DE PLAATSELIJKE BELASTINGEN EN FINANCIËN IN DEN LOOP DER TIJDEN EEN HISTORISCHE SCHETS DOOR J. J. ROOVERS ALPHEN AAN DEN RIJN N. SAMSOM N.V. 1932 VOORWOORD Toen ik bij gelegenheid van het tot stand komen der Wet van 15 Juli 1929, St.bl. no. 388, mijn voor en na gemaakte aanteekeningen over het interessante onderwerp der gemeentelijke geldmiddelen en hetgeen daarmede in verband staat, eens naging, werd het mij duidelijk, dat daaruit met weinig moeite een aaneengesloten geheel kon ontstaan. Zonder diep op de zaken in te gaan, zou het een beschrijving kunnen bevatten van hetgeen op dit gebied in den loop der tijden in ons land is voorgevallen; een overzicht in beknopten vorm en bijgewerkt tot op dezen tijd, dat, naar ik meen, elders niet te vinden is. i Ziedaar het ontstaan van dit boekje. Vooral wat de oudste tijden betreft, maakt het geen aanspraak op volledigheid. Dit zou trouwens, met het oog op de enorme verscheidenheid, niet mogelijk zijn. Doch wat medegedeeld is, geeft, naar ik meen, van het toen bestaande althans een beeld. Voor een dieper en meer wetenschappelijk onderzoek moge ik verwijzen naar de geraadpleegde bronnen. Aan den heer F. de Vries, hoofdcommies ter gemeentesecretarie van Amsterdam, wiens medewerking, voor zooveel ter completeering mijner gegevens verschillende bronnen geraadpleegd moesten worden, mij van zeer veel nut is geweest, betuig ik ten slotte gaarne mijn dank. Amsterdam, October 1932. J. J. ROOVERS INHOUD Bladzijde Hoofdstuk I. De Graventijd 1—16 „ II. De Republiek der Vereenigde Nederlanden 17—31 „ III. De Fransche tijd 32—51 „ IV. Onder de grondwetten van 1814 en 1815 52—72 „ V. De Gemeentewet. De afschaffing der accijnzen 73—87 „ VI. De Fixatiewet; de Noodwet 1892 88—97 „ VII. De wet van 1897 98—118 „ VIII. De Staatscommissie van 1903. De gemeenten tijdens den wereldoorlog. Belastingherziening 1920 119—133 „ IX. De toestand na den oorlog . . 134—143 „ X. De Staatscommissie 1921 .... 144—157 „ XI. De wet van 1929 158—171 HOOFDSTUK I De Graventijd Wie naar den ontwikkelingsgang van het gemeentelijk belastingstelsel wil speuren, dient daarvoor terug te gaan naar 4e middeleeuwen. Bij de opkomst en vooral in het stadium *an de eerste ontwikkeling der asteden is in ons land een belastingstelsel ontstaan, dat zich gedurende eeuwen heeft gehandkaafd, totdat de machtige hand van Thorbecke de laatste *>oren er van heeft uitgewischt. Hij dient kennis te nemen van de verschillende in dien tijd door het landsbestuur bevolen fceffingen, omdat daaruit vele stedelijke belastingen ontstaan lijn. Dit was een natuurlijk gevolg van de wijze, waarop de steden ontstaan zijn en zich uit hare afhankelijkheid van den " landsheer hebben losgemaakt. Behalve de noordelijke Friesche zeelanden, ontwikkelden zch sedert de 9e en 10e eeuw in ons land het hertogdom Gelderland, het graafschap Holland en het sticht Utrecht tot nagenoeg geheel zelfstandige staten, die, wat hun binnenjindsch bestuur aanging, vrij waren van den invloed van het Duitsche rijk. De landsheer was alleen verplicht den vorst in den krijgsdienst bijstand te verleenen, doch overigens bezat hij het recht op zijn gebied wetten en costumen te stellen «li de hooge rechtsspraak uit te oefenen K) Zijne inkomsten Herkreeg hij uit zijne regalia en uit de domeinen, welke hij «Is keizerlijk ambtenaar had verkregen als belooning voor zijn Jjensten. Tot de regalia, waarvan sommige door het Frankische koningschap uit de Romeinsche staatsinrichting waren overgenomen, behoorden het recht van de Munt en de inkomsten IhrMMrP'lHT ^f*'*?* geschuder belastingen in Nederland, 1848, blz. 4. MÏ' F N Sickenéa BMr,T^ °e lee?™&™™ van Nederland, 1889, blz. 4/5. R N S«*<=nga B.jdrage tot de ge.cn. der belastingen in Nederland, 1864, blz. I.. Roovers - Plaatse!, bel. van de Tollen, Veren, Visscherijen, Zoutziederijen; het Jacht-, het Haven- en het Strandrecht; de Tienden van het vee en der vruchten van bedijkte landen; de inkomsten uit de Rechtsmacht, Successierechten, die wegens overdracht van roerend en onroerend goed, Wisselrecht; rechten wegens de uitoefening der Makelaardij en andere verrichtingen van Koopmanschap: Waag-, Maat-, Ijk-, Hal- en Marktgeld; het Windrecht. „Het behoorde tot de regten van den Landt* „heer of de Hooge Heerlijkheid, dat niemand mogt bakke* „brouwen noch malen dan ten oven, ter kuipe en ten molen "van den Graaf of de Heer der plaats." *) Sommige dier inkomsten kwamen, geheel of gedeeltelijk, mede ten goede aan den adel, voor zoover ze geheven werden op de gronden en wateren, die aan hem in leenroerigheid onderworpen waren. De adel zelf was vrij van de verschillende heffingen, evenals de geestelijkheid en alleen verplicht tot den krijgsdienst. De inkomsten uit de domeinen, waarin geheel en al met den landsheer gelijk stonden de hooge adel, de abdijen en, in mindere mate, de lagere edelen en vrijen, ieder op zijn grondgebied, werden gevonden door zwaar drukkende rechten — in den regel het zwaarst op de kleinste goederen — onder verschillende benamingen, op de hoorigen, den grond, waarop zij leefden en werkten, en de vruchten van hun arbeid. Bij verschillende gelegenheden, als de heer of zijn zoon tot ridder geslagen werd, ten strijde toog, bij iedere reis van den heer ten koninklijken hove, bij zijn inhuldiging enz., waren de luiden op zijn gebied belasting verschuldigd, in de onderscheiden gewesten bekend onder verschillende namen, zooals: Bede, Schot, Lot, Stur, Thins of Cyns; Riemtale, Heervaartgeld, Kogschuld; Botting, Batticksgelden, Dingtalen enz., soms geheven op willekeurige tijden, soms jaarlijks, enkele plaatselijk, andere volgens vaste quoten over alle steden en ') Sickenga t. a. p. blz. 20. De la Bassecour Caan t. a. p. blz. volle schotponden, half schot en verdere onderdeden. De adel en geestelijkheid waren niet alleen vrij voor hunne personen doch tevens voor hunne leengoederen. Ook de onvermogende onder de poorters en buren was vrij, doch alleen onder eede, tegen een vasten jaarpenning en met verlies van zijn stem in de gemeente. De inning geschiedde door eenige daartoe gekozen poorters of buren: de schotvangers, in de steden gewoonlijk de schout, later de burgemeester en eenige andere, die de opbrengst aan 's graven rentmeester afdroegen Later ging het schot van de personen der schotboortigen — de belastingplichtigen — over op de landerijen onder den naam van Morgengeld en veranderde toen van een hoofdelijken omslag in een grondbelasting. Daardoor waren er weer bijzondere voorzieningen noodig met het oog op de vrijstellingen van adel en geestelijkheid 2). In de streken van ons land, die niet onderworpen waren aan het uit het Frankische rijk voortgekomen landsheerlijk gezag, de Friesche zeelanden, waren de toestanden op belastinggebied geheel anders. De Friezen en Saksers waren in tegenstelling met de andere, aan het Frankische gezag onderworpen volken, vrij van lijfeigenschap en cijnsbaarheid. De adel en de geestelijkheid bezaten daar ook geen andere voorrechten dan die, welke zij ontleenden aan een hoogere ontwikkeling en een grooter grondbezit. Hetgeen elders tot het regaal van den vorst behoorde, stond hier onder de verschillende door de eigengeërfden gevormde corporatiën onder oppertoezicht der gewestelijke staten. Vaste heffingen bestonden alleen in die, welke noodig waren tot goedmaking der kosten van rechtsspraak, onderhoud van dijken en het voeren van oorlogen. In tijden van onderwerping aan vreemd gezag werden wel andere belastingen opgelegd, doch deze ') Engels t a. p. blz. 37. Sickenga t. a. p. blz. 32. ') Sickenga t. a. p. blz. 35. verdwenen weef als het vreemde juk was afgeschud, zooals de Huisschatting, bestaande in levering van koeien en paarden; de Ferdpenningen voor het vrijgeleide naar de markten en den aanleg van wegen; het Clipschild, een belasting van de huizen, alle door de Saksische hertogen opgelegd; alsmede verschillende Precariën, omgeslagen over stad en buurtschap, aan den bisschop van Utrecht op te brengen. In de lkp eeuw werden eenige accijnzen ingevoerd op wijn, bier en laken, waarvan adel en geestelijkheid waren vrijgesteld. Onder Joris van Saksen werd een belasting ingevoerd over de landerijen, berekend in goudguldens of noreenen, de z.g. Floreenbelasting. Deze heeft zich tot in de 19e eeuw gehandhaafd. Zij werd ook door den adel en de geestelijkheid opgebracht1). De ontwikkeling der steden tot zelfstandige corporatiën zou op het gebied der verschillende belastingen geleidelijk een groote verandering te weeg brengen. Bij de beschouwing der stedelijke belastingen in de middeleeuwen en ook later nog dient men in het oog te houden, dat iedere stad eigenlijk op zich zelf stond en er daarom de grootste verscheidenheid op dit gebied voorkwam2). Tevens, dat de stad in het begin als een nederzetting op landsheerlijk of heerlijk gebied geheel onderworpen was en bestuurd werd door of namens den heer, die er zijn schout aanstelde, waaraan hij later de uit de poorters gekozen schepenen toevoegde. Hij hief er zijn belastingen en retributiën, want de stad was een deel van zijn domein. De schout was belast met de rechtsspraak en het maken van keuren. Daarin mochten geen bepalingen voorkomen, welke strijdig waren met de verkregen rechten en vrijheden der poorters, tenzij deze daartoe toestemming hadden verleend. De landsheer kon de stedelijke keuren bij algemeene landswetten veranderen en uitbreiden. De in- ') Sickenga t. a. p. blz. 35—19. *) Mr. A. Meyroos, Onze Gemeente-Financien 1897 blz. 3. voering van eigen stedelijke belastingen kon slechts geschieden met zijn toestemming 1). Het oudste gebruik was, dat, wanneer er een stedelijke belasting moest worden ingevoerd, of over een buitengewone heffing van den landsheer worden geraadpleegd, die niet steunde op diens rechten, aan zijn regalia of domeinen ontleend, de poorters bij klokgelui werden opgeroepen. Wie niet verscheen, verbeurde boete ten bate der stadskas. Uit deze volksvergaderingen ontstonden onder het Bourgondische Huis de stedelijke raden en de verdere inrichting van het stadsbestuur, die zich tot de Bataafsche republiek bijna ongewijzigd zouden handhaven a). Een der eerste stedelijke belastingen was het Gemeen Schot, een verhooging van het grafelijk schot, volgens den schotbrief geheven. Wij zouden het thans noemen opcenten op de rijksbelasting 3). Verder was het poorterrecht een der eerste bronnen van inkomen voor de stadskas. Het werd soms ook geheven van de buitenpoorters of landpoorters, die buiten de stadswallen op het grondgebied der stad woonden. Als een recht op poorters, die zich elders gingen vestigen, werd door vele steden verkregen het recht van Exue of Besterfgeld4); een vergoeding voor het derven hunner belastingpenningen tot de eerstvolgende schotverkerving. Later veranderde dit in een recht op iedere nalatenschap, voor zoover deze toeviel aan erfgenamen buiten de stad. Voor het ouderlijk erfgoed van weezen, dat niet onder beheer van de stads-weesmeesteren werd gesteld, was eveneens een recht ten bate der stedelijke kas verschuldigd. Toen de steden allengs een eigen bestuur hadden bekomen, I was dit er op bedacht, den band der poorters met het lands- ') De la Bassecour Caan t. a. p. blz. 8. ») De la Bassecour Caan t. a. p. blz. 9/10. ») Sickenga t. a. p. blz. 57. ') Of „Aftochtsrecht". Mr. H. J. Koenen, Voorlezingen over de gesch. der financiën van Amsterdam, 1855, blz. 15. heerlijk of heerlijk gezag losser te maken opdat aller vermogen zich meer ten bate der plaatselijke gemeenschap zou kunnen -ontplooien. Door afkoop, verpachting of ook bij wijze van gunst gingen allerlei ambten over aan de stad, in de eerste plaats, zooals vanzelf spreekt, die van schout en schepenen en werd voor de poorters vrijstelling van verschillende landsheerlijke of heerlijke belastingen verkregen. Voor den verderen groei der stad was het noodig, dat de verschillende ambten, waaraan inkomsten verbonden waren, in haar bezit kwamen. Op gelijke wijze, door het verschaffen van leeningen of inwilligen van beden werden achtereenvolgens verkregen de rechten van tollen, wegen, veren, bruggen, hallen, vischafslag, waag, kraan, munt enz., welke daardoor stedelijke retributiën werden 1). Onder den druk der vorstelijke beden ontstonden daarnaast de stedelijke accijnzen, vooral in de tweede helft der 14e en in de 15e eeuw toen de regentenstand opkwam. Een der oudste gevallen van het verleenen van een octrooi daarvoor was dat, hetwelk Willem IV in 1305 aan Zierikzee verleende. De stad maakte daarvan pas in 1472 gebruik. Het verwekte toen oproer; het volk bezette het stadhuis en vermoordde den baljuw en den provisor *). 's-Gravenhage ontving in 1325 het recht om in te stellen „voorboden" op wijn, bier, voeder enz. 8); Amsterdam in 1404 om te heffen van bier zes grooten, van andere waren, „naar de schikkinge des Raads" 4). In den regel waren de steden, eenmaal in het bezit van octrooi, vrij in de keuze der objecten zoowel als in het tarief. Welk een omvang de accijnzen aannamen, blijkt uit een ontwerp voor een algemeen samenstel van accijnzen voor de ') Zie o. m. Engels t. a. p. Hz. 41, Sickenga t. a. p. hbs. 63 v.v. ") Engels t. a. p. blz. 14; Meyroos t. a. p. blz. 8; P. Paulus, Verklaring van de Unie van Utrecht, I, pag. 379. *) Meyroos t. a. p. blz. 8. *) Idem. krijgsdienst belastingplichtig geworden — werd in 1522 beslist toen de keizer allen, zonder onderscheid, daaraan onderworpen verklaarde. Was alzoo de strijd van adel en geestelijkheid tegen den belastingplicht gebroken, die der steden tegen de buitensporige opvoering der keizerlijke beden nam toe, vooral in Holland. Doch men moest ten slotte toegeven. Het was een dwang geworden. De vreeselijke strafoefening in 1540 van de stad Gent voor haar volgehouden verzet toonde, dat, ondanks handvest en privilegie, het zwaard van den vorst ten slotte de beslissing had. In Friesland, waar de steden het langst zonder een eigen stem ter statenvergadering bleven, en waar zij ieder voor zich alleen onder zekere voorwaarden hun consent wilden verkenen, ging de stadhouder nu en dan ook eigenmachtig tot de invordering over J). Nieuwe lasten werden op de steden gelegd doordat de keizer, die aan de opbrengst der beden niet genoeg had, zijn toevlucht nam tot leeningen, aangegaan door hem zelf onder verzegeling — de uitgifte van schuldbrieven onder stedelijke zegels — door de steden, hetzij door de steden ten behoeve van den vorst onder toekenning van octrooien voor nieuwe stedelijke belastingen. De leeningen van den keizer, hetzij als los- hetzij als lijfrenten, meestal tot een rente van 10, 12 zelfs van 24 procent geplaatst, werden over de steden bij quoten omgeslagen tot rentebetaling en aflossing. De stedelijke financiën werden nog zwaarder gedrukt. Om het telkens gestoorde evenwicht te herstellen namen de steden soms hun toevlucht tot het plaatsen van gedwongen leeningen bij de burgers of men ging de accijnzen maar weer verhoogen *). In 1514 ving men — in Holland 't eerst — de voorbereidende werkzaamheden tot het invoeren van nieuwe algemeene ') Wagenaar, Vaderl. Historie, IV, blz. 391: V, blz. 249, 265, 301. Sickenga t. a. p. blz. 77—80. *) Sickenga t. a. p. blz. 82. belastingen aan. Er werd een opneming gelast van den staat der geldmiddelen over alle steden en dorpen, van het getal inwoners, de grootte en waarde der landerijen, het getal huizen enz., een en ander om een nieuwe verdeeling der schildtalen — de benaming van het aandeel van stad of dorp in de gewestelijke belasting — naar den „staat en faculteit" van iedere stad en dorp in te richten. Naar die nieuwe schildtalen werd in 1515 een Hoofdgeld ingevoerd, evenredig aan ieders vermogen. Het hoofdgeld voldeed echter niet en werd in hetzelfde jaar voorloopig en in 1518 definitief vervangen door een jaarlijksche verponding over de huizen en landerijen. In de overige gewesten bleven de belastingen op de vaste goederen bestaan. In 1537 werd een proef genomen met de invoering van eenige oude, reeds afgeschafte heffingen, o. a. het Hoofd- of Familiegeld. Van de tegelijkertijd voorgenomen invoering van een Schoorsteengeld werd afgezien, wijl men voor oproer vreesde. Een der Hollandsche steden bracht in de statenvergadering de invoering eener belasting op het geschatte vermogen ter sprake, waarop verklaard werd, „dat zulk eene belasting van alle „het redelijkst scheen . . . doch „tevens eene belasting . . . die het bezwaarlijk zou zijn goed „te regelen, en die daarenboven aanleiding zou geven tot vele „valsche eeden, daar niemand zijn goederen te regt zou aanbrengen". De opneming der geldmiddelen der steden in 1514, de oudst bekende inmenging van 's lands wege in de gemeentelijke geldmiddelen, bracht eigenaardige, jammerlijke toestanden aan het licht. Alleen Hoorn kon, dank zij de door haar geheven belasting van eenige omliggende dorpen, een batig saldo aanwijzen. De gegevens van vele steden moesten gevonden worden uit verhuurboekjes e. d. Alleen Delft kon volledige bescheiden vertoonen. Dordrecht, dat vele privilegiën bezat, weigerde eenvoudig inzage van boeken en bescheiden te geven en gaf slechts toe nadat eenige harer regenten in gijzeling waren gezet en de landvoogdes haar met strengere maatregelen had gedreigd. Bij het algemeen plakaat van 1515 gelastte Karei V aan alle steden om voortaan binnen 6 maanden na het einde van ieder jaar „in goeder formen" een copie harer rekening op te zenden aan de Rekenkamer in Den Haag 1). Ondanks het verzet van steden en edelen werden in 1543 door de regeering in Holland provinciale accijnzen op de levensmiddelen ingevoerd. Zij bestonden in de andere gewesten reeds, hoofdzakelijk op bier. Voor deze accijnzen werd in 1555 eveneens het systeein van verpachting ingevoerd. Geen dezer algemeene belastingen voldeed ten slotte. Bij gelegenheid eener nieuwe bede, in 1542, werden aan alle provinciën weder voorstellen gericht tot belastingherziening en daarbij een plan overgelegd tot heffing van een lOden penning van de huur van alle onroerende goederen, alle renten en obligaties — vrijgesteld zouden zijn lijfrenten van ƒ 10 per jaar en daarbeneden — alsmede, ter vervanging der provinciale accijnzen, een lOden penning van de jaarlijksche winsten der kooplieden en neringdoenden, met vrijstelling van het bier, waarvoor reeds stedelijke accijns was betaald. In 1561 bij het eindigen eener 9-jarige bede waren deze 10de penningen echter weer afgeschaft. Een aan dit belastingplan verbonden 100ste penning op den uitvoer veroorzaakte veel strijd 2). Philips II had bij het aanvaarden der regeering een grooten schuldenlast gevonden. Hoewel zijn vader aan beden van de Nederlandsche gewesten een bedrag van 40 millioen gulden had ontvangen, was er nog een jaarlijksche rentelast van ƒ 400.000 voor aangegane leeningen en een jaarlijksch tekort van ƒ 300.000. Hij zon op middelen om de rijksinkomsten te ') Meyroos t. a. p. blz. 16/17. !) Sickenga, t. a. p. blz. 88. vermeerderen en diende daartoe reeds in 1556 bij de StatenGeneraal te Brussel een algemeen belastingplan in, dat in alle gewesten gelijk zou worden toegepast. Een 100ste en 50ste penning (mettertijd te verhoogen tot een lOden of 5den), onderscheidenlijk van de onroerende goederen en van het bedrijfskapitaal van handel en nijverheid, zouden worden geheven. Door den afkoop daarvan door verschillende provinciën kwam het plan echter niet tot uitvoering x). Zijn landvoogd, de hertog van Alva, trad in 15jrt? krachtiger op. Er zou, ter voorziening in de oogenblikkelijke behoeften, een 100ste penning worden geheven voor éénmaal van alle onroerende goederen. Deze heffing ontmoette geen bezwaar. Verder een 10de penning op de roerende goederen bij verkoop en een 20ste op de onroerende goederen bij verkoop. Deze laatste, voorspelde hij, zouden de gunstigste resultaten opleveren: een voordeelige opbrengst, geen druk op den landbouw, de adel en geestelijkheid zouden grootendeels vrij zijn en allen ontlast van de drukkende accijnzen2). De drie regeeringsraden, de Raad van State, de Geheime Raad en de Raad van Financiën verzetten zich. Alva stoorde zich daaraan niet. Eenige staten kochten den lOden penning — de algemeene benaming — af, andere stonden hem noodgedwongen toe. De afkoop liep slechts over twee jaren en in 1571 werd aan de stadhouders der provinciën het bevel des hertogs gezonden om tot de invoering over te gaan. Daar de Staten bleven dralen met de uitvoering, gaf Alva te Brussel zelf het voorbeeld tot een gewelddadige invordering. Het volk kwam echter in verzet, sloot de winkels, schoolde te zamen. Een vreeselijke strafoefening volgde toen klonk de zegekreet van den algemeenen opstand in Holland, van een zich vestigende onafhankelijke republiek. ') Wagenaar t. a. p. VI, blz. 11. ') Wagenaar t. a. p. VI, blz. 300 v.v. HOOFDSTUK II De Republiek der Vereenigde Nederlanden De eerste jaren van den opstand tot aan de Unie van Utrecht, een tijdperk van verwarring, niet het minst op het gebied der openbare financiën, vergde van de vrijgeworden steden zware offers. Het is echter niet bekend dat deze zwaarder zijn geweest dan onder het grafelijk bewind. In ieder geval werden zij vrijwillig gebracht. In een op den 15den van Hooimaand 1572 te Dordrecht gehouden vergadering van de Hollandsche steden — Amsterdam en Haarlem waren niet vertegenwoordigd — werd besloten, dat zij in de eerste twee maanden ten behoeve van den opstand 200.000 kronen zouden opbrengen. Zoodanige offers zullen daarna nog wel dikwijls gebracht zijn De Unie van Utrecht was eigenlijk niet anders dan een verdedigend verbond van de zeven provinciën. Door den loop der omstandigheden heeft deze akte van verbond een rol moeten vervullen, waartoe zij allerminst bestemd was. Niet het minst op het stuk der belastingen is dit gebleken 2). Art. 5 der Unie schreef voor, dat tot voorziening in de kosten der defensie „in alle die geünieerde Provinciën eenpaerlick ende op eenen voet" zouden worden geheven verschillende accijnzen en enkele belastingen „alsmede d'inkomen van de Domeynen van de Coninckl. Majesteyt". Mocht dit niet voldoende zijn, dan zouden nog andere belastingen kunnen wórden ingevoerd „bij gemeen advys ende consent". *) Mr. P. H. Engels, De belastingen en de geldmiddelen van den aanvang der republiek tot op heden, 1862, blz. 11. *) Mr. M. W. F. Treub, Ontwikkeling en verband van de Rijks-, Provinciale- en Gemeentebelastingen in Nederland, 1885, blz. 2. Roovers - Plaatsel. bel. 2 Art. 6 schreef voor, dat voor verhooging of verlaging dier middelen de eenparige toestemming van alle provinciën werd vereischt. Ook zouden, volgens art. 18, „d'eene van de geünieerde Provinciën, Steden ofte Leden van dien, tot laste ende prejudice van d'andere, ende sonder gemeen consent geen imposten, convoygelden, noch andere diergelycke lasten mogen openstellen, noch eenige van deze bondgenooten hooger mogen bezwaren dan hun eygen ingesetenen". Dit was om te voorkomen, dat het eene gewest zich ten koste van het andere zou kunnen verrijken. De artikelen 5 en 18 zijn een doode letter gebleven. De provinciën waren na het afzweren van den landsheer souverein geworden. Van die souvereiniteit wilden zij tot geen prijs afstand doen. De Republiek was eigenlijk een verzameling van verschillende en op zich zelf staande gewesten met de daarin gelegen 56 bijna onafhankelijke steden, welke zich op hun beurt op eigen gebied ook souverein voelden en zich konden doen gelden, wijl de regeering voor een groot deel uit hare afgevaardigden bestond. Hoever dit soms ging, bleek in 1619, toen de stad Rotterdam schepen met geschut naar Dordrecht zond om het aanhouden van eenige schepen met wijn te beletten Deze onderlinge verhouding der machten heeft ook zijn stempel gedrukt op de belastingen. Er bestond eigenlijk een ongebonden autonomie; de provinciën regeerden feitelijk de Republiek, de steden weer de provinciën. De gemeene belastingen zijn nimmer ingevoerd. Elk gewest wilde het recht tot uitschrijven van belastingen over zijn inwoners ongeschonden bewaren. Over de financiën der Republiek, zoowel wat de generale als de provinciale en stedelijke betrof, kan niet veel goeds worden gezegd. Er bestond wegens de eigenaardige verhouding tusschen de verschillende gewesten weinig verband tusschen de openbare kassen. ') Engels, 1862, t.a. p. blz. 16. In den omslag der vaste quoten, welke feitelijk in de plaats was gekomen van de vroegere vorstelijke beden, droeg Holland als het rijkste gewest meer bij dan de andere provinciën met elkander. Bleef een provincie in gebreke haar geconsenteerde quote te voldoen,, hetgeen bij de laatstbedoelde gewesten nog al eens voorkwam, dan kon de Raad van State haar executeeren door inlegering van troepen. Het bleef echter meestal bij bedreiging; Holland, dat het meeste belang had bij het voortbestaan der Republiek, nam in den regel het tekort voor zijn rekening. Alleen de convooi- en licentgelden, beide oude rechten, vloeiden in de generale kas. Gedurende den oorlog waren deze belastingen rechten respectievelijk voor vrijgeleide van koopvaardijschepen en het vervoer van goederen naar vijandelijk land; later werden het gewone in- en uitvoerrechten evenals het in 1652 daarnaast ingevoerde last- en veilgeld. De opbrengst dezer gelden had, evenals vele andere heffingen tijdens de Republiek, een speciale bestemming, n.1. ter bestrijding van de kosten der Marine. Het beheer dezer middelen, aanvankelijk bij den Raad van State berustende, ging later over naar den Admiraal-Generaal en na het vervallen van die waardigheid, naar de Admiraliteitscolleges, waardoor ook ten aanzien hiervan de gewestelijke invloeden de overhand kregen. Het groote onderlinge verschil in welvaart tusschen de gewesten en de steden is mede een der beletselen geweest voor een gemeenschappelijke regeling van de belastingen. Het veroorzaakte tevens een zoodanige ongelijkheid in belastingdruk, dat in het eene gedeelte van de Republiek soms 6 maal zooveel moest worden betaald dan in het andere l). Hetgeen de provinciën ten behoeve van de generaliteit moesten opbrengen en wat zij voor haar huishoudelijk bestuur (Vanrdebris\eeïe^drN»t. Vergadering, Dagverhaal III, blz. 683 v.v.). behoefden, vonden zij in de opbrengst van directe en indirecte belastingen. De eerste waren in hoofdzaak retributiën, de tweede accijnzen. Het stelsel van accijnzen te kwader ure in de steden onder den druk der vorsten ingevoerd, wonderwel passend bij de regentenregeering, werd onder de Republiek de voornaamste bron der provinciën voor hun aandeel in de kosten van het algemeen bestuur. Wij zagen ze reeds in het vorige tijdvak ingevoerd nevens de stedelijke accijnzen. In den aanvang van den oorlog werden onder den invloed van Prins Willem I in Holland de accijnzen op graan, boter, kaas, slachtvee, lakens, olie en naring wel afgeschaft en die op bieren en wijnen verdubbeld, doch dit duurde niet lang. De omstandigheden, waarin de Republiek verkeerde, vorderden gedurig veel geld. Weldra namen zij een nog grooteren omvang aan dan voorheen. Alles wat maar eenigszins belast kon worden, werd belast; niet in de eerste plaats de luxe voorwerpen, maar vooral -dë meest onontbeerlijke levensmiddelen. Het is bijna ongelooflijk als men de lijst der artikelen nagaat, waarvoor impost moest worden betaald. Om het nog erger te maken, hieven de provinciën bovendien nog invoerrechten van goederen, welke uit de andere gewesten wérden ingevoerd. Het \ zou ons te ver voeren, na te gaan tot welke misbruiken dit ' aanleiding gaf1). Deze wijze van belastingheffing behoorde ongetwijfeld tot een der grootste euvelen der Republiek. Zij was in strijd met hét algemeen belang, want zij belemmerde de nijverheid; door hare tolliniën fnuikte zij den binnenlandschen handel en bewerkte bovendien, dat ongunstig gelegen steden en dorpen het Zwaarst getroffen werden. Provinciale indirecte belastingen waren verder zegelrecht, procesrecht, een 40ste penning van den koopprijs van schepen, van onroerende goederen, van hypotheekakten, van los- en ') Treub t. a. p. blz. 19—81. Wagenaar VI, blz. 398. lijfrenten, van collatieve successie: een recht op trouwen en begraven en ambtgeld. De laatstgenoemde heffing typeert op een eigenaardige wijze de manier, waarop de openbare kas soms aan geld kwam. Belastbaar waren zoowat alle openbare betrekkingen, van Gedeputeerde, Burgemeester, Schout, Rechter, Predikant, Notaris enz. af tot klerk in openbaren dienst toe. De belasting dateerde van het begin der 18e eeuw en werd op tweeërlei wijze geheven, óf alleen bij de aanvaarding van het ambt óf als een geregelde jaarlijksche heffing van den ambtenaar. In het eerste geval bestond zij meestal in een gedwongen leening ten bate der provinciale kas, waarvoor een obligatie werd afgegeven, die, aan den opvolger overgedragen, weer met de helft verminderde. Bij sommige ordonnantiën was zelfs vernietiging der obligatie voorgeschreven bij het einde der bediening. In 1750 werd in Holland deze gedwongen leening ingericht tot een vaste opbrengst zonder eenige rente of aflossing. In deze provincie werd daarenboven nog bij de aanvaarding van een ambt een vol jaar tractement geëischt, verdeeld over een termijn van 4 jaren *). Van de vele provinciale directe belastingen, welke over het algemeen veel overeenkomst vertoonden met de in de 15e eeuw onder grafelijk gezag ingevoerde heffingen van landerijen, huizen enz., noemen wij alleen de Verponding, een belasting op onroerende goederen, omdat zij in alle provinciën werd geheven. Zij werd bij repartitie over de verschillende steden en dorpen omgeslagen naar de getaxeerde waarde der daarin gelegen onroerende goederen. De steden en dorpen waren ieder voor hun deel aansprakelijk en konden bij wanbetaling worden geëxecuteerd. Dit middel werd echter nimmer toegepast, hoewel nalatigheid in de betaling niet zelden voorkwam. Drukten de accijnzen en invoerrechten zwaar op handel en nijverheid, de z.g. beschreven middelen, de directe belas- ») Sickenga t. a. p. blz, 434—439. tingen, deden dit niet minder op landbouw en veeteelt. Alle heffingen hadden dit gemeen, dat zij niet de minste rekening hielden met de draagkracht der belastingplichtigen 1). De toestand op belastinggebied in de steden was onder de Republiek in den aanvang niet anders dan een voortzetting van die van het vroegere tijdvak. De accijnzen op de levensbehoeften, thans dubbel drukkend door die der provincie, omdat beide in den regel dezelfde artikelen belastten, vormden nog de voornaamste bron der stedelijke inkomsten. De retributiën, in den vórm van pont-, markt-, hal-, waag-, kraangelden enz. vloeiden slechts gedeeltelijk in de openbare kas. Vele kwamen voor een deel ten goede aan de ambtenaren. Het poortergeld was o. a., soms ten deele soms ook geheel, een vacatiegeld voor de leden van het stedelijk gerecht. De retributiën drukten niet slechts op de inwoners der stad, doch sommige vooral op het platteland. De octrooien der markten bleven steeds beperkt tot de steden; het platteland moest zijn producten daar ter markt brengen en voor zij n reeds belaste waren daar nogmaals betalen. Aan de retributiën en accijnzen verwant was een 80ste penning op den verkoop van onroerend goed, welken sommige steden in Holland hieven boven den provincialen 40sten penning *). Nieuwe stedelijke belastingen waren straatgelden, lantaarngelden, pompgelden, omslagen naar de huurwaarde der huizen, meestal met een speciale bestemming, gewoonlijk in den naam reeds uitgedrukt. Ook ambtgelden werden in sommige steden, zelfs tot een hooger bedrag dan de provinciale, geheven 8). Een afzonderlijke bespreking verdient het straatgeld, dat >) Treub t. a. p. blz. SS. *) Idem t.a. p. blz. 37. *) Sickenga t. a. p. blz. 167. bestemd was voor onderhoud van straat en rioleering. In sommige steden werden deze kosten ook gevonden door een omslag over de rijtuigen of de huurwaarde der huizen, zooals te Leeuwarden. In Amsterdam werd de straatbreedte der huizen als grondslag genomen. Een niet onbelangrijk beginsel kwam ter sprake te 's-Hertogenbosch, toen daar in 1754 de goten voor de huizen van stadswege verbeterd waren. De vroedschap had de kosten bij een nieuwe keur omgeslagen over de eigenaars der daarbij betrokken perceelen. Dezen kwamen daartegen bij de Staten-Generaal in verzet — Brabant was een generaliteitsland — en betoogden, dat voor zulke werken in het algemeen belang de middelen ook gevonden moesten worden uit de algemeene kas. Zij kregen echter een afwijzende beschikking op hun request1). Behalve enkele, die in het bezit waren van een oud privilegie, waardoor zij dit zelfstandig konden doen, behoefden de steden de toestemming van de staten voor het invoeren van accijnzen. Hoewel in den regel bij de verschillende provinciale ordonnantiën op de imposten tevens het maximumbedrag was aangegeven, dat zij van dezelfde objecten mochten heffen, werd hieraan echter wegens den grooten invloed der stadsbesturen op de Staten niet steeds de hand gehouden. Voor de retributiën en de later ingevoerde directe belastingen hadden de steden geen vergunning van hooger bestuur noodig 2). Voor vele steden was het uitgebreide bezit van dorpen, heerlijkheden en ambachten, dat zij in den loop der tijden door aankoop van den graaf, van den verarmden adel of van de gewestelijke staten hadden verkregen, een rijke bron van inkomsten. Zij hieven daar hun omslagen en retributiën (tol-, veer-, brug-, weggelden e. d.) en tevens versterkte het hun ') Sickenga, blz. 470. !) Idem t.a.p. blz. 472. Engels, 1862, t.a.p. blz. 143. Meyroos, t. a. p. blz. 22. politieken en economischen invloed. Wij zagen reeds hoe rijk Dordrecht in de middeleeuwen was. Amsterdam bezat in 1730 de ambachtsheerlijkheden van Amstelveen, den Nieuwen Amstel, Sloten, Sloterdijk, Osdorp, Polanen, Houtrijk, de Vrije Geer, Ransdorp, Leimuiden, Vriezenkoop, Ouderkerk aan den Amstel, Duivendrecht, Diemen en Diemerbrug; de eerste negen reeds in 1580 van den heer van Brederode, de laatste in het eerstgenoemde jaar van de Staten van Holland aangekocht Op het platteland bleven onder de Republiek nog middeleeuwsche toestanden bestaan. De ambachtsheer of de stad, die eigenaar was van ambacht of heerlijkheid, begaf nog de ambten zooals dat van den schout, die de zorg had voor rechtsspraak, het toezicht op wegen, openbare werken enz., en hief er zijn belastingen. Allerlei omslagen, retributiën, accijnzen en heerlijke rechten, die nog sterk aan de middeleeuwen herinnerden, bleven hier nog voortbestaan. In Zeeland bestond zelfs nog het gebruik, dat bij de inhuldiging van een nieuwen heer van het ambacht door alle huislieden, daartoe behoorende, een zekere som werd opgebracht. Vele dorpen hadden hunne accijnzen op bier, wijn, gemaal enz.; vooral in Friesland drukte een zware accijns op het gemaal. De meest voorkomende directe belastingen waren de hoofdelijke omslagen, die naar verschillende grondslagen: het geschatte vermogen, de erven en hoeven, het vee enz., in alle gewesten werden geheven, hetgeen met de andere middelen van dezen aard niet steeds het geval was a). Bij de Unie was bepaald, dat de invordering der middelen bij wijze van collecte of van verpachting zou geschieden. Het stelsel van verpachting werd echter reeds bij de stichting der Republiek zeer algemeen toegepast en bleef stand houden totdat het in 1748 werd afgeschaft. Het verbitterde volk was ') Koenen t.a.p. blz. 17. ') Sickenga t. a. p. blz. 480. eindelijk in opstand gekomen. Hier en daar — in Overijsel en Zeeland — had men nog gedraald met de afschaffing, doch op voorstel van den Prins van Oranje bij generale publicatie van 26 Juni 1748 bevolen, vond zij weldra in het geheele gebied der Unie plaats. Eenige bijzondere wijzen van invordering der accijnzen, die afweken van het gewone stelsel der verpachtingen, verdienen vermelding, mede omdat de provinciale en stedelijke financiën elkander daarbij soms ontmoetten. Zoo werd in enkele gewesten jaarlijksche admodiatie (verpachting met inbegrip van alle rechten) van de accijnzen, zoowel provinciale als stedelijke, aan fabrikanten of verkoopers van belaste goederen toegepast; tegen storting van een bedrag ineens, op den grondslag van den geschatten omzet, was de accijns dan voor een jaar betaald *). Eveneens kwam het, vooral in de 18e eeuw, veel voor, dat de provinciale accijns tegen betaling van een vast jaarlijksch bedrag aan het gewestelijk bestuur door steden en dorpen werd afgekocht, zoodat de invordering verder aan haar werd overgelaten. Op deze wijze gingen de provinciale accijnzen in plaatselijke over *). Een andere wijze van heffing van accijns werd in Holland en vroeger of later ook elders toegepast voor de belasting op koffie en thee, die van de waar overgebracht werd op den persoon des verbruikers, aangeslagen naar geschat vermogen, inkomen, bezit of, voor zooveel neringdoenden betrof, naar het debiet8). In eenige provinciën werd het stelsel van monopolie toegepast, in dier voege, dat de belastingopbrengst werd verpacht aan den meestbiedende met het voorrecht van alléén-verkoop der verimposte waar; meestal brandewijn en tabak. In den regel geschiedde dit in overleg tusschen provincie en gemeente; de stedelijke accijns verviel dan en aan de stad werd een deel ') Treub t. a. p. Mi. 23—35. ■) Idem blz. 21—35. *) Engels, 1848, t. a. p. blz. 142. der pachtsom uitgekeerd x). Dit was wel de ergste uitwas van het accijnzensysteem; niet slechts fnuikend voor de nijverheid, doch tevens uitermate bezwarend voor verkoopers en verbruikers en bovendien nadeelig voor de schatkist. Een betere regeling was die, welke in 1749, ongeveer tegelijk met de afschaffing der verpachtingen, in Utrecht werd toegepast. Daar werden toen de stedelijke accijnzen afgeschaft en opgenomen in de provinciale imposten. Aan de steden werd een evenredig deel van de opbrengst, in overeenstemming met die der vroegere stedelijke middelen, toegekend *). Een beredeneerd stelsel van belastingen bestond er in de Republiek niet. Men had gaandeweg verschillende objecten, waarvan men dacht, dat iets te halen viel, aan impost onderworpen, die, in en na tijden van oorlog, niet zelden werd verhoogd. In het algemeen waren de belastingen onzeker in de opbrengst, kostbaar in beheer en zeer drukkend, vooral voor groote huisgezinnen. De Engelsche gezant Temple deelde in het laatst der 17e eeuw mede, dat zij zoo menigvuldig waren, dat, alvorens men te Amsterdam een schotel visch met een gewone saus op tafel kon aanrechten, men kon berekenen, daarvoor dertig verschillende belastingen te hebben betaald 8). Stelde de opbrengst teleur, dan zag men er weer van af, zooals met het zonderlinge „Recreatiegeld" in Holland, dat, in 1674 ingevoerd, in 1676 reeds weer afgeschaft werd. Het was gedeeltelijk een belasting op het herbergbezoek: die vóór 12 uur in een herberg kwam en daar koffie, chocolade, wijn of gedistilleerd gebruikte, moest een halven stuiver betalen, na 12 uur een stuiver; die na 2 uur kwam en bier dronk een halven stuiver; die na 3 uur zich in kamers of elders gingen diverteeren en een apart gezelschap formeeren, moesten één ') Treub t. a. p. blz. 25—35. *) Idem t. a. p. blz. 35. Sickenga t.a.p. blz. 376/377. ■) Engels, 1862, t. a. p blz. 137. stuiver, in wijnhuizen drie stuivers betalen; die in ordinarissen ging eten moest één of twee stuivers betalen x). Zoo werd bij publicatie van 2 November 1753 in Holland een belasting opgesteld op speelkaarten en dobbelsteenen. Voor een spel kaarten, in de provincie gemaakt, moest 2 stuivers, in een andere provincie gemaakt, 4 stuivers en uit het buitenland afkomstig, 7 stuivers worden betaald; iedere dobbelsteen moest jaarlijks geijkt worden tegen betaling van 10 stuivers. Vrijgesteld waren de dobbelsteenen van schippers, voerlieden, kaaiwerkers e. d. en die, welke tot kinderspelen behoorden. Deze belasting zou worden ingevoerd op 1 Januari 1754. Men hoorde er echter niets meer van2). De belastingen in de Republiek waren een voortzetting van die van het grafelijk tijdvak, ontstaan onder den druk van de buitensporige eischen der vorsten, door overmacht en geweld ingevoerd en geheven, zooals o. a. het groote aantal tollen te water en te land. Zij vorderden een vliegend leger van commiezen. Daarbij was de opbrengst onevenredig aan den druk, onzeker door het meer of mindere verbruik der belaste waren en tevens afhankelijk van het meer of mindere ontduiken en smokkelen. Alle Wassen der bevolking deden daaraan mede: de regentenfamilies omdat zij den weg wisten, de gewone burgerij en de minder bedeelden, omdat zij niet gaarne geld opbrachten om het een ander in zijn zak te doen steken. De knoeierijen waren al oud; reeds in 1477 hadden te Dordrecht de regenten „een goede somme gelds onder zich geslagen, „welke zij binnen twee of drie jaren beloofden te vergoeden, „maar zij weken, de eene voor, de andere na, ter stad uit" 8). De zucht om de belastingen te ontduiken of zich met de opbrengst er van te verrijken, was onder de Republiek gebleven, zoowel bij de regeering van gewesten en steden als bij corporatiën, ambtenaren en particulieren. <) Engels, 1862, t. a. p. blz. 107. ■) Idem t. a. p. blz. 111. •) Idem t. a. p. blz. 28, 136. De inning van de convooi- en licentgelden door de Admiraliteitscollegies bleef gedurende het geheele bestaan der Republiek een broeinest van knoeierijen en heeft den buitenlandschen handel en de scheepvaart onnoemelijke schade berokkend. Wel werd er in 1725 een reorganisatie beproefd en zelfs een nieuw plakaat, ontworpen o. m. door Slingelandt, vastgesteld, dat aan handel en nijverheid groote voordeelen zou bezorgen, maar het was tevergeefs; men bleef voortgaan, de belangrijkste posten bij de Admiraliteit aan onbekwame regenten, hunne zoons en neven te begeven. De klachten over corruptie, sluikerij en vexatie verminderden niet. Er waren in 1795 nog commiezen-generaal, die ƒ 96.000 per jaar uit hun emolumenten wisten te maken! Ook in de ontvangst der Verponding bestond „groote disordre en confusie". Zij werd niet op tijd geïnd, herhaaldelijk werden geheele dorpen door de pachters of deurwaarders overgeslagen. Aan zeer veel bijzondere personen, leden van de Rekenkamer en burgemeesters o. a., werden kwijtscheldingen verleend 1). Niet alleen het onmatige en onredelijke belastingstelsel, dat slechts gedeeltelijk aan de schatkist ten goede kwam, ook de dure oorlogen vergden veel van de draagkracht der ingezetenen. Zoo moest er in de jaren 1672—1674 alleen in Holland, behalve in de gewone middelen, aan buitengewone heffingen een bedrag van ƒ 65.000.000 worden opgebracht a). Het behoeft derhalve niet te verwonderen, dat dit gewest, dat trouwens ook steeds meer dan de helft van de gezamenlijke kosten der generaliteit had gedragen, op ultimo December 1794 een schuldenlast had van ƒ 422.345.957 *) en jaarlijks zeven millioen gulden te kort kwam. ') Engels, 1862, t.a.p. blz. 40/41. !) Daarbij moet nog in aanmerking worden genomen de malaise, door de oorlogen veroorzaakt doordat de handel stil stond: een en ander was natuurlijk van grooten invloed op de opbrengst der gewone middelen. Tijdens den eersten Engelschen oorlog stonden er te AmsterWz™ 25) U1Zen e" ver,chlllende bedrijven en neringen lagen stil. (Koenen t. a. p. *) Engels, 1862, t. a. p. blz. 171. Het beheer der stedelijke geldmiddelen vertoonde onder de Republiek ongeveer hetzelfde beeld als onder het grafelijk bewind. Naast een bijna absolute autonomie bestond het persoonlijk contact van de leden der stadsregeeringen met de hoogere besturen, hetgeen dikwijls van invloed was op de stedelijke financiën. Hadden in vroegere tijden de landsheeren in hun geldverlegenheid in de stedelijke kassen een redmiddel gevonden, onder de Republiek waren het de provinciale besturen, die, onder den druk der generaliteits-quoten, meermalen een beroep deden op de gemeentelijke geldmiddelen voor leeningen en voorschotten l). De stedelijke uitgaven hadden in zoover wijziging ondergaan, dat de defensie onder de Republiek een algemeene rijkszaak werd, waardoor de steden gedeeltelijk van het bekostigen harer vestingwerken werden ontlast en het houden van beroepssoldaten — waardgelders, schutterijen — overbodig was geworden door de beter georganiseerde landsverdediging8). De beschikking over de geldmiddelen berustte bij de raden, het beheer ervan bij het college van burgemeesteren. Een begrooting van inkomsten en uitgaven werd zelden aangetroffen; meestal had ieder middel zijn bijzondere bestemming en werden de buitengewone uitgaven ook door buitengewone heffingen bestreden. Hierdoor ontstond vanzelf een afzonderlijk beheer der onderscheidene takken van dienst. De rekeningen waren in den regel ook daardoor uitermate omslachtig en onvolledig, zoodat de staat der stedelijke financiën meestal een duister geheim bleef, zelfs voor de leden der vroedschap. De burgerij bleef er geheel buiten en er was geen hooger bestuur, dat er zich mede bemoeide. Daartegenover verplichtte een resolutie der Staten van Holland van 18 September 1600 aan de regeerders ten platten lande, jaarlijks rekening en verantwoording te doen „met opene deuren ende vensteren" en ") Sickenga t. a. p. blz. 455. ') Meyroos t. a. p. blz. 19. aan den ingezetene, die er om vroeg „dubbelt van deselve rekeninge authentycke tot hare redelijcke kosten te leveren" 1). Bij een resolutie der Staten van Holland van 29 November 1600 werd bepaald, dat de magistraten van alle steden in dat gewest zonder hun consent leeningen ten behoeve der stadskas konden sluiten. 's-Hertogenbosch beweerde in 1743, op grond van een oud privilegie van den hertog van Brabant, dit recht ook te bezitten. Het stadsbestuur zond, toen het van den Raad van State een consent voor het aangaan van een leening had ontvangen, dit terug, omdat het vreesde, dat zulks een antecedent kon worden, daarbij mededeelende, dat het zich ook zonder die machtiging bevoegd rekende en een nadere verklaring verzoekende. Deze bleef echter uit, waarop de stad maar tot het uitschrijven der leening overging *). Hoe weinig de opvattingen omtrent de absolute autonomie der steden zich sedert 1515 hadden gewijzigd, bleek uit hetgeen in 1652 met dezelfde gemeente was gebeurd. De StatenGeneraal zonden een commissie om de stedelijke geldmiddelen aldaar te controleeren. De stad stelde zich daartegen heftig te weer en weigerde kortaf opening van zaken te doen, ofschoon de regeering nog wel had verklaard, dat, zoo er misslagen waren begaan, zij bereid was, deze te herstellen. De zaak bleef 4 jaren slepen. Toen de stad na verloop van dien tijd verklaarde geen hoogere lasten te kunnen opbrengen, was het geduld der Staten ten einde en werd, na herhaalde weigering, het stadhuis bezet en den regenten verboden de stad te verlaten. Daarop zwichtten dezen en toen bleek het, dat er rekeningen ontbraken 8). ') Sickenga t. a. p. blz. 456/457. Ph. W. van Heusde, De autonomie der gemeenten in Nederland, 1871 bis 84 ') Meyroos t. a. p. blz. 85. *) Van Heusde t. a. p. blz. 88. HOOFDSTUK III De Fransche tijd In het op de republiek der zeven provinciën volgende overgangstijdperk tot de Staatsregeling van 1798 bewoog de strijd der twee groote politieke partijen, de Unitariërs en de Federalisten, zich voor een groot deel op het terrein der financiën. Samensmelting der schulden en algemeene belastingen was een der leuzen der eersten; de laatsten wenschten bestendiging van den bestaanden toestand der geldmiddelen. Behoudens eenige kleine veranderingen bleef de belastingtoestand voorloopig ongeveer dezelfde. Slechts werden op grond van gelijkheid van allen voor de wet in Holland, Stad en Lande, Gelderland en Zeeland de persoonlijke privilegiën in zake de belastingen afgeschaft en in eerstgenoemde provincie tevens de grafelijkheidstollen en de plaatselijke privilegiën op de passage en de goederen In Friesland ging men iets verder, door naast deze afschaffingen, de mingegoeden, die minder dan ƒ 600,— inkomen hadden, vrij te stellen van de helft van het hoofd- of familiegeld *). Evenwel, het was geen tijd voor belastingvermindering. Art. 20 van het Tractaat van 16 Mei 1795, waarbij ons land door Frankrijk als een onafhankelijke mogendheid werd erkend, bepaalde, dat de Bataafsche Republiek aan dat Rijk voor vergoeding en schadeloosstelling van de oorlogskosten ƒ 100.000.000,— moest betalen. Bovendien moesten wij een Fransch leger van 25.000 man, die telkens door anderen vervangen werden, op voet van oorlog onderhouden. Daarbij kwamen nog de nationale rampen door den oorlog met Enge- i) PubUcaties van de Prov. Repr. van Holland, dd. 5 Febr. en 5 Mrt. 1795. Treub t. a. p. blz. 47—19. ■) Treub t. a. p. blz. 50. land. Veel schepen met goederen gingen verloren. De Amsterdamsche kooplieden raamden in 1797 hun hierdoor veroorzaakte schade reeds op 120 millioen gulden a). Gedwongen leeningen en buitengewone heffingen van het inkomen en de bezittingen moesten telkens worden aangewend om het verbroken financieel evenwicht van Rijk en Gemeente voor geheel verval te bewaren. De Staatsregeling van 23 April 1798 verklaarde de Republiek voor een en ondeelbaar en brak dus volledig met den ouden federalistischen staatsvorm. Zij beschouwde de departementale en plaatselijke besturen als louter administratieve lichamen, ondergeschikt en verantwoordelijk aan het Uitvoerend Bewind (art. 147). Alle geldmiddelen der Republiek werden tot nationale inkomsten en bezittingen van het Bataafsche volk verklaard, zoomede de aangegane schulden en verbintenissen der generaliteit en der onderscheiden gewesten (art. 200). Daarmede waren dus de provinciale belastingen van de baan. Bij art. 201 werd aan het Uitvoerend Bewind opgedragen, binnen een jaar een nieuw stelsel van algemeene belastingen voor te dragen. De grondbeginselen daarvoor waren tevens in de Staatsregeling opgenomen: een belasting op onroerende goederen, beperking der accijnzen, geen hoofdgeld, dat geen rekening hield met het verschil in draagkracht, afschaffing der afzonderlijke middelen op het water, een en ander gepaard gaande met afschaffing van alle bestaande belastingen uiterlijk binnen twee jaren (art. 211). Het Vertegenwoordigend Lichaam stelde den 25sten Maart 1801 het nieuwe belastingstelsel voor het Rijk vast. Het behelsde: een verponding van de vaste goederen naar de huurwaarde, een land- en huisgeld (7 % der huurwaarde), progressief dienstboden- en paardengeld, lastgeld van vaartuigen en verschillende indirecte belastingen, w. o. enkele ') Koenen t. a. p. blz. 55. Roovers - Plaatsel. bel. • accijnzen. Jaarlijks zou het Vertegenwoordigend Lichaam moeten nagaan of daarin veranderingen moesten worden aangebracht. De belastingen zouden slechts één jaar van kracht zijn, indien zij niet uitdrukkelijk werden vernieuwd. Dit stelsel is echter nimmer toegepast geworden. De oude belastingen bleven bestaan. Alleen werden in 1799 de tollen op den doorvoer door de oude gewesten opgeheven. Die op den in- en uitvoer en de tollen en andere belastingen, gevorderd tot onderhoud van bruggen, wegen enz., bleven in stand 1). De plaatselijke belastingen werden door de Staatsregeling niet aangetast. Alleen verviel het recht van exue in de geheele Republiek (art. 26). Het recht der gemeentebesturen tot het invoeren van nieuwe belastingen werd echter zeer beperkt. Art. 194 bepaalde, dat geen gemeentebestuur eenige plaatselijke belasting zou mogen vaststellen, „dan na daaromtrent alvorens te hebben gehandeld „ en te zijn overeengekomen met gevolmachtigden uit de stem„bevoegde Burgerij binnen deszelfs Gemeente en onder opvolgende goedkeuring van het Vertegenwoordigend Lichaam". Dit laatste toetste de hem ter goedkeuring toegezonden verordeningen gewoonlijk aan de beginselen der Staatsregeling. Dat raadplegen der burgerij was klaarblijkelijk een reactie op de vroegere geheimzinnigheid van heeren regenten. De wijze van omslag — deze moest plaats vinden over alle ingezetenen — moest door het Departementaal Bestuur bekrachtigd worden. Behalve de goedkeuring van het centraal staatsbewind voor de invoering, zou het Departementaal Bestuur dus telkens onderzoeken of de in de verordening neergelegde kenmerken van gegoedheid als juist konden worden aangemerkt. De Instructie voor de gemeentebesturen der Bataafsche Republiek van 9 Juli 1800, herzien 6 Februari 1801, is de eerste voorloopster onzer Gemeentewet geweest. Zij regelde >) Treub t. a. p. blz. 80. de inrichting en den werkkring der gemeentebesturen, zooals de Staatsregeling van 1798 ze zag, volkomen ondergeschikt en verantwoordelijk aan alle hoogere besturen. Elke gemeente had een enkelvormig bestuur, het gemeentebestuur (het herziene reglement voerde den historischen naam van raad weer in), gekozen door de grondvergaderingen* bestaande uit 3 tot 30 leden — naar de grootte der gemeente —, dat zich een president koos, die niet langer dan drie maanden als zoodanig fungeerde en tweemaal herkiesbaar was; den laatsten keer pas een half jaar na zijn laatste aftreden. Het kon zich doen bijstaan door „commissiën uit zijn midden, „welke meer bepaald het toezicht (zouden) oefenen over de „Politie, Finantie, Fabricage en andere Onderwerpen"; zij konden „in kleine zaken tusschen particuliere Ingezetenen" beslissen en gaven daarvan kennis aan het gemeentebestuur. Elke gemeente moest een secretaris aanstellen. De verdeeling der werkzaamheden van het gemeentebestuur geschiedde bij een plaatselijk reglement. De jaarwedden der leden van het gemeentebestuur werden, in overleg met de gecommitteerden, ontworpen en, onder goedkeuring van het Uitvoerend Bewind, door het Departementaal Bestuur vastgesteld. Jaarlijks met den aanvang van Augustus moest het gemeentebestuur aan het Departementaal Bestuur, waaronder het ressorteerde, zenden „Specifieke Memoriën van Ontvang en Uitgaven voor Nationale Rekening" (art. 114), hetwelk die stukken, zoo noodig, aan het Uitvoerend Bewind doorzond, voorzien van zijn bedenkingen. Er was nog geen sprake van een begrooting in den vorm, waarin wij die kennen. De jaarlijksche Rekening en Verantwoording met een staat van de eigendommen moest eveneens aan het Departementaal Bestuur worden overgelegd. Deze rekening werd afgelegd ten overstaan van de gevolmachtigden uit de burgerij, openlijk ter lezing gelegd en, althans in de groote gemeenten, gedrukt en tegen betaling verkrijgbaar gesteld (artt. 111, 112). Bij vereeniging van twee gemeenten onder één gemeentebestuur kon samenvoeging der geldmiddelen slechts plaats vinden met goedvinden van de meerderheid der ingezetenen. Zoodanige vereeniging werd op groote schaal beoogd ter vereenvoudiging van bestuur en beheer. Werd de ineensmelting der geldmiddelen afgestemd, dan moest het Departementaal Bestuur nog eens trachten een schikking tot stand te brengen. Mislukte deze, dan moest er na verloop van twee jaren nog eens overgestemd worden (artt. 102, 106). Bij publicatie van 20 Januari 1801 werd het toezicht der burgerij op de handelingen van het gemeentebestuur nog meer uitgebreid door te bepalen, dat het zonder toestemming harer gevolmachtigden geen gemeente-eigendommen mocht „verkropen, beleenen of op eenigerhande wijze veraliëneeren" en verder bij deze handelingen denzelfden weg moest volgen als bij het vaststellen van belastingen was voorgeschreven. Hieruit volgt, dat ook daarvoor de goedkeuring van het Uitvoerend Bewind vereischt werd x). De Staatsregeling van 16 October 1801 gaf op belastinggebied groote reactie. Zij handhaafde de bestaande belastingen, „zijnde echter alle Wetten en Ordonnantiën dienaangaande „aan herziening onderworpen en kunnen dezelve Belastingen „bij het opleggen van soortgelijke algemeene worden afgeschaft of veranderd" (art. 57). Wanneer de opbrengst dezer belastingen niet voldoende was, dan zou het Staatsbewind nieuwe algemeene belastingen voorstellen, welke „gelijkelijk door alle de ingezetenen der „republiek naar gelang van derzelver inkomsten gedragen „(moesten) worden". De gewone belastingen zouden niet aan een jaarlijksche herziening onderworpen zijn; de buitengewone wel. Het voorschrift, dat buitengewone uitgaven ook ') Mr. C J. den Tex. Bijdrage tot de geach. der Gem.-financiën, blz. 28. Meyroos t. a. p. blz. 31. uit buitengewone heffingen dienden te worden betaald, kwam ook in deze (art. 58) evenals in de vorige staatsregeling (art. 209) voor. Voor laatstbedoelde heffingen was niet voorgeschreven, dat rekening moest worden gehouden met de draagkracht der belastingschuldigen. Die buitengewone heffingen waren een echte kwelling van dien tijd. De staatkundige omstandigheden vorderden voortdurend groote sommen, waarin steeds door dit middel werd voorzien; meestal, vooral in het begin, in den vorm van gedwongen leeningen, waarvoor rentedragende obligatiën werden afgegeven. Van 1795 tot einde 1803 werd er op deze wijze ƒ 339.000.000 gevorderd. In hetzelfde tijdvak werd aan gewone rijksbelastingen ongeveer ƒ 276.000.000 opgebracht1). De decentralisatie, welke deze staatsregeling, in tegenstelling met haar voorgangster, kenmerkte, verleende aan de departementale besturen meer zelfstandigheid. Zij kregen niet alleen weer de bevoegdheid tot regeling van hun huishoudelijk bestuur, doch ook opdracht om de inrichting der gemeentebesturen „behoorlijk en op een vasten voet te regelen" (art. 72). Het was merkwaardig, tot welke consequentie deze betrekkelijke zelfstandigheid hier en daar voerde. In Gelderland b.v. werden allerlei toestanden van vóór 1795 eenvoudigweg weer hersteld. De bestuurskosten der Departementen zouden, behalve uit bezittingen, jure privato, gedekt worden door belastingen. Tot dit doel zouden sommige rijksbelastingen aan hen worden afgestaan, waardoor deze dus weer gewestelijke belastingen werden. Indien dit niet voldoende was, dan mochten zij, onder goedkeuring van het Wetgevend Lichaam, nieuwe belastingen heffen, mits deze niet werden gelegd op den „doorvoer door, den uitvoer naar of den invoer uit eenig „Departement . . . zullende mede de voortbrengselen van den grond „of de nijverheid van andere Departementen nimmer mogen ') Engels. 1862, t. a. p. blz. 186. „worden bezwaard boven die van het Departement zelve, „alwaar de belasting geheven wordt" (art. 66). Ook de gemeente verkreeg meer zelfstandigheid. „Iedere „stad, district of dorp heeft zijn eigen gemeentebestuur, „ingericht op zoodanigen voet als door iedere gemeente ter „goed- of afkeuring aan het Departementaal Bestuur zal „worden voorgedragen, mits gegrond zijnde op het beginsel „van Volkskeuze en een geregelde afwisseling" (art. 73). Hieruit blijkt, dat er weer onderscheid werd gemaakt tusschen stad en dorp. „Iedere Gemeente heeft de vrije besclukking „over deszelfs huishoudelijke belangen en bestuur, en maakt „daaromtrent alle de vereischte plaatselijke bepalingen" (art. 74). De goedkeuring van het Staatsbewind voor invoering van plaatselijke belastingen werd niet meer vereischt; het departementaal bestuur was in dezen bevoegd. Het overleg met de gecommitteerden uit de burgerij bleef gehandhaafd (art. 75). De plaatselijke belastingen mochten den door-, in- en uitvoer naar of van andere plaatsen niet belasten noch de voortbrengselen van den grond of de nijverheid van andere plaatsen hooger dan die van henzelf. Wat onder „huishoudelijk bestuur" werd verstaan, vatte men nog al verschillend op. Het Reglement voor de Friesche gewesten definieerde negatief en sloot er van uit: 1°. alles, waarbij andere gemeenten, binnen of buiten het Departement gelegen, belang kunnen hebben; 2°. alles, bij hetwelks regeling het geheele Departement of het geheele gemeenebest belang heeft. Het Reglement voor de stad Amsterdam van 21 December 1802 verstond daaronder: „politie, oeconomie, financiën, justitie". Dit Reglement, dat wij wel als een voorbeeld kunnen nemen van de wijze, waarop het principe der staatsregeling door een gemeentebestuur werd opgevat, bevatte omtrent de bevoegdheden van den raad het volgende: Bij het invoeren, uitbreiden of verhoogen van belastingen zou worden gehandeld Voor de beoordeeling van een ontwerp-verordening moesten aan de gecommitteerden worden overgelegd „een completen gemotiveerden staat van Bezittingen en schulden, Inkomsten en uitgaven mitsgaders een begrooting der toekomstige behoeften" (art. 16). Hadden dezen zich er voor verklaard, dan moest het gemeentebestuur „eene Petitie formeeren tot de introductie „dier belastingen en behoorlijk geadstrueerd inzenden aan „het Departementaal- of Landschapsbestuur, hetwelk zal „approbeeren of aanmerkingen hebbende, deswege van de „gemeentebesturen en Gecommitteerden zoodanige eluci„datiën vragen, als hetzelve ter bepaling dezer belastingen „noodig oordeelt" (art. 36). Keurde het Departementaal Bestuur af, dan was er geen beroep mogelijk. Keurde het goed, dan gaf het daarvan nog geen kennis aan het gemeentebestuur, doch zond het ontwerp vooraf aan den Raadpensionaris door, om te onderzoeken of het ook in strijd met art. 67 der Staatsregeling was. Indien dit niet het geval was, dan moest het gemeentebestuur de verordening publiceeren (afkondigen) en kon tot de invoering overgaan. Herziening was mogelijk, doch moest geschieden met en voor den aanvang van het vierde jaar en in overleg met gecommitteerden, indien gebleken was, dat de belastingen te hoog waren. Indien de schuldenlast der Gemeente zeer drukkend was, behoefden de belastingen niet verlaagd te worden voordat met de batige saldi de schulden niet waren afgelost. De gemeenten werden voor de invoering van het nieuwe plaatselijke belastingstelsel in twee klassen verdeeld. In die van 2000 of minder inwoners kon worden volstaan met een hoofdelijken omslag. Ieder, die 3 of meer maanden in het jaar in de gemeente verblijf hield, werd aangeslagen. De kohieren werden opgemaakt door het gemeentebestuur met medewerking van de gecommitteerden. In de overige gemeenten werd het opcentenstelsel ingevoerd, verhoogingen van Additioneele stuivers te ponde boven ,,'s Lands Impositiën" (art. 19), met dien verstande, dat daarvoor een bepaalde volgorde werd voorgeschreven. Er moest van iedere belasting een stuiver worden geheven; was men door de reeks heen, dan kon men opnieuw beginnen met een tweeden stuiver, vervolgens een derden enz. De volgorde was: personeel, dienstbodengeld, paarden of plaisiergeld, runderbeesten, mobilair, patentrecht, klein zegel op de aliënatiën en de roerende goederen, in publieke veiling verkocht wordende, „als meer bijzonder op de Plaatselijke „Ingezetenen nederkomende". Daarna de verponding, de wijn, het bestiaal, het gemaal of wel een of meer daarvan en ten slotte het recht van de waag. De invordering geschiedde door het Rijk, waarvoor de gemeenten pondspondsgewijze — later, in 1807, 4 % — bijdroegen in de kosten van „Perceptie, Recherche, Toezicht en Justitie" (art. ^3). Verder mochten alle gemeenten verschillende retributiën heffen, zooals: weg-, straat-, brug-, kaai-, kraan-, sluisgelden enz., voor werken, welke zij moesten onderhouden. Zij mochten de kosten van aanleg en onderhoud niet te boven gaan en op geenerlei wijze leiden tot een belasting op in- en doorvoer. Eindelijk waren nog toegestaan: poortgelden, gelden voor staanplaatsen op markten, omslagen voor onderhoud van lantaarns, brandspuiten en voor traktementen van nachtwachts en een matige belasting „op Prachtvertooning bij „trouwen en begraven en verdere soortgelijke objecten van Weelde". Deze eerste systematische regeling der gemeentelijke belastingen was eveneens het werk van Gogel. Men ziet, zij waren hoofdzakelijk opcenten op de rijksbelastingen. Hij wilde daarmede een tweeledig doel bereiken, n.1. vereenvoudiging van beheer en invordering en tevens de gemeente belanghebbende doen zijn bij de invordering van 's Rijks middelen. De invoering, waarmede natuurlijk gepaard ging de afschaffing der oude belastingen, was een omvangrijk werk en vele gemeenten kwamen dan ook niet op tijd gereed. Een besluit van 6 Januari 1806 machtigde daarom de departementale besturen, de gemeenten toe te staan nog provisioneel gedurende 6 maanden de oude belastingen te heffen. In zake het beheer der geldmiddelen en gemeentelijke eigendommen bepaalden artt. 28 en 29 van het Reglement, dat thans voor het aangaan van geldleeningen en het „veraliëneeren of verhypo„thekeeren van plaatselijke vaste Goederen, reëele rechten, „Schuldbrieven of effecten" de autorisatie van het Departementaal Bestuur werd vereischt. In beide gevallen moest voorafgaand overleg plaats vinden met gecommitteerden; in het eerste geval moest daarbij en bij het verzoek om goedkeuring „een voordracht der Middelen tot vinding van „kapitaal en interest alsmede de laatste rekening van ontvang „en uitgave worden overgelegd". Was de verkoop van een gemeente-eigendom doorgegaan zonder autorisatie, dan kon de gemeente gedurende 30 jaren de goederen wederom reclameeren. Een jaarlijksche begrooting werd niet voorgeschreven. Art. 31 gelastte openlijke rekening en verantwoording, gespecificeerd, ten overstaan van gecommitteerden, daarna tervisielegging of verkrijgbaarstelling naar goedvinden. Overigens treffen wij hier een tweetal artikelen aan, wier inhoud ons niet vreemd kan aandoen, n.1. art. 7, luidende: „De gemeentebesturen achtervolgen en handhaven alle wetten, „bevelen en besluiten, door daartoe bevoegde magten vastgesteld en genomen; zij doen dezelve uitvoeren en gehoor„zamen." en art. 8, dat luidde: „De gemeentebesturen dienen „den Raadpensionaris, de respective Secretarissen van Staat, „de Departementale besturen, de respective Raden van „Finantiën enz., op derzelver aanzoek, van berigt, conside„ratiën en advys." De constitutioneele wetten van 7 Augustus 1807 bepaalden, dat de gemeentebesturen bevoegd waren tot het regelen hunner {huishoudelijke belangen, te regelen bij de wet. Er zouden geen gemeentelijke belastingen kunnen worden geheven dan ingevolge de wet, na bekomen autorisatie van den koning, op rapport der departementale besturen. Het belastingstelsel werd ongemoeid gelaten. Doch reeds op 17 April 1807 werd aan de gemeentebesturen vergund den invoer van brood, vleesch, meel en wijn aan een eigen impost te onderwerpen, geëvenredigd aan de additioneele stuivers. Dit geschiedde om de ingezeten bakkers, slagers, molenaars en wijnhandelaren tegen de concurrentie uit andere plaatsen te beschermen. Op 30 November 1807 volgde er nog een uitbreiding der additioneele stuivers met de belastingen op haardsteden en de ronde maat. De wetten betreffende het bestuur van de Departementen, bijzonder van het gemeentebestuur, van 13, 23 en 29 April 1807 behelsden een stelsel, dat er op berekend was, een overgang te vormen tot de inlijving bij Frankrijk. Het Rijk was verdeeld in 10 departementen; aan het hoofd van ieder stond een landdrost met assessoren. Ieder departement was verdeeld in kwartieren met een drost aan het hoofd. De gemeenten waren verdeeld in twee klassen; de eerste omvatte alle gemeenten met 5000 inwoners of meer. Aan het hoofd der gemeente stonden een burgemeester, wethouders en een vroedschap, allen te benoemen door den koning; de wethouders en de leden der vroedschap op twee door den burgemeester en den landdrost opgemaakte dubbeltallen, waaruit de koning een keus deed. Het plaatselijk bestuur was verplicht de orders en bevelen van den landdrost te" respecteeren en te doen respecteeren. Deze kon, desverkiezende, de vergaderingen van burgemeester en wethouders en de vroedschap presideeren. Overigens was de burgemeester het hoofd der gemeente; hij had het oppertoezicht over de politie, de dagelijksche zaken, de geldmiddelen, waarvoor echter de wethouders mede verantwoordelijk waren. Hij moest er voor waken, dat deze laatsten niet handelen in strijd met algemeene of gemeentelijke belangen; hij zorgde voor de handhaving der keuren. De vroedschap had eenige, deels controleerende, deels wetgevende macht. Voor Amsterdam was bij decreet van 2 October 1807 een afzonderlijke regeling getroffen; daar werd het beheer der geldmiddelen, onder burgemeester en wethouders, opgedragen aan een thesaurier-generaal, die hun jaarlijks een rekening en een begrooting moest overleggen. Jaarlijks moest de vroedschap worden bijeengeroepen om de volgende zaken te behandelen: „1°. om eene nominatie op te maken voor de opengevallen „plaatsen van wethouders en plaatsvervangers en leden van „de vroedschap. „2°. om de rekening van het vorige jaar op te nemen, bij „welke gelegenheid de Drost de vergadering moest voorzitten. „3°. om den staat van de ontvangsten en uitgaven voor het „volgend jaar op te maken, en om in de middelen tot dekking „van het te kort komende te voorzien. „4°. om over de belangen der gemeente te beraadslagen en „de klagten en remonstrantiën en verzoeken dienaangaande, „naar bevind van zaken, bf aan den Drost, óf aan den burgemeester toe te zenden of mede te deelen." (Art. 44.) Er is nu dus sprake van een jaarlijksche begrooting. Het was echter van korten duur. Bij keizerlijk decreet van 9 Juli 1810 werden de Nederlandsche gewesten bij het keizerrijk ingelijfd en de constitutie van 22 Frimaire an VIII (13 Dec. 1799) werd onze grondwet. Na eenige overgangsmaatregelen werd bij decreet van 21 October 1811 de volledige Fransche belastingregeling voor de gemeentebesturen op 1 Januari 1812 in ons land ingevoerd. De Fransche belastingen waren de volgende: 1°. De Grondbelasting, waaraan verbonden was de invoering van een volledig kadaster. De belasting werd geheven bij wijze van repartitie. fc) Treub t. a. p. blz. 161. In hoofdzaak werden in dit tijdvak de gemeentelijke uitgaven beheerscht door de modellen, welke, in navolging der Fransche wetgeving, door de Souvereine besluiten van 1814 en 1815, aangevuld bij de ministerieele dispositiën van 6 November 1816, 7 Juli 1818, 13 October 1827 en het Koninklijk besluit van 3 Mei 1819, Lr. Y, waren vastgesteld. „De Raad, evenals Burgemeester en Wethouders, zijn „verpligt om zich in het beheer van de stedelijke geldmiddelen „te houden aan de sommen, bij de stedelijke begrooting voor „ieder object toegestaan, zonder die te mogen overschrijden, „of eene som, buiten autorisatie, tot een ander onderwerp te „gebruiken, dan waartoe dezelve is toegestaan." „In geheel ongewone gevallen echter, welke een oogen„blikkelijke voorziening of herstelling vereischen, zal de Raad „daarin kunnen voorzien, mits daartoe nemende een gemotiveerde resolutie, welke dadelijk aan de Staten zal moeten „ingezonden worden." Aldus art. 76, le en 2e lid van het Reglement voor de steden van 1824. Neemt men in aanmerking, dat de voorgeschreven modellen ook de posten aangeven, dat voor eiken nieuwen post een afzonderlijke autorisatie werd geëischt, dan blijkt hieruit wel, hoezeer het grondwettelijk voorschrift van de „vrije beschikking over de huishoudelijke belangen" geweld werd aangedaan. De traktementen van burgemeester en wethouders, van den gemeentesecretaris, den gemeente-ontvanger, het presentiegeld van de leden van den raad werden door den Koning bepaald. Bij de besluiten van 29 Mei 1818 (St.bl no. 58) en 10 Juli 1820 (St.bl. no. 83) werden de kosten van de Kamers van Koophandel ten laste der stadskas gebracht. Het onderhoud van kazernen werd bij besluit van 26 Juni 1814 aan de gemeenten opgelegd. De Minister wees de gemeentebesturen in een circulaire van 17 September 1824 nog eens op deze verplichting, daarbij te kennen gevende, „dat de gemeenten een Hl „vergoeding vonden voor dezelver uitgaven te dier zake, in de „meerdere opbrengst van het stedelijk octrooi en het meerder „vertier en daaruit voortvloeiende meerdere omloop van geld „onder de ingezetenen, welke voordeden zij, zonder het aanwezen van garnizoen, zouden missen". " Met het oog op den ongunstigen toestand van den handel en de finandën der hoofdstad werd bij Koninklijk besluit van 24 Maart 1824 aan den burgemeester van Amsterdam gelast een commissie uit het plaatselijk bestuur te benoemen, ten einde te rapporteeren omtrent de middelen tot herstel, daarbij in het bijzonder in het oog houdende, dat de stedelijke opcenten op gemaal, geslacht, turf en steenkolen, volgens „Onze vaste meening" tot op „de helft, of (bijaldien zulks „volstrekt onmogelijk mocht worden bevonden) althans tot „op twee derde moeten worden verminderd", terwijl voorts op de uitgaven bezuiniging, en in ieder geval de begrooting sluitend gemaakt moest worden1). De wet van 11 April 1827 (St.bl. no. 17) bezwaarde de gemeentebegrooting met de kosten der schutterij; binnen het bestek dezer wet kwamen nog voorschriften van de provinciale besturen, waarbij de ten laste der gemeente komende traktementen van bezoldigde betrekkingen bij de schutterij werden vastgesteld. Tal van uitgaven ten behoeve van het Armenwezen werden | bij verschillende koninklijke besluiten ten laste der plaatselijke kassen gebracht, waarvan sommige ons dwaas moeten toeschijnen. Zoo bepaalde o.m. het Koninklijk besluit van 20 September 1817, waarbij het reglement van het bedelaarsgesticht te Hoorn werd vastgesteld, dat het provinciaal aandeel in de kosten der eerste inrichting en het onderhoud tot het einde van 1818 moest worden gerepartitieerd onder de verschillende gemeenten in de provincie, met zoodanige regelingen van billijkheid en omstandigheden als zij raadzaam zouden oordeelen. ') Koenen t. a. p. blz. 153—159. De koloniën van de Maatschappij van Weldadigheid werden door de Regeering bij voorkeur gebezigd voor de huisvesting van- bedelaars en van behoeftigen, die dit zelf verlangden. Zij werden bij besluiten van 6 November 1822 en 17 Augustus 1827 respectievelijk met de bedelaarsgestichten gelijk en in de plaats gesteld van de werkhuizen te Hoorn en Veere. De administratiekosten dier gestichten, ten bedrage van ƒ40.000, werden over de gemeenten verdeeld. De kosten van overbrenging uit de werkhuizen, en de verpleegkosten werden geregeld bij door de Regeering afgesloten contracten, doch de gemeenten moesten betalen. De bevoogding der plaatselijke kassen, welke uit de boven geschetste gevallen tot uiting komt, zou nog door talrijke andere voorbeelden kunnen worden aangetoond. Alvorens dit tijdvak te verlaten, zij nog iets medegedeeld omtrent de beruchte 2 % „ter beschikking van het Algemeen Bestuur", waarmede de post „Onvoorziene uitgaven" van iedere plaatselijke begrooting moest worden belast. Reeds in 1834 had Amsterdam tot de Regeering een adres gericht om daarvan ontheven te worden, doch het bekwam nul op het request. Gemiddeld waren de inkomsten der stad ongeveer 2% millioen per jaar en bedroeg de post derhalve ƒ 50.000. Nu werden daaruit wel allerlei zaken bekostigd, welke geheel of grootendeels van plaatselijk belang waren, zooals: stichting en onderhoud der Kon. Academie van Beeldende Kunsten, de Kon. Muziekschool, werken in het IJ aan Oosteren Westerdok, cholerabestrijding, toelage Schouwburg, kosten Kamer van Koophandel en Fabrieken, volkstellingen enz., doch de beschikking er over berustte bij de Regeering. Zij decreteerde eenvoudig, wat de stad moest betalen. Zoo werd bij Koninklijk besluit van 13 April 1817 bepaald, dat er te Amsterdam een zooveel mogelijk volledige academie van schilder-, beeldhouw-, bouw- en graveerkunde zou worden „inmiddels in haar geheel te laten, vermits het vraagstuk der „2 pCt. deszelfs beslissing naderde". Burgemeester en Wethouders namen daarmede geen genoegen, doch wendden zich terstond weder tot den Koning, waarop de Regeering toegaf en bij Koninklijk besluit van 14 December 1843 het Stedelijk bestuur van Amsterdam toestond om „van de aan den Stededijken Raad aan te bieden stedelijke begrooting voor 1844 „weg te laten de 2 pCt. prelévèment op de inkomsten der stad, „met bepaling, dat de post van onvoorziene uitgaven van die „begrooting zoude behooren te worden vergroot met al de „bij vroegere Koninklijke besluiten bereids op de 2 pCt. „aangewezen posten van uitgaaf, voor zooverre ten gevolge „van die besluiten de bedoelde uitgaven in 1844 zouden be„hooren te geschieden." Pecunieel won de gemeente er niets bij, maar voor het beginsel, dat het Rijk buiten het gemeentebestuur om, niet over de geldmiddelen der stad zou mogen beschikken, beteekende de beslissing toch wel iets l). Voor de dikwijls kleingeestige bemoeiingen der hoogere besturen met de plaatselijke financiën kan wellicht een verontschuldiging worden gevonden in den zorgvollen toestand van 's lands geldmiddelen en den ongunstigen economischen toestand dier dagen. Weliswaar verminderde de nationale schuld 2), vooral door de maatregelen van Mr. F. A. van Hall, belangrijk, doch zij bedroeg in 1845 nog ongeveer 1227 millioen, hetgeen, mede in verband met den ongunstigen economischen toestand in het land, voortdurend veel zorg baarde 8). De voogdij over de plaatselijke geldmiddelen zou weldra een eind nemen. Nieuwere denkbeelden omtrent gemeenterecht braken door. Nadat in 1845 het voorstel der 9 mannen ') Den Tex t. a. p. blz. 62—67. Meyroos t. a. p. blz. 63. •) Zij bedroeg in 1829: 1822,5 millioen gulden. Lenting, Schets v. h. Ned. Staatsbestuur, 1911, blz. 227. ») Engels, 1862, t. a. p. blz. 296. was verworpen, kwam het lid der Tweede Kamer Nedermeyer van Rosenthal met eenige voorstellen omtrent herziening der plaatselijke besturen en bevoegdheden, welke hij echter het volgend jaar weder introk. Men wachtte vóór alles op grondwetsherziening. Thorbecke, die de boven geschetste toestanden met zijn felle kritiek had bestookt, stond gereed om het roer van staat te grijpen. HOOFDSTUK V De Gemeentewet. De afschaffing der accijnzen De Grondwet van 3 November 1848 bracht een machtige verbetering van het gemeentewezen. Het wettelijk onderscheid tusschen stad en platteland verviel. In tegenstelling met de verwarring van wetten, koninklijke besluiten, ministerieele circulaires en resoluties van Gedeputeerden zou één wet de bevoegdheid der gemeentebesturen bepalen (art. 188), regels geven ten aanzien der plaatselijke belastingen (art. 142) en het opmaken van plaatselijke begrootingen en rekeningen (art. 143). Op den inhoud der Gemeentewet (wet van 29 Juni 1851, St.bl. no. 85) behoeven wij niet uitvoerig in te gaan. Behoudens herhaalde wijzigingen, welke door verschillende omstandigheden noodig waren en nochtans het karakter der wet ongemoeid lieten, beheerscht zij nog ons Nederlandsch gemeentewezen. De leiband van afhankelijkheid van het rijks- en provinciaal gezag werd voor een groot deel losgemaakt; het toezicht bleef gehandhaafd. Een ongebreidelde autonomie als onder de oude republiek zou noodlottig zijn, want de gemeente is, hoewel een organisch-, toch een onderdeel van den Staat. Gedeputeerde Staten moeten wel de begrootingen goedkeuren, doch mogen geen veranderingen daarin aanbrengen. Meer controle van de zijde der gemeentenaren op de besturen bracht de wet door het stelsel der openbaarheid en der periodieke aftredingen. Zij brak met het dwangsysteem in zake de plaatselijke belastingen, wees slechts aan, welke geheven mochten worden en gaf dus eenvoudig een grens. De retributiën werden, geheel losgemaakt van de ambten, met belastingen gelijk gesteld. In den geest van Gogels stelsel van 1806 werd weder bepaald, dat zij behoudens uitzondering „uit hoofde van bijzondere omstandigheden", tot geen hooger bedrag mogen geheven Worden dan „noodig is te achten, om den betaler naar evenredigheid van het gebruik of genot, dat hij heeft, in de kosten „van aanleg, onderhoud of verstrekking van het door hem „gebruikte of genotene te doen dragen". Poortgelden en recognitiën wegens uitoefening of aanvaarding van betrekkingen of bedieningen werden voor goed uitgesloten. De invoering en wijziging zoowel als de afschaffing der plaatselijke belastingen werden onderworpen verklaard aan de goedkeuring der Kroon. De memorie van toelichting op het wetsontwerp motiveerde de voor de afschaffing vereischte goedkeuring hiermede, dat „aan de Regeering de beoordeeling „diende te worden overgelaten, of niet soms, bij de mogelijkheid tot vermindering der plaatselijke belastingen, andere „dan de in aanmerking gebragte, bij voorkeur zouden behooren „te worden afgeschaft". Aangezien echter het algemeen landsbelang wel nimmer bij de afschaffing eener plaatselijke belasting betrokken zal zijn, schijnt ons deze beoordeeling tamelijk wel overbodig te zijn. De wet stond toe, dat tot dekking der plaatselijke uitgaven zouden worden geheven (art. 240): opcenten op de hoofdsom der grondbelasting en wel tot een maximum van 15 voor gebouwde en 10 voor ongebouwde eigendommen; opcenten op de hoofdsom der personeele belasting en andere daarvoor vatbare rijksbelastingen tot een maximum van 25; hoofdelijke omslagen of andere plaatselijke belastingen; belastingen op voorwerpen van verbruik; een belasting op de honden; een belasting op tooneelvertooningen en andere openbare vermakelijkheden; vergoedingen voor het gebruik van wegen, straten, bruggen, kaden enz. Vóórdat tot het heffen van een hoofdelijken omslag of een plaatselijke directe belasting naar het inkomen mocht worden overgegaan, moesten de opcenten op de grondbelasting tot op 10 voor de gebouwde en 5 voor de ongebouwde en die op de personeele belasting tot 15 zijn gestegen. Was dit niet het geval, doch hadden de opcenten over de laatste Sjaren^van het onzuivere bedrag der gezamenlijke gemeentelasten opgebracht, dan was de heffing eveneens toegestaan (art. 244). Voor de invordering der opcenten op de rijksbelastingen moest volgens art. 1 der wet van 21 December 1852 (St.bl. no. 226) door de gemeente aan het Rijk 2% % van de opbrengst worden vergoed. De lijst van art. 240 vertoonde een voorkeur voor opcenten op de rijksbelastingen. Men stond tegenover de personeele omslagen nog vrij sceptisch. „Beperking der omslagen is noodzakelijk van wege de willekeur, aan deze soort van belasting „verbonden; een willekeur, die bij een gering bedrag minder „schaadt" *). Omtrent den hoofdelijken omslag bepaalde de wet, dat zij zouden worden geheven „naar grondslagen, die voor een redelijken „maatstaf van het inkomen der belastingschuldigen te houden „zijn" en niet uitsluitend naar die der rijksbelastingen en voorts, dat „uitsluitend de inwoners der Gemeente" zouden worden aangeslagen en ieder, die drie maanden of langer in de gemeente verbleef, naar verhouding van den duur van zijn verblijf. De accijnzen mochten eerst dan worden geheven, wanneer de gemeentelijke opcenten op de grondbelasting resp. tot 10 en 15 waren gestegen en die op de andere rijksbelastingen 25 bedroegen of wel 15, indien de opbrengst eener ingevoerde plaatselijke directe belasting met 10 % van deze opcenten gelijk stond (art. 246). ') Memorie van Toelichting; zie: Francken t. a. p. blz. 892. Alleen het verbruik in de gemeente mocht worden belast en de voortbrengselen uit andere gemeenten niet hooger dan die der eigen gemeente (artt. 247, 248). Zout, zeep, aardappelen, varkensvleesch en schapenvleesch waren uitgesloten (art. 249). Het verbruik van voorwerpen, aan rijksaccijns onderhevig, mocht niet hooger worden belast dan de hoofdsom van dien accijns. Indien in de gemeente de maxima der opcenten op de rijks directe belastingen waren bereikt, dan zouden de tarwe, de runderen en kalveren, de wijn en het gedistilleerd hooger kunnen worden belast doch uiterlijk tot anderhalf maal het bedrag van den rijksaccijns. Waar de plaatselijke gesteldheid een eigen directe belasting toeliet, moest deze echter aan den verhoogden accijns voorafgaan (art. 250). In hoofdzaak waren dit de voorschriften voor het heffen van gemeentelijke accijnzen. Uit deze bepalingen blijkt wel, dat de wetgever aan de directe belastingen de voorkeur gaf boven de verbruiksbelastingen. De vermindering, zoo mogelijk afschaffing der accijnzen was dan ook wel het voornaamste doel van deze hervorming van het gemeentelijk belastingstelsel. Met ruwe hand kon de wetgever hier niet ingrijpen. De hervonning was toch al zeer ingrijpend, hetgeen door de volgende cijfers kan worden aangetoond. De opbrengst van alle plaatselijke belastingen in ons land was in 1849 ƒ 11.487.644. Daarvan brachten de accijnzen en andere indirecte middelen ƒ 8.218.659 op; de hoofdelijke omslagen slechts ƒ 2.494.170, terwijl de rest uit de opcenten op de rijksbelasting was gevonden *). Nog sterker was de verhouding in Amsterdam, waar op de begrooting van 1848 een bedrag van ƒ 2.394.653 als belastingopbrengst voorkwam, waaronder ƒ2.062.500 uit de accijnzen *). ') Engels, 1862, t. a. p. blz. 431. Sickenga, 1883, t. a. p. blz. 253. Treub vermeldt lagere cijfers. •) Den Tex t. a. p. blz. 93. Het vroegere systeem, dat een begrooting voorschreef met verplichte posten, waaraan men zich strikt moest houden, werd-vervangen door een lijst van verschillende uitgaven, welke, volgens de memorie van toelichting op het wetsontwerp, alleen daarom zijn genoemd, opdat er geen twijfel zou ontstaan omtrent de verplichting der gemeenten om althans deze posten op de begrooting te brengen. Van bovenbedoelde lijst zijn inmiddels alleen afgevoerd de kosten der Kamer van Koophandel en Fabrieken (wet van 26 Maart 1920, St.bl. no. 152), doch overigenë komt zij nog ongewijzigd in de wet voor (art. 240). Onder de verplichte posten is er een drietal, dat in de lijn onzer beschouwingen eenige aandacht verdient. De eerste, opgenomen onder a, betreft de jaarwedden van den burgemeester, de wethouders, den secretaris, ontvanger, commissaris van politie en de overige plaatselijke ambtenaren en bedienden. Hierbij valt op te merken, dat de jaarwedden der vier eerstgenoemden door de Gedeputeerde Staten onder goedkeuring van de Kroon en die van den commissaris van politie door de Kroon, de Gedeputeerde Staten gehoord, worden vastgesteld. In al deze gevallen wordt echter de raad er op gehoord. De voorlaatste post is die der onvoorziene uitgaven. Niet meer zooals voorheen is deze ter beschikking van het algemeen of provinciaal bestuur. Toch mag er niet over beschikt worden zonder de goedkeuring der Gedeputeerde Staten. De laatste post, opgenomen onder letter x (thans w), „alle „uitgaven, door bijzondere wetten aan de Gemeente opgelegd", heeft zich inderdaad zeer karakteristiek als „de groote onbekende" aan de gemeentekassen geopenbaard, hetgeen wij verder zullen zien. De wet had een overgangstijd van vijf jaren gesteld om de gemeentebelastingen te brengen in overeenstemming met haar systeem. Daarvan werd een verschillend gebruik gemaakt. Sommige gemeenten, o. a. in Noordholland, deden zoo goed verlaging van den geslachtaccijns in 1856 in de plaats een klap-, wacht- en lantaarngeld, een belasting op de kadastrale huurwaarde, verhooging van het gedistilleerd, opcenten op gebouwde en ongebouwde eigendommen en op het personeel, een eigen directe belasting, eerst naar den maatstaf der vertering volgens bepaalde grondslagen öf eigen aangifte, daarna volgens eigen aangifte en in 1860 wederom naar nieuwe grondslagen; te Utrecht voor het gemaal een percentsgewijze heffing op het inkomen der ingeschrevenen, volgens de grondslagen der personeele belasting, in verband met de talrijkheid van het gezin; te Rotterdam in de plaats van het gemaal in 1855 een directe belasting naar eigen keuze op den grondslag der huurwaarde óf de vermoedelijke vertering, een stelsel, dat wegens de geheel onvoldoende opbrengst (geweten aan „het „beginsel van conciliatie van twee gansch verschillende grondslagen") reeds in het volgende jaar werd vervangen door een omslag naar de vertering volgens eigen aangifte *). Men ziet, welke onbeholpen stappen nog op dit terrein. Men was nog gegrepen door den angst, die er in Den Haag bestond voor de invoering van hoofdelijke omslagen in de groote steden. In dezen tijd van fiscale proefnemingen klopte de straks aangekondigde „groote onbekende" bij de gemeentekas aan. Wij hebben hier thans voornamelijk het oog op die wetten, welke in dien tijd tot stand kwamen, n.1. die op het Armbestuur en die tot regeling van het Lager en Middelbaar Onderwijs. De wet van 28 Juni 1854 (St.bl. no. 101), tot regeling van het armbestuur, bepaalde wel, dat de gemeente pas behoefde bij te springen, als de kerkelijke en particuliere armenzorg het hare hadden gedaan, maar in de praktijk bleek de „volstrekte onvermij delijkhëid", waarvan de wet sprak, vrij algemeen en tamelijk groot te zijn. Het domicilie van onderstand met restitutiestelsel, dat het systeem der gemeentelijke onder- ') Sickenga, 1883, t.«. p. blz. 281. steuning beheerschte en waardoor de eene gemeente feitelijk beschikte over de kas der andere, veroorzaakte een groote vrijgevigheid, zeer tot schade der plaatselijke kassen. Bij de wet van 1 Juni 1870 (St.bl. no. 85) werd aan dit euvel wel een eind gemaakt, doch daarna zijn de lasten weer aanmerkelijk gestegen. De wet van 13 Augustus 1857 (St.bl. no. 103) tot regeling van het lager onderwijs, bezwaarde de gemeentekassen met verplichte uitgaven voor schoolbouw, leermiddelen en salarissen, > De gemeenten waren daartegenover wel verplicht schoolgeld ' te heffen, doch de opbrengst daarvan stond in geen verhouding tot de gemaakte kosten. De wijzigingswet van 17 Augustus 1878 (St.bl. no. 127) verzwaarde de eischen nog meer en joeg de gemeenten op nog hooger kosten door de afkeuring van vele schoollokalen. Zij kende aan de gemeenten echter een rijksverg oeding van 30 % in alle kosten toe (art. 45). De wet van 2 Mei 1863 (St.bl. no. 50), regelende het middelbaar onderwijs, verplichtte de gemeenten van 10.000 inwoners en daarboven tot het oprichten van ten minste één burger-, dag- en avondschool, waarvan de kosten geheel ten laste der gemeenten kwamen. In den regel onttrokken aan het initiatief der gemeentebesturen, legden deze rijkswetten zware lasten op de plaatselijke kassen. Hoewel vele gemeenten allengs tot afschaffing der accijnzen overgingen, nam in het eerste decennium der gemeentewet over het geheele land gerekend de opbrengst der accijnzen weer toe, in hoofdzaak door de verhooging van het gedistilleerd. Zij was in 1865 reeds tot een totaal cijfer van ƒ 9.098.000 gestegen. Ook de opbrengst der plaatselijke directe belastingen nam toe; deze bedroeg in dit jaar ƒ 7.112.000. De verhouding wijzigde zich dus wel ten gunste der directe heffingen x). Bij een circulaire aan de gemeentebesturen, dd. 29 Januari 1859, drong de Minister van Binnenlandsche Zaken aan op ») Treub t. a. p. blz. 560. BHSi afschaffing der accijnzen en invoering van hoofdelijke omslagen, waarvoor hij een 5-tal stelsels ten beste gaf. De in 1851 bestaande vrees voor een verkeerde toepassing van het laatstbedoelde middel week geleidelijk voor de noodzakelijkheid om te komen tot de consequentie van het beginsel der wet. Het tijdvak 1856-1865 is getuige geweest van aanhoudende pogingen der Regeering tot herstel van het evenwicht der plaatselijke kassen. Een vaste lijn kan men daarin moeilijk vinden, al blijkt ook uit een nauwkeurige beschouwing, dat de plaatselijke accijnzen, die men aanvankelijk niet aandurfde, — aan den gedistilleerd-accijns kende men zelfs een groote rol toe — steeds meer op den achtergrond raakten. De herhaalde kabinetswisseling bracht mede, dat men in Den Haag nog al eens veranderde van inzicht in de juiste middelen tot redding. De eerste officieele poging geschiedde onder het ministerie Simons-Vrolijk, den lOen November 1856, door indiening van een wetsontwerp, waarbij aan alle gemeenten een vóór iedere andere gemeentebelasting gaande heffing van 100 opcenten op den rijksaccijns op het gedistilleerd werd voorgeschreven — de meeste gemeenten hadden om 150 gevraagd — en daarbij naast, of in de plaats van belastingen ex art. 205 der gemeentewet, een plaatselijke directe belasting op herbergiers e. d., in het algemeen verkoopers van sterken drank. Het Voorloopig Verslag achtte dezen „greep in het stelsel der Gemeentewet" niet gerechtvaardigd en een gevaarlijk antecedent voor de vrijheid der gemeentebesturen. Als antwoord daarop verscheen 25 Juli 1857 een nieuw ontwerp van het inmiddels opgetreden ministerie Van RappardVrolijk dat, uitgaande van de stelling, dat „de Gemeenten „zoo min mogelijk verplicht mogen worden tot eigen directe „belastingen naar de gegoedheid of inkomsten der ingezetenen" welke toch, „vooral in volkrijke Gemeenten tot vele en groote „moeilijkheden aanleiding geven", wederom met de 100 Roovers - Plaatsel. bel. 6 opcenten op het gedistilleerd kwam, behoudens afwijking voor de gemeenten, die ze geheel of gedeeltelijk niet noodig hadden; verhooging der opcenten op de grond- en personeele belasting, welke gepaard zou gaan met het vervallen der rijksopcenten, en ten slotte uitbreiding der accijnzen. De plaatselijke directe belastingen namen in dit stelsel een zeer bescheiden plaats in; wanneer de opcenten op de rijks directe belastingen een zekere hoogte hadden bereikt, kon ook een hoofdelijke omslag worden toegelaten. Het Voorloopig Vpslag stond afwijzend tegenover accijnsuitbreiding. De Memorie van Antwoord verwijderde daarna de honderd opcenten gedistilleerd uit het ontwerp. Evenwel, de voordracht verviel ten slotte, na verwerping door de Tweede Kamer van art. 1 van het gelijktijdig ingediende wetsontwerp op de personeele belasting. De regeering Van Bosse-Van Tets kwam in de zitting van 1858/59 met een nieuw ontwerp, waarbij de gemeenten een keus zouden mogen doen uit eigen directe belasting en eigen accijnzen, welke laatste dan door het Rijk zouden worden afgestaan of een facultatieve heffing van 100 opcenten op het gedistilleerd en verhooging der opcenten op de rijks directe belastingen. Het Voorloopig Verslag daarop was ongunstig; men wenschte niet een terugkeer tot de toestanden van vóór 1851, doch verlangde hoofdelijke omslagen op meer rationeele grondslagen dan de thans bestaande, óf wel een heffing van Rijkswege ten behoeve der gemeenten van een vast aantal opcenten op het gedistilleerd óf algeheele afschaffing van alle plaatselijke accijnzen en in ruil daarvoor afstand aan de gemeenten van de geheele of gedeeltelijke opbrengst der personeele belasting. Dit ontwerp bereikte ook het staatsblad niet; de Regeering trok het in met het oog op den staatkundigen toestand van Europa. Daarop bleef de zaak eenige jaren rusten. De wet van 1 Mei 1863 (St.bl. no. 47) stelde bij gemeenteen rijksaccijns het cijfer voor buiten- en binnenlandsch gedistilleerd gelijk. Daarop kwam de wet van 27 Januari 1864 (St.bl. no. 5), die, in verband met de verhooging van den rijksaccijns op het gedistilleerd en de afschaffing van dien op de brandstoffen, het maximum van den gemeenteaccijns op het eerstgenoemd artikel verhoogde. Intusschen was een wetsontwerp in de zitting van 1862/63 ingediend om aan de gemeenten ter vergoeding voor het verlies van den brandstoffenaccijns en andere accijnzen de grondslagen „dienstboden" en „paarden" der personeele belasting over te dragen. De gemeenten noch de Kamers voelden voor dit plan iets en het ging daarop denzelfden weg als zijne voorgangers. Het vijfde ontwerp, dat van Thorbecke-Betz, in de zitting 1863/64 ingediend, kende aan de accijnzen weer een meer ondergeschikte plaats toe. Éérst opcenten op het personeel, dan eigen omslagen op den grondslag van de personeele belasting, vervolgens opcenten op een in te voeren rijksinkomstenbelasting ter vervanging van het patent en eindelijk als laatste sluitpost, accijnzen, beperkt tot gedistilleerd, wijn, bier en geslacht. Het Voorloopig Verslag bewoog zich weer om den strijd tusschen de voor- en tegenstanders der accijnzen. Daarop verscheen het zesde ontwerp, dat wet zou worden. Thorbecke scheen voor de plaatselijke directe belastingen geen vrees meer te koesteren. „Sedert een tal van jaren zijn „in de meeste gemeenten dergelijke belastingen ingevoerd, „en het nadeel of ongerief waarvoor men in den beginne „vreesde, is door de ondervinding niet gestaafd." Aldus luidde het in de memorie van toelichting. De strijd ging thans in laatste instantie tégen de plaatselijke accijnzen en vóór vrijheid van het binnenlandsch verkeer, daling van de prijzen der eerste levensbehoeften, vrije concurrentie, groote besparing in de kosten van invordering der belasting, strenger controle van het publiek ten opzichte der gemeentelijke belastingen. belasting bleef, doch tevens, dat geen enkele gemeente er belang bij zou hebben, niet te beschikken over haar aandeel in de personeele belasting, wijl deze in ieder geval toch in de gemeente zou worden geheven. Tegen het tweede amendement had de Regeering zich verzet, omdat het bedoelde verbod onhoudbaar was gebleken. Toch zou het hiermede uitgesproken besef, dat een plaatselijk „income-tax" niet behoort te steunen op de grondslagen der personeele belasting, als zijnde wel een maatstaf voor de vertering en niet van het inkomen, zich mettertijd baan breken. De wet werd door de Tweede Kamer met 74 tegen 25, door de Eerste Kamer met 20 tegen 13 stemmen aangenomen. Wet van 7 Juli 1865 (St.bl. no. 79). Op het gebied der gemeentebelastingen was een grootsch werk tot stand gekomen. Behoudens eenige uitzonderingsgevallen, bestemd om geleidelijk te verdwijnen, waren de plaatselijke accijnzen afgeschaft. Hetgeen wij zoo vóór en na omtrent dit middel hebben opgemerkt, behoeft thans o. i. geen aanvulling om de groote beteekenis hiervan nader te omschrijven. i Vatten wij de tot stand gekomen regeling samen, dan zien wij de afschaffing der verbruiksbelasting met als aequivalent de beschikbaarstelling van ten hoogste vier vijfde van de opbrengst der rijks personeele belasting binnen de gemeenten. Eerst daarna opcenten op de grondbelasting, hoogstens voor de gebouwde 40 en voor de ongebouwde eigendommen 10, vervolgens opcenten op het personeel of andere rijksbelastingen (behalve patent), voorts hoofdelijke omslagen of andere plaatselijke directe belastingen, „direct naar het vermogen of inkomen geheven" en eindelijk de andere heffingen, opgenomen in art. 240 der gemeentewet. Bij de wet werd tevens bepaald, dat het dwangbevel van den gemeente-ontvanger voortaan in het geheele rijk uitvoerbaar zou zijn. De gemeenten waren thans voorloopig geholpen. De ondervinding zou echter leeren, dat deze hulp niet afdoende was. De goede bedoelingen der Regeering ten opzichte der gemeenten, welke uit het tot stand komen der regeling van 1865 sprak, kunnen niet worden ontkend. Toch had uitbreiding van eigen belastingbevoegdheid der gemeenten meer beantwoord aan den eisch van haar zelfstandigheid. De tijden warén er wellicht nog niet rijp voor en de overgang, onmiddellijk na het prijsgeven der verbruiksbelastingen, zou inderdaad zeer groot zijn geweest. Uit een fiscaal oogpunt was het wel juist gezien, dat een verteringsbelasting als het personeel werd bestemd als bron voor gemeentelijke inkomsten. Het was alleen jammer, dat zij in handen bleef van het gezag, dat niet in de eerste plaats rekening kon houden met de plaatselijke omstandigheden Wat de uitvoering betrof, daarbij deed zich het euvel voor van een ongewenschte vermenging van rijks- en gemeentebelangen. De Staat zelf toch had bij de regeling der personeele belasting geen groot belang meer, terwijl de gemeenten, die er wel belang bij hadden, in zake regeling en uitvoering geen bevoegdheid bezaten. ') Den Tez t. a. p. blz. 111. Meyroos t. a. p. blz. 103. HOOFDSTUK VI De Fixatiewet; de Noodwet 1892 Schijnbaar had de regeling van 1865 beantwoord aan haar doel; de eerstvolgende jaren vertoonden een gelukkige overeenstemming in de totaal-cijfers der gemeentelijke belastingopbrengst; in 1865 (met inbegrip der accijnzen) ƒ 16.210.000 en in 1870 (met inbegrip der rijksuitkeering) ƒ 16.691.0001). Naast het personeel met zijn opcenten trad in verschillende schakeeringen de plaatselijke directe belasting meer en meer op den voorgrond. Zij vertoonde voorloopig nog veel overeenkomst, wat de grondslagen betrof, met eerstgenoemde belasting, hoewel dit in strijd was met art. 243 der gemeentewet. Een stap in de goede richting, ook wat de technische zijde betrof, deed reeds de op 1 Januari 1866 te Arnhem ingevoerde plaatselijke directe belasting naar het inkomen, door geheel af te wijken van de grondslagen der personeele belasting, te breken met de ambtshalve aanslagen en deze vast te stellen op eigen aangifte der belastingplichtigen, natuurlijk onder controle der overheid a). De drankwet (wet van 21 Juni 1881, St.bl. no. 97) schonk aan de gemeenten in het vergunningsrecht een nieuwe bron van inkomsten. Binnen de grenzen der wet werd de regeling daarvan overgelaten aan het gemeentebestuur. Erger dan de reeds genoemde theoretische gebreken der regeling van 1865 was de teleurstelling, welke zij bracht aan de hulpbehoevende gemeenten. Hetgeen de accijnzen wel konden, hoe verwerpelijk zij in wezen ook waren, gelijken tred houden met de plaatselijke behoeften, dat kon hetgeen ') Treub t. a. p. blz. 661. 2) Zie Gemeente-stem no. 732. er voor in de plaats was gesteld, niet, wijl het minder elastisch en bovendien aan de bevoegdheid van het plaatselijk bestuur onttrokken was. Uit den aard der zaak moest dit stelsel averechts werken. De kosten verbonden aan het perfectionneeren van armenzorg — sociaal Zoowel als hygiënisch — en onderwijs, juist in dien tijd ter hand genomen, waren in de vele gemeenten met een minvermogende bevolking en bijgevolg een lage opbrengst van het personeel, in den regel veel hooger dan in de meer welvarende. Waar veel noodig was, gaf de uitkeering veelal juist weinig en omgekeerd, waar weinig of niets noodig was, werd nog een uitkeering ontvangen. De laatstbedoelde gemeenten, hoewel zij slechts lage belastingen behoefden te heffen, kregen daardoor welvoorziene kassen, terwijl de eerste bij alle ongunstige omstandigheden en, gedwongen door een onvoldoend aequivalent der accijnzen, hun ingezetenen nog zwaarder moesten belasten. Wijziging der personeele belasting, welke misschien een billijker verdeeling mogelijk zou maken, werd belet door de onverschilligheid van de zijde van het Rijk, dat geen direct belanghebbende meer was, en ook door de aarzeling om in het wespennest der gemeentelijke financiën in te grijpen x). Het kabinet Heemskerk-Grobbee diende bij Koninklijk besluit van 17 November 1884 een wetsontwerp in tot wijziging van de artt. 240, 242 en 247 der gemeentewet. In de plaats van 4/5 zou slechts */, der personeele belasting ter beschikking der gemeenten worden gesteld. De maxima der opcenten op de hoofdsom der grondbelasting zouden daarentegen worden verhoogd tot 60 voor de gebouwde en 40 voor de ongebouwde eigendommen en bovendien zou het maximum voor de opcenten op het personeel worden losgemaakt van de heffing van hoofdelijke omslagen. Men meende daardoor de onbillijkr heden te verzachten. Reeds vroeger was het voorstel (10 Octo- ') Meyroos t. a. p. blz. 105. MN ber 1883) bij de Staten-Generaal ingediend, doch op verzoek der Regeering was de behandeling, in verband met een wijziging van het subsidie der lager-onderwijswet, opgeschort. In het Voorloopig Verslag op het wetsontwerp werd het denkbeeld aan de hand gedaan, om in het vervolg een vast bedrag aan de gemeenten uit te keeren, dat gelijk zou staan met 4/6 van hetgeen in het dienstjaar 1884—1885 zou zijn uitgekeerd. De Regeering aanvaardde dit denkbeeld en wijzigde in overeenstemming daarmede haar eigen voorstel in dien zin, dat jaarlijks zou worden uitgekeerd: 1°. een vast bedrag, gelijk staande met 4/5 van de zuivere opbrengst van de hoofdsom der personeele belasting over 1884/85; 2°. de zuivere opbrengst van 10 rijksopcenten op de grondbelasting der ongebouwde eigendommen in iedere gemeente. Deze regeling zou vóór 1 Januari 1896 moeten worden herzien. Met het onder 2°. voorgestelde meende de Regeering de noodlijdende plattelandsgemeenten, waar veel grondbezit in handen van uitwonenden was, te kunnen helpen. Tijdens de openbare behandeling in de Tweede Kamer op 30 Juni 1885, dienden de leden De Bruyn Kops, Godin de Beaufort, Van Kerkwijk, Kolkman, Röell en Rutgers van Rozenburg een amendement op het wetsvoorstel in, waarvan de strekking was, dat de gemeenten jaarlijks, geheel of gedeeltelijk zouden kunnen beschikken over een som, ten laste van het Rijk, gelijk staande met vier vijfde gedeelte van de zuivere opbrengst der hoofdsom en rijksopcenten van de belasting op het personeel, gemiddeld over de belastingjaren 1882/83, 1883/84 en 1884/85, in hunne gemeente geheven. Dit voorstel beoogde een samentrekking te zijn van het tweeledige regeeringsvoorstel. De rijksopcenten grondbelasting zouden dus niet in aanmerking komen. De Kamer aanvaardde dit amendement, waarna de Regeering de overige artikelen van haar voorstel introk, behalve, voor zooveel noodig gewijzigd, de overgangsbepaling. Het wetsontwerp werd op 26 Juli 1885 bekrachtigd (St.bl. no. 169). De wet, bekend onder den naam van „fixatiewet", was in wezen een stabilisatie der regeling van 1865, tot stand gebracht met de valsche hoop, dat de tegenstellingen en verschillen er door zouden worden verzacht. Men voelde wel, dat er anders moest worden ingegreppi; vandaar de 10-jarige termijn. Eigenlijk verschafte deze beslissing geen voordeel aan de gemeenten, want het Rijk ging daarmede strijken; dit kon nu immers zelf weer over de personeele belasting beschikken met inbegrip van het verwachte accres, dat nu tevens voor de gemeenten verloren was. Wat dit beteekende, blijkt uit de volgende getallen. Het gefixeerde cijfer was voor 's-Gravenhage ƒ 645.000 en voor de gezamenlijke gemeenten in Friesland ƒ 550.000, terwijl de opbrengst der belasting in 1888, dus slechts een paar jaren later, voor de genoemde gemeenten respectievelijk, volgens de regeling van 1865, ƒ 950.000 en ƒ 700.000 zou hebben bedragen *). Aangezien bij de kort hierop tot stand gekomen grondwetsherziening van 1887 gèen verandering werd gebracht in de financieele positie der gemeenten, noch wat de belastingen, noch wat het beheer der geldmiddelen betrof, kunnen wij deze stilzwijgend voorbij gaan. Na het tot stand komen van de fixatiewet bleven de klachten over den ongelijken belastingdruk en den noodtoestand van de plaatselijke kassen in verschillende gemeenten aanhouden. Sommige hadden na ontvangst van de opcenten grondbelasting en het rijkssubsidie niets meer noodig en behoefden verder geen belasting van de ingezetenen te heffen; andere daarentegen moesten de ingezetenenjnet 10 % of meer belasten, en hadden de opcenten op het personeel tot over de honderd opgevoerd *). ') Zie M. v. T. wetsontwerp 1890. ') Zie M. v. T. bijl. 1889/90, III, blz. 188. „de richtige uitvoering van rijkswetten buiten rechtstreeksch verband met de gemeentehuishouding" hadden te dragen. Het zou voldoende zijn „de gemeenten niet langer te bezwaren „met den zoo ongelijkmatig drukkenden last, wat de kosten „der uitvoering van rijkswetten betreft". Na eenige discussie, die zich hoofdzakelijk om de in het Voorloopig Verslag behandelde punten bewoog, werd het ontwerp op 19 Mei door de Tweede Kamer, 16 Juni in de Eerste Kamer aangenomen, nadat de Minister had toegezegd, dat zoo spoedig mogelijk een definitieve regeling der gemeentefinancièn zou worden voorbereid. (Wet van 18 Juni 1892 (SLbl. no. 141).) De regeling is bekend geworden onder den naam van Noodwet, een juisten naam, want zij diende tot leniging van een onhoudbaren nood in vele gemeenten. Doch aangezien zij de oorzaken van dien nood onaangetast liet, kon zij niet anders dan een tijdelijke maatregel zijn, bestemd om zoo spoedig mogelijk weer te verdwijnen *). Voor ieder rijkssubsidie, dat krachtens deze wet werd verleend, werden door de Gedeputeerde Staten voorschriften gegeven omtrent de wijze, waarop het moest worden aangewend en verantwoord. Typisch is de manier, waarop het soms werd besteed. Zoo werd in de gemeente Barradeel in 1893 een voor het vorige jaar verleende uitkeering van ƒ 4000 onder de belastingplichtigen verdeeld 2). Geruchtmakend was in dezen tijd het verschijnen van de twee wetten ter voorziening in de regeling en het bestuur der gemeenten Opsterland en Weststellingwerf (wetten van 25 Januari 1895, St.bl. nos. 15 en 16). Bij deze wetten werden de burgemeesters dier gemeenten (bij hun afwezigheid of ontstentenis de Commissaris der Koningin in de provincie Fries- ') Meyroos t. a. p. blz. 117. *) Zie Gemeente-stem no. 2150. staatshulp, in een gemeente door de belastingbetalers zou moeten worden opgebracht. Daarvan werd afgetrokken de in § 2 bedoelde som. Immers voor het bedrag, dat de gemeente reeds zou ontvangen, was geen belasting noodig, „in dat bedrag heeft dus het Rijk ook geen aandeel van niet-betalenden te dragen". Het verschil werd gedeeld door het totaal der huurwaarde van alle op 15 Januari 1897 tot woning dienende perceelen in de gemeente. Het quotiënt werd daarop weer vermenigvuldigd met het totaal der huurwaarde van de buiten de personeele belasting vallende woningen in de gemeente. De aldus verkregen uitkomst stelde het bedrag der bovenbedoelde vergoeding voor (art. 2, § 3). Bij bovenstaande berekening werden eenvoudigheidshalve, om tellingen en schattingen te voorkomen, aangenomen twee ficties, n.1. deze, dat de huurwaarde van elk der woningen, welke buiten de belasting vielen, 4/6 was van het maximum der onbelastbare huurwaarde in de gemeente en het getal dezer woningen 1/i der bevolking op 1 Januari 1897, verminderd met het getal der overige tot woning dienende perceelen (art. 2, § 6). Beide aldus verkregen sommen werden ten slotte samengevoegd en, daarna, gedeeld door het getal inwoners op 1 Januari 1896, was het quotiënt hiervan het voor iederen inwoner uit te keeren bedrag (art. 2, § 4). Elk jaar vóór 1 Juli, zou door de Gedeputeerde Staten de uitkeering worden vastgesteld berekend naar het getal inwoners der gemeente op 1 Januari van dat jaar (artt. 1 en 7, § 2). Binnen 6 maanden daarna kon bij de Kroon beroep worden ingesteld, namelijk door den Commissaris der Koningin in de provincie, zoowel als door het betrokken gemeentebestuur (art. 7, § 2). Bij nota van wijziging werd aan het bovenstaande nog een uitkeering toegevoegd, n.1. die van één vierde van de som der jaarwedden van den burgemeester en den secretaris, het bedrag van ƒ 600 niet te boven gaande. kunnen worden geheven. Dit, om de uitwonende eigenaren hooger te kunnen belasten dan de ingezetenen. Want deze buitengewone opcenten zouden worden afgetrokken van de voljaarsaanslagen in den hoofdelijken omslag en gerestitueerd, resp. geheel of gedeeltelijk, aan de ingezetenen, die niet of tot een lager bedrag in laatstgenoemde belasting waren aangeslagen. De opcenten op de personeele belasting moesten op alle aanslagen gelijk zijn; indien zij echter hooger gingen dan 50, bleven zij tot 50 beperkt voor de aanslagen van hen, wier belastbare huurwaarde niet te boven ging het dubbel van de som, vastgesteld als de hoogste onbelastbare huurwaarde in de gemeente en stegen zij, op in de verordening aangegeven wijze, geleidelijk, totdat het volle getal bij het vijfvoud van genoemde som werd bereikt. Op de aanslagen van hen, die niet naar den grondslag-huurwaarde werden aangeslagen, zou het volle getal opcenten kunnen worden geheven. Nu de twee buitengewone belastingen, welke aan art. 240 werden toegevoegd; zij waren de volgende: „i. wegens gebouwde eigendommen, die aan de openbare „straten of wegen der gemeente belenden; en „j. wegens gebouwde eigendommen en hun aanhoorigheden, „die gelegen zijn in bepaalde deelen der gemeente; „een en ander naar grondslagen, volgens welke van de „belastingschuldigen in billijke evenredigheid een bijdrage „gevorderd wordt in de kosten ten laste der gemeente komende, „in het geval onder i voor aanleg en onderhoud der straten „of wegen, voor hunne verlichting en voor afvoer van water „en vuil van de in de belasting vallende eigendommen; in het „geval onder j, ten behoeve van den aanbouw in de aldaar „bedoelde gedeelten." De bepaling onder i zou aan het straatgeld een onbetwistbaren wettelijken grondslag geven, welke tot nu toe ontbrak. Voor de reeds bestaande herringen had men zich steeds op art. 238 beroepen, volgens sommigen ten onrechte, omdat zij van meening waren, dat de daar bedoelde rechten en loonen slechts gericht waren op een tijdelijk gebruik der daarvoor vatbare gemeentewerken. Voor de belasting onder j had men, het is duidelijk, voornamelijk het oog op den aanbouw in nieuwe stadsgedeelten, aanleg van straten c. a. en op de voordeden, welke sommige aaneengebouwde deelen eener gemeente boven andere, b.v. landelijke, aanboden. Ten slotte wijziging van de bepaling van art. 254, regelende de maxima der rechten en loonen bedoeld bij art. 238. Het bestaande onhoudbare voorschrift, dat naar evenredigheid van het gebruik of genot in de kosten van aanleg, onderhoud of verstrekking moest worden bijgedragen, werd vervangen door de bepaling, dat de rechten en loonen, „tot geen „hooger bedrag worden goedgekeurd dan vereischt wordt tot „dekking van de ten laste der gemeente komende kosten van „die werken en inrichtingen, welke in rechtstreeks verband „daarmede aangelegd en onderhouden zijn of worden en „waarvoor geene andere afzonderlijke heffing geschiedt". Het was de tijd, dat de gemeenten allerwege buiten haar publiekrechtelijken werkkring traden door het ter hand nemen van de monopolistische commercieele ondernemingen, zooals gasfabrieken, waterleidingen, telefoonbedrijf, tramwegen. Deze waren óf in het geheel geen publieke werken en dan aan alle goedkeuring onttrokken, óf zij waren het wel en dan vielen zij onder den onuitvoerbaren regel van art. 254. Daaraan kwam men nu ook tegemoet, door aan de in art. 194 der gemeentewet aan de goedkeuring van de Gedeputeerde Staten te onderwerpen besluiten der gemeentebesturen, die tot „de „vaststelling van tarieven voor het gebruik of genot van in„ richtingen, niet vallende onder art. 238" toe te voegen. Het Voorloopig Verslag, een lijvig stuk werk, getuigde van ernstig en nauwgezet onderzoek en overweging van het onder- werp. Het spreekt vanzelf, dat de centralisatiekwestie, de wenschelijkheid van overneming door het Rijk van politie, onderwijs enz. ter sprake werd gebracht. Het wetsontwerp hield geen rekening met de draagkracht der gemeente. Kritiek werd geoefend op de Massificatie in drieën. Men zag er bevoorrechting in van groote gemeenten. Nog meer kritiek verwekte de tweede berekening. Waarom waren vele andere inkomsten weggelaten, zooals opcenten grondbelasting, voórdeelen uit gaslevering, opbrengst van tol- en havengelden, hondenbelasting, straat- en weggelden? Men wees er in dit verband op, dat Leeuwarden en Groningen, waar in de laatste jaren de hoofdelijke omslagen verhoogd waren in verband met de verlaging der gasprijzen, mindere opbrengst van landerijen, lagere compostprijzen enz., ten gevolge daarvan nu een hoogere uitkeering zouden ontvangen, terwijl Alkmaar en Roermond, waar men, juist om de directe belastingen laag te houden, de gasprijzen verhoogd had, nu een relatief lagere uitkeering zouden ontvangen. De uitkeering voor armenzorg behoorde in de armenwet te worden geregeld. Waarom de provincie hierin niet te laten bijdragen; dan zou men zich meteen van hare controle verzekeren op die gemeenten, waar met tè kwistige hand de particuliere liefdadigheid werd gesubsidieerd. Het denkbeeld om de uitkeering-armenzorg te doen plaats vinden naar de draagkracht der gemeenten, zooals in een rapport van een commissie der Maatschappij tot Nut van het Algemeen was aanbevolen, werd ter sprake gebracht. De uitkeering zou dan aanvangen, zoodra de lasten een zeker percentage van de hoofdsom der in de gemeente geheven rijksbelastingen bedroegen en toenemen, totdat boven een tweede percentage het Rijk alles zou betalen l). In het algemeen werd er getwijfeld aan het bereiken van een billijke verdeeling over de verschillende gemeenten. Het spreekt vanzelf, dat de belastingvoorstellen eveneens ') Meyroos t. a. p. blz. 139. andere, door subsidie, bedeeling of hoe men het wil noemen, in gelijken of nagenoeg gelijken toestand als die andere te brengen. Zulk eene taak op zich nemende, zou de Staat breken met hetgeen door de ontwikkeling van het gemeentewezen is gewrocht en zich toeleggen op omverwerping van hetgeen zich geleidelijk gevormd heeft als gevolg van de behoeften der samenleving. Het ontwerp stelde zich ten doel zooveel mogelijk „te voorkomen, dat gemeenten op onbillijke wijze behandeld werden door de rijkswetten". De vragen omtrent weglating van opcenten-grondbelasting en andere opbrengsten uit heffingen, werden beantwoord met de opmerking, dat in deze deels door enkele welgestelden, door niet-ingezetenen en door inwoners, die in de directe belastingen niet waren aangeslagen, werd opgebracht, zoodat zij niet als een maatstaf konden dienen bij deze berekening. Een principieele beslissing ten aanzien van de armenzorg werd thans niet beoogd, herziening van het stelsel daarvan zou bij een wijziging der armenwet ter hand dienen te worden genomen. De regeling, aangegeven in het rapport der Maatschappij tot Nut van 't Algemeen, zou groot bezwaar opleveren, omdat zij als factor aanneemt de draagkracht der gemeente, die niet te bepalen is, maar bovendien, omdat het gevaar bestond, dat zij 's Rijks schatkist ter beschikking zou stellen van de gemeenten. De belastingverraiming was gebouwd op een erkenden grond van billijkheid en zou geen schadelijke werking op de algemeene welvaart uitoefenen. De gemeente zou winst mogen behalen op hare bedrijven, de bijzondere bate of waardevermeerdering van een deel der onroerende goederen konden worden belast, van uitwonende eigenaren zouden voor de voordeden van het gemeentelijk beheer bijdragen kunnen worden gevorderd en ten slotte, de forensenkwestie, gebouwd op het nimmer betwiste beginsel der wet, dat geregeld verblijf m In den aanvang zweeg de kritiek nog. Men had een hoogere uitkeering bekomen, en behalve dat, ook nog verruiming van belastinggebied. Toen de eerste tegenviel of slechts kon dienen om de grootste gaten te stoppen, ging men uit de eigen bronnen putten. Het was geen tijd van stilstand. Het gemeentewezen, vooral in de volkrijke plaatsen, tintelde van leven. Daar ontwikkelden zich de bedrijven, daar vroegen allerlei cultureele en sociale behoeften om bevrediging; de woningbouw, gestuwd door de woningwet van Goeman Borgesius, de zorg voor de openbare gezondheid, werden met kracht ter hand genomen. Allerwege ontplooiden zich handel en nijverheid tot ongekende vormen. De overheid moest aan de spits staan en daarvoor was geld noodig. Anderzijds nam de trek van minvermogenden naar de steden toe, hetgeen een onevenwichtige belasting van het gemeentelijk budget beteekende 1). Van den schoonen opzet, dat de uitkeering daardoor zou stijgen, kwam in de practijk niets terecht. Deze hield daarmede geen rekening, omdat zij nu eenmaal was gebonden aan een vast cijfer van een bepaald jaar: „de vorm was stuk geslagen, toen het beeld gegoten was" *). Zoodra de uitgaven in een gemeente per hoofd toenamen, bleef zij achter. In 1898 werden de tegenstellingen eenigszins verzacht, doch daarna namen zij geleidelijk weer toe. De batige saldi der bedrijven werden een tijdlang wel de kurk, waar menige begrooting op dreef, doch deze ondernemingen verkeerden nog slechts in hun beginstadium en zouden toch het accres der uitgaven niet kunnen bijhouden. Vele gemeenten konden door de hoogere uitkeering de hoofdelijke omslagen en opcenten verlagen; te Enschede en Helmond b.v. van resp. ƒ 5,24 tot ƒ 4,97 en van ƒ 2,07 tot ƒ 1,21 per hoofd der bevolking. *) Zie Gemeentestem no. 2672. a) Verslag Staatscommissie 1903, blz. 17. Maar over het geheel gerekend was er geen sprake van belastingverlaging, wel van verhooging. In het tijdvak 1898— 1905 bedroeg deze zelfs ongeveer 40 % (van ƒ 13.446.000 tot ƒ 18.770.000). Hoogere heffingspercentages werden niet zeldzaam; in laatstgenoemd jaar was dit te Amsterdam 5.25 % en te Groningen en Middelburg zelfs 8.03 %. Nog welsprekender dan deze cijfers was de geweldige toeneming van de eindcijfers der gemeentebegrootingen in hetzelfde tijdvak; te Amsterdam van ruim 21 tot 31%, te Rotterdam van ruim 11 tot 23%, te 's-Gravenhage van ruim 5% tot bijna 18 en te Utrecht van ruim 3 tot 8 millioen. Tegen de opeenhooping van gegoeden in kleine welvarende gemeenten had de wet willen optreden, maar deze nam juist nog meer toe. Al behield de berooide gemeentekas in de meeste gevallen nog een derde van de verloren groote aanslagen, toch was dit, in verhouding met den grooten aanwas van alle deelen der bevolking, onvoldoende om belastingverhooging te vermijden. De invoering van den leerplicht in 1901 dreef de kosten van het lager onderwijs, in vele gemeenten reeds zoo drukkend, nog meer op. De lager-onderwijswet vroeg niet naar draagkracht, doch eenvoudig naar het aantal leerlingen, dat zich aanmeldde. Het Rijk vergoedde slechts een bescheiden deel der kosten. Daarbij waren de kosten zeer ongelijk. Een uitgestrekte plattelandsgemeente b.v. moet meer scholen hebben dan een gemeente met gelijk zielental, in hoofdzaak bestaande uit één kom. De zich wijzigende geestesgesteldheid der bevolking, de sociale woelingen, de toeneming van het verkeer en tevens de gewijzigde inzichten der overheid waren, met wellicht nog andere omstandigheden, vooral, zooals vanzelf sprak, in de groote bevolkingscentra en, ten deele althans, in kleinere gemeenten met een arme bevolking, zoovele oorzaken van een enorme toeneming der kosten van politie en armenzorg. Daarbij bestond ook hierin zooveel onderscheid. Van met de wet van 1897 te brengen. Hoe meer dit tijdstip naderde, hoe krachtiger de aandrang der gemeenten tot progressie werd. Uit een door haar ingesteld onderzoek was der Regeering de gegrondheid van den wensch gebleken. Bij Koninklijke boodschap van 8 Januari 1900 diende zij dan ook een daartoe strekkend wersontwerp in. Erkend werd daarbij dat de in 1897 in de gemeentewet opgenomen bepaling te streng, te uniform was en daarom geen rekening hield met het verschil in plaatselijke toestanden. De proportioneele heffing, slechts getemperd door het Benthamsche stelsel, veroorzaakte een onevenredige belasting van kleinere inkomens en verwekte daardoor ontevredenheid. Het ingediende voorstel opende de mogelijkheid om een matige progressie toe te passen, waardoor een meer geleidelijke overgang van niet tot volle belasting zou worden verkregen. Tweemaal het percentage, geheven van het belastbaar inkomen, gelijk aan de kleinste som voor noodzakelijk levensonderhoud zou worden toegestaan, terwijl het percentage bij geen enkele opklimming in het tarief zou mogen dalen. Tevens werd voorgesteld om, aangezien de plaatselijke directe belastingen naar het inkomen toch reeds bijna alle zonder uitzondering naar den uiterlijken staat werden geheven en de vertering dus inderdaad de grondslag was, de afzonderlijke vermelding van dezen grondslag als een overbodigheid uit art. 243 te schrappen. Dit voorstel werd wet op 21 September 1900 (St.bl. no. 164). In dezen tijd begon een ander onderdeel van de gemeentefinanciën de aandacht der Regeering te vragen. De in de gemeentewet opgenomen regeling van het rekenplichtig beheer met één verantwoordelijken ambtenaar, den gemeente-ontvanger, begon zoo langzamerhand in verband met de allerwege ter hand genomen exploitatie van gemeentebedrijven een anachronisme te worden. De gemeentelijke huishouding wrong zich uit het keurslijf, dat de wetgever van 1851 haar had aangelegd. Het voor de gemeenten voorgeschreven stelsel van comptabel beheer was ongeschikt voor het beheer van een commercieel bedrijf. Men trachtte zich kunstmatig aan te passen. In sommige gemeenten werd een handelsboekhouding voor het bedrijf ingesteld en daarnaast een z.g. administratieve boekhouding, die de resultaten van het bedrijf moest verwerken in de gemeentebegrooting en -rekening; in andere gemeenten had men de administratie van het bedrijf geheel losgemaakt van de overige comptabiliteit der gemeente en op de begrooting en rekening één post opgenomen als vaste uitkeering of winst, die dan door een overzicht van het bedrijf werd toegelicht. Doch dit laatste was niet overeen te brengen met het wettelijk voorschrift, dat de begrooting en rekening alle inkomsten en uitgaven der gemeente moeten vermelden. Bij Koninklijke boodschap van 30 November 1903, kwam minister Kuyper met een wetsontwerp tot het opnemen in de gemeentewet van voorschriften nopens het beheer van bedrijven, ten einde de comptabiliteit daarvan binnen de wettelijke sfeer te plaatsen. Daaraan was toegevoegd een wetsontwerp tot regeling van de zekerheidsstellittg der rekenplichtige gemeente-ambtenaren, waarvan de bepalingen overeenkwamen met die der borgtochtenwet voor de rijksambtenaren (wet van 14 Juli 1898, St.bl. no. 85). De te stellen zekerheid zou kunnen zijn een persoonlijke of een zakelijke; de eerste zou overgedragen kunnen worden op een naamlooze vennootschap of vereeniging, als zoodanig door den minister van Binnenlandsche Zaken toegelaten. Doch hij ging verder: „De wet behoort de grenzen aan te geven, binnen welke het der gemeente geoorloofd zal zijn als exploitante van bedrijven op te treden". Deze in de Memorie van Toelichting neergelegde gedachte beheerschte het geheele voorstel en toonde aan, dat hier geen overtuigd voor- door de beide Kamers aangenomen. (Wetten van 30 December 1909, St.bl. nos. 416 en 417.) In 1905 was in verband met een wijziging van het subsidiestelsel der lager-onderwijswet een nieuw artikel (9bis) in de wet van 1897 opgenomen. Het Rijk zou aan de gemeenten en de besturen der bijzondere scholen uitkeeren de wettelijke minima der jaarwedden van door de wet gevorderde onderwijzers. De som, welke de gemeente, gerekend over 1905 dientengevolge méér zou worden uitgekeerd, zou voor 1906 en volgende jaren worden ingehouden op de rijksuitkeering der wet-1897. (Wet van 3 Juni 1905, St.bl. no. 51.) Van de zijde der gemeentebesturen en ook in de Tweede Kamer werd er op aangedrongen niet te tornen aan de rijksuitkeering, doch de verhooging van het onderwijssubsidie ten bate der gemeenten te laten, aangezien deze door de lageronderwijswet toch reeds op enorme kosten werden gejaagd. De Regeering verzette zich daartegen; zij stelde zich op het standpunt, dat de grondkosten van het lager onderwijs, dus die, welke voortvloeiden uit de wet van 1857, steeds ten laste der gemeentekassen waren geweest, terwijl in de hoogere kosten wegens latere wetswijzigingen, immer ten deele door het Rijk was bijgedragen. Bij de wet van 1897 waren die onderwijskosten buiten beschouwing gebleven, derhalve diende de hoogere bijdrage thans ook in mindering van de uitkeering te komen. De minister vergat, dat de bedoelde grondkosten toch ook zaten in de belastingen, welke de gemeente hief en die wel in de berekening der wet van 1897 waren opgenomen. De rijksuitkeering daalde dus naar mate de onderwijsbijdragen klommen. Wat het Rijk met de ééne hand gaf, ontnam het weer met de andere. Er waren zelfs gemeenten, die nu niets meer ontvingen, omdat de korting wegens de toepassing van art. 9bis evenveel of meer bedroeg dan hetgeen zij voorheen, krachtens de wet-1897, ontvingen. 164 schil in aantal opcenten tusschen woon- en werkgemeente het hoogste getal werd opgelegd onder evenredige verdeeling daarvan tusschen beide gemeenten. Om de gemeenten echter te ontlasten van het forensenleed en mede om fiscale redenen was dit nagelaten. Eindelijk bevatte het wetsvoorstel nog bepalingen betreffende het verleenen van voorschotten en bijdragen uit 's Rijks kas aan gemeenten, die ook na toepassing der wet niet in staat zouden zijn in de kosten harer huishouding te voorzien. Daarin moesten de provinciën voor de helft bijdragen. In bijzondere gevallen kon met een lager aandeel der provincie genoegen worden genomen. De opbrengst der gemeentefondsbelasting werd op 80 millioen geraamd. De geheele regeling zou een hoogere last van 18 millioen op het Rijk leggen. Het bovenstaande geeft den voornaamsten inhoud weer van het met zooveel belangstelling door de gemeentebesturen verbeide wetsontwerp en de daarbij behoorende Memorie van Toelichting. Bij besluit van de Tweede Kamer van 16 October 1928 werd het ontwerp in handen gesteld van een commissie van voorbereiding. Daarna vond op 15 en 16 November het afdeelingsonderzoek plaats, waarvan het Voorloopig Verslag op 8 Januari 1929 verscheen. De Memorie van Antwoord, gedateerd 4 Februari 1929, was vergezeld van een nota van wijzigingen, waarin de Regeering, hoewel ten aanzien van het stelsel der wet, zooals zij het zag, onverzettelijk, niettemin aan zeer vele geopperde bezwaren tegemoet kwam. De voornaamste wijzigingen betroffen den draagkrachtfactor, waarin nu behalve het gemiddeld belastbaar inkomen per belastingplichtige ook dat per inwoner was opgenomen; DE PLAATSELIJKE BELASTINGEN EN FINANCIËN IN DEN LOOP DER TIJDEN dorpen omgeslagen. Heervaartgeld, Riemtale en Kogschuld Waren omslagen voor den oorlog te land en voor te leveren riemen en koggen voor den oorlog te water; Botting, Batticksgelden en Dingtalen waren in den regel vergoedingen voor kosten van het Gerecht1). Een afzonderlijke bespreking verdient het Schot of Bede, wijl dit een algemeene bestemming had, op vaste tijden verschuldigd was en onder den naam van Gemeen Schot vermoedelijk ook de eerste stedelijke directe belasting is geweest. De oorsprong van deze belasting was waarschijnlijk het aloude gebruik om den vorst jaarlijks geschenken aan te bieden uit de opbrengst van den grond. Toen dit door het zich ontwikkelen der geldhuishouding, in onbruik geraakte, kwam daarvoor in de plaats de bede, een uitnoodiging van den vorst aan de standen om hem een bepaalde som gelds te verschaffen. Volgens sommigen was de bede oorspronkelijk een oorlogsI belasting *). Het schot was de meest algemeene naam voor den omslag eener bede. Deze werd in het begin jaarlijks, later in den regel voor 9 of 6 jaren toegestaan; de inning had ieder halfjaar plaats. Was een bede eenmaal door de standen, later de gewestelijke staten, toegestaan, dan moest zij ook door allen, die belastingplichtig waren, worden opgebracht. Het schot was in den aanvang een hoofdelijke omslag; het werd omgeslagen over de steden en dorpen volgens de kohieren, waarop de vaste quote van ieder voorkwam. Vervolgens werd het over de poorters der steden en de buren der dorpen verdeeld naar het geschat inkomen: de schotzetting. Deze werd om de 3, 4 of meer jaren aan een herziening onderworpen: de schotverkerving. De schotzetters, schotters of ponders, uit de poorters of buren gekozen, maakten een schotbrief op voor de ingezetenen der plaats en stelden daarin ieder op zekere ') Engels t. a. p. blz. 87. Sickenga t. a. p. blz. 30—32. *) Engels t. a. p. blz. 27/88. De la Bassecour Caan t. a. p. blz. 80. stad Middelburg van 1325, waarin de volgende objecten worden genoemd: wijn, bier, azijn, visch, brood, vleesch, boter, kaas, eieren, slachtvee, ooft, wol, huiden, leder, laken, hout, kolen, turf, ijzer, asschen, lijnzaad1). Wanneer de opbrengst der bovengenoemde belastingen niet voldoende was voor het bestrijden der verschillende uitgaven, dan nam men zijn toevlucht tot het verkoopen van los-, erfof lijfrenten, den middeleeuwschen vorm van stedelijke geldleeningen. De jaarlijksche termijnen van die renten bedroegen soms belangrijke sommen. De uitgaven der steden waren tweeërlei: die voor eigen beheer en bestuur en die voor de opbrengst der stad in de algemeene lasten. De hoogere ambten waren meestal onbezoldigde eereposten. De lagere ambtenaren genoten traktementen en in de meeste gevallen aandeel in de retributiën, verbonden aan het ambt. Het bestuur omvatte in den regel tevens de jurisdictie. Het onderhoud van gebouwen, straten, doch vooral van de vestingwerken, vorderde veelal belangrijke bedragen. Ook het onderhouden van beroepssoldaten (schutters, waardgelders) was ten laste der stadskas. Uitgaven voor het onderwijs, de openbare gezondheid enz. werden niet gedaan. De armenzorg en de ziekenverpleging rustten in hoofdzaak op de kerk of particuliere instellingen. De bovengeschetste ontwikkeling der stedelijke belastingen bracht mede, dat de primitieve wijze van heffing der landsbelastingen in de steden vervangen werd door betaling van het aandeel der geheele stad uit de stadskas. Als regel genoten de steden volledige vrijheid in haar financieel beheer. De ingezetenen kwamen daarvan echter meestal bitter weinig te weten; aan rekening en verantwoording buiten de regentencolleges werd niet gedacht. Wel verplichtte een privilegie van 1410 sommige burgemeesters om openbare *) Kluit, Historie der Holl. Staatsreg. (V, blz. 61 v.v.). Zie ook Sickenga t. a. p. blz. 66. rekening en verantwoording te doen van de stadsgelden en bestond later iets dergelijks te Dordrecht, Hoorn, Naarden en Weesp, maar tusschen verplichting en doen bestond een groot onderscheid 1). Het platteland verkeerde in een zeer afhankelijken toestand. De financiën der dorpen waren eigenlijk een onderdeel van die van den ambachtsheer of van de stad, die de heerlijkheid door aankoop in haar bezit had. Zoo bezat Dordrecht in het begin der 16e eeuw 52 dorpen in Zuidholland, welke in volstrekte, ook economische afhankelijkheid van haar leefden 2). In de 15e eeuw namen de vorsten, vele hunner vroegere inkomsten moetende derven, hun toevlucht tot het invoeren van allerlei nieuwe heffingen: belastingen op de huisgezinnen (Familiegeld), landerijen (Morgengeld), huizen (Haardstedegeld), een 100ste, 200ste, 1000ste penning van de bezittingen (Hoofdgeld), waarin door steden en platteland moest worden opgebracht. Daarop voerden vele steden ook directe belastingen in, o. a. Amsterdam een 100ste penning van het vermogen, doch stedelijke directe belastingen bleven bijzaak; de accijnzen brachten het meest op 8). De opbrengst der grafelijke belastingen bleek echter onvoldoende te zijn om de groeiende behoeften der oorlogen en de groote praal der Bourgondische en Oostenrijksche hoven te voldoen. Een middel, dat voorheen slechts bij buitengewone gelegenheden was toegepast, het vragen van een Grasieuse-, Gunst- of Vrijwillige bede werd meer en meer gebruikelijk. Ook de edelen en de geestelijkheid hadden daarin steeds bijgedragen, wijl het beschouwd werd als een geschenk aan den vorst. Het platteland werd vrijgesteld omdat het reeds in de gewone bede opbracht *). ') Meyroos t. a. p. blz. 15/16. ') Idem blz. 16. ') Sickenga t. a. p. blz. 68 v.v. *) Engels t. a. p. blz. 47. De Bourgondische vorsten, die voor hunne oorlogen veel geld noodig hadden, herhaalden deze beden zoo dikwijls, dat de geldmiddelen der steden er gevoelig onder leden. Een gevolg hiervan was verhooging der accijnzen. De vroedschappen, gekozen door en uit de gegoede ingezetenen, gaven de voorkeur hieraan boven de invoering van directe belastingen, vooreerst, zooals zij voorgaven, om de vreemdelingen, die in het vertier en den handel deelden, in de belasting te betrekken, ten andere — en hoofdzakelijk — „om ook de allergeringste „ingezetenen, die in geene schattingen bekend waren, de „gemeene lasten te doen helpen dragen"(!)1). De accijnzen werden nog drukkender door het systeem der verpachtingen. Toen n.1. de behoefte aan vermeerdering der stedelijke inkomsten nog dringender werd, ging men er toe over, de verschillende ambten met de daaraan verbonden retributiën en accijnzen te verpachten. Op welke ingenieuze wijze dit somwijlen plaats vond, blijkt uit hetgeen te Utrecht geschiedde (Utr. Jaarb. II, blz. 68 v.v.): „Bij den dringenden „nood der financiën besloot de stad om alle stadsambten ten „behoeve van de stad te verhandelen, 't zij met dezelve aan „den meestbiedende te verkoopen, of daar een loterij van op „te rigten, en diegenen er mede te voorzien, die de hoogste „prijzen trokken; 't zij met dezelve jaarlijks te verhuren, en „dus op de eene of andere wijze, best overeenkomende met „het voordeel der Stad, en het meeste geld aanbrengende, „aan den man te brengen" 2). Waartoe zulk een stelsel moest voeren, leert de geschiedenis. Het zwaar belaste volk kwam in opstand. Op onderscheiden plaatsen ontstond oproer bij de invordering. In Westfriesland schaarde de menigte zich onder de vaan van het Kaasen Broodvolk en keerde zich in woede tegen pachters en regenten. *) Sickenga t. a. p. blz. 58 ') Idem blz. 53. In dit tijdvak ontmoeten wij twee belangrijke verschijnselen. De vele buitenlandsche oorlogen der Bourgondische vorsten hadden bij de ingezetenen een grooten weerzin tegen den verplichten krijgsdienst doen ontstaan. Men beriep zich op oude rechten van alleen gehouden te zijn tot de verdediging des lands binnen zijne grenzen. De voortschrijdende ontwikkeling van handel en nijverheid bracht bovendien mede, dat men verzekerd wenschte te zijn, niet telkens te worden afgetrokken van zijne ondernemingen om in den vreemde de gevaren van den krijg te moeten doorstaan. In het bewilligen van buitengewone beden aan den landsheer vond men een middel om de vrijstelling der bevolking van den persoonlijken krijgsdienst te verkrijgen. Deze aktie ging in hoofdzaak van de steden uit, in het bijzonder van den opgekomen regentenstand. Immers was er aan het oorlog voeren voor de leen- en dienstmannen dit voordeel verbonden, dat men de kans had om als belooning voor de krijgsdiensten leengoederen van den vorst te bekomen. De regenten hadden dit niet meer noodig; de verarmde edelen en de andere poorters en dorpers konden er, gedeeltelijk althans, nog voordeel bij hebben. Begonnen met de steden, werden allengs geheele landstreken en dorpen tegelijk vrijgesteld. Bovend ien strookte dit met den wensch der legeraanvoerders, die de voorkeur gaven aan de huurtroepen, beroepssoldaten, boven de ongeoefende poorters en dorpers. De grootere kosten dezer huurtroepen moesten echter weer gevonden worden door een versterking der algemeene belastingen. Deze dienden daartoe noodwendig op een vastere basis te worden gebracht, waartoe dan ook door Karei V en zijn opvolger pogingen zijn aangewend Tegelijk met de groote uitbreiding der beden werd in Holland scheiding gemaakt tusschen de geldmiddelen van den graaf, onder den rentmeester der beden, en die voor de huishoudelijke uitgaven van het gewest, onder den rentmeester ') Sickenga t. a. p. blz. 62/63. van den Gemeenelandsommeslag. Van deze laatste heffing bleef, van den beginne af, niemand vrij J). Een ander verschijnsel was de groote invloed der steden in de statenvergaderingen. De adel was door de binnenlandsche oorlogen verarmd en verzwakt en, voor zoover hij in de magistratuur een heenkomen had gezocht, afhankelijk van de steden geworden. Deze waren in rijkdom en macht toegenomen. In Holland was dit wel het sterkst. Daar hadden de 6 groote en de 15 kleine steden ieder één stem, tegen de ridderschap één stem in het geheel. In de andere gewesten hadden zij meestal één stem naast de stem van adel en geestelijkheid of naast die van den eerste alleen. Hoewel de macht der staten wegens het absolutisme der vorsten betrekkelijk denkbeeldig was, op het stuk van de belastingen, het al of niet toestaan der gevraagde beden, was dit niet het geval. Zij hadden het recht de beurs gesloten te houden, zoodat menige wensch door het inwilligen eener bede verkregen, menig privilegie bijna gekocht werd 2). " Karei V scheen orde te willen scheppen in den belastingchaos. In 1515 verbood hij bij een algemeen plakaat voor Holland aan alle steden en dorpen om eenigen accijns te stellen of eenige leening aan te gaan buiten 's graven consent. Bij hetzelfde plakaat werd aan de edelen verboden om voor eigen behoefte een bede te heffen daar, waar reeds 's graven bede werd opgebracht. Dit laatste verbod trok hij echter kort daarop weer in. Bij een plakaat van 1520 werd aan geestelijke en wereldlijke heeren over geheel Holland verboden, nieuwe tienden op te stellen en zelfs nietig verklaard die, welke binnen de laatste 40 jaren waren ingevoerd. De strijd van de geestelijkheid tegen het opbrengen in de algemeene lasten — de adel was ipso jure door het vervallen van den verplichten ') Sickenga blz. 82. •) S. van Slingelandt, Staatk. geschriften, dl. I, blz. 9. De la Bassecour Caan, t. a. p. blz. 16. De geldmiddelen van de Generaliteit werden door den Raad van State beheerd. Zij werden niet, zooals de Unie voorschreef, dóór algemeene belastingen gevonden, doch, behalve uit de inkomsten der domeinen, gevormd door: 1°. hetgeen door de zeven provinciën en het landschap Drenthe in de algemeene lasten van den oorlog moest worden opgebracht; 2°. de inkomsten uit de Generaliteitslanden; 3°. schattingen in oorlogstijden, verbeurdverklaringen en andere toevallige inkomsten. Jaarlijks maakte de Raad Van State een staat op van 's Lands uitgaven, genaamd „de Ordinaire of Gewone Staat van Oorlog"; zoo noodig nog een tweede, „De Extra-ordinaire of Buitengewone Staat van Oorlog". Het aandeel van ieder gewest in deze uitgaven was daarbij tevens aangegeven. De provinciale geldmiddelen werden beheerd door de gecommitteerde raden of gedeputeerde staten, op wier mandaten de ontvanger betaalde. Deze laatste was rekenplichtig aan den ontvanger-generaal in den Haag, die op zijn beurt weer aan den Generaliteits Rekenkamer verantwoording schuldig was. De Generaliteits Rekenkamer werd in 1607 opgericht. Hoofdzakelijk was zij belast met het onderzoek van hetgeen de provinciën betaald hadden; aangezien de Raad van State het beheer over deze gelden had, was er aanhoudend wrijving tusschen de beide colleges. Op de Groote Vergadering in 1651 werd hierin ten voordeele der Rekenkamer beslist. Welke de gevolgen waren van deze weinige samenwerking bleek uit een memorie, in 1636 opgemaakt door den Raadspensionaris Jacob Cats, waarin medegedeeld werd, dat men, sedert de oprichting der Rekenkamer in 1607 en den aanvang der besognes in 1608 tot het jaar 1622, verzuimd had de rekeningen na te zien, hetgeen aan de Generaliteit een schade had berokkend van wel een millioen gulden ') Engels, 1862, t. a. p. blz. 81. overeenkomstig de wettelijke voorschriften (raadpleging gecommitteerden), doch zulks zou niet plaats vinden bij vermindering, afschaffing, verandering in de wijze van invordering, tenzij de raad daartoe besloot. De raad zou de stadsrekening, nadat deze door de Kamer van Thesaurieren was opgemaakt, vaststellen. Hij was vrij in het negotieeren van geld tot goedmaking van buitengewone uitgaven, doch was gehouden een afzonderlijk fonds tot aflossing en betaling der interesten, hetzij uit reeds bestaande, hetzij uit nieuwe stedelijke belastingen te bestemmen. Verder was de raad vrij in zijne beschikking over stedelijke rechten, bezittingen en goederen. Hij had de beschikking over de militaire macht, een voortdurende zorg voor de belangen der gemeente en den luister der stad, het bepalen van de emolumenten en traktementen van alle stadsambtenaren, het schorsen van deze in hun dienst enz. De Staatsregeling van 1801 moest in 1805 plaats maken voor een nieuwe. De daarin neergelegde beginselen met betrekking tot de geldmiddelen verschilden weinig van die harer voorgangster. Departementen en gemeenten bleven zelfstandige, niet onafhankelijke onderdeden van den Staat. In de belastingen kwam geen verandering, doch een algemeene herziening was in voorbereiding. Isaac Jan Alexander Gogel, onder het bestuur van den raadpensionaris Schimmelpenninck secretaris van den Staat van Financiën, later onder Lodewijk Napoleon Minister van Financiën, is de man geweest, die den weg heeft gewezen om in den verwarden staat der belastingen orde te brengen. Vergeleken met het toen bestaande heeft hij een stelsel ontwikkeld, dat, berustende op het beginsel eener gelijkmatige verdeeling tusschen directe en indirecte belastingen, door stelselmatigheid, vereenvoudiging en daarmede gepaard gaande bezuinigingen, een zegen is geweest voor het land. Het stelsel van algemeene belastingen, vastgesteld 12 Juli 1805, alsmede het daarmede verbandhoudende gemeentelijke belastingstelsel, dat opgenomen werd in het nieuwe reglement voor de gemeentebesturen van 20 December 1805, waren zijn werk. Het beginsel voor een wettelijke, dus uniforme regeling der gemeentelijke belastingen was reeds neergelegd in art. 67 der staatsregeling van 1805: „Iedere Gemeente legt „geen Plaatselijke belastingen op, dan ingevolge de Algemeene „Bepalingen, bij de wet vast te stellen, en niet anders dan met „overleg van Gecommitteerden uit de Gemeente, gekozen „uit de stemgerechtigde burgers, na bekomen autorisatie van „het Departementaal Bestuur, aan hetwelk alle Plaatselijke „Belastingen of Geldleeningen ter goed- of afkeuring moeten „worden opgezonden". Voor de raadpleging met de gecommitteerden werd dus de autorisatie van het Departementaal Bestuur geëischt; werd deze niet verleend, dan kon de plaatselijke belasting niet worden ingevoerd. Het voorbehoud van niet-belemmering van in-, uit- en doorvoer enz. bleef bestaan. De plaatselijke belastingen mochten voorts niet hinderlijk zijn aan de middelen der nationale financiën. In dat geval was de raadpensionaris gehouden de invoering tegen te gaan. Alle stedelijke belastingen en plaatselijke impositiën, welke zullen bevonden worden strijdig met het „Stelsel van Algemeene Belastingen" zouden zoodra mogelijk met de invoering hiervan ophouden en vervallen. Het algemeen belastingstelsel trad reeds in 1806 in werking. Het hield geen rekening met de financieele grenzen der gewesten en kwartieren, doch beoogde de lasten evenredig op alle ingezetenen te doen drukken, onverschillig waar zij woonden. Het omvatte „beschreven en onbeschreven middelen". De eerste waren: Verponding (grondbelasting), Personeele belasting (ter vervanging van hoofdgeld, familiegeld, schoorsteengeld, koffie- en theegeld enz.), Mobilaire belasting en belasting op de haardsteden (beide als een correctief op de personeele belasting), Dienstbodengeld (met een sterke progressie en een hoogeren aanslag voor mannelijke dienstboden), Impost op paarden en Plaisiergeld, Landpassagegeld voor vreemde voerlieden en reizigers, Belasting op runderbeesten. De tweede waren: Patentrecht (w. o. ook viel een recht van 5 gulden per jaar voor een acte van consent voor het dragen van „haarpoeder, hetzij met rond of gekapt haar, paruiken, tourtjes enz."), Zegelrecht (w.o. het klein zegel op eenige voorwerpen van handel en weelde (gemaakte kleeren, hoeden, horloges, pendules, reukwateren, confituren, speelkaarten, almanakken, nieuwspapieren enz.), Binnenlandsch last-, waterplaisier- en passagegeld (met opheffing van alle rijkstollen); Accijnzen op zout, zeep, gemaal, bestiaal, turf, brandewijn, jenever, likeur, wijn; Impost op de waag, de ronde maat, onderscheidene buitenlandsche producten (invoerrechten); Successierecht. De invoering van hét nieuwe stelsel bracht groote vereenvoudiging mede~Tn~ het beheer en de invordering der bekisJmgen. Verpachting, admodiatie en monopolie, die langzamerhand hier en daar weer ingeslopen waren, vervielen. De Staat zorgde zelf voor de invordering. Aangezien op grond van art. 67 der Staatsregeling de Raadpensionaris gehouden was, de stedelijke belastingen, welke hinderlijk mochten zijn aan de nationale financiën, te stuiten, en bij de invoering van het nieuwe stelsel der rijksbelastingen ongetwijfeld vele daarvan aan dit euvel mank gingen, zouden, volgens art. 15 van het Reglement „de gemeentebesturen „met den meesten spoed overgaan, om, met overleg van „Gecommitteerden te beramen alle zoodanige Plaatselijke „Belastingen, als toereikend (zouden) geoordeeld worden tot „bestrijding der Plaatselijke behoeften en de ontwerpen dezer „Belastingen aan het Departementaal- of Landschapsbestuur „ter goed- of afkeuring inzenden". In dit geval werd derhalve geen departementale machtiging voor de raadpleging der burgerij gevorderd. Met de verandering in het njksbeiastingsteisei niciu u) Zie: Gemeentebelangen 1920/1921, blz. 280. ■) Tilburg toonde in een adres aan de Tweede Kamer aan, dat de nieuwe eischen der wet voor haar een jaarlijksche verhooging van uitgaven van ƒ 250.000 zou vorderen. (Zie Gemeentestem no. 3583.) de Warenwet, de Vleeschkeuringswet en de Pensioenwet 1922. Doch niet de veelheid, maar de cumulatie schiep een zwaren druk. Zeer juist typeerden de volgende, in de Tweede Kamer gemaakte, opmerkingen den toestand. „Het overgroote deel van de gewone uitgaven der gezamen„lijke steden wordt gedaan rechtstreeks ten bate van het „platteland. Waarom kunnen zekere plattelandsgemeenten „volstaan met 3 veldwachters, terwijl de stad er naast een „commissaris met inspecteurs, rechercheurs en tal van agenten „hebben moet? „De veiligheid van de dorpsgemeenten berust op de stedelijke „politie. „Waarom geeft iedere centrumstad tonnen gouds uit aan „een volledig stel middelbare onderwijsinrichtingen? Omdat „het land als geheel die behoeft. De kostbare handelsinrich„tingen der havensteden bepalen de prijzen der levensbehoeften in de dorpen" *). Toch waren het niet uitsluitend de grootere gemeenten, die gebukt gingen onder de financieele zorgen. Tal van kleinere gemeenten met een arme bevolking waren er niet beter aan toe. Emmen was er een van; een schreeuwend voorbeeld van zwaren belastingdruk. Ten einde een schuld bij de Groningsche Bank af te doen, moest het Rijk haar in 1920 met een voorschot van ƒ 305.000 bijspringen, waarvoor zij onder bedreiging met gerechtelijke invordering was aangemaand. De aftrek wegens noodzakelijk levensonderhoud bedroeg daar voor den hoofdelijken omslag ƒ 800, benevens ƒ 50 voor ieder kind. Van een belastbaar inkomen van ƒ 500 moest ƒ 54,50, van ƒ 1100 ƒ 139,23 en van ƒ 3000 ƒ 512,20 in die belasting worden bijgedragen. Toch was men nog genoodzaakt, deze voor het volgend jaar weer met ƒ 100.000 te verhoogen 2). •) Jhr. Mr. D. J. de Geer. Zie handelingen Tweede Kamer 1920/1921, blz. 246 (geciteerd uit de N. R. Ct.). •) Zie Gemeentebelangen 1919/1920, blz. 378. Wij zagen, dat de Regeering vele noodlijdende gemeenten te hulp kwam door een uitkeering uit de opbrengst der oorlogswinstbelasting (wet van 22 Juni 1916, St.bl. no. 288). Het aanvankelijk voorgestelde standaardpercentage dier belasting was daartoe van 25 op 30 gebracht, met de uitgesproken bedoeling om de verhooging ten bate dier gemeenten te brengen, welke door de crisis het zwaarst getroffen waren. Driemaal vond een uitkeering plaats, in totaal ƒ110.500.000. Daarbij liet de Regeering zich voorlichten door een commissie uit de Gedeputeerde Staten der verschillende provinciën. De aan de eerste uitkeering verbonden voorwaarde, dat zij slechts zou strekken ter vergoeding van gederfde „rechten en loonen", werd later verruimd en wel zoodanig, dat de volgende zouden dienen als tegemoetkoming in alle crisisschade; enkel voor de buitengewone, de crisis-uitgaven dus*). Dat dit laatste ernstig gemeend was, ondervond de gemeente Den Helder. Daar besloot men de begrooting voor 1921 zoodanig te wijzigen, dat de post „opbrengst van den hoofdelijken omslag" met het bedrag der uitkeering oorlogswinstbelasting werd verlaagd. Gedeputeerde Staten onthielden aan dat raadsbesluit hun goedkeuring. Het daarvan ingestelde beroep werd bij Koninklijk besluit van 22 Februari 1922, no. 18, ongegrond verklaard 2). Dezelfde kwestie deed zich voor met Wormer, waar men de begrooting sluitend had gemaakt met de opbrengst der oorlogswinstbelasting. Hangende het tengevolge daarvan gerezen geschil, ontving deze gemeente haar uitkeering krachtens de wet van 1897 niet en zij moest daardoor zelfs een tijdlang haar betalingen staken 8). l) Zie Gemeente-stem no. 3682. •) Dit was een tegenvaller voor de Heldersche belastingbetalers, want nu moest de reeds zoo drukkende factor van den hoofdelijken omslag nog meer worden verhoogd, zoodat het hoogste percentage tot 26.79 steeg bij een inkomen van/15000. (Zie Gemeentebelangen 1920/21, blz. 364.) ») Zie Gemeentebelangen 1921, blz. 58. Doch de uitkeeringen uit de oorlogswinstbelasting waren slechts tijdelijk; afdoende hulp konden zij daarom niet brengen. Toen de valuta tijdens en in de eerste na-oorlogsche jaren met ongeveer 60 % was gedaald, verminderde de uitkeering krachtens de wet 1897 naar gelijke verhouding in waarde. Een regeeringsvoorstel tot verhooging werd 14 December 1920 ingediend. De daarbij gevoegde memorie van toelichting gewaagde van het échec der Staatscommissie 1903 en deelde al aanstonds mede, dat ook thans geen afdoend plan tot verbetering kon worden overgelegd. Doch de nood was in vele gemeenten hoog; ook de belastingverruiming zou geen heil brengen; de plaatselijke inkomstenbelasting was in vele gemeenten reeds opgevoerd tot een peil, hetwelk naast de rijksbelastingen ontoelaatbaar Was en eindelijk: de bestaande uitkeering was door de gewijzigde omstandigheden practisch belangrijk in waarde gedaald. Vol vaderlijke zorg. Doch ook vergezeld van een strenge vermaning: „tevens is den gemeenten „duidelijk te maken, dat slechts zeer noode hulp wordt verleend en dat, mocht na korten tijd andermaal een crisis als „de huidige intreden, ernstig zal zijn te overwegen, of de „autonomie ten aanzien van de gemeentefinanciën, hoe hoog „ook te waardeeren, wel gehandhaafd kan blijven". En verder: „zal aan de gemeenten hare autonomie in haren alouden „aantrekkelijken vorm verzekerd blijven, dan moet het Rijk „van zijne zijde er ook staat op kunnen maken, dat al te vrijgevig beheer van de plaatselijke financiën niet ten slotte „een pretentie op 's lands kas schept. Een gemeenteraad, die „vrijelijk uitgaven gelast, de middelen tot dekking overlatende „aan den Minister van Financiën, zou met eene macht bekleed „zijn, welke in geen staatsbeleid geduld kan worden". De hulp zou tijdelijk zijn; van jaar tot jaar te verleenen, naar mate van de behoefte; geen uitkeering, die gelijken tred hield met alle financieel beleid. Dit waren in 't kort de beginselen, waardoor de Regeering zich had laten leiden. Aan de hand daarvan was een stelsel ontworpen, volgens hetwelk de bestaande rijksuitkeering tot een maximum van 100 % zou worden vermeerderd al naar gelang de gemeentelijke inkomstenbelasting of hoofdelijke omslag, gemiddeld over de belastingjaren 1917, 1918 en 1919, met 10 % of meer de hoofdsom der rijksinkomstenbelasting over 1918/1919 had overtroffen. De jaarlijksche kosten voor het Rijk zouden 10 a 11 millioen hooger worden1). Ongeveer tegelijkertijd hadden de leden der Tweede Kamer Jhr. Mr. D. J. de Geer, J. van den Tempel en Mr. M. W. F. Treub, een initiatief-voorstel van gelijke strekking ingediend. Dit beoogde in de eerste plaats bestrijding van zwaren gemeentelijken belastingdruk, door de progressie der plaatselijke inkomstenbelasting zoodanig te beperken, dat deze die der rijkainkomstenbelasting met niet hooger dan 10 % te boven zou kunnen gaan. Bij de bespreking van het wetsvoorstel tot veiTuirning van het gemeentelijk belastinggebied, toen er sprake was van afschaffing der plaatselijke inkomstenbelasting, zagen wij becijferd, hoe hoog in verhouding tot de rijksbelasting de eerste hier en daar was opgevoerd. Voor het wegens de verlaging dier belasting te lijden verlies zouden de gemeenten een compensatie vinden in een verhoogde rijksuitkeering. De grootte daarvan werd door twee factoren bepaald, ten eerste door den druk der plaatselijke directe belastingen en ten tweede door de uitkeering krachtens de artt- i—9 der wet 1897 (dus zonder art. 9bis). Het percentage, waarmede de gemiddelde opbrengst der plaatselijke directe belastingen naar het inkomen in 1919 en 1920, resp. 1919/1920 en 1920/1921, dat van de hoofdsom der rijksinkomstenbelasting overtrof, met 1 % vermenigvuldigd, zou de percentsgewijze verhooging der bestaande uitkeering per inwoner aangeven tot een maximum van 300 %. Eindelijk, schrapping van art. 9bts der wet 1897. Dit laatste zou niets anders zijn dan ») Bijlagen Handel. Tweede Kamer 1920/1921, no. 851. een logisch gevolg van de in 1920 tot stand gekomen kosten verdeeling tusschen Rijk en gemeente in zake het lager onderwijs, waarop het in stand gebleven art. 9bis feitelijk inbreuk maakte. De regeling zou slechts voor de jaren 1921 en 1922 gelden en per jaar aan het Rijk 35 a 40 millioen kosten x). Men ziet, beide regelingen vormden eigenlijk een correctief op de tot stand gekomen belastingherziening. Doch zij bouwden — en dat was de kardinale fout — nog voort op de verouderde grondslagen der wet van 1897. Een tusschentijds plaats vindende kabinetscrisis vertraagde den loop dezer voorstellen. Na het aftreden van den minister Mr. S. de Vries Czn. op 28 Juli 1921, trad als minister van Financiën op Jhr. Mr. D. J. de Geer, de eerste onderteekenaar van een dezer voorstellen.- ') Bijlagen Handel. Tweede Kamer 1920/1921, no. 348. HOOFDSTUK X De Staatscommissie 1921 Kort na het optreden van minister De Geer werd bij Koninklijk besluit van 18 Augustus 1921, no. 85, opnieuw een staatscommissie benoemd, die tot taak had, een oplossing van het vraagstuk der verhouding tusschen rijks- en gemeentefinancièn voor te bereiden. De commissie telde slechts 5 leden. Voorzitter was de Commissaris der Koningin in Utrecht, Mr. Dr. F. A. C. Graaf van Lynden van Sandenburg, die in de vorige commissie het secretariaat had bekleed, terwijl de kamerleden Mr. M. W. F. Treub, Mr. M. J. C. M. Kolkman, J. van den Tempel en Mr. J. A. de Wilde verder deel uitmaakten van de commissie. Als haar secretaris trad op de griffier der Staten van Utrecht, Mr. Dr. A. van Doorninck. Voorts trok Jhr. De Geer op 29 Augustus 1921, mede namens de andere onderteekenaren, het initiatief-voorstel in. Tegelijkertijd werd ingediend een nota van wijziging op het regeeringsontwerp, waardoor dit in overeenstemming werd gebracht met het ingetrokken ontwerp-De Geer c. s., derhalve een regeling alléén voor de jaren 1921 en 1922 en schrapping van art. 9bis der wet van 1897, ingaande 1 Januari 1922; doch met behoud van het maximum van het regeeringsvoorstel. De Regeering verwachtte nu, dat in verband met de instelling der staatscommissie met bekwamen spoed naar een oplossing van het vraagstuk der financieele verhouding zou worden gestreefd en een geheel nieuwe regeling, wellicht tegen 1923, tot stand zou komen. Maar onverwachts bracht zij een nieuw element naar voren, door verband te leggen tusschen het aandeel der gemeenten in de oorlogswinstbelasting en deze nooduitkeering. De drie uitkeeringen uit de opbrengst van genoemde belasting waren te zamen nog gebleven beneden het bedrag van het voor de gemeenten gereserveerde zesde deel der geheele opbrengst, welke ongeveer ƒ 750.000.000 bedroeg. Het overschot daarvan werd nu bestemd voor de nooduitkeering. Dit was een teleurstelling, of nog erger, want in vele gemeenten had de uitkeering uit de opbrengst der oorlogswinstbelasting de crisisschulden maar voor een deel gedekt. De nooduitkeering zou dus putten uit een fonds, dat toch reeds krachtens wettelijke beslissing voor de gemeenten was bestemd 1). Intusschen, de minister zag zijn ontwerp zonder veel discussie tot wet verheven. (Wet van 12 November 1921, St.bl. no. 1173.) De beteekenis der nooduitkeering blijkt uit de volgende cijfers. In 1921 bedroeg de totale uitkeering krachtens de wet van 1897 ƒ 13.563.193,30 en de nooduitkeering ƒ 10.221.818,05 en in 1922, na de schrapping van art. 9bis, respectievelijk: ƒ 18.319.227,33 en ƒ 13.847.902,43 *). De invoering van de belasting wegens waardevermeerdering van onroerende goederen (Werthzuwachssteuer) werd, trouw aan haar belofte, den 14den Maart 1921 door de Regeering bij de Tweede Kamer voorgesteld. De belasting zou worden geheven door het Rijk ten behoeve der gemeenten. Tweeërlei zou hare toepassing zijn. Voor den eigendom van natuurlijke personen was . zij slechts verschuldigd bij overgang onder levenden of bij overlijden; zij werd verhaald op den verkrijger, onder aansprakelijkheid van den vorigen eigenaar, resp. zijne erven. Voor den eigendom van rechtspersonen was zij periodiek, telkens na tien jaren, verschuldigd. Het tarief was 25 ten honderd van het verschil in waarde tusschen het tijdstip der heffing en dat van den laatstvoorafgaanden overgang, resp. ') Zie Weekblad v. Gemeentebelangen 1922, blz. 26. ") Zie Verslag Staatscommissie 1921, blz. 29. Roovers - Plaatsel. bel. 16 den aanvang van het laatstverloopen tienjarige tijdvak x). De kritiek op dit voorstel, zoowel in als buiten de Tweede Kamer, was vernietigend. De tijdens en kort na den oorlog heerschende haussepaniek der onroerende goederen was geluwd, het wetsontwerp hield geen rekening met waardevermindering; zou omslachtige administratie en moeilijke schattingen veroorzaken — de waarde was zeer dikwijls fictief! —; de splitsing in tweeën werd afgekeurd; het schrale platteland zou er niet van profiteeren, wel die gemeenten, Welke over het algemeen reeds krachtig vooruit gingen; kortom er bleef van het voorstel niet veel over! 2) Wij kunnen de verdere bespreking ervan dan ook wel staken met de mededeeling, dat het voorstel op 21 Januari 1923 door de Regeering werd ingetrokken. Aan de gemeenten was tot 1 Mei 1922 de tijd gelaten hare belastingverordeningen in overeenstemming te brengen met de wet van 30 December 1920, St.bl. no. 923. Moeilijkheden deden zich voor in dien overgangstijd, vooral met betrekking tot het gewijzigd systeem der forensenbelasting en tevens omdat de eene gemeente hare belastingheffing nog baseerde op de voorschriften der oude wet, terwijl de andere zich reeds bij de nieuwe bepalingen had aangesloten. Om daarin te voorzien kwam de wet van 22 Mei 1922, St.bl. no. 361. In hoofdzaak bevatte deze technische verbeteringen. Doch ook was daarbij het beroepsrecht over kwesties van hoofdverblijf van de Kroon in eerste instantie naar de Gedeputeerde Staten overgebracht. Behalve eenige algemeene regelen ten aanzien van de richtige heffing van directe belastingen (wet van 29 April 1925, St.bl. no. 171) en van het overschrijden van in de belastingwetten gestelde termijnen van bezwaar of beroep (wet ') Bijlagen Handel. Tweede Kamer 1920/1921, no. 445. ') Zie Gemeentestem nos. 3643, 3652. van 28 Juni 1926, St.bl. no. 227), waarbij rijks- en gemeentebelastingen op denzelfden voet werden behandeld, heeft de wetgever daarna nog eenige correcties aangebracht in het gemeentelijk belastingstelsel. De eerste gold de heffing van opcenten op de dividend- en tantièmebelasting. De facultatieve 18 gemeente-opcenten werden omgezet in vaste en gevoegd bij de 30, welke door het Rijk ten behoeve der gemeenten werden geheven, waardoor deze tot 48 stegen (wet van 17 April 1925, St.bl. no. 146). De tweede betrof een wijziging van art. 247 der gemeentewet in dien zin, dat bij stijging der opcentenheffing op de personeele belasting boven 50, deze met progressie zou kunnen geschieden (wet van 28 December 1926, St.bl. no. 432). De derde gold art. 26ö£ der gemeentewet; voortaan zou de beschikking van den gemeenteraad op een belastingreclame gemotiveerd moeten zijn. De bedoeling van deze aanvulling was de taak der raden van beroep zooveel mogelijk te verlichten (wet van 7 Februari 1929, St.bl. no. 38). Belangrijker was de wet van 18 Mei 1929, St.bl. no. 230, waarbij aan art. 238 der gemeentewet een nieuwe zinsnede werd toegevoegd, welke aan precario-heffing van voorwerpen in of boven den openbaren weg of het openbaar water een positieven wettelijken grondslag verschafte. Aanleiding daartoe was een Uitspraak van ons hoogste rechtscollege, waarbij'de verbindbaarheid van zoodanige heffing aangetast was. In het bedoelde arrest werd n.1. aangenomen, dat door het in art. 238 opgenomen voorschrift slechts „wordt gedoeld op een gebruik „of genot, overeenkomstig de bestemming van het gemeente„werk enz." (arrest H. R. 2 November 1927). Kort reeds na het tot stand komen der belastingregeling 1920 was bij Koninklijke boodschap van 11 Augustus 1924 *) een tamelijk uitvoerig voorstel ingediend tot wijziging daarvan. Het ging in hoofdzaak om de forensenbelasting. In 1920 was ') Bijlagen Handel. Tweede Kamer 1923/1921, no. 416. deze ten slotte een onderdeel gebleven van de naar het volle inkomen geheven plaatselijke inkomstenbelasting. Een onbillijke behandeling van belastingschuldigen vloeide daaruit voort. Wanneer b.v. iemand, elders wonende, in een gemeente een ontginning ter hand nam, die hem verlies opleverde, zag hij bovendien aldaar zijn ondernemingsgeest nog gestraft met een zwaren aanslag in de plaatselijke inkomstenbelasting; ook werd het vertrek van buitenplaatsbezitters er door in de hand gewerkt. Toen de gemeentebesturen, die zelf belanghebbende waren, de belasting geheel in handen hadden, werden de onbillijkheden meer of minder verzacht. Maar nu de rijksadministratie de gemeentelijke verordeningen moest toepassen, kon zij dit moeilijk anders dan zakelijk doen en nu sprongen de fouten in het oog. Met het belasten van den forens naar zijn volle, ook elders verdiend inkomen moest gebroken worden. Voor de bedrijfsforensen diende de forensenbelasting te worden ingericht op den voet van opbrengstbelasting en voor de woonforensen enkel naar den duur of den aard van het verblijf. Zij moest derhalve van de gemeentelijke inkomstenbelasting worden losgemaakt. In niet geringe mate werd het werk van de rijksbelastingadministratie bemoeilijkt door de ongelijke regeling van den aftrek voor noodzakelijk levensonderhoud in de verschillende gemeenten. Om hierin te voorzien werd voorgesteld daarvoor in de wet algemeene voorschriften op te nemen, zoodat ten minste eenige uniformiteit zou ontstaan. Eenige technische wijzigingen kwamen eindelijk nog tegemoet aan bezwaren, welke bij de toepassing der verordeningen door de rijksbelastingadministratie werden gevoeld. Hoewel reeds den lOden December 1924 het Voorloopig Verslag van het afdeelingsonderzoek verscheen, kwam er in de verdere behandeling van het wetsvoorstel na dien tijd geen voortgang. Men wachtte op de groote gebeurtenis, welke de Staatscommissie moest voorbereiden. In den aanvang hield deze zich in hoofdzaak bezig met het vraagstuk der nooduitkeeringen. De optimistische verwachting van den minister van Financiën, dat een definitieve regeling tegen 1923 voorbereid zou kunnen zijn, bleek niet te vervullen. De commissie gaf den 24sten October 1922 in een schrijven aan den minister de gronden aan, waarop een voor een overgangsperiode na 1923 geldende regeling zou moeten steunen. Het was een navolging van het denkbeeld van haar voorgangster, de commissie van 1903, ten aanzien van de punten, waaromtrent deze eenstemmigheid had verkregen, n.1. intrekking der wet van 24 Mei 1897 (St.bl. no. 156), vergoeding aan de gemeenten van de kosten der krankzinnigenverpleging en de helft der jaarwedden van den burgemeester en den secretaris. Bovendien nog nooduitkeeringen aan zwaar belaste gemeenten. Daarna adviseerde zij op 29 Mei 1923 nog omtrent een voortzetting der noodregeling voor de jaren 1923 en 1924. Inmiddels werd, tengevolge van een kabinetscrisis, de minister van Financiën De Geer op 11 Augustus 1923 opgevolgd door H. Colijn. De toestand van 's Rijks schatkist was „zorgwekkend", er was een nadeelig saldo van 116 millioen, dat weggewerkt moest worden. De toon der millioenennota van den nieuwen minister was somber; alle maatregelen, waaruit hoogere uitgaven zouden voortvloeien, dienden te worden vermeden; eenige aanhangige wetsvoorstellen zouden blijven liggen; de werkloosheidssteunregelingen moesten teruggewezen worden naar de armenwet, zij het in bijzondere gevallen met rijkssteun, doch dan ten laste van den gewonen dienst; versobering bij alle rijksdiensten; stopzetting der periodieke traktementsverhoogingen; opvanging van het automatisch accres der onderwijsuitgaven; velerlei maat- regelen moesten dienen om het evenwicht te herstellen1). Des niinisters ambtsvoorganger had op 11 April 1923 in de Eerste Kamer nog de verklaring afgelegd, dat de Regeering voornemens was een ontwerp tot verlenging van de nooduitkeering aanhangig te maken. Spoedig evenwel werden de gemeentebesturen na het optreden van dezen minister uit een mededeeling van de Gedeputeerde Staten gewaar, dat daarop niet te rekenen viel. Dat was een groote teleurstelling. Er waren gemeenten, die in moeilijkheden zouden komen. Vele plattelandsgemeenten, vooral in Friesland, leden thans tengevolge van den landbouwcrisis *). De minister, die in zijn eigen ressort drastische maatregelen nam, was echter niet te overreden. In niet geringe mate werd de arbeid der Staatscommissie belemmerd — immers het was zeer moeilijk vergelijkend materiaal te verkrijgen — door het verouderde systeem der begrooting en rekening, hetwelk bovendien in de onderscheiden provinciën nog verschillend was. Reeds in 1920 had de Staatscommissie in zake de herziening der gemeentewet aangedrongen op uniformiteit in dezen en voorgesteld een bepaling in de gemeentewet op te nemen, volgens welke de modellen voor alle gemeenten des lands zouden worden vastgesteld bij algemeenen maatregel van bestuur. Een algeheele herziening der gemeentewet zou echter nog wel eenigen tijd op zich laten wachten. De oplossing werd in 1923 gevonden, toen op voorstel van de griffiers der provinciale staten door de Gedeputeerde Staten van de onderscheiden provinciën begrootings- en rekeningsvoorschriften werden vastgesteld, welke, evenals de daarbij behoorende modellen, voor alle provinciën gelijk zouden zijn. In het belang eener blijvende eenvormigheid werd een centraal adviescollege ingesteld, >) Wü zagen reeds, dat than. ook de sedert 1840 verleende rijkssubsidie van ƒ40 per patiënt voor de verpleging van krankzinnigen werd ingetrokken. ^ Zie Weekblad v. Gemeentebelangen 1923, blz. 259. welks taak het is, de Gedeputeerde Staten te adviseeren omtrent de toepassing dezer voorschriften. Het college is samengesteld uit twee griffiers en een vertegenwoordiger van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Men ziet, dat de gemeentebesturen, die de vooracbriften moeten toepassen, niet in het adviescollege vertegenwoordigd zijn. Bij Koninklijk besluit van 29 October 1925, no. 26, werd de samenstelling der Staatscommissie in zake de financieele verhouding gereorganiseerd. Mr. M. J. C. M. Kolkman was overleden en aan Mr. M. W. F. Treub werd op zijn verzoek een eervol ontslag verleend, evenals aan den secretaris Mr. Van Doorninck, thans Thesaurier-Generaal bij het Departement van Financiën, die echter tegelijk tot lid werd benoemd. De overige nieuw benoemde leden waren Mr. R. J. H. Patijn, oud-lid van de Tweede Kamer, Mr. S. J. L. van Aalten, lid van de Tweede Kamer, Mr. A. Jonker, directeur der Vereeniging van Nederlandsche gemeenten, H. van Boeyen, lid van de Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland en J. A. H. Steinweg, burgemeester van Ambt en Stad Delden. Tot secretaris werd benoemd Mr. A. C. Josephus Jitta, die later werd vervangen door Mr. C. W. de Vries. Zes jaren na haar instelling, op 1 Augustus 1927, verscheen het verslag der commissie. Het onderwerp was aan alle kanten beschouwd. Stelselloosheid heerschte er ten aanzien der bestaande rijkssubsidieering; een algemeene rijksuitkeering was verwerpelijk; de wet van 24 April 1897 behoorde te vervallen; eensdeels wijl zij verouderd is — het recht op vergoeding wegens gemis van de accijnzen toch was vervallen door de aan de gemeente door den rijkswetgever geschonken uitbreiding van haar belastinggebied! — en anderdeels, wijl „een belooning voor het uitvoeren van rijkswetten" een vaag begrip vertegenwoordigt: nu eens heette het: „uitvoerende organen" van het rijksgezag (Memorie van Toelichting wetsontwerp-Treub, 1915); dan weer: „de staat noodzaakt de gemeente tot uitgaven in het algemeen landsbelang" (Memorie van Toelichting wet 1897). Daarbij was de wet te kort geschoten in het beteugelen van den belastingdruk in de zwaarst belaste gemeenten. De behoeften verplaatsten zich, de economische positie der gemeenten wijzigde zich, doch de wet bleef onbewogen. Dit was niet geheel de schuld van den wetgever van 1897. Sprenger van Eyk had toch verklaard, dat voortaan nieuwe wetten geen nieuwe lasten zouden opleggen zonder vergoeding. Dit laatste moest in de toekomst niet meer plaats vinden. Er bestaat — zoo vervolgde de commissie — een recht op uitkeering. Deze moet gelijken tred houden met de verplichte wettelijke voorgeschreven uitgaven. Die van art. 205a tot en met w der gemeentewet komen niet in aanmerking, voor zoover zij niet ook van elders aan de gemeentebesturen zijn opgelegd. Dus enkel die, welke aan de gemeenten worden opgelegd door de gemeentewet zelf of bij bijzondere wetten (art. 205*). De bestuurshandelingen, waartoe deze wetten en ook vele algemeene maatregelen van bestuur de gemeente verplichten, zijn van beslissenden invloed op de werkzaamheden van den burgemeester, den secretaris, de wethouders, den ontvanger en tevens op omvang en bezetting der secretarie. Tal van huishoudelijke uitgaven worden gedeeltelijk ten behoeve van het rijk gedaan. Op de gemeentesecretarieën wordt veel werk verricht, uitsluitend in het algemeen landsbelang. Het Rijk geeft daarvoor geen vergoeding. Daaraan moet een einde worden gemaakt. De commissie ontwikkelde voor deze rijksuitkeeringen een stelsel, waarvoor als basis van berekening genomen werd de helft der jaarwedden van den burgemeester, den gemeentesecretaris, den gemeente-ontvanger, de wethouders, voorts de nettokosten der plaatselijke secretarie, alsmede die van de uitvoering van verschillende rijkswetten, waarvoor geen speciale vergoeding werd verleend. Behalve in de helft der jaar- wedden van den burgemeester en den secretaris zou de vergoeding worden uitgedrukt in een hoofdgeld, verschillend naar het aantal inwoners der gemeente: 20.000 inwoners ƒ 1,50 per inwoner, de volgende 30.000 inwoners ƒ 1,75 per inwoner, de daarop volgende 150.000 inwoners ƒ 2 per inwoner en boven 200.000 inwoners ƒ 2,25 per inwoner 1). Afzonderlijk zou worden uitgekeerd een derde van de netto-kosten der verpleging van armlastige krankzinnigen. Voor de politie, wijl de kosten daarvan met de grootte der gemeente relatief toenemen, werd in dit raam een afzonderlijke indeeling der gemeenten voorgesteld in 4 klassen, met een vergoeding, varieerende van 25—40 %, t. w.: 25 voor de gemeenten beneden 20.000 inwoners, 30 voor de gemeenten tusschen 20.000 en 50.000 inwoners, 36 voor de gemeenten tusschen 50.000 en 200.000 inwoners en 40 voor de gemeenten met meer dan 200.000 inwoners. Behalve de verplichte wettelijke, doet de gemeente belangrijke uitgaven tot behartiging van algemeene belangen, waartoe zij niet wordt verplicht; belangen, welke echter niet uitsluitend en zuiver van plaatselijken aard zijn en die stellig op den duur voor rijksrekening zouden komen, indien de gemeente zich daartoe niet meer genoopt voelde. Hier werd gedacht aan verschillende takken van gemeentelijken dienst als armenzorg, werkloosheidszorg, ziekenzorg, zorg voor maatschappelijk ongeschikten enz., welke niet meer als vroeger zuiver plaatselijk zijn georiënteerd. Zij brengen hun eigen kosten mede, waarin het Rijk bijdragen moet verleenen, evenredig aan de draagkracht der plaatselijke bevolking en aan de behoeften der gemeenten. Per onderwerp, in verband met een mogelijk later overnemen door het Rijk, dient een regeling *) De Staatscommissie in zake de bezoldiging van burgemeester en ambtenaren en werklieden der gemeente, ingesteld bij K. B. van 9 Dec. 1918, no. 69, had in haar voorloopig verslag, dd. 4 Sept. 1920, reeds in overweging gegeven, de helft der jaarwedden van den burgemeester, den secretaris, van een minimum getal ambtenaren der secretarie en van de politie alsmede de geheele jaarwedden van de ambtenaren van den burgerlijken stand voor rijksrekening te nemen. te worden getroffen. De aan de medebetaling van het Rijk onafscheidelijk verbonden medewerking zou, in verband met de zelfstandigheid der gemeente, kunnen worden samengevat in drie termen: „hulp, toezicht, invloed". Ten aanzien van de kosten van het lager onderwijs ontwierp zij een partieele regeling, hierop neerkomende, dat het Rijk aan de gemeente een tegemoetkoming verleent van ten hoogste 50 % in de exploitatiekosten. In geval een gemeente op grond van deze voorstellen minder zou ontvangen dan de uitkeering krachtens de wet 1897, werd als overgangsmaatregel voorgesteld deze voor 1928 ten volle te garandeeren en het verschil over de jaren 1929 tot en met 1932 telkens met 1/6 te verminderen, totdat de garantie in 1933 verviel. Voorts stelde zij nog voor, aan bepaalde noodlijdende gemeenten in bijzondere omstandigheden steun te verleenen (behoeftige gemeenten), waartoe de mogelijkheid reeds was geopend door de opneming van een begrootingspost in het Ve Hoofdstuk der Staatsbegrooting, dienst 1925, art. 40; dienstjaar 1926, art. 38 en dienstjaar 1927, art. 36. De steun zou verleend kunnen worden in den vorm van bemiddeling of garantie voor een geldleening of door subsidie, waarin in den regel voor de helft door de provincie zou moeten worden bijgedragen. Zoodanige gemeente zou daartoe zich onder het onmiddellijk toezicht moeten stellen van de ministers van Binnenlandsche Zaken en Landbouw en van Financiën. Eindelijk wenschte zij de instelling van een permanente commissie voor de gemeentefinanciën, die gekend zou moeten worden in alle vraagstukken, welke de financieele verhouding van het Rijk en de gemeente raken en tevens de bevoegdheid zou bezitten, ongevraagd de Regeering te adviseeren. Bovendien achtte de commissie het noodzakelijk, dat aan het departement van Financiën een ambtelijk bureau voor de gemeentefinanciën werd ingesteld. De kosten van de gezamenlijke rijksuitkeeringen werden op ruim 37 millioen berekend. Krachtens de wet van 1897 werd ër^ reeds ongeveer 18 millioen uitgekeerd, zoodat de uit hare voorstellen voortvloeiende verhooging aan het Rijk jaarlijks ongeveer 19 millioen zou kosten. Een belangrijke verhooging, doch twee invloedrijke factoren moesten hierbij in het oog worden gehouden: 1°. de koopkracht van het geld was sedert 1897 belangrijk minder geworden; 2°. de in 1897 geboden hulp moest vergeleken worden met het totaal bedrag der staatsuitgaven in dat jaar en met de daarna aan de gemeenten opgelegde uitbreiding van overheidsbemoeiingen en andere verplichtingen. Aan het verslag waren toegevoegd de voor de toepassing harer denkbeelden te bezigen modellen voor wetsontwerpen (rijksuitkeeringswet en wet tot regeling van den steun door het Rijk aan in nood verkeerende gemeenten). Een afzonderlijke nota van het lid Mr. A. van Doorninck gaf uiting aan diens afwijkende meening ten aanzien van het recht der gemeente op uitkeering van het Rijk. Dit recht bestaat niet. Het verheffen der uitkeeringstheorie tot een blijvend rechtsbeginsel is onjuist. De machtige werkelijkheid is deze, dat volgens de bepaling van art. 144 der grondwet, de gemeente hare medewerking verleent aan de uitvoering der wet, zoo dikwijls deze dat vordert, terwijl art. 205 der gemeentewet de uit deze medewerking voortvloeiende kosten tot een gemeentelast heeft verklaard. Of het een óf het ander. Autonomie brengt mede het dragen van eigen kosten; moet de Staat betalen, dan dient de gemeente op te gaan in het staatsgezag. De voorkeur moet worden gegeven aan het eerste; elke taakverdeeling dient dan grondig te worden herzien; de mogelijkheid moet bestaan, dat de gemeente van haar taak kan worden ontheven. Rijksvergoeding voor onverplichte diensten is weinig minder bedenkelijk. Hier zouden de staatsfinanciën ter beschikking van het gemeentebestuur worden gesteld. De gemeente zou het initiatief nemen en den Staat laten betalen! De steller der nota gaf niet aan, op welke wijze hij zich een regeling dacht, waarin de gemeentebesturen zich zouden voegen naar het rijksgezag, hetzij als autonome lichamen, die zich voor alles, wat hun werd opgedragen, zelf de middelen verschaffen; hetzij als bloot ondergeschikte uitvoerders van het centrale gezag. Bij het eindigen van haar taak vond de commissie zich — was het een gelukkig voorteeken? — weder geplaatst tegenover denzelfden beheerder van 's lands schatkist, die haar in 1921 tot haar werk had ingeleid. Zou de arbeid der commissie vrucht dragen? Het element, dat in 1865 niet of slechts in geringe mate aanwezig was — de ongelijkheid in belastingdruk —, drong meer en meer naar voren, gaf aan het probleem een gansch ander aanzien en werd zelfs overheerschend. Had de commissie aan dit vraagstuk niet te weinig aandacht geschonken? Het stond niet in haar opdracht; zij moest onderzoeken: „hoe op de meest doeltreffende wijze de financieele verhouding tusschen het Rijk en de gemeenten zal zijn te regelen". Men betaalde in 1927 van een inkomen van ƒ 5000 te Wassenaar/52,91 en te Steenwijk ƒ 683,63 aan plaatselijke inkomstenbelasting; in de eerste gemeente geen opcenten op de rijksbelastingen; in de laatste bovendien nog 50 opcenten op de personeele- en 100 op de vermogensbelasting v). Tegenover dergelijke tegenstellingen verbleeken de andere onderdeden van het vraagstuk der financieele verhouding. Algemeene nivelleering van gemeentelijke belastingen is zoo goed als onmogelijk wegens de bijzondere eigenaardig- ]) Zie Gemeente-stem no. 4017. heden der verschillende gemeenten; zou zelfs onbillijk zijnMaar cijfers als deze riepen om verandering. Het woord, een halve eeuw geleden door Prof. Buys gesproken, was, wellicht in anderen zin, weer actueel geworden: „Wanneer onze Staat aan belastingen heft 84 millioen, „provinciën en gemeenten te zamen 30 millioen, dan heeft „de staatsman niet op te lossen het probleem, hoe 84, maar „hoe 114 millioen gelijkelijk over de onderdanen te verdeelen „zijn" ') Prof. Mr. J. T. Buys, Zie Staatkundig en Staathuishoudkundig Jaarboekje voor 18S2, blz. LV. HOOFDSTUK XI De wet van 1929 Kort na het verschijnen van het verslag der Staatscommissie deelde minister De Geer mede, dat hij zich met hare conclusies niet kon vereenigen en dat de Regeering met een zelfstandig wetsvoorstel zou komen. Inderdaad werd bij Koninklijke boodschap van 29 September 1928 het aangekondigde voorstel van wet tot regeling van de financieele verhouding tusschen het Rijk en de gemeenten aan de Tweede Kamer ingediend *). De Memorie van Toelichting, de onderteekening dragende van de ministers van Financiën en van Binnenlandsche Zaken en Landbouw, een belangrijk stuk werk, gewaagde wel van een groote waardeering voor den arbeid der commissie, doch eveneens van overwegende bezwaren tegen het door haar ontwikkelde systeem, waarbij „weliswaar aan de gemeenten „een uitkeering wordt toegekend, die op billijker grondslag „berust dan die van de wet van 24 Mei 1897, St.bl. no. 156, „maar waarbij geen rekening wordt gehouden met het verschil „in draagkracht en dientengevolge met het buitengewoon „groote verschil in belastingdruk, dat thans in de verschillende „gemeenten bestaat en dat, naar het zich laat voorzien, bij „invoering der (door de commissie) ontworpen wet grooten„deels zou blijven voortduren". Uit deze passage van de Memorie van ToeUchting komt tot uiting het zwaartepunt van hetgeen door de Regeering werd beoogd, n.1. bestrijding van de ongelijkheid van den gemeentelijken belastingdruk. Hier werd een nieuw geluid vernomen. ') Zie: Bijlagen Handelingen Staten-Generaal 1928—1929, no. 182. 1—tl. Het beginsel, dat de bestaande regeling van de financieele verhouding tusschen het Rijk en de gemeenten beheerschte, welke nog gedeeltelijk voortbouwde op dat van 1865, kon niet meer gelden sedert de gemeenten haar belastinggebied zoo belangrijk hadden zien verruimd. Het standpunt der Staatscommissie, dat vergoeding behoorde te worden gegeven voor het verrichten van rijkswerk, al of niet door de wet opgelegd, werd evenmin aanvaard. De onderteekenaren der Memorie van Toelichting ontkenden het bestaan van een recht van de gemeenten op een uitkeering door het Rijk, eenvoudig omdat de onderlinge verhouding van beide dit uitsluit. Beide zijn toch organisch één in dien zin — zooals dit later in de Tweede Kamer door minister De Geer werd geïnterpreteerd — dat er een wisselwerking van belangen is tusschen het Rijk en de gemeenten. Een tegenstelling van belangen waarin „het recht" de hoogere eenheid zou moeten brengen, kan er derhalve niet bestaan. Niet de vraag van recht maar van doeltreffendheid vormt het probleem der financieele verhouding. Een onbillijke verdeeling van lasten en de schadelijke gevolgen daarvan maken wijziging van den bestaanden toestand noodzakelijk. In dit licht gezien beperkt het vraagstuk zich niet tot de wettelijke verplichte uitgaven, maar strekt het zich ook uit tot die vele andere, door de commissie aangeduid, waartoe de gemeenten niet wettelijk zijn verplicht, doch feitelijk zijn genoopt. De bedoeling was een machtiger greep, die Staat en gemeenten als één economische eenheid omvat en daardoor het evenwicht wil herstellen in het gezamenlijke publieke huishouden *). Laat ons thans zien, op welke wijze de Regeering zich voorstelde het beoogde doel te bereiken. ') Zie: Voorwoord vin Jhr. Mr. D. J. de Geer in: Meeningsuitingen en Beschouwingen 1929. Voorop werd gezet, behalve „een meer geëigend belastingstelsel" voor de gemeenten, een algemeene uitkeering uit 's Rijks middelen op een aanzienlijk ruimeren voet dan de bestaande. De rechtvaardiging daarvan vond de Regeering gelegen in de omstandigheid, dat het overmatige verschil in belastingdruk tusschen de gemeenten onderling voor een groot deel berustte in andere factoren, dan die welke van de gemeentelijke gestie afhankelijk zijn; in de eerste plaats dus zijn oorsprong vond in uitwendige omstandigheden — verschil in draagkracht en sociale structuur en die, naar voorts gebleken was, onafhankelijk was van bestuursbeleid. Er zou worden ingesteld een gemeentefonds, gevormd door de opbrengst van een in te voeren rijksbelasting naar het inkomen, de gemeentefondsbelasting, die geheven zou worden volgens de grondslagen van de rijksinkomstenbelasting en naar de in het wetsontwerp aangegeven tarieven (artt. 1, 9, U—13), Uit dit fonds zouden de gemeenten per inwoner jaarlijks een uitkeering ontvangen, die telkens opnieuw voor een periode van vijfjaren — dus niet voor altijd, zooals bij de wet 1897 _ vastgesteld en bepaald werd door een berekening, waarvan de gedachte ten deele een zekere gelijkenis vertoonde met die van het door minister Treub in 1915 ingediende wetsontwerp 1). Voor de berekening der uitkeering werden tot basis genomen eenerzijds de draagkracht der gemeente en anderzijds de uitgaven, in het algemeen landsbelang gedaan. Daartoe werden twee breuken opgesteld. Van de eerste was het gemiddeld belastbaar inkomen per rijksaangeslagene in de rijksinkomstenbelasting (voor de eerste periode over het belastingjaar 1927/28, voor de volgende perioden over de 5 laatstelijk afgesloten belastingjaren) de teller en dat per gemeentelijken aangeslagene de noemer. ») Zie blz. 127. De teller was dus voor alle gemeenten dezelfde. Hoe hooger het quotiënt was, hoe hooger de draagkracht der gemeente. De tweede breuk bedoelde aan te geven het totaal der uitgaven voor: politie, lager onderwijs en armenzorg (met inbegrip van de voorzieningen tegen werkloosheid) per gemeentelijken inwoner, gedeeld door het totaal dier uitgaven per rijksinwoner (voor de eerste periode over 1927, voor de volgende perioden over de vijf laatste jaren). De noemer hiervan was voor alle gemeenten dezelfde. Hoe hooger het quotiënt was, hoe zwaarder de druk dier uitgaven voor de gemeente werd geacht. Beide breuken werden met elkander vermenigvuldigd en de uitkomst daarna vermenigvuldigd met het aantal inwoners der gemeente (voor de eerste periode op 31 December 1927; voor de volgende perioden op 1 Januari daaraan voorafgaande). De totale som van de verkregen uitkomsten voor alle gemeenten tezamen werd gedeeld op de uitkomst per gemeente. Door vermenigvuldiging van de aldus voor iedere gemeente verkregen breuk met het totaal in het fonds beschikbare bedrag, werd het bedrag der uitkeering voor elke gemeente voor het eerste jaar der vijfjarige periode vastgesteld (art. 4). Het bedrag per inwoner, dat verder voor de volgende vier jaren der periode tot grondslag der uitkeering zou strekken, werd verkregen door het getal der inwoners van de gemeente op 1 Januari van het eerste uitkeeringsjaar op het bedoelde bedrag te deelen (art. 5). Twee garantie-bepalingen werden hieraan toegevoegd met de bedoeling, dat de uitkeering in eenige gemeente niet lager zou zijn dan die, hetzij krachtens de wet 1897, hetzij dan de opbrengst van de helft der plaatselijke inkomstenbelasting (art. 6). Behalve de uitkeering uit het gemeentefonds zou door het Rijk aan de gemeenten nog worden uitgekeerd de hoofdsom der grondbelasting, hetzij op de ongebouwde, hetzij op de Roovers - Plaatse!, bei. \\ gebouwde eigendommen in de betrokken gemeente geheven, naar keuze der gemeente (art. 14). In het eerste geval zou dit in hoofdzaak ten goede komen aan de plattelandsgemeenten, in het tweede geval aan de stedelijke gemeenten. De herziening van het gemeentelijk belastingstelsel, vervat in een voorstel tot wijziging der gemeentewet, die aan het stelsel van deze regeling volgens de Regeering onafscheidelijk verbonden was, mocht zeer ingrijpend worden genoemd (artt. 15—28). De Regeering gaf niet meer of minder te kennen, dat de plaatselijke inkomstenbelasting, de „hoeksteen van het gemeentelijk belastingstelsel" in de huidige economische verhoudingen —- het verzwakt gemeentelijk besef, de toeneming van het forensisme, de invloed der naamlooze vennootschap — en mede wegens haar dikwijls hinderlijke beïnvloeding van gemeentelijke grenswijzigingen, niet meer paste en vervangen diende te worden door een verteringsbelasting, die zich uiteraard op meer natuurlijke wijze verstond met de vaste outillage der gemeente. Bovendien zou er naast de gemeentefondsbelasting, de „geünificeerde plaatselijke inkomstenbelasting" geen plaats meer zijn voor afzonderlijke plaatselijke inkomstenbelastingen. De afschaffing dezer belasting en die van haar pendant, de opcenten op de rijksinkomstenbelasting, alsmede van de forensenbelasting, vormde dan ook een voornaam deel van de hier aangeboden herziening. Zooals wij reeds zagen, had het vorige kabinet al een voorstel in zake de forensenbelasting ingediend dat nog steeds niet was afgedaan *). „Een verteringsbelasting als het personeel en een zakelijke „belasting als de grondbelasting zijn in beginsel heffingen, „die een gemeente behoeft en voor haar passen", oordeelde de Regeering. Zij toch zijn niet afhankelijk van vluchtige >) Zie blz. 147. rijkdommen en zullen, veel meer dan bij een uniforme heffing door het Rijk, in handen van de gemeente op juiste en billijke wijze toegepast kunnen worden. Voorgesteld werd daarom in het complex der gemeentebelastingen op te nemen een verteringsbelasting, waartegenover door het Rijk de personeele belasting zou worden prijsgegeven. De verteringsbelasting zou worden geheven naar een vijftal van het personeel overgenomen grondslagen. Bovendien werd de bevoegdheid gegeven deze belasting ook te heffen naar andere in de belastingverordening aangegeven grondslagen, waaruit het verteringsvermogen kon blijken. De gemeente zou vrij zijn in de tarieven, doch was gebonden aan de volgorde der grondslagen en zou een of meer daarvan niet onevenredig zwaar in verhouding tot de andere mogen belasten. Aangezien de gemeenten toch in de gelegenheid zouden zijn, de tijdelijk in haar midden vertoevende personen naar den maatstaf van huurwaarde en verderen uiterlijken staat te belasten, achtte de Regeering een belasting op de woonforensen overbodig. Dat ten aanzien van de grondbelasting niet zoover werd gegaan als met de personeele belasting, vond zijn grond in de vrees voor een willekeurige toepassing door de gemeentebesturen met de daardoor veroorzaakte schade voor de provinciale kassen. Opgenomen was de bevoegdheid tot het heffen van opcenten op de gemeentefondsbelasting, die niet progressief mochten zijn en niet hooger dan die op de grondbelasting op de gebouwde eigendommen noch hooger dan 30 plus de helft van die op de vermogensbelasting. Feitelijk kwam dit dus neer op wederinvoering in beperkten vorm van een plaatselijke inkomstenbelasting. Overwogen was nog om ten aanzien van deze opcenten «en forensenbelasting te handhaven, in dien zin, dat bij ver- de uitbreiding van het aantal jaren voor de berekening van de uitgaven, die ten grondslag zouden strekken voor de eerste uitkeering tot drie; de instelling van een commissie van advies voor de uitvoering der wet; de invoering van de garantie van het tweevoud der bestaande uitkeering en van een gedifferentieerde garantie; de storting in het gemeentefonds van 50 rijksopcenten op de vermogensbelasting, waardoor het fondsbudget op 92 millioen werd geraamd en in verband waarmede het maximum gemeentelijke opcenten op deze belasting op 50 werd gebracht, invoering van een classificatie en van een zwaardere belasting van ongehuwden bij de gemeentefondsbelasting; de wijziging van de uitkeering der grondbelasting, waardoor aan alle gemeenten 75 % van de hoofdsom der geheele belasting zou worden uitgekeerd; de invoering van progressie voor de opcenten op de gemeentefondsbelasting; de vervanging van de gemeentelijke verteringsbelasting door de ten behoeve der gemeenten te heffen personeele belasting en in verband daarmede de weder opneming van de opcenten daarop in art. 240 der gemeentewet. Op 21 Februari 1929 vond een mondeling overleg plaats tusschen de beide ministers en de commissie van voorbereiding, waarna, tegelijk met het verslag dier commissie een tweede nota van wijzigingen verscheen. De voornaamste daarvan waren: de invoering van een uitkeering van de helft van de jaarwedden van den burgemeester en den secretaris tot een maximum van ƒ 2500,—; de toevoeging van een eerste klasse A aan het tarief der gemeentefondsbelasting (hoogere aftrek voor levensonderhoud voor de groote gemeenten), wijziging van het aandeel der provincie in rijksbijdragen aan noodlijdende gemeenten, waardoor dit geheel of gedeeltelijk achterwege kon blijven. Vervolgens verschenen er, behalve tal van berekeningen over de vermoedelijke comptabele en fiscale gevolgen der regeling voor de verschillende gemeenten, nog een aantal nota's van wijzigingen, in hoofdzaak betrekking hebbende op aanvulling van het gemeentefonds uit 's Rijks kas, indien het ontoereikend mocht zijn voor alle uitkeeringen, op de garantie- en limietbepalingen, op die voor de noodlijdende gemeenten en op de gemeenten, welke tusschen 1 Januari 1926 en 1 Januari 1930 zijn gevormd, of wier grenzen in dat tijdsverloop waren gewijzigd. De verschillende meeningsuitingen zoowel die van de zijde der Kamer als die in antwoord daarop van den minister, hebben overigens geen verandering gebracht in het stelsel der wet, wel wijzigingen van ondergeschikten aard. Het is derhalve overbodig daarop hier uitvoerig in te gaan. De meest volgehouden en ernstigste bezwaren kwamen van hen, die in de beperking van het gemeentelijk belastingstelsel, in het bijzonder in de afschaffing der plaatselijke inkomstenbelasting, een aanslag zagen op het beginsel der gemeentelijke autonomie. Tot het einde toe heeft de minister zich daartegen met kracht verweerd. Hij beriep zich daarbij onder meer op Professor Buys, naar wiens meening, volgens den minister, de Grondwet in zake de plaatselijke belastingen geen gemeentelijke autonomie kent x). Ook werd de instelling van een gemeentefonds, waardoor de gestie van een gemeentebestuur van invloed zal kunnen zijn op de uitkeering aan een andere gemeente, onbestaanbaar geacht met genoemd beginsel. Dit werd beantwoord met de opmerking, dat dit bezwaar nog meer zou gelden bij een stelsel van uitkeeringen, zooals door de Staatscommissie werd voorgestaan. Toen er werd gewezen op de bezwaarlijke administratieve bemoeiingen, welke er voor een gemeente zouden voortvloeien uit de heffing van een verteringsbelasting, kwam de Regeering daaraan tegemoet door de personeele belasting als ') Bijl. Handel. Tweede Kamer 1928/29. no. 182, blz. 38. rijksheffing te handhaven, terwijl de opbrengst aan de gemeenten zou worden uitgekeerd, voor zoover de heffing binnen haar gebied plaats vond. De gemeenten kregen daarbij de bevoegdheid haar eigen klasse te kiezen, verschillende tarieven te vervangen door andere of te bepalen, dat voor een of meer grondslagen geen belasting in de gemeente zal worden geheven; een en ander bij verordening te regelen. Intusschen had het wetsontwerp heel Wat beroering bij de gemeentebesturen veroorzaakt. Allerwege verdiepte men zich in beschouwingen en berekeningen. Ruim 800 van de 1100 gemeenten zouden, meende men, vallen onder de garantiebepalingen en de uitkeering zou derhalve in de meeste gevallen geen verband houden met de gedane uitgaven in het algemeen rijksbelang. In een in Januari 1929 door hem uitgegeven communiqué liet de minister van Financiën daartegen een waarschuwing hooren. Hij raadde aan, niet te veel af te gaan op de onderstelde uitkeeringen uit het gemeentefonds, aangezien de definitieve staat daarvan er op menig punt waarschijnlijk geheel anders zou uitzien dan wat daarvan thans aangenomen werd. Vele gemeenten brachten hün bezwaren tegen een ongewijzigde aanneming van het wetsontwerp in, wijl zij in de daarin opgenomen beperking van eigen belastingbevoegdheid een belemmering zagen voor de ongestoorde ontwikkeling van haar economisch bestaan. Uit den kring der provinciale besturen kwamen de Staten van Friesland op 13 Maart 1929 met een adres aan de Tweede Kamer, waarin zij protesteerden tegen het betrekken der provinciale financiën in den steun aan de noodlijdende gemeenten 1). De Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten beijverde zich, zoowel tijdens den duur van de voorbereidende als van *) Zie: Gemeente-stem no. 4043. de openbare behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer, zeer voor de belangen der gemeenten. In vele gevallen zag zij in verschillende nota's van wijzigingen haar pogingen met succes bekroond x). Maar onverzettelijk stond de minister tegenover iederen wensch, die het systeem van de voorgestelde regeling raakte, zooals hij dat zag. De van verschillende zijden vernomen tegenwerping, dat het wetsontwerp niet beantwoordde aan den eisch, dat het de indertijd gegeven verzekering zou moeten inlossen, dat zonder voldoende financieele compensatie geen nieuwe lasten op de gemeenten meer zouden worden gelegd, bestreed hij met kracht. Het daarin uitgesproken beginsel achtte hij verouderd. Het kwaad zat dieper. De fiscale gemeentelijke uitwassen toch vormden het probleem en daartegen bedoelde de regeling op te treden. Geenszins sloot dit in zich, dat het Rijk zou voortgaan in het vervolg nieuwe financieele lasten op de gemeenten te leggen. Steeds zouden voortaan bij het creëeren van wettelijke regelingen, waarvan de uitvoering voor een deel op de gemeenten zou worden gelegd, de financieele gevolgen daarvan voor hen onder de oogen moeten worden gezien. De openbare behandeling in de Tweede Kamer vond plaats tusschen 19 April en 3 Mei 1929 en die in de Eerste Kamer op 10, 11 en 12 Juni d. a. v. Er was veel opbouwende kritiek. Dit bewees, volgens minister De Geer, „dat de leidende gedachte der ontworpen regeling allerminst vreemd stond tegenover onze behoeften, verhoudingen en geestesgesteldheid". Veel gewijzigd werd het wetsontwerp niet meer, al waren de besprekingen zeer uitvoerig en de ingediende amendementen groot in getal. De voornaamste wijzigingen waren de volgende: ») Zie: Verslag der Vereeniging over 1929, blz. 63 e. v. De maximum uitkeering van de helft der jaarwedden van den burgemeester en den secretaris werd op ƒ 3000,— gebracht. De bezwaren, die vele gemeenten hadden ingebracht tegen de classificatie bij de gemeentefondsbelasting, werden ondervangen door de bepaling, dat de gemeente bij verordening zelf haar klasse kan kiezen en dat in verband daarmede de hoogere opbrengst ten gevolge van het rangschikken in de tweede of derde klasse niet uit het gemeentefonds, doch rechtstreeks uit 's Rijks schatkist zal worden uitgekeerd. Ten aanzien van de opcenten op de gemeentefondsbelasting werd bepaald, dat deze tot ten hoogste 100 kunnen worden opgevoerd, indien een gemeente er niet in slaagt de begrooting op andere wijze sluitend te maken. Doch wel het belangrijkst was de opneming bij amendement van de belasting op de woonforensen. De Regeering had deze heffing niet noodig geacht in verband met de aanvankelijk voorgestelde gemeentelijke verteringsbelasting. Toen deze niet gehandhaafd werd, verviel dit argument. De minister verklaarde zich niet tegen het amendement, doch wees er zelfs op, dat deze belasting voor enkele gemeenten van groote beteekenis was. Vastgesteld werd, dat de belasting zal worden geheven naar den duur van het verblijf, naar de huurwaarde der gemeubileerde woning of naar andere, bij de verordening vast te stellen grondslagen. Het bedrag der belasting mag echter niet onmiddellijk of middellijk afhankelijk zijn van het inkomen of van een deel daarvan. De bezwaren tegen de beperking van de bewegingsvrijheid der gemeente op financieel gebied, voornamelijk door de afschaffing der plaatselijke inkomstenbelasting en de limiteering der opcenten op de fondsbelasting, die onvereenigbaar werd geacht met het beginsel der gemeentelijke autonomie, kwamen ook bij de openbare behandeling zeer krachtig tot uiting. De minister verweerde zich tegen het principieele verwijt en gaf te kennen, dat de afschaffing van beide heffingen een essentieel bestanddeel vormde van het ontwerp en niet gemist kon worden „zonder, dat het geheele gebouw in elkaar zakte". Voor de uitgesproken verwachting, dat uit de toepassing der wet belastingverhooging zou voortvloeien, bestond z. u geen grond; de strekking van het ontwerp was, door een redelijke belasting van allen te heffen, aan de onredelijke belasting van velen een eind te maken. De minister verwachtte, dat m de zwaarst belaste gemeenten aan fondsbelasting, zelfs met een aanzienlijk getal opcenten, zeer veel minder betaald zou moeten worden dan thans aan gemeentelijke inkomstenbelasting. Het wetsontwerp, op 3 Mei 1929 door de Tweede Kamer zonder hoofdelijke stemming en op 12 Juni d.a.v. door de Eerste Kamer met 37 tegen 4 stemmen aangenomen, werd vervolgens als wet van 15 Juli 1929 opgenomen in het Staatsblad no. 388. Hetgeen wij over de afschaffing der gemeentelijke accijnzen in 1865 schreven, kan hier in eenigszins anderen zin worden herhaald; op het gebied der gemeentefinanciën was een grootsch werk tot stand gekomen x). M „Het vraagstuk, dat een nachtmerrie dreigde te worden was opgelost Op een voor ieder bevredigende wijze en duurzaam? De eerste vraag kon — een gelukkig verschijnsel bij een verscheidenheid van inzichten ten aanzien van een onderwerp, dat reeds zoovele jaren van alle kanten was beschouwd bevestigend beantwoord worden. De wet bracht „de algemeen aanvaarde oplossing' ). ') Zie blz. 86. , . «. 1K1 ») MrSJR.de Monchy in: Meeningsuitingen en Beschouwingen, blz. 161. •) Dr. F. M. Wibmut in Meeningsuitingen en Beschouwingen, blz. 1*1. Doch over de duurzaamheid dezer oplossing zal men bij gezaghebbenden twijfel ontmoeten. De maatschappelijke ontwikkeling schrijdt voort en de bemoeienissen der openbare besturen — in het bijzonder die der plaatselijke — zullen toenemen. De toekomst zal moeten leeren of de normen, die de wet stelt aan de bronnen van inkomsten der gemeente, de uitbreiding harer taak zullen kunnen bijhouden. Wij zijn van oordeel, dat met deze wet een nieuw tijdvak in de geschiedenis der gemeentelijke financiën en -belastingen werd ingeluid. In tegenstelling met al wat vroeger bestond, is de economische eenheid van Staat en Gemeente haar uitgangspunt. Dat hare grootsche constructie machtige schaduwzijden heeft, bleek reeds in het derde jaar van haar bestaan, maar men vergete bij de beoordeeling daarvan niet den druk van een felle maatschappelijke crisis als ons land nimmer te voreh zag. Doch die te beschrijven meenen wij niet op onzen weg te liggen. Onze bedoeling was alleen van hetgeen in den loop van tien eeuwen aan het thans bestaande voorafging, iets mede te deelen.