnen denken, dat onder vigeur van artikel 119 lid 1 in één zelfde deel van Nederlandsch-Indië twee eenpersoonsorganen werden aangetroffen: een éénhoofdig provincieorgaan eenerzijds, en een landsorgaan-hoofd van gewestelijk bestuur anderzijds, zooals in Indische gemeenten de burgemeester en het hoofd van plaatselijk bestuur naast elkaar staan. Dit heeft de wetgever niet gewild; hij vereenigde beide functies in één persoon, — in dien van den gouverneur. En dit is de groote beteekenis van het woord „andere": doordat de provincie tevens gewest is, is de geverneur-provincieorgaan (zie artikel 119 lid 8 en ook lid 6) tevens hoofd van gewestelijk bestuur x). De beteekenis daarvan komt vooral naar voren wanneer men kennis neemt van eenige andere bepalingen, nl. de voorschriften van de artikelen 119 lid 2, 119 lid 7 en van den eersten zin van 120 lid 1. Over deze artikelen hier slechts het volgende. Artikel 119 lid 2 waarborgt niet het meesterschap in eigen huishouding van de provincie, en artikel 119 lid 7 zegt daarenboven, dat die autonomie („bevoegdheid") bij ordonnantie geregeld wordt. Dit brengt met zich de mogelijkheid, dat de autonomie der provincies wordt beperkt o.a. door haar bij ordonnantie te doen bepalen door opsomming van bevoegdheden, in den vorm van overdracht van die bevoegdheden van de centrale landsregeering op den provincialen raad. Dit geschiedde. Andere bevoegdheden, die ook tot de huishouding van de provincie gebracht hadden kunnen zijn, kunnen nu — daar de provincie gewest is met een gouverneur die tevens hoofd van gewestelijk bestuur is — worden overgedragen van de centrale landsregeering op den gouverneur-landsdienaar; d.i. ambtelijke decentralisatie binnen provincies. Dit laatste vindt haar uitdrukking in artikel 120 lid 1 eersten zin, en heeft toepassing gevonden bij tal van algemeene verordeningen en andere besluiten. Als de provincie tot gewest wordt gestempeld, ziet men daarin de vroegere residentie met vergroot en omvang, terwijl, als de pro- 1) Misschien bezit de gouverneur tusschen deze twee functies in nog een derde, nl. die van landscommissaris van toezicht in de provincie: artikel 119 lid 4 I. S., naast artikel 141 grondwet. In de regeeringsvoorstelling wordt de positie van den gouverneur nog onduidelijker door het bureau, dat hij heeft en dat tendeele landsbureau en tendeele provinciaal bureau zou wezen; de memorie van toelichting bij het wetsontwerp weidt hierover nog al breed uit. vincie niet tot gewest wordt gemaakt, men haar vervormen kan tot heel iets anders dan de oude residentie was geweest; dan maakt men den gouverneur, die aan het hoofd der provincie komt te staan, niet op den gewone wijze tot hoofd van gewestelijk bestuur 1). § 2 (a) 30 Juni2) 1920 verscheen in Indië het verslag van de in December 1918 ingestelde commissie tot herziening van de staatsinrichting van Nederlandsch-Indië. Betreffende de indeeling van Indië, de materie van artikel 119 lid 1, stelde de commissie in haar ontwerp van wet op de landsordening van Indië twee artikelen voor: artikel 111: „Gouvernementen worden bij landswet ingesteld, welke wet tevens den omvang daarvan aanwijst", en artikel 121 lid 1: „De landswet wijst den omvang aan van de gewesten, waarin het niet bij gouvernementen ingedeeld grondgebied is verdeeld".3) Onder gouvernement verstaat de commissie wat in de Indische Staatsregeling van 1925 provincie heet, onder landswet hetzelfde als de huidige ordonnantie, en onder gewest wat in de uitwerking van de Staatsregeling „gouvernement" (onzelfstandig gewest, bestemd om nooit, of althans voorloopig niet, provincie te worden4)) of „gewest" (ook wel: „administratief gewest"; onzelfstandig gewestadspirant-provincie5)) wordt genoemd. Op de eerste plaats verdient het hier opmerking, dat de Herzieningscommissie de zelfstandige en de onzelfstandige gebiedsdeelen onafhankelijk van en gescheiden van elkaar benoemt en regelt .In haar wetsontwerp vinden we in het genoemde zevende hoofdstuk, 1) Opmerkelijk is, dat deze rol van den gouverneur voorbijgezien is én ter zake van artikel 129 I. S. (zie beneden: §56, onder nummer 16; §63; en Hoofdstuk III, slot), én ter zake van artikel 128 lid 3 (de Java-gouverneurs kunnen de desa's niet meer regelen, zie beneden: § 56, onder nummer 17, laatste deel; § 61; en Hoofdstuk III, slot). Over Ind. Staatsbl. 1925 nrs. 433 en 434, met wijzigingen, spreken wij beneden, vooral in § 34 en in Hoofdstuk III. 2) Datum van den aanbiedingsbrief, vóór in het verslag afgedrukt. 3) Verslag, blz. 233 en 141. 4) Zie beneden § 3 onder B. 5) Zie beneden § 3, ook onder A. aansluitende op de geciteerde artikelen, twee groepen van artikelen: 1°. artikel 111 tot en met 120 (plus 125), die wij zouden kunnen noemen: „van de gouvernementen (provincies 1922)", 2°. artikel 121 tot en met 125, die wij zouden kunnen noemen: ,,van de bloot administratieve gewesten". Dit is een opvallend verschil met de wet van 1922. Wanneer wij verder kennis nemen van het feit, dat het voorstel der Herzieningscommissie de autonomie van haar provincies waarborgt (§ 6), en dat er zoodoende geen plaats is voor een bepaling als van den eersten zin van artikel 120 I. S., dan is het na § 1 duidelijk, dat de voorstellen der commissie van 1920 betreffende provincies wezenlijk verschillen van die der wet van 1922. Behalve het ontwerp der Herzieningscommissie, vereenzelvigden ook het ontwerp-Pleyte, 1918 x), en de proeve-Oppenheim, 1922 2), provincies niet met gewesten. Afgezien van het uit oogpunt der theorie 3) en esthetica afkeurenswaardige om zelfstandige provincies als een soort van gewest, dat in de Indische-staatsrechtelijke beteekenis juist de kenmerkende naam voor bloot administratieve gebiedsdeelen is, te kwalificeeren, kan er dus zonder eenige waardeering voor de eene of voor de andere redactie worden geconstateerd, dat door het gebruik van het woord „andere" de wet van 1922 anders is uitgevallen dan de voorstellen van de Herzieningscommissie wilden. En achter de opmerking van dr. E. Moresco, destijds secretaris-generaal van het departement van Koloniën, die naar aanleiding van opmerkingen van gelijke strekking in verband met de uitdrukking „provinciën en andere gewesten", twee dagen vóór de openbare behandeling in de Tweede Kamer (op den avond van 11 October 1921 te 's-Gravenhage), zou hebben gezegd4), dat zijns inziens het verschil van meening tusschen Regeering en opposanten een kwestie van woorden (is). De terminologie nu behoort niet thuis bij de kamerleden, maar bij de hoogere ambtenaren van het betrokken departement.... zouden wij: 1) Bijlagen Tweede Kamer, 1917—1918, onderwerp 356. 2) Zie ook Koloniaal Tijdschrift, 18, 1929, blz. 121. 3) Vgl. mr. C. van Vollenhoven, Koloniaal Tijdschrift, 17,1928, blz. 372. 4) Nieuwe Rotterdamsche Courant, 12 October 1921, Ochtendblad B, blz. 4, kolom 3; zie ook 7 October 1921, Octendblad B, blz. 1, kolom 1. 1°. ons willen afvragen wat er dan wèl aan de Staten-Generaal ter overweging wordt aangeboden indien het de redactie van een wetsvoorstel niet is, en 2°. willen opmerken, dat het verschil met het voorstel van de Herzieningscommissie allesbehalve uitsluitend academisch is, dat in het systeem van de wet van 1922 het woord „andere" in het onderhavige lid onmogelijk kan worden gemist, en dat de kwestie er dus niet een van woorden is. (b) Bij de aanbieding ter overweging aan den Volksraad, op 11 September 1920, luidde 119 lid 1 als ontwerp-artikel 67a lid 1 van het Regeeringsreglement1): „De indeeling van het grondgebied van Nederlandsch-Indië in provinciën en andere gewesten geschiedt bij algemeene verordening," en werd het genoemd het eerste lid van het eerste der drie nieuwe artikelen, tusschen artikel 67 en 68 van het Regeeringsreglement in te voegen. Doch eigenlijk2) was het een voorstel tot wijziging van artikel 68 lid 1 R. r., dat sinds 2 September 1854 onveranderd luidde: „De indeeling van het grondgebied van Nederlandsch-Indië in gewesten3), geschiedt door den Koning", waarvan het nummer nu voor een andere bepaling zou dienen. De critiek in den Volksraad was vooral gericht tegen het woord „andere", waarvan de beteekenis in § 1 is medegedeeld. In het afdeelingsverslag van 23 October 1920 leest men4): Verschillende leden wilden — conform het herzieningsrapport — het woord „andere" voor gewesten laten vervallen, opdat duidelijk blijke, dat provincie zullen zijn gebiedsdeelen waar een provinciale raad is ingesteld, en gewesten die gebiedsdeelen waar zoodanige raad ontbreekt. De memorie van antwoord van 5 November 1920 stelt daar tegenover 6): Verviel het woord „andere" voor gewesten dan zouden de provincies tegenover de gewesten worden gesteld en de artikelen 68 a, b en c 1) Bijlagen Volksraad, tweede gewone zitting 1920, onderwerp 3, stuk 2. 2) Zie § 3, onder B, slot. 3) Ten onrechte was hier een komma geplaatst. 4) Aldaar, stuk 4, bladz. 17. 5) Aldaar, stuk 5, § 13, blz. 12. (Indische Staatsregeling 123, 124 en 125, de decentralisatiewet-1903) niet meer op de provincies van toepassing zijn. Dit zou bezwaar opleveren. De motiveering van deze wijziging, dat dan duidelijker het verschil zal blijken tusschen gebiedsdeelen met een provincialen raad en andere, gebiedt haar niet; ook bij de redactie van het ontwerp komt dit verschil duidelijk uit. Na dit antwoord dienden op 11 November 1920 de volksraadleden Vreede, Van Hinloopen Labberton, Suys (I. K. P.), Djajadiningrat (N. I. V. B.), Ottolander (C. E. P.), en mr. Galestin (I. E. V.) een amendement in ten einde het woord „andere" te doen vervallen, met de schriftelijke toelichting1), dat daardoor een duidelijker afscheiding gemaakt wordt tusschen provincies als gebiedsdeelen met autonomie en gewesten als gebiedsdeelen zonder autonomie. Op 12 November 1920 licht Ir. Vreede zijn amendement mondeling toe2) en merkt op, dat in de regeeringsredactie provincies tevens gewesten zullen zijn wat tot verwarring aanleiding kan geven, dat zijn amendement provincies en gewesten tegenover elkaar wil stellen, en dat het bezwaar van de Regeering inzake het verband met artikel 68 a, b en c (Indische Staatsregeling 123, 124 en 125, de decentralisatiewet-1903) vervalt wanneer ze het door haar ontworpen nieuwe artikel 68 (Indische Staatsregeling 122) niet over het hoofd ziet (Handelingen blz. 91 eerste kolom). Een week later, op 19 November 1920, antwoordde de Regeering8), dat het behoud van „andere" zeer gewenscht is, aangezien: 1°. zoodoende de nieuwe bepaling van artikel 68 (Indische Staatsregeling 122) aldus zou geredigeerd kunnen worden: „Voor zooveel bij of krachtens de artikelen 67a en 67c (Indische Staatsregeling 119 en 121) geen andere regelen zijn gesteld, is hetgeen bij de artikelen 68a, 68b en 68c (Indische Staatsregeling 123, 124 en 125, de decentralisatiewet-1903) voor gewesten of gedeelten van gewesten bepaald is, mede van kracht voor provincies en als afzonderlijke rechtsgemeenschappen aangewezen gebiedsdeelen" of iets dergelijks. Hierbij merken wij onzerzijds op, dat noch in het aan den \ olksraad aangeboden wetsontwerp, noch in het bij de 1) Aldaar, stuk 6. 2) Handelingen Volksraad, tweede gewone zitting 1920, blz. 91. 3) Aldaar, blz. 139 en 140. Staten-Generaal ingediende wetsvoorstel, noch in den wettekst (Ned. Staatsbl. 1922 nr. 51, Ind. Staatsbl. 1922nr. 216) de woorden „voor gewesten of gedeelten voor gewesten", hebben gestaan of staan (zie artikel 122 Indische Staatsregeling); 2°. er practische bezwaren zijn: overal in de wetgeving van Indië waar thans „gewesten" staat zou dit woord vervangen moeten worden door de woorden „provinciën en gewesten", een onbegonnen werk. Hierbij valt onzerzijds op te merken, dat wijzigingen alleen noodig zouden zijn geweest voor de volgende artikelen van de Indische Staatsregeling: 22 lid 2 onder a; 46; 119 lid 2, waarin toch al „gewestelijke" door „provinciale" zou moéten x) vervangen worden; 120 lid 1, waarin in den eersten zin „gewestelijke" door „provinciale" vervangen zou moéten2) worden; 126 lid 1; en 140; benevens in den titel van het zesde hoofdstuk. Dat dit werk betreffende de Indische Staatsregeling niet zoo omvangrijk zou zijn heeft de Indische Regeering ook wel ingezien, althans dien zelfden ochtend somde zij, uitgenomen 22, de genoemde artikelen op (Handelingen blz. 139, tweede kolom, Schippers). Niet genoemd werd artikel 22, en te veel werden genoemd de artikelen 123,124 en 125 (decentralisatiewet-1903), die juist bestemd zijn voor de gewesten-niet-provincies en eerst via 122 mede voor provincies en haar zelfstandige onderdeelen, aangewezen op den voet van artikel 121, gelden indien er geen nieuwe regelen ingevolge 119 en 121 voor bestaan. Merkwaardig is, dat bij die zelfde gelegenheid, via het tiende amendement-Vreede, artikel 128 lid 3 is genoemd, en dat het verband daarvan met 119 lid 1 ten slotte geheel is vergeten, terwijl het nog wel (als 71 lid 2 R. r.) in hetzelfde staatsblad (Indisch, 1922 nr. 216) is afgekondigd. Ook is het verband van artikel 129 (keurbevoegdheid van het hoofd van gewestelijk bestuur) met 119 lid 1 en 128 lid 3 geheel vergeten s). 1) Nu zou het alleen nauwkeuriger zijn. 2) Nu zou het slechts pecieser zijn. 3) Over artikel 128, 129 en over Ind. Staatsbl. 1925 nrs. 433 en 434 (met wijzigingen en aanvullingen) wordt afzonderlijk gesproken. Den volgenden ochtend, op 20 November 1920, heette het, dat de Regeering niet tegen het werk opziet, doch het nut er van niet inziet1). Daarna nam de Volksraad dien zelfden ochtend, met 15 stemmen vóór en 14 stemmen tegen, het genoemde amendementVreede aan, en adviseerde hij der Regeering daarmede het woord „andere" uit het tegenwoordige artikel 119 lid 1 te laten vallen2). Wanneer de Volksraad zich dien zelfden ochtend, 20 November 1920, met 24 stemmen vóór en 5 tegen, vóór het ontwerp zooals hij het amendeerde uitspreekt3) — waarop minister De Graaff zich tegenover de Staten-Generaal zal beroepen 4) —, dan geschiedt dit dus onder andere met dit gewichtig voorbehoud, dat hij zich tegen het woord „andere" in artikel 119 lid 1 (67a R. r.) verklaart. Met den wensch om conform het voorstel der Herzieningscommissie (zie boven) „gouvernementen" te substitueeren voor „pro- 1) Aldaar, blz. 174. 2) Vóór: Vreede, Van Hinloopen Labberton, Suys (I. K. P.), Djajadiningrat (N. I. V. B.), Ottolander (C. E. P.), mr. Galestin (I. E. V.), De Queljoe (N. I. V. B.), Waworoentoe, Tjipto Mangoenkoesoemo, Opperman, Kamil (N. I. V. B.), Abdoel Moeis, Cramer (I. S. D. P.), Teeuwen, en mr. Schumann (N. I. V. B.); tégen: Valkenburg, Laoh (C. E. P.), Lim A Pat (P. E. B.), Bergmeijer (C. E. P.), Kan, Stokvis (I. S. D . P.), Van der Jagt (P. E. B.), Koesoemo Oetoyo, Soejono (N. I. V . B.); Soselisa (C. E. P. & I- E. V.), mr. Hirsch, mr. s' Jacob (P. E. B.), Schmutzer (I. K. P.), en Koesoemo Joedo (P. E. B.). Om de gedachten te bepalen: vooruitstrevend vóór en behoudsgezind tegen. Handelingen, voornoemd, blz. 176. 3) Vóór: Suys (I. K. P.), mr. Galestin (I. E. V.), Opperman, Vreede Kamil (N. I. V. B.), Abdoel Moeis, mr. Hirsch, mr. s' Jacob (P. E. B.) Schmutzer (I. K. P.), Teeuwen, Koesoemo Joedo (P. E. B.), Valkenburg Van Hinloopen Labberton, Laoh (C. E. B.), Djajadiningrat (N. I. V. B.), Lim A Pat (P. E. B.), De Queljoe (N. I. V. B.), Bergmeijer (C. E. P.) Ottolander (C. E. P.), Kan, Koesoemo Oetoyo, Soejono (N. I. V. B.) Soselisa (C. E. P. & I. E. V.), en mr. Schumann (N. I. V. B.); tégen: Cramer (I. S. D. P.), Waworoentoe, Stokvis (I. S. D. P.), Van der Jagt (P. E. B.), en Tjipto Mangoenkoesoemo (N. I. P.). 4) Bijlagen Tweede Kamer, 1920—1921, onderwerp 438, stuk 3, blz. 3—4. Handelingen Tweede Kamer, 1921—1922, blz. 39, tweede kolom,Van Beresteyn; blz. 44, tweede kolom, Albarda; blz. 52, eerste kolom, minister De Graaff. Handelingen Eerste Kamer, 1921—1922, blz. 251, eerste kolom, voorloopig verslag; blz. 303, eerste kolom, memorie van antwoord; en blz. 360, Mendels. vinciën" 1), kon noch de Indische Regeering 2), noch de Volksraad3) zich vereenigen. Een diepere bedoeling voor dit bewoordingsverschil is daarbij niet aangevoerd4). Deze zou kunnen zijn, dat „provincie" aan te nauwe verwantschap met het Nederlandsche begrip provincie doet denken, terwijl „gouvernement" dit niet doet en dus eerlijker ware (vergelijk: Westra, 1925, blz. 9). Evenmin ging men mede met den wensch: 1°. om achter het onderhavige lid te laten volgen6): „Zulk een gouvernement" — (in de bet eekenis van „provincie , zie voorgaande alinea) — „kan gevormd worden door daarvoor aangewezen zelfbesturen, volgens regels bij algemeene verordening te stellen"; 2°. om „algemeene verordening" te vervangen door „Volksraadordonnantie," een begrip identiek aan het begrip ordonnantie- nieuwe stijl, en „landswet" van de Herzieningscommissie ). Hierbij zij aangeteekend, dat dit laatste verwezenlijkt is bij de wet van 23 Juni 1925. 1) Bijlagen, voornoemd, stuk 4, blz. 7 en 17; stuk 7, onder 1, amendement van Van Hinloopen Labberton, Djajadinningrat en Suys. Handelingen, voornoemd, blz. 93, Van Hinloopen Labberton. 2) Bijlagen, voornoemd, stuk 5, blz. 5 en 12. Handelingen, voornoemd. blz. 141, tweede kolom, 3) Handelingen, voornoemd, blz. 176: het amendement verworpen met 19 stemmen tegen en 10 stemmen vóór. 4) Te recht is de verdediging van het amendement zonderling genoemd — provincie zou beteekenen: overwonnen gebied, wingewest, bewoond door overwonnenen onder militair gezag van den overwinnaar (Handelingen, voornoemd, blz. 93, tweede kolom) —, en aan die zonderlinge verdediging is de verwerping van het amendement toegeschreven: Westra, 1925, blz. 9. Zie ook de zonderlinge opmerkingen bij het woord „macht" van artikel 119 lid 8. 6) Bijlagen, voornoemd, stuk 7, onder 2, amendement van Van Hmoopen Labberton, Djajadiningrat en Suys. Handelingen, voornoemd, blz. 93, 141 en 176: het amendement met 15 stemmen tegen en 14 vóór verworpen. Zie ook: Bijlagen, voornoemd, stuk 4, blz. 6, 7 en 17; stuk 5, blz. 3 en 12; en Handelingen, voornoemd, blz. 81 en 82. In § 3 onder B staan wij hierbij wederom stil. 6) Bijlagen, voornoemd, stuk 7, onder 3 en slot. Handelingen,voornoemd, blz. 93, 141 en 176. Het amendement verviel, doordat een amendement, hetwelk in het algemeen het begrip „Volksraad-ordonnantie" wilde invoeren in artikel 131 R.r. van te voren, op 20 November 1920, was verworpen met 17 stemmen tegen en 11 stemmen voor. In § 21 staan wij bij deze materie wederom stil. Wel werd door den Volksraad op 20 November 1920 met 28 stemmen vóór en 1 tegen het twaalfde amendement-Vreede aangenomen, dat het vragen van het Volksraadadvies op de ontwerpen van algemeene verordeningen, die de wet zouden uitwerken, verplicht stelde 1). Een oogenblik kwam in den Volksraad het idee op om het aantal gewesten, waarin Nederlandsch-Indië verdeeld zal worden, althans het minimum-aantal, in de wet vast te leggen2); doch nadat de regeering zich daartegen had uitgesproken8), is dit in den Volksraad niet meer aangeroerd4). Ten slotte verliet derhalve het huidige artikel 119 lid 1 den Volksraad met het advies het woord „andere" daaruit te doen vervallen. (c) Ondanks herhaald aandringen ®) hebben de Staten-Generaal op den tekst van artikel 119 lid 1 geen belangrijke critiek geleverd. Op 5 Maart bereikt het wetsontwerp de Tweede Kamer8). De tekst van artikel 119 lid 1 I. S. bleek, als ontwerp-artikel 67a lid 1 R. r., te luiden gelijk aan dien voorgelegd aan den Volksraad op 11 September 1920. Het advies van den Volksraad bleek dus door de Nederlandsche Regeering in den wind geslagen. In de Tweede Kamer bleef het hoofdzakelijk bij het oordeel van vele leden, dat er in het algemeen te veel aan regeling bij algemeene verordening werd overgelaten. Het zou h.i. juister zijn een en ander uitdrukkelijk aan de wetgevende macht op te dragen vooral voor het — h.i. — voornaamste punt voor de toekomst: de indeeling in provincies 7). Na de opmerking der Regeering, dat tot nu toe de indeeling door den Koning geschiedt (R. r. artikel 68 van 1854) — juister: had behooren te geschieden 8) — en daar- 1) Bijlagen, voornoemd, stuk 6. Handelingen, voornoemd, blz. 178. Zie overigens § 21. 2) Bijlagen, voornoemd, stuk 4, blz. 7. 3) Aldaar, stuk 5, blz. 5. 4) Wel in de Eerste Kamer, zie beneden. 5) Zie een opsomming van de vindplaatsen der waarschuwingen in § 38. 6) Bijlagen Tweede Kamer, 1920—1921, onderwerp 438. 7) Bijlagen, voornoemd, stuk 4, blz. 23. 8) De praktijk nam aanvankelijk met een gouvernementsbesluit onder koninklijke goedkeuring of met een ordonnantie (-oude stijl) onder konink- enboven practisch bij de indeeling de medewerking van den begrootingswetgever geeischt wordt en men artikel 61 lid 4 van de grondwet van 1917 („andere onderwerpen, deze Koloniën en bezittingen betreffende, worden door de wet geregeld, zoodra de behoefte daaraan blijkt te bestaan") niet over het hoofd moet zien x) is dit punt niet weer aangeroerd. Wel neemt de Tweede Kamer den wensch, uitgedrukt in het met 28 tegen 1 door den Volksraad aangenomen twaalfde amendementVreede, over, en beweegt den minister haar amendement-Dresselhuys, dat het hooren van den Volksraad op de ontwerpen van algemeene verordeningen verplicht stelde, over te nemen2). Overigens hadden eenige leden bezwaar tegen den naam „provincie", die den indtuk zou maken, dat een ressort van de centrale Regeering bedoeld is; zij gaven de voorkeur aan den naam gewest3). Na de repliek, dat het woord „gewest" taalkundig de verzamelnaam voor de hoogste bestuursressorten beneden het centrale gezag is4), is ook dit punt verder met rust gelaten. Bij de mondelinge behandeling in de vergadering van 13 October 1921 verklaarden de Tweede Kamerleden mr. Van Rijckevorsel (R. K.), en mr. Van Beresteyn (V. D.), dat zij de bezwaren tegen de bewoording „provinciën en andere gewesten" niet deelden 5). Zonder amendement op artikel 119 lid 1, sprak de Tweede Kamer zich op 14 October 1921, met 57 stemmen vóór en 24 stemmen tegen, vóór het geheele ontwerp uit 6). Tegen hadden gestemd: alle aanwezige (15) S. D. A. P.-leden '), alle (3) C. P.-kamer- lijke goedkeuring genoegen. In den laatsten tijd werd een koninklijk besluit noodig geacht, doch geen algemeene maatregel. Sinds 23 Juni 1925 (ordonnantie-nieuwe stijl) is deze kwestie echter de wereld uit. 1) Bijlagen, voornoemd, stuk 5, blz. 28 eerste kolom. 2) Handelingen, voornoemd, blz. 67 en 68. Zie ook § 21. 3) Bijlagen, voornoemd, stuk 4, blz. 25. Voor de waardeering van deze voorkeur deelen wij mede, dat juist „gewest" in de Indische terminologie op een ressort van de centrale Regeering duidt. 4) Aldaar, stuk 5, blz. 31. 5) Handelingen, voornoemd, blz. 48 en 39. 6) Handelingen, voornoemd, blz. 69. 7) Rugge, Gerhard, Albarda, De Jonge, mr. Troelstra, Kleerekooper, J. Ter Laan, K.Ter Laan,Van Stapele.Van Zadelhoff, Hiemstra, mr. Sannes, Duys, Van den Tempel, Mevr. Groeneweg. leden1), alle (5) V. D.-kamerleden2) en het Socialistische partijlid3). Van de vier tegenstemmers, die het woord hadden gevoerd (Albarda, Wijnkoop, mr. Van Beresteyn en Kolthek), verklaarde mr. Van Beresteyn zich tegen de „oogenschijnlijke ambtelijke decentralisatie bedoeling" in het wetsontwerp (blz. 40 tweede kolom der Handelingen); hoewel hij uitdrukkelijk verklaarde niets tegen de terminologie van het ontwerp te hebben — (met mr. Van Rijckevorsel, zie voorgaande alinea) — moest hij het dus eigenlijk met het woord „andere" niet eens zijn. De Eerste Kamer maakte ten aanzien van „algemeene verordening en „provinciën en andere gewesten" dezelfde opmerkingen als de Tweede Kamer: in het voorloopig verslag van 5 Januari 1922 4) leest men, dat eenige leden een ernstig bezwaar tegen het wetsontwerp hebben daar er te veel aan regeling bij algemeene verordening wordt overgelaten; zij noemen het een blanco volmacht aan den minister en aan de ambtenaren om door middel van algemeene maatregel van bestuur en ordonnantie hun wil op te leggen. Na een antwoord, bij de memorie van antwoord van 19 Januari 1922 5), luidend ongeveer zooals aan de Tweede Kamer (zie boven), is dit punt met rust gelaten. En dezelfde rust zou de uitdrukking „provinciën en andere gewesten ten slotte genieten. Op de vraag van het voorloopig verslag van 5 Januari 1922 6): Is het wel juist deze autonome provinciën nog „gewest" te noemen? Zij zijn dit niet meer. . . antwoordde minister De Graaff bij de memorie van antwoord van 19 Januari 1922 7): Met de zienswijze.dat de naam,,gewest"voor de autonome provinciën niet juist is, wijl ze dit niet meer zouden zijn, kan de ondergeteekende niet instemmen. Taalkundig is het woord „gewest" de verzamelnaam, waarmede in het algemeen het hoogste bestuursressort beneden het 1) Van Ravesteijn, Wijnkoop, Kruyt. 2) Ketelaar, mr. Marchant, mr. Van Beresteijn, Feenstra, mr. Oud. 3) Kolthek. 4) Handelingen Eerste Kamer, 1921—1922, blz. 252, § 2. 5) Aldaar, blz. 304. 6) Handelingen, voornoemd, blz. 254. 7) Aldaar, blz. 309. centrale staatsgezag wordt aangeduid, wélke ook de bestuursvorm daarvan is. Eene fout in de door de Indische Herzieningscommissie aanbevolen terminologie was het voorbijzien van dit feit, waardoor in de aanduiding der verschillende soorten van gewesten tot onderscheidingen werd gekomen, die met algemeene taalbegrippen strijden en dientengevolge in de praktijk in hooge mate verwarrend zouden hebben gewerkt. Na dit antwoord van grof geschut is de Kamer er niet op teruggekomen. Bij het antwoord van den minister kan worden aangeteekend: dat „gewest" wel de naam is voor het hoogste „bestuursressort beneden het centrale staatsgezag", maar dan ook alleen voor „bestuursressorten", en dat deze naam eerst dan op zelfstandige provincies toegepast kan worden wanneer deze inderdaad tevens tot bestuursressort worden gemaakt, zooals door den ontwerper van het voorstel ;en verder, dat het geen „fout" van de Herzieningscommissie was dit niet te doen, daar de provincies (gouvernementen) van de Herzieningscommissie uitsluitend zelfstandige lichamen waren. Met taalbegrippen heeft het een en ander niets uitstaande; daarenboven zou juist de Indische — de minister gebruikt „algemeene" — rechtstaal den term van het ontwerp veroordeelen. Een oogenblik kwam in de Eerste Kamer, evenals in den Volksraad (zie boven), bij het voorloopig verslag van 5 Januari 1922 *) het idee op om de indeeling van Indië vast te leggen in het Regeeringsreglement zelf. De Regeering antwoordde, dat het Regeeringsreglement niet de plaats is voor indeeling van Indië (memorie van antwoord van 19 Januari 1922 2)), en het punt bleef met rust. Mr. Van Wijngaarden vond, dat de wet door de grootte der in te stellen provincies niet te noemen een belangrijk punt ongeregeld laat. Het zou de bedoeling zijn geweest, dat deze zaak niet gepraejudiceerd zou worden. Bij de uitvoering werd de zaak z.i. behandeld alsof ze reeds in den door den minister gewenschten zin 3) ware uitgemaakt: de kiesrecht commissie ontwierp een schema voor de 1) Aldaar, blz. 252, § 2. 2) Aldaar, blz. 304, § 2. 3) Java in drie provincies: m. v. a. aan Volksraad, § 3, blz. 4; m. v. a. aan Eerste Kamer, blz. 304. Drie gewesten op Sumatra en drie gewesten op Celebes: m. v. a. aan Eerste Kamer, blz. 304. Bij het een en ander stond de toevoeging: „om de gedachte te bepalen". regeling van het kiesrecht in de provincies West-Java en ZuidSumatra; de plannen tot instelling der provincie West-Java werden tot in bijzonderheden ontworpen, en het vraagstuk van de indeeling van het grondgebied — werd niet als een vraagstuk beschouwd, en is noch in Indië noch in Nederland uitdrukkelijk aan de orde gesteld1). Op dergelijke opmerkingen antwoordde mr. Cohen, regeeringscommissaris voor de bestuurshervorming, op 4 December 1923 in den Volksraad2): . . . maar nu heeft de Regeering zoomin van den heer Kerkkamp als van eenige andere zijde eenig bezwaar gehoord tegen het in de memorie van toelichting op de kiesordonnanties uitvoerig uiteengezet plan om Java en Madoera bij de invoering der bestuurshervorming te verdeelen in drie gewesten (dit volgt toch uit het feit, dat West-Java het derde gedeelte daarvan omvat) zoodat de Regeering kan aannemen, dat die gedachte indeeling de instemming van dezen raad geheel wegdraagt, en hier dus niet verder op behoeft te worden ingegaan. Uit de openbare behandeling in de Eerste Kamer, van 3 Februari 1922, valt voor den tekst van 119 lid 1 volledigheidshalve aan te teekenen, dat prof. mr. Van den Berg (A. R.) in plaats van „provinciën" liever „afdeelingen" zou hebben gezien3). Wanneer de Eerste Kamer zich op 3 Februari 1922 met twee stemmen tegen4) (mr. Mendels (S. D. A. P.), en prof. dr. Van Embden (V. D.)) zonder hoofdelijke stemming vóór het ontwerp uitspreekt, geldt dit dus ook voor het onderhavige lid. Mr. Mendels was gekant tegen de administratieve decentralisatie, die in het wetsontwerp werd vastgelegd — (bij de behandeling van de andere leden der wetsartikelen komen zijn uitdrukkelijke bezwaren ter sprake) —, dus wat 119 lid 1 betreft was hij eigenlijk gekant tegen het niet laten vallen van het woord „andere" 6). Het is merkwaardig, dat mr. Mendels, die zakelijk de ambtelijke-decen- 1) Mr. C. P. van Wijngaarden, Indisch Genootschap, 28 November 1924, verslagen blz. 79. Inderdaad was het eerste, dat na de wet van 1922 tot stand kwam te gelijk met de provincie-ordonnantie en de regentschapsordonnantie: de kiesordonnantie voor West-Java en de Kiesordonnantie voor regentschappen in West-Java, alle vier van 23 Februari 1924. 2) Handelingen Volksraad, tweede gewone zitting 1923, blz. 716, tweede kolom. 3) Handelingen Eerste Kamer, 1921—1922, blz. 362. 4) Aldaar, blz. 370 en 371. 5) Aldaar, blz. 371. 2 tralisatie-idee in het ontwerp aantoonde en den minister krachtig aanviel1), zich niet uitdrukkelijk tegen het woord „andere" verzette. Prof. Van Embden sloot zich in hoofdzaak bij de bezwaren, door mr. Mendels ontwikkeld, aan en was dus eveneens eigenlijk gekant tegen het behoud van het woord „andere" 2). (d) Op 6 Februari 1922 werd het tegenwoordig artikel 119 lid 1 wet3). Bij de wet van 23 Juni 1925 kwam „ordonnantie" (-nieuwe stijl) in plaats van , ,algemeene verordening''4). Op 13 Juli 1925 is ons lid, dat vóór dien datum artikel 67a lid 1 van het Regeeringsreglement heette, verdoopt tot artikel 119 lid 1 van de Indische Staatsregeling 6). § 3 „De indeeling... in provinciën en andere gewesten... bij ordonnantie". Vooraf een opmerking over het woord „indeeling". De zegswijze „indeeling in provincies" komt ons zonderling voor. Indië wordt niet ingedeeld in provincies, doch in een aantal „gewesten", waarvan een deel (in de verre toekomst wellicht alle) tevens provincie zullen zijn 6). En provincies worden „ingesteld" (zie beneden). Het woord „indeeling" is zonder meer overgeschreven uit het uit 1854 dateerende, oude, artikel 68 van het Regeeringsreglement7). Na 119 lid 1 zou men een ordonnantie verwacht hebben, zeggend: „Nederlandsch-Indië wordt ingedeeld in de navolgende gewesten": enz. 8). 1) Aldaar, blz. 315—361, 370—371. 2) Aldaar, blz. 370. 3) Ind. Staatsbl. 1922 nr. 216. 4) Ind. Staatsbl. 1925 nr. 415. 5) Ind. Staatsbl. 1925 nr. 447. 6) In Nederland zou het daarentegen wél zin hebben te spreken van een „indeeling in provincies": 1°. zijn daar niets dan provincies, 2°. zijn de provincies niet tevens „gewest" in de Indische beteekenis. 7) Vergelijk het o. i. meer correcte artikel 115 R. r. Suriname (1901). 8) Nu deze ordonnantie niet gekomen is moet men om de indeeling te kennen terug naar de in 1816 bestaande toestand en alle sedert gegeven staatsbladen. Dit is de meest voor de hand liggende opvatting van „indeelen bij ordonnantie". Er is zelfs beweerd, dat dit de eenig juiste opvatting is *): die ééne ordonnantie zou Indië moeten verdeelen in, voorloopig, één provincie en verder in andere gewesten. Eén provincie zou er bij moeten omdat provincies wel gewesten zijn, doch gewesten geen provincies behoeven te zijn. De opvatting der practijk is geworden, dat ieder gewest bij een afzonderlijke ordonnantie wordt „ingesteld" 2); zulk een ordonnantie heet „instellingsordonnantie" zoovaak het gewest tevens een zelfstandig publiekrechtelijk lichaam (provincie) wordt: artikel 3 der provincie-ordonnantie3). Deze practijk zou men hebben gekozen ter wille van de „rationaliteit" 4). Bij de Indische gewesten zijn dus te onderscheiden: „provincies" en „andere gewesten". Bij de „andere gewesten" zijn bovendien twee soorten te onderscheiden: 1°. het gewest dat bestemd is om nooit — of althans voorloopig niet — provincie te worden, en 2°. het gewest-adspirantprovincie. Voor deze twee soorten heeft de ordonnantiegever onderscheiden namen gekozen: het eerste noemt hij tot heden consequent „gouvernement" (zie de overwegingen en de artikels 1 van de ordonnanties in de Staatsbladen 1925 nr. 579, 1927 nrs. 560 en 561), het gewest met provincie-vooruitzichten daarentegen „administratief gewest" en „gewest" (aldaar 1925 nr. 285, 1927 nrs. 558 en 559) 6). De toekomst zal moeten uitwijzen of we hier met een vaste gewoonte hebben te doen. Een afwijking stond 1) Mr. Van Wijngaarden, Indisch Genootschap, 28 November 1924, verslagen blz. 84. 2) Terminologie van de considerans van de Indische staatsbladen 1925 nrs. 285, 378, en 579; 1927 nrs. 558, 559, 560, en 561; 1928 nr. 295; en 1929 nr. 227. 3) Dit artikel is door den Volksraad in de provincie-ordonnantie gebracht: Bijlagen Volksraad, tweede gewone zitting 1923, onderwerp 2, stuk 6, blz. 4 eerste kolom; stuk 7, blz. 3, eerste kolom onder 2a. 4) Mr. Cohen, Indisch Genootschap, 28 November 1924, verslagen blz. 98. 5) De memorie van toelichting 1920—1921 zei: „de naam,,gouvernement" blijft behouden voor sommige der andere gewesten". in het ontwerp van 1927 voor het gewest-adspirant-provincie ZuidSumatra, dat „gouvernement" werd genoemd1); doch dit heeft het staatsblad niet bereikt; door de regeering werd het ingetrokken op 22 December 1927 2). A — De indeeling in administratieve gewesten3). Het is duidelijk, dat artikel 119 lid 1 de mogelijkheid biedt tot het instellen van provincies onmiddellijk. Zonder daartoe verplicht te zijn wil de practijk tot heden aan de instelling van een provincie de instelling van een administratief gewest van denzelfden omvang en naam laten voorafgaan — zie de beweegreden van de instellingsordonnanties in de Staatsbladen 1925 nr. 285 en 1927 nrs. 558 en 559: .... dat Hij, in afwachting van de vorming van een provincie . . . ., willende overgaan tot de instelling van een gelijknamig administratief gewest.... welke methode prof. Kleintjes, I5, 1927, blz. 68, becritiseert met de kwalificatie „omslachtig". Zoodoende heeft men den gang van zaken van de decentralisatie-1903 nagebootst, waar ook het onzelfstandige gewest bestond vóór het gedecentraliseerd werd; tot deze practijk kon men na 1922 gemakkelijk komen omdat — zooals in § 1 is medegedeeld — de grenzen van een provincie — evenals na 1903 van een gedecentraliseerd gewest — moeten samenvallen met die van een bestuursressort. Indien prof. Kleintjes, II5, 1929, blz. 10, artikel 123 van de Indische Staatsregeling behandelend, gelijk heeft, dan had zoodoende het woord „gewesten" aan „provinciën" moeten voorafgaan. Met het oog op het gewrongene van een redactie, die dan, doordat in het systeem van de wet het woord „andere" niet gemist kan worden4), „gewesten andere dan provinciën en provinciën" zou hebben moeten luiden, zal de ontwerper, ook al mocht hij aan genoemde procedure gedacht hebben, dit hebben nagelaten 5). 1) Bijlagen Volksraad, 1927—1928, onderwerp 15, stuk 2. 2) Handelingen Volksraad, 1927—1928, blz. 2799. 3) Zie ook § 4 onder I. 4) Zie § 1. 5) Vergelijk gouvernementsbesluit van 6 April 1926 S. 137, waarin de omschrijving: „gewesten, geen provinciën zijnde". In de jaren 1920—1922, bij de behandeling van het wetsontwerp, is geen sprake geweest van instelling van administratieve gewesten als vóórstadium van provincies x). En het eerste, dat n a 1922 tot stand kwam waren de provincie-ordonnantie voor heel Java en Madoera, een kiesordonnantie voor de provincie WestJava, de regentschapsordonnantie voor regentschappen binnen een provincie West-Java, en een kiesordonnantie voor die regentschappen2), alle vier van 23 Februari 1924 (S. 1924 nrs. 78, 79, 80 en 81). Zonder motiveering spreekt nochtans drie jaar na 1922 de memorie van toelichting der ontwerp-instellingsordonnantie van het administratieve gewest West-Java (1925) er van, dat3) deze stap op den weg der hervorming — (instelling van provincies) — zal moeten worden voorafgegaan door de instelling van het administratieve gewest.... en de toelichtingen bij de volgende ontwerp-ordonnanties verwijzen daarnaar4). Bij de instelling van Oost- en van Midden-Java werd wel een motiveering gegeven, nl.5): de plaatselijke voorbereiding van de instelling van de nieuwe staatkundige lichamen. En de termijn tusschen de instelling van het administratieve gewest en het in het leven roepen van een provincie uit dit gewest wordt daar afhankelijk gesteld o.a. van de uitgestrektheid en het 1) Het is mogelijk, dat de bedoeling was er op te zinspelen: in de memorie van toelichting uit de jaren 1920—1921 komt het volgende zinnetje voor (Volksraad blz. 30, Staten-Generaal blz. 18 tweede kolom): „zonder al dadelijk over te gaan tot regeling, op den voet van het stelsel van medebestuur en de autonomie .... zal in de ... . provinciën de geheele bestuursinrichting tot stand zijn te brengen, zooals het nieuwe stelsel dit vordert". De woordenkeus klinkt ons echter vreemd in de ooren: provincies zonder staatkundige bevoegheden laat artikel 119 lid 2 tot en met lid 9 niet toe. 2) Deze ordonnanties in ander verband: § 2. De kiesordonnanties zijn bij S. 1927 nrs. 528 en 529 ingetrokken; deze staatsbladen brachten achtereenvolgens een „Java provincie kiesordonnantie" en een „Regentschapskiesordonnantie voor de gouvernementslanden op Java en Madoera". 3) Bijlagen Volksraad, eerste gewone zitting 1925, onderwerp 3, stuk 1, onder 4. 4) Bijlagen Volksraad, 1927—1928, onderwerp 15, blz. 1; onderwerp 84, blz. 11 onderaan. 5) Bijlagen Volksraad, 1927—1928, onderwerp 84, stuk 3 B, blz. 11—12. aantal regentschappen (t.a.p. blz. 12 bovenaan). Bij de voorbereiding van de provincie West-Java zou vier maanden een krappe berekening zijn geweest (t.a.p. blz. 11 onderaan); voor OostJava berekent men zes maanden (voor Midden-Java had men achttien maanden den tijd, doch dit werd alleen gedaan om na de instelling van West-Java op Java en Madoera niet nog langer met een heterogeen korps bestuursambtenaren te werken; aldaar blz. 12). Midden-Java werd niet te gelijk met Oost-Java provincie (Oost-Java 1 Januari 1929, Midden-Java 1 Januari 1930) hoewel beiden te gelijk administratief gewest werden (1 Juli 1928), en wel om de volgende redenen: 1°. moeilijkheden bij het zoeken naar geschikt personeel — bij vervorming van West-Java had men daar ondervinding mee opgedaan — en bij de instelling van twee provincies tegelijk zou dit maar concurrentie op de arbeidsmarkt geven; 2°. bij gelijke instelling van de provincies Oost- en MiddenJava zouden er — daar men de autonome regentschappen tegelijk met de betrokken provincie wilde instellen — 33 plus 29 begrootingen moeten worden opgemaakt bij ordonnantie ten behoeve van de regentschappen 1). Dit werd te veel werk geacht voor zes maanden 2). Onder het hoofd „indeeling in administratieve gewesten" ressorteert mede het instellen van „gouvernementen". Hierover afzonderlijk. B — Het instellen van „gouvernementen". In de jaren 1920—1921 is in het vooruitzicht gesteld, dat daar, waar de bevolking „achterlijk" zou worden geacht, geen provincies, doch de niet-staatkundige gewesten van artikel 119 lid 1 zouden worden geschapen3). In 1925 is dit herhaald met de woorden, dat het zou geschieden waar de bevolking het „minst ontwikkeld" zou worden geacht 4). 1) Regentschapsordonnantie, artikel 78 lid 1: „voor elk regentschap wordt de eerste begrooting bij ordonnantie vastgesteld". 2) Handelingen Volksraad, 1927—1928, blz. 2658, 2659, 2713 en 2714. 3) Memorie van toelichting; aan Volksraad, blz. 5; aan Staten-Generaal blz. 4. 4) Handelingen Volksraad, tweede gewone zitting 1925, blz. 27 eerste kolom. Inderdaad gold bij de instelling van het gouvernement der Molukken het „ontwikkelingspeil van het overwegend grootste gedeelte der volkeren" als factor die de mogelijkheid van provincievorming uitslootx). Zelfs vorming van een adviseerenden raad werd onmogelijk geacht2); men zou er de leden niet voor kunnen vinden. Wanneer behoefte aan zoo'n raad gaat blijken en de mogelijkheid van samenstelling zich gaat openen, zal de adviseerende raad echter verschijnen3); een en ander afhankelijk van „de ontwikkeling" van het gewest 4). Misschien krijgt men dan nog wel eens via zoo'n adviseerenden raad de instelling van een provincie s), doch dat dit eerst na een evolutie van „eeuwen" zou kunnen zijn werd niet tegengesproken6). — Op de hier aangehaalde plaats (blz. 26 tweede kolom) is er sprake van, dat de gewone loop van zaken zal vermoedelijk wel zijn, dat eerst begonnen wordt met een adviseerenden raad, die later, wanneer de ontwikkeling voortschrijdt, zal worden omgezet in een medebesturenden en wetgevenden raad, waardoor zoo'n gewest dus zal worden een provincie. Het is evident dat dit niet kan; een adviseerende raad kan niet worden „omgezet" in een raad met staatkundige bevoegdheden. Bedoeld zal zijn dat, als de adviseerende raad getoond heeft bekwaamheid te bezitten voor een raad met staatkundige bevoegdheden, het gouvernement zal worden opgeheven en bij ordonnantie een provincie zal worden ingesteld7). Dat men echter betreffende de voorwaarden voor provincievorming op onzeker terrein is, blijkt uit de tegenspraak dienaangaande in de toelichtende memorie gericht aan den Volksraad van 11 September 1920 en die gericht aan de Staten-Generaal van 5 Maart 1921; volgens de 1) Bijlagen Volksraad, tweede gewone zitting 1925, onderwerp 7, stuk 3, blz. 1. Handelingen, voornoemd, blz. 26 tweede kolom. 2) Bijlagen, voornoemd, stuk 3, blz. 1. Handelingen, voornoemd, blz. 22. Aangenomen wordt hier, dat in de memorie van toelichting het cijfer 67a behoort te zijn 67b. 3) Handelingen, voornoemd, blz. 23. 4) Aldaar, blz. 26. 5) Aldaar, blz. 26 tweede kolom, en blz. 27. 6) Aldaar, blz. 26. 7) A. J. Beversluis en mr. A. H. C. Gieben, Het gouvernement der Molukken (Mededeelingen afdeeling bestuurszaken der buitengewesten, Serie A nr. 2), 1929, rept over eventueele vooruitzichten op een adviseerenden dan wel een gewonen raad geen woord. eerste zou vooral op geschiktheid voor medebestuur en eerst daarna op geschiktheid voor autonomie moeten gelet worden1), volgens de tweede andersom 2). Onder de gouvernementen nemen de Vorstenlanden een afzonderlijke plaats in. Voor hen golden geen overwegingen als achterlijkheid of laag ontwikkelingspeil der bevolking, doch ze bleven zooals ze waren en werden verdoopt tot gouvernementen eenvoudig omdat men er geen raad mee wist en de gewestelijke bestuurshoofden niet wilde teleurstellen. En nooit heeft men er raad mee geweten. Reeds in 1867 werden ze door gouverneur-generaal Mijer (1866— 1872) van zijn toenmalige — de eerste — bestuurshervormingsplannen3) uitgesloten. Ook minister De Waal Malefijt (1909— 1913) knipte in 1911 de Vorstenlanden uit het gebied, dat hij hervormen wilde4): Voor Java en Madoera — uitgenomen de vorstenlanden — wordt een verdeeling beoogd in drie gouvernementen (memorie van toelichting blz. 17); bij het vorenstaande zijn buiten beschouwing gelaten de tegenwoordige residentiën Soerakarta en Djokjakarta, de vorstenlanden, het indirect bestuurd gebied op Java.. . redenen: ... De eigenaardige bestuurstoestanden dier beide gewesten verbieden een inlijving bij het gouvernement Midden-Java. Zij zullen moeten voortbestaan — de zeer bijzondere taak van het Europeesche bestuur aldaar, vooral in de naaste toekomst, stelt nadrukkelijk dien eisch — als afzonderlijke gewesten. Slechts een titelwijziging van resident in „commissaris voor de vorstenlanden" (in rang, indien men die laat bepalen door het salaris, lager dan de andere hoofden van gewestelijk bestuur: respectievelijk ƒ 1600 en ƒ 1800 per maand; memorie van toelichting blz. 20) werd voorgesteld (aldaar blz. 18). Op de opmerking in het voorloopig verslag (blz. 3), dat bij de bevolking tegen de 1) Blz. 5 eerste alinea. 2) Blz. 4 eerste alinea. 3) Besproken door dr. L. Pronk, De bestuursreorganisatie-Mullemeister enz., 1929, blz. 19 en 20. 4) Bijlagen Staten-Generaal, 1910—1911, onderwerp 304; 1911—1912, onderwerp 88. — „Het was een publiek geheim, dat de plannen-De Waal Malefijt uitgingen van De Graaff": mr. van Gennep, Handelingen Volksraad, tweede gewone zitting 1923, blz. 596, eerste kolom. indeeling bij een gouvernement geen bezwaar zou bestaan, werd bij de memorie van antwoord (blz. 20) geantwoord, dat nu de zuivering van de inwendige toestanden in de Javaansche leenrijken bijzondere zorg vereischt, .... dat denkbeeld niet anders dan ontraden zou mogen worden. Het verslag-De Graaff-1914 1), hoofdstuk II, blz. 23 onder 201, herhaalt woordelijk de motiveering van 1911 2). Ook minister Pleyte (1913—1918) knipte de Vorstenlanden uit zijn Java-hervormingsplannen; hij schrijft3): .. . Buiten de provincie Midden-Java zullen vallen de Vorstenlanden .. . en als motief gold hier4): zoolang daar de hervorming van het landelijk stelsel wordt voltrokken, moeten alle ingrijpende veranderingen in het Europeesche bestuurstelsel er worden vermeden. Hoe die landen te zijner tijd in het nieuwe stelsel moeten worden ingedeeld, zal later te overwegen zijn. In 1920 zei de Herzieningscommissie er van5): Het is een vraag van politiek beleid, of het juist is de rechtsmacht8) van een provincie uit te breiden tot een binnen haar grenzen gelegen landschap. De beantwoording van die vraag zal veelal afhangen van het antwoord op deze andere, of de belangen van het landschap en van het dit landschap omgevend autonoom gebiedsdeel zóó samenhangen dat het wenschelijk te achten is dat de regelingen in het laatste tot stand gebracht ook, zij het dan — nl. indien de politieke verhouding dit medebrengt — krachtens nader besluit van het landschapsbestuur toepassing zullen vinden in het eerste. Wordt die vraag toestemmend beantwoord, dan zal het goed zijn het landschap in het rechtstreeks bestuurd gebiedsdeel op te nemen om te verkrijgen dat de onderhoorigen van het landschap medezeggensrecht verkrijgen in de regeling voor het rechtstreeks bestuurd gebiedsdeel, door genot en uitoefening van het 1) S. de Graaff, Verslag omtrent de nadere voorbereiding eener hervorming van het bestuurswezen in Nederlandsch-Indië, Batavia 1914. 2) Zou de motiveering van 1911 van den laatstgenoemden schrijver afkomstig zijn? 3) Bijlagen Staten-Generaal, 1917—1918, onderwerp 356, stuk 3, blz. 7. 4) Aldaar, blz. 7 en 16. 5) Verslag, blz. 36, 118 en 119; wij veranderen,,gouvernement" in „provincie". 6) „Rechtsmacht" is iets anders dan „gezag", dat hier bedoeld is. passief en actief kiesrecht voor het vertegenwoordigend lichaam van het laatste. ... Concreet geformuleerd komt deze vraag neer op deze andere of b.v. de vorstenlanden deel zullen uitmaken van een mogelijk in te stellen provincie Midden-Java. ... De commissie meent te moeten volstaan met de vraag te stelleh en haar oordeel uit te spreken dat naar haar meening een bevestigende beantwoording daarvan zal zijn in het belang der vorstenlanden. Dit belang immers moet meebrengen dat niet door regelen van de provincie in strijd zal kunnen worden gehandeld met de belangen der vorstenlanden. Nu is het waar dat zoodanige belangen ongetwijfeld, als algemeen belang beschouwd, de landsregeering aanleiding zouden kunnen geven tot vernietiging der provincieregelen, maar deze waarborg zou misschien niet altijd afdoende blijken en veel beter is directe geregelde invloedoefening van de bevolking der vorstenlanden op het tot stand brengen van die regelen, en het scheppen ook door andere maatregelen van een verband tusschen provincie en landschap, waardoor samenwerking zal worden bevorderd. . . . Wat hier over Java is gezegd geldt ook voor de landschappen buiten Java. Het vraagstuk is daar niet anders of meer omvangrijk en kan in denzelfden zin worden tot oplossing gebracht. De Herzieningscommissie vond dus wenschelijk, dat landschapgebied deel van provinciegebied zou uitmaken. Met voordacht is het denkbeeld der Herzieningscommissie uitvoerig weergeven, omdat de plannen uit de jaren 1920—1922, hoewel met andere motiveeringen, hetzelfde in het vooruitzicht stelden. Doch ging men overstag? De toelichtende memorie van 1920—1921 kwam met het plan, de Vorstenlanden administratief, niet staatkundig, deel te laten uitmaken van een der Javasche provinciën met landschapsvertegenwoordiging in den provincialen raad (aan den Volksraad, blz. 11 alinea 4, en blz. 5; aan de Staten-Generaal, blz. 7 eerste kolom, blz. 8 en 9)1). De Volksraad antwoordde daarop niet op de corres- 1) In verband met deze kwestie troffen wij een tegenspraak aan tusschen de Indische en de Nederlandsche stukken. De m. v. t. van 11 September 1920 zei tegenover den Volksraad: ,,voor zoover de bedoelde landschappen" — op en buiten Java — ,,in zichzelve van voldoende beteekenis daartoe zijn, ware te overwegen de vorming, naast den Provincialen Raad, van een federatief college van Landschapsbestuurders, in den trant van den „Federal Council" voor de gefedereerde staten op het Maleisch schiereiland"; de m. v. t. van 5 Maart 1921 zei daarentegen tegenover de Staten-Generaal: ,,voor zoover de landschappen in de buitengewesten" enz Op een desbe- pondeerende plaats; doch wel treft men in het afdeelingsverslag den wensch aan van een der leden (gezien het tweede sub-amendement, zal dit wel Van Hinloopen Labberton zijn geweest1)) om de Vorstenlanden te doen uitgroeien tot op zich zelf staande provincies (afdeelingsverslag blz. 6 en 7)2). De memorie van antwoord antwoordde hierop, dat de politiek tegenover de zelfbesturen een netelig en complex vraagstuk is, dat bij dit ontwerp niet thuis behoort. In ieder geval werd provincievorming onaannemelijk geacht (memorie van antwoord blz. 3—4). Dr. Radjiman was bevreesd, dat het regeeringsplan — de vorstenlanden administratief deel van de provincie met vertegenwoordiging in den provincialen raad, de zelfstandigheid van de staathuishouding van deze landschappen zou schenden (Handelingen Volksraad blz. 28). Daarentegen kwam de heer Van Hinloopen Labberton met zijn zooeven genoemd sub-amendement om tusschen artikel 119 lid 1 en lid 2 (R. r. 67a lid 1 en lid 2) in te lasschen de zinsnede: „Zulk een (provincie) kan gevormd worden door daarvoor aangewezen zelfbestuur, volgens regels bij algemeene verordening te stellen". Zijn hoofdmotief was, dat men bij de hervorming volgens het regeeringsplan niet wist wie er vertegenwoordigd wordt, de vorst of de bevolking, terwijl zijn voorstel deze vraag uit den weg ruimt (aldaar blz. 82). Het regeeringsantwoord luidde wederom — zooals op de opmerking in het afdeelingsverslag —, dat het vraagstuk van de zelfbesturen buiten de orde was (aldaar blz. 141, protest hiertegen op blz. 147), en uitvoerige behandeling van dit vraagstuk werd in het vooruitzicht gesteld wanneer de eerste provincie, waarbinnen landschappen zouden voorkomen, zou worden ingesteld (memorie van antwoord aan den Volksraad, blz. 4). Ook de memorie treffende vraag (Handelingen Volksraad, tweede gewone zitting 1923, blz. 609—610, en 736 tweede kolom), antwoordde mr. Cohen, dat hij niet wist hoe de tegenspraak gekomen is, doch dat het punt later besproken zaj worden. Ook de m. v. t. van 10 Juli 1923 (Bijlagen Volksraad, eerste gewone zitting 1923, onderwerp 8, stuk 2, blz. 5, onder nr. 49) zei, dat een soort „Federal Council" zou ter sprake komen bij instellingsordonnanties, waarbij landschappen betrokken zouden zijn. Wat er van gekomen is vermelden wij in den tekst. 1) Zie zoodra. 2) Besproken in § 2. van toelichting bij de ontwerp-provincieordonnantie, van 10 Juli 1923, stelt dit in het vooruitzicht1), en op 2 April 1925 wordt deze toezegging herhaald 2). Een provincie waarin landschappen voorkomen heeft men echter niet ter sprake willen laten komen, en het in het vooruitzicht gestelde van landschappen-administratief deel van provincies, met vertegenwoordiging in den provincialen raad, heeft men niet aangedurfd, aangekend of aangewild. Soerakarta en Jogjakarta bleven wat ze waren vóór hun „hervorming" (zie den aanhef boven de Ind. Staatsbladen 1927 nrs. 560 en 561), onder den naam „gouvernement" voortbestaande, omdat3) het wenschelijk schijnt deze bestaande residentiën voorhands als zelfstandige gewesten te handhaven. De „hervorming" heeft er plaats ter wille van de uniformiteit van Java4); om politieke redenen worden ze niet in één gouvernement vereenigd5); om politieke en practische redenen zijn ze niet in provincie verband met Midden-Java opgenomen 6); directe vertegenwoordiging van de centrale Regeering in elk der vorstenlanden, en niet een door middel van een gouverneur eener provincie, wordt gewenscht geacht; en de taak van een gouverneur van Midden-Java om zich te bemoeien met de Vorstenlanden komt der Regeering onuitvoerbaar voor 7). Hierachter merken wij op, dat op Sumatra de landschappen onmogelijk buiten de hervorming zullen kunnen blijven8). 1) Bijlagen Volksraad, eerste gewone zitting 1923, onderwerp 8, stuk 2, bladz. 5, onder nr. 50. 2) Bijlagen Volksraad, eerste gewone zitting 1925, onderwerp 3, stuk 19a, Inleiding, blz. 48 onder 3. 3) Bijlagen Volksraad, 1927—1928, onderwerp 84, stuk 3 B, blz. 11. 4) Aldaar, stuk 5, blz. 10, § 4, alinea 1. 5) Aldaar, alinea 2. 6) Aldaar, alinea 5. 7) Aldaar, alinea 7 en 8. — Mr. J. J. Schrieke, De Indische Politiek, 1929, blz. 106, prijst het gelukkig, dat de bestuurshervorming den Vorstenlanden nagenoeg is voorbijgegaan. — De bij zelfbestuursverordening ontworpen raden tot advies der Javasche zelfbestuurders, genaamd Balê Agoeng, hebben natuurlijk niets met de bestuurshervorming uitstaande. 8) Zie Nieuwe Rotterdamsche Courant, 20 Juni 1930, Avondblad A, blz. 1. De beteekenis van de „hervorming van het bestuur" komt voor de Vorstenlanden dus neer op een naamsverandering van „gewest" in „gouvernement" en van „resident" in „gouverneur", plus traktamentsverhooging, en eenige verschikking van het lagere Europeesche bestuur, hetgeen duidelijk demonstreert, dat hervormingen op den voet van de wet van 1922 nog niets behoeven te hervormen1). Demonstreert, want de mogelijkheid was in 1922 evident: wanneer men bij elkaar leest de artikelen 119 lid 1 (behoudens „provinciën en"), 120 lid 1 laatste zin, 120 lid 2, 120 lid 3 (behoudens „voor gouverneurs der provinciën en") en 120 lid 4 — dan komt, behoudens het legislatieve bij de indeeling in 119 lid 1, en de mogelijkheid van een adviseerenden raad in 120 lid 2, en een onbeduidende redactiewijziging in 120 lid 3, het oude artikel 68 van het regeeringsreglement onveranderd te voorschijn 2). Dat we gewesten kunnen verwachten, die permanent nietprovincie zullen zijn blijkt dus voor de Vorstenlanden (uit practische en politieke overwegingen). Dat „gouvernementen" nooit provincie zullen kunnen worden3) werd in 1921 tegengesproken4), en in 1925 herhaald bij de toelichting van de instelling van het gouvernement der Molukken; al kon de evolutie dan ook „eeuwen" duren. C — De instelling van provinciën 6). Zooals onder A is medegedeeld, ging in 1925—1929 aan de instellingvan een provincie de instelling van een niet publiekrechtelijk „administratief gewest" van gelijken naam en omvang vooraf. 1) Vergelijk: De Gids, 94, II, April 1930, blz. 115. — In verband met de bestuurshervorming der Vorstenlanden wil men de grillige grens tusschen Semarang en Soerakarta, na overleg met Soerakarta, gaan ontgrillen: Handelingen Volksraad.. 1927—1928, blz. 2658 eerste kolom. 2) Vergelijk de m. v. t. van 1920—1921, overgeschreven onder artikel 122, § 58, die opmerkt dat artikel 68 R. r. is vervallen. 3) Bijlagen Volksraad, tweede gewone zitting 1920, onderwerp 3, stuk 3, blz. 5; Bijlagen Tweede Kamer, 1920—1921, onderwerp 438, stuk 3, blz. 4. 4) Bijlagen Tweede Kamer, 1920—1921, onderwerp 438, stuk 5, blz. 28 kolom 2. 6) Zie ook § 4 onder I. De inangureerende woorden „het gewest .... is een provincie" van de artikels 1 der instellingsordonnanties (tot heden in de Ind. Staatsbladen 1925 nr. 378, 1928 nr. 295 en 1929 nr. 227) maken, op den dag van inwerkingtreding der ordonnantie, van administratieve gewesten provincies. Bij de instelling van de eerste provincie is in den Volksraad betwijfeld, of dit waar is. Er werd gevraagd, of de woorden van de instellingsordonnantie wel rechtsgevolg hebben wanneer niet bij die ordonnantie zelf eigen geldmiddelen aan de provincie worden toegekend op den voet van artikel 123 (R. r. 68a) door middel van artikel 122 (R. r. 68), want bij artikel 119 zijn geen regelen voorgeschreven omtrent eigen geldmiddelen, en eigen geldmiddelen zijn een vereischte voor de bestaanbaarheid van zelfstandige publiekrechtelijke lichamen x). Inderdaad is het juist, dat een vereischte voor de bestaanbaarheid van een provincie de eigen geldmiddelen zijn, en in één adem behoort daarbij genoemd te worden de eigen raad. Doch het noemen van die geldmiddelen (en van den raad) in de instellingsordonnantie zelf is niet noodzakelijk, want implicite zijn ze genoemd door middel van artikel 119 der Staatsregeling; en wanneer dan ook de provinciale raad in de instellingsordonnantie genoemd wordt, wordt er telkens gesproken over „den" raad: het spreekt vanzelf dat hij er is. Te recht merkte deRegeering in haar antwoord op de bedenking op, dat de geldmiddelen genoegzaam zijn aangewezen door hun vermelding in artikel 119 der staatsregeling (R. r. 67a), ten eerste in lid 2, dat spreekt over „de gewestelijke huishouding" 2), welke uitdrukking eigen geldmiddelen impliceert (evenals artikel 144 van de grondwet voor de Nederlandsche gemeenten), en ten tweede in lid 7, dat het uitdrukkelijk over die geldmiddelen heeft3). De inangureerende woorden van de instellingsordonnanties zijn dus zonder meer inderdaad provincie-scheppend. 1) Handelingen Volksraad, eerste gewone zitting 1925, blz. 983, 984, 1132 en 1133, mr. s' Jacob. 2) Evenals in 120 lid 1, zou het hier nauwkeuriger zijn te spreken van ,,provinciale huishouding". 3) Handelingen Volksraad, eerste gewone zitting 1925, blz. 1127, 1169, 1170, Stibbe. § 4 Het grondgebied „Het grondgebied" moet worden ingedeeld. „Het" grondgebied, dus geheel Nederlandsch-Indië; er mag geen deeltje aangewezen kunnen worden, dat niet bij een gewest is ingedeeld. Met dit uitdrukkelijk gebod bracht de wet van 1922 niet iets nieuws, sind 2 September 1854 stond het in het Regeeringsreglement (artikel 68 lid 1); ondanks de provincies laat zij dus den ouden toestand bestaan. Merkwaardig is, dat de bepaling ontbreekt in het Charter van Nederburgh van 1803 en in de Regeeringsreglementen van 1806, 1815, 1818, 1827, 1830 en 1836, alle zonder zelfstandige naast onzelfstandige gewesten te kennen; en verder met voordacht in de ontwerpen: — Pleyte van 1918 (ontwerp-artikel 68 lid 1), — van de Herzieningscommissie van 1920 (artikel 121 lid 1), en — van de proeve-Oppenheim van 1922 (artikel 54 lid 1), die slechts het niet bij provincies ingedeeld grondgebied in gewesten laten verdeelen. Wel gebieden de drie laatste ontwerpen geheel het grondgebied van Nederlandsch-Indië te verdeelen (in provincies naast gewesten) evenals de regelingen van 1854 en 1922 (in gewesten), en in tegenstelling tot de reglementen van vóór 1854. Wat is onder grondgebied te verstaan? Niet alleen landgebied; de term grondgebied omvat mede watergebied. Ook luchtgebied, en water- en luchtschepen? 1) I — Wat het landgebied betreft verdient opmerking, dat de provincie het eenige publiekrechtelijke lichaam in NederlandschIndië is waarvan de grenzen legislatief worden bepaald: sinds 1922 worden de grenzen van een gewest-ambtskring bij algemeene verordening aangewezen, en de instellingsordonnanties van provincies inangureeren daarna zulk een bij algemeene verordening 1) Oppenheim, International Law, I, 1920, blz. 311, 312, §§ 176—197c; Von List, Das Völkerrechtla, 1925, blz. 136—149; Van Vollenhoven, Omtrek en inhoud van het internationaal recht, 1898, blz. 60—65, en in Koloniaal Tijdschrift, 17, 1928, blz. 372. aangewezen kring tot provincie (de eerste leden van de artikelen 1 der ordonnanties in de Ind. Staatsbladen 1925 nr. 378, 1928 nr. 295, 1929 nr. 227). Doordat provincies tot heden niet direct worden ingesteld — waartoe 119 lid 1 wel de mogelijkheid laat en wat de meest voor de hand liggende opvatting van 119 lid 1 lijkt — is het legislatieve van de provincie-grensbepaling indirect: alleen doordat de grenzen van het administratieve gewest sinds 1922 bij algemeene verordening moeten worden vastgesteld. Was dit laatste niet het geval dan zou door de huidige praktijk der bestuurshervorming de provinciegrens niet legistatief bepaald zijn1). De provincie is daarmede in Indië eenig: de instellingsordonnanties van regentschappen wijzen een bij gouvernementsbesluit ingesteld administratief ressort aan (b.v. art. 1, lid 1, Ind. Staatsblad 1925 nr. 382 juncto Indische Staatsregeling art. 126, lid 1); de instellingsordonnanties van stadsgemeenten wijzen, via de decentralisatiewetgeving op den voet van 1903, stukken land aan waarvan de grenzen door den directeur van binnenlandsch bestuur werden bepaald, welke grenzen, omdat er een gemeenteraad was, door den Gouverneur-Generaal konden worden gewijzigd2) (b.v.: Ind. Staatsblad 1926 nr. 366 art. 1, juncto 1905 nr. 204 art. 1, juncto 1905 nr. 3963))4); de grenzen van ressorten van raden, bedoeld in artikel 124 van de staatsregeling, werden niet bij ordonnantie vastgesteld 5); van landschappen worden ze bij (lang) contract of door het hoofd van gewestelijk bestuur in overeenstemming met het landschapsbestuur (ondanks artikel 2 van de zelfbestuursregelen-1927) bepaald6); van de Inlandsche gemeenten (dorpsareaal noch politiex), afgekondigd in het Indisch staatsblad 1925 nr. 589, luidende: ,,.... de in de na te noemen administratieve voorschriften aan de Hoofden der departementen van Algemeen bestuur opgedragen bevoegdheden, bemoeiingen en verrichtingen, in provincies en andere op den voet van artikel 67 a van het Reglement op het beleid der Regeering van Nederlandsch-Indië ingestelde gewesten, worden uitgeoefend door de gouverneurs, voor zoover in provinciën die bevoegdheden, bemoeiingen en verrichtingen niet aan anderen zijn opgedragen" — volgt een opsomming, die niet departementsgewijs is ingedeeld en daardoor minder overzienlijk, en minder handig bij raadpleging, is dan de opsommingen bij de regelingen genoemd onder I, II en III2). De opsomming onderging uitbreiding bij de aanvullende gouvernementsbesluiten van 29 December 1925 (nr. 3x) S. 686 3), 6 April 1926 (nr. lx) S. 137, 30 Juni 1926 (nr. 2x) S. 263 en van 8 September 1926 (nr. lx) S. 398. Van deze onderwerpen, voor de bevoegdheid van den gouverneur 1) Zie in verband met de onder III behandelde materie ook de ordonnantie van 24 Augustus 1925 S. 421. 2) Van vóór 18 November 1925 dateert slechts de in de gouvernementsbesluiten van 27 Augustus 1925 nrs. 1 x en 13 x (Staatsbl. nrs. 426 en 437) verscholen staande ambtelijke decentralisatie. 3) Vergelijk instellingsordonnantie provincie West-Java artikel 10 en parallelen voor Midden- en Oost-Java. 20 opgesomd, werd bij de laatste wijziging, bij het besluit van 13 Februari 1927 (nr. Ax) S. 43 wederom iets overgedragen aan den provincialen raad: „De regeling van het onderwerp, waarin is voorzien bij het besluit van 9 Juli 1871 (nr. 14) S. 162, zooals dit is gewijzigd bij artikel 3 van het besluit van 29 December 1925 (nr. 3x) S. 686 (aanleg en gebruik van transportkabels) wordt in provincies overgelaten aan den provincialen raad". Het schijnt dat men naast deze onder IV genoemde reeks van besluiten nóg een reeks van besluiten wil gaan vormen, die bevoegdheden van de centrale regeering op de gouverneurs overplanten. Deze reeks begint bij het gouvernementsbesluit van 18 November 1925 (nr. Ax) S. 590 en wordt „vervolgd" bij het besluit van 29 December 1925 (nr. 3%) S. 686. Waarom heeft men deze besluiten, die materieel een aanvulling zijn van de onder IV genoemde reeks, daarvan ook niet formeel — als aanvullingen — deel laten uitmaken? Dit zou de regeling eenigszins aan overzienlijkheid hebben doen winnen. — Hetzelfde kan gezegd worden van de ambtelijke decentralisatie bij het besluit van 2 December 1929. (nr 19) S. 589. Ook wordt de overzienlijkheid niet bevorderd door de decentralisatie op den gouverneur der Molukken bij een afzonderlijk gouvernementsbesluit van 23 November 1925 (nr. 5x) S. 594, waarop „gelet" werd bij de decentralisatie bij een gouvernementsbesluit van 5 Juni 1928 (nr. 2x) S. 192 ten behoeve van de gouverneurs van Midden- en Oost-Java. Een op zichzelf staande opdracht aan den gouverneur der Molukken afzonderlijk treffen wij ten slotte aan in het gouvernementsbesluit van 14 December 1925 (nr. 3x) S. 640, luidende: „ . . . . Ten vierde .... ten behoeve van het gouvernement der Molukken in dienst te stellen en toe te staan op de daartoe staande bezoldiging en verdere wettige voordeelen: I. enz., II. ten behoeve van de kantoren van den gouverneur, de residenten, assistentresidenten, gezaghebbers, bestuursassistenten en districtshoofden het personeel, aangeduid in den bij dit besluit behoorende staat. „Ten vijfde: Den gouverneur der Molukken te machtigen om binnen het kader van de bij artikel 4 onder II vastgestelde sterkte van het personeel der aldaar genoemde kantoren wijziging te brengen in de voor elk dier kantoren aangegeven formatie, met bepaling, dat hij van elke wijziging mededeeling zal hebben te doen aan den Directeur van Binnenlandsch bestuur en den Regeeringscommissaris voor de bestuurshervorming". Volledigheidshalve moet hier nog vermelding vinden de uitdrukkelijke mogelijkheid van decentralisatie, betreffende bevoegdheden van den Gouverneur-Generaal ten aanzien van agrarische aangelegenheden (erfpacht; agrarisch besluit 1870 S. 118), die geschapen is bij het koninklijk besluit van 10 Mei 1926 (nr. 35) Ind. staatsbl. 321, artikel 1, juncto het gouvernementsbesluit van 23 April 1927 (nr. 3x) S. 130. Met reden zal men nu verwachten, dat, wanneer men de in dit hoofdstuk opgesomde bevoegdheden enz. van den nieuwerwetschen gouverneur als landsorgaan uit de staatsbladen bij elkaar leest — het hoofdstuk maakt betreffende deze materie aanspraak op volledigheid in het noemen van staatsbladnummers —, men een uitputtende samenvatting van die bevoegdheden heeft. De ordonnantie van 5 Maart 1926 S. 90, aangevuld bij de ordonnantie van 12 Juni 1928 S. 204, schijnt echter een kink in den kabel te maken en schijnt er op te wijzen, dat er ordonnanties bestaan (en andere voorzieningen?) die bevoegdheden van de hoofden van gewestelijk bestuur-ouden stijl aan de gouverneurs ter competentie lieten, zonder dat ze werden opgesomd als uitzondering op den algemeenen regel, die immers die bevoegdheden voor hervormd gebied opdraagt aan den resident-afdeelingshoofd. De genoemde ordonnantie geeft namelijk den gouverneurs delegatie-bevoegdheid van een onderwerp, dat men tot de bevoegdheid van den resident-afdeelingshoofd zou wanen, daar het niet als zulk een genoemde uitzondering in het staatsblad is verschenen. Die ordonnantie van Maart 1926 luidt: „ . . . . Den Gouverneur van West-, Midden- en Oost-Java en dien der Molukken te machtigen van de bevoegdheden, bemoeiingen en verrichtingen, welke bij of krachtens de Mijnordonnantie (S. 1906 nr. 434), laatstelijk gewijzigd bij de ordonnantie in Staatsblad 1924 nr. 553 1), zijn opgedragen aan de Hoofden van gewestelijk bestuur, te wier kantore domicile is gekozen, namens hen te doen uitoefenen door de betrokken residenten, hoofden der bestuursafdeelingen". 1) Inmiddels is een nieuwe „Mijnordonnantie 1930" verschenen, 25 Februari 1930 Ind. Staatsbl. 38; dit doet aan het betoog natuurlijk niets af. Of moeten wij aannemen dat het staatsblad hier dwaalt? Een bevestigend antwoord van deze vraag schijnt te meer waarschijnlijk door het feit, dat de Indische Regeering in 1928 uitgeeft een „overzicht van overgedragen bevoegdheden in hervormd gebied" 1), waarin voorkomt een „overzicht van de in de gewesten West-, Midden- en Oost-Java aan de gouverneurs overgedragen dan wel voorbehouden bevoegdheden, bemoeiingen en verrichtingen, welke te voren werden uitgeoefend door de Regeering, de Departementshoofden en de Hoofden van gewestelijk bestuu r", waarin onderwerpen betreffende de Mijnordonnantie van 12 October 1906 S. 434, zooals gewijzigd en aangevuld, geen plaats hebben gevonden, terwijl wij vermoedelijk toch mogen aannemen, dat de aldaar gegeven opsomming bij haar verschijnen aanspraak maakte op volledigheid; anders zou de lijst althans weinig zin hebben2). Wil men, afgezien van de beschreven competentieregeling, een volledig beeld hebben van alle bevoegdheden van de gouverneursnieuwen stijl, dan moeten nog genoemd worden: 1° de bevoegdheden hen bij de Indische Staatsregeling (uitgewerkt in nadere regelingen) en krachtens de Indische Staatsregeling (bv. bij de instructie) toegekend, waarvan in dit geschrift o.a. ter sprake kwamen de artikelen 128 en 129 (§§ 56, 61 en 63), die waarschijnlijk geen van beide den gouverneur van een provincie betreffen (zie ook § 42); 2° bevoegdheden, die na 1922 voor de gouverneurs-nieuwen stijl nieuw geschapen zijn; zoo bij voorbeeld de bevoegdheid genoemd in artikel 8 lid I van de ordonnantie van 14 September 1929 S. 357. Dit een en ander maakt de toch reeds verwarde kluwe van bevoegdheden, bemoeiingen en verrichtingen der nieuwerwetsche gouverneurs nog ingewikkelder 3). 1) Landsdrukkerij Weltevreden, 1928. 2) Overigens kan het lijstje —dat de Regeering waarschijnlijk liet samenstellen omdat zij zelf geen weg meer wist in het doolhof der ambtelijke decentralisatie — geen aanspraak maken op nauwkeurigheid; juist in de kolom der staatsbladnummers betreffende ambtelijke decentralisatie komen talrijke onjuistheden voor. 3) Zie ook boven, § 15, blz. 112, en blz. 113 bovenaan en noot 1. Vergelijk: De Gids, 94, April 1930, blz. 114. HOOFDSTUK IV TERUGBLIK Overzien wij, na kennis genomen te hebben van de boomen, nog eenmaal het bosch. De plaats, die de wet van 1922 in de Indische Staatsregeling heeft gekregen, bleek al dadelijk minder fraai. De inhoud der wet is geplaatst in een hoofdstuk, dat — afgezien van artikel 128 — van den aanvang af bedoeld was voor bepalingen betreffende regeering door landsdienaren; voor autonome waterschappen echter nam in 1918 de Regeering aan, dat zulke lichamen in dat hoofdstuk niet thuis behooren. Het was het huidige artikel 122, dat, door verband te leggen tusschen de wet van 1922 en de eveneens onjuist geplaatste artikelen 123, 124 en 125 uit 1903, tot deze minder fraaie plaatsing dwong. Dit verband zou vermeden zijn, als men de éénige bepaling uit artikel 125, die van nut is voor provincies en haar zelfstandige onderdeelen, hetzij had ingebracht bij de artikelen 119 en 121, hetzij haar in artikel 122 opnieuw had opgenomen (zie boven, §§ 55, 56 en 57). De bouw van de wet werkt verwarrend. Onder andere worden bloot ambtelijk geregeerde gewesten en staatkundig geregeerde zelfstandige provincies in de verschillende leden der artikelen 119 en 120 ongescheiden van elkander behandeld. In dit door elkander behandelen van bloot ambtelijk geregeerde gewesten en zelfstandige provincies komt in de wet tot uiting het niet van elkander gescheiden houden van twee wezenlijk verschillende zaken: de ambtelijke bestuurshervorming — het verschuiven van organisatie, bevoegdheid en titulatuur van landsdienaren-bestuursambtenaren —, én het scheppen van zelfstandige lichamen als provincies, autonome regentschappen en stadsgemeenten (zie boven, hoofdstuk I). Artikel 119 lid 2 en artikel 121 lid 2 waarborgen niet — zooals men wegens de getrouwelijk gevolgde modellen in Nederland juist verwachten zou — de autonomie der betrokken zelfstandige gemeenschappen, „laten" die niet „over", zooals de artikelen 134 en 144 der grondwet voor Nederlandsche instellingen doen (zie boven, §§ 6 en 49). Zij bieden zoodoende de mogelijkheid, dat nadere uitwerkingsverordeningen krachtens de artikelen 119 lid 7 en 121 lid 4 („bevoegdheid") die autonomie op allerlei wijzen beperken, en dit is dan ook gebeurd: zoo bij voorbeeld door het bepalen van de bevoegdheid der raden door opsomming van onderwerpen, door het stellen van den eisch van voorafgaande hoogere goedkeuring van besluiten der betrokken raden op het terrein der autonomie, en door een landsinspectie op provinciale werken (zie boven, §§ 6, 7, 8, 9 en 49). Toch wekken de artikelen 119 lid 9 en 121 lid 6 weer den schijn, alsof de autonomie bij de wet is gewaarborgd en alsof dus de nadere uitwerkingsverordening zonder hun wettelijke machtiging niet zou kunnen bepalen hoe bij verwaarloozing zal worden voorzien in de autonomie (zie boven, §§ 30 en 53). De gevolgde manier van doen laat ruimte om ook binnen provincies ambtelijke decentralisatie — overdracht van bevoegdheden der centrale Landsregeering, die tot de huishouding van de provincie gebracht hadden kunnen zijn, op landsdienaren — toe te passen. Deze bedoeling der wet vindt haar uitdrukking in artikel 119 lid 1 juncto den eersten zin van artikel 120 (zie boven, §§ 1 en 33). De toepassing van deze ambtelijke decentralisatie en de regelingen in verband daarmede (Ind. Staatsbl. 1925 nrs. 433 en 434, enz.) hebben — mede in verband met de artikelen 128 en 129 der Indische staatsregeling en de instructie van 1925 S. 508 — geleid tot een chaotische regeling van de bevoegdheden en plichten der nieuwerwetsche gouverneurs, waarin de Regeering blijkbaar zelf niet altijd den weg weet te vinden (zie boven, hoofdstuk III, en § 15, blz. 112, en blz. 113 bovenaan en noot 1). Het was de Volksraad, die in 1920 aanried de ambtelij ke-decentralisatiebedoeling uit de artikelen 119 lid 1 en 120 lid 1 te schrappen, en de bepalingen betreffende de autonomie der zelfstandige gemeenschappen te redigeeren naar het in het Herzieningsrapport van 1920 nader gevolgde model van de artikelen 134 en 144 der grondwet. Daarentegen hebben de Staten-Generaal in de jaren 1921—1922 niet haar bevoegdheden gebruikt om iets van de door de Regeering in den wind geslagen Indische adviezen vast te leggen in den tekst (zie boven, §§2, 10 en 38). In de jaren 1920—1922 werd zeer nadrukkelijk onderscheid gemaakt tusschen de begrippen autonomie en medebewind (zie boven, § 7, en blz. 61—63). Na 1922 daarentegen, in de jaren 1922— 1925, het tijdperk der totstandkoming van de provincie-ordonnantie van 25 Februari 1924 en van het standaard-type der Javasche instellings-ordonnanties voor provincies, de instellingsordonnantie voor de provincie West-Java van 14 Augustus 1925, werd dit onderscheid door de Indische regeering echter als „academisch" verloochend, met het gevolg, dat in de genoemde ordonnanties naar een vaste omlijning het bij opsomming bepaalde medebewind niet is te onderscheiden van de daarbij mede opgesomde bepaalde autonomie (zie boven, §§ 8 en 20). Bij het bestaan van verschil in bepalingen ten behoeve van autonomie eenerzij ds en medebewind anderzijds is deze toestand staatsrechtelijk onhoudbaar. Het geneesmiddel is één van twee: öf men schrappe het verschil in bepalingen voor autonomie eenerzijds en medebewind anderzijds, óf men make autonomie onderscheidbaar van medebewind (zie boven, blz. 63, noot 5). B IJ L A G E N I, II EN III I DE TEKST DER BESTUURSHERVORMINGSWET EN DER ARTIKELEN 128, LEDEN 1, 3 EN 6, EN 129 I. S. Artikel 119 I. S. (1) De indeeling van het grondgebied van Nederlandsch-Indië in provinciën en andere gewesten geschiedt bij ordonnantie. (2) In de provincie wordt bij ordonnantie een Provinciale Raad ingesteld, tot regeling en bestuur van de gewestelijke huishouding. (3) De Provinciale Raad benoemt, behoudens het bepaalde in het vierde en het vijfde lid van dit artikel, een College van Gedeputeerden, dat volgens regels, bij ordonnantie te stellen, met de dagelijksche leiding en uitvoering van zaken wordt belast. (4) De Gouverneur-Generaal stelt in elke provincie een Gouverneur aan, die met het toezicht op de verrichtingen van den Provincialen Raad en het College van Gedeputeerden is belast. De Gouverneur is ambtshalve voorzitter van den Provincialen Raad en van het College van Gedeputeerden en heeft in laatstgenoemd college stem. (5) Waar de omstandigheden naar het oordeel van den Provincialen Raad in eene provincie de benoeming van een College van Gedeputeerden niet toelaten, is de Gouverneur met de dagelijksche leiding en uitvoering van zaken, bedoeld in het derde lid van dit artikel, belast. (6) Wanneer de algemeene verordeningen het vorderen, verleenen de provinciale besturen hunne medewerking tot uitvoering daarvan. De uitvoering geschiedt in provinciën, waar een College van Gedeputeerden is benoemd, door dit College en anders door den Gouverneur, voor zooveel niet de algemeene verordening bepaaldelijk de medewerking vordert van den Provincialen Raad. Wordt deze medewerking door den Provincialen Raad geweigerd, dan wordt daarin voorzien bij aanwezigheid van een College van Gedeputeerden door dit College en anders. alsmede bij weigering van medewerking door het College van Gedeputeerden, door den Gouverneur. (7) Voor het overige worden de inrichting, de bevoegdheid en de verplichtingen van de provinciale besturen alsmede het beheer en de verantwoording van de geldmiddelen der provinciën bij ordonnantie geregeld. (8) De macht van den Gouverneur-Generaal om de besluiten van den Provincialen Raad, van het College van Gedeputeerden of van den Gouverneur, die met de wet of met het algemeen belang strijdig zijn, te schorsen en te vernietigen, wordt bij ordonnantie geregeld. (9) Wanneer de regeling en het bestuur van de huishouding eener provincie door het provinciaal bestuur grovelijk worden verwaarloosd, kan bij ordonnantie de wijze worden bepaald, waarop in het bestuur der provincie met afwijking van het tweede en het derde lid van dit artikel wordt voorzien. Artikel 120 I. S. (1) Voor zoover niet bij of krachtens deze wet anders is bepaald, wordt ten aanzien van aangelegenheden van bestuurszorg, welke geen deel uitmaken van de in het tweede lid van het vorig artikel bedoelde gewestelijke huishouding, in de provinciën het bestuur in naam van den Gouverneur-Generaal, uitgeoefend door den Gouverneur. In de andere gewesten wordt het bestuur, in naam van den Gouverneur-Generaal, uitgeoefend door hoofdambtenaren, onder zoodanige ambtstitels als zijn of zullen worden bepaald. (2) In die andere gewesten kan aan het hoofd van gewestelijk bestuur bij ordonnantie een adviseerende raad, van daarbij bepaalde samenstelling en bevoegdheden, worden toegevoegd. (3) De Gouverneur-Generaal stelt voor de Gouverneurs der provinciën en voor de in het eerste lid van dit artikel bedoelde hoofdambtenaren instructiën vast en regelt hunne betrekking tot de verschillende collegiën en ambtenaren, tot de militaire gezaghebbers en tot de bevelhebbers van de schepen van oorlog. (4) Het burgerlijk gezag is, zoolang niet anders is bepaald, het hoogste. Artikel 121 I. S. (1) Waar de plaatselijke omstandigheden het toelaten, worden gedeelten van provinciën bij ordonnantie als zelfstandige gemeenschappen aangewezen. (2) In elke krachtens het bepaalde in het vorige lid van dit artikel aangewezen gemeenschap wordt bij ordonnantie een raad ingesteld, tot regeling en bestuur van de huishouding der gemeenschap. (3) Wanneer de algemeene of provinciale verordeningen het vorderen, verleenen de besturen dezer gemeenschappen hunne medewerking, tot uitvoering daarvan. Bij ordonnantie wordt bepaald, welk gezag het bestuur der gemeenschap vervangt, wanneer dit die medewerking weigert. (4) De regeling van de dagelijksche leiding en uitvoering van zaken, alsmede die van het voorzitterschap van den raad en van de inrichting, de bevoegdheid en de verplichtingen van de besturen dezer gemeenschappen geschieden bij ordonnantie. (5) De besluiten van de besturen dezer gemeenschappen, die met de wet of het algemeen belang strijdig zijn, kunnen op de bij ordonnantie te regelen wijze worden geschorst of vernietigd. (6) Wanneer de regeling en het bestuur van de huishouding eener zoodanige gemeenschap door haar bestuur grovelijk worden verwaarloosd, kan bij ordonnantie de wijze worden bepaald, waarop in het bestuur der gemeenschap met afwijking van het tweede en het vierde lid van dit artikel wordt voorzien. Artikel 122 I. S. Voor zooveel bij of krachtens de artt. 119 en 121 geene andere regelen zijn gesteld, is het bepaalde bij de artt. 123, 124 en 125 mede van kracht voor provinciën en voor als zelfstandige gemeenschappen aangewezen gedeelten van provinciën. Artikel 128 I. S. (1) De Inlandsche gemeenten verkiezen, behoudens de goedkeuring van het bij ordonnantie daartoe aan te wijzen gezag, hare hoofden en bestuurders. De Gouverneur-Generaal handhaaft dat recht tegen alle inbreuken. (3) Aan de Inlandsche gemeenten worden de regeling en het bestuur van hare huishouding gelaten, met inachtneming van de verordeningen, uitgegaan van den Gouverneur-Generaal, van het gewestelijk gezag of van de besturen der bij ordonnantie aangewezen zelfstandige gemeenschappen. (6) Bij ordonnantie kunnen Inlandsche gemeenten, die geheel of gedeeltelijk gelegen zijn binnen de grenzen van eene stad, waarvoor een raad is ingesteld als bedoeld bij het tweede lid van artikel 121 of het tweede lid van artikel 124, voor zoover het binnen die grenzen vallend gebied betreft, worden opgeheven of, voor zooveel noodig, worden onttrokken aan de werking van het bepaalde bij het derde lid van dit artikel. In de gevolgen van die opheffing wordt, voor zooveel noodig, bij ordonnantie voorzien. Artikel 129 I. S. De ambtenaren, met het hoogste gewestelijk gezag bekleed, zijn bevoegd tot het maken van reglementen en keuren van politie. Zij kunnen tegen de overtreding daarvan straffen bedreigen, overeenkomstig regels bij ordonnantie te stellen. II VOORNAAMSTE GERAADPLEEGDE STAATSBLADEN, VOLKSRAADSTUKKEN EN KAMERSTUKKEN x) (a) Betreffende de wet van 1922: S. 1922 nr. 216, S. 1925 nrs. 415, 447; Bijlagen Volksraad, tweede gewone zitting 1920, onderwerp 3; Handelingen —, blz. 14—98, 121—179; Bijlagen Tweede Kamer, 1920—1921, onderwerp 438; — 1921—1922, onderwerp 34; Handelingen Tweede Kamer, 1921—1922, blz. 39—69; Handelingen Eerste Kamer, 1921—1922, blz. 54, 251—257, 302—310, 355—371. (b) Betreffende instelling van administratieve gewesten: West-Java: S. 1925 nr. 285; Bijlagen Volksraad, eerste gewone zitting 1925, onderwerp 3, stukken 1, 52, 53, 54 en 56; Handelingen —, blz. 982—1025, 1124—1179; Midden-Java: S. 1927 nr. 559; Bijlagen Volksraad, 1927—1928, onderwerp 84; Handelingen —, blz. 2392—2422, 2654—2663, 2689—2724; Oost-Java: S. 1925 nr. 558; Bijlagen en Handelingen als boven, onder Midden-Java; Soerakarta: S. 1927 nr. 560; Bijlagen en Handelingen als boven, onder Midden-Java; Jogjakarta: S. 1927 nr. 561; Bijlagen en Handelingen als boven, onder Midden-Java; Molukken: S. 1925 nr. 579; Bijlagen Volksraad, tweede gewone zitting 1925, onderwerp 7; Handelingen —, blz. 13—27; (zie ook A. J. Beversluis en mr. A. H. C. Gieben, Het gouvernement der Molukken, Landsdrukkerij Weltevreden, 1929). (c) Betreffende de provincie-ordonnantie: S. 1924 nr. 78, S. 1925 nrs. 397, 619, 654, S. 1926 nrs. 254, 373, 525, 1) Andere staatsbladen, Volksraadstukken en Kamerstukken vonden vermelding in tekst en noten; — S. = Indisch staatsblad. S. 1928 nr. 548, S. 1929 nrs. 395, 488; Bijlagen Volksraad, eerste gewone zitting 1923, onderwerp 8; — tweede gewone zitting 1923, onderwerp 2; Handelingen —, tweede gewone zitting 1923, blz. 596—648, 713—767. (d) Betreffende instelling van provincies: West-Java: S. 1925 nrs. 378, 661, S. 1926 nr. 326, S. 1928 nr. 557; Bijlagen Volksraad, eerste gewone zitting 1925, onderwerp 3, stukken la, 19a, 52, 56; Handelingen —, blz. 982—1025, 1124—1179; (zie ook Jaarverslagen Provincie West-Java, 1926, 1927, 1928, 1929); Midden-Java: S. 1929 nr. 227; Bijlagen Volksraad, 1929—1930, onderwerp 19, stukken 2, 31, 32, 33, 34; Handelingen College van Gedelegeerden —, blz. 10; Oost-Java: S. 1928 nr. 295, 558; Bijlagen Volksraad, 1928—1929, onderwerp 51, stukken 2A, 3, 4, 5; Handelingen —, blz. 1413—1439. (e) Betreffende de regentschaps-ordonnantie: S. 1924 nr. 79, S. 1925 nrs. 398, 620, S. 1926 nrs. 254, 373, 526, S. 1928 nrs. 2, 548, S. 1929 nrs. 315, 395, 465, 488; Bijlagen en Handelingen als boven, onder provincie-ordonnantie. (/) Betreffende instelling van autonome regentschappen: S. 1925 nrs. 379—396, S. 1928 nrs. 296—327, S. 1929 nrs. 228—253; Bijlagen (althans de onderwerpnummers) en Handelingen als boven, onder instelling van provincies. (g) Betreffende de stadsgemeente-ordonnantie: S. 1926 nr. 365, S. 1928 nr. 2, S. 1929 nrs. 25, 395; Bijlagen Volksraad; eerste gewone zitting 1926, onderwerp 10; Handelingen —, blz. 1083— 1140. (h) Betreffende instelling van stadsgemeenten: S. 1926 nrs. 366—371, S. 1928 nrs. 497—504, S. 1929 nrs. 390—394, Bijlagen Volksraad, eerste gewone zitting 1926, onderwerp 12; — 1928—1929, onderwerp 76; — 1929—1930, onderwerp 17; Handelingen Volksraad, eerste gewone zitting 1926, blz. 1104—1143; Handelingen College van Gedelegeerden, 1928—1929, blz. 91; — 1929—1930, blz. 62—64. (t) Betreffende overgedragen en voorbehouden bevoegdheden en plichten der n i e u w e r w e t s c h e gouverneurs (zie hoofdstuk III): S. 1925 nrs. 421, 424, 426, 428 , 433, 434, 435, 437, 529, 576, 586, 587, 588, 589, 590, 628, 629, 640, 670, 684, 685, 686, S. 1926 nrs. 48, 77, 78, 90, 105, 135, 137, 189, 190, 263, 321, 398, 400, 430, 548, 685, S. 1927 nrs. 42, 43, 129, 130, 192, S. 1928 nrs. 192, 204, S. 1929 nr. 467. III LITERATUUR BETREFFENDE DEN TEKST DER WET VAN 1922 !) Abendanon, mr. J. H. — prof. mr. J. H. Carpentier Alting, W. de Cock Buning, dr. C. P. Cohen Stuart, mevr. wed. mr. C. T. van Deventer, ir. A. M. Harthoorn, prof. dr. G. A. J. Hazeu, prof. mr. J. E. Heeres, mr. dr. A. H. Joekes, dr. J. C. Koningsberger, W. Middendorp, ir. L. J. Polderman, mr. W. Sonneveld, H. E. Steinmetz, G. T. Stibbe, J. E. Stokvis, H. F. Tillema, prof. mr. C. van Vollenhoven en mr. C. P. van Wijngaarden — te zamen vormend het Comité ,,Nieuw-Indië" —, Naar aanleiding van het ontwerp-bestuurshervorming voor Nederlandsch-Indië (den Staten-Generaal aangeboden), 12 October 1921. Eenige opmerkingen over de verdediging van het ontwerpIndische bestuurshervorming door den minister van Koloniën in de Tweede Kamer, aangeboden aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal, 15 December 1921. Carpentier Alting, prof. mr. J. H. — in Nieuwe Rotterdamsche Courant, 7 September 1921, avondblad A; vervolgd in — 9 September 1921, ochtendblad B.2) In Het Vaderland, 5 October 1921.s) Zie ook onder Abendanon c.s. en onder Carpentier Alting c.s. Carpentier Alting, prof. mr. J. H. — prof. mr. Ph. Kleinjes, en prof. mr. C. van Vollenhoven, in Nieuwe Rotterdamsche Courant, 3 September 1921, avondblad C, blz. 1. 4) 1) Andere gebruikte literatuur vond vermelding in tekst en noten. 2) Gedeeltelijk overgenomen in De Indische Gids, 43, 1921, II, blz. 953—959. 3) Gedeeltelijk overgenomen in De Indische Gids, 43, 1921, II, blz. 1024—1925. 4) Overgenomen in het in deze lijst eerstgenoemde geschrift. Cohen, mr. S. — De bestuurshervorming, in Gedenkboek voor Nederlandsch-Indië ter gelegenheid van het Regeeringsjubileum van H. M. de Koningin, 1898—1923, 1923, blz. 109—113. De Indische gemeente in provinciaal verband, in De Indische Gids, 48, Maart 1926, I blz. 232—240, en Naschrift, aldaar, blz. 334—336. Dingemans, L. F. — Het provinciaal bestuur in Nederland en Neder- landsch-Indië, 1926. Djajadiningrat, R. A. A. A. — De positie van de regenten op Java en Madoera in het huidig bestuurstelsel, voordracht voor het Indisch Genootschap, 15 November 1929, verslagen blz. 83—104. Encyclopaedie van Nederlandsch Oost-Indië, deel V, 1927, onder Bestuurswezen. Graaff, S. de — Verslag omtrent de verdere voorbereiding eener hervorming van het bestuurswezen in Nederlandsch-Indië, 1914. Bestuurshervorming in Nederlandsch-Indië, Koloniaal Tijdschrift, 6, Maart 1917, blz. 337—347. Bestuursdeconcentratie in Indië, Koloniaal Tijdschrift, 18, Mei 1929, blz. 194—218. La réforme administrative aus Indes néerlandaises, Bulletin périodique de la Société Beige d'études et d'expansion, nr. 74, Februari 1930. Hasselt, mr. C. J. van — Een belangrijke rechterlijke beslissing, in Locale Belangen, 17, afl. 4, 16 Februari 1930, blz. 174—179. De Indische Gids, 44, 1922, I, blz. 84, 288—289. Kleintjes, prof. mr. Ph. — Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië, I5, 1927; — II5, 1929. Schrieke, mr. J. J. -— Het eerstnoodige bij den staatsrechtelijken opbouw van Nederlandsch-Indië, voordracht voor het Indisch Genootschap, 16 November 1928, verslagen blz. 85—109. Stibbe, prof. D. G. — in Het Vaderland van 26 September 1921, avondblad, en van 17 December 1921, ochtendblad. Miskenning van de bestuurshervorming, Koloniaal Tijdschrift, 18, Mei 1929, blz. 218—223. Stokvis, J. E. — in De Telegraaf van 30 Augustus 1921, avondblad. Zie ook onder Abendanon c.s., en onder Van Wijngaarden c.s. Verslag van de commissie, ingesteld bij gouvernementsbesluit van 31 Maart 1927, nopen de haar opgedragen technische herziening van de stadsgemeente-ordonnantie en van de provincieen regentschaps-ordonnantie, Landsdrukkerij Weltevreden, 1929. Vollenhoven, prof. mr. C. van — De lagere rechtsgemeenschappen overzee, Koloniaal Tijdschrift, 17, Mei 1928, blz. 251—290. Bestuurshervorming; eilandprovincies; volksraad; wetsaanvulling, — aldaar, 18, Maart 1929, blz. 99—122. Naschrift, aldaar, Mei 1929, blz. 224—228. Zie ook onder Abendanon c.s. Westra, prof. mr. H. — Nederlandsch-Indisch provinciaal recht, 1925. Wijngaarden, mr. C. P. van — De ambtelijke decentralisatie in het wetsontwerp betreffende de Indische bestuurshervorming, 1921. Regentschap en provincie, voordracht voor het Indisch Genootschap, 16 Maart 1921, verslagen blz. 63—101. In Het Vaderland van 7 December 1921, avondblad A, blz. 2. De uitvoering der bestuurshervorming van 1922, voordracht voor het Indisch Genootschap, 28 November 1924, verslagen blz. 75—106. Indische stadsgemeenten binnen het gebied van de provincie West-Java, in De Indische Gids, 48, 1926, I, blz. 333—334. Zie ook onder Abendanon c.s. en onder Van Wijngaarden c.s. Wijngaarden, mr. C. P. van — W. de Cock Buning, mr. A. M. Joekes, W. A. Pénard en J. E. Stokvis, Adres met een bijlage, gericht aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dd. 9 April 1921 !). 1) Ons ter inzage verstrekt door den Griffier der Tweede Kamer van de Staten-Generaal. 21 REGISTERS De nummers verwijzen naar de bladzijden Alfabetisch register Ambtelijke bestuurshervorming 2, 3, 24, 29, 182, 190 Ambtelijke decentralisatie 2, 5, 15, 17, 44, 145, 165—171, 180—205 Beheer 281—283 Decentralisatiewet-1903 9, 20, 32, 148, 154, 182, 184, 186, 188, 208—209, 220—221, 230, 231, 239—297 Fock, mr. D. — 182 Gewestelijk bureau 113 Heerendiensten 186—187, 268— 270 Herzieningscommissie, artikelen van de — 6, 71, 84, 102, 126, 190, 206 Idenburg, a. w. F. — 189, 204 Kantoor voor de bestuurshervorming 290—291 Kantoor voor de decentralisatie 290—291 Landschappen 26, 28, 32 Landsinspectie op provinciale werken 62, 68 Malefijt, J. H. de Waal — 182, 187 Memorie van overgave 215 Mijer, mr. P. — 181 Minahassaraad 224 Mullemeister, J. — 181 Ontwerp-Pleyte-1 918 7, 25, 31, 41, 83—84, 93, 116, 126—127, 139, 187—189 Parlementair stelsel 93, 94, 100 Politie-organisatie 218 Proeve-Oppenheim- 1922 7,31,41, 43, 102, 103, 114, 116, 133, 162. 210 Sluitpostregeling 251—253 Stirum, mr. J. P. Graaf van Limburg — 221 Thorbecke 235, 236 Verslag-De Graaff-1914 25, 185 —188, 190, 197, 253—254 Vorstenlanden 24—29, 76—77, 187, 212, 215 Register op artikelen der grondwet Art- 3 33 Art. 135 127, 129, 132 8 260 n 137 g7 61 (van 1917) 14 „ 138 260 » 13* S5, 42, 51, 69, 71, 81, „ 139 86 158- 229 140 151—153 Art. 141 83, 102, 104, 113 Art. 145 152, 235 „ 142 152 „ 148 260 „ 144 30, 35, 42, 71, 81, 161, 229 Register op artikelen der Nederlandsche provinciale wet Art. 58 101 Art. 129 127, 133 „ 127 127, 133 „ 174 54 „ 128 83, 127, 133 Register op artikelen der Nederlandsche gemeentewet Art. 26 101 Art. 154 154 70 114, 177 .. 159 54 „ 126 133, 177 Register op de artikelen van het Regeeringsreglement 1) Art. 30 140 Art. 68 lid 2 (v. 1854) 8, 31, 167 „ 43 219 ». 68 lid 3 „ „ 214 67 8 „ 68 lid 4 „ „ 216—218 " 68 (v. 1854) 169, 173, 204, „ 71 10, 203 287, 288 „ 131 12, 140—145, 215 „ 68 lid 1 (v. 1854) 8, 13, 18, 29 „ 132 140—145 Register op artikelen der Indische Staatsregeling, buiten de volgorde van hoofdstuk ii Art 22 10, 158 Art.ll9 1id 3 2, 127, 233, 234 33 219 119 lid 4 2,5,78,83,127,165, " 39 163 179, 233, 264 46 10, 102, 268—270 „ 119 lid 5 2, 175, 233 l 47 267 „ 119 lid 6 2, 5, 52, 53, 54, 58, " 119 2, 4, 9, 10, 30, 42, 59, 60, 65, 78, 175, 81, 136, 149, 165, 220, 233 221,233,246,286 „ 119 lid 7 2,5,30,43,55,71,78, „ 119 lid 1 2,3,72,76,164,165, 81, 159, 166, 233, 167 223 254—255, 256, 262, „ 119 lid 2 2, 5, 10, 21, 30, 131, 264, 267, 286 139, 148, 161, 164, „ 119 lid 8 2,5,12,70,103,114, 166, 169, 186, 201, 123, 132, 165, 236, 229, 249 262 1) Hierin zijn niet opgenomen de artikelen 67a, 67b, 67c en 68 van 1922; deze komen overeen onderscheidenlijk met de artikelen 119, 120, 121 en 122 I. S. Art. 119 lid 9 2, 21, 52, 54, 69, 70, Art, 124 lid 1 149, 233, 254—258, 135, 237 286 „ 120 60, 61, 81, 136,246 „ 124 lid 2 149,249,258,286 „ 120 lid 1 2, 3, 5, 7, 10, 29, 30, „ 124 lid 3 150, 249, 258—259, 59, 60, 72, 78, 81, 131, 286 135, 253—254 „ 125 9, 10, 148, 220—221, „ 120 lid 2 2, 29 239—246, 249 „ 120 lid 3 2, 29, 168, 173 „ 125 lid 1 147, 259—260, 286 „ 120 lid 4 2, 29 „ 125 lid 2 115, 131, 132, 138— „ 121 2, 9, 149, 226, 232, 139, 149, 155, 171, 239, 246 186, 188, 232, 236, „ 121 lid 1 76 260—266, 286 „ 121 lid 2 169,204,249 „ 125 lid 3 146, 187, 230, 250, „ 121 lid 3 131, 132, 262 266—281, 286 „ 121 lid 4 115, 149—150, 229, „ 126 10, 32 244, 261, 264, 267 „ 128 10, 267, 246, 308 „ 121 lid 5 151, 152, 236, 263 „ 128 lid 3 6, 10, 225, 283—285, „ 121 lid 6 161 296 „ 122 2, 9, 10, 30, 115, „ 129 6, 10, 270—278, 290, 131, 132, 146, 148, 308 149—150, 155, 186, „ 131 270 226,232,233,236,246 „ 137 164 „ 123 9, 10, 20, 30, 148, 186, „ 140 10 220—221, 239—246, „ 143 270—271 248—254, 286 „ 166 260 „ 124 9, 10, 32, 148, 220— „ 186 267 221, 239—246 „ ov. II 257, 263, 279, 303 Register op artikelen der provincie-ordonnantie Art. 3 19 Art: 54 99 4 123 „ 60 274 6 98 „ 62 67, 155 8 101 „ 64 66, 157, 226 16 260 „ 65 67, 155 17 101 „ 66 67, 267 20 97, 98 „ 67 67, 155 21 98 „ 68 67, 259 25 67, 97, 155 „ 69 272, 274, 276 26 114 „ 75 99, 179, 234 28 123 „ 76 180, 234 29 67, 155 „ 78 58, 59, 60, 133, 135— 44 259 136, 174, 175—180 52 67, 155 „ 80 250 « Art. 83 67, 155 Art. 118 257 89 67, 155 „ 127 257 90 67, 155 „ 129 154, 155, 156 „ 105 250, 258 „ 135 53, 54, 135, 155 Register op artikelen van de instellingsordonnantie der provincie West-Java Art. 1 30 Art. 13 280, 301 6 55, 134, 136, 270, 284, „ 14 280 301 „ 15 280 7 55, 134, 284, 293, 301 „ 16 59, 136, 176 8 280, 301 „ 17 59, 61, 136, 176 „ 9 67, 269 „ 20 67 11 280 „ 21 59, 176 12 59, 67, 136, 176, 282 Register op artikelen der regentschapsordonnantie Art. 18 234, 265 Art. 62 272, 274 19 100 „ 71 234 40 259 „ 74 234 52 274 „ 75 250, 265 56 226, 265 „ 100 250, 258 59 267 „ 125 236, 265 61 295, 265 Register op artikelen der stadsgemeente-ordonnantie Art. 17 100, 234 Art. 98 234 52 259 „ 99 250 72 260, 276 „ 123 250, 258 78 267 „ 144 236 79 272 „ 153 240—244, 245, 273, 275 91 259 Register op Indische staatsbladen 1922 nr. 216 10, 18, 294 1925 nr. 285 19, 20, 226 „ „ 506 219 „ „ 378 19, 30, 32, 51, 133, 1924 „ 78 21, 51, 97, 134, 147, 147,227,279,284,293 255 „ „ 379 227 „ „ 79 21, 220, 255 „ „ 382 32 „ „ 80 21, 78, 147 „ „ 396 227 „ „ 81 21 „ „ 415 18 » „ 141 67—68 „ „ 416 171, 205 1) Zie ook bijlage II onder i. 1925 nr. 433 284,292,293,298— 1927 nr. 529 21,234 301 „ „ 558 19, 20, 226 „ „ 434 301—304 „ „ 559 19, 20, 226 „ „ 447 18 „ „ 560 19, 28 „ „ 508 219 „ „ 561 19, 28 „ „ 577 205 1928 „ 11 261 „ „ 579 19 „ „ 67 100 „ „ 588 304—305 „ „ 190 136, 261, 270 „ „ 589 168, 305—307 „ „ 191 245 „ „ 618 33 „ „ 204 307 „ „ 659 248 „ „ 223 215 1926 „ 28 147, 256, 263 „ „ 295 19, 30, 32, 51, 147, „ „ 29 147, 256, 263 227, 279, 284, 301 „ „ 90 307 „ „ 461 251 „ „ 137 20, 305 „ „ 566 215 „ „ 252 33 1929 „ 35 34 „ „ 259 261 „ „ 227 19, 30, 32, 51, 147, „ „ 320 232, 303 227, 279, 284, 301 „ „ 365 240, 255 „ „ 228 227 „ „ 366 32, 251 „ „ 357 64, 136, 285, 308 1927 „ 42 136, 261, 300, 304 „ „ 410 251 „ „ 43 136, 306 „ „ 449 242 „ „ 129 232, 303 „ „ 488 78 „ „ 253 244 1930 „ 247 245 „ „ 528 21, 78, 147