DE GRONDSLAGEN DER SOCIALE
VERZEKERING
DOOP?
L. J. M. EVERSEN
J. 0. WOLTER3 - GRONINGEN. PEN MAAG, BATAVIA















DE GRONDSLAGEN DER SOCIALE VERZEKERING







DE GRONDSLAGEN DER SOCIALE VERZEKERING
INLEIDING BIJ DE STUDIE DER NEDERLANDSCHE VERZEKERINGSWETTEN
DOOR
L. J. H. EVERSEN
voorzitter van den raad van arbeid te groningen
f 2,90
BIJ J. B. WOLTERS' UITGEVERS-MAATSCHAPPIJ n.v. GRONINGEN - DEN HAAG - BATAVIA - 1932







VOORWOORD.
Over gebrek aan litteratuur over de Sociale Verzekering valt in ons land niet te klagen.
De veelal uitstekende commentaren op de onderscheidene verzekeringswetten; de handboeken over de sociale wetgeving in het algemeen; de verspreide studiën in tijdschriften; de gedenkboeken van verzekeringsinstellingen; enz., zij bieden allen een uitgebreid en belangwekkend studiemateriaal voor hem, die zich van de sociale verzekering op de hoogte wil, of moet stellen. Deze geschriften veronderstellen echter meestal bij den lezer een kennis van algemeene begrippen en beginselen, welke hij, voor wien de stof nieuw is, niet bezit. De veelheid van het gebodene maakt het hem daarbij moeilijk den weg te vinden tot het essentieele van het onderwerp. Wat hem, naar ik meen, ontbreekt, is een eenvoudige, korte inleiding in het onderwerp, een leiddraad bij de studie.
Ik heb in dit boekje op systematische en beknopte wijze getracht een inzicht geven in de grondslagen der sociale verzekering en hun beteekenis voor het onderwerp te verduidelijken. Daarbij is uiteraard de aandacht gevestigd op de voornaamste problemen, welke werden gesteld en deels thans nog niet zijn opgelost. De geschiedenis onzer wetgeving wordt slechts aangeroerd in verband met het ingewikkeld geheel, dat de tegenwoordige organisatie der uitvoering te zien geeft.



Het boekje heeft derhalve een beperkt doel. Zeker heeft het niet de bedoeling het materiaal te leveren om de studie der bovenaangeduide litteratuur te vervangen door die van een kort resumé! Integendeel; als algemeene inleiding moge het opwekken tot diepergaand onderzoek.
Geheel in dezen geest worde de verwijzing opgevat, hier en daar naar de artikelen der wetten. Deze verwijzing dient slechts om den beginneling algemeen te oriënteeren en ook om hem op het verband tusschen de soorten van verzekering opmerkzaam te maken.
Mede ligt het in den geest van het werkje, om waar verschil van meening over belangrijke vraagstukken bestaat, ruimte te geven aan het pro en contra en eigen oordeel, als het aanwezig is, niet op den voorgrond te stellen.
Groningen, Juni 1932.
L. J. H. EVERSEN.



INHOUD.
Blz.
HOOFDSTUK I.
Oorsprong en Doel der Sociale Verzekering.
§ 1. Indeeling der Sociale Wetgeving .... 1
§ 2. Oorsprong der Sociale Verzekering ... 3
§ 3. Rechtsgrond 10
§ 4. Stelsel H
§ 5. Verzekering of Staats verzorging .... 20
HOOFDSTUK II.
Omvang en Inhoud der Sociale Voorzorg.
§ 1. De bestaande Ned. Verzekeringswetten . . 28
§ 2. De kring der verzekerden 33
§ 3. Aanvang en einde der verplichte verzekering 44
§ 4. Het begrip „Loon" 45
De Grond der voorzorg.
§ 5. Ongeval 49
§ 6. Ziekte . 50
§ 7. Invaliditeit 51
Het Voorwerp der verzekering.
§ 8. Schadeloosstellingen 55
§ 9, Uitkeeringen 58
§ 10. Renten 61
Maatregelen ter beperking en ter voorkoming der
voorzorg.
§ 11. Wachttijd en Controle 64
§ 12. Preventieve- en repressieve maatregelen 67



HOOFDSTUK III.
De Lasten der Sociale Verzekering.
§ 1. Financieele stelsels 70
§ 2. De verdeeling der lasten 88
§ 3. De techniek van de verdeeling der lasten 95
HOOFDSTUK IV.
De Uitvoering der Sociale Verzekering.
§ 1. De taak van het Departement van algemeen
bestuur 104
§ 2. De Uitvoeringsorganen . . . . . . .105
§ 3. De wijze van uitvoering 112
§ 4. De organisatie in ons land 115
§ 5. De rechtspraak bij de Soc. Verz 128
HOOFDSTUK V.
De Toekomst der Sociale Verzekering. Plannen tot uitbreiding, vereenvoudiging en bezuiniging 131



HOOFDSTUK I.
OORSPRONG EN DOEL DER SOCIALE VERZEKERING.
§ 1. INDEELING DER SOCIALE WETGEVING.
Sociaal beteekent maatschappelijk. Onder sociale politiek verstaan wij de staatkunde, die zich bezig houdt met het ontwerpen van de wettelijke maatregelen, welke beoogen maatschappelijk verkeerde toestanden te verbeteren. De sociale wetgeving vormt het geheel van deze maatregelen. Zij is een deel van onze rechtsorde, d.w.z. van het geheel der wetsvoorschriften, welke onze verhouding als staatsburgers onder elkander en tegenover den staat beheerschen.
Het domein der sociale wetgeving ligt op het terrein van de laatstgenoemde verhouding, die van de burgers tegenover den staat, dus op het terrein van het publiek recht.
ye sociale wetgeving omvat twee groote rechtsgebieden, Ü Jet 9ebied van de arbeiders-bescherming en dat van de arbeiders-verzekering, de sociale verzekering.
Opmerking verdient echter dat in deze samenvoeging het begrip „sociaal" een minder ruimen zin heeft, wijl toch de verzekering in de eerste plaats en in het algemeen genomen een specifiek arbeidersbelang is. Het is meer eigenlijk te spreken van arbeiders-verzekering. De term sociale verzekering heeft echter burgerrecht verkregen en duidt technisch het gebied dezer verzekering aan. Een tegenstelling met „arbeiders-verzekering" houdt hij ook met m, omdat de beteekenis van deze voorzorg in het gemeenschapsleven zoo groot en uitgebreid is, dat van misbruik van het begrip „sociaal" geen sprake is.
Eversen, De Grondslagen der Sociale Verzekering. 1



Het gebied der arbeiders-bescherming is duidelijk onderscheiden van dat der sociale voorzorg. De arbeidersbescherming grijpt met behulp van het publiek recht in op het terrein van het werk-proces in de maatschappelijke productie. Haar onderwerp is in hoofdzaak de Arbeidsen de Veiligheidswet, dus de regelingen betreffende den arbeidstijd, het verbod van vrouwen- en kinderarbeid; de maatregelen tot bevordering van de hygiëne en de veiligheid in het bedrijf.
De sociale voorzorg grijpt met behulp van het pubhek recht in op het gebied van de verdeeling der productiekosten. Op dit gebied speelt de arbeidsovereenkomst een groote rol. De maatregelen, welke de sociale voorzorg beoogen, hebben derhalve betrekking, o.a. op de arbeidsbemiddeling en op de arbeidersverzekering. Deze laatste omvat het samenstel van wettelijke maatregelen, welke tot doel hebben arbeiders of daarmede gelijkgestelden, geldelijke of in geld te waardeeren uitkeeringen te verstrekken, indien zij door ziekte, ongeval of gebreken hun arbeidsgeschiktheid geheel of ten deele hebben verloren, of indien zij buiten hun toedoen werkloos zijn, of ook om aan hun nabestaanden ingeval van overlijden tegemoet te komen.
Bij de oudere schrijvers over de sociale verzekering ontbreekt de behandeling van de verzekering tegen werkloosheid. Zij bepalen zich tot de studie van de maatregelen, welke te nemen zijn, indien de arbeider zijn inkomsten derft, doordat hij wegens zijn lichamelijken of geestelijken toestand niet in staat is zijn arbeid op normale wijze te verrichten. Het vraagstuk van de voorzorg tegen werkloosheid ligt hierbuiten. De bestaanszekerheid van den arbeider wordt in dit geval bedreigd door maatschappelijke feiten, die met den lichamelijken toestand niet te maken hebben.
De omstandigheid, dat in vele landen, ook ten onzent, de verzekering tegen werkloosheid bestaat in den vorm van onderlinge hulpvoorzieningen der arbeiders zelf, al of niet gesteund door de overheid, zoodat de behoefte aan



wettelijke regeling zich niet in de eerste plaats deed gevoelen, verklaart het ontbreken der behandeling. Eerst in later tijd, nadat de wettelijke maatregelen op het andere terrein tot stand gekomen waren, treedt het vraagstuk van de wettelijke werkloosheidsverzekering meer op den voorgrond.
Het ontwerpen en de toepassing der sociale wetgeving voerde op velerlei, zoowel juridisch en administratief, als wiskundig en technisch gebied. Tal van vraagstukken, die zich voordeden vorderden en vorderen nog een wetenschappelijke behandeling, waardoor een apart studieveld is ontstaan, waarvan de geschriften van deskundigen getuigenis afleggen.
Zoowel in de theorie als in de praktijk naderen de arbeiders-bescherming en de arbeiders-verzekering elkaar, hoewel zij hun eigen terrein bezitten. Bij de ongevallenverzekering is bijv. het vraagstuk van het voorkomen van ongevallen van veel belang, het houdt echter ook direct verband met dat van de veiligheid in het bedrijf van den werkgever.
§ 2. OORSPRONG DER SOCIALE VERZEKERING.
Sociale verzekering is sociale voorzorg gekleed in een bepaalden vorm, dien der verzekering.
De vraag naar den oorsprong der sociale verzekering moet daarom in tweeën gesplitst worden. Vooreerst is het de vraag, welke omstandigheden aanleiding zijn geweest, dat de sociale voorzorg het onderwerp van een stuk bijzondere wetgeving is geworden. En in de tweede plaats komt de vraag hoe te verklaren is, dat aan die voorzorg de vorm van de verzekering is gegeven.
Het antwoord op de eerste vraag is, dat in de tweede helft der vorige eeuw de maatschappelijke omstandigheden een omkeer brachten in de denkbeelden van de verhouding tusschen den staat en zijn burgers. Voordien bracht de heerschende opvatting de tendens mede, dat de staat uitsluitend tot taak had de bescherming van de persoonlijke



belangen der individuen en de verplichting had zich te onthouden van maatregelen, die de economische verhoudingen tusschen de burgers raakten. Op dit gebied gold als stelregel het „laissez faire".
De maatschappelijke verschijnselen deden de onhoudbaarheid van deze gedragslijn inzien. De sedert den aanvang der 19e eeuw met rassche schreden voortgaande ontwikkeling der industrie, met haar verfijnde techniek, haar steeds ingewikkelder machinerie, gepaard gaand met vereenvoudigde arbeidsmethoden en diep ingrijpende verdeeling van den arbeid eenerzij ds en de trek naar de industrie-centra van tallooze arbeiders, dus de opeenhooping van het menschelijke arbeidsmateriaal anderzijds, waren oorzaak van misstanden, welke zich vóór dien tijd . niet in zoo belangrijke mate en zoo algemeen voordeden. De fabriek stelde den arbeider bloot aan de gevaren der machine; deze laatste bood gelegenheid in groote mate ongeschoolde krachten, vrouwen en kinderen aan het werk te stellen. De industrialiseering had tevens de strekking den arbeider meer en meer te verwijderen van den werkgever. De persoonlijke band, die eertijds werkgever en arbeider in de werkplaats of in de kleine woonplaats bond en daardoor het besef van aansprakelijkheid van den eersten voor het wel en wee van den werkman levendig hield, verdween voor een groot deel, zoowel door de grootte der werkplaatsen als door de vervanging van den werkgever-eigenaar door den gesalarieerden directeur in het grootbedrijf.
De toch reeds zwakke rechtspositie, waarin de loonarbeider tegenover den werkgever stond, was zoo wankel geworden dat zij ternauwernood dien naam nog kon dragen. Voor den arbeider, als zoodanig, waren de rechten van den mensch, de vrijheid en de gelijkheid, leege woorden. In economisch opzicht was hij geheel afhankelijk van den werkgever, daar hij gedwongen was, om te kunnen bestaan, zijn arbeidskracht in diens dienst te stellen. Wel is waar ontstond hierdoor een rechtsverhouding; er werd



een arbeids-overeenkomst gesloten, die beheerscht wordt door de regelen van het privaat-recht. Het arbeidscontract onderstelt derhalve, evenals elke privaat-rechtelijke verbintenis, de gelijkheid en de vrijheid van de beide partijen, die de overeenkomst sluiten. Maar de economische afhan- i kelijkheid van den arbeider beroofde hem juist van datgene, wat het privaat-recht vooropstelt, zijn vrije wilsbeschikking 1).
Deze afhankelijkheid van den loonarbeider, gepaard aan de door de concurrentie bevorderde zucht van den werkgever om zijn productie-kosten, dus ook de loononkosten te beperken, verhoogde zijn bestaans-onzekerheid op ontstellende wijze.
Naast het gevaar van den arbeid zelf bij ter nauwernood of niet-beveiligde machines, in ongezonde werklocalen, gedurende vaak overmatig langen arbeidstijd, dreigde den arbeider voortdurend het gevaar op de arbeidsmarkt te worden teruggedrongen doordat, als gevolg van ziekte of ongeval, de arbeidsgeschiktheid tijdelijk of blijvend verminderde. De afstand tusschen den industrie-arbeider en den pauper was hierdoor slechts gering. Ongeschiktheid om te arbeiden door gebreken en door ouderdom, dreigde elk oogenblik den arbeider te doen vervallen tot armoede en hem aan te wijzen op de openbare en de kerkelijke liefdadigheid.
Zonder te kort te doen aan edele motieven, welke aan de liefdadigheid ten grondslag kunnen liggen, mag gezegd worden, dat steeds het ontvangen van aalmoezen terecht is gevoeld als iets minderwaardigs. De ontwikkeling der maatschappelijke verhoudingen in de 19de eeuw leidde er toe, dat de vooruitzichten van den zieken of ouden arbeider geen andere waren dan, óf een nooddruftig leven m de krotten van stad en land, óf het armenhuis, of op zijn best ten laste te zijn van kinderen met hun eigen gezinnen en zorgen.
x) Dr. H. Rosin: Das Recht der Arbeiterversicherung. 1893. Dl. I, p. 139 v.v.



De misstanden, welke van deze omstandigheden het gevolg waren, waren niet alleen betreurenswaardig voor de betrokken personen en voor de klasse, waartoe zij behooren. Zij vormden een gevaar voor de geheele samenleving.
In de tweede helft der 19de eeuw drong de kennis der misstanden in ons land meer en meer door, met haar het besef, dat de maatschappij belang heeft bij een zoo groot mogelijke economische onafhankelijkheid harer leden. Zij heeft belang bij de instandhouding en de vermeerdering der volkskracht en niet bij de toeneming van armoede.
De toen opkomende en snel toenemende organisatie der arbeiders in vakvereenigingen en de directe of indirecte invloed van deze op politiek gebied, heeft mede er toe bijgedragen, dat de staatsonthouding verkeerd is in een staatsbemoeienis, waarvan de sociale voorzorg een vrucht is.
Deze staatsbemoeienis deed zich niet direct en over het geheele gebied gelden. In vroeger ontwikkelde industrielanden (bijv. Engeland) zijn de eerste schreden op het gebied der arbeidersbescherming, eerder gezet dan in ons land. En ook ten onzent vormt dezebescherming den inhoud van de eerste voortbrengselen der sociale wetgeving 1). De 20ste eeuw moest aanbreken voor en aleer het terrein der sociale voorzorg werd betreden.
Vragen wij hoe te verklaren is, dat de sociale voorzorg den vorm van verzekering heeft ontvangen, dan is het antwoord, dat zulks in zekeren zin voor de hand lag, wijl daardoor werd voortgebouwd op datgene wat in eenvoudigen, zij het geheel onvoldoenden vorm reeds bestond.
Van voorzorgs-maatregelen in den geest van de bestaande kerkelijke en openbare armenverzorging, kon geen oplossing van het sociaal probleem verwacht worden. Armenzorg is één met het begrip aalmoes; zij waarborgt
1) Het eerste begin van bijzondere voorschriften op dit gebied ligt reeds in de 17e eeuw, toen te Leiden fabrieksinspecteurs werden aangesteld, die onder meer speciaal toezicht hielden op de kinderen. (Zie Dr. Jr. A. H. W. Hacke. „De sociale beteekenis der Arbeidswet". Groningen 1931).



den behoeftigen geen vaste aanspraken, zij treedt eerst op, indien het economisch bestaan van een persoon reeds te gronde is gericht. Zij verhoogt derhalve niet de bestaanszekerheid van den arbeider.
Daarentegen bestonden, voordat er sprake is van sociale voorzorg, reeds vrijwillige verbonden in den vorm van ziekenfondsen en ziekenkassen. In dezen vorm is de ziekteverzekering de oudste en meest-omvattende verzekering geweest, welke in den aanvang werd gedragen door onderlinge vereenigingen van arbeiders en kleine middenstanders, die gevormd werden óf in het vak, óf in bepaalde districten en die meestal nog andere ondersteuningsdoeleinden bezaten. Doch alleen kleine groepen van beter gesitueerde arbeiders konden hieraan deelnemen, zoodat zij slechts van beperkten omvang waren. De ontwikkeling van deze onderlinge kassen was vrijwel overal gelijk; zij konden slechts aan bescheiden eischen voldoen. Verhuizing en dergelijke, leidde veelal tot verlies van alle rechten, hetgeen de toetreding van nieuwe leden, in den tijd van de snelle ontwikkeling der industrie en daarmede van het verkeerswezen, niet bevorderde 1).
Sommige groepen van arbeiders, o.a. de Duitsche mijnwerkers, hadden in hun kassen — de zoogen. ,,Knappschafts-Kassen" — een reeds meer ontwikkelde, ook wettelijk geregelde, vorm van onderlinge verzekering tegen ongeval, ziekte en invaliditeit.
In ons land werden, naast de onderlinge hulp-ziekenkassen, hier en daar ziekenkassen van groote fabrieken aangetroffen, die gedurende een aantal weken ziekengeld, ook wel geneeskundige hulp en geneesmiddelen verschaften. Verzekering tegen invaliditeit kwam weinig voor. Ter voorziening in den nood van den ouden dag werd hier en daar een ondernemingsfonds opgericht, doch vaak werd als eenige hulp lichter werk verschaft 2).
*) Zie Zacher: Die Arbeiterversicherung. (Hoofdstuk: Die Arb. Versicherung m buropa nach ihre Systeme.) 1902.
) Mr. L. Regout: Arbeidersverzekering. Acad. proefschrift. 1896.



Werd de arbeider getroffen door een bedrijfsongeval, dan was hij, ter verkrijging eener schadeloosstelling uitsluitend aangewezen op een procédure volgens de regels van het burgerlijk wetboek. Hij moest zich recht zien te verschaffen als ieder burger, die een ander aansprakelijk meende te kunnen stellen wegens een schade welke hem was berokkend 1).
Begrijpen wij uit het bovenstaande, dat al datgene wat bestond en wat overigens uit het particulier initiatief opgekomen was, geheel onvoldoende was om de gevolgen der sociale misstanden te voorkomen, verklaarbaar is ook dat de overheid, die geroepen was maatregelen te beramen, aanknoopingspunten erin vond. Dat de sociale voorzorg, sociale verzekering werd, is derhalve geen uitvindsel. Zij vindt haar wortel in het verleden en het is geraden bij de beschouwing van de ontwikkeling der denkbeelden op dit gebied zich hiervan rekenschap te geven.
Reeds werd opgemerkt, dat — evenals in andere landen — de staatsbemoeienis op sociaal gebied in ons land zich eerst bezig hield met de arbeiders-bescherming en dat de 20ste eeuw moest aanbreken vóórdat de eerste wettelijke arbeidersverzekering, de Ongevallenwet 1901, tot stand kwam. Zij was ook de aanleiding, dat de onvoldoende bepalingen van de burgerlijke wet, betreffende de arbeidersovereenkomst, nader werden geregeld. De wet op het arbeidscontract van 17 Juli 1907 Stbl. no. 193 (art. 1637 en v.v. van het B.W.) regelt privaat-rechtelijk de gevolgen van de arbeidsovereenkomst. Zij houdt in, de rechten en de verplichtingen welke werkgever en arbeider over en weer binden. Zij schenkt o.a. ook aandacht aan de gevolgen van ziekte voor den arbeider. Zij waarborgt hem in dat geval zijn loon gedurende korten tijd en bevat bijzondere bepalingen ten aanzien van bij den werkgever inwonend personeel.
Wij houden echter in het oog, dat in deze geen sprake
) Zie hierover meer in de volgende paragraaf, blz. 13.



sprake is van sociale verzekering. Reeds hierom niet, wijl deze regeling niet is geschoeid op publiekrechtelijke leest en zij ook overigens niet voldoet aan de eischen welke aan een goed geregelde verzekering gesteld moeten worden daar de wet niet de bepalingen inhoudt welke de naleving van het wettelijk voorschrift verzekeren. Bij geschil tusschen arbeider en werkgever kan de eerste de eerbiediging van zijn aanspraken slechts verkrijgen door tusschenkomst van den gewonen rechter, zoodat hij in de praktijk er vaak van afziet deze te doen gelden. De aanspraken zijn ook te vaag omschreven. Er bestaat onzekerheid ten opzichte van de woorden „gedurende betrekkelijk korten tijd". In den regel is de „korte tijd" bij de rechterlijke uitspraken in verband gebracht met den aard der arbeidsovereenkomst (vaste of losse arbeider) en den duur der dienstbetrekking.
Toch heeft deze wettelijke bepaling onmiskenbaar invloed gehad, zoolang de wettelijke ziekteverzekering nog niet was tot stand gekomen. Zij had tot gevolg, dat werkgevers en arbeiders er toe overgingen het onderwerp zelf nader te regelen. Daar waar de werkgevers in samenwerking met arbeidersvakvereenigingen collectieve contracten sloten, werden bepalingen gemaakt ten opzichte van het doorbetalen van loon bij ziekte, ten einde langs dezen weg meer rechtszekerheid te scheppen. In den regel hadden al deze overeenkomsten de strekking om aan het begrip „korte tijd" een ruimere beteekenis toe te kennen dan meestal door den rechter geschiedde, doch tevens dat geen aanspraak werd gegeven op het volle loon, maar op een bepaald deel daarvan. Dientengevolge zijn in de twee laatste jaartientallen in ons land een aantal, zeer uiteenloopende ziekengeld-regelingen ontstaan. Ook dit was echter een onvoldoende oplossing van een goed geregelde ziekteverzekering, omdat het aantal arbeiders waarover zich in ons land een ziekteverzekering behoort uit te strekken naar schatting anderhalf millioen bedraagt, terwijl in 1930 voor niet meer dan ruim een half millioen een regeling was tot stand gekomen.



Dat in ons land de ongevallen-verzekering het eerst ingevoerd werd en eerst jaren later andere verzekeringen volgden is wel hieruit verklaarbaar, dat op het terrein der industrie de misstanden der economische verhoudingen zich het scherpst openbaarden en de bestaande voorzorgsmaatregelen het gebrekkigst waren. Het inzicht der directe noodzakelijkheid van maatregelen over de geheele lijn bestond op dat oogenblik zelfs niet ten aanzien van de ongevallen-verzekering. Zij was immers aanvankelijk beperkt vooreerst tot arbeiders in de industrie. Wie in landbouw en zeevaart werkte was uitgesloten. Wel is waar had toen de Regeering het voornemen de verzekering der arbeiders in deze takken van bedrijf te regelen, doch de voorkeur werd gegeven aan regelingen bij afzonderlijke wetten, die echter eerst resp. 20 en 14 jaren later tot stand kwamen.
Doch ook overigens was de ongevallen-verzekering beperkt en wel tot arbeiders, die in met name genoemde bedrijven arbeid verrichtten.
Zoo was aanvankelijk de omvang der sociale verzekering in ons land wel zeer beperkt. Nog meer dan 10 jaren verliepen voordat de eerste schreden op het terrein door nieuwe gevolgd werden.
§ 3. RECHTSGROND DER SOCIALE VERZEKERING.
Beteekenis rechtsgrond. De Overheid, die aan de individuen bepaalde verplichtingen oplegt, heeft harerzijds tot plicht de gronden aan te geven waaraan zij het recht ontleent om zulks ten aanzien van een bepaald onderwerp te doen. De staatsburgers hebben aanspraak op kennisneming van de gronden waarop een maatregel van wetgevenden aard berust. Heeft deze maatregel vergaande strekking, zooals dit het geval is met de verplichte verzekering, dan is de belangstelling naar den rechtsgrond van de wetten des te grooter.
Het antwoord op de vraag waaraan de overheid het recht ontleende om op het gebied der sociale verzekering wettelijke maatregelen te nemen is verschillend naar gelang



van de maatschapelijke en staatkundige inzichten van hen, die voor- of tegenstanders van deze staatsbemoeienis waren. Heden ten dage botsen deze meeningen niet meer tegen elkaar; een enkele kleine groep van staatsburgers blijkt alleen nog op principieel-godsdienstige gronden volstrekte tegenstander van elke verzekering en derhalve ook van de sociale verzekering te zijn.
Wij zullen kort nagaan, welke rechts-gronden door de voorstanders der sociale verzekering zijn aangevoerd.
Een deel van hen grondt het recht op het belang der gemeenschap tot eigen instandhouding en tot bevordering van al datgene wat strekt om het volksbestaan en de volkskracht te verzekeren. Aan dit belang ontleent de Staat zijn hoogste recht. ,,Het tijdelijk verlies van inkomsten door ,,den arbeider tengevolge van ziekte, het blijvend verlies „door invaliditeit, ouderdom of door den dood zijn niet „slechts een euvel voor hem, die er direct onder lijdt of „voor zijne nabestaanden, zij zijn als massa-verschijnsel uit „een algemeen oogpunt hoogst bedenkelijk. Zij werken op „verschillende wijzen verslappend en demoraliseerend. Zij „ontwennen den arbeider aan een regelmatige levenswijze, „omdat zij in tijden van nood de inkomsten verlagen; zij „gewennen aan het ontvangen, zoo niet vragen van aalsmoezen; zij hebben een slechten invloed op het gezin, „doordat zij noodzaken tot verkoopen of beleenen van de „geringe bezittingen." Aan deze schadelijke gevolgen ontleent de Staat het recht om dwingend op te treden, daar waar hij meent dat zulks noodig is. 1)
Deze motiveering van den rechtsgrond der sociale verzekering heeft onmiskenbaar een wijde strekking. Het geheele terrein der Sociale Voorzorg wordt er door gedekt. Aan dien grond ontleent de Overheid het recht om de sociale voorzorg over de grenzen der arbeiders-verzekering uit te breiden, indien het belang der gemeenschap zulks mocht eischen doordat het particulier initiatief te kort schiet.
x) Prof. Mr. M. W. F. Treub: Over Sociale Verzekering 1906.



In andere richting gaat de gedachtengang der sociaaldemocraten. Volgens hun standpunt is het recht op de verzekering gegrond op de omstandigheid, dat de kapitalistische productiewijze den arbeider de waarde van den door hem geleverden arbeid voor een deel onthoudt. Dit deel komt ten goede aan den kapitalist. De aansprakelijkheid van den kapitalistischen staat om te zorgen voor voldoende verzekering ingeval van ziekte, ouderdom enz. ligt derhalve in het wezen van het kapitalisme zelf. Ontvangt de arbeider krachtens wettelijke bepalingen eenige uitkeering, dan is deze niet anders dan een deel van het hem onthouden loon. 1)
Een derde motiveering der staatsbemoeienis is te vinden in de theorie van het rechtvaardig minimum-loon vooral door Katholieke staatslieden gehuldigd en waarmede in 1912 Minister Talma bij de verdediging van zijn wetsontwerpen instemde. Het loon van den arbeider moet zoodanig zijn, dat het hem in staat stelt aan rechtvaardige minimum-eischen in zijn levensbehoeften te voldoen. Hiertoe behoort de verzorging tijdens ziekte, ouderdom, enz. De Overheid heeft het recht in zijn belang, dat samenvalt met het algemeen belang, maatregelen te nemen die de strekking hebben te bevorderen, dat hem dit loon ten deel valt, indien het particulier initiatief om hiertoe te geraken ontoereikend blijkt te zijn. De arbeidersverzekering heeft derhalve geen ander doel dan het recht van den arbeider op een rechtvaardig minimum-loon te verwezenlijken en kent hem in den vorm van uitkeeringen een deel als uitgesteld loon toe. Deze rechtgrond bepaalt de sociale verzekering tot arbeidersverzekering 2).
Voor de ongevallenverzekering kan de Overheid zich bovendien beroepen op een bijzonderen rechtsgrond. In het recht der onderscheidene Staten zijn bepalingen opge-
1) Zie het Rapport „De Sociale Verzekering" in 1911 uitgebracht door eene Commissie aan het Partijbestuur der S.D.A.P.
2) Zie Prof. Mr. P. J. M. Aalberse: „De rechtsgrond der Arbeidersverzekering" in „Tien Jaren Raden van Arbeid" 1930.



nomen, welke in het algemeen den burger, die door zijn toedoen aan een ander schade heeft berokkend, onder zekere voorwaarden verplichten de veroorzaakte schade te vergoeden. In deze algemeene rechtsvoorschriften lag voor den arbeider (die thans onder de ongevallen-verzekering valt) een middel opgesloten om, indien hem bij het verrichten van den arbeid een ongeval was overkomen, den werkgever tot het betalen van schadeloosstelling te noodzaken. In onze wetgeving zijn de bedoelde algemeene rechtsvoorschriften te vinden in de artikelen 1401 en volgende van het B. W. Ze stellen echter den eisch, dat de daad waardoor de schade is vooroorzaakt, moet zijn een „onrechtmatige daad", d.i. een daad of een verzuim, in strijd met wat in de maatschappij of in den betrokken kring van personen als recht wordt gevoeld, waarvan de naleving redelijker wijze kan worden verlangd.
Dit rechtsmiddel bleek in de praktijk in het algemeen voor den door een bedrijfsongeval getroffen werkman geen voldoend middel om den werkgever tot de betaling van schadeloosstelling te noodzaken. Vooreerst was het den getroffene meestal niet mogelijk in rechte de schuld van den werkgever of van hem, voor wien deze aansprakelijk is, met betrekking tot het ongeval aan te toonen. Indien voorts het ongeval niet aan de schuld van eenig persoon, maar aan overmacht of aan toeval te wijten was, kon er van vergoeding der geleden schade geen sprake zijn. Een veroordeeling van den werkgever baatte overigens den arbeider niet, indien de eerstgenoemde onvermogend bleek te zijn om de schadeloosstelling te betalen.
In alle gevallen, dat het ongeval gevolg was van eigen nalatigheid of van verregaande onvoorzichtigheid kon uiteraard de arbeider geen aanspraak maken op eenige schadevergoeding en moest hij de gevolgen wellicht voor zijn geheele leven ondervinden.
Reeds vóór de invoering der wettelijke ongevallenverzekering is getracht hier en daar aan die bezwaren tegemoet te komen. Een voorbeeld hiervan is bij ons te vinden



in art. 1 van de wet „tot regeling van den dienst en het gebruik der Spoorwegen" van 9 April 1875 Stbl. 67 dat inhoudt: „dat de ondernemers eener spoorwegdienst verantwoordelijk zijn voor de schade door personen (ook de werklieden in die onderneming) of goederen bij de uitoefening van den dienst geleden". In het algemeen bleef echter de regeling onvoldoende. De ervaring had immers geleerd, dat de tegenwoordige bedrijfsuitoefening met haar gevaarlijke machinerie onvermijdelijk tot het plaats grijpen van ongevallen aanleiding geeft; dat niettegenstaande alle redelijke voorzorgsmaatregelen ongevallen plaats vinden. De arbeider, steeds omringd door gevaren, gewent zich er aan en verricht daardoor handelingen die als onvoorzichtige moeten beschouwd worden.
Deze feiten vestigden de rechtsovertuiging, dat met de kosten der door de bedrijfsuitoefening zelve veroorzaakte ongevallen het bedrijf belast behoort te worden evenals immers geschiedt met andere zakelijke bedrijfsonkosten. In de plaats van een op schuld gegronde aansprakelijkheid van den werkgever, werd gesteld de aansprakelijkheid van het bedrijf. 1) Dit nieuwe beginsel is genoemd het beginsel van het bedrijfsgevaar, het „risque professionnel". Het vormt den rechtsgrond voor de ongevallenverzekering.
§ 4. STELSEL DER SOCIALE VERZEKERING.
De Overheid, die zich tot doel stelt maatregelen van sociale voorzorg te nemen, kan ter bereiking van dit doel verschillende wegen inslaan.
Zij kan maatregelen vaststellen met privaatrechtelijk karakter of van publiekrechtelijken aard. Het onderscheid bestaat hierin, dat in het eerste geval de aansprakelijkheid en de verplichtingen van den werkgever, alsmede de rechten van den arbeider wel wettelijk worden vastgesteld, dat ook, voor zoover zulks naast de bestaande regelen van het privaat recht noodig of wenschelijk is, wettelijke be-
*) Zie Mr. H. W. Groeneveld en Mr. G. J. Stemberg: „De Ongevallenwet 1921" blz. 4.



palingen worden gemaakt om de behoorlijke naleving der wetsvoorschriften te waarborgen, doch dat de uitvoerende macht van den staat zelf niet in de uitvoering wordt betrokken. Deze maatregelen liggen dan wel op het algemeene terrein van de sociale voorzorg, doch niet op dat der sociale verzekering. Voorbeeld van een zoodanige privaat-rechtelijke regeling houdt ten onzent de Zeeongevallenwet in.
Zijn de maatregelen op publiekrechtelijke leest geschoeid, dan houdt dit in, dat het openbaar gezag zelf de uitvoering der wettelijke bepalingen regelt en het orgaan —■ het instituut — in het leven roept, dat voor de uitvoering zorg draagt. Dit orgaan behoeft uiteraard niet te zijn een staats-orgaan, al kan het dit zijn. De erkende bedrijfsvereeniging voor de uitvoering onzer Ziektewet of der Land- en Tuinbouw Ongevallenwet, past in het kader der publiekrechtelijke regeling, aangezien haar bestaan en haar bevoegdheid wettelijk is geregeld en haar als zoodanig de uitvoering der wettelijk geregelde verzekering is overgelaten.
In ons land is ten aanzien van de sociale verzekering, evenals in veel andere landen, het stelsel der verplichte verzekering gekozen. De wet legt, hetzij op den werkgever de verplichting om zijn arbeiders te verzekeren, hetzij op den arbeider den plicht om zich zelf te verzekeren.
Als tegenbeeld van dit stelsel geldt dat der vrijwillige verzekering, waarvan het doel is om op verschillende manieren te bevorderen, dat de belanghebbende zelf de zorg voor zijn verzekering ter harte neemt. Wij kennen buiten het gebied der verplichte verzekering in ons land hiervan een voorbeeld nml. de vrijwillige ouderdomsverzekering, welke in de Ouderdomswet 1919 is verwezenlijkt, waarin de wetgever het instituut heeft aangewezen waarbij die verzekering kan worden gesloten. De werkloosheids-verzekering, die niet wettelijk is geregeld, doch door de Overheid gesteund wordt, geeft ons een vorm



te zien van eene voorloopig niet op de wet steunende vrijwillige verzekering van arbeiders onderling.
Het stelsel der verplichte verzekering is dus in ons land op het gebied der arbeiders-verzekering algemeen doorgevoerd. In de eerste plaats in de ongevallenverzekering. Bij het tot stand komen van deze wettelijke regeling is over dit stelsel geen strijd gevoerd. Het vond algemeen toejuiching, als gevolg van het karakter dezer verzekering en de algemeene rechtsovertuiging dienaangaande, waarover wij reeds spraken.
Anders echter bij het tot stand komen der verplichte invaliditeits- en ouderdomsverzekering. Hierbij is een heftige strijd gestreden en hoewel, sedert de invoering der wet die klanken grootendeels zijn verstomd, is het tot goed begrip van de beteekenis onzer verplichte verzekering wel noodig dat wij kennis nemen van het oordeel van voor- en tegenstanders.
De voorstanders der verplichte verzekering zijn dit niet uit beginsel, doch op nuttigheidsgronden, ontleend eenerzij ds aan het doel der sociale verzekering, anderzijds aan de technische uitvoering. Kort samengevat luidden de voornaamste motieven der voorstanders aldus:
Het doel der sociale verzekering is niet door vrijwillige verzekering te bereiken. Dit doel is immers in één woord de verzekering van de geheele groep der loonarbeiders en wel zoo spoedig mogelijk.
Practisch is uit de ervaring in het buitenland (o.a. België) gebleken, dat het verleenen van overheidssteun aan het particuliere initiatief ter bevordering van de vrijwillige ouderdomsverzekering onuitvoerbaar en niet afdoende is.
Aanmoediging tot sparen helpt evenmin; de loonen zijn te laag of onvoldoende om den arbeider in staat te stellen geregeld van af de jeugd tot den ouderdom een verzekering te betalen of om voldoende te sparen voor den ouden dag. Ziekte en werkloosheid werken hierbij ook belemmerend.
De behoorlijke technische uitwerking van een stelsel van



verzekering eischt, dat het algemeen en verplichtend is, wil het zoo billijk en doeltreffend mogelijk werken. De vrijwillige verzekering biedt ten aanzien hiervan geen zekerheid; zij geeft geen voldoend betrouwbare grondslagen voor wiskundige berekening van lasten en baten.
De Overheid heeft de bevoegdheid den enkeling te dwingen zich te onderwerpen aan de algemeene wet, die niet het belang van den enkeling alleen heeft te behartigen maar die den maatschappelijken kring waartoe de enkeling behoort als éénheid beschouwt.
De verplichte verzekering zet derhalve den zedelijken plicht, om voor den ouden dag enz. te zorgen, die op een ieder, ook op den arbeider rust, om in een wettelijken plicht en is ook op dezen grond moreel verdedigbaar.
Onder de tegenstanders van het stelsel der verplichte verzekering troffen wij, in de eerste plaats aan hen, die hoewel zij principieel geen bedenkingen hebben tegen het opleggen der verplichting, als stelsel de verplichte verzekering tegen ouderdom afkeuren wijl zij voorstanders zijn van een premie-vrije staatspensionneering. Hierop komen wij later terug. In de tweede plaats kwamen echter tal van bezwaren van hen, die in beginsel gekant zijn tegen dwang der Overheid om in te grijpen in datgene wat de plicht van elk mensch zelf is. Wij vinden deze bezwaren volledig weer o.a. m het boek van Prof. Mr. D. P. D. Fabius: „Bezwaren tegen de verplichte verzekering" (1909); ook in de nota yan de Tweede Kamerleden de Savornin Lohman en van Idsinga bij het verslag van de Commissie van Voorbereiding voor de ontwerpen van Minister Talma in 1911 ingediend.
De voornaamste bezwaren luidden:
De verplichte verzekering is een onnoodige bemoeiing van de overheid met het individueele leven. Zij is een vorm van staatsvoogdij over den vrijen burger, neemt zijn verzorging over en staat, hoewel dit wordt ontkend, op één lijn met staatspensionneering.
Eversen, De Grondslagen der Sociale Verzekering. 2



en reden van bestaan voor die groepen van ingezetenen, welke hoewel geen loonarbeiders in maatschappelijke positie met deze gelijk zijn te stellen (zelfstandigen, kleine neringdoenden, enz.).
In zijn Congres-bericht voor het 8e Internationaal Arbeiders-verzekerings Congres te Rome in 1908 gehouden komt de reeds meermalen vermelde Dr. Zacher, die overigens een geestdriftig voorstander der verplichte verzekering was, na de voordeden dezer verzekering te hebben opgesomd, o.a. tot de volgende conclusies:
„De vrijwillige verzekering (daarentegen) staat ethisch hooger, verdiept het verantwoordelijkheidsgevoel van het individu, verhoedt gemakkelijker misbruiken (o.a. simulatie) en biedt betere mogelijkheid van aanpassing aan de individueele behoeften."
„De zwakheden van het eene stelsel vinden hun tegendeel in de voordeden van het andere."
„Het schijnt daarom gewenscht door combinatie van beide stelsels, de sociale verzekering naar een hoogeren ontwikkelingsvorm op te voeren."
Dat Congres gaf aan deze conclusies in zekeren zin sanctie door de volgende formule: „De verplichte verzekering biede het minimum; hierover heen te gaan tot het bereikbare maximum worde overgelaten aan de vrijwillige verzekering: aan het vrije initiatief van den enkeling en aan de autonomie van vrije associaties." (Zelfstandig optreden van vrijwillig aaneengesloten groepen 1)).
§ 5. VERZEKERING OF STAATSVERZORGING.
De bestaande wetgeving tracht het doel der sociale voorzorg te bereiken door „verzekering".
Er is verschil van opvatting omtrent de beteekenis van dit begrip, een verschil dat niet uitsluitend van formeelen aard is.
Zie Dr. Zacher: Die Arbeiter-Versicherung im Auslande. Dl. V. Slotwoord.



Voor de eene opvatting, dat de sociale verzekering in wezen gelijk is te stellen met wat juridisch wordt verstaan onder assurantie of verzekering, zijn geen doorslaande argumenten aan te voeren.
Onder de laatstbedoelde verzekering in den zin van artikel 246 van ons Wetboek van Koophandel, verstaan wij de overeenkomst, waarbij de eene partij — de verzekeraar — zich verbindt de andere partij — de verzekerde — tegen betaling van bepaalde bijdragen — premiën — ingeval van bepaalde gebeurtenissen schadeloos te stellen wegens een verlies, schade of gemis van een verwacht voordeel.
Zij die van meening zijn, dat de sociale verzekering de karakteristieke eigenschappen van de gewone verzekering bezit, wijzen op verschillende punten van overeenstemming 1).
Kenmerk der gewone verzekering is, dat een risico aanwezig is, dat derhalve de toekomstige schade onzeker is. Eenzelfde risico bezit ook de sociale verzekering.
Eveneens is kenmerk van de gewone verzekering; het gezamenlijk dragen van het risico door een groote groep van deelhebbers voor het nadeel dat sommigen hunner treft. Ook in dit opzicht is er overeenkomst met de sociale verzekering. De laatste kent ook de begrippen: wachttijd, premie, verzekerde, en zij bedient zich van dezelfde methoden van onderzoek en toepassing als de verzekeringswetenschap gebruikt.
Overeenstemming tusschen de gewone verzekering en de sociale verzekering kan derhalve niet worden ontkend.
Doch het wezen der sociale verzekering wordt hierdoor niet bepaald.
Vooreerst bestaan naast punten van overeenstemming diepgaande verschillen van formeelen aard.
De gewone verzekering is gegrond op een overeenkomst, dus op een met vrijen wil der partijen aangegaan contract.
HandJfti? u3uhf aotikel -Sozialversicherung" door Smittmann in Conrad's nandworterbuch der Staatswissenschaften.



De vrije wilsuiting ontbreekt echter bij de verplichte sociale verzekering geheel. Het is de wet welke tot de verzekering verplicht en die eenzijdig den omvang regelt, de rechten en de verplichtingen der verzekerden vaststelt. Ook het feit, dat de Staat in bepaalde gevallen bijdraagt in de lasten der verzekering en dientengevolge in de voordeelen, die de verzekerden kunnen genieten, is strijdig met het wezen der gewone verzekering. Voorts ontbreekt bij de sociale verzekering in den regel de keuring, het medisch onderzoek dat vóór het sluiten der overeenkomst bij de gewone levensverzekering geëischt wordt.
Het wezen der sociale verzekering is dus niet te begrijpen door alleen te letten op de in haar aanwezige kenmerken van de gewone verzekering. Zij moet worden begrepen als sociale voorzorg, d.w.z. als maatregel van maatschappelijken aard, ter bestrijding van maatschappelijke misstanden, waarbij derhalve de zorg voor den maatschappelijk zwakken enkeling moet gezien worden in het licht van het maatschappelijk welzijn.
De sociale voorzorg is dus het primaire in de sociale verzekering; de vorm is van secundaire beteekenis.
Een premievrij staatspensioen voor allen of voor allen, die het noodig hebben, zal geenerlei gelijkenis bezitten met een verzekering, doch wel als sociale voorzorg zijn te begrijpen.
In de tegenwoordige sociale verzekerings-wetgeving is echter de vorm, hoewel van secundaire beteekenis, van groot belang. Deze vorm begrenst de sociale voorzorg in zekere mate; maakt haar afhankelijk van bepaalde verzekeringstechnische voorwaarden. De vorm waarin o.a. onze invaliditeits- en ouderdomsverzekering is gegoten, bepaalt het karakter van deze ouderdomsvoorziening en begrenst haar tevens. In het stelsel van individueele premiebetaling en renteberekening in verband daarmede, ligt het principieele onderscheid met een voorziening, die onafhankelijk van persoonlijke omstandigheden (als: loondienst, waarde van zegels, duur der verzekering), alleen



op grond van zekere behoeftigheid, uitkeeringen toekent.
Afgezien derhalve van de vraag of de sociale verzekering al of niet een verzekering is, heeft de sociale voorzorg in haar een bepaalden vorm ontvangen, die sommigen de vraag doet stellen of zij niet in een te nauw keurslijf is gedrukt. Wordt, zoo luidt de vraag, op deze wijze niet de ontwikkeling der sociale verzekering tot sociale voorzorg belet? 1)
In de eerste plaats gaat het hierbij in den regel om de ouderdomsvoorziening, die men geheel los wil gemaakt zien van de arbeidersverzekering.
De strijd tusschen de verplichte ouderdomsverzekering en het staatspensioen is in ons land even oud als de geschiedenis der sociale verzekering. Sedert de invoering der verplichte verzekering is deze strijd niet tot een eind gekomen, doch wel van karakter veranderd.
In beginsel staan de voorstanders van staatspensioen op het standpunt, dat de verzorging der ouden van dagen behoort te geschieden op kosten van den Staat. Echter bestond aanvankelijk verschil van meening hoever deze staatszorg zich behoorde uit te strekken. Eenerzijds werd het standpunt ingenomen, dat een ieder bij het bereiken van een bepaalden leeftijd aanspraak op een pensioen moest kunnen doen gelden (Bond van Staatspensionneering), anderzijds dat alleen de loonarbeiders of met hen gehjkgestelden, dit recht zouden verkrijgen (Soc. Dem.). Eensgezind echter waren de voorstanders van oordeel, dat de kosten ervan niet opgebracht moeten worden door de belanghebbenden, ook niet door de werkgevers. Een rechtsgrond om dit te doen ontbrak volgens hun oordeel, o.a. omdat moeilijk kan worden volgehouden, dat de werkgever aansprakelijk is voor de zorg voor den ouden daq der arbeiders, die immers in den regel geheel onafhankelijk is van de bedrijfsvoering en van den arbeid in het bedrijf. Toen korten tijd na de invoering der verplichte verJu* 19§' Mn W- H- M' Werker in Econ- Statistische Berichten van 3 en 10



zekering bleek, dat toch nog een aantal der verplichtverzekerden aan hun verzekering geen aanspraak op een ouderdomsrente kunnen ontkenen en daarnaast een groot aantal ouden van dagen blijft aangewezen op ondersteuning uit de openbare kassen of op liefdadigheid, richtte de aandacht zich wederom op de mogelijkheid van de staatspensionneering x). De verplichte verzekering en daarnaast demogelijkheid van vrijwillige verzekering krachtens de Ouderdomswet 1919, bleek onvoldoende te zijn. In de rapporten van commissies, ter bestudeering van het vraagstuk, door politieke partijen samengesteld (wij wijzen op het „Rapport in zake de Sociale Verzekering" in 1924 uitgebracht door het N.V.V. en de S.D.A.P.; en op het rapport van De Vrijheidsbond: „De wenschelijkheid en de mogelijkheid van Staatspensionneering" 1928) komt deze conclusie tot uiting.
Er is echter in zooverre wijziging in de denkbeelden gekomen, dat thans — zooals ook begrijpelijk is — rekening gehouden moet worden met de omstandigheid, dat inmiddels de verplichte verzekering bestaat.
In het laatstgenoemde rapport wordt bijv. als stelsel verdedigd, dat staatspensioen ware toe te kennen aan een ieder en wel tot zoodanig bedrag, dat dit pensioen plus eigen inkomen, inclusief invaliditeits- en ouderdomsrente, een bepaald bedrag per jaar niet mag overschrijden. De verplichte verzekering der loonarbeiders blijft derhalve intact.
In de kringen der sociaal democraten gaan de gedachten meer in deze richting, dat de verplichte invaliditeits verzekering, als aanvulling van het staatspensioen in stand blijft en wel zoodanig, dat deze alleen dan naast het staats-
1) Niet geheel ten onrechte wezen de voorstanders van staatspensioen er op, dat de wetgever in 1913 het beginsel der premiebetaling voor het verkrijgen van ouderdomsrente had losgelaten door de overgangsbepaling in de artikelen 369 en 370 der Invaliditeitswet, welke aan personen die vóór 3 December 1919 en vóór het volledig in werking-treden der wet den leeftijd van 70 jaren hadden bereikt en aan bepaalde voorwaarden voldeden, een ouderdomsrente van ƒ3 per week toekenden, zonder dat eenige premie betaald was. In 1919 voorts door invoering van art. 28 (O.W. 1919) dat eveneens een kostelooze rente aan niet-verzekerden toekende.



door hulp in gevallen, waarin eigen kracht kan volstaan1)."
Behalve dit moreele bezwaar, zouden tegen het denkbeeld van uitbreiding der sociale voorzorg tot een algemeene staats-verzorging ook nog practische bezwaren zijn aan te voeren. Zij zou wellicht meebrengen het verdwijnen van de sociale verzekering en daarmede van het zelfstandig bestaan van instellingen, kassen en fondsen, welke thans de waarborgen bevatten voor de aanspraken der verzekerden in de toekomst. Het gevaar zou bestaan, dat de wettelijke aanspraken onderhevig zouden zijn aan het spel van de wisselende politieke inzichten en ondergeschikt zouden worden aan de draagkracht der staatskas die allerminst constant is. Ongetwijfeld zou de staats-verzorging op ruime schaal zeer groote financieele lasten meebrengen, met het gevolg dat de uitkeeringen, zooveel mogelijk, voor allen gelijk en laag zouden zijn. De sociale verzekering biedt daarentegen de mogelijkheid van differentiatie en verdergaande differentiatie der uitkeeringen, in verband met het loon.
Dit laatste argument geldt eveneens tegen een streven, dat overigens los staat van de tegenstelling „verzekering of staatsverzorging", om de ouderdoms- en de invaliditeitsrente te vervangen door een eenheidsrente, waarop ieder (verzekerd) arbeider, onverschillig leeftijd, loon enz. bij het bereiken van een bepaalden leeftijd of ingeval van invaliditeit aanspraak zou hebben 2). Het tegenwoordige individualistische stelsel onzer invaliditeits- en ouderdomsverzekering, houdt toch de mogelijkheid in, dat de verscheidenheid in de uitkeeringen grooter wordt gemaakt. Denkbaar is in dit stelsel, dat de rente bijv. voor den stedelijken vakarbeider, die geregeld een hooger loon verdient dan bijv. de landarbeider, door betaling eventueel van hooger premiën, hooger wordt gesteld.
x) Zie het aangehaalde werk. Blz. 4.
2) Zie Mr. H. W. Groeneveld: „Een plan tot bezuiniging en vereenvoudiging onzer Sociale Verzekeringswetgeving". (1922).



HOOFDSTUK II.
OMVANG EN INHOUD DER SOCIALE VERZEKERING.
§ 1. DE BESTAANDE NED. VERZEKERINGSWETTEN.
Het doel der sociale verzekering is, zooals wij zagen, om aan loonarbeiders bepaalde uitkeeringen te verstrekken, hetzij in geld, hetzij in geld te waardeeren en wel in gevallen, dat gebeurtenissen in het leven als ongeval, ziekte, invaliditeit en ouderdom zich voordoen. Wordt het probleem eenvoudig gesteld, dan zal dit doel bereikt zijn, indien maatregelen worden vastgesteld:
le. met betrekking tot den omvang der uitkeeringen; tot de gevallen waarin zij moeten geschieden en aan wien;
2e. omtrent de wijze waarop de geldmiddelen worden
verkregen om de kosten te dekken; 3e. omtrent de wijze waarop de verzekeringswetten
worden uitgevoerd. Wij zullen ons daarom in algemeene trekken in dit hoofdstuk eerst bezig houden met het sub. 1 genoemde; nagaan wie en wat wordt verzekerd en hoe de grondbeginselen in onze verzekeringswetten zijn verwerkt.
Volledigheidshalve volgt hier een opsomming dezer wetten met een korte aanduiding van hun doel. Daarmede hebben wij tevens den omvang der sociale verzekering ten onzent bepaald:
a. De Ongevallenwet 1921 (O.W. 1921) — oorspronkelijk Ö.W. 1901 — de eerste verzekering in ons land, welke in 1921 werd herzien en belangrijk uitgebreid en die tot doel heeft den verzekerden



deling en in de beinvloeding der arbeidsgeschiktheid 1).
Streng toegepast kan deze definitie ertoe leiden, dat de arbeidsongeschiktheid, welke het gevolg is van ouderdomsgebreken, niet valt onder het begrip ,,ziekte". Ook volgens het gewone spraakgebruik is hij, die door ouderdom niet meer in staat is arbeid te verrichten, niet ziek, doch wat men noemt „op", d.w.z. zijn lichamelijke kracht is geleidelijk verteerd, herstel is niet mogelijk.
Ook wordt, in den zin van deze definitie, terecht zwangerschap en bevalling als ziekte beschouwd. Onze Ziektewet kent aan de gehuwde vrouw in deze gevallen een uitkeering toe. De vrouw echter, die zich in dezen lichamelijken toestand bevindt, is niet ziek. Wel kan uiteraard haar toestand een ziekte tot gevolg hebben. De verzekering der vrouw voor deze gevallen, heeft een tweeledig doel; zij waarborgt haar gedurende een zekeren tijd vóór en na de bevalling haar loon, eenerzijds ten einde haar zelf te behoeden tegen ziekte, welke arbeid gedurende het laatste tijdperk der zwangerschap kan veroorzaken en anderzijds om haar in staat te stellen in den eersten tijd na de geboorte aan het kind de noodige zorg te kunnen besteden. Deze verzekering der gehuwde arbeidster is een stuk moederschapsverzekering.
In den regel zal de arbeider door ziekte tijdelijk arbeidsongeschikt zijn. De ziekte kan echter ook langdurige arbeidsongeschiktheid tot gevolg hebben, in welk geval de ïnvahditeits-verzekering optreedt. De ziekte kan ten slotte tot herhaalde, doch niet voortdurende arbeidsongeschiktheid leiden. In dit geval is sprake van een sleepende ziekte.
§ 7. INVALIDITEIT.
Het begrip „invaliditeit" drukt uit den lichamelijken of geestelijken toestand waarin de arbeider door ziekte of
*) H. Rosin. o.c. dl. I pag. 294. T ;LdRdefiniÜe va?,Wi"kler Prins aangehaald in „De Ziektewet" door Mr. Dr.
e vërSen 6n ^ A- F- ,van Lakerveld, (Deventer 1930) blz. 20, ontbreekt °e verwijzing naar de noodzakelijkheid der geneeskundige behandeling.



gebreken is geraakt en waardoor zijn arbeidsgeschiktheid, hetzij tijdelijk, hetzij blijvend, geheel of ten deele is verloren gegaan.
De oorzaak der invaliditeit kan derhalve zoowel een ongeval, als een ziekte of een ander gebrek zijn. De samenkoppeling van de verplichte invaliditeits- en de ouderdomsverzekering in ééne wettelijke regeling is te verklaren uit de opvatting, dat ouderdom is te beschouwen als een vorm van invaliditeit, ontspruitend aan ouderdoms-gebreken.
Gevolg der invaliditeit is een mindere of meerdere mate van arbeidsongeschiktheid. Het karakter der invaliditeitsen der ongevallenverzekering brengt mede, dat het begrip „arbeidsongeschiktheid" nauwkeurig wettelijk is vastgesteld. Immers ook de arbeider die ziek is en die dientengevolge aanspraak op een uitkeering heeft, is arbeidsongeschikt, doch hij is in den regel geheel invalide, zoodat zijn toestand geen bijzondere voorzieningen van min of meer blijvenden aard noodig maakt. Dit is wel het geval, indien de arbeider b.v. tengevolge van een ongeval het verlies van ledematen te betreuren heeft, of indien door ziekte of gebrek zijn arbeidskracht geruimen tijd of blijvend verminderd is. De wettelijke omschrijving van het begrip zal dus zoo noodig ook de grens moeten bepalen in hoeverre in de verminderde arbeidsgeschiktheid aanleiding bestaat den arbeider de sociale voorzorg deelachtig te doen worden. Voor de ongevallenverzekering is de omschrijving noodig ten einde een maatstaf te bezitten waarop de berekening gegrond is van de schade door het ongeval aan de arbeidsgeschiktheid toegebracht.
Het bovenstaande verklaart, dat de omschrijving van het begrip ..arbeidsongeschikt" (invalide) in onze verzekeringswetten, wel in beginsel, doch niet geheel gelijk is. (O.W. 1919 art. 18; L.O.W. 1922 art. 39; I.W. art. 71.)
Als maatstaf geldt voor beide genoemde verzekeringen, dat de arbeider ongeschikt moet zijn, niet omeenigen arbeid, ook niet om zijn eigen arbeid te verrichten, doch om arbeid te verrichten, die voor zijn krachten en bekwaamheid is be-



rekend en die hem met het oog op zijn opleiding en vroeger beroep in billijkheid kan worden opgedragen ter plaatse waar hij arbeid verricht of verricht heeft of op een naburige soortgelijke plaats.
De arbeidsongeschiktheid kan geheel of ten deele aanwezig zijn.
Het karakter der ongevallenverzekering als schadeloosstelling voor de gevolgen van het ongeval brengt mede, dat rekening is te houden met een blijvende vermindering van het arbeidsvermogen. Na het herstel van het ongeval, dat den arbeider geheel ongeschikt tot werken maakte, zal hem het gemis vergoed behooren te worden, dat zijn arbeidsvermogen eventueel blijvend heeft ondergaan. In verhouding tot de normale arbeidsgeschiktheid zal derhalve een invaliditeits-percentage moeten bepaald worden.
Een ander karakter heeft de invaliditeitsverzekering. Zij waarborgt den verzekerde eene uitkeering, indien hij invalide is. De wet bepaalt daarom welke mate van invaliditeit aanwezig moet zijn wil de verzekerde aanspraken kunnen doen gelden. In onze I.W. is dit beginsel zoodanig uitgewerkt, dat de aanspraak alleen dan bestaat, indien de verzekerde buiten staat is om met arbeid meer te verdienen dan 1/3 deel van het loon, dat een lichamelijk en geestelijk gezonde persoon van dezelfde soort en dezelfde opleiding in dezelfde of in een naburige plaats kan verdienen. (I.W. art 71.)
De invaliditeit kan blijvend of tijdelijk zijn. Ook hiermede zal gerekend worden. Is de arbeidsgeschiktheid na herstel van den verzekerde wederom normaal, dan behoort de mogelijkheid te bestaan de toegekende aanspraken in te trekken. Dit beginsel geldt zoowel voor de ongevallenverzekering als voor de invaliditeitsverzekering. Het is daarom van zoo groot belang, dat bij de uitvoering der verzekeringswetten aandacht wordt gewijd aan maatregelen die het herstel van invalide verzekerden bevorderen. Voor zoover noodig zijn ook de wettelijke bepalingen hierop gericht.



Wenden wij ons wat dit aangaat eerst wederom tot de ongevallenverzekering. De schadeloosstelling aan den door een ongeval getroffene bestaat, zooals wij nader zullen zien, o.a. in vergoeding voor geneeskundige hulp. Deze is noodzakelijk en beoogt in de eerste plaats zijn lichamelijk, zijn anatomisch herstel. In verband met de verdere schadeloosstelling is echter het herkrijgen van de arbeidsgeschiktheid van nog meer belang; de verzekerde moet zoo mogelijk weer in staat zijn geest en lichaam normaal te gebruiken; wat hiertoe dient raakt het functioneel herstel. Behalve door kunstmiddelen (prothesen) kan hij hierbij geholpen worden door te leeren zich aan te passen bij zijn vroegeren of bij nieuwen arbeid. Behalve lichamelijke oefening kan opleiding tot een ander beroep hierbij dienen. Artikel 25 onzer Ongevallenwet maakt dan ook mogelijk, dat het laatste op kosten van de verzekering kan geschieden.
Ook de invaliditeitsverzekering heeft belang bij het herstel van den invaliden arbeider. Onze wet heeft wat hem betreft, de mogelijkheid van genees- of heelkundige behandeling of van opname in een ziekeninrichting geschapen 1).
De gelijkstelling van ouderdom met invaliditeit brengt mede, dat de verzekerde die een bepaalden leeftijd heeft bereikt, geacht wordt invalide te zijn, onafhankelijk derhalve van de omstandigheid of hij dit werkelijk is.
Het bepalen van den leeftijd, waarop de arbeider geacht wordt invalide te zijn hangt o.a. wederom samen met de politieke en maatschappelijke inzichten van den wetgever. Ten onzent was hij eerst bepaald op 70 jaar, thans is hij gelijk gesteld met den pensioengerechtigden leeftijd van de meeste ambtenaren n.1. 65 jaar. Nu is het een onmiskenbaar feit, dat de gemiddelde leeftijd der menschen in den loop van deze eeuw gestegen is; de sterfte-tabellen, welke de statistiek vaststelt, wijzen dit uit. Dit heeft tot gevolg, dat, bij normale ontwikkeling der ouderdomsverzekering, het
1) Zie voorts dit Hoofdst. § 12.



aantal menschen, dat in het genot eener ouderdomsrente zal geraken, toenemende moet zijn. Op het verschil in dit opzicht tusschen steden en platteland zij hier gewezen; er op ingaan zou ons te ver voeren.
HET VOORWERP DER VERZEKERING.
§ 8. SCHADELOOSSTELLINGEN (ONGEVALLENVERZEKERING).
Voorwerp der verzekering is datgene wat den verzekerde gewaarborgd is. Het kan een zakelijke of een geldelijke uitkeering zijn. Onder zakelijke uitkeering verstaan wij dan zoowel de geneeskundige verzorging als het verstrekken van levensmiddelen. De vraag kan gesteld worden aan welke van beide soorten uitkeeringen in beginsel de voorkeur ware te geven; of het niet meer in overeenstemming is met het wezen eener sociale voorzorg om voorrang te geven aan zakelijke hulp, omdat toch het doel eigenlijk is den loonarbeider te bevrijden uit een noodtoestand waarin hij is geraakt1). Hoe dit zij, in den tegenwoordigen stand der sociale verzekering staat de geldelijke uitkeering voorop; de zakelijke is in den regel aanvulling Alleen in een enkel geval treedt zij in de plaats van de geldelijke uitkeering, n.1. indien gevreesd wordt dat de verzekerde, doordat hij geregeld misbruik maakt van drank, zijne invaliditeits- of ouderdomsrente niet goed zal besteden. (I.W. art. 170.)
Wij onderscheiden drie vormen in het voorwerp der verzekering: de schadeloosstellingen; de uitkeeringen en de renten.
Van schadeloosstelling is alleen sprake bij de ongevallenverzekering. Al datgene waarop de verzekerde, die door een ongeval getroffen wordt, aanspraak heeft, is een
1) Zie Smittmann: „Sozialversicherung" in Conrad's Handwörterbuch der Sozialwissenschaften.



schadeloosstelling; ook al draagt deze den naam van uitkeering of rente.
De schadeloosstellingen in de ongevallenverzekering bestaan uit de genees- en heelkundige behandeling, de verstrekking van geneesmiddelen inbegrepen; in tijdelijke uitkeering en in rente. De eerste is het noodzakelijk directe gevolg van het ongeval zelf, de uitkeering en rente houdt verband met de schade aan het arbeidsvermogen toegebracht. Kan de geneeskundige hulp niet langs directen weg verschaft worden dan zullen toch de kosten ervan vergoed worden.
In beginsel is het onverschillig wie de geneeskundige hulp aan den getroffene verleent; het zal den getroffene dus in den regel vrijstaan zich de hulp te verschaffen, die hij zelf wenscht (vrije artsen-keuze). Slechts zal geëischt worden, dat de hulp van een dokter wordt ingeroepen wijl het in het belang der verzekering is dat deze spoedig en doeltreffend verleend wordt. Deze schadelodstelling zal als regel mede omvatten het verschaffen van kunstmiddelen aan een getroffene die verlies van een lichaamsdeel heeft te betreuren (kunstoogen en -beenen). Dit is geheel in overeenstemming met het begrip der schadevergoeding en kan den arbeider ook eventueel van pas komen bij het wederaanbieden zijner diensten op de arbeidsmarkt.
Ingeval het ongeval aan schipbreuk te wijten is zal de schadeloosstelling mede omvatten een vergoeding voor de schade wegens het verlies der uitrusting door een lid van de bemanning geleden.
Met het verleenen van de zakelijke schadeloosstelling in den vorm der geneeskundige hulp is echter in veel gevallen de schade den arbeider door het ongeval aangedaan niet vergoed. Hij derft ook gedurende korter of langer tijd zijn loon of een deel daarvan. Hiervoor zal hij geldelijk schadeloos gesteld moeten worden. In welken vorm? Bij wijze van een vergoeding in eens (afkoop) of door al of niet afloopende uitkeeringen van bepaalde bedragen?
In het stelsel der sociale verzekering is de laatste vorm



gekozen, slechts enkele uitzonderingen bestaan in onze wetgeving, die het systeem echter niet aantasten, nml. afkoop in gevallen, dat de jaarlijksche rente slechts een zeer gering bedrag uitmaakt.
Aan uitkeeringen is boven afkoop de voorkeur gegeven wijl alsdan de zekerheid bestaat dat het doel der verzekering zoo goed mogelijk bereikt wordt; het in-handen stellen van een afkoop-som geeft geen voldoenden waarborg.
Het systeem onzer ongevallen-verzekering kent als geldelijke schadeloosstellingen: de tijdelijke uitkeering en de rente. De eerste wordt verleend, indien de getroffene na den derden dag zijn arbeid nog niet kon hervatten en eindigt uiterlijk den 43en dag. Is hij alsdan nog geheel of ten deele arbeidsongeschikt dan wordt hem een geregelde uitkeering verstrekt in den vorm eener rente, hetzij voorloopig zoolang geen vermoedelijk blijvende toestand is ingetreden, hetzij blijvend.
De berekening der tijdelijke uitkeering en der rente geschiedt naar verschillende regels. In verband met het tijdelijke karakter der eerste, houdt zij geen direct verband met het dagloon van den arbeider, doch geschiedt zij naar een gemiddeld dagloon, dat een gelijksoortige arbeider verdient. Zij bedraagt hiervan 80 %. De rente echter houdt direct verband met het loon, dat de arbeider persoonlijk geniet en voorts met het invaliditeits-percentage waarmede naar schatting het arbeidsvermogen verminderd is. In de gevallen dat de arbeider geen loon in geld geniet, of een wisselvallig loon, of wel een loon dat beinvloed wordt door de bijzondere bedrijfsoefening, (b.v. in seizoenbedrijven), zullen bijzondere voorschriften uiteraard gelden.
De uitkeeringen en renten zijn ten slotte aan een grens gebonden. Eenerzijds wat het loon betreft, omdat geacht wordt dat het loon van hem, die de schade lijdt, als loonarbeider, in den regel een bepaalde loongrens niet overschrijdt. Overschrijdt hij deze wel, dan beschouwt de



wetgever hem in staat voor het meerdere zelf de schade te kunnen dragen. Het maximum dagloon is in onze wetgeving bepaald op ƒ 8.—. Anderzijds wat het percentage van het dagloon betreft. Als regel bedraagt de uitkeering derhalve niet het volle loon doch een deel daarvan; de tijdelijke uitkeering zooals wij zagen steeds 80 %, de rente in maximum 70 %; slechts in een enkel geval kan deze stijgen tot 100 % n.1. bij algeheele hulpbehoevendheid.
Het ongeval kan echter nog ernstiger gevolgen hebben en wel den dood van den getroffene.
Ook in dit geval kent de ongevallen-verzekering de schadeloosstelling in tweeërlei vorm. In de eerste plaats die ter voorziening in de kosten der begrafenis en in de tweede plaats die in den vorm van een rente aan de nagelaten betrekkingen. Beide schadeloosstellingen worden in onze ongevallen-verzekering berekend naar een vasten maatstaf en wel wederom naar het tot dagloon herleid jaarloon en tot een bepaald maximum percentage daarvan.
Het begrip nagelaten betrekkingen behoort niet in engen zin te worden opgevat. Het wordt bepaald door de omstandigheid in hoeverre de overledene, indien hij geen gezinshoofd was, de kostwinner was van zijn naaste familie-betrekkingen. Hieronder worden verstaan de betrekkingen zoowel in de opgaande lijn (ouders — grootouders), als in de neergaande lijn. Ten aanzien van de laatstgenoemde lijn valt op te merken, dat de aanspraak op schadeloosstelling zich uitstrekt over de wettige — de natuurlijke wettig erkende — en de stiefkinderen tot een bepaalden leeftijd (16 jaar). Pleegkinderen vallen derhalve hieronder niet, in tegenstelling met de invaliditeitsverzekering waarbij dit ten onzent wel het geval is.
§ 9. UITKEERINGEN (ZIEKTEVERZEKERING).
Het voorwerp der ziekteverzekering is het eenvoudigste. Wel is waar is de voorzorg in het geval van ziekte wel-



art. 48.) Hieruit vloeit reeds voort, dat ten aanzien van de ziekenverzorging ten onzent geen verzekeringsplicht zal bestaan. De genoemde bepaling bevat slechts een indirecten dwang.
Het voorwerp der ziekteverzekering bestaat ten onzent derhalve als regel in een ziekengeld, een percentage, n.1. 80 %, van het wettelijk dagloon van den verzekerde, dit laatste tot een maximum van ƒ 8 per dag, en gedurende een bepaald maximum tijdvak (6 maanden).
Reeds merkten wij op 1), dat het wettelijk dagloon niet gebaseerd is op het werkelijk verdiend loon van den verzekerde. Het is n.1. het loon, dat in de kalenderweek aan de ziekte voorafgaand gemiddeld is verdiend door een gelijksoortig arbeider. Wij vermelden daarbij met een enkel woord de reden, welke den wetgever heeft, om deze norm aan te nemen. Praktisch schept de toepassing van den norm geen groote afwijkingen, wijl toch het werkelijk verdiend loon van den verzekerde in den regel gelijk zal zijn aan dat van den gelijksoortigen arbeider. Afwijkingen kunnen echter uiteraard voorkomen. Het werkelijk loon kan door bijzondere omstandigheden in de vooraf gaande kalender-week laag zijn geweest (b.v. door één dag ziekte of afwezigheid), het kan ook abnormaal hoog zijn geweest (b.v. door uitkeering in eens van een gratificatie). Moeilijkheid baart dus in het algemeen de gelijkstelling met het dagloon van den gelijksoortigen arbeider niet. Wel echter in veel gevallen dat het gemiddelde berekend moet worden over de dagen der aan de ziekte voorafgaande kalenderweek. De landarbeider die in het begin der herfst-arbeidsperiode ziek wordt, ontvangt naar dezen maatstaf een veel hooger ziekengeld, dan indien de ziekte hem treft in den aanvang der lente. In veel gevallen zal een wettelijk dagloon gegrond op een gemiddelde over langer tijd dan ééne week, uitkomsten geven welke beter verband houden met den op bepaalde inkomsten gebaseerden levensstandaard van den
Zie blz. 47.



arbeider. Thans is in dit bezwaar slechts voorzien voor sommige categorieën van arbeiders, wijl elke maatstaf ontbreekt om tot een redelijk gemiddelde voor hen te komen, o.a. seizoen- en losse arbeiders.
Het zou ideaal zijn, indien in het algemeen het ziekengeld gesteld kon worden op 100%, in plaats van op 80 % van het dagloon, wijl aannemelijk is dat juist in tijd van ziekte het normale gezinsinkomen eerder te laag dan te hoog is. Hiertegen bestaan echter gegronde bezwaren, omdat de prikkel tot hervatting van den arbeid bij verschillende personen gevaar loopt gedood te worden, indien het ziekengeld gelijk wordt aan het loon. Het is daarom zoowel in het belang van den verzekerde als in dat van de ziekenkas, dat de wet maatregelen bevat om dit te voorkomen. Behalve deze maatregel van beperking van het ziekengeld, houdt de wet ook regelen in om te verhoeden, dat hetzij door dubbele verzekering, hetzij langs anderen weg tijdens de ziekte aan uitkeering en loon door den verzekerde meer wordt ontvangen dan in normale omstandigheden het geval is.
§ 10. RENTEN (INVALIDITEITS-EN OUDERDOMSVERZEKERING).
De grond der invaliditeitsverzekering, is zooals wij zagen, de optredende invaliditeit, resp. ouderdom van den verzekerde. Voorwerp der verzekering is de uitkeering eener rente, hetzij aan den verzekerde, hetzij na zijn overlijden aan de weduwe, op bepaalde voorwaarden, of (en) aan de daarvoor in de termen vallende weezen.
De ouderdomsrente en de weduwemente hebben het karakter eener blijvende rente, wat de laatste betreft, indien de weduwe een bepaalden leeftijd (60 jaren) heeft bereikt. Of de invaliditeitsvente dit karakter bezit, hangt af van den vorm der invaliditeit. Alleen in het geval, dat de invaliditeit onomstootelijk blijvend is, zal de rente ook blijvend bezit zijn. Is zulks niet het geval, dan kan de



rente worden ingetrokken van het oogenblik af, dat de verzekerde niet meer invalide is in den zin der wet.
Wat dit betreft bestaat derhalve een kenmerkend verschil tusschen deze rente en die welke als schadeloosstelling krachtens een der Ongevallen-wetten wordt toegekend. Het bedrag dezer laatste houdt verband met het geschatte invaliditeitspercentage en kan dus veranderlijk . zijn; het bedrag der invaliditeitsrente echter verandert niet zoolang de verzekerde als invalide wordt beschouwd.
Het stelsel van individueele invaliditeitsverzekering brengt mede, dat het bedrag eener toe te kennen rente verband houdt met den stand welke de verzekering van den aanvrager om rente vertoont (of uiteraard van den overledene op wiens naam de aanspraak is gegrond). Ten aanzien van elk verzekerde staat vast hoe lang de verzekering loopt en hoe groot de geldswaarde is van de bedragen, welke voor de verzekering (in den vorm van zegels) zijn betaald.
De wet bepaalt op welke wijze de berekening der rente moet geschieden. In onze wet is bij de regeling hiervan uitgegaan van het systeem, dat de rente verband moet houden, eenerzijds met den duur der verzekering en anderzijds met de waarde der betaalde premiën (geplakte zegels). Deze laatste waarde is voor een deel afhankelijk van de regelmaat in het plakken der zegels. Hoe regelmatiger betaald is des te hooger is ook de rente.
Dit stelsel kan onbillijk werken. De oudere arbeider b.v., die de arbeidsmarkt niet meer regelmatig opneemt, zal het volle aantal zegels per jaar niet kunnen halen. Voor hem zou gelden, dat door elk zegel, dat nog op zijn rentekaart geplakt wordt, zijn eventueele rente daalt. Onze oostelijke naburen noemen dit „herunter kleben". Het is daarom verklaarbaar dat de I.W. een bepaling inhoudt, welke er op is gericht om de nadeelen van de onregelmatige premiebetaling te voorkomen, zoowel ten aanzien van de oudere arbeiders als van de zeer jeugdige.
Wijl de premiebetaling ten onzent volgens de bestaande



wijze van indeeling der arbeiders in de loonklassen op grond van den leeftijd en het geslacht plaats heeft zal uiteraard ook de waarde der betaalde premiën hiervan afhankelijk zijn. Dit brengt ook mede, dat de rente niet dezelfde is voor alle rentetrekkers; zij is gedifferentieerd. Het is duidelijk, dat deze verscheidenheid bepaald wordt door de verscheidenheid der op leeftijd en geslacht gebaseerde premie-bedragen. Is deze verscheidenheid gering, dan is ook de differentiatie in de renten gering. Wijl bij ons alle mannelijke arbeiders boven den leeftijd van 21 jaar, onafgezien van beroep en loon, gerangschikt zijn in de 5de loonklasse (loon boven ƒ900 per jaar) is het duidelijk, dat de differentiatie in de renten voor hen niet groot is.
Tusschen de invaliditeits- en de ziekteverzekering bestaat een natuurlijk verband. Invaliditeit spruit immers in het algemeen voort uit ziekte. Voordat aanspraak op invaliditeitsrente ontstaat zal, indien de betrokkene wettelijk ook tegen ziekte verzekerd is, in den regel ziekengeld zijn genoten. De bepaling in de I.W. dat de aanspraak op tijdelijke invaliditeitsrente eerst ontstaat, indien de verzekerde zes maanden invalide is, houdt hiermede verband. Automatisch treedt de invaliditeitsverzekering op, indien de wettelijke termijn van zes maanden ziekengeld-uitkeering is verstreken.
Aan het slot van deze paragraaf moge nog eene korte aanteekening volgen over den samenloop van schadeloosstellingen, uitkeeringen en renten. De samenloop behoeft in beginsel niet uitgesloten te zijn; in den regel zal slechts door wettelijke bepalingen gewaakt worden tegen cumulatie (opeenhooping).
De arbeider, die door een ongeval wordt getroffen en dus ziek is, moet uiteraard niet tegelijk een tijdelijke uitkeering wegens het ongeval van 80 % van het loon en een ziekengeld tot een gelijk bedrag genieten. Doch de rentetrekker O.W., naar een bepaald invaliditeits-percentage een uitkeering ontvangend, zal zeker aanspraak op



worden, het is toch een der meest zegenrijke uitwerkingen der sociale verzekering, dat in deze gevallen kosteloos hulp wordt geboden.
Deze vorm van voorzorg is, daar waar de wettelijke regeling de ziekenverzorging niet insluit, geen voorwerp der verzekering. Het is geen wettelijke aanspraak, die de verzekerde kan doen gelden, maar desniettemin komt de hulp hem in veel gevallen ten goede en behoedt zij hem, wijl zij in den regel kostbaar is, voor ruineuse uitgaven of voor den steun der armenzorg. Dit is de beteekenis van den bekenden preventieven maatregel van art. 99 onzer I.W.
Tegenover het begrip: preventieve maatregel staat dat van repressieve, d.w.z. van den maatregel die genomen wordt om de gevolgen van een feit, dat zich heeft voorgedaan, zooveel mogelijk te beteugelen. Repressief is de sanatoriumbehandeling van den verzekerde, die wegens invaliditeit reeds rente geniet (I.W. art. 105); van repressieven aard is ook o.a. de bepaling van art. 25 onzer O.W. 1922, dat de mogelijkheid opent om een getroffene, rentetrekker, (derhalve niet de verzekerde, die een tijdelijke uitkeering geniet), die door het ongeval buiten staat is geraakt om zijn vroeger beroep uit te oefenen, te doen opleiden voor een ander beroep; repressief is ook de geneeskundige- en andere hulp, welke den ongevals-rentetrekker verschaft wordt met het doel om hem weder geheel of althans grootendeels geschikt te maken voor zijn arbeid, of om te bevorderen dat de niet meer geheel volwaardige rentetrekker zich in zijn arbeid aanpast aan het lichamelijk gebrek, dat hij uit het ongeval overhield.



HOOFDSTUK III.
DE LASTEN DER SOCIALE VERZEKERING. § 1. FINANCIEELE STELSELS.
De financieele lasten, welke de uitvoering der sociale verzekering medebrengt, zijn van verschillenden aard. Er valt onderscheid te maken tusschen de kosten der voorzorg en die van beheer (administratie-kosten). Deze tegenstelling is niet volkomen, omdat de kosten, welke vrijwillig worden gemaakt om de voorzorgslasten zooveel mogelijk te verminderen (kosten der prophylaxe b.v.) zoowel als voorzorgs-kosten dan wel als beheerskosten kunnen beschouwd worden.
De eerstgenoemde, de voorzorgs-kosten, vormen de z.g. netto-lasten der verzekering. Zij vloeien voort uit het wezen der verzekering. De overige kosten zijn een noodzakelijk kwaad.
Ten opzichte van deze kosten van beheer valt een onderscheid te maken. In de administratie-kosten zijn n.1. begrepen de noodzakelijke onkosten, welke gericht zijn op het verzekeringsdoel (kosten verbonden aan het bewerken van aanmeldingen, aangiften, rente aanvragen, enz. enz.), doch ook die, welke een ruimer doel bezitten (b.v. kosten van propaganda der vrijwillige ouderdoms-verzekering; kosten van controle op de naleving der wetten).
De administratiekosten hangen nauw samen met den vorm der wettelijke regeling van de verzekering en natuurlijk ook met hare uitgebreidheid. Aangezien de wijze van uitvoering der wetten van grooten invloed is op de administratiekosten, spelen deze bij de beoordeeling der wijze van uitvoering een groote rol.
De geldmiddelen tot dekking der lasten moeten opge-



bracht worden door de bij de verzekering betrokkenen, de belanghebbenden, en door den Staat. In beginsel, gezien oorsprong en doel der verzekering, staat voorop, dat de eerstgenoemden, d. z. de werkgevers en de arbeiders, de lasten betalen. In hoeverre de Staat, de schatkist, deelneemt in de lasten, zal afhankelijk zijn van het inzicht der Overheid of voor het welslagen van het beoogde doel de staatsmiddelen aangewend mogen of moeten worden. Moeten, omdat de inhoud der genomen wettelijke maatregelen er toe kan noodzaken, dat de Staat in de lasten bijdraagt. De totale lasten eener ouderdomsverzekering in den overgangstijd b.v. kunnen rechtens niet geheel worden gelegd op de schouders van de groepen der belanghebbenden, wijl in die lasten begrepen zijn de aanspraken over reeds, min of meer lang, verloopen jaren. De Overheid die dusdanige aanspraken wettelijk regelt, is tevens verplicht tot bijdrage in de middelen om de verplichtingen na te komen.
De onderscheiding, welke hierboven gemaakt is ten aanzien van de lasten, kan ook gelden voor de eventueele bijdrage van den Staat in die lasten. Het doel dezer bijdrage kan zijn deel te nemen in de netto-lasten der verzekering. Indien b.v. bepaald wordt, dat de premie voor de ziekteverzekering betaald wordt voor een derde door den werkgever, voor een derde door den arbeider en voor een derde door den Staat, dan wordt hierdoor uitdrukking gegeven aan de bedoeling van de Overheid om alle lasten dier verzekering, dus ook de netto lasten mede te doen dragen door alle ingezetenen.
De Nederlandsche wetgeving kent deze bijdrage niet; zij is gegrond op het beginsel, dat de belanghebbenden de netto lasten moeten dragen. Op dit beginsel maakt de regeling ten aanzien van de lasten der ouderdomsvoorziening in de overgangsjaren geen inbreuk.
Een staatsbijdrage kan voorts worden gegeven met het uitgesproken doel deel te nemen in de beheers-kosten. De bijdrage in de administratiekosten van de vrijwillige



ouderdomsverzekering en van de invaliditeitsverzekering is hiervan ten onzent een voorbeeld. Vóór 1922 droeg de Staat ook bij in de administratiekosten der ongevallenverzekering; voor de ziekteverzekering geschiedt dit van den aanvang af niet.
Houden wij de onderscheiding in het oog, welke betreffende de beheerskosten is gemaakt, dan is het onthouden van elke staatsbijdrage ook voor wat de beide laatstgenoemde verzekeringen betreft, niet zonder meer verklaarbaar. De uitvoering der verplichte verzekering brengt kosten mede, die gemaakt worden — niet om het verzekeringsdoel te verwezenlijken, maar—om de naleving der wetten te bevorderen of om stimuleerend in de richting van het doel der wetten te werken. Voorbeelden hiervan zijn de reeds genoemde kosten van controle op de naleving der wet en de propaganda-kosten. Het zou in het geheel niet in strijd met het algemeen beginsel der lasten-verdeeling zijn, indien de Staat deze kosten op zich nam.
De wijze waarop een sociale verzekering gefinancierd wordt, houdt verband met den aard der verzekering en met het inzicht, hoe de geldelijke aanspraken der verzekerden het veiligst gewaarborgd zijn. Het probleem is het eenvoudigst ten aanzien van de ziekteverzekering. In den regel is de ziekte kortstondig, doch fréquent. De uitkeeringen zijn derhalve meest van korten duur en het is niet noodig de financieele maatregelen te treffen welke jarenlange uitkeeringen noodig maken. Wel is waar moet erop worden gerekend, dat de ziekte-fréquentie het eene jaar gemiddeld grooter kan zijn dan een ander jaar en dat een ziekte zich min of meer epidemisch openbaart, dat zich dus veel ziektegevallen van denzelfden aard in korten tijd in een bepaald gebied voordoen. Het financieel beheer moet hiermede rekening houden en een reserve voor deze te verwachten tegenvallers kweeken. Doch overigens zullen de jaarlijksche kosten in verhouding tot het getal der verzekerden vrijwel steeds gelijk zijn.



Meer ingewikkeld is het probleem bij de ongevallenverzekering, omdat: 1°. een deel, zij het een klein deel, der ongevallen er toe leidt, dat de getroffene een blijvende uitkeering (rente) moet ontvangen, 2°. het ongeval, uitkeeringen tot gevolg kan hebben aan nog lang levende nabestaanden. De kosten dezer verzekering in eenig jaar blijven dus niet beperkt tot de kosten van de ongevallen welke in dat jaar plaats vinden; zij zullen ook betrekking hebben op ongevallen uit vroegere jaren. Gezien het gering aantal dezer laatstbedoelde gevallen zijn de blijvende kosten betrekkelijk gering; zij vorderen geen zeer groote geldsommen.
Ten aanzien van de invaliditeits- en ouderdomsverzekering geldt ten slotte, dat de kosten in den loop der jaren toenemen, doordat een steeds grooter wordend aantal verzekerden den leeftijd bereikt waarop zij aanspraken kunnen doen gelden, totdat na =fc 50 jaren, zulks in verband met den leeftijd van opname in de verzekering, een evenwichtstoestand is bereikt, waarna de lasten per jaar vrijwel gelijk blijven.
Er zijn verschillende methoden waarop de kosten gedekt worden. In hoofdzaak zijn er tweewelkemetallerleimodificaties worden toegepast, n.1. het stelsel van omslag der lasten (het omslag-stelsel) en het stelsel van kapitaaldekking.
Er bestaat ten aanzien van het laatstgenoemde stelsel weinig eenheid van terminologie. Nu eens wordt gesproken van kapitaal-dekkingstelsel, dan weer van premiestelsel, ook wel van verzekeringstelsel. 1)
Gaan wij even buiten onze grenzen te rade bij de Duitsche deskundigen dan vinden wij de onderscheiding in drie hoofdvormen; n.1.: 1°. Umlage-verfahren; 2°. Anwartschafts-deckungsverfahren en 3°. Kapital-deckungsferfahren. 2) De tweede vorm drukt wel het beste uit wat
1) Laatstgenoemde term gebruikt Prof. Dr. A. G. Holwerda in zijn Prae-advies over „De economische beteekenis van de fondsvorming bij de Soc. Verzekering" in 1930 uitgebracht voor de Vereeniging voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek. ( s Gravenhage, Mart. Nijhoff.)
2) Lutz Richter: „Sozial-Versicherungsrecht". Berlin 1931. Blz. 109.



wij bedoelen met de algemeene benaming van premiestelsel; hij is echter niet in een woord in het Nederlandsch te vertalen. Anwartschafts-deckungsverfahren beteekent: het stelsel van dekking der over een bepaald berekeningstijdvak te verwachten aanspraken van de geheele groep der verzekerden.
Zonder gevaar voor misverstand kunnen wij de ten onzent toegepaste methoden van dekking aanduiden met de termen: omslagstelsel (I), en premiestelsel met of zonder kapitaal-dekking (II).
L Het omslag-stelsel.
Het omslag-stelsel gaat uit van het beginsel, dat de kosten der verzekering over een bepaald tijdvak, zoo kort mogelijk, dus b.v. over een jaar genomen, opgebracht moeten worden en verdeeld over hen, die ze moeten opbrengen (de bijdrage-plichtigen of contribuabelen). Onder kosten zijn te verstaan, zoowel de netto-lasten der verzekering, dus ook de eventueel verplichte reserveering (wettelijke reserve) als de administratiekosten.
De verdeeling of omslag over de contribuabelen kan naar verschillende, vooraf-bepaalde maatstaven geschieden naar gelang van de soort der verzekering. Voor de ziekteverzekering b.v. naar rato van het uitbetaald loonbedrag; voor de ongevallenverzekering in verhouding van de uitkeeringen wegens ongevallen in elke onderneming of ook wel in evenredigheid van de uitgestrektheid der ondernemingen (land- en tuinbouw-ongevallenverzekering).
Het omslag-stelsel heeft de aantrekkelijkheid van den eenvoud. Het maakt de kosten overzichtelijk en geeft sluitende rekeningen, zoodat in de toekomst geen verrassingen zijn te verwachten. Het maakt ook niet noodig, dat voor uitkeeringen in latere jaren kapitalen worden bijeengebracht, aangezien toch elk jaar zijn eigen kosten draagt.
Gezien de behoeften der verschillende soorten van verzekering, welke wij reeds hebben vermeld, eigent zich het omslagstelsel in de eerste plaats voor toepassing op het gebied der ziekteverzekering. Bij deze verzekering vormen



de kosten per jaar een afgerond geheel. Ten aanzien van de overige verzekeringen biedt het meer moeilijkheden. Zoowel bij de ongevallen- als bij de invaliditeitsverzekering moet in de dekking van soms langjarige verplichtingen voorzien worden.
De minste moeilijkheden biedt echter van deze beiden de ongevallenverzekering. De dekking der lasten kan hier geschieden door ieder jaar om te slaan het bedrag der uitgekeerde schadeloosstellingen (plus natuurlijk de administratiekosten), onafhankelijk van de vraag of deze schadeloosstellingen in het afgeloopen jaar zijn ontstaan dan wel gegrond op aanspraken, welke in vroeger jaren ontstaan zijn. Denkbaar is echter ook, dat de toekomstige verplichtingen uit de ongevallen voortvloeiende direct worden afgekocht, door storting van een bedrag, dat voldoende is om die verplichtingen na te komen (de z.g.n. contante waarde der verplichtingen) en dat deze kapitalen in den omslag worden begrepen.
Zuivere toepassing van het omslagstelsel ten opzichte van de invaliditeits- en ouderdomsverzekering stuit op veel grootere bezwaren.
De aanspraken, welke de arbeiders aan deze verzekering ontleenen, zijn in den regel gebonden aan een langen wachttijd. Volgens onze Invaliditeitswet bedraagt deze wachttijd voor de invaliditeitsrente 150 weken. Indien wij afzien van alle overgangsbepalingen omtrent de renten beteekent dit, dat in de eerste drie jaren de lasten zeer gering zijn (netto-lasten ontbreken) en dat zij geleidelijk stijgen om na dertig jaren (in verband met den leeftijd voor de aanspraak op ouderdomsrente) plotseling sterk toe te nemen en wel in stijgende mate. Wijl bij den opzet onzer wet is uitgegaan van de gedachte, dat de arbeider op 16-jarigen leeftijd toetreedt tot de verzekering, zal dan na =fc 50 jaren door regelmatig uitvallen van 65-jarigen en overledenen alsmede door toetreding van de jongeren een toestand van evenwicht zijn ontstaan in dezen zin, dat jaarlijks de lasten



sche en andere gegevens betreffende het complex van alle verzekerden. Zoodoende zal de premie voor deze verzekeringen, behalve datgene wat noodig is om directe verplichtingen na te komen, ook bevatten het geldbedrag dat noodig is om aan de later optredende aanspraken te kunnen voldoen.
Het stelsel van premieheffing biedt theoretisch den meest veiligen waarborg, dat ten allen tijde de betrokkenen datgene zullen ontvangen, waarop de wet hun aanspraak geeft. Het heeft boven het omslagstelsel het voordeel, dat de toekomstige generatie de gelden aanwezig vindt om de verplichtingen, welke vroeger zijn ontstaan, na te komen Het heeft echter het gebrek, dat fouten bij de berekening der premie, door gemis aan voldoende gegevens of anderszins, gemaakt zich jarenlang kunnen wreken. Dit kan tot gevolg hebben, dat de contribuabelen over een aantal jaren te veel of te weinig hebben betaald. In het laatste geval zullen de premiën verhoogd moeten worden of wel het ontbrekende door den Staat aangevuld moeten worden. De geschiedenis onzer industrieele ongevallenverzekering bevat hiervan een voorbeeld. Eenige jaren nadat het eerste premie-tarief der Rijksverzekeringsbank gewerkt had, bleek dit, door aanwijsbare factoren ten aanzien van bepaalde bedrijven, ontoereikend te zijn geweest, zoodat een tekort van bijna 4 millioen gulden was ontstaan. Dit tekort werd na tariefs-herziening weer aangevuld zonder dat de Staats-financiën ter hulp geroepen behoefden te worden.
De Fondsvorming.
Toegepast bij de ziekteverzekering leidt het premiestelsel niet tot fondsvorming; kapitaal-dekking is daar, zooals wij zagen, niet noodig. Toegepast bij de ongevallenverzekering en bij de ouderdoms-verzekering (verplichte en vrijwillige) voert het van zelf tot fondsvorming. De opbrengst der premiën is immers bestemd om voor een deel eerst in de toekomst gebruikt te worden. De premiën



worden ontvangen, verzameld, voor zoover niet uitgegeven belegd en beheerd, zoodat het fonds gevormd is.
Bij de ongevallenverzekeringen zal dit fonds geen grooten omvang bezitten, wijl de contante waarde der toekomstige verplichtingen niet groot is. In ons land is b.v. de ervaring opgedaan, dat niet meer dan 5 % van alle ongevallen in de industrieele bedrijven min of meer blijvende verplichtingen tot gevolg hebben.
Van groote beteekenis is de fondsvorming bij een invaliditeits- en ouderdomsvoorziening. In de eerste tientallen jaren na de invoering dezer verzekering blijven de uitkeeringen beperkt tot invaliditeits- (weduwen- en weezen-) renten. Het gedeelte der premie, dat dient tot dekking van toekomstige lasten is dientengevolge groot; de omvang van het fonds neemt derhalve in betrekkelijk korten tijd zeer toe. Eerst na ongeveer 50 jaren treedt, zooals wij zagen, een toestand van evenwicht in tusschen de inkomsten en de uitgaven van dit fonds, indien de aanvangsleeftijd der verzekerden bij toetreding tot de ververzekering niet lager is dan =fc 16 jaar en niet hooger dan 35 jaar.
Een bijzonder karakter krijgt de fondsvorming, indien zooals in ons land bij de invoering der verzekering ook de arbeiders, die ouder dan 35 jaar zijn tot de verzekering worden toegelaten en direct deelen in de voordeden, zij het ook in begrensde mate. Deze groep vormt uiteraard geen normaal risico. Voor de arbeiders tot deze groep behoorend wordt wel premie betaald, doch indien deze premie even hoog is als voor de normale risico's, is het wel duidelijk, dat het bedrag ervan onvoldoende is tot dekking der lasten en zulks te meer, naarmate zij op het oogenblik van opname in de verzekering dichter bij den pensioengerechtigden leeftijd zijn. Het premiefonds is uiteraard niet in staat om den abnormalen last van alle uitkeeringen, welke hieruit voortvloeien, te dragen. De middelen tot dekking moeten grootendeels elders vandaan komen en wel uit de staatskas. Van belang is echter de wijze waarop dit ge-



passing van het omslagstelsel. Worden de lasten hooger gesteld dan noodzakelijk is en daaruit voor de toekomst gereserveerd, dan geschiedt niets anders dan dat een deel van het vermogen der gemeenschap wordt afgezonderd en bespaard. Zij wijzen vervolgens op de volgende bezwaren van de fondsvorming:
1 °. De belegging der gelden baart moeilijkheden, zorgen en kosten. Zij geschiedt door enkelen en geeft dezen derhalve groote macht over groote bedragen.
2°. De bespaarde gelden worden onttrokken aan het economisch maatschappelijk verkeer. Zij worden uiteraard veilig belegd, dus meestal in schuldbekentenissen van openbare lichamen of in hypotheken voor woningbouw, waardoor eenerzij ds de particuliere belegger beperkt wordt in de mogelijkheid om zulks te doen en anderzijds de deelneming in productieve industrieele ondernemingen verkleind wordt.
3°. Het is ongewenscht, dat de openbare lichamen zoo gemakkelijk over deze gelden voor inproductieve doeleinden kunnen beschikken en er is tegenstrijdigheid in gelegen, dat de Staat die zelf jaarlijks millioenen in het fonds moet storten van hetzelfde fonds wederom geld leent.
4 °. Het gevaar bestaat, dat b.v. door waardevermindering van het geld (inflatie) te zijner tijd het belangrijke kapitaal veel minder waarde zal vertegenwoordigen dan waarop thans gerekend wordt.
Voor zoover het aan haar oordeel onderworpen vraagstuk der fondsvorming in verband met de staatsbijdragen betreft, kwam de reeds genoemde „Staatscommissie van Vuuren" in haar rapport van 1925 tot een oordeel, dat met op één na algemeene stemmen werd aanvaard. De commissie stelde tegenover elkaar het stelsel van dekking der aanspraken (de fondsvorming) tegenover de stelsels van dekking der renten en der betalingen en kwam tot de volgende conclusiën:



1°. Wijziging van het tegenwoordige stelsel zal ongewenschte verschuiving van lasten naar de toekomst tengevolge hebben. 2°. Bij de stelsels van dekking der renten en der betalingen zullen de verzekeringslasten op den duur zoo zwaar drukken, dat het instituut der sociale verzekering daardoor in gevaar zou kunnen worden gebracht. 3°. Het stelsel van de dekking der aanspraken bevordert
de kapitaal-vorming door besparing. 4°. Het huidige stelsel geeft zoo groot mogelijk zekerheid, dat het verzekeringsinstituut aan zijn verplichtingen in de toekomst ten volle zal voldoen. Intusschen was deze Commissie van gevoelen, dat in de wijze van het beleggen der gelden verandering moest komen. Dit geschiedde voor de verzekerings-fondsen door het Bestuur der Rijksverzekeringsbank naar eigen inzicht. De Commissie stelde voor een Centrale Beleggingsraad in het leven te roepen, die goedkeuring zou moeten verleenen aan de beleggingen der rijks-instellingen (behalve de R.V.B. dus ook van den Pensioenraad — de Rijkspostspaarbank — de Postchèque- en Girodienst). Dit denkbeeld is sindsdien verwezenlijkt.
Wat het bedrag der staatsbijdrage voor de Invaliditeitswet betreft, valt overigens nog op te merken, dat het sedert de totstandkoming der wet niet ongewijzigd is gebleven. De in de wet genoemde bijdrage dient overigens niet alleen tot dekking der renten uit te keeren in de overgangsjaren, doch ook met name tot dekking der administratiekosten.
De bijdrage was in de wet Talma van 1913 bepaald op 10 millioen gulden. In verband met de waardevermindering van den gulden werd zij bij de wetsherziening van 1919 bepaald op 21J/£ millioen. Naar berekening is onder dit bedrag begrepen een som van 4 millioen tot dekking der administratiekosten.
Sedert 1919 is dit artikel der I.W. (art. 20) tweemaal



gewijzigd, n.1. in 1926 (Wet van 30 Juli 1926 Stbl. no. 246) en in 1931 ( Wet van 31 Dec. 1931 Stbl. no. 599). Bij beide wetten is het bedrag der bijdrage verlaagd. Naar het luidt, tijdelijk verlaagd, en wel in verband met de noodzakelijkheid van bezuiniging in 's lands uitgaven. Bij de totstandkoming van de laatstgenoemde wet werd de verlaging gemotiveerd met een beroep op de uitkomsten der eerste vijfjaarlijksche balans (1924) van het het Invaliditeitsfonds, dat niettegenstaande de verlaging voldoende dekking voor de aanspraken bezit.
De regeling is thans als volgt: In beginsel wordt vastgehouden aan de 75-jarige annuiteit, welke bedraagt over de jaren 1920, 1921, 1922 en 1923 — 21 y2 millioen gulden; over 1924 en 1925, 1% millioen gulden; over 1926, 9 millioen vier honderd drie en twintig duizend gulden; over 1927, elf millioen vier honderd drie en twintig duizend gulden; over 1928, 13 millioen vier honderd drie en twintig duizend gulden; over 1929, 1930 en 1931, zeventien millioen zes honderd drié en twintig duizend gulden; over 1932, 1933 en 1934, elf millioen een honderd drie en twintig duizend gulden en over elk der volgende 60 jaren, zeventien millioen zes honderd drie en twintig duizend.
Dit beteekent practisch, dat over 1924 en 1925 de bijdrage is stopgezet op een bedrag van ruim één millioen na, en dat zij in de eerste volgende drie jaren, na aftrek van het onderstelde bedrag van ƒ 4 mill. aan administratiekosten, ruim ƒ 7 mill. zal bedragen.
Bij de laatste behandeling van het ontwerp betreffende de laatste wetswijzing (1931) gaf minister Verschuur te kennen, dat de Regeering niet ermede beoogde een wijziging te brengen in de methode van dekking der lasten van de I.W. en van invoering van het omslag-stelsel geen sprake is.
Intusschen had dit vraagstuk echter wel de aandacht der Regeering wijl in het zelfde jaar een nieuwe staatscommissie is benoemd met als opdracht o.a. de mogelijkheid te onderzoeken van: ,,voor zooveel betreft het invalidi-



„teitsfonds, vervanging van het geldende financieele stel,,sel der I. W. door een ander stelsel, dat in mindere mate ,,dan het bestaande stelsel tot vermogensvorming leidt.'' Naar haren voorzitter zal deze commissie, de Commissie Patijn genoemd kunnen worden. De commissie heeft haar rapport nog niet ingediend. Uit de opdracht valt af te leiden, dat de Regeering denkt aan de mogelijkheid van een stelsel, dat ten deele omslag-stelsel zal zijn.
Het invaliditeitsfonds heeft naast de premiën, de staatsbijdragen en de rente der belegde gelden nog een bron van ontvangst. De wet bepaalt, zooals eerder is uiteengezet, dat de arbeider niet verzekeringsplichtig is, voor wien op andere — wettelijk erkende — wijze in de verzekering tegen invaliditeit en ouderdom is voorzien. Onder deze groep vallen in hoofdzaak zij, die krachtens een of andere wettelijke of publiekrechtelijke regeling pensioengerechtigd zijn: ambtenaren in overheidsdienst; spoorwegarbeiders; mijnwerkers, o.a. Deze vallen echter onder de verplichte verzekering zoodra de bijzondere regeling op hen niet meer van toepassing is en zij den pensioengerechtigden dienst verlaten, zonder aanspraak op pensioen of uitgesteld pensioen te kunnen maken. Op dat oogenblik worden zij geacht gedurende den pensioengerechtigden diensttijd verzekerd te zijn geweest. Het hieraan verbonden geldelijk risico moet door den toenmaligen werkgever worden gedekt in den vorm van een bijdrage in het fonds, de z.g. wiskundige (mathematische) reserve.
De Staatswaarborg.
Het publiekrechtelijk karakter der sociale verzekering sluit in, dat de Overheid de aanspraken op uitkeeringen der verzekerden waarborgt. Zij kan er niet mede volstaan de instellingen of organen aan te wijzen, welke onder haar direct of indirect toezicht de wetten uitvoeren. In laatste instantie is de Staat zelf aansprakelijk. Dit beginsel vindt in onze verzekeringswetten uitdrukking. (O.W.



1921 art. 96. — L.O.W. art. 104. — I.W. art. 28. — O.W. 1919 art. 7. — Z.W. art. 57.) Uiteraard vloeit er uit voort, dat de Overheid, die de garantie geeft, ook de regelen vaststelt om de uitvoering financieel mogelijk te maken en zorg draagt, dat zooveel mogelijk een richtig beheer gewaarborgd is. Hiervan hangt af welke practische beteekenis de staatswaarborg voor de staatsschatkist heeft.
Nu zijn de voorzorgen, waarmede het geldelijk beheer van onze verzekeringswetten omgeven is, in het algemeen van dien aard, dat de staatswaarborg alleen in alleruiterste gevallen in werking behoeft te treden. Hetgeen trouwens ook in zijn wezen ligt.
Uit de verslagen en belansen blijkt wel spoedig of de geldmiddelen der fondsen voor het gestelde doel toereikend zijn. Er kan dus wel haast steeds gezorgd worden voor tijdige premie- of tarief herziening. Slechts ingeval dit niet wel mogelijk mocht blijken door allerlei bijkomstige omstandigheden — zooals het gebrek aan een evenwichtige verzekeringsportefeuille bij de L.O.W. — dreigt het gevaar dat te eeniger tijd de staatswaarborg zou ophouden een bloote formaliteit te zijn.
Behalve alle maatregelen van toezicht op de administratie en het beheer der premiën, zijn ten aanzien van den staatswaarborg ook van beteekenis de wettelijke bepalingen, welke bevoegdheid geven om de contribuabelen zoo noodig met toepassing van dwangmaatregelen (parate executie van dwangbevelen) tot betaling te dwingen, en die welke het verschuldigde (voor zoover de Invaliditeitswet betreft) préferent verklaren boven de meeste schulden van anderen aard.
Berust de uitvoering eener verzekering geheel of ten deele bij andere dan overheidsorganen, dan bestaat voor de Overheid in beginsel geen motief om zich in het financieel beheer te mengen, wijl dit een interne zaak dier organen is. Wijl echter de staatswaarborg tegenover de verzekerden in dat geval evengoed van kracht is, wordt



Zij maakt ten onrechte een zedelijken plicht tot een wettelijken.
Indien zij bedoeld is om dreigende armlastigheid op groote schaal te voorkomen, heeft zij in de eerste plaats niet meer het belang der verzekerden maar dat van den staat zelf op het oog; door het opleggen van dwang daarvoor offert zij de particuliere vrijheid op aan het staatsbelang.
Indien armenzorg of weldadigheid moeten optreden, moet dit niet worden beschouwd als iets vernederends maar als een eeuwenoud symptoom van naastenliefde en onderlinge hulp. 1)
Zooals reeds opgemerkt is, is thans de strijd om het stelsel vrijwel uitgestreden. De verplichte verzekering behaalde in ons land en ook elders de overwinning. Schrijvend over het stelsel van verplichte en van vrijwillige verzekering merkte Dr. Zacher 2) reeds in 1902 op: ,,De typische vormen van beide stelsels vertoonen Duitschland en Frankrijk. Welke vorm zal op de verdere ontwikkeling haar stempel drukken? Vermoedelijk die van Duitschland. En wel omdat de Fransche wetgeving uitsluitend is gericht op de bevordering van het particulier initiatief en in een halve eeuw nog niet bij benadering heeft bereikt, wat de Duitsche verplichte verzekering in weinige jaren bereikte." Hij wijst erop, dat de vrijwillige verzekering uitgaat van het onvruchtbaar gebleken individualistische beginsel, de verplichte verzekering echter van het sociale. De moderne samenleving ziet in plaats van het individu meer de groep als een der elementen waaruit zij is samengesteld. De door haar gevorderde maatregelen zullen derhalve meer het oog hebben op de groep, daarbij echter het belang van het individu mede betrachtend.
Naar zijn oordeel is de verplichte verzekering in haar resultaten zoo belangrijk wijl de verhoogde bestaanszeker-
*) Zie ook Mr. J. H. Schemer: Verplichte Verzekering en de A.R. Partij. Acad. Proefschr. 1931.
2) Rückblick und Ausblick auf die Entwickelung der Arbeiterversicherung in Europa. („Die Arbeiterversicherung".)



heid van den arbeider zijn arbeidsvreugde vermeerdert, hetgeen niet alleen geschiedt door een behoorlijk loon en een gepasten arbeidstijd maar ook door het zooveel mogelijk wegnemen van de risico's voor leven en gezondheid die het moderne bedrijf meebrengen. Hij wijst er ook op, dat juist in het land waar de vrijheid van het individu als een zwaarwegend bezwaar tegen de verplichte verzekering werd naar voren gebracht, n.1. in Engeland, het eerst de arbeiders&esc/ierminp' wettelijk geregeld werd.
Als bezwaar tegen de verplichte verzekering geldt ook dat zij groote geldelijke lasten op de bevolking legt. Doch tegenover deze groote lasten moeten de tegen-praestaties worden gesteld. Zoo o.a. het ontlasten van de kosten der openbare en der particuliere armenverzorging, welke afnemen naar gelang de gevolgen der verzekering doorwerken; voorts het behoud van de koopkracht dergenen wier bestaan blijvend beter verzekerd is en niet in de laatste plaats de voordeelen welke het behoud of het herstel van de arbeidskracht der individuen tot gevolg hebben.
Toch zullen zij, die het stelsel der verplichte verzekering als het meest verkieselijke aanvaarden, de vrijwillige verzekering niet behoeven te verwerpen.
De toepassing van het eerstgenoemde stelsel ten aanzien van de groote massa der loonarbeiders, legt ongetwijfeld groote lasten op de gemeenschap met als noodwendig gevolg, dat de uitkeeringen betrekkelijk gering zullen zijn. Het maximum dat bijvoorbeeld onze invaliditeits-en ouderdomsverzekering aan rente kan bieden is ƒ 5 a ƒ 6 per week. Deze verzekering houdt wel eenigszins, doch slechts in geringe mate, rekening met de individueele behoeften van den arbeider. Zelfs, indien de mogelijkheid komt te bestaan dat meer verscheidenheid in de uitkeeringen wordt gebracht, in verband met de positie van bepaalde groepen van arbeiders, dan nog zou wellicht de verzekering een minimum bieden. Er is derhalve plaats om te denken aan de vrijwillige verzekering als aanvulling van de verplichte.
Doch tevens heeft de vrijwillige verzekering beteekenis



pensioen genoten zal worden, indien de verplicht verzekerde blijkt invalide te zijn. Ook in dit geval wordt derhalve de verplichte verzekering als stelsel gehandhaafd. Hierdoor vervalt dan echter grootendeels het motief, dat bij de propaganda van het staatspensioen een voorname plaats inneemt, dat namelijk laatstgenoemd stelsel onnoodig kostbare uitvoering tot gevolg heeft.
Het streven naar het staatspensioen verdient echter ook uit een ander, algemeen oogpunt nog nadere beschouwing. In beginsel toch draagt het het karakter van te zijn een staats-verzorging en is als zoodanig bedoeld.
Vanzelf rijst dan de vraag of ook niet de andere sociale voorzieningen, bijv. voor het geval van ziekte, invaliditeit, werkloosheid, los van de sociale verzekering, voorwerp van staats-verzorging kunnen of behooren te zijn.
Het antwoord is, dat zij het zeer zeker kunnen zijn en dat zelfs de vorm waarin de sociale voorzorg thans grootendeels gegoten is, zoo ruim gemaakt kan worden, dat practisch gesproken de sociale verzekering het karakter van staats-verzorging kan aannemen. Het vervallen van elke loongrens voor den verzekeringsplicht voor de ziekteen invaliditeitsverzekering; de uitbreiding van dien verzekeringsplicht ook tot zelfstandigen binnen min of meer ruime grenzen zou immers — met behoud van het stelsel der sociale verzekering — een zoodanige uitbreiding eraan kunnen geven, dat practisch de meerderheid van de ingezetenen in de verzekering zou zijn opgenomen. Dat dit echter in strijd zoude zijn met oorsprong en doel der sociale verzekering is, na hetgeen in de vorige paragrafen is meegedeeld, niet twijfelachtig.
Evenmin, dat het gewenscht zou zijn.
De toepassing van nieuwe beginselen, brengt steeds het gevaar mede, dat het heilzame ervan erkend zijnde, de zucht ontstaat om haar meer en meer uit de breiden en af te leiden uit de richting welke oorspronkelijk werd ingeslagen. Daarom mag niet uit het oog worden verloren, dat het doel der sociale verzekering nooit geweest is een



zelf-doel, nml. om door verplichte verzekering van staatswege alle ingezetenen te ontlasten van de zedelijke verplichting om voor eigen toekomst enz. te zorgen, doch slechts een middel om de misstanden, voortvloeiende uit de ongelijke positie van werkgever en arbeider, in het sociale leven te bestrijden.
In Duitschland waar de praktijk der sociale verzekering twintig jaren ouder is dan in ons land en waar de omvang der verzekering uitgebreider is, doordat de ziekteverzekering ook omvat de geneeskundige hulp, is de kritiek op de ontwikkeling der sociale verzekering vooral in de naoorlogsche jaren meer en meer ernstig. Van medische zijde richt zich de kritiek voornamelijk op den omvang die de ziekteverzekering heeft gekregen, eenerzijds door uitbreiding en anderzijds door de bevoegdheid welke de ziekenkassen bezitten om de gezinsleden der verzekerden tot de kas toe te laten. Doch de kritiek richt zich ook op de andere voorzieningen 1). Naast critici, die de verplichte verzekering op grond van de opgedane ervaringen geheel zouden willen opheffen en vervangen door een stelsel van spaardwang, staan zij, die het zegenrijke van de sociale verzekering erkennen doch waarschuwen, tegen overspanning. Een enkele korte aanhaling uit het boekje van Prof. G. Albrecht moge dit aantoonen. Na gewezen te hebben op het gevaar om in den Staat den altijd helpenden en ingrijpenden verzorger te zien, zegt deze schrijver: „Hier geldt het, helder de grenzen der sociale politiek na te sporen. Het is uit moreel oogpunt bedenkelijk, aanspraken op hulp tot stand te brengen, die de zelf-verantwoordelijkheid verlammen en den zin voor de zelf-hulp onderdrukken; en wel niet slechts wijl hierdoor een voor het economisch leven noodzakelijk element van energie wordt tegengewerkt, maar voor alles ter wille van denmensch zelf, die vernederd wordt
1) Wie hierin belang stelt leze o.a.:
Dr. Erwin Liek: „Die Schaden der Sozialversicherung".
Dr. W. Baumer: „Die Krankenversicherung" (München 1930).
Prof. Gerhard Albrecht: „Grundfragen der Sozialversicherung" (Berlin 1929)
É



arbeider, wien een ongeval treft, dat tijdelijk of blijvend vermindering van zijn arbeidsgeschiktheid tot gevolg heeft, of dat zijn dood veroorzaakt, schadeloosstellingen te verkenen, in het laatste geval aan de nagelaten betrekkingen.
b. De Land- en Tuinbouw-ongevallenwet (L.O.W. 1922), welke hetzelfde doel heeft als de O.W. 1921, ten aanzien van de arbeiders, die in het landbouwof aanverwante bedrijven werken.
c. De Zeeongevallenwet 1919 — oorspronkelijk de Oorlogszeeongevallenwet 1915 — eveneens met eenzelfde doel als de O.W. 1921 ten aanzien van schepelingen op zeeschepen. Deze wet, die het karakter heeft van een voorloopige regeling, wijkt in twee voorname opzichten af van de beide andere ongevallenwetten. Zij geeft geen aanspraak op geneeskundige behandeling. Zij is voorts een privaatrechtelijke regeling.
d. De Invaliditeitswet 1913 (I.W.), in 1919 volledig in werking getreden en in dat jaar belangrijk gewijzigd, welke tot doel heeft aan verzekerden renten toe te kennen ingeval van invaliditeit en ouderdom, alsmede aan de weduwen en weezen dier verzekerden.
e. De Ouderdomswet 1919 (O.W. 1919), welke de vrijwillige verzekering uitsluitend van ouderdomsrente (eventueel overlevings-rente) regelt.
ƒ. De Ziektewet 1913 (Z.W.), welke na belangrijk te zijn gewijzigd in 1930 is ingevoerd en welker doel is aan verzekerden een geldelijke uitkeering te verstrekken in geval van ziekte. Behalve uiteraard de Ouderdomswet 1919 gaan, zooals reeds werd opgemerkt, de wetten uit van het stelsel van verplichte verzekering, waarbij voor zooveel noodig ruimte is gelaten voor vrijwillige verzekering.
De vorm waarin het stelsel gegoten is, is echter niet voor alle verzekeringen gelijk. Ten aanzien van de onge-



vallen- en de ziekteverzekering geldt, dat ieder arbeider, voor zoover hij onder de bepalingen der wet valt, verzekerd is. Een daad zijnerzijds is niet noodig; hij is wettelijk verzekerd. (O.W. 1921 art. 1 — L.O.W. 1922 art. 2 — Z.W. art. 21). Verband tusschen zijn verzekering en betaling van premie bestaat niet direct. Ook indien ter zake van zijne verzekering geen premie mocht zijn betaald, dan kan hij zijn aanspraken toch doen gelden 1).
Ten aanzien van de invaliditeits- en ouderdomsverzekering echter geldt, dat de arbeider, die voldoet aan de voorwaarden van den verzekeringsplicht, gehouden is zich te verzekeren. (I.W. art. 31). Eerst indien hij de verplichting om zich te verzekeren is nagekomen en vastgesteld is, dat hij zulks terecht deed, is hij verplicht-verzekerd.
De vorm van de I.W.-verzekering houdt verband met het karakter dezer verzekering als individueele verzekering. De verzekerde is persoonlijk als zoodanig bekend; zijn aanspraken zijn gegrond op de resultaten van zijn eigen verzekering. Ook de ziekteverzekering heeft in ons land wettelijk, althans voor een deel een individueel karakter; zij kent eveneens de inschrijving der verzekerden (Z.W. art. 29), practisch is deze inschrijving echter door een algemeenen maatregel van bestuur ter zijde gesteld.
In de gevallen dat individueele inschrijving niet wordt geëischt, zooals bij de ongevallenverzekering en feitelijk ook bij de ziekteverzekering, is er sprake van een collectieve verzekering, d.w.z. de gezamenlijke arbeiders van den werkgever worden als een verzekerd geheel behandeld.
De vrijwillige verzekering is uiteraard een individueele verzekering. De omvang dezer verzekering wordt bepaald door de regelen, welke in elke bijzondere wet zijn opgenomen. De wet op de vrijwillige ouderdomsverzekering bestrijkt haar eigen gebied en stelt de verzekering voor
x) De bemanning van een zeeschip is verzekerd tegen ongevallen, mits de eigenaar van het schip aantoont, dat de eventueele aanspraken der bemanning gewaarborgd zijn. (Z.O.W. 1919).



ieder ingezetene des Rijks en voor ieder Nederlander, niet ingezetene, open. (O.W. 1919 art. 10).
Voor wat de ongevallenverzekering aangaat, bepaalt de mogelijkheid der vrijwillige verzekering zich tot den werkgever van verzekerde arbeiders en diens echtgenoote (O.W. 1921 art. 87) en tot de inwonende kinderen (L.O.W. 1922 art. 99), voorzoover echtgenoote en kinderen in het bedrijf werkzaam zijn. De reden dezer beperking houdt uiteraard verband met het feit, dat alleen deze personen evenals de verzekerde arbeiders aan bedrijf sgevaar zijn blootgesteld.
Bij de ziekteverzekering is de mogelijkheid der vrijwillige verzekering uitgebreider. Behalve dat zij, die door een of andere omstandigheid niet meer verplicht-verzekerd zijn, bevoegd moeten zijn in de verzekering op eigen kosten te blijven, zal de toegang tot een ziekenkas, op bepaalde voorwaarden, zonder bezwaar voor personen behoorende tot bepaalde groepen, die de wet niet in de verplichte verzekering opgenomen heeft, opengesteld kunnen worden. (Z.W. art. 78). Allicht zullen dit groepen van personen zijn die maatschappelijk met de verplicht-verzekerde arbeiders gelijk staan.
Ook ten aanzien van de invaliditeits- en de ouderdomsverzekering bestaat in beginsel geen bezwaar een ieder in staat te stellen zich op eigen kosten te verzekeren en wel in den vorm eener vrije verzekering. (I.W. art. 69). De verplichte verzekering kan echter in het stelsel onzer wetgeving alléén beëindigd worden, mits de bevoegdheid ertoe bestaat, door een vrijwillige daad van den verzekerde, de z.g.n. vervallenverklaring der verzekering (I.W. art. 55). Is de verzekerde niet meer verzekeringsplichtig en legt hij de bedoelde verklaring niet af, dan kan hij zelf de verplichte verzekering als een vrijwillige voortzetten. Zoo ontstaat de vrijwillige voortzetting der verplichte verzekering. (I.W. art. 51).
Reeds werd opgemerkt, dat in ons land vooralsnog



ontbreekt een wettelijk verzekering tegen werkloosheid. De behandeling van dit onderwerp valt daarom buiten het bestek van dit boekje. Wijl echter het vraagstuk reeds jaren actueel is, moge eene algemeene toelichting eene plaats vinden 1).
De werkloosheidsverzekering beoogt den verzekerden arbeider een geldelijke uitkeering te verstrekken, indien hij buiten eigen toedoen gebrek aan werk heeft, derhalve gedwongen werkloos is. Op dit laatste valt de nadruk. De wil om te arbeiden moet aanwezig zijn; dit is b.v. bij werkstaking niet het geval. Evenmin is dit het geval, indien sprake is van, wat genoemd kan worden, subjectieve werkloosheid, d.w.z. van werkloosheid, die de arbeider zich zelf heeft te wijten. Voorbeelden hiervan zijn: ontslag wegens zonder gegronde reden het werk te hebben verlaten; werkloosheid als gevolg van onwil om te werken of werk te zoeken, of wel als gevolg van onwil om werk te aanvaarden dat voor den arbeider geschikt is en hem wordt aangeboden, enz. De objectieve werkloosheid — de grond der verzekering — ontstaat door oorzaken van buitenaf. Al naar gelang van deze oorzaken is sprake van seizoen-, mode-, crisis-werkloosheid.
De bestaande vrijwillige, niet wettelijk geregelde werkloosheidsverzekering is de vrucht van het zelf-doen der betrokken arbeiders, die in hun vakorganisaties werkloozenkassen hebben gevormd, waaruit bij gedwongen werkloosheid na het volbrengen van een wachttijd gedurende bepaalde tijdvakken uitkeeringen worden genoten.
In tijden van crisis-werkloosheid, gevolg dus van langdurige, ernstige verstoring van den geregelden gang der productie, bleken deze kassen echter veelal ontoereikend om — trots de redelijke bijdragen der leden — de uitkeeringen gedurende de vastgestelde tijdvakken te betalen.
Dit was aanleiding voor de Overheid om aan de kassen
1) De belangstellende lezer vindt over het onderwerp belangwekkende principieele beschouwingen in het werk van Dr. K. Kumpmann: „Die Arbeitslosigkeit und ihre Bekampfung". (Tübingen. 1920).



steun te verleenen, daarmede erkennend, dat dit onderling hulpbetoon der betrokken arbeiders een maatschappelijke beteekenis had, welke uitging boven het eigen belang van vak-genooten.
Deze overheidssteun is op verschillende manieren verleend. In hoofdzaak valt de aandacht op het zoogen. Gentsche en het Deensche stelsel.
Volgens het Gentsche stelsel wordt de bijdrage van overheidswege — het Rijk en (of) de Gemeente — gegeven in verhouding tot de uitkeeringen, welke werkloosheidskassen verstrekken.
Het Deensche stelsel stelt de bijdrage afhankelijk van het bedrag der bijdragen (de contributies) welke de leden der kas betalen. Het bevat alzoo den prikkel om de bijdragen der arbeiders zelf op redelijk en voldoend pijl te houden.
Laatstgenoemd stelsel vindt in ons land algemeen toepassing, sedert een algemeene maatregel van bestuur (Werkloosheidsbesluit 1917) de voorwaarden heeft vastgesteld, waarop rijk en gemeente aan de kassen bijdragen verleenen.
§ 2. DE KRING DER VERZEKERDEN.
De kring der verzekerden omvat het geheel van de personen, die onder de bepalingen van een verzekeringswet vallen. Al is zulks met het oog op de belangen van de ingezetenen en met het oog op de uitvoering gewenscht, het is niet noodzakelijk, dat de kring der verzekerden voor iedere verzekering dezelfde is. Afwijking kan alvast verklaarbaar zijn uit de omstandigheid, dat de tijdstippen waarop de wetten tot stand kwamen verschillend zijn en derhalve de eene wet meer dan de andere gegrond is op gewijzigde inzichten omtrent de wenschelijkheid om de verzekering uit te breiden of te beperken tot bepaalde groepen van arbeiders.
In de eerste plaats houdt uiteraard het bepalen van den kring rekening met het karakter der verzekering als verplichte of vrijwillige.
Eversen, De Grondslagen der Sociale Verzekering. 3



Wat de verplichte verzekering aangaat is de kring der verzekerden begrensd door de voorwaarden van den verzekerings-plicht. Hij strekt zich derhalve uit over de personen, die aan de wettelijk gestelde vereischten voor den verzekerings-plicht voldoen. Ten aanzien van de vrijwillige verzekering houdt het bepalen van de grenzen van den kring verband met sociaal-politieke overwegingen van anderen aard dan gelden voor de verplichte verzekering.
Verplichte Verzekering.
Algemeen criterium. Het algemeen criterium der verplichte verzekering volgt uit het doel der verzekering. Deze is immers tot stand gebracht voor loonarbeiders. Economisch wil dit zeggen, voor personen, die om te kunnen bestaan, hun — in den regel lichamelijke — arbeidskracht tegen belooning in dienst stellen van hen, die dezen arbeid, hetzij om te produceeren, hetzij voor eenig ander doel gebruiken.
Zelfstandigheid en afhankelijkheid (onzelfstandigheid) op het gebied van de goederen-voortbrenging en -verdeeling vormen dus in het algemeen de beslissende factoren bij het bepalen van den kring der verzekerden.
Hij die zelfstandig naar eigen inzicht besluit en doelbewust het productieproces leidt voor eigen rekening en op eigen verantwoordelijkheid is ondernemer; hij die de hem door een werkgever aangewezen taak verricht en in laatste instantie afhankelijk is van diens inzicht en wilsbesluit is, in den ruimsten zin genomen, arbeider.
De grondgedachte van deze tegenstelling is duidelijk, maar het practisch onderbrengen van concrete gevallen onder de begrippen is vaak zoo moeilijk, dat nooit alle twijfel door een algemeene definitie kan worden opgelost. Er dient als dan gelet te worden op verschillende bijkomende omstandigheden. De moeilijkheden blijven ook bestaan, indien — zooals in onze wetgeving — als algemeene regel geldt, dat verplicht-verzekerd is hij die krachtens arbeidsovereenkomst in rechtskundigen zin in dienst



van een ander tegen loon arbeid verricht. Wij denken dus hier aan de grensgevallen, waarin twijfel bestaat of de betrokken persoon loonarbeider dan wel zelfstandige is. Bevat de wet zelf voor de bijzondere gevallen geen bepalingen, dan moeten bij het nemen der beslissing in den eenen of den anderen zin de bijkomende omstandigheden den doorslag geven. Daarbij spelen dan een rol bijv. de persoonlijke gebondenheid of vrijheid bij het verrichten van den arbeid en de hiermede samenhangende levenspositie; de plaats waar de arbeid verricht wordt, het eigen lokaal of de eigen woning; de mate waarin het risico van de handeling wordt gedragen — eigen klantenbezit —; provisieloon; e.d.
Hoewel de privaat-rechtelijke arbeidsovereenkomst in het algemeen het criterium van den verzekeringsplicht zal zijn, wordt de kring der verzekerden hierdoor niet uitsluitend bepaald.
Het karakter der ongevallenverzekering leidt er toe den kring in de eerste plaats te bepalen tot hen, die hun arbeid verrichten in verband met de uitoefening van eenig bedrijf in een onderneming. Zij is immers vóór alles eene bedrijfsverzekering.
In mindere of meerdere mate kan deze beperking ook gelden voor de ziekteverzekering. Het ongevals-risico houdt geheel, het ziekte-risico eenigermate verband met het bedrijf waarin de arbeid wordt verricht.
Sociaal politieke overwegingen leiden er voorts toe, op bepaalde gronden, eenerzijds loonarbeiders van een verzekering uit te sluiten, en anderzijds personen die loonarbeid verrichten, zonder dit ingevolge arbeidsovereenkomst te doen, gelijk te stellen met hen die aan deze voorwaarde wel voldoen. Motieven van dezen aard lagen o.a. ten grondslag aan de bepalingen der O.W. 1901, welke den kring der verzekerden beperkten tot arbeiders werkzaam in bepaalde — bij de wet genoemde — bedrijven. De O.W. 1921 hief deze beperking eerst grootendeels op.



De Z.W. sluit het huispersoneel uit, hoewel dit arbeid verricht op grond eener arbeidsovereenkomst.
Wat de toepassing van den algemeenen maatstaf betreft, moge hier in het bijzonder worden gewezen op de kwestie der arbeiders van vreemde nationaliteit. In hun commentaar op de Ongevallenwet zeggen de schrijvers, Mr. H. W. Groeneveld en Mr. G. J. Sternberg, ,,De Ongevallenwet 1921" hieromtrent het volgende:
„Het is een algemeen rechtsbeginsel, dat, indien de wet „zelve haar heerschappij-gebied niet enger aangeeft, de „heerschappij eener wet zich uitstrekt over het gansche „gebied van den Staat, wiens daartoe aangewezen orgaan „de wet heeft uitgevaardigd. Dit beginsel wordt genoemd „het „territorialiteitsbeginsel" (territoir = grondgebied)."
Regelt de verzekeringswet ten aanzien van het gebied zijner heerschappij dus niets, dan is de genoemde algemeene rechtsregel van toepassing, dat wil dus zeggen dat alle arbeiders, ook vreemdelingen, die in ons land arbeid verrichten, onder de bepalingen der desbetreffende wet vallen. De bepaling in onze I.W., dat niet-verzekeringsplichtig is de vreemdeling, die in een onderneming van publieke vermakelijkheden anderen arbeid verricht dan het bedienen van bezoekers, is dus een bepaalde uitzondering op den regel. Dusdanige uitzonderingen zal men niet veelvuldig aantreffen, omdat het in beginsel niet gewenscht is vreemdelingen van een verzekering uit te sluiten, wijl zij dan wellicht op de arbeidsmarkt een voorsprong zouden bezitten op de Nederlandsche arbeiders.
Bedoelt de wet, wat haar heerschappij betreft, te gaan buiten het grondgebied van den Staat, dan zal zulks ook uit de wettelijke bepalingen moeten blijken. Als voorbeeld noemen wij de toepassing der ongevallenverzekering op arbeiders, die in dienst van een Nederlandsch aannemer in het buitenland een werk uitvoeren.
De toepassing van het territorialiteitsbeginsel kan tot gevolg hebben, dat Nederlandsche en ook vreemde arbeiders terzelfder tijd onder de bepalingen der wetten van



twee landen vallen. De gevolgen van deze dubbele verzekeringen kunnen voorkomen worden indien de betreffende Staten een tractaat (verdrag-overeenkomst) sluiten. Gevolg hiervan zal in den regel zijn, dat het beginsel van wederkeerigheid, toepassing vindt, m.a.w. dat de vreemde arbeider ten onzent wordt behandeld zooals de Nederlandsche arbeider in het vreemde land.
Het is wel duidelijk uit het voorafgaande, dat in de bijzondere verzekeringswetten niet kan volstaan worden met het vastleggen van een algemeen criterium van den verzekeringsplicht. Hoewel het afdalen in allerhande bijzondere gevallen (casuistiek) in eene wet, ook al ter wille van hare leesbaarheid en duidelijkheid, vermeden moet worden, is zulks uiteraard niet te vermijden, indien afwijkingen van den algemeenen regel door den wetgever bedoeld zijn.
Het zou te ver voeren en buiten het bestek van dit werkje liggen indien wij trachten de verklaring van alle in onze wetten opgenomen uitzonderingen te geven. Met vermelding van drietal der voornaamsten moet worden volstaan.
a. Kinderen van den werkgever. Alleen de Land- en tuinbouw Ongevallenwet (L.O.W. 1922, art. 1), sluit ten onzent de kinderen van den werkgever met name van de verzekering uit. Deze bepaling is uitvloeisel van het standpunt, dat eigen kinderen in den regel niet geacht kunnen worden in dienst van de ouders tegen loon werkzaam te zijn, doch dat deze werkzaamheid uitvloeisel is van het familieverband. In dezen gedachtengang is de bedoelde wettelijke bepaling feitelijk overbodig. Een tegengesteld voorschrift zou redelijk zijn, indien de wetgever — in afwijking van het algemeen kenmerk — die kinderen in de verzekering opgenomen wenschte te zien.
b. Arbeiders die in aangenomen werk arbeiden. Aangenomen werk veronderstelt zelfstandigheid. De vorm waarin het aangenomen werk door loonarbeiders in veel gevallen wordt verricht, vertoont echter



zooveel overeenkomst met loonarbeid, dat de wetgever terecht heeft trachten te voorkomen, dat in alle gevallen de aanneming van eenig werk tegen vooraf bepaalden prijs per hoeveelheid, oppervlakte enz. zoude uitsluiten van de verplichte verzekering. Voldoet de aanneming van werk aan bepaalde vereischten, dan wordt zij daarom met loonarbeid gelijk gesteld. (O.W. 1921, art. 2a. — L.O.W. 1922, art. la — I.W. art. 4a — Z.W. art. 2). c. Tewerkstelling bij wijze van werkverschaffing. Het karakter van deze arbeids-verhouding sluit loondienst uit, aangezien van een vrije arbeidsovereenkomst geen sprake is. De wet zal daarom een bijzondere bepaling moeten bevatten, wil de werklooze arbeider die bij de werkverschaffing is geplaatst, in de verplichte verzekering zijn opgenomen. (O.W. 1921 art. 3a. — L.O.W. 1922 art. 3b. — I.W. art. 4b. — Z.W. art. 3).
Vooral de grondslag der ongevallenverzekering maakt het voorts noodzakelijk de werkings-sfeer der wet uit te breiden tot een aantal personen, die, hoewel zij in loondienst arbeid verrichten, bij het ontbreken van bijzondere bepalingen aan de verplichte verzekering zouden onttrokken zijn. De voorwaarde voor den verzekeringsplicht1) is immers, naast de loondienstverhouding, voor deze verzekeringen de werkzaamheid in een onderneming ter uitoefening van een bedrijf.
Het criterium is dus tweeledig; de arbeider moet in loondienst werken en tevens in een onderneming, d.w.z. in een zaak, inrichting e.d. waarin een bedrijf wordt uitgeoefend met het oog op winstbejag. Door de laatstgenoemde beperking zijn de arbeiders werkzaam o.a. in openbare bedrijven, bij werken in eigen beheer uitgevoerd en
1) Het is feitelijk niet juist te spreken van krachtens de Ongevallenwetten verzekeringsplichtige arbeiders. Verzekerd is de arbeider, die werkt in een verzekeringsplichtig bedrijf. Ten einde deze omschrijving telkenmale te ontgaan wordt kortweg van verzekeringsplichtige arbeider gesproken.



dergelijke van de ongevallenverzekering uitgesloten, indien niet een bijzondere wettelijke bepaling het tegendeel gebiedt. In die gevallen wordt immers óf geen winstbejag beoogd, óf geen bedrijf uitgeoefend. Hetzelfde geldt ten aanzien van onze ziekteverzekering, welke eveneens een tweeledig criterium bevat.
Ten einde dusdanige gevallen, indien zij niet al te zeer in strijd zijn met het hoofdbeginsel van de wet, naar de eischen der praktijk op te lossen en ter vermijding van casuistiek, zal de wetgever aan de uitvoerende macht in den regel bevoegdheid geven om bij algemeenen maatregel van bestuur nader voor te schrijven, in welke bijzondere gevallen de voorwaarde voor den verzekeringsplicht geacht wordt aanwezig te zijn. (O.W. 1921, art. 4 — L.O.W. 1922, art. 4 — Z.W. art 22).
Bijzondere criteria.
Met behoud overigens van het hoofdbeginsel, zal de omvang van den kring der verzekerden nader worden bepaald door bijzondere criteria, welke of uit sociaal óf uit verzekeringstechnisch oogpunt te verklaren en te waardeeren zijn. Wij denken aan welstands-, leeftijds-, loonen andere grenzen.
In het algemeen zal bij het bepalen van de werkingssfeer der sociale verzekering niet als maatstaf worden aangelegd het antwoord op de vraag of de arbeider de voorzorg individueel werkelijk noodig heeft, doch hij wordt geacht deze door zijn positie als arbeider noodig te hebben.
Dit neemt niet weg, dat het ten aanzien van een deel der verzekering uit sociaal oogpunt verdedigbaar is, dat bepaalde personen of groepen van personen ervan uitgesloten worden o.a. op grond ontleend aan hun welstand, zich uitend, hetzij in hun vermogenstoestand, hetzij in hun loon, hetzij doordat reeds wettelijk voorzorgs-maatregelen ten hunnen aanzien bestaan.
De aard der ongevallen- en ziekteverzekering brengt mede, dat deze criteria slechts weinig of geen gewicht in de schaal leggen. Anders echter ten aanzien van de invali-



diteits-, doch vooral van de ouderdomsverzekering, welke het karakter heeft van eene algemeene maatschappelijke voorzorg en die, voornamelijk in het overgangs-tijdperk (waarover later meer), aanmerkelijke bijdragen uit de staatskas vereischt. Om deze laatstgenoemde reden speelt hierbij het criterium van den welstand van het individu een groote rol op gronden van nuttigheid. Doch ook om principieele redenen, wijl het bezit van zekeren welstand deze voorzorg onnoodig maakt. Deze welstandsgrens bestaat niet steeds alleen in een loongrens, zoodat zij wier jaarloon een zeker maximum overschrijdt niet verzekeringsplichtig zijn of ophouden dit te zijn (I.W. artt. 4 en 55), ook inkomsten uit anderen hoofde dan arbeid kunnen bij het bepalen dezer grens in aanmerking komen. Zoo bijv. als maatstaf de aanslag in de vermogensbelasting of in de rijksinkomstenbelasting naar een zeker minimum inkomen (I.W. artt. 44 en 45).
Deze personen worden allen geacht de verplichte verzekering niet noodig te hebben evenals de groote groep van hen, die t.z.t. aanspraken kunnen doen gelden op een pensioen, dat krachtens de wet of krachtens een publiekrechtelijke regeling wordt verleend, zooals ambtenaren en werklieden in overheidsdienst, militairen in vast dienstverband, spoorwegarbeiders e.d. (I.W. artt. 35, 38, 39).
Criteria zooals leeftijd en invaliditeit zijn in den regel gegrond op verzekeringstechnische overwegingen. De aanvangsleeftijd voor de invaliditeitsverzekering houdt verband met de grens die de Arbeidswet stelt voor de toelaatbaarheid voor het verrichten van arbeid in fabrieken enz. De maximum-leeftijd voor de verplichte verzekering (I.W. art. J3) n.1. 35 jaar en de uitsluiting van hem, die op het oogenblik van den aanvang van den verzekeringsplicht invalide is (I.W. art. 34) is uiteraard gegrond op de verzekeringstechnische overweging, dat de financieele lasten berekend moeten zijn op een normaal risico, zulks in verband met het individueele karakter dezer verzekering. De lasten welke aan de verzekering van oudere personen



verbonden zijn, zullen gemiddeld hooger zijn aan te slaan dan de voor of door hen opgebrachte bijdragen, welke geen rekening houden met het bijzondere leeftijds-risico.
Vrijstellingen. De vrijstelling van den verzekeringsplicht is principieel onderscheiden van de exceptie op het algemeen criterium. Zij tast dit criterium niet aan; zij bedoelt in individueele gevallen den verzekeringsplicht op te heffen, indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Aan het inzicht van den betrokkene kan dan worden overgelaten te beoordeelen of zijn belang medebrengt van het recht van vrijstelling gebruik te maken. De voorwaarden, waaraan moet voldaan zijn, zullen hierbij zoo gesteld worden, dat zij aan het algemeene doel der verzekering geen afbreuk doen (I.W. art. 52, Z.W. art. 26).
Eenzelfde, doch bijzonder karakter draagt in onze sociale verzekering de vrijstelling van hen, die ernstige gemoedsbezwaren tegen een verzekering en des te meer tegen een verplichte verzekering bezitten. Voorzoover wederom alleen het belang van den betrokken persoon zelf in het geding is, zal de beoordeeling of hij gebruik van de vrijstelling wenscht te maken aan hem zelf zijn overgelaten. Dit geldt ten aanzien van de ziekteverzekering. Anders echter, indien ook het belang van zijn nabestaanden er bij is betrokken, de weduwen- en weezenverzekering. De vrijstelling wordt in dit geval terecht beperkt tot het vervallen van de verplichting om bepaalde formaliteiten na te komen.
V r ij willige verzekering.
Welke beginselen zullen den wetgever leiden bij het bepalen van den kring der personen, die zich vrijwillig mogen verzekeren? Deze vraag zal in verband met het karakter van het onderwerp geheel van sociaal-politiek oogpunt uit zijn te beantwoorden. Er valt echter te onderscheiden tusschen de vrijwillige verzekering in het kader der verplichte verzekering en de vrijwillige verzekering van hen, die behooren tot de groepen, waarvoor de verplichte verzekering niet geldt.



Dat de wetgever de mogelijkheid opent voor den arbeider, die om welke reden dan ook ophoudt tot den kring der verplicht verzekerden te behooren, hetzij tijdelijk, hetzij blijvend, is verklaarbaar én uit een oogpunt van billijkheid, én uit zuiver administratief belang. Het zal als billijk gevoeld worden, dat de arbeider in staat wordt gesteld door vrijwillige betaling van premiën de voordeden te behouden die een voorgezette verplichte verzekering hem zouden waarborgen. De mogelijkheid hiertoe is ook geheel in overeenstemming met het doel van de sociale voorzorg, dat ten aanzien van de ouderdomsverzekering o.a. op de toekomst van den verzekerde is gericht. Zoodra dan ook de verplicht verzekerde volgens de bepalingen onzer Invaliditeitswet ophoudt te voldoen aan de voorwaarden van den verzekeringsplicht is hij in staat, zonder verdere formaliteiten — alleen door zelf premie te betalen — zijne verplichte verzekering vrijwillig voort te zetten.
Denzelfden geest ademt de bepaling onzer Ziektewet, die het den verplicht-verzekerde mogelijk maakt zich vrijwillig te verzekeren, zoodra zijn verplichte verzekering verzekering een einde heeft genomen.
Ook indien, zooals in onze Ongevallenwet, de bepaling bestaat, dat de werkgever en zijne echtgenoote — indien zij in het verzekeringsplichtig bedrijf werkt — zich vrijwillig tegen de geldelijke gevolgen van een ongeval kan verzekeren, blijft het verband met het doel der verplichte verzekering min of meer bestaan.
Verder gaand zijn alle wettelijke bepalingen die het aan anderen dan hen, die geacht kunnen worden deel uit te maken van de groepen die den kring der loonarbeiders omvatten, mogelijk maken een vrijwillige verzekering te sluiten. Het inzicht, dat het algemeen belang dit noodzakelijk maakt, bepaalt in dit geval den omvang der wettelijke maatregelen. Dit verklaart in de Invaliditeitswet de bepaling (art. 69), dat een ieder zich het genot eener vrije rente ingeval van invaliditeit en na het bereiken van den



leeftijd van 70 jaren kan verzekeren en ook de bepaling van art. 78 der Ziektewet, dat personen, behoorende tot groepen — bij koninklijk besluit aan te wijzen — het sluiten eener verzekering open staat.
Wijl het inzicht van den wetgever op een bepaald oogenblik bij het bepalen van den kring der vrijwillig verzekerden een groote rol speelt, is het niet steeds mogelijk van vaste richtlijnen te spreken. In het korte tijdsbestek sedert de invoering der Ouderdomswet 1919 verloopen, zijn in de bepalingen betreffende de vrijwillige ouderdomsverzekering zooveel ingrijpende wijzigingen gebracht, dat het verband met het doel der verplichte ouderdomsverzekering ongetwijfeld zeer los is geworden. Droeg deze verzekering oorspronkelijk door de daarin vastgelegde weistandsgrens, alsmede door het offer dat de Staat bracht voor het welslagen ervan — n.1. in den vorm van de betaling der administratiekosten — zeer nadrukkelijk het karakter eener sociale voorzorg, het wegvallen van een en ander bij de wijziging der wet in 1923 (Wet van 13 Juli 1923 Stbl. 353) heeft het karakter der Ouderdomswet geheel en al veranderd. Het moge toejuiching verdienen en nuttig zijn, dat deze wet ieder rijksingezetene in staat stelt zich bij het bereiken van een zekeren leeftijd of zijn echtgenoote bij zijn overlijden een uitkeering te verzekeren door premiebetaling aan een staatsinstelling, gezegd kan niet worden dat deze staats-bemoeiing zich nog beweegt in de richting van het doel der sociale verzekering. Dit doel is immers steeds omschreven als het treffen van voorzorgs-maatregelen voor loonarbeiders en met hen gelijk te stellen personen. Het feit, dat deze ouderdomsverzekering self-supporting is geworden in dezen zin, dat de premiën de uitkeeringen en de administratiekosten behooren te dekken, behoefde haar het karakter van sociale voorzorg echter nog niet te ontnemen, al duidt dit niet op veel belangstelling van de zijde der Overheid voor het welslagen eener ouderdoms-voorziening van min-vermogenden. Doch de uitbreiding van den kring der te ver-



zekeren personen tot alle ingezetenen, onafhankelijk van hun welstand, streeft de doelstelling der oorspronkelijke Ouderdomswet bewust voorbij.
§ 3. AANVANG EN EINDE DER VERPLICHTE VERZEKERING.
Als regel geldt, dat de verplichte verzekering duurt zoolang de verzekerde behoort tot de groep, waarvoor de verplichting in het leven werd geroepen. Wettelijk uitgedrukt, zoolang hij arbeider is in den zin van de desrbetreffende verzekeringswet.
Ook in onze sociale verzekeringswetten is dit beginsel uitgewerkt. Begin en einde der ongevallenverzekering wordt bepaald door den duur der werkzaamheid van den werkman in het verzekeringsplichtig bedrijf; daar buiten houdt het bedrijfsgevaar op. Ten aanzien van de ziekteverzekering geldt eveneens, dat de duur der verzekering begrensd wordt door de werkzaamheid in de onderneming van den werkgever. Het karakter van deze verzekering brengt echter mede, dat een aanvullende bepaling bestaat aangezien de ziekte den arbeider blijft dreigen ook al is het dienstverband door werkloosheid onderbroken. Wel is waar is gedurende dien tijd, zooals wij zagen, de arbeider bevoegd zich vrijwillig te verzekeren, doch de wetgever kon in het belang van de betrokkenen bepalen, dat de verplichte verzekering niet direct bij het einde der dienstbetrekking ophoudt te bestaan. Onze Z.W. bevat een bepaling van deze strekking die inhoudt, dat de arbeider nog een maand na het einde van de dienstbetrekking verzekerd blijft, mits hij aan de bepaalde voorwaarden voldoet. (Z.W. art. 52).
De invaliditeits- en ouderdomsverz. heeft het karakter eener voortdurende verzekering. Zij vangt aan indien de arbeider voldoet aan de voorwaarden voor den verzekeringsplicht. De verplicht-verzekerde arbeider is bevoegd haar te beëindigen, indien hij niet meer aan die voor-



waarden voldoet, doch hij wordt niet gedwongen zulks te doen. (I.W. art. 55; zie ook blz. 31).
Voldoet hij na de vervallen-verklaring wederom aan de vereischten, dan herleeft de verzekering.
§ 4. HET BEGRIP „LOON".
Het begrip loon speelt in de sociale verzekering een groote rol. In de eerste plaats als welstands-maatstaf, als loongrens, bij de beoordeeling van den verzekeringsplicht, in de tweede plaats als maatstaf voor het bepalen van schadeloosstellingen, uitkeeringen en renten, in de derde plaats voor de vaststelling der bijdragen in de kosten der verzekering.
In het algemeen verstaan wij onder loon de vergoeding voor den te verrichten arbeid. In dit verband behoeft de onderscheiding in uur-, dag-, week-, maand- of jaarloon, evenmin als in stuk-, accoord-, tarief-, provisieloon geen toelichting, zij zijn alle een vorm van loon. Is er derhalve in de wetten sprake van loon, dan omvat dit begrip al die onderscheidingen. Hiermede is het begrip echter niet uitgeput. De genoemde onderscheidingen hebben alleen betrekking op het loon in geld. Er bestaat echter evenzeer een zakelijk loon, een loon in natara, waaronder te verstaan is een tegenpraestatie voor den verrichten arbeid in den vorm van bepaalde goederen of verplichtingen van niet-geldelijken aard. De werkgever, die zijn arbeider vrije woning, kost of bepaalde producten (consumptie- of andere goederen) verstrekt, het zij uitsluitend, hetzij boven zijn geldloon, betaalt op die wijze geheel of ten deele den geleverden arbeid. Tot geldswaarde herleid zijn deze praestaties „loon".
Uitkeeringen van derden, fooien e.d. zijn van invloed op het inkomen, dat de arbeider met zijn arbeid verwerft, zij zullen daarom als loon worden beschouwd, indien zij verband houden met den verrichten arbeid.
Eveneens zal als loon beschouwd worden ontvangen



m
onderricht, waartoe de werkgever zich verplichtte als tegenpraestatie voor verrichten arbeid.
Loon als loongrens — weistandsgrens.
Reeds is de opmerking gemaakt, dat bij het bepalen van den kring der verzekerden aandacht wordt geschonken aan het bedrag van het loon als grens voor den verzekeringsplicht. De afbakening kan naar beneden en naar boven plaats vinden. Onze Ziektewet bijv. biedt voor den arbeider die een loon van minder dan 40 cent per dag verdient, de mogelijkheid om vrijstelling van den verzekeringsplicht te verkrijgen. De Invaliditeitswet sluit de arbeider van de verzekering uit (indien hij niet reeds verzekerd is), die een jaarloon van meer dan ƒ 2000 verdient. De loongrens naar boven voor de Ziektewet is een jaarloon van ƒ 3000, hetzelfde loon dat de verplichte verzekerde arbeider volgens de Invaliditeitswet bevoegd maakt om de verplichte verzekering vervallen te verklaren.
De maximum loongrens heeft de beteekenis van een weistandsgrens; de wetgever drukt er door uit, dat zij die een hooger loon verdienen, geacht worden de sociale voorzorg niet of niet meer te behoeven.
Loon als maatstaf voor de schadeloosstellingen, enz.
Het loon van den arbeider vormt het inkomen, dat door de arbeidsongeschiktheid geheel of ten deele ontbreekt. Hoewel niet uitsluitend, zullen de voordeelen eener verzekering toch hoofdzakelijk neerkomen op uitkeering van een deel van het loon.
Het meest gewenscht zoude misschien lijken, dat het een deel was van het individueele loon van den arbeider. Een zoodanig desideratum mag echter in het algemeen bij de sociale verzekering niet gesteld worden, aangezien immers de sociale voorzorg niet in de eerste plaats den enkeling beoogt te helpen doch de maatschappelijke groep. Alleen de ongevallen-verzekering met haar karakter van schade-vergoeding in verband met den omvang der ge-



volgen van het ongeval maakt hierop een uitzondering.
Het is dus niet met de billijkheid in strijd, indien bij de sociale verzekering de voordeelen worden berekend naar, of in verband met, gemiddelden van het loon.
Ingeval, zooals bij de invaliditeitsverzekering, de aanspraken van den verzekerde afhankelijk zijn van voor of door hem betaalde premiën, dan is de invloed van het loon slechts indirect, in zooverre als de premie met het loon of loongemiddelde (loonklassen) in verband staat.
Van directe beteekenis is het loon voor de toepassing der andere verzekeringen. De uitkeeringen, uitgedrukt in percentages van het loon, naderen hier — zooveel mogelijk — het individueele loon. Alleen bij de ongevallen, die blijvende geheele of gedeeltelijke invaliditeit tot gevolg hebben, is het individueele loon indien dit aanwezig is, de maatstaf der rente. (Gemiddelde van het jaar-loon per dag berekend, doch tot een bepaald maximum per dag,
De overige uitkeeringen volgens de Ongevallenwet en die volgens de Ziektewet zijn gegrond op een percentage van een gemiddeld loon, n.L dat van den gelijksoortigen arbeider over een zekere periode, doch ook wederom tot een bepaald maximum van ƒ 8.— per dag. Deze norm is in hoofdzaak gemotiveerd door nuttigheidsgronden. De vaststelling toch van het individueele loon van den arbeider levert vaak moeilijkheden op, eischt onderzoek. Een snelle toekenning van kortstondige tijdelijke uitkeeringen, zooals bij de Ongevallenverzekering steeds moet geschieden, wordt bevorderd door het aanvaarden van een gemiddelden grondslag.
Loon als maatstaf voor de vaststelling der bijdragen in de lasten.
In de derde plaats heeft het loon beteekenis bij het vaststellen van de bijdragen in de kosten van de verzekeringen.
Over de wijze waarop in deze kosten wordt bijgedragen zullen wij later meer in bijzonderheden treden. Daarom



worde hier volstaan met de opmerking, dat naar gelang van den aard der verzekering het door den verzekerde verdiende loon als grondslag voor het opbrengen der kosten kan dienen. Houden de aanspraken van den verzekerde min of meer verband met zijn individueele loon, dan is het begrijpelijk, dat dit loon ook als basis voor de bijdragen in aanmerking komt. Dit is zooals wij zagen het geval bij de ongevallen- en de ziekteverzekering. Spreekt men hierbij o.a. van premieloon dan is het duidelijk, dat daaronder verstaan wordt het bedrag, dat bij de vaststelling der bijdragen in de kosten als grondslag wordt genomen. Uiteraard zal dit loon niet alleen geldloon zijn, doch ook in geld omgerekend loon in natura.
Een dusdanig verband tusschen aanspraken en loon kent de invaliditeitsverzekering niet. In den vorm, zooals wij deze individueele verzekering kennen zou een zoodanig verband ook zeer moeilijk zijn te leggen. De betaling der lasten in den vorm van rentezegels sluit welhaast uit, dat de premiebetaling in verhouding tot het individueele loon van den arbeider plaats vindt. Deze premiebetaling zal echter met het loon verband moeten houden, indien althans de wetgever vast houdt aan het beginsel, dat ook de voordeden eener invaliditeitsverzekering in den grond der zaak bestemd zijn verminderd inkomen, dus verminderd loon, aan te vullen. Dit beginsel huldigt onze Invaliditeitswet, welke de premiebetaling afhankelijk stelt van de indeeling van den arbeider in een loon-klasse. Dit systeem van indeeling in loonklassen — afgezien van het aantal en de grenzen der klassen — is geëigend voor deze verzekering, wijl het practisch niet moeilijk te hanteeren is. Het gaat uit van de veronderstelling, dat het werkelijk verdiende loon van den arbeider hem binnen de grenzen zijner loonklasse doet vallen. Zie hierover nader: Hfdst. IV § 3 blz. 99 v.v.



DE GROND DER VOORZORG. § 5. ONGEVAL.
Zooals reeds is gebleken bij de opsomming onzer wetten beoogen zij ieder voor zich een bijzonder doel, n.1. het geven van waarborgen ingeval de verzekerde respectievelijk wordt getroffen door een ongeval, indien hij ziek wordt of door ziekte, gebreken of ouderdom invalide.
Deze waarborgen noemt men het voorwerp der verzekering. Voor het verkrijgen van hetgeen voorwerp der verzekering is is een bepaalde grond aanwezig: het ongeval, de ziekte, de invaliditeit. Wij zullen ons daarom de beteekenis van deze begrippen helder voor den geest moeten brengen.
Onder ongeval is te verstaan het lichamelijke letsel (trauma) ontstaan door een plotselinge en door den getrollene met gewilde inwerking van een uitwendige oorzaak. a
Wettelijk verstaan wij dan onder bedrijfsongeval een dergelijk ongeval, dat den arbeider treft door zijn betrekking tot het bedrijf, dus in verband met zijn dienstbetrekking, een risico waaraan de arbeider bloot staat in een mate, welke het gevaar van het gewone leven overtreft, en welk ongeval tijdelijk of blijvend, geheel of ten deele zijn arbeidsgeschiktheid doet verloren gaan.
In deze definitie treft ons, in de eerste plaats, dat het ongeval is een letsel, d.w.z. een lichamelijk letsel, dat zelfs doodelijk kan zijn; er is derhalve geen sprake van schade b.v. aan den eigendom. In de tweede plaats treft ons, dat het ongeval gevolg moet zijn van een uitwendige inwerking ?P den mensch, dus niet een inwendige oorzaak mag hebben, zooals bijv. hartverlamming, longbloeding e.d. In de derde plaats dat het ongeval oorzakelijk verband moet houden met de beroepswerkzaamheden. In verband met dit laatste zij al dadelijk eraan herinnerd, dat oorspronkelijk onze Ongevallenwet 1901 tot een meer beperkte opvatting
Eversen, De Grondslagen der Sociale Verzekering. 4



aanleding kon geven, in zooverre dat zij bepaalde, dat den arbeider het ongeval moest zijn overkomen in verband met de uitoefening van het bedrijf van den werkgever. Twijfelachtig was toen of de ongevallen op weg van en naar de werkplaats wel onder de wettelijke bepaling vielen. Thans luidt de bepaling „in verband met zijn dienstbetrekking" welke den twijfel heeft opgeheven, aangezien de arbeider die op weg is naar de werkplaats of van daar naar zijn huis (mits langs den kortsten weg) zulks doet in zijn dienst. (O.W. 1921 art. 1. — L.O.W. 1922 art. 2.)
De definitie hierboven gegeven dekt nog niet geheel het bedrijfsgevaar waaraan de arbeider bloot staat. Immers ook het letsel, dat den arbeider niet plotseling doch binnen een korten tijd treft, tengevolge van een ongewilde uiterlijke oorzaak, zooals bijv. de zonnesteek den landarbeider, is een bedrijfsongeval. Voorts brengt de uitoefening van sommige bedrijven mede, dat de arbeider bloot staat aan ziekten, die speciaal als beroepsziekte zijn te beschouwen. De Ongevallenwet 1901 erkende dit letsel en de beroepsziekte niet als ongeval. De ontwikkeling der ongevallenverzekering heeft ertoe geleid, dat thans de genoemde letsels binnen korten tijd ontstaan als ongevallen worden beschouwd en dat (in den regel met name genoemde) beroepsziekten in de wetten zijn opgenomen. (O.W. 1921 artt. 1—87a en v.v. L.O.W. 1922 art. 2.)
§ 6. ZIEKTE.
Evenmin als wij in onze Ongevallenwetten een omschrijving aantreffen van het begrip „ongeval", treffen wij in de Ziektewet een definitie aan van het begrip „ziekte".
De Duitsche deskundige Rosin omschrijft het begrip ziekte, o.i. terecht in verband met de wettelijke regeling, als een bepaalde, niet normale (pathologische = ziekelijke) lichamelijke toestand van den mensch, welke waarneembaar is in de noodzakelijkheid eener geneeskundige behan-
I



licht de belangrijkste, aangezien de ziekte in het leven meer fréquent is dan ongeval of invaliditeit, en derhalve herhaaldelijk tot gevolg kan hebben, dat de verzekerde zijn loon wegens arbeidsongeschiktheid derft. Zij is daarentegen in den regel van zeer tijdelijken aard.
Het doel der voorzorg zal volledig worden bereikt, indien den verzekerde geneeskundige hulp en geneesmiddelen worden verstrekt en hem de voortduring van inkomsten gewaarborgd is.
Bekend is, dat onze Ziektewet alleen den waarborg van het laatste bevat. Zij omvat niet de verstrekking van geneeskundige hulp. De ziekenverzorging wacht op een aparte wettelijke regeling, n.1. die der ziekenfondsen.
De reden waarom de ziekenverzorging niet is vastgekoppeld aan de ziekengeld-uitkeering is hoofdzakelijk hierin gelegen, dat een behoorlijke regeling der ziekenverzorging geen speciaal belang van den verzekerden arbeider alleen is, doch ook van diens gezin. Zij is voorts meer een algemeen volksbelang.
Een stuk ziekenverzorging houdt echter de Ziektewet in, n.1. bij de moederschapsverzekering van de gehuwde loonarbeidster, die onder de verplichte verzekering valt. Haar is gewaarborgd, naast de geldelijke uitkeering tijdens een deel van den duur der zwangerschap en na de bevalling, de geneeskundige hulp bij de bevalling.
De scheiding tusschen de ziekenverzorging en de ziekengeld-uitkeering draagt niet aller goedkeuring. Zij heeft tot gevolg, dat de verzorging onttrokken wordt aan de organen, die het ziekengeld uitkeeren en die daarom belang erbij hebben, dat de zieke arbeider niet alleen behoorlijk wordt verpleegd, doch ook zoodanig dat hij spoedig de verloren gegane arbeidsongeschiktheid herwint.
De wetgever heeft met deze omstandigheid echter in zooverre rekening gehouden, dat indien de wettelijke regeling der ziekenfondsen bestaat, de aanspraak op ziekengeld afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde, dat de arbeider bij een ziekenfonds is ingeschreven. (Z.W.



ziekengeld bezitten bij ongeschiktheid om zijn arbeid door ziekte te verrichten. Immers in den regel zal in het loon, dat hij geniet, zijn ongevals-rente reeds zijn verdisconteerd.
In denzelfden gedachtengang is het niet uitgesloten, dat hij die een blijvende invaliditeitsrente geniet, die dus nog in staat kan zijn een loon van ten hoogste een derde deel van het normale loon te verdienen en zulks ook inderdaad doet, aanspraak maakt op ziekengeld. In dit geval zal echter wel aannemelijk zijn te maken, dat de ziekte, waarop hij de aanspraak grondt, niet dezelfde of uitvloeisel is van de ziekte waaraan de aanspraak op invaliditeitsrente is ontleend.
Ook samenloop van invaliditeits- en ongevalsrente is, zooals uit de bovenstaande uiteenzetting volgt, niet uitgesloten.
Dit is echter wel het geval met invaliditeits- en ouderdomsrente waarop eenzelfde persoon, krachtens zijn eigen verzekering aanspraak zou maken. Dit vloeit logisch voort uit het karakter der ouderdomsrente, die niets anders is dan een invaliditeitsrente krachtens eigen verzekering. Wel echter cumulatie, indien de vrouw krachtens eigen verzekering ouderdomsrente geniet en weduwenrente uit hoofde van de verzekering van den overleden echtgenoot. Hierbij zal de overweging hebben gegolden, dat in den regel met het overlijden van den man de hoofdverdiensten van het gezin verdwijnen.
MAATREGELEN TER BEPERKING EN TER VOORKOMING DER VOORZORG.
§11. WACHTTIJD EN CONTROLE.
Het karakter der sociale verzekering als sociale voorzorg brengtmee, dat de voordeden der verzekeringen in het algemeen den verzekerde ten deel vallen, binnen de grenzen der wet, zoodra hij komt te verkeeren in de omstandigheid, dat hij de voorzorg noodig heeft. Alleen hem die opzettelijk deze
è



omstandigheid te voorschijn roept, dus met opzet een ongeval veroorzaakt, zich ziek of invalide maakt, zal elke aanspraak op de voorzorg ontgaan. Er moet in dit geval zijn: opzet (dolus) en wel een bedriegelijke handeling met voorbedachten rade (dolus malus). Het moet derhalve worden bewezen, dat de verzekerde met vrijen wil verkeerd handelde. Er zal b.v. van opzet geen sprake zijn, indien de verzekerde zich in een vlaag van verstandsverbijstering een ongeval toebrengt1).
Staat het opzet niet vast, dan zal het echter in het belang van de openbare orde en zedelijkheid, in sommige gevallen gewenscht zijn, de mogelijkheid te openen den verzekerde de voorzorg te onthouden. Zoo kan volgens onze wet het ziekengeld geweigerd worden aan den verzekerde, die de ziekte veroorzaakt door misdrijf of door zijn onzedelijkheid, indien hij een bekend onzedelijk leven leidt; de invaliditeitsrente aan hem, die onherroepelijk is veroordeeld wegens het plegen van of deelnemen aan een misdrijf of de poging daartoe, wanneer de invaliditeit hierdoor is veroorzaakt.
Dusdanige gevallen komen uiteraard zelden voor.
Doch ook in den regel zal het voorwerp der voorzorg den verzekerde niet dadelijk ten deel vallen. Treft hem een ongeval dan zal de geldelijke uitkeering niet direct worden verleend, evenmin het ziekengeld indien hij ziek wordt of in de invaliditeitsrente, indien hij invalide is. Hij zal een wachttijd moeten doormaken. Bij de ziekteverzekering zijn dit eenige dagen, speciaal ,,karenzdagen" genoemd (karenz = ontbering). Voor het verkrijgen der invaliditeits- en der ouderdomsrente is de wachttijd niet enkele dagen, doch veel langer. Wij spreken hier van wachtweken en verstaan daaronder, het bepaald aantal premie-weken, dat de verzekerde moet kunnen aantoonen, Deze wachttijd houdt verband met het individueele karakter dezer verzekering, hetgeen o.a. medebrengt dat een
*) Zie Mr. H. W. Groeneveld: De Ongevallenwet 1901 blz. 125. Eversen, De Grondslagen der Sociale Verzekering. 5



zeker bedrag aan premiën moet betaald zijn voor en aleer aanspraken kunnen bestaan.
De wachttijd voor de ongevallenverzekering heeft meer ten doel geldelijke uitkeering te voorkomen in de gevallen van zeer geringe letsels, die de arbeidsongeschiktheid vrijwel niet beinvloeden. Vandaar dat onze O.W. bepaalt, dat de tijdelijke uitkeering ingaat den dag na dien van het ongeval, indien de getroffene na den derden dag zijn arbeid niet heeft kunnen hervatten.
Ten aanzien van de ziekteverzekering moeten in den regel de kanzdagen volledig doorgemaakt worden. Zij krijgen hier meer de beteekenis van een maatregel ter voorkoming van te spoedige aanvrage van ziekengeld. De verzekerde weet derhalve, dat hij niet direct in het bezit van het ziekengeld kan komen. In zekeren zin hebben derhalve deze karenzdagen het karakter van te zijn een controle-maatregel. Blijkt uit de ervaring, dat deze controle-maatregel ten aanzien van bepaalde groepen van verzekerden niet noodzakelijk is, dan zal de mogelijkheid moeten bestaan haar achterwege te laten.
Schrijvend over controle is het haast onnoodig er opmerkzaam op te maken, dat het bezit van alle uitkeeringen controle noodzakelijk medebrengt, behalve uiteraard wat betreft de ouderdomsrente en de uitkeering wegens blijvende invaliditeit in strikten zin. Er valt nu eenmaal rekening te houden met den verschillenden aanleg der menschen; de een is meer gewetensnauw dan de ander. Wij denken hierbij overigens niet altijd aan bedriegerij, al zal zich deze in den vorm van simulatie (voorgeven van ziek te zijn of een gebrek te hebben) of van aggravatie (verzwaarde voorstelling van den toestand geven) voordoen. De geestelijke toestand van den patiënt kan hem er toe leiden, alles in het werk te stellen om te trachten de uitkeering of rente te behouden. Men spreekt wel van renteneurose om dezen geestelijk abnormalen toestand aan te duiden. Controle is daarom én in het belang van de ver-



zekerings-instelling die uitkeeringen moet doen, én in het welbegrepen belang van den verzekerde zelf.
Naast de controle in te stellen door min of meer deskundigen op het gebied van den arbeid en van de arbeidsvoorwaarden {leeken controle), zal zij hoofdzakelijk bestaan in medische controle, wijl bij slot van rekening de geestelijke en lichamelijke toestand van den verzekerde hoofdzaak is.
Ook onze verzekerings-wetten bevatten hiervoor de noodige voorschriften.
§ 12. PREVENTIEVE- EN REPRESSIEVE MAATREGELEN.
Met te spreken over medische controle naderen wij een terrein, dat een der meest belangrijke is op het gebied van de sociale voorzorg. Hoewel maatregelen ter bevordering van de gezondheid van den verzekerde of van de geheele groep der verzekerden en ter voorkoming van ziekte, ongeval en invaliditeit geen doel der sociale voorzorg zijn, vervullen zij toch een hoogst belangrijke rol. „Voorkomen is beter dan genezen," zegt het spreekwoord. Het ideaal eener sociale verzekering is zeker, dat zij overbodig zoude zijn; dus dat geen uitkeeringen noodig zouden zijn. Dit ideaal is uiteraard onbereikbaar, doch de wettelijke maatregelen moeten erop zijn gericht het zoo dicht mogelijk te naderen. Dit vordert zoowel het belang der verzekerden als dat van de verzekering.
Als gesproken wordt van preventieve (ter voorkoming) maatregelen, dan hebben wij het oog op maatregelen, die den verzekerde zullen behoeden voor het krijgen van ongevallen en op die, welke erop zijn gericht ziekte, invaliditeit te voorkomen. De eerstgenoemde liggen meer op technisch, de laatstgenoemde meer op medisch gebied, doch beide gebieden doorkruisen elkaar.
De omvang der preventieve maatregelen op technisch gebied kan zeer ruim genomen worden. Zoo is de propa-



ganda op het gebied van het veilig verkeer ongetwijfeld een maatregel die ook de sociale verzekering ten goede komt. In engeren zin liggen zij op het gebied van de veiligheid in het bedrijf (beveiliging van machines — stofbrillen — keuring van steigers e.d.). Hier raken zooals reeds vroeger werd opgemerkt, de wetgeving der arbeidersbescherming en die der sociale verzekering elkaar; hier ligt het terrein van samenwerking dergenen die met de uitvoering der wetten zijn belast. Het is daarom niet verwonderlijk, dat de uitvoerder der verzekeringswetten eenerzijds rekening houdt met de mate van den hygienischen en technischen beveiligings-toestand in een bedrijf, wijl deze toestand invloed heeft op de ongevallen~fréquen~ tie (d.w.z. de verhouding waarin het aantal ongevallen staat tot het aantal arbeiders), en anderzijds medewerkt aan de propaganda voor het verhoeden van ongevallen (veiligheidsplaten).
Meer rechtstreeks op het gebied der sociale verzekering liggen de medische maatregelen van preventieven aard, echter niet alle even direct. Indien door de verzekeringsinstellingen bijdragen verleend worden tot steun en bevordering van inrichtingen ter behandeling en ter verpleging van zieken, dan hebben deze het algemeen karakter om ten dienste te zijn van de volksgezondheid en derhalve mede ten bate van alle verzekerden te worden aangewend. (I.W. art. 122; Z.W. art. 123). Het opnemen van longlijders in sanatoria, van zielszieken in gestichten, e.d. komt rtiet alleen den betrokkenen ten goede, maar ook hun omgeving. Deze maatregel werkt in dezen zin voorbehoedend (prophylactisch).
Rechtstreeks werkt de preventieve maatregel, indien hij wordt aangewend bij den verzekerde zelf, ten einde te voorkomen, dat hij het onderwerp der voorzorg wordt. Een verzekerde, die dreigt invalide te worden, is in hooge mate er door gebaat, dat hij op doelmatige geneeskundige manier wordt behandeld. Al is ook het belang der verzekering hierbij betrokken, wijl uitkeeringen voorkomen



vrijwel gelijk zullen zijn. Van dat oogenblik af zou de toepassing van een omslag-stelsel voor deze verzekering niet meer bezwaarlijk zijn. Vóór dat oogenblik toegepast leidt het er toe, dat de lasten over de komende jaren al zeer ongelijk verdeeld zouden worden. Het komende geslacht zou, en in toenemende matebelastwordenmetuitkeeringen, die in vroeger jaren door de contribuabelen hadden opgebracht moeten worden.
Bezwaren van anderen aard doen zich voor, indien bij de invoering der verzekering overgangsmaatregelen getroffen worden om ook de oudere arbeiders (ten onzent ouder dan 35 jaar) direct in de voordeelen der verzekering deelachtig te maken. Hierop komen wij nader, bij de bespreking der fonds-vorming terug.
Het omslag-stelsel is in onze wetgeving niet aanvaard. Voor zoover de uitvoering van een verzekering overgelaten is aan andere dan overheidsorganen bestaat voor deze geheele vrijheid in de wijze, waarop zij de kosten willen dekken. In dit geval heeft de Overheid geen direct belang bij de wijze van lastenverdeeling. In de praktijk passen de bedrijf s vereenig in gen veelal het omslag-stelsel toe. II. Het premiestelsel (zonder en met kapitaaldekking). Een volledige tegenstelling met het omslagstelsel vormt het premiestelsel. Het gaat uit van het beginsel, dat de gelden noodig tot dekking van de directe en toekomstige aanspraken der verzekerden ten allen tijde aanwezig moeten zijn. Het is ontleend aan de particuliere verzekering waar het algemeen toepassing vindt.
Het beginsel waarop het stelsel rust, leidt ertoe, dat de bijdragen (premiën), vooraf en in den regel voor een aantal jaren berekend worden en door de contribuabelen op, ingevolge of bij de wet bepaalde wijze, over bepaalde termijnen voldaan moeten worden. De berekening der premiën moet derhalve zoodanig zijn, dat met alle risico's rekening gehouden wordt. Zij is voor het financieel welslagen der verzekering van beslissend belang. De berekening behoort tot de taak van den verzekeringswiskundige



(den actuaris), die bij zijn arbeid de kansberekeningen maakt en daarbij van het materiaal der statistiek gebruik maakt. Hiertoe behooren o.a. de gegevens omtrent ziektefréquentie bij mannen en vrouwen in bepaalde leeftijden en in bepaalde beroepen werkzaam; de statistiek van ongevallen in verschillende bedrijven; de tabellen van sterftekansen van mannen en vrouwen op bepaalde leeftijden, enz.
Deze gegevens dienen, in verband gebracht met de wettelijke aanspraken der verzekerden (grootte der schadeloosstellingen; duur der uitkeeringen; enz), tot het bepalen van het bedrag der netto-premie voor een verzekering te heffen. Het totaal bedrag der netto-premiën vormt derhalve de dekking der netto-lasten. De bruto-premie omvat echter meer, namelijk ook de dekking van de andere lasten; de administratie-, controlekosten, enz.
Bij de berekening der premie zal nu uiteraard in de eerste plaats aandacht worden geschonken aan de financieele behoeften in verband met de soort der verzekering. Deze behoeften zijn immers verschillend. Voor de ziekteverzekering zal het voldoende zijn, dat de opbrengst der premiën in staat stelt de, jaarlijks vrijwel gelijke uitkeeringen te betalen, terwijl nog eenige reserve voor onverwachte tegenvallers (b.v. wegens optreden van epidemiën) eruit gekweekt kan worden. Het vormen van een dusdanige reserve kan wettelijk zijn voorgeschreven en derhalve in dat geval ook geschieden bij toepassing van het omslagstelsel, {wettelijke reserve).
Onvoldoende zal echter deze handelwijze zijn ten aanzien van die verzekeringen, welke min of meer blijvende of toekomstige verplichtingen medebrengen. Om de premiën voor de ongevallen- en voor de invaliditeits- en ouderdomsverzekering te kunnen vaststellen is het daarom noodig eerst berekeningen te maken van de bedragen, welke vermoedelijk benoodigd zullen zijn om de directe en de toekomstige uitgaven te dekken. Deze berekeningen zullen niet steunen op becijfering van de contante waarde van de individueele verzekeringsgevallen, maar op statisti-



schiedt. De dekking van dit abnormaal risico in de overgangsjaren door de staats-bijdrage kan zoowel volgens het omslag-stelsel geschieden als door kapitaal-dekking. Het is mogelijk, dat de Staat jaarlijks de bedragen bijpast, welke noodig zijn geworden door de verplichtingen welke in het afgeloopen jaar zijn ontstaan. Doch het is ook mogelijk, dat vastgehouden wordt aan het beginsel van fondsvorming ook voor deze lasten en dientengevolge bij de invoering der verzekering in het fonds de contante waarde dezer verplichtingen in eens wordt gestort.
De laatstgenoemde wijze van dekking is in beginsel gevolgd bij onze verplichte invaliditeits- en ouderdomsverzekering. Zij is echter niet zuiver toegepast. Was dit wel geschied dan zou in het fonds door den Staat direct een kapitaal van nagenoeg 524 millioen gulden gestort moeten zijn. Dit heeft niet plaats gevonden, wijl deze last alsdan geheel zou hebben gedrukt op het tegenwoordige geslacht. Hij is daarom verdeeld over 75 jaren. De betaling van het berekende tekort, dat het invaliditeits fonds zou opleveren, indien geen staatsbijdrage werd gegeven, is zoodoende afgekocht in den vorm eener annuiteit.
De betaling van deze staatsbijdrage heeft tot gevolg, dat het invaliditeits-fonds nog sneller belangrijk aangroeit. Volgens deskundige berekening zou het fonds, indien de premiën en de bijdrage op dezelfde hoogte blijven als bij de invoering is bepaald na 80 jaren ongeveer twee milliard gulden bedragen.
Dit feit verklaart reeds voldoende de groote belangstelling welke voor de wijze van dekking der lasten van de Invaliditeitswet bestaat. De vraag is gesteld of fondsvorming wel noodzakelijk is en of niet aan het omslagstelsel ook voor deze verzekering de voorkeur gegeven moet worden. Ook de fondsvorming voor de vrijwillige ouderdomsverzekering, voor zoover deze niet selfsupporting is, speelt hierbij een rol.
Dit probleem is niet zuiver van verzekerings-technischen aard; het heeft economische beteekenis, omdat de groote



opeenhooping van kapitaal voor dit doel invloed heeft op het geheele maatschappelijk leven 1).
Het heeft ook politieke beteekenis in zooverre, dat de wettelijke verplichting tot jarenlange bijdrage door den Staat van direct belang is voor het staats-budget.
Reeds eenige jaren na de invoering der I.W. benoemde de Regeering een staatscommissie (naar haren voorzitter, de Commissie van Vuuren genoemd), welke tot opdracht had, na te gaan of zonder schade voor de verzekerden en zonder ongeoorloofde verschuiving van de lasten naar de toekomst, doch tevens met behoud van het stelsel der wet (premiestelsel) een meer redelijke verdeeling der lasten zou kunnen plaats vinden. Deze commissie bracht reeds in 1925 haar rapport uit. Zij had, zooals blijkt, een beperkte opdracht in zooverre, dat het voortbestaan van het premie-stelsel voorop stond.
Ten aanzien van de vraag welke wijze van dekking in deze de voorkeur verdient blijken de meeningen lijnrecht tegenover elkaar te staan.
De voorstanders van fondsvorming redeneeren vooreerst, dat de Overheid, die een wettelijken maatregel invoert, welke geldelijke offers in de toekomst eischt, tot plicht heeft te zorgen, dat nu en later de benoodigde gelden aanwezig zijn. Kort samengevat is voorts hun motiveering: 1 °. Fondsvorming is de veiligste manier om de aanspraken der verzekerden ten volle te waarborgen. Door de gelden in een afzonderlijk fonds te beleggen en te beheeren, wordt voorkomen dat de aanspraken der verzekerden worden overgeleverd aan de wisselende
*) Van de litteratuur over het vraagstuk der fondsvorming noemen wij behalve het Rapport der nader te noemen Staatscommissie van Vuuren:
K. Lindner: „Fondsvorming en belegging in de Arbeidersverzekering" en „Belegging der Arbeidersverzekeringsfondsen". (Social. Gids. Februari 1927 en Augustus 1928).
Prae-adviezen over: „De economische beteekenis van de fondsvorming bij de Sociale Verzekering" door K. Lindner en Prof. Dr. A. O. Holwerda, uitgebracht voor de Vereeniging voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek, ('s Gravenhage — Mart. Nijhoff. — 1930.)
Eversen, De Grondslagen der Sociale Verzekering. 6



inzichten van regeeringen en volksvertegenwoordiging.
2°. Fondsvorming beteekent een besparing van volksinkomen, welke in wezen beantwoordt aan den opzet der verzekering, die immers beslag legt op een deel van het loon der arbeiders. Het fonds is deels hun bezit.
3°. Zij is gebaseerd op het individueele stelsel der invaliditeits- en ouderdomsverzekering. Dit stelsel is vatbaar voor ontwikkeling o.a. differentiatie in premiebetaling en rente naar gelang van de individueele loonen. De rentegevende belegging der gelden kan voorts öf verhooging der uitkeeringen, öf verlaging der premiën tot gevolg hebben.
Het omslagstelsel zal deze ontwikkeling waarschijnlijk tegengaan en eerder leiden tot nivelleering door invoering van eenheidsrenten. 4°. Fondsvorming opent de mogelijkheid gelden te besteden ten bate van de volksgezondheid in het algemeen en om maatregelen van preventie te nemen, welke anders wellicht achterwege zouden blijven. De tegenstanders der fondsvorming brengen vooreerst de voordeden van een omslagstelsel naar voren, welke wij reeds leerden kennen. Zij geven hieraan vooral de voorkeur wijl dit stelsel geen groote kapitaal-accumulatie (opeenhooping) tot gevolg heeft. Deze opeenhooping achten zij onnoodig, wijl de aanwezigheid van een afzonderlijk vermogen slechts een schijnbare zekerheid biedt. Immers allerlei omstandigheden kunnen ertoe leiden, dat bestaande wettelijke bepalingen in de toekomst gewijzigd of ingetrokken worden, zelfs moeten worden. Zij betoogen, dat een bewering als zou het fonds bezit der arbeiders zijn, niet houdbaar is. Van individueel bezit is geen sprake; wat de individuen betreft, wisselt immers de verzekerde groep voortdurend. Werkelijkheid is slechts, dat de opbrengst der lasten moet geschieden uit het arbeids-inkomen der gemeenschap. Dit geschiedt in zuiveren vorm bij toe-



van die organen geeischt, dat zij een zekerheid stellen, in den vorm van gedeponeerde geldsommen, van in pandgegeven waardepapieren (effecten e.d.) of van hypotheken. Deze waarden kunnen worden aangesproken, indien mocht blijken, dat het uitvoeringsorgaan de geldelijke, wettelijke verplichtingen tegenover de verzekerden niet na komt.
Voor de ziekteverzekering o.a. bedraagt de door eene bedrijfsvereeniging te stellen zekerheid 30 % van de brutojaarpremie. Van dezen eisch kan echter afgezien worden, in de zekerheid op andere wijze vaststaat, bijvoorbeeld doordat de leden der risico dragende vereeniging zich onderling aansprakelijk hebben verklaard.
§ 2. DE VERDEELING DER LASTEN.
In de vorige paragraaf is mededeeling gedaan van de systemen, waarnaar de lasten der sociale verzekering kunnen opgebracht worden. Daarbij is reeds gesproken over hen, die tot bijdragen in deze lasten verplicht worden. Hierop wordt thans nog wat nader* ingegaan.
Het onderwerp is van veel belang, wijl het totaal der lasten jaarlijks een aanzienlijk bedrag uitmaakt. Gerekend met de wettelijke bepalingen welke thans gelden, worden voor ons land de jaarlijksche lasten geschat op een bedrag van ruim ƒ 131 millioen 1). Het is dus wel gemotiveerd te vragen naar de overwegingen, welke leiden tot de wetsvoorschriften aangaande de betaling der lasten. Ook is het het van belang aandacht te schenken aan de gevolgen van de lasten-verdeeling.
In beginsel, zagen wij, is het gemotiveerd dat de lasten gedragen worden door de belanghebbende groepen, de werkgevers en de arbeiders, in bepaalde gevallen ook door den Staat.
De consequentie van den rechtsgrond voor de ongeval-
1) Zie Mr. H. W. Groeneveld: „De lastenverdeeling bij de Sociale Verzekering". (De Sociale Verz. Gids, 12e Jaarg. 1932, nos. 7, 8, 9).



lenverzekering brengt mede, dat de lasten van deze verzekeringen vrijwel geheel worden gedragen door de werkgevers. Het bedrijf is aansprakelijk voor de gevolgen van ongevallen, die met de bedrijfsuitoefening verband houden. Het zou niet te verdedigen zijn deze lasten ook te doen betalen door de arbeiders en evenmin door den Staat. Hoogstens kan worden gemotiveerd, dat de laatstgenoemde een deel der bruto-lasten, n.1. een deel van de administratiekosten voor zijn rekening neemt, zooals vóór 1923 het geval was. (O.W. 1901, art. 93.) Het gold in dit geval een bijdrage in kosten, die gevolg zijn niet van de verzekering, doch van de wettelijke verplichting tot verzekering. Het grondbeginsel werd hierdoor niet aangetast.
Met betrekking tot de andere sociale verzekeringen ontbreekt voor de verdeeling der lasten een rechtsgrond, die den werkgever kan verplichten het totaal der lasten te dragen. In het algemeen is niet te motiveeren, dat de werkgever geheel aansprakelijk is te stellen voor de gevolgen van ziekte, invaliditeit of ouderdom van zijn arbeider. De burgerlijke wet beperkt, zooals wij zagen, deze aansprakelijkheid ten aanzien van ziekte tot een betrekkelijk kleine tijdsduur 1). En hoogstens kan met reden worden beweerd, dat het bedrijf van den werkgever een verhoogd ziekte- of invaliditeitsgevaar voor den arbeider medebrengt, doch dit geldt dan voor speciale bedrijven. Alleen de overweging, dat de werkgever verplichtingen heeft ten aanzien van de zorg voor den ouden arbeider, die jarenlang in zijn dienst was, zou een grond kunnen zijn om hem te belasten met de kosten der ouderdomsverzekering, doch dit zouden uitzonderingsgevallen zijn. Tal van arbeiders wisselen voortdurend van werkgever.
Alleen zij, die op het standpunt staan, dat de gemeenschap tot plicht heeft de lasten der ouderdomsvoorziening te dragen (de voorstanders van een staatspensioen) en
1) Zie blz. 9.



zij, die in de positie van den arbeider in het productieproces den grond vinden om te eischen, dat de lasten van de sociale verzekering rusten op de werkgevers, kunnen zich beroepen op een rechtsgrond. Wij zagen echter, dat bij de totstandkoming onzer verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering deze rechtsgrond door de meerderheid der Volksvertegenwoordiging niet werd aanvaard.
Dat nu onze Invaliditeitswet, de betaling der premiën door den werkgever doet geschieden, is voor zoover na is te gaan uitsluitend geschied om redenen van opportuniteit. Een rechtsgrond is hiervoor niet aangevoerd 1).
De Ziektewet huldigt het beginsel, dat de last der verzekering moet gedragen worden door de beide belanghebbenden, ieder voor de helft. Ook de werkgever is belanghebbende; de bijdrage voor de ziekteverzekering ontlast hem van de verplichting welke het Burgerlijk Wetboek (de Wet op het arbeids-contract) op hem legt.
Uiteraard geldt ten aanzien van vrijwillige verzekeringen, dat degene die gebruik wil maken van de gelegenheid om zich vrijwillig te verzekeren, ook de lasten draagt. Dit beginsel gaat wel volledig zonder tegenspraak op ten aanzien van de vrijwillige ongevallenverzekering voor werkgevers en van de vrijwillige ziekteverzekering. Voor wat de ouderdomsverzekering aangaat, kan er een gemeenschapsbelang in worden gezien, dat de wetgever de vrijwillige verzekering aanmoedigt door bijdragen in de kosten der verzekering te verleenen. Het karakter toch van elke ouderdomsverzekering, zoowel verplichte als vrijwillige, is te voorkomen dat de ouden van dagen aangewezen zijn op den steun van de openbare kas of van van kerkelijke liefdadigheid. Verzekering komt niet alleen de betrokkenen ten goede en verheft hen, doch ontlast ook de genoemde instellingen. Staatshulp voor hen, die beneden een zekere weistandsgrens blijven en overigens
1) Zie Mr. H. W. Groeneveld in de hiervoor aangehaalde bijdrage in den Sociale Verzekeringsgids.



op eigen kracht voor den ouden dag willen zorgen, is daarom uit principieel oogpunt niet af te keuren, integendeel toe te juichen.
In het oog worde gehouden, dat antwoord op de vraag, wie de lasten eener verzekering betaalt, niet beslissend is bij de beoordeeling der vraag op wie die lasten drukken. Verdiepen wij ons eenigermate in dit vraagstuk, dan blijkt dat één antwoord voor alle gevallen niet is te geven.
Indien de wet op den werkgever de verplichting legt om de premie voor eene verzekering geheel te betalen of voor de helft, terwijl de andere helft voor rekening van den arbeider is, dan zal tevens de bepaling bestaan, dat de werkgever de door hem te betalen premie niet van het loon van den arbeider mag afhouden. Overtreding zal strafbaar zijn gesteld. Deze strafbepaling is alsdan uiteraard op haar plaats; zij geeft sanctie aan het wettelijk voorschrift en voorkomt, dat de werkgever het door hem te betalen bedrag eenvoudig weer zou verrekenen met den arbeider. Sluit dit echter uit, dat de premie ten slotte niet op den arbeider drukt? In geenen deele. Deze mogelijkheid is niet uitgesloten in zooverre het loon van den arbeider toch in veel gevallen niet anders is dan een factor van de bedrijfsonkosten, die de werkgever heeft. Het is economisch verklaarbaar, dat de werkgever tracht alle onkosten, die het bedrijf medebrengt op een of andere wijze te dekken. Indien mogelijk, indien de concurrentie zulks toelaat, zullen alle onkosten verdisconteerd worden in den prijs van het product, dat voortgebracht wordt. Dit zal moeilijk zijn, indien deze prijs bepaald wordt door internationale concurrentie, m.a.w. indien het wereldmarktprijzen betreft, waarop de individueele werkgever in den regel weinig of geen invloed heeft.
Als voorbeeld kunnen wij wijzen op den prijs van de graanproducten in ons land, welke bepaald wordt door de graanprijzen op de wereldmarkt, wijl veel meer graan wordt ingevoerd dan uitgevoerd en op de prijzen der



zuivelproducten, waarvan wij meer uitvoeren dan invoeren en waarvan de prijs eveneens van de buitenlandsche markt afhangt. Zou in het laatste geval de Nederlandsche ondernemer trachten bij het bepalen van den prijs alle onkosten in rekening te brengen, dan ontstaat voor hem het risico dat de vraag naar het product in het buitenland afbrokkelt. Alleen ingeval de lasten der sociale verzekering in alle landen gelijkmatig drukken, zou deze factor in den concurrentie-strijd zonder beteekenis worden.
Bestaat de mogelijkheid niet om de last der sociale verzekering op den prijs van het product af te wentelen, dan zal de ondernemer trachten de verhoogde bedrijfsonkosten op andere wijze te verminderen.
Voor zooverre dit kan geschieden door vermindering van de loon-onkosten, kan de arbeider indirect geheel of voor een deel den last der premie dragen. Immers ook voor de arbeidskracht geldt de economische wet van vraag en aanbod; de waarde — de prijs — van den arbeid daalt naar gelang het aanbod groot is. Hierbij valt dan echter weer rekening te houden met tegengestelde tendenzen, welke gedurende korter of langer tijd hun invloed kunnen doen gelden. Wij denken hierbij aan den strijd om het loon die tusschen werkgevers en arbeiders gevoerd wordt en die naar gelang van de machtspositie van de beide partijen wordt beslecht. Het gevolg kan zijn, dat de werkgever genoodzaakt wordt de verhooging der bedrijfskosten weer op andere manier, o.a. door meer efficiënte wijze van werken tegen te gaan.
Natuurlijk is geen sprake van deze afwenteling van den druk der lasten, indien de werkgever geen bedrijf uitoefent. Zoo zal de premie te betalen voor huispersoneel e.d. inderdaad drukken op het inkomen van hem, die haar betaalt. Doch ook hier doet de wet van vraag en aanbod van arbeidskracht ten slotte haar invloed gevoelen en is de mogelijkheid niet uitgesloten, dat de te betalen premie ten slotte een der factoren is die de loonovereenkomst beinvloeden.



Voor zoover de Staat kosten der sociale verzekering in den vorm van bijdragen of bijslagen voor zijn rekening - neemt, uit de belasting-opbrengst betaalt, gelden voor den druk hiervan dezelfde theorien omtrent overdracht of afwenteling, welke voor de belastingen in het algemeen gelden. Aangezien echter deze kosten niet als bijzondere bestemmingsheffingen geheven worden en zij dus zijn verscholen in de opbrengst van het complex der directe en indirecte belastingen, is een beschouwing over den uiteindelijken druk dezer bijdragen niet mogelijk.
Terloops moge eraan worden herinnerd, dat de vraag of niet de dekking der lasten van de ouderdoms-voorziening door een bestemmings-heffing zou moeten geschieden, in ons land een punt van practische politiek is geweest. In 1915 toch diende minister Treub tegelijk met andere voorstellen een wetsontwerp in tot invoering eener pensioenbelasting, een bestemmings-heffing als bijdrage in de kosten der ouderdomsrenten. Deze belasting zou geheven worden van de natuurlijke personen, die volgens de wet op de Inkomstenbelasting belasting-plichtig zijn en 1 % van het zuiver inkomen bedragen. Dit had tot merkwaardige consequentie, dat juist een aantal van de personen die de rente zouden genieten, in de bestemmingsheffing niet zouden bijdragen wijl zij niet belastingplichtig zijn 1). De Tweede Kamer wenschte het onverbrekelijk verband tusschen de Pensioenbelasting en de nieuw voorgestelde Ouderdomswet (de I.W. van min. Talma stond immers reeds in het Staatsblad) niet te aanvaarden, waarin minister Treub aanleiding vond af te treden. Met hem verdween tevens het denkbeeld der bestemmings-heffing.
De omstandigheid, dat de verdeeling der lasten over werkgevers en arbeiders geen wezenlijke beteekenis heeft ten aanzien van de vraag nopens den feitelijken druk der
1) Over dit onderwerp vindt de lezer uitvoerige beschouwingen in: Prof. Mr. Dr. H. W. C. Bordewijk: „De Theorie der Belastingen en het Nederlandsch Belastingwezen. (Zwolle, 1930). Blz. 52 v.v.



lasten, kan aanleiding geven om de kwestie van de betaling der lasten uitsluitend te bezien van uit een oogpunt van opportuniteit, derhalve te handelen naar gelang van omstandigheden. Uit den aard der zaak wordt dit standpunt — zooals uiteengezet is — niet ingenomen ten aanzien van de ongevallen-verzekeringen. Doch ook bij beschouwing van de andere verplichte verzekeringen is het niet onbedenkelijk. Er wordt een element over het hoofd gezien, dat ongetwijfeld beteekenis heeft. En wel de eenvoudige handeling van betalen zelf. Het verhoogt de belangstelling voor een zaak, indien de betrokkene het besef heeft er zelf voor te hebben betaald. Niet ten onrechte wordt de meening uitgesproken, dat het gebrek aan medewerking van de zijde van een deel der verzekerden bij de uitvoering der Invaliditeits-wet geringer zoude zijn, indien zij mede direct tot de betaling der premie bij droegen. Dit gebrek aan medewerking schijnt geheel tegenstrijdig, wijl het toch in de natuur der sociale verzekering ligt, dat zij den verzekerden arbeider vrijwel niet anders dan winst oplevert. Indien dan ook het feit geconstateerd wordt, dat er onder de arbeiders nog zijn, die onverschillig zoo niet vijandig tegenover dit nieuwe instituut staan, dan is dit o.a. eenerzijds te wijten aan het feit, dat hij niet direct bij de premiebetaling betrokken is, aan betreurenswaardige onkunde, anderzijds echter aan de omstandigheid, dat de verplichte verzekering vooral den jeugdigen arbeider van minder waarde voorkomt wijl in den regel de voorzorg voor hem in de verre toekomst schijnt te liggen.
Dat de verplichte verzekering bij een aantal werkgevers misnoegen opwekt is wel verklaarbaar. De onmiddellijk tastbare voordeelen zijn voor den werkgever gering. Het bestaan der verzekering ontlast hem, zooals reeds werd opgemerkt, van de privaat-rechtelijke verplichting om bij ziekte het loon door te betalen, terwijl de ongevallenverzekering is te beschouwen als een verzekering van een werkgever tegen de aansprakelijkheid wegens bedrijfsongevallen. Doch tegenover deze voordeelen staan voor



hem beduidende lasten in den vorm van verhooging zijner productiekosten, dus in een belemmering bij de vrije bedrijfsvoering.
Van algemeen standpunt bezien wordt echter de waarde der sociale verzekering niet zoozeer bepaald door de vraag of de lasten door een deel van de bij de voortbrenging der goederen betrokkenen min of meer gemakkelijk kunnen gedragen worden, doch door die of de aanwending der gevorderde bijdragen — welke ten slotte in anderen vorm in de volkshuishouding in omloop blijven — voor het algemeen welzijn de meeste vruchten afwerpt1).
§ 3. DE TECHNIEK VAN DE VERDEELING DER LASTEN.
Aangezien elk verzekerde geacht moet worden op een bepaald oogenblik aanspraken te kunnen doen gelden op een bepaalde voorzorg, welke het voorwerp der bijzondere verzekering is, brengt elk verzekerde, uit financieel oogpunt beschouwd, een zeker risico mede.
De techniek van de verdeeling der lasten over de contribuabelen moet in beginsel daarom erop zijn gericht, dat de opbrengst van de lasten in staat stelt al die individueele risico's te dekken.
Het meest billijke systeem lijkt hierbij te zijn, dat voor elk verzekerde het geldelijke risico wordt vastgesteld en betaald. Dit systeem zou echter vooreerst niet uitvoerbaar zijn en ten tweede in strijd zijn met het beginsel van verzekering, dat immers het gezamelijk dragen van het risico der goede en der kwade kansen medebrengt. Dit wil echter uiteraard niet zeggen, dat elke deelhebber evenveel zou moeten betalen. Bij het vaststellen van het bedrag zullen verschillende factoren meespreken en deze zijn weer verschillend naar gelang van de soort der verzekering.
In elk geval echter zal, zooals reeds vroeger werd opgemerkt, het loon hierbij een belangrijke rol spelen, daar
x) Zie Lutz Richter: Sozial Versicherungsrecht. 1931. Blz. 3.



het loon in den regel ook de maatstaf is voor de berekening der uitkeeringen.
Ongevallenverzekering. Het karakter der ongevallenverzekering als bedrijfsverzekering brengt mede, dat verband wordt gelegd tusschen het normale risico voor ongevallen in eenig bedrijf en de te betalen lasten. En evenzeer, dat rekening wordt gehouden met de mindere of meerdere afwijking van het normaal risico. Deze methode voert, op grond van statistische gegevens betreffende de ongevallenfrequentie, tot het vaststellen van gevarenklassen met gevaren-cijfers waarin de bedrijven worden ingedeeld. Aan de hand van deze indeeling en mede in verband met het in de onderneming uitbetaalde loon, wordt dan volgens een bepaald tarief de te betalen bijdrage, premie, berekend. Deze wijze van vaststelling der bijdrage voor de ongevallenverzekering wordt volgens onze Ongevallenwetten toegepast.
De verscheidenheid der moderne industrie en van handel en verkeer brengt mede, dat het aantal gevaren-klassen vrij groot moet zijn, wil het gevaren-risico van elke onderneming zoo dicht mogelijk genaderd worden. Voor onze O.W. 1921 bedraagt het aantal 93. Naast de tabel welke de gevarenklassen aanwijst, bestaat dan voorts eene lijst van de bedrijven, waarop voor ieder bedrijf naar de gevaren-klasse wordt verwezen. Deze lijst bevat thans 493 nummers. Zij bevat echter uiteraard niet alle bedrijven. Elk oogenblik ontstaan ook nieuwe ondernemingen, waarin tot nog toe onbekend bedrijven worden uitgeoefend. In een dusdanig geval geschiedt de indeeling van het bedrijf door gelijkstelling met het genummerde bedrijf, waarmede het nieuwe blijkens nauwkeurig, technisch onderzoek, de meeste overeenkomst heeft. (Indeeling door assimilatie.)
In veel gevallen wordt in de onderneming niet een enkel bedrijf uitgeoefend, doch heeft zij het karakter van een gemengd bedrijf. Zoo bijvoorbeeld kan de onderneming beoogen de voortbrenging van een bepaald product, maar tevens de handel in het klein door met het product te



venten. Er worden in dit geval feitelijk twee bedrijven uitgeoefend, n.1. dat der productie van de waar en het venters-bedrijf, welke beide een verschillend risico voor de verzekering opleveren. De toekenning van het gevarencijfer zal alsdan berusten op de verhouding waarin deze bedrijven in verband met de in elk hunner uitbetaalde loonen worden uitgeoefend. (Indeeling van samengesteld bedrijf.)
De omvang van een onderneming kan echter zoodanig zijn, dat zij afzonderlijke, op zich zelf staande, bedrijven omvat. Voor een dusdanig groot-bedrijf is indeeling in afzonderlijke gevaren-klassen dan vanzelf sprekend.
En ten slotte bestaat de mogelijkheid, dat aan de hand van beschikbare gegevens omtrent de ongevallen-frequentie in een onderneming, het gevaren-risico aanwijsbaar zoodanig afwijkt van het gewone, dat een op zich zelf staande indeeling redelijk te verdedigen is. (Indeeling op lasten.)
Opgemerkt worde nog, dat de ervaring heeft geleerd, dat dezelfde soort van bedrijven een verschillende ongevals-fréquentie vertoonen naarmate zij uitgeoefend worden in groote steden en in plaatsen van minderen omvang. Door vaststelling van verschillende gevaren-klassen kan in dusdanige gevallen het ongevals-risico zoo dicht mogelijk benaderd worden. (Territoriale indeeling.)
Zooals werd opgemerkt bezit elke gevaren-klasse een aantal ge varen-cijfers. Deze cijfers vormen het hulpmiddel om voor elke onderneming het ongevals-risico zoo goed mogelijk uit te drukken. Het middencijfer der gevarencijfers drukt voor elke klasse het normale ongevals-risico uit. In verband met het meerdere of mindere risico, dat een onderneming biedt, bestaat zoodoende de mogelijkheid van een ander dan het middencijfer gebruik te maken. De keuze wordt bepaald door verscheidene factoren, welke op het gevaar van ongevallen van invloed zijn. Zoo o.a. de toestand van beveiliging der machines, van trappen,
Eversen, De Grondslagen der Sociale Verzekering. 7



steigers, e.d.; de min of meer hygiënische inrichting van werklocalen, enz.
De te betalen bijdrage kan nu aan de hand van het toegekend gevaren-cijfer en het totaal bedrag van het over een bepaalden termijn uitbetaalde loon (aan te teekenen op door den werkgever aan te houden loon-lijsten) eenvoudig berekend worden. De berekening geschiedt naar een door de bevoegde autoriteit vastgesteld tarief, dat voor elk gevarencijfer de verschuldigde premie per één gulden verzekerd loon aangeeft.
Deze wijze van bijdrage-berekening biedt de mogelijkheid om naar behoefte de premie-opbrengst aan gewijzigde omstandigheden aan te passen, zonder dat een nieuwe indeeling der ondernemingen in gevaren-klassen en cijfers behoeft vooraf te gaan.
Tenslotte wordt de opmerking gemaakt, dat over de hierboven geschetste wijze van indeeling niet onverdeeld gunstig wordt geoordeeld. De vraag is meermalen gesteld of niet door een minder nauwgezette methode van indeeling, welke uiteraard met veel kosten gepaard gaat, het verzekerings-risico evengoed op redelijke wijze ware te benaderen. Van vermindering van het aantal gevarenklassen en gevaren-cijfers wordt in dezen gedachtengang een bezuiniging op de administratiekosten verwacht zonder dat voor de dekking der lasten gevaar wordt gevreesd.
Ziekteverzekering. Indien de werkgever en de arbeider verplicht zijn de premiën voor de verzekering gezamenlijk op te brengen, kan de betaling der geheele bijdrage gevorderd worden van den werkgever met de bevoegdheid om het door den arbeider te betalen gedeelte af te houden van het loon. Deze betalingswijze, ten onzent van toepassing, vereenvoudigt de administratie in hooge mate en maakt het alleen noodzakelijk dat voor bijzondere gevallen afwijkende voorschriften worden gegeven.
Ingeval de uitvoering der verzekering door meer dan één instelling geschiedt, elke ziekenkas derhalve een eenheid vormt, zal ook de regeling der premie verband



houden met de misschien verschillende behoefte der kassen. Zij zal dus principieel inhouden, dat de premie voor elke ziekenkas afzonderlijk wordt vastgesteld.
Hierbij kan worden uitgegaan van het denkbeeld, dat de te betalen premie zoo nabij mogelijk het bijzondere ziekterisico van de bij de kas verzekerden, in verband met beroep, leeftijd en geslacht moet naderen. Echter ook van het standpunt, dat zooveel mogelijk het beginsel van „draagt elkanders lasten" moet worden gehuldigd.
Onze Ziektewet heeft het laatstgenoemde standpunt, althans ten deele, aanvaard.
Voor zoover het overheidsorgaan — de raad van arbeid — risico-drager is, schrijft de wet voor, dat de premiën voor alle verzekerden op eenzelfden voet moeten geregeld zijn, behoudens in de gevallen waarin statistisch aanwijsbaar is, dat een of meer groepen van verzekerden een afwijkend risico meebrengen.
Ook is wettelijk bepaald, dat de premiën om de vijf jaren moeten herzien worden ten einde met de opgedane ervaring rekening te kunnen houden. Echter bestaat in den loop der vijf jaren jaren de mogelijkheid, dat ten aanzien van een bepaalde verzekerde de premie wordt verlaagd of verhoogd, indien aanwijsbaar is, dat het ziekterisico van dien verzekerde door bijzondere omstandigheden, staande in verband met de onderneming waarin hij arbeid verricht, gunstig of ongunstig wordt beinvloed.
De vaststelling van het verschuldigd premiebedrag geschiedt voorts in verhouding tot het loon, dat in het betalings-tijdperk is uitgekeerd.
Invaliditeits- en ouderdomsverzekering. Vooraf worde de opmerking gemaakt, dat het uiteraard niet noodzakelijk is, de invaliditeitsverzekering en de ouderdomsverzekering aan elkander te koppelen. Zij zouden evengoed naast elkaar kunnen bestaan. Is eenmaal voor de ouderdomsvoorziening het stelsel der verplichte verzekering aanvaard, dan biedt de samenkoppeling echter



het voordeel, dat de verzekering administratief eenvoudiger beheerd kan worden. Het karakter dezer individueele verzekering brengt mede, dat de administratie bijzonder omslachtig is. Eenerzijds toch geldt de voorwaarde, dat de bijdragen voor eiken verzekerde persoonlijk worden geboekt en anderzijds, dat zij door den contribuabele ook voor ieder arbeider afzonderlijk worden betaald. Of deze betaling in geld, dan wel in den vorm van zegels geschiedt, de administratie blijft wellicht even uitgebreid. De omvang is des te grooter naarmate het aantal der verplicht-verzekerden groot is. In ons land bedraagt dit ruim 2 millioen.
Niet zonder reden is, evenals elders, ten onzent het stelsel van betaling der bijdragen gekozen in den vorm van zegels, die op kaarten (rentekaarten) geplakt worden. De verplichte verzekering omvat immers ook de losse arbeiders en de arbeiders die min of meer ongeregeld loonarbeid verrichten. Het zegelstelsel is ten aanzien van deze arbeiders wel hierom het eenvoudigst, wijl het op gemakkelijke wijze controle mogelijk maakt, vooral mede door de bepaling, dat bij elke uitbetaling van loon een zegel geplakt moet worden. Controle niet alleen door den uitvoerder der wet, maar ook door den verzekerde zelf.
Meer dan bij de wettelijke verzekering heeft de verzekerde een persoonlijk belang erbij, dat de bijdrage voor hem wordt betaald. Immers het bedrag zijner rente is er direct van afhankelijk.
En in verband met de controle, én ook in verband met de aanspraken van den verzekerde is het van groot belang te weten welke premie voor een verzekerde verschuldigd is.
Het zou met het karakter der individueele verzekering het meest overeenkomen, dat deze premie afhankelijk zou zijn van het loon, dat de verzekerde werkelijk heeft genoten. Het loon drukt immers de waarde van den arbeid uit. Een stelsel van premiebetaling door middel van zegels zou echter alsdan uiteraard onuitvoerbaar zijn; voor tal van arbeiders is het werkelijk verdiend loon in een aantal weken van het jaar verschillend. Er zou derhalve een groot aantal



zegels van verschillende waarde moeten bestaan. Zelfs indien niet het werkelijk verdiend loon, doch een gemiddeld bedrag er van als basis werd genomen, dan nog zou dit bezwaar in groote, hoewel mindere, mate blijven bestaan. Dit heeft ertoe geleid, zooals reeds is medegedeeld, om de verzekerden in te deelen in loonklassen, welke worden geacht het gemiddelde jaarloon van groepen van personen te omvatten, en om de premie afhankelijk te stellen van de loonklasse waarin de verzekerde wordt ingedeeld. Onze I.W. kent 5 loonklassen met elk één premietype. Bij de eerste loonklasse, tot ƒ240 jaarloon, behoort het premietype van 25 cent; bij de tweede, jaarloon van ƒ 240 tot ƒ 400, het premietype van 30 cent, terwijl het hoogste premietype van 60 cent behoort bij de 5e loonklasse, jaarloon van ƒ 900 en hooger.
Deze loonklassen-indeeling vereenvoudigt de premiebetaling reeds aanmerkelijk. Echter nog niet afdoende. Wijl de premiebetaling in den regel wekelijks plaats vindt, is het in den geest van dit systeem noodzakelijk, dat bij het betalen der premie het gemiddelde jaarloon van den verzekerde zou moeten worden berekend. Alleen voor de vaste week-, maand- of jaarloonen zou dit geen moeilijkheden bieden, wel echter in de talrijke gevallen van veranderlijke (wisselvallige) weekloonen.
Dit bezwaar heeft ertoe geleid de indeeling in de loonklasse niet afhankelijk te stellen van het werkelijk verdiende of het gemiddeld verdiende loon, doch deze te gronden op eene onderstelling (fixie), in verband met het geslacht en de leeftijd van den verzekerde. De premiebetaling naar geslacht en leeftijd berust op de fixie, dat het gemiddelde jaarloon van een verzekerde van dit geslacht en dezen leeftijd binnen de grens der loonklasse blijft. Een dusdanige wijze van indeeling (eventueel gecorrigeerd ten aanzien van bepaalde uitzonderingsgevallen) heeft ongetwijfeld het voordeel eenvoudig te zijn.
Met betrekking tot de wijze van betaling der premie worde ten slotte nog opgemerkt, dat het stelsel van zegels-



plakken — beschouwd in verband met het karakter der individueele verzekering — naast groote voordeelen van administratieven aard, ook nadeelen bezit. Behalve de last aan het regelmatig plakken van zegels verbonden voor de werkgevers, brengt het ook als voorwaarde mede, dat strenge maatregelen ter voorkoming van fraude met zegels (b.v. dubbel gebruik van zegels, vervalsching) worden genomen. De Invaliditeitswet schrijft daarom o.a. voor, dat de zegels der ingeleverde rentekaarten vernietigd worden, d.w.z. onbruikbaar gemaakt.
Een ander bezwaar is het verlies van rentekaarten met zegels, hetzij door onachtzaamheid, hetzij b.v. door brand. In het eerste geval draagt de verzekerde de schadelijke gevolgen, wijl de geplakte zegels hem niet in rekening gebracht kunnen worden; in het tweede geval, bij verlies door overmacht, kunnen de zegels vergoed worden.
Om aan de bezwaren van het stelsel van zegels plakken te ontkomen is de wenschelijkheid betoogd om de premiebetaling voor de invaliditeits- en ouderdomsverzekering te doen geschieden aan de hand van de loonlijsten, welke bij de uitvoering der Ongevallen-wetten gebruikt worden. Ook de premie-betaling voor de ziekteverzekering zou aan de hand van de gegevens dier lijsten kunnen geschieden, zoodat een goed-sluitende eenheid van premievordering voor de onderscheidene deelen der verzekering zou worden bereikt. Aangezien de I.W. de mogelijkheid van betaling van premiën in geld, in plaats van in zegels, uitdrukkelijk erkent, zou deze oplossing der moeilijkheden binnen het kader der bestaande wetten kunnen geschieden.
Van een zoodanige oplossing ware inderdaad te verwachten, dat zij voor veel werkgevers vermindering van hun beslommeringen met het zegels-plakken tot gevolg zou hebben, n.1. voor hen die toch de loonlijsten e.d. voor de ongevallen-verzekering moeten bijhouden. Voor de anderen (particulieren met huis-personeel) zou het eerder grooter last meebrengen.



Doch ook een gecombineerd systeem van betaling in geld door de eene groep en van zegels-plakken door de andere groep stuit in het tegenwoordige individueele stelsel der I.W.-verzekering op groote bezwaren. Dit stelsel eischt, zooals wij zagen, de boeking der premiën ten name van elk verzekerde. Aan de hand der zegels op de rentekaart, welke den arbeider volgt in de opeenvolgende dienstbetrekkingen, kan deze boeking eenvoudig geschieden. Zij wordt uitermate moeilijk, wellicht onmogelijk, indien zij zou moeten plaats hebben aan de hand van de gegevens op de loonlijsten, welke omtrent de aanduiding van den betrokken arbeider niet voldoend nauwkeurige opgaven bevatten. Daarenboven zou de boeking van de premiën voor losse arbeiders, welke voortdurend van werkgever wisselen op onoverkomelijke moeilijkheden stuiten, gezwegen nog van de omstandigheid dat veel verzekerden in den loop der betalingsperiode voor de ongevallenverzekering naar andere plaatsen verhuizen.
Met behoud van het individueele stelsel der I.W. is een premiebetaling, welke gegrond zou zijn op een stelsel van collectieve verzekering als de O.W. en de I.W. derhalve niet mogelijk.
Indien dan ook, zooals is opgemerkt, onze I.W. de mogelijkheid van premiebetaling in geld bevat (al wordt deze tot nog toe in de praktijk niet toegepast), dan wordt toch daarbij vastgehouden aan het zegels-systeem door de bepaling, dat de betaalde bedragen in zegels worden omgezet, welke alsdan door de administratie geplakt moeten worden. Dat deze wijze van betaling, indien zij algemeen toepassing vond, de kosten der administratie zeer belangrijk zou verhoogen, ligt voor de hand.



HOOFDSTUK IV.
DE UITVOERING DER SOCIALE VERZEKERING.
§ 1. DE TAAK VAN HET DEPARTEMENT VAN ALGEMEEN BESTUUR.
Onderscheidene oorzaken hebben er toe geleid de uitvoering der sociale verzekering te doen geschieden door bijzondere instellingen, uitsluitend voor dat doel in het leven geroepen. Hieraan dankt de organisatie haar eigen, zelfstandig leven en hierdoor is zij geen administratief onderdeel van een der regeerings-departementen.
Dit wil echter niet zeggen, dat het Departement van algemeen bestuur, waartoe de sociale verzekering behoort, op het gebied van de uitvoering geenerlei taak heeft en dat zijn werkzaamheid geëindigd is, zoodra het ontwerp van wet het Staatsblad heeft bereikt.
Voorzoover de wetten het vaststellen van nadere voorschriften, regelingen e.d. opdragen aan de uitvoerende macht, behoort het allereerst tot de taak van het departement de tot standkoming te bevorderen van de algemeene maatregelen van bestuur en van de koninklijke besluiten welke noodig zijn. De staatsbemoeienis brengt daarenboven mede, dat het departement zich voortdurend op de hoogte houdt van de werking der wettelijke bepalingen om op grond van opgedane ervaringen zoo noodig wijzigingen in de wetten of de getroffen uitvoeringsmaatregelen voor te bereiden. Hiertoe zal het o.a. in staat gesteld worden door de verslagen en balansen welke de verzekeringsinstellingen, mede in het openbaar belang, verplicht zijn periodiek op te maken. Het verantwoordelijk hoofd van het departement, de Minister, zal dus o.a. op deze wijze in-



zicht in den gang van zaken verkrijgen en zich een oordeel kunnen vormen.
Het feit, dat de Overheid de sociale verzekering tot een onderwerp van haar bijzondere zorg heeft gemaakt en vooral ook de omstandigheid, dat de Staat garant is voor het nakomen der wettelijke verplichtingen door de verzekeringsinstituten, vereischen een nauwkeurig toezicht van staatswege op de handelingen dezer instituten. Dit toezicht zou direct door het departement uitgeoefend kunnen worden. Regel zal echter wel zijn, dat afzonderlijke colleges of commissies met deze taak worden belast, eenerzijds wegens den omvang der werkzaamheden en anderzijds omdat op deze wijze gebruik gemaakt kan worden van de technische kennis en ervaring in maatschappelijke vraagstukken van andere personen dan de departementsambtenaren.
Aan den vorm van het toezicht in ons land zal later nog aandacht geschonken worden 1).
§ 2. DE UITVOERINGSORGANEN.
Reeds werd opgemerkt, dat verscheidene redenen zijn aan te wijzen, waarom de uitvoering der verzekering is gelegd in handen van speciale instituten.
De eerste is, dat, voordat er sprake was van de staatsinmenging, een aantal particuliere, op onderlingen grondslag gebaseerde, voorzorgs-instellingen bestonden. Het is begrijpelijk, dat de nieuwe vorm van uitvoering hierbij aansluiting zocht.
Vervolgens stelde het karakter der verzekering de uitvoering voor de oplossing van technische vraagstukken, welke de dagelijksche zorg van een deskundig bestuur vordert en ten slotte noopte de omvang van de sociale verzekering tot de instelling van bijzondere uitvoeringsorganen.
Er bestaat daarom geen verschil van meening of zoo-
Zie § 4 van dit Hoofdstuk.



danige instellingen noodzakelijk zijn. Des te meer echter over het vraagstuk, hoe hun vorm behoort te zijn.
Het is van belang op deze kwestie nader in te gaan, doch eerst moge de vraag worden beantwoord, welke in het algemeen de taak der instellingen is.
Kort samengevat is deze taak drieledig. Zij bestaat in: 1°. het verstrekken der voorzorg; 2°. de vaststelling en inning van de bijdragen tot dekking der kosten en 3°. het beheer dezer geldmiddelen. Deze omvangrijke, verantwoordelijke en technisch vaak ingewikkelde werkzaamheden eischen, dat de uitvoeringsorganen beschikken over een groote mate van zelfstandigheid bij de uitoefening van hun taak. Zij zijn daarbij, zooals vanzelf spreekt onderworpen aan het reeds vermelde, wettelijk geregelde, staatstoezicht en hun gestie is niet onttrokken aan de kritiek van de volksvertegenwoordiging, doch hieronder behoeft de zelfstandigheid niet te lijden.
Gezien de diep ingrijpende werkzaamheid van de uitvoeringsorganen zal het geen verwondering wekken te vernemen, dat van den aanvang af groote belangstelling voor vorm en inrichting ervan heeft bestaan. Hierbij hebben de meeningen vaak zoo scherp tegenover elkaar gestaan, dat bij den toeschouwer wel eens de vraag moest rijzen of niet de uitvoering der sociale verzekering, die toch middel is, niet met het doel werd gelijkgesteld. Ontkend kan echter niet worden, dat de keuze van het middel in den regel van invloed is op het bereiken van het doel.
Het probleem, dat zich van den aanvang af voordeed, was dit: of de staatsbemoeienis zich ook moest uitstrekken tot de dagelijksche uitvoering der wetten. Of, met andere woorden, de verzekeringsinstellingen geleid en beheerd moesten worden door staatsambtenaren, terwijl daarbij aan de betrokken belanghebbenden al of niet in zekere mate medezeggingschap zou worden verleend. Dan wel, of de uitvoering der sociale verzekering gelegd kon worden in handen van de belanghebbenden zelf.
Dat de beide groepen van belanghebbenden, de werkge-



vers en de arbeiders zich met dit vraagstuk bezig hielden, is om verschillende redenen zeer begrijpelijk. De sociale verzekeringswetgeving bevat immers de maatregelen, waardoor de overheid in het belang der sociale orde ingrijpt in de loonovereenkomst, dus bewust, zij het indirect, treedt in de regeling welke de privaatrechtelijke verhouding tusschen werkgever en arbeider bepaalt. Dit feit, dat al of niet door de betrokkenen kan worden gewaardeerd, is door hen beschouwd als een inmenging in een zaak, welke hunzelf in de allereerste plaats aangaat. Daarenboven raakt de sociale verzekering de grootste levensbelangen van den arbeider, terwijl het ondernemings-belang van den werkgever geraakt wordt o.a. door de geldelijke lasten der verzekering. Het kan daarom aan de beide groepen uiteraard niet onverschillig zijn op welke wijze de wetsvoorschriften worden uitgevoerd. Uit deze belangen is bij hen voortgevloeid de wensch naar zeggingschap in de uitvoering der sociale verzekering.
Wij vinden dezen wensch o.a. zeer stellig uitgedrukt in een rapport, dat in 1911 — vóór de behandeling van de wetsontwerpen van Minister Talma in de Staten Generaal — door een commissie werd uitgebracht aan het bestuur der Sociaal Democratische Arbeiderspartij. Hierin heet het: „De eerste en voornaamste eisch, welke de arbeiders „hebben te stellen is: zelfbestuur van de instituten der „sociale verzekering. Zelfbestuur niet alleen in den zin „van onafhankelijkheid — binnen de grenzen der wet — „van het uitvoerend (staats-) gezag, maar ook, of liever „bovenal, in den zin van zelfbestuur in handen der verzekerden."
De vervulling van dezen eisch zou bij de betrokken werkgevers, die eveneens partij bij de loonovereenkomst zijn, allicht groote bezwaren ontmoeten. Een deel hunner neemt wellicht het standpunt in, dat het belang der werkgevers medebrengt te eischen, dat zij alléén aangewezen worden de sociale verzekering uit te voeren.
Het algemeene streven der arbeiders naar medezegging-



schap in het bedrijf; het verlangen naar een wettelijke regeling der bedrijfsorganisatie, maatschappelijke verschijnselen van den nieuweren tijd, zijn echter op de denkbeelden ten aanzien van de uitvoering der sociale verzekering niet zonder invloed gebleven. Reeds in 1924 blijkt dit uit een tweede rapport door een commissie uitgebracht aan de besturen der S.D.A.P. en van het Nederlandsch Verbond van Vakvereenigingen. Hierin lezen wij toch: „De denkbeelden hebben zich in de laatste jaren „meer gefixeerd in de richting van zelfbestuur op den „grondslag van pariteit." (Gelijk aantal werkgevers en arbeiders in het bestuur.)
Het streven naar uitvoering der sociale verzekering door zelf-besturende organen van werkgevers en arbeiders, buiten inmenging van het uitvoerend staats-gezag, derhalve door particuliere instellingen van het zelfdoen der belanghebbenden vindt ook steun bij wetenschappelijke autoriteiten. De ontwikkeling der sociale verzekering in Duitschland beschouwend, heeft Prof. G. Schmoller er op gewezen, dat ook de sociale verzekering geen zelf-doel is, maar een middel om door den aard en de wijze der organisatie het bewustzijn van de bedrijfs- en de beroepssamenhoorigheid bij werkgevers en arbeiders te versterken. Daarom moet volgens hem (in Duitschland) de sociale verzekering steeds meer losgemaakt worden van den Staat ten gunste van de gemeenschappelijke idee van het zelfdoen en de „self-help", en moeten de werkgevers en de arbeiders, in overeenstemming met het beginsel der arbeidsgemeenschap, welke hen omvat, gelijkberechtigd in het besturen der verzekering samenwerken 1).
De voorstanders van deze denkbeelden hebben derhalve principieele bedenkingen, tegen de uitvoering der verzekering door staatsorganen en des te meer, indien in deze organen geen plaats is gelaten voor medezeggingschap
*) In denzelfden zin sprak Dr. A. Kuyper bij de behandeling der O.W. 1901 in de Tweede Kamer. Zie Wittert van Hoogland: „De parlementaire geschiedenis der Soc. Verzekering" in „Tien Jaren Raden van Arbeid" 1930. Blz. 480.



van de werkgevers en de arbeiders. In mindere mate gelden de bedenkingen, indien het laatste wel het geval is; zij blijven echter toch bestaan wijl naar hun oordeel in een overheidsorgaan het ambtelijk element steeds domineert. Daarenboven wijzen zij dan op bezwaren, welke steeds aan de uitvoering door staats-organen kleven. Zoo o.a. op gebrek aan soepelheid en op hoogere administratiekosten. Betoogd wordt daarbij, dat het overheidsorgaan gebonden is door algemeene voorschriften van administratieven aard welke niet van geval tot geval gewijzigd kunnen worden, hetgeen een zekere stroefheid tot gevolg heeft.
Tegenover de meening van hen, die de uitvoering der sociale verzekering geheel willen zien overgelaten aan het zelf-doen der betrokkenen, staat die der voorstanders van overheidsorganen. In het algemeen is hun voorkeur voor deze organen niet in hoofdzaak gegrond op beginselen, doch op practische overwegingen.
Als argument van principieelen aard laten zij gelden, dat de Overheid, welke de regeling der sociale verzekering tot stand brengt, ook de taak heeft de uitvoering zelf in de hand te houden. Hierbij kan worden tegemoet gekomen aan den gerechtvaardigden wensch van medezeggingschap der belanghebbenden, doch dit behoeft niet er toe te leiden het ambtelijk element bij de uitvoering ter zijde te stellen.
In de medewerking van dit ambtelijk element zien zij den waarborg voor de grootst mogelijke objectiviteit. Elke andere organisatievorm brengt het gevaar mede, dat aan groepsbelangen, hetzij van werkgevers, hetzij van arbeiders, eenzijdig gehoor wordt geschonken.
Ontkend wordt aan die zijde niet, dat de zucht naar het zelf-doen ten deele ontspruit aan gewijzigde denkbeelden over de maatschappelijke verhoudingen, doch vooralsnog ontbreekt eene ervaring ten aanzien van de toepassing van het nieuwe, welke huiverig maakt het oude, beproefde er door te vervangen. De bedrijfsorganisatie



met medezeggingschap der arbeiders en wettelijk geregeld moge de toekomstige vorm der werkgemeenschap in de voortbrenging der goederen zijn, er bestaat bezwaar tegen om in de sociale verzekering de daaraan ten grondslag liggende denkbeelden in de eerste plaats toe te passen.
Dat principieele bezwaren tegen het zelf-doen niet voornamelijk geopperd worden, doch dat in hoofdzaak practische bedenkingen van de zijde van deskundigen naar voren worden gebracht, blijkt o.a. uit de volgende aanhalingen uit een bijdrage van Dr. H. L. van Duyl in het Gedenkboek der Rijksverzekeringsbank „Vijf en twintig jaren Sociale Verzekering" (1928), getiteld „Vormen van uitvoering der sociale verzekering." Wij lezen daarin:
„De sociale verzekering met haar dwingend karakter „is een van de allerjongste elementen onzer rechtsorde, „moet zich nog in veel opzichten aanpassen aan het maatschappelijk leven en behoort nog niet tot die instellingen „van ons staats- en administratief recht, welke door „eeuwen- of jarenlange ervaring een natuurlijk bestanddeel van de maatschappij zijn geworden.
„Nu is een van de grootste moeilijkheden bij het regelen „der sociale verzekering, dat zij zoo nauw samenhangt, „althans steeds in verband wordt gebracht met den econo„mischen strijd tusschen werkgever en arbeider. Haar „belangen worden steeds, niet zelden ten onrechte, vastgehecht aan politieke overwegingen met het gevolg, dat „hare techniek en hare organisatie schade lijden."
En elders zegt deze schrijver in zijn bijdrage:
„Indien een algemeen en sterk verlangen van de rechtstreeks bij de verzekering betrokken groepen om de zaak „zelf ter hand te nemen zich openbaart, ligt het voor de „hand de ambtelijke uitvoering plaats te doen maken voor „de zelfregeering van belanghebbenden, mits voldoende „waarborgen bestaan, dat de belangen van de verschillen„de bij de uitvoering betrokken groepen, op behoorlijke „wijze worden behartigd. Het zelf-doen is uit den aard der „zaak te verkiezen boven het door anderen laten doen,



„indien de zekerheid bestaat, dat het beoogde doel op „bevredigende wijze wordt bereikt."
Uit deze aanhaling spreekt geen principieele afkeer, doch eer de zorg, dat datgene wat na bijna 30-jarige ervaring is bereikt op het gebied van de ongevallenverzekering, door onervarenheid en door splitsing over een groot aantal uitvoerders zou dreigen te loor te gaan. De toepassing van het stelsel van „zelf-doen" brengt inderdaad het gevaar mede, dat voor de uitvoering der verzekering s-wetten een in verhouding tot de uitgestrektheid van een land te groot aantal organen bij de uitvoering wordt betrokken. De op dit gebied in ons land opgedane, korte ervaring bevat een waarschuwing in deze richting 1).
In het algemeen toch kan als vaststaand aangenomen worden, dat én uit verzekeringstechnisch, én uit een oogpunt van efficiency, groote en krachtige instituten van verzekering den besten waarborg voor het welslagen bieden.
Hier worde tot slot nog eene opmerking gemaakt omtrent de beteekenis van de medezeggingschap der belanghebbende groepen in de uitvoeringsorganen. Hoewel principieel de beteekenis algemeen wordt erkend, mag zij practisch niet worden overschat. De medezeggingschap zal zich uiteraard steeds moeten bepalen tot het aangeven van richtlijnen bij de uitvoering. De uitvoering omvat grootendeels arbeid van administratieven en medischen aard, waarvoor de zorg en de verantwoordelijkheid practisch gedragen wordt door den dagelijks aanwezigen leider der verzekeringsinstelling met het hem toegevoegde personeel. Elke medezeggingschap in een omvangrijke instelling veronderstelt derhalve bij de betrokkenen een groote mate van zelf-beperking, en zij is zeker niet te vergelijken met het zelf-doen, dat bestaat in de kleine, plaatselijke onderlinge ziekenkas of in het ziekenfonds, waarvan de deelhebbers elkaar kennen en onderling con-
*) Zie 8 4 van dit hoofdstuk.



troleeren. Bij de groote instelling zal dit zelf-doen steeds moeten voeren tot het overlaten van een groot deel der beslissingen aan den verantwoordelijken leider-administrateur, hetzij deze staats-, dan wel particulier-ambtenaar is.
§ 3. DE WIJZE VAN UITVOERING.
In nauw verband met den vorm der uitvoeringsorganen staat de wijze van uitvoering. Moet de uitvoering gecentraliseerd of gedecentraliseerd plaats vinden? Behoort zij districts- of bedrijfsgewijze te zijn geregeld?
Onder gecentraliseerde uitvoering wordt verstaan de uitvoering van uit één centraal administratie-kantoor van het verzekeringsorgaan, dat voorts naar behoefte gebruik maakt van bijkantoren, afdeelingen of ambtenaren, die bijstand verleenen bij de uitvoering, doch geen beslissingen nemen. *
Het voordeel van een dusdanige centralisatie is, dat de beslissingen in één hand blijven en er dus de meeste kans bestaat, dat tegenover alle belanghebbenden op gelijke wijze wordt gehandeld. Indien de omvang van het land niet te groot is, kan zij ook tot gevolg hebben, dat goedkoop wordt gewerkt, omdat de administratieve arbeid ingericht kan worden op een economische werkverdeeling, waarbij het massawerk verricht wordt door daarin geschoold personeel.
Onder gedecentraliseerde uitvoering daarentegen verstaat men een zoodanige, waarbij op onderscheidene plaatsen in het land zelfstandige instituten werkzaam zijn, welke derhalve hun taak onafhankelijk van elkaar uitvoeren.
Tot de voordeelen van de decentralisatie behoort, dat het contact tusschen het verzekeringsinstituut en de belanghebbenden nauwer is, dat het voor de werkgevers en de arbeiders mogelijk is direct in aanraking te komen met het gezag, dat over hun zaak beslist. De gedecentraliseerde administratie zal vlotter kunnen werken dan de



gecentraliseerde, omdat alles over minder schijven loopt en de gegevens meer bij de hand zijn. In de plaats van het schriftelijk verkeer kan het mondelinge in meerdere mate plaats vinden. Een tweede voordeel is, dat de gedecentraliseerde administratie in de mogelijkheid is, meer rekening te houden met bijzondere plaatselijke toestanden, welke zij beter kan beoordeelen dan indien dit geschiedt van uit een veraf gelegen punt.
Een nadeel echter is de mogelijke ongelijkheid in de toepassing der wettelijke bepalingen, dus in de beslissingen welke de zelfstandige organen nemen. In dit opzicht kan een correctief alleen worden gevonden in vrijwillige samenwerking der zelfstandige instituten. Indien deze zelfstandige organen ook allen optreden als verzekeraar, dan kan voorts daaruit het nadeel voortspruiten, dat de risico's eener verzekering te veel gedeeld gedragen worden. Op het gebied der. verzekering geldt toch als algemeene regel, dat hoe grooter het aantal deelhebbers is, des te gemakkelijker de risico's gedragen kunnen worden.
Uit een en ander mag de gevolgtrekking gemaakt worden, dat een gedecentraliseerde uitvoering der verzekering ten goede zal komen aan de betrokkenen, doch tevens dat aan een te ver doorgevoerde decentralisatie bezwaren kleven.
Wij hebben bij deze opmerkingen ten aanzien van de wijze van uitvoering geen aandacht geschonken aan de onderscheidene deelen der sociale verzekering, doch deze als een geheel beschouwd. Een dusdanig gecentraliseerde °f gedecentraliseerde uitvoering is dus tevens eene districts-gewijze, waarbij in het eerste geval het gansche land als één district opgevat is en in het tweede geval het land in een aantal districten, in plaatselijke gebieden, verdeeld is gedacht.
Tegenover deze wijze van territoriale uitvoering staat de bedrijfsgewijze, de uitvoering per bedrijf of per combinatie van soortgelijke bedrijven.
De bedrijf sgewijze uitvoering is gegrond op de ge-
Eversen, De Grondslagen der Sociale Verzekering. 8



dachte, dat de ondernemers van eenzelfde bedrijf of van soortgelijke bedrijven gezamenlijk het risico der verzekering dragen. Aangezien dit risico voor de verschillende bedrijven (wij denken aan de ongevallen- en ook aan de ziekte-verzekering) zeer uiteenloopend is, zullen ook de lasten ongelijk zijn. Bij een bedrijf sgewijze uitvoering draagt dus elk bedrijf zijn eigen lasten. De voorstanders van deze wijze van uitvoering zien in deze omstandigheid het grootste voordeel. Ten aanzien van de ongevallenverzekering, welke in wezen eene bedrijf verzekering is, kan het in beginsel ook als juist worden erkend. Met betrekking tot de ziekteverzekering echter kan niet ten onrechte de tegenwerping gemaakt worden, dat bij de bedrijf sgewijze uitvoering het algemeen beginsel van elkanders lasten te dragen, niet voldoende tot zijn recht komt.
Ook op andere voordeelen eener bedrijfsgewijze uitvoering wordt door de voorstanders de aandacht gevestigd. De uitvoering kan o.a. ten bate van de verzekerden voordeel putten uit de onderlinge samenwerking der bedrijfsgenooten (tewerkstelling van gedeeltelijk invaliden b.v.; deskundige hulp bij het bepalen der mate van arbeidsongeschiktheid wordt gemakkelijker verkregen).
Evenals de districts-gewijze uitvoering kan de bedrijfsgewijze min of meer gecentraliseerd of wel gedecentraliseerd zijn. In een klein land zal centralisatie aan te bevelen zijn, de gansche omvang van een bedrijf gedoogt redelijk geen splitsing.
Zooals boven reeds werd opgemerkt, houdt de wijze van uitvoering nauw verband met den vorm van de uitvoeringsorganen. Het overheids-orgaan is de vorm voor de districts-gewijze uitvoering; het particuliere orgaan van het zelf-doen die der bedrijfsgewijze. Een andere constructie is denkbaar, doch zou niet logisch zijn. Immers het ligt in het wezen van het overheidsorgaan dat het, ongeacht de bedrijven, welke uitgeoefend worden, al de verschillende risico's verbindt en voor alle werkgevers en



arbeiders gezamenlijk het verzekeringsinstituut vormt. Voor de zelf besturende samenwerking van werkgevers en arbeiders, vormt echter het bedrijf de maatschappelijke eenheid, zoodat ook op het gebied der verzekering die eenheid hen verbindt.
Doch ook bij de bedrijfsgewijze, gecentraliseerde uitvoering, behoeft een plaatselijke samenwerking van werkgevers en arbeiders niet geheel uitgesloten te zijn. In ons land b.v. is deze gedachte bij de uitvoering der ziekteverzekering door de bedrijfsvereenigingen verwezenlijkt door instelling van plaatselijke commissies.
§ 4. DE ORGANISATIE IN ONS LAND.
In de organisatie der sociale verzekering van ons land zijn de elementen der grondslagen te vinden, welke in de vorige paragrafen zijn besproken. Als geheel beschouwd vertoont de organisatie echter niet het beeld van een, uit één gedachte logisch opgebouwd, systeem; de onderscheidene deelen der verzekering bezitten verschillende vormen van uitvoeringsorganen en verschillende wijzen van uitvoering.
Tot goed begrip van de tegenwoordige organisatie is het noodig ons de hoofdtrekken van de geschiedenis onzer sociale verzekering, voor zoover de uitvoering betreft, voor den geest te halen 1).
Deze geschiedenis kan in twee tijdvakken worden verdeeld, n.1. vóór en na de tot standkoming der wetten, waaraan de naam van Minister A. S. Talma is verbonden.
I- Tijdvak tot en met 1913.
Bij de indiening van het wets-ontwerp tot regeling der (industrieele) ongevallen-verzekering in 1898, bleek de Regeering het territoriale stelsel van uitvoering door één rijksinstelling (de Rijksverzekeringsbank) te hebben gekozen. Deze zou alle verzekerden omvatten. Het hoofd-
»7 X) Uitvoerig behandeld in: „De parlementaire geschiedenis der Sociale Verzekering. 1890—1930" in „Tien Jaren Raden van Arbeid", (ook afzonderlijk verschenen) Haarlem 1930, door Dr. E. B. F. F. Baron Wittert van Hoogland.



argument voor deze keuze was, dat in een klein land een bedrijfsgewijze uitvoering zou stuiten op het bezwaar, dat het aantal deelhebbers in gelijke en gelijksoortige bedrijven te gering zou zijn om een verzekering, gegrond op de kansberekening der verzekeringswetenschap, behoorlijk uit te voeren. Dusdanige overwegingen van technischen aard pleiten voor één krachtig, centraal instituut.
Het monopolistisch en centraliseerend karakter van de organisatie was echter de hoofdoorzaak, dat het wetsontwerp, na door de Tweede Kamer te zijn aanvaard, in 1900 door de Eerste Kamer werd verworpen.
Reeds bij de behandeling in de Tweede Kamer was getracht, door het z.g. groot-amendement van Dr. A. Kuyper, het ontwerp te wijzigen in dezen zin, dat aan vereenigingen van werkgevers (genaamd bedrijf svereenigingen) toegestaan zou worden, onder verband van de Rijksverzekeringsbank, ten deele in de uitvoering der verzekering te voorzien. Dit amendement was verworpen.
Na de verwerping van het wetsontwerp door de Eerste Kamer bracht de Regeering een wijziging aan, welke de goedkeuring van de beide Kamers verkreeg. Zij stelde de mogelijkheid van risico-overdracht voor. Hierdoor kreeg de werkgever het recht om, hetzij zelf het risico der verzekering te dragen (eigen risico), hetzij het te doen dragen door een naamlooze vennootschap of een rechtspersoonlijkheid bezittende vereeniging, mits door den werkgever en door de laatstbedoelde instelling voldaan wordt aan wettelijke voorwaarden.
De risico-overdracht tast den grondslag van de uitvoering der wet slechts voor een deel aan. Zij betreft alleen de regeling der lasten en ontheft den werkgever, die haar bezit, van de verplichting om aan de Rijksverzekeringsbank (R.V.B.) premie te betalen; de lasten worden door hem op andere wijze gedragen. Voor het overige voert de R.V.B. de wettelijke bepalingen uit, beslist zij omtrent den verzekeringsplicht der onderneming en omtrent de schadeloosstellingen, en blijft zij



dus met de geldelijke gevolgen der ongevallen, welke in de onderneming van dezen werkgever plaats vinden, even zoo goed belast als met die, welke geschieden bij den werkgever, die geen R.O. (risico-overdracht) bezit. Dit brengt mede, dat de kosten dier ongevallen aan de R.V.B. moeten vergoed worden. De werkgever of zijn risico-drager doet dit in dezen vorm, dat aan de R.V.B. worden terugbetaald alle uitgekeerde schadeloosstellingen, voorzoover dit geen renten zijn, alsmede een bepaald bedrag aan administratiekosten. De dekking der renten, derhalve van de lasten, welke zich veelal ook over volgende jaren kunnen uitstrekken, moet geschieden door een pand te geven, dat voldoende is tot dekking van de contante waarde dier renten. Deze voor den werkgever gemaakte kosten worden uiteraard door den risico-drager op hem verhaald. Voor zoover het risico-dragen op coöperatieven grondslag geschiedt, zullen de kosten jaarlijks volgens het ons bekende omslagstelsel verrekend worden. Het is echter ook mogelijk, dat de risico-drager de kosten der ongevallen met ieder werkgever individueel verrekend en slechts de administratiekosten over alle deelnemers omslaat1).
De Rijksverzekeringsbank is een zuiver ambtelijke instelling; de belanghebbende groepen van werkgevers en arbeiders hebben in het bestuur der instelling geen invloed. Wel heeft de wetgever in 1901 getracht een contact (buiten het ambtelijke, dat door tusschenkomst der bankagenten werd uitgeoefend) tüsschen de R.V.B. en de belanghebbenden tot stand te brengen door de instelling van adviseerende, plaatselijke commissies, samengesteld uit werkgevers en arbeiders onder leiding van een onpartijdig voorzitter, doch deze commissies zijn bij de wets-
) Over de werking der risicooverdracht van de ongevallenverzekering werd in den aanvang niet onverdeeld gunstig geoordeeld. (Zie J. E. W. Duys: De mislukking van het „Particulier Initiatief' en de „Risico-Overdracht" inzake Sociale Verzekering. — 1908.) Echter sprak de Staatscommissie „tot het instellen van een onderzoek naar de resultaten, waartoe de risico-overdracht bij de uitvoering der Ongevallenwet 1901 heeft geleid" (ingesteld 1913, rapport 1917) een gunstig oordeel uit.



wijziging van 1921 afgeschaft, o.a. wijl zij in de praktijk van te weinig beteekenis waren gebleken.
Het toezicht op de R.V.B. werd uitgeoefend door een Raad van Toezicht, waarvan de leden deels werden gekozen uit leden der toenmaals bestaande Kamers van Arbeid.
Intusschen wachtten, na de invoering der Ongevallenwet 1901, de overige, meest belangrijke, deelen der sociale verzekering op wettelijke regeling, n.1. de ziekte-, invaliditeits- en ouderdomsverzekering. Aan Minister Talma mocht het gelukken deze regelingen in 1913 in het Staatsblad te doen opnemen. Tegelijkertijd werd in de Radenwet (wet van 5 Juni 1913, Stbl. no. 203) de regeling der organisatie vastgesteld.
De bepalingen van deze wet wijken eenigszins af van de denkbeelden, welke Min. Talma in zijn ontwerp van wet had belichaamd. Zijn oogmerk was geweest de instelling te bevorderen van publiekrechtelijke, districtsgewijs ingedeelde, organen, paritetisch samengesteld uit werkgevers en arbeiders, door deze gekozen, en staande onder leiding van een ambtelijk voorzitter, welke organen, Raden van Arbeid, op het gebied van de sociale wetgeving een taak zouden hebben te vervullen als de gemeenteraden (op vergelijkbare wijze geregeld) op het terrein der gemeentelijke huishouding. In dezen gedachtengang was dan ook aan de raden van arbeid de bevoegdheid toegedacht om verordeningen vast te stellen, welke door werkgevers en arbeiders nageleefd zouden moeten worden.
In de Radenwet. zijn deze denkbeelden niet ten volle verwezenlijkt. Zij bepaalt uitdrukkelijk, dat de raden hun medewerking alleen verleenen bij de uitvoering der verzekeringswetten. Ook de verordenende bevoegdheid is niet in de wet opgenomen; het uitvoerend staatsgezag stelt dus in het algemeen de voorschriften vast, welke door de betrokkenen nageleefd moeten worden. Door deze wijzigingen was in wezen de autonomie, de bevoegdheid om zich-zel fop eigen terrein te regeeren, aan de Raden van Arbeid ontno-



men. Wat er overbleef aan zelf-regeering wasvanonbeteekenend belang. De Radenwet bekleedde echter deze raden wel met zelf-bestuur, met de bevoegdheid derhalve de wettelijke bepalingen en voorschriften naar eigen inzicht — uiteraard binnen de door of ingevolge de wet getrokken grenzen — toe te passen.
Door Verzekeringsraden (V.R.), samengesteld uit een aantal bezoldigde ambtelijke leden en uit een paritetisch samengesteld aantal onbezoldigde leden n.1. werkgevers en arbeiders gekozen door de soortgelijke leden der Raden van Arbeid, zou het toezicht op deze Raden worden uitgeoefend, terwijl ook die colleges aan de uitvoering der wetten zouden medewerken, voor zoover hun dit opgedragen zou worden.
Rekening houdend met deze organisatie was de uitvoering der Ziektewet 1913 opgedragen aan de Raden van Arbeid en de Verzekeringsraden. De eerstgenoemde raden zouden in hun gebied als verzekeraar, als risico-dragend orgaan, optreden, met de bevoegdheid plaatselijke kassen in hun gebied in te stellen. De mogelijkheid was opengelaten, dat de uitvoering ten deele geschiedde door bijzondere ziekenkassen, mits door den Raad van Arbeid erkend. Aan bestaande onderlinge ziekenkassen was zoodoende het voortbestaan mogelijk gemaakt.
De uitvoering der Invaliditeitswet werd opgedragen aan de Rijksverzekeringsbank, de Verzekeringsraden en de Raden van Arbeid. De R.V.B. zou optreden als het risicodragend orgaan voor het geheele land, belast ook met de toekenning der renten; voor het overige zou de uitvoering vrijwel geheel berusten bij de Raden van Arbeid. Voorts houdt deze wet de mogelijkheid in van risico-overdracht en wel in dezen zin, dat indien werkgevers gezamenlijk een (invaliditeits-) fonds vormen, dat de zekerheid biedt bij invaliditeit en ouderdom aan de betrokken arbeiders hetzelfde pensioen uit te keeren als de wet geeft, de verplichte verzekering op die arbeiders niet van toepassing is zoolang zij deelgerechtigd in dat fonds zijn.



Bezien wij de structuur van de organisatie zooals zij in 1913 in de onderscheidene wetten geregeld was, dan ontstaat het volgend schema:
a. Ongevallenverzekering. Uitvoering door één ambtelijke instelling, de R.V.B., met de mogelijkheid van risico-overdracht der lasten op particuliere risico-dragers.
b. Ziekteverzekering. Uitvoering, zoo noodig met plaatselijke kassen, door territoriaal ingerichte overheidsorganen, de R. v. A., waarin werkgevers en arbeiders zitting hebben onder leiding van een ambtenaar-voorzitter, en de mogelijkheid van gedeeltelijke uitvoering door erkende, bijzondere ziekenkassen.
c. Invaliditeits- en ouderdomsverzekering. Uitvoering door de R.V.B., V.R. en de R. v. A. met de mogelijkheid van geheele risico-overdracht op fondsen door werkgevers gezamenlijk opgericht.
II. Tijdvak na 1913.
Hoofdzakelijk waren het de tijdsomstandigheden, gevolg van den wereldoorlog, welke aan de invoering der beide laatstgenoemde verzekeringen in den weg stonden. Hoofdzakelijk, niet uitsluitend. Bij de behandeling der wetsontwerpen Talma in de Tweede Kamer was reeds duidelijk gebleken, dat een sterke minderheid vooral tegen de organisatie bezwaren had. Het stelsel van Raden van Arbeid had van den aanvang af niet de instemming van een aantal der volksvertegenwoordigers. Deze omstandigheid leidde ertoe, dat reeds in 1915 Minister Treub een poging deed om de Radenwet te vervangen door een nieuwe regeling'van de organisatie der sociale verzekering. Door het aftreden van dezen Minister bleef dit echter een poging; het wetsontwerp kwam niet in behandeling. De mogelijkheid is niet uitgesloten, dat de bepalingen der Radenwet nooit tot uitvoering zouden zijn gekomen, indien de overgangsbepalingen der Invaliditeitswet niet ge-



dwongen hadden tot invoering van deze wet en daarmede tevens tot in werking stellen van het uitvoeringsapparaat. De bepaling van artikel 370 der Invaliditeitswet waarborgde sedert 3 December 1913 den 70 jarigen loonarbeider een kosteloos ouderdomspensioen zoolang de verplichte verzekering met de daaraan verbonden premiebetaling niet was ingevoerd. Van elke regeering, welke tegenstander van een staatspensioen was, kon verwacht worden, dat zij zooveel mogelijk het in werking treden der Invaliditeitswet zou bevorderen. Daarenboven echter waren de politieke partijen, die in 1918 aan de regeering kwamen, in het algemeen gesteld op de invoering der Talma-wetten.
In 1919 werd dan ook de Invaliditeitswet, zonder wijziging van den vorm der organisatie, ingevoerd en trad dientengevolge ook de Radenwet in werking, wijl het voor de uitvoering der eerstgenoemde wet noodzakelijk was, dat de Raden van Arbeid en de Verzekeringsraden ingesteld werden.
Een latere wijziging der Radenwet beperkt het aantal Verzekeringsraden tot één voor het geheele land.
De organisatie der industrieele Ongevallenwet bleef sedert 1913 niet geheel ongewijzigd. De wetswijziging van 1921 hield rekening met de instelling der Raden van Arbeid, door de mogelijkheid te openen, dat deze raden worden belast met werkzaamheden, op de uitvoering dier wet betrekking hebben. Deze wettelijke bepaling heeft er toe geleid met ingang van 1923 de Raden van Arbeid te belasten met de premievaststelling en met het onderzoek der bedrijfs- en ongevalsaangiften, een en ander onder gebondenheid zich daarbij te gedragen naar de aanwijzingen door het bestuur der Rijksverzekeringsbank te geven. Hierdoor werd de eerste inbreuk gemaakt op de gecentraliseerde uitvoering dezer verzekering.
Een tweede wijziging ten aanzien van een onderdeel der uitvoering bracht de wet van 12 Mei 1928, Stbl. no. 166, waarbij de erkenning van den fabrieksartsendienst is ge-



regeld. Deze wetswijziging dankte haar ontstaan aan het verslag eener commissie, onder voorzitterschap van Dr. W. H. Nolens, in 1926 ingesteld tot onderzoek naar de werking van het instituut fabrieksarts. De regeling houdt in, dat de werkgever, aan wiens onderneming een door de R.V.B. erkende fabrieksartsendienst is verbonden, zelf zorgt voor de geneeskundige behandeling en de toekenning der tijdelijke uitkeering tot den 43en dag na het ongeval. Hoewel de mogelijkheid bestaat, dat een dusdanige dienst werkzaam is voor meer dan één onderneming, blijft in de praktijk het instituut beperkt tot een aantal groote ondernemingen.
In 1919 werd ook de in dat jaar tot stand gekomen Ouderdomswet (regelende de vrijwillige ouderdomsverzekering) ingevoerd, waarvan de uitvoering op dezelfde wijze georganiseerd is als die der Invaliditeitswet. Door deze beide wetten werd de taak der Rijksverzekeringsbank belangrijk uitgebreid, hetgeen er toe noopte de positie dezer instelling in een afzonderlijke wet te regelen. (Wet 9 October 1920, Stbl. no. 780). De bepaling omtrent de samenstelling van den Raad van Toezicht werd hierbij, met het oog op het verdwijnen der Kamers van Arbeid eenigszins gewijzigd in dezen zin, dat de aanwijzing der in den Raad zitting hebbende werkgevers- en arbeidersleden zal geschieden door de soortgelijke leden van den Verzekeringsraad.
De belangrijkste wijziging onderging echter vóór den datum harer invoering op 1 Maart 1930, de organisatie der Ziektewet Talma. Op het terrein van deze verzekering werd de strijd gestreden om de voorkeur voor het stelsel van uitvoering der sociale verzekering door overheidsorganen dan wel door in het maatschappelijk leven gevormde organen van samenwerking tusschen werkgevers en arbeiders. Deze strijd ving direct aan toen Minister P. J. M. Aalberse in 1919 besloot, de Ziektewet alvorens haar in te voeren, te onderwerpen aan een wijziging, welke o.a. tot deel had meer vrijheid te geven aan de bestaande



bijzondere ziekenkassen, die — zooals wij zagen — om te kunnen werken de erkenning behoefden van den Raad van Arbeid.
Toen de Minister het voor-ontwerp dezer wijzigingswet om advies zond aan het door hem in het leven geroepen college van advies over onderwerpen, welke de belangen van den arbeid raken, den Hoogen Raad van Arbeid, bleek dat bij dit college twijfel bestond of de Minister bij het ontwerpen der wijziging wel voldoende rekening had gehouden met de, sedert 1913, toegenomen samenwerking tusschen werkgevers en arbeiders, zooals die uit het bestaan van collectieve arbeidscontracten bleek. En nog vóór dat de Minister het hem gevraagde onderzoek hiernaar had ingesteld, volgde tusschen vertegenwoordigers van werkgevers en van arbeiders een overleg, dat in 1920 de „Proeve eener Ziektewet" deed verschijnen, waaraan de namen van Dr. F. E. Posthuma en E. Kupers, leden van den Hoogen Raad van Arbeid zijn verbonden.
Van deze „Proeve" is voor ons vooral van belang de vorm, waarin de uitvoering der ziekteverzekering werd gedacht. Zij zou geschieden door „bedrijfsverenigingen", vereenigingen van werkgevers, in wier bestuur werkgevers en arbeiders in gelijk aantal zitting zouden hebben en die de gewone, dagelijksche, uitvoering zouden kunnen overdragen aan een administrateur. Werkgevers, die geen lid eener bedrijfsvereeniging wenschten te worden, zouden van rechtswege verzekerd zijn bij een Ziekte-Garantiefonds, een afzonderlijke instelling1 door de samenwerkende organisaties van werkgevers en arbeiders op te richten.
Minister Aalberse bleek tegenover de denkbeelden der „Proeve" niet onsympathiek te staan, doch had onoverkomelijk bezwaar tegen het Garantiefonds.
De „Proeve" was aanleiding, dat in 1922 een nieuw advies aan den Hoogen Raad van Arbeid werd gevraagd en wel ditmaal van meer algemeenen aard in den vorm van vraagpunten, waaronder ook eenige de organisatie betreffend. Het in 1923 uitgebrachte advies luidde ten aan-



zien van deze punten: „Uitvoering der sociale verzekering door overheidsorganen en door organen voortgekomen uit het particulier initiatief." Naar dit advies is bij de verdere wijziging der Ziektewet Talma gehandeld.
Intusschen was met de uitvoering van een deel der sociale verzekering door laatstgenoemde organen (bedrijf svereenigingen) reeds een begin gemaakt.
De Zeeongevallenwet 1919 (oorspronkelijk Oorlogszeeongevallenwet 1915), welke een privaatrechtelijke regeling' is, laadt op den werkgever de verplichting tot geldelijke schadeloosstelling, ingeval den zeeman een ongeval overkomt. Deze verplichting hebben de werkgevers in dezen tak van bedrijf onderling gedragen door aansluiting (voor verreweg; het grootste aantal) bij bedrijfsvereenigingen voor de zeevaart en de zeevisscherij, zoodat practisch deze verzekering door die bedrijfsvereenigingen van den aanvang af is uitgevoerd.
De Land- en Tuinbouwongevallenwet 1922 huldigde reeds zeer gedecideerd het stelsel van uitvoering , waarvoor het advies van den Hoogen Raad van Arbeid zich in 1923 uitsprak. Deze wet draagt de uitvoering op aan de R.V.B. en aan erkende bedrijfsvereenigingen; in dezen zin uitgewerkt, dat de R.V.B. en met deze ■—■ in den geest der Ongevallenwet 1921 — de Raden van Arbeid zorgen voor de verzekering der arbeiders van die werkgevers, welke niet zijn aangesloten bij een erkende bedrijfsvereeniging. Uitvoering door deze laatstgenoemde vereenigingen is derhalve hoofdzaak; het overheidsinstituut speelt een aanvullende rol.
De organisatie-vorm der Land- en Tuinbouwongevallenwet was een direct gevolg van het feit, dat reeds vóór de totstandkoming der wet een aantal vereenigingen van werkgevers uit eigen initiatief deze ongevallenverzekering ter hand hadden genomen. De wetgever deze vereenigingen erkennend, bevorderde tevens dat in de besturen arbeiders zitting hebben, door te bepalen, dat de helft der bestuursleden door den Minister wordt aange-



wezen op aanbeveling van de betrokken arbeiders-organisaties. Overheidsinstelling en particulier orgaan treden dus bij de uitvoering der wet gelijkberechtigd en onafhankelijk van elkaar op, met deze restrictie echter, dat de R.V.B. de verzekeringsplicht van elke onderneming vaststelt.
Na het bovenvermeld advies van den Hoogen Raad van Arbeid heeft het nog zes jaren geduurd alvorens de wijziging der Ziektewet Talma haar beslag kreeg. Eenerzijds vond dit zijn oorzaak in het aftreden van Minister Aalberse, nadat hij in 1925 nog had getracht door middel van een ontwerp „Ziekte- en Ongevallenwet" de denkbeelden van den Hoogen Raad, welke ook de zijne waren, voor beide verzekeringen gecombineerd, te verwezenlijken. Anderzijds in het feit, dat zijn opvolger Minister Slotenmaker de Bruine (na het kortstondig optreden van Minister Kooien in 1926) aanvankelijk naast de bedrijfsvereenigingen en de raden van arbeid ook de bestaande arbeidersziekenkassen en de verzekering bij collectieve arbeidsovereenkomsten bij de uitvoering wilde betrekken. Na het schriftelijk en mondeling overleg met de Commissie van voorbereiding uit de Tweede Kamer aangaande het door hem ingediend wetsontwerp liet de Minister dit denkbeeld wederom varen.
De wijziging der Ziektewet van 1929 vervormde de wet Talma derhalve in dezen zin, dat de uitvoering geschiedt door de ziekenkassen der Raden van Arbeid, met de bevoegdheid om deze uitvoering over te dragen aan plaatselijke kassen dier Raden, en door erkende Bedrijfsvereenigingen, met bevoegdheid om voor de verzekering van de arbeiders in dienst van een bepaalde onderneming een afdeelingskas te vormen.
Beide hoofdvormen van uitvoeringsorganen, de Raad van Arbeid en de Bedrijfsvereeniging staan onafhankelijk en gelijk berechtigd naast elkaar. Doch ook ten aanzien van de ziekteverzekering geldt, als voor de land- en tuinbouw ongevallenverzekering, dat de zorg der uitvoering door den Raad van Arbeid een aanvullend karakter draagt;
■



hij voorziet in de verzekering der arbeiders in dienst van werkgevers, die niet bij een bedrijfsvereeniging zijn aangesloten.
De bedrijf svereeniging voor de uitvoering der Ziektewet moet door den Minister worden erkend, welke erkenning afhankelijk is van bepaalde vereischten door de wet gesteld. Ook de bedrijf svereeniging voor de uitvoering der L.O.W. moet voldoen aan soortgelijke vereischten. Er is echter tusschen beide soorten van bedrijf svereeniging een groot onderscheid. De laatstgenoemde bedrijf svereeniging voor de L.O.W. is een vereeniging van werkgevers.
De bedrijfsvereeniging voor de Z.W. echter is een vereeniging, opgericht door organisaties van werkgevers en van arbeiders, welke hiertoe samenwerken en welker statuten de bepaling moeten inhouden, dat in het bestuur evenveel werkgevers als arbeiders zitting hebben.
Bij wijze van overgangsmaatregel bevat de wet de bepaling, dat reeds in 1929 bestaande vereenigingen van werkgevers voor een bepaald aantal jaren als bedrijfsvereeniging erkend kunnen worden. Deze laatste worden, in tegenstelling tot de eerste (de volwaardige) onvolwaardige bedrijfsvereenigingen genoemd.
De wet stelt niet den eisch, dat de bedrijfsvereeniging moet zijn opgericht voor een bepaald bedrijf. Het staat aan de organisaties van werkgevers en arbeiders vrij om samen te werken tot de oprichting van een vereeniging, welke haar gebied uitstrekt over onderscheidene soorten van bedrijven, zelfs over alle soorten (gemengde bedrijfsvereeniging).
Vereischt wordt in hoofdzaak, dat de bedrijfsvereeniging tot doel heeft de uitvoering der Z.W.; dat de uitkeeringen aan ziekengeld volgens statuten of reglement te geven, even gunstig moeten zijn als de wettelijk bepaalde uitkeeringen; dat de aangesloten werkgevers gezamenlijk per jaar een bepaald bedrag aan loon, nml. twee en een half millioen gulden, moeten uitbetalen en dat door de vereeniging het maken van winst niet wordt beoogd.
Tot nakoming harer verplichtingen is de bedrijfsver-



eeniging verplicht zekerheid te stellen, behoudens vrijstelling hiervan op bepaalde voorwaarden.
Het staatstoezicht op de bedrijfsvereenigingen voor de L.O.W. wordt uitgeoefend door een Raad van Toezicht, dat voor de Z.W. door een College van Toezicht, voor beide verzekeringen bestaande uit minstens negen en hoogstens vijftien leden, bij koninklijk besluit te benoemen voor een derde uit een voordracht van door den Minister aan te wijzen werkgeversorganisaties en voor een derde uit eenzelfde voordracht van arbeidersorganisaties.
De op het punt der organisatie gewijzigde Ziektewet trad 1 Maart 1930 in werking. Ruim 50 Bedrijfsvereenigingen werden met ingang van dien datum of daarna erkend. Zij voeren met ruim 30 Raden van Arbeid zelfstandig en onafhankelijk van elkander de wet uit.
Wij kunnen ons thans een beeld vormen van de gewijzigde structuur der uitvoering van de sociale verzekering, nadat zij door de invoering der ziekteverzekering vrijwel haar beslag heeft gekregen.
a. Industrieele Ongevallenverzekering. Gedeeltelijke decentralisatie der uitvoering door de R.V.B. in verband met de instelling der Raden van Arbeid. Overigens geen wijzigingen.
b. Land- en tuinbouw-ongevallenver zekering. Uitvoering door erkende Bedrijfsvereenigingen van werkgevers en door de R.V.B. (met R. v. A.), welke laatste een aanvullend karakter heeft.
c. Ziekteverzekering. Uitvoering door erkende Bedrijfsvereenigingen van werkgevers- en arbeidersorganisaties (met afdeelingskassen) en door de Raden van Arbeid (met plaatselijke ziekenkassen), eveneens aanvullend karakter.
d. Invaliditeits- en ouderdomsverzekering. Uitvoering ongewijzigd.
e. Vrijwillige ouderdomsverzekering. Uitvoering als d, eveneens ongewijzigd.



§ 5. DE RECHTSPRAAK BIJ DE SOC. VERZ.
Tot de organisatie der sociale verzekering behoort ook de rechtspraak.
De conflicten, welke zich bij de uitvoering der verzekeringswetten voordoen, zijn van tweeërlei aard. Zij spruiten voort: 1°. uit gedragingen van individuen, welke strafbaar zijn gesteld omdat zij in strijd komen met door straf te handhaven wettelijke verplichtingen; 2°. uit handelingen van het bestuur der verzekeringsinstelling tegenover de bij de verzekering betrokkenen of omgekeerd en wel met betrekking tot verzekering zelf.
De eerstgenoemde conflicten liggen op het gebied van het strafrecht, waarvoor de regelen van de gewone strafrechtspraak gelden. De andere conflicten betreffen allen onderwerpen, welke liggen op het gebied van het administratief recht (m.a.w. zij betreffen de verhouding tusschen de betrokken ingezetenen en de verzekeringsinstellingen — de administratie). Een algemeene regeling in ons land van de administratieve rechtspraak ontbreekt; zij is ten aanzien van de sociale verzekering verwezenlijkt in de Beroepswet (Wet van 8 December 1902, Stbl. no. 208).
Deze wet was een direct uitvloeisel van artikel 75 der O.W. 1901 (thans art. 81 O.W. 1921), dat bepaalde, dat over de beslissingen dier wet waartegen beroep openstaat, geoordeeld wordt door raden van beroep en in hoogste ressort door een college voor het geheele land. Voorts dat in de raden van beroep werkgevers en werklieden zitting hebben en dat overigens alles, hetgeen betrekking heeft op de samenstelling dezer colleges en op de wijze van behandeling der beroepen bij een nadere wet wordt geregeld.
Door de genoemde voorschriften wilde de wetgever van 1901 bereiken, dat afzonderlijke rechtscolleges op dit administratief gebied zouden rechtspreken en voorts: 1°. dat er meerdere rechtscolleges in eerste instantie zouden zijn, opdat rekening gehouden zoude worden met de ver-



schillende locale toestanden; 2°. dat in hoogste ressort door één college voor het geheele Rijk geoordeeld zou worden, waardoor de éénheid van wetsinterpretatie bevorderd zou worden; en 3°. dat de belanghebbenden medezeggenschap bij de uitvoering der ongevallenverzekering zouden krijgen 1).
De samenstelling van de raden van beroep uit een voorzitter, rechtskundige, en voorts uit een gelijk aantal werkgevers en arbieders is derhalve niet zoozeer te zien als een vorm van leekenrechtspraak, maar als een poging, in 1901 gedaan, om den wensch van medezeggingschap der belanghebbende groepen op een bepaald gebied te verwezenlijken.
Na 1901 zijn deze rechtscolleges ook dienstbaar gemaakt aan de rechtspraak over rechtsgeschillen, welke voortspruiten uit de toepassing der latere verzekeringswetten. Dit geldt echter, althans wat de uitspraak in eerste instantie betreft, niet voor alle gevallen. De Raden van Beroep zijn alleen bevoegd recht te spreken in geschillen ontstaan uit beslissingen, behoorend tot de competentie van de overheidsorganen.
Indien de uitvoering der verzekeringswet ten deele door bedrijfsvereenigingen plaats vindt, geldt voor dit deel de rechtspraak volgens de Beroepswet niet of alleen voor het geval, dat hooger beroep kan ingesteld worden. De bedrijfsvereenigingen zijn echter wettelijk verplicht te zorgen, dat belanghebbenden tegen de daarvoor in aanmerking komende bestuursbeslissingen in beroep kunnen gaan bij door hen ingestelde beroeps-instanties (Commissie van scheidslieden L.O.W.; Scheidsgerecht-, „onafhankelijk orgaan" Z.W.).
Het zou uiteraard mogelijk zijn, dat de Raad van Beroep ook bevoegd werd verklaard ten aanzien van geschillen, welke ontstaan door beslissingen van bedrijfsvereenigingen. Hiervoor is zelfs een steekhoudend argument aan te voeren, nml. dat eenheid in den vorm van rechtsbe-
*) Zie Mr. J. M. A. Roelants. „De Beroepswet", (1903) blz. VI. Eversen, De Grondslagen der Sociale Verzekering. 9



deeling en beperking van de jurisdictie tot een klein aantal rechtscolleges in het belang van alle bij de uitvoering der wetten betrokkenen is.
Doch ontkend kan anderzijds niet worden, dat de scheidsrechterlijke wijze van oplossing van geschillen (de arbitrage) past in het raam der uitvoering door particuliere organen, wijl zij meer in overeenstemming is met de gedachte van medezeggenschap der bij het geschil rechtstreeks betrokkenen.
In hoogste instantie is door de Beroepswet de rechtspraak gelegd in handen van één college van uitsluitend rechtsgeleerden, den Centralen Raad van Beroep, waardoor eenheid in de wetsuitlegging en in toepassing belangrijk kan bevorderd worden (vgl. cassatie bij den Hoogen Raad in civiele- en strafzaken).



HOOFDSTUK V.
DE TOEKOMST DER SOCIALE VERZEKERING.
PLANNEN TOT UITBREIDING. VEREENVOUDIGING EN BEZUINIGING.
In dezen tijd van economische depressie is het wel begrijpelijk, dat hier en daar van werkgeverszijde stemmen opgaan tegen de lasten welke de sociale wetgeving, en in het bijzonder de sociale verzekering, op de ondernemingen legt. Deze klachten zijn zeer zeker niet altijd gemotiveerd. Het is een oppervlakkig oordeel, indien het alleen gegrond is op het bedrag der lasten, dat de werkgevers moeten opbrengen, zonder dat rekening wordt gehouden met het deel daarvan, dat in den prijs der goederen of in de overige productie-kosten verdisconteerd kan worden. Het is meer juist te spreken van de lasten waarmede de sociale verzekering onze volkshuishouding bezwaart. Doch hoe dit zij, de druk dezer lasten zal in tijden van maatschappelijken teruggang ernstiger dan anders gevoeld worden.
Dat hierdoor een zekere stemming ten nadeele van het nog jonge instituut der sociale verzekering ontstaat, is niet te ontkomen. Verwacht mag echter worden, dat dit aan zijn bestaan geen afbreuk zal doen.
De voordeelen der sociale verzekering zijn in den korten tijd van haar bestaan reeds zoo diep in het bewustzijn van de groote lagen der bevolking doorgedrongen, dat wij ons het modern maatschappelijk leven zonder deze verzekeringen niet goed meer kunnen voorstellen. Niemand zal den ouden toestand van bestaansonzekerheid voor de groote massa der loonarbeiders verkiezen boven den tegenwoor-



digen, die rechten geeft waar vroeger gunsten bestonden en die de verhouding tusschen werkgever en arbeider vrijer, onafhankelijker en dus beter heeft gemaakt1).
Schrijven over de toekomst behoeft daarom niet te zijn een pleidooi voor het voortbestaan der sociale verzekering. Zoolang het tegenwoordig maatschappelijk systeem van voortbrenging, dus de loondienst-verhouding algemeen onveranderd blijft, zoolang zal ook de behoefte aan de verzekering blijven bestaan. Wel is er reden ons rekenschap te geven, althans van het voornaamste van al hetgeen tot verbetering, tot uitbreiding, ook tot vereenvoudiging wordt aanbevolen.
Het gebouw onzer publiek-rechtelijke regeling van de sociale verzekering is, gelijk wij reeds zagen, nog niet af. Vooreerst staat de zeeongevallenverzekering nog buiten de organisatie, niettegenstaande de herhaalde pogingen 2) door opvolgende ministers aangewend, vóórdat deze verzekering in den vorm eener privaat-rechtelijke regeling in 1915 tot stand kwam.
Het bezwaar van dezen vorm is, dat voor den zeeman geen volkomen waarborg zijner aanspraken bestaat, wijl zijn verzekering afhankelijk is van de omstandigheid of de werkgever (de reeder) voldaan heeft aan zijn wettelijke verplichting om de bemanning van het uitvarend schip te verzekeren. De belanghebbende arbeiders bezitten voorts geenerlei medezeggingschap in de uitvoering der wet. Desniettegenstaande moet echter worden geconstateerd, dat het oordeel, ook van arbeiderszijde, over de werking der Zeeongevallenwet niet ongunstig is.
Ook ontbreekt, zooals wij zagen, de werkloosheids-
x) Dit sluit natuurlijk niet uit, dat ook van arbeiderszijde critiek op inhoud en uitvoering der wetten wordt uitgeoefend. Zie o.a. het „Rapport van de Commissie tot onderzoek naar de uitvoering der Ongevallenwet en Invaliditeitswet" uitgebracht aan het Bestuur van het R.K. Werkliedenverbond 1927 en laatstelijk rapport van een Commissie uit het N.V.V. inzake toepassing van de Ongevallenwet. „De Vakbeweging" Juni 1932.
2) Wetsontwerpe» van Minister Kuyper 1904; Minister Veegen 1907; Minister Talma 1912.



verzekering aan het wettelijk samenstel x). Al de pogingen om tot deze regeling op den grondslag eener verplichte verzekering te geraken, zijn tot nu toe zonder gevolg gebleven2). Het onderwerp is ook niet zoo eenvoudig als het oogenschijnlijk is. Aan de tegenwoordige vrijwillige verzekering kleven ongetwijfeld gebreken. De ongeorganiseerde arbeider neemt aan deze verzekering geen deel, wijl zij immers een instituut is van de vakorganisatie. De lasten der verzekering worden, wel is waar vrijwillig, geheel gedragen door de arbeiders, hoewel de gedwongen werkloosheid in veel gevallen nauw verband houdt met den aard van het bedrijf (bijv. seizoenbedrijf) en reeds dit verband het mede-dragen der lasten door den werkgever zou motiveeren.
Hoewel onder meer op dusdanige gronden het streven om tot een wettelijke, verplichte werkloosheidsverzekering te geraken zeer is toegenomen, stuit de practische verwezenlijking op verschillende bezwaren. Niet zoozeer technische moeilijkheden, als wel bezwaren van financieelen, ook van economischen aard worden geopperd.
De arbeiders worden in tijden van crisis, zooals wij thans wederom ontwaren, het hevigst door werkloosheid getroffen. De duur vooral van deze soort werkloosheid wordt beheerscht door onmeetbare, maatschappelijke factoren, terwijl het aantal werkloozen in korten tijd enorm kan stijgen. Dit maakt het moeilijk een wettelijke regeling (omtrent uitkeerigsduur, bijdragen, enz.) te maken, welke onder alle omstandigheden uit een oogpunt van sociale verzekering bevredigend zou zijn. Gevreesd moet worden, dat een wettelijke regeling onder dusdanige abnormale omstandigheden evenzoo goed als een vrijwillige te kort zou schieten of bijzonder hooge eischen aan de openbare kassen (rijk en gemeenten) zou stellen.
2) Zie over dit onderwerp o.a. de Prae-adviezen van I. G. Keesing en Mr. P. W. J. H. Gort van der Linden voor de Nation. Vereeniging tegen de Werkloosheid. (Tijdschrift van den Nederl. Werkloosheidsraad 1931, Jaarg. 14, AH. 9.)



Wat de in uitvoering-zijnde verzekeringswetten betreft, wordt in de eerste plaats van de toekomst verwacht, dat zij meer eenheid brenge in de regeling en in de wijze van uitvoering. De unificatie der wetgeving derhalve. Zooals wij uit het behandelde in de vorige hoofdstukken zien, ontbreekt aan deze eenheid veel, gevolg vooreerst van de omstandigheid, dat de regelingen op verschillende tijdstippen hun beslag kregen.
Zoo o.a. is er voor de verscheidene deelen der verzekering te weinig eenheid in de terminologie ter aanduiding van den kring der verzekerden. Volkomen eenheid wat de kring der verzekerden aangaat is niet bereikbaar en ook niet gewenscht. Er zijn immers redelijke argumenten aan te voeren om ten deze onderscheid te maken tusschen eenerzijds de ongevallen-verzekering, welke een bedrijfsverzekering is, en de ziekte-verzekering en anderzijds de invaliditeits- en ouderdoms-verzekering. Doch het is wel gewenscht, dat er in hoofdzaak uniformiteit bestaat.
Het maakt de praktijk der uitvoering moeilijk zoowel voor de administratie als voor de belanghebbenden, indien zooals thans het begrip „arbeider" in de onderscheidene wetten verschillend omschreven is, hoewel het de bedoeling van den wetgever was de loonarbeider in het algemeen als verzekerd subject aan te duiden. Verschil in terminologie geeft aanleiding tot de veronderstelling, dat de wetgever onderscheid wilde maken; het kan daarom ook aanleiding geven tot uiteenloopende interpretaties der wettelijke bepalingen.
Dit werd bijv. blijkbaar bij de redactie van artikel 1 der L.O.W. 1922 gevreesd. Waarom zoude anders de wetgever in dat artikel de bepaling hebben opgenomen, dat inwonende eigen, aangehuwde en stiefkinderen van den werkgever niet als arbeider worden beschouwd, terwijl deze bepaling in de andere wetten ontbreekt en het toch sedert 1920, krachtens een uitspraak in hoogste ressort, al vaststaat, dat deze personen geen rentekaart behoeven te bezitten? De wetgever van 1922 hield derhalve rekening



met de laatstbedoelde opvatting, doch intusschen ontbreekt nu in de bepalingen der verschillende wetten de noodige eenheid. Dit deed zich voor korten tijd gevoelen ten aanzien van hetzelfde onderwerp bij de O.W. 1921. De in de onderneming werkzaam zijnde eigen kinderen, die jarenlang als verzekerd zijn beschouwd, werden in 1931, eveneens door een uitspraak van den Centralen Raad van Beroep, buiten deze verzekering geplaatst.
Een voorbeeld van ongewenschte veelheid in de uitvoering bieden de geneeskundige diensten der onderscheidene uitvoeringsorganen. De R.V.B. bezit haar medischen controledienst voor de ongevallenverzekering; de Raden van Arbeid die voor de invaliditeits- en ziekteverzekering; de risico-overdracht maatschappijen en de bedrijfsvereenigingen bezitten eveneens hun geneeskundige diensten. Het is zoodoende niet uitgesloten, dat in een arbeiders-gezin twee of meer dokters terzelfder tijd controleeren. Doch afgezien hiervan, een zoodanige splitsing is technisch verwerpelijk, zij is daarenboven niet economisch. Ook op dit gebied bestaat de wensch naar unificatie, hetzij door de instelling van een onafhankelijken medischen Rijksdienst1), hetzij door een gedwongen samenwerking der verzekeringsinstituten.
Schrijvend over den medischen dienst zijn wij weer op het terrein der organisatie beland. De toekomst-plannen liggen ook hoofdzakelijk op dit gebied. Dit is verklaarbaar, vooreerst uit het gebrek aan eenheid dat, zooals ons bleek, op dit stuk bestaat. Doch ook uit de critiek welke, vooral in den aanvang, tegen de verplichte invaliditeits- en ouderdomsverzekering is geopperd. De bezwaren richtten zich niet alleen tegen den last van rentekaarten enz. maar ook tegen de hooge kosten (hoog in absoluten zin), welke de uitvoering van deze individueele verzekering noodzakelijk medebrengt.
Zoo zijn plannen naar voren gebracht, welke naast de
*) Zie Mem v Toelichting op het Wetsontwerp „Ziekte en Ongevallenwet 1925".



unificatie, de bezuiniging en vereenvoudiging tot doel hebben.
Onder deze plannen zijn eenige, die sterk de aandacht hebben getrokken. In de eerste plaats het plan van Mr. H. W. Groeneveld 1) in 1922 in brochurevorm verschenen en voorts dat, hetwelk is neergelegd in de conclusiën van het rapport der zoogen. Commissie IJsselsteijn (1928).
Laatstgenoemde Commissie, een commissie van deskundigen, werd in 1926 ingesteld met de opdracht gegevens te verzamelen, die zouden kunnen strekken om na te gaan of, hetzij binnen het kader der tegenwoordige sociale verzekeringswetten, hetzij door een wijziging daarvan, blijvende binnen de grenzen eener novelle, vereenvoudiging en daardoor bezuiniging in de geldende wijze van uitvoering van de beginselen dier wetten kon verkregen worden. Krachtens den vorm van instelling der commissie zou deze haar rapport uitbrengen aan de zoogen. (Rijks-) Bezuinigingscommissie 2).
Het resultaat van den arbeid der Commissie werd neergelegd in een aantal voorstellen van de meerderheid, welke in twee groepen gesplitst waren, nml. A. bezuinigingen, welke slechts na wetswijziging doorgevoerd kunnen worden, en B. bezuinigingen in de uitvoering der bestaande wetten, welke zonder wetswijziging bereikbaar zijn.
Van het meeste belang voor onze uiteenzetting is de hoofdconclusie der meerderheid van de commissie met betrekking tot A. Deze luidt:
,,De uitvoering der ongevallen- en invaliditeitsverzeke,,ring worde opgedragen aan een centraal orgaan met eenhoofdige leiding, rekenplichtig aan een Raad van Toe,,zicht, welke paritetisch is samengesteld uit vertegenwoor,,digers van werkgevers- en werknemersvereenigingen, „terwijl de voorzitter door de Kroon wordt benoemd. Het
*) Mr. H. W. Groeneveld: „Een plan tot bezuiniging en vereenvoudiging onzer Sociale Verzekeringswetgeving". (Samson, Alphen a. d. Rijn, 1922.)
2) Zie „Vervolg op het Zevende Verslag van de Staatscommissie (Bezuinigingscommissie)". '-Gravenhage, Algemeene Landsdrukkerij, 1928.



„centraal orgaan zou de bevoegdheid moeten hebben "afdeelingen op te richten, die een zekere mate van zelfstandigheid bezitten." ■
Aan de leiders van laatstgenoemde af deelmgen zou naar de bedoeling der Commissie een werkgever en een arbeider met adviseerende functie worden toegevoegd.
Blijkens de toelichting is de meerderheid der Commissie bij het stellen harer conclusiën uitgegaan van de gedachte, dat de wettelijke ongevallenverzekering, de invaliditeitsverzekering en de vrijwillige ouderdomsverzekering, ieder op zich zelf beschouwd, één organisch geheel vormen, dat centraal geleid moet worden en voor decentralisatie slechts in aanmerking komt, maar dan ook zoo ruim mogelijk, voor zoover zulks ten goede komt aan een doeltreffende uitvoering der verzekering1) • , . . .. ,
De beteekenis der aangehaalde conclusie is practisch dus deze, dat de zelfstandige Raden van Arbeid zouden worden vervormd tot afdeelingen, bijkantoren der Rijksverzekeringsbank, welke als éénhoofdig centraal orgaan is gedacht. De meerderheid van de Commissie verwacht hiervan: vereenvoudiging en bezuiniging wijl een centrale leiding meer eenheid in de wijze van behandeling der zaken kan brengen, en hierdoor dubbel werk kan worden voorkomen, waartoe de gesplitste leiding bij een groot aantal zelfstandige organen h.i. aanleiding moet geven
Ook voor de denkbeelden van de minderheid der Commissie heeft het rapport ruimte gelaten.
Deze minderheid wijst er in de eerste plaats op, dat de loop der omstandigheden er toe heeft geleid dat de Raden van Arbeid tot op het oogenblik (nml. 1928) niet in staat waren geweest de functie te vervullen, waartoe zij krachtens de leidende gedachten der Talma-wetten m de eerste plaats geroepen waren, namelijk te zijn de zelfstandige, locale organen tot uitvoering der ziekteverzekering. De omstandigheden hadden die raden gedwongen m een
*) Zie het aangehaalde rapport, blz. 22.



positie, waarin hoofdtaak geworden was, hetgeen als bijkomstige werkzaamheid was gedacht, nml. de medewerking aan de uitvoering der andere verzekeringswetten. Zij is daarom van oordeel, dat de bedoelde raden eerst gelegenheid moeten verkrijgen om de hen wettelijk toegedachte taak ten volle uit te voeren. Deze taak ligt in de richting van volledige decentralisatie der sociale verzekering, ook op het gebied van de ongevallen- en invaliditeitsverzekering, in dezen zin, dat de raden zelfstandig de beslissingen omtrent uitkeeringen en premiebetalingen moeten nemen, behoudens een recht van beroep van het centrale orgaan, dat slechts de functie van beheerder der fondsen moet vervullen. Van een geheele centralisatie verwacht de minderheid eerder het duurder dan goedkooper worden der uitvoering, wijl — trots alle goede voornemens — een centraal orgaan de leiders der bijkantoren in alle onderdeden door voorschriften zal willen binden. Voorts bepleit de minderheid een ombouw van het toezicht op de organen van uitvoering in dezen zin, dat één college, een Rijksverzekeringsraad, de plaats zal innemen van den tegenwoordigen Verzekeringsraad en de diverse colleges van toezicht.
De Bezuinigingscommissie aanvaardde de conclusiën der meerderheid van de commissie van deskundigen doch oordeelde, dat het aanbeveling zou verdienen aan de, aan de leiders der plaatselijke afdeeling toe te voegen, werkgever en werknemer uitdrukkelijk de bevoegdheid toe te kennen om bij den Raad van Toezicht (op het Centraalorgaan) op te komen tegen beslissingen dier leiders. Deze commissie kwam hierdoor tegemoet aan het geopperde bezwaar dat, in het stelsel van de meerderheid der deskundigen-commissie onvoldoende ruimte bleef voor medezeggingschap der belanghebbenden in de voorbereiding van de — door het centraal orgaan — te nemen beslissingen.
Aan de denkbeelden der Bezuinigingscommissie is geen uitvoering gegeven, wellicht o.a. met het oog op de om-



standigheid, dat de invoering der Ziektewet het noodig maakte de Raden van Arbeid als onafhankelijke organen in stand te houden.
Het plan van Mr. Groeneveld in 1922 ontworpen sluit aan bij een stelsel van organisatie als in deLand- en Tuinbouwongevallenwet is verwezenlijkt. Ook de uitvoering der ongevallenverzekering en der ziekteverzekering wenscht hij te leggen in handen van bedrijfsvereenigingen van werkgevers in wier bestuur vertrouwensmannen der georganiseerde arbeiders zitting hebben met daarnevens als aanvullende organen een of meer openbare ^stellingen Hij is van oordeel dat deze vorm van uitvoering zich echter niet leent voor de invaliditeitsverzekering omdat de arbeiders in den regel niet steeds in dienst blijven van denzelfden werkgever en daarom de uitvoering m een hand
m% deling der Ziektewet van 1929 is dit denkbeeld in hoofdzaak toegepast, gelijk wij reeds zagen.
Ter vereenvoudiging beveelt hij voorts aan een combinatie der ongevallen- en der ziekteverzekering en wat de invaliditeitsverzekering betreft de invoering eener een-
heTeremotiveering van het eerste denkbeeld wordt er^op gewezen, dat van alle ongevallen welke onder de O.W 1921 vallen, slechts nagenoeg 5 % aanleiding geven tot toekenning eener schadeloosstelling in den vorm van een rente. Verreweg het grootste getal der ongevallen is dus afgeloopen vóór den 43en dag en vordert alleen de toekenning van een tijdelijke uitkeering en van de schadeloosstelling in den vorm van genees- en heelkundige behandeling De strekking der gedachte vereenvoudiging is de laatstgenoemde uitkeeringen te doen samenvallen met de ziekteverzekering, wijl toch het ongeval even zoo goed arbeidsongeschiktheid door een aanwijsbaar abnormalen lichamelijken toestand tot gevolg heeft als de ziekte Aangezien de tijdelijke uitkeering O.W. even hoog is als het



ziekengeld bestaat in dit opzicht tegen de samenvoeging geen bedenking. Bezwaar levert echter het recht op geneeskundige behandeling, waarop deZ.W.geenaanspraak geeft. De verwezenlijking van het denkbeeld wordt dan ook verbonden aan de totstandkoming der Ziekenfondswet, welke de behandeling ook der ongevals-patienten zou verzekeren.
Van de vervanging der gedifferentieerde invaliditeitsen ouderdomsrente door een eenheidsrente verwacht de schrijver een belangrijkebesparing aan administratiekosten, aangezien in het laatste stelsel de individueele administratie aan de hand van rente- en andere rekeningkaarten niet meer noodig zou zijn.
De denkbeelden van Mr. Groeneveld liggen in beginsel, wat de ongevallenverzekering betreft, zooals wij zien, geheel in de lijn van de regeling, welke de L.O.W. 1922 en de Zeeongevallenwet 1919 bevat. Wij vinden ze ook opgenomen in het ontwerp Ziekte- en Ongevallenwet 1925, in dat jaar door Minister Aalberse ingediend doch door zijn ambtsopvolger, Minister Slotemaker de Bruine inaetrokken1). 9
In de Memorie van Toelichting tot dit wetsontwerp vatte de Minister het beginsel van de uitvoering der sociale verzekering, zooals hij dit in de vergadering der Tweede Kamer van 8 April 1924 reeds mondeling had gedaan, aldus samen: „De uitvoering geschiedt bij voorkeur door „uit de maatschappij opgekomen organen. De overheid „beperke zich zooveel mogelijk tot het stellen van dwingende regelen, het houden van toezicht, het geven van „noodzakelijke leiding, terwijl aanvullende organen door „haar worden ingesteld, welke de uitvoering der sociale „verzekering op zich zullen nemen, voor zoover daaraan, „naast de uit de maatschappij opgekomen organen, behoefte mocht bestaan."
1\ 7la . ui_ ««
Zie noot op blz. 135.



Gezien de wijziging in de denkbeelden ten aanzien van de uitvoering sedert de tot standkoming van de Talmawetten kan blijkens deze uiteenzettingen in de toekomst worden verwacht, dat de unificatie in de bestaande wetgeving wellicht zal gaan in de hier aangeduide richting. Op een enkele belangrijke consequentie hiervan, ten aanzien van de ongevallenverzekering moge tenslotte nog gewezen
worden. . , , ..,
Uit de cijfers omtrent het aantal bedrijfsvereenigingen voor de ziekteverzekering kan met vrij groote mate van zekerheid worden afgeleid, dat ook het aantal zelfstandige risico-dragers voor de ongevallenverzekering beduidend zou zijn, indien geen hoogere eischen voor de erkenning zouden gesteld worden. Een zoo volslagen omkeer in vergelijking met den tegenwoordigen toestand zou zonder twijfel niet onbedenkelijk zijn. Reeds vroeger werd opgemerkt, dat een te ver doorgevoerde decentralisatie evengoed bezwaren heeft als te groote centralisatie. Van de eerste is gebrek aan eenheid in de beslissingen te vreezen, waartegen het correctief in den vorm van de uitspraken der rechtscolleges we licht niet afdoende is. Dit bezwaar verkrijgt te meer belang, indien de beslissingen uitkeeringen van langen duur betreffen, zooals bij de toekenning van ongevalsrenten het geval is. Bij de ziekteverzekering doet zich dit bezwaar uiteraard m veel mindere mate gevoelen.
Vooral is echter niet onbedenkelijk, dat een stelsel wordt losgelaten, waaraan zeker ook wel gebreken kleyen, doch dat door een dertigjarige ervaring is gegroeid tot een goed-sluitend geheel, dat vooral uitmunt door een voortreffelijk geregelde medische verzorging der door ongevallen getroffenen. Wellicht zouden vele jaren moeten verloopen voordat de nieuwe organen een zelfde hoogte hebben bereikt als thans de R.V.B.
Daarnaast vertoont de positie van overheidsorganen met een aanvullend karakter een groote schaduwzijde. De lichtzijde ervan is, dat ingeval het een of andere particu-



liere orgaan in de uitoefening van zijn taak mocht falen, ten allen tijde een overheidsorgaan paraat is om die taak over te nemen. Zoowel de desbetreffende bepalingen der L.O.W. 1922 en der Z.W. voorzien in dezen zin voor het geval, dat bijv. een bedrijfsvereeniging in staat van faillissement wordt verklaard. De erkenning der vereeniging vervalt alsdan, met het gevolg dat de leden van rechtswege aangesloten zijn, hetzij bij de R.V.B. voor wat de L.O.W. betreft, hetzij bij den R. v. A. voor de Z.W. In gelijken zin zou bij wijziging van de uitvoering der industrieele ongevallenverzekering voor de belangen der verzekerden wel behoorlijk gezorgd worden.
De schaduwzijde is echter, dat een zoodanig overheidsorgaan geen zekere financieele basis bezit.
Evenals zulks ten aanzien van de ziekteverzekering het geval is, zou voor de ongevallenverzekering geen bedrijfsvereeniging een monopolie bezitten. Deze vereenigingen zouden derhalve — in het belang hunner verzekeringsportefeuille — min of meer concurreerend tegenover elkaar optreden en terecht trachten hun financieelen grondslag zoo hecht mogelijk te maken. Wanbetalers onder hun leden zouden zij mogen uitstooten. Dit heeft, afgezien van den invloed van alle andere mogelijkheid van selectie (uitstooten van slechte-, aantrekken van goede risico's) tot noodzakelijk gevolg, dat de portefeuille van een aanvullend overheidsorgaan beperkt van omvang en voortdurend aan wisseling onderhevig is. Hierdoor wordt de gezonde financieele basis van een krachtige verzekeringsinstelling aan het overheidsorgaan ontnomen. Gevreesd moet worden, dat hetgeen K. Lindner, wiskundig-adviseur der R.V.B., van het land- en tuinbouwongevallenfonds schreef, n.1. dat te zijnen aanzien geen veilige premiepolitiek is te volgen 1), in het algemeen zal komen te gelden voor de fondsen van overheidsorganen met aanvullend karakter.
x) K. Lindner: „Hoofdlijnen van de verdeeling der lasten in de Ned. Arbeidersverzekering". Bijdrage in: „Vijf en twintig jaren Sociale Verzekering". Gedenkboek der R.V.B., 1928.



De ervaring met de uitvoering der ziekteverzekering in ons land opgedaan is nog te kort om ten aanzien van de financieele positie der ziektenkassen van de Raden van Arbeid een oordeel te geven. Het aantal der werkgevers, die geen voorkeur voor aansluiting bij een bedrijfsvereeniging blijken te bezitten, is nog vrij belangrijk, n.1. ongeveer 10 % van het totaal aantal. Het zijn echter in hoofdzaak kleine, financieel weinig draagkrachtige werkgevers, die de kosten der uitvoering en dus den financieelen toestand der fondsen ongunstig beinvloeden. Het doorvoeren van het systeem van uitvoering ook voor de O.W. 1921 zou wellicht eenzelfde gevolg hebben. Dit schept ongetwijfeld de mogelijkheid, dat te eeniger tijd de Overheid voor de oplossing van het vraagstuk wordt gesteld, welke middelen aangewend moeten worden om de, eventueel financieel ongustige, gevolgen van het dualisme, staatsorgaan en particulier orgaan, met het oog op den staatswaarborg, zooveel mogelijk te beperken. Dit is een probleem, dat volgens het oordeel van Dr. J. van Bruggen het kern-probleem der sociale verzekering wordt1).
Gezien de grondslagen waarop de lasten der sociale verzekering berusten, moet ongeacht den vorm van de uitvoering, als beginsel, ook voor de toekomst gelden, dat de belanghebbenden de lasten dragen en dat niet tengevolge van dien vorm de staats-geldmiddelen aangesproken moeten worden.
2) Dr ] van Bruggen: „De technische eischen aan ziekteverzekering te stellen, enz. . Praeadvies voor het Tweede Congres voor Sociale Verzekering. (Uitgave Vereeniging van Raden van Arbeid, 1927.)



UITGAVE VAN J. B. WOLTERS - GRONINGEN, DEN HAAG, BATAVIA
Dr. Ir. A. H. W. HACKE
DE SOCIAAL-ECONOMISCHE BETEEKENIS DER ARBEIDSWET
Prijs, gebonden f 2,75
Het is een boek, dat uit de praktijk geboren is en daarom is het zoo belangwekkend, over de Arbeidswet de stem van den bekwamen schrijver te hooren. Hoewel dit slechts als een inleiding moet worden beschouwd, begint Dr. Hacke een overzicht te geven van de arbeidswet. Op heldere en zeer lezenswaardige wijze wordt hier de stof systematisch ingedeeld en wordt van ieder onderdeel een korte uiteenzetting gegeven van de strekking der wet, waarna breedvoerig wordt stilgestaan bij de eigenaardigheden en de moeilijkheden die de toepassing van de arbeidswet in de praktijk medebrengt. Dit deel van het werk is voor dengene, die weinig met de praktijk van de arbeidswet in aanraking komt, wel zeer interessant. Het zijn vooral de moeilijkheden, waarmee een ondernemer door deze wet heeft te kampen en de vele struikelblokken, die de wet hem in de weg legt, die den niet deskundigen lezer beangstigen —■ men leze b.v. de bladzijden 17—21 — en hem respect doen verkrijgen voor den ondernemer, die door al die moeilijkheden weet heen te zeilen. Als men dit leest, begrijpt men ook, welk een belangrijke functie aan de Districtshoofden der Arbeidsinspectie is toebedeeld, door het al of niet verleenen van overwerkvergunningen van hun beslissing te doen afhangen. Groote kennis der economische toestanden, een ruimen blik en groote soepelheid, waardoor zij meer zullen vragen naar het billijke recht der werkelijkheid dan naar de letter van de wet, zijn onmisbare eigenschappen van hen, die met deze taak zijn belast en het ondernemingsleven moeten leiden door al de hinderpalen, die hier zijn beschreven. Degene, die een blik wil slaan in de arbeidswet zooals deze zich in de praktijk voordoet, zal dit werk niet ongelezen mogen laten. Dr. Hacke heeft een verdienstelijk werk gedaan door de practische zijde van de arbeidswet te bestudeeren en daar een werk over te schrijven, dat door de vlotte en aangenaam leesbare stijl van den schrijver een boek is, waarin ook voor dengene, die met de arbeidswet niets te maken heeft, het prettig is te bladeren en dat men niet gemakkelijk uit handen legt. De Bedrijfseconoom.
UITGAVE VAN J. B. WOLTERS - GRONINGEN, DEN HAAG, BATAVIA