HET ftE$frfRLUK TQETSIMGSRECHT TEGENOVER DE VERORDENENDE BEVOEGDHEID VAN DEN GEMEENTERAAD DQ0R* Mr. I VAN BOLHUIS HET RECHTERLIJK TOETSINGSRECHT TEGENOVER DE VERORDENENDE BEVOEGDHEIDVAN DEN GEMEENTERAAD HET RECHTERLIJK TOETSINGSRECHT TEGENOVER DE VERORDENENDE BEVOEGDHEID VAN DEN GEMEENTERAAD PROEFSCHRIFT TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN DOCTOR IN DE RECHTSGELEERDHEID AAN DE UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM, OP GEZAG VAN DEN RECTOR MAGNIFICUS Mn. I. H. HIJ MANS, HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER RECHTSGELEERDHEID, IN HET OPENBAAR TE VERDEDIGEN OP VRHDAG 13 JANUARI 1933, DES NAMIDDAGS TE 4»^ UUR, door EVERT VAN BOLHUIS GEBOREN TE ZWARTSLUIS N. SAMSOM n.v. - ALPHEN AAN DEN RUN - 193a AAN MIJN OUDERS EN MIJN VROUW Bij het voltooien van mijn proefschrift voel ik mij gedrongen om allen, die mij op de een of andere wijze bij mijn werk behulpzaam zijn geweest, daarvoor mijn hartelijken dank te betuigen. In het bijzonder dank ik U, hooggeleerde Huart, ook voor Uw welwillendheid om als promotor op te treden. Ik kan niet nalaten om thans ook nog eens uiting te geven aan mijn gevoelens van dankbaarheid jegens de hoogleeraren van de juridische faculteit, die mij destijds onderwijs hebben gegeven. Gij hebt niet alleen mijn studie helpen volbrengen, doch tevens bij mij die belangstelling opgewekt, welke noodig is om, vooral wanneer men reeds in de praktijk van het leven staat, den arbeid van het schrijven van een proefschrift aan te vatten en te volbrengen. INHOUD Blz. Inleiding 1 Hoofdstuk I. De verordenende bevoegdheid van den gemeenteraad * ■ Hoofdstuk II. Het rechterlijk toetsingsrecht van gemeentelijke verordeningen aan wettelijke bepalingen van hooger gezag in het algemeen 21 Hoofdstuk III. De rechterlijke toetsing van gemeentelijke verordeningen aan de grondwettelijke bepalingen vóór 1851 26 Hoofdstuk IV. De rechterlijke toetsing van gemeentelijke verordeningen aan artikel 135 (thans artikel 168) van de gemeentewet 32 Hoofdstuk V. Groepeering van arresten van den hoogen raad betreffende de al of niet verbindbaarheid van gemeentelijke verordeningen, getoetst aan artikel 135 der gemeentewet 45 Hoofdstuk VI. Beoordeeling van bovenbedoelde jurisprudentie van den hoogen raad 83 Hoofdstuk VII. Beschouwing omtrent het verhandelde in de Tweede en de Eerste Kamer der Staten-Generaal ten aanzien van het regeeringsvoorstel tot wijziging van artikel 135 der gemeentewet 105 Bijvoegsel. Lijst van de voornaamste geraadpleegde litteratuur 117 INLEIDING. Ingevolge besluit van de Tweede Kamer der StatenGeneraal van 20 Mei 1930 zal voorshands de oude redactie van artikel 135 (thans artikel 168) der gemeentewet ongewijzigd blijven bestaan. Bij de debatten omtrent het regeeringsvoorstel om de bewoording van genoemd voorschrift aan te passen aan die van artikel 144, lid 2, der grondwet bleek, dat op grond van doelmatigheidsoverwegingen.de rechterlijke toetsing van gemeentelijke verordeningen aan artikel 136 noodig werd geacht en dat men met het oog daarop de oude redactie wilde handhaven. Deze gang van zaken was voor ons aanleiding om de rechterlijke toetsing aan artikel 136, zooals die sinds de inwerkingtreding van de gemeentewet wordt uitgeoefend, op zich zelve te onderzoeken en, zoo noodig, aan critiek te onderwerpen. Voor dit onderzoek was het allereerst noodzakelijk om aan de hand van de grondwettelijke en wettelijke voorschriften de verordenende bevoegdheid van den gemeenteraad te ontleden, daar toch met den aard van deze bevoegdheid de rechterlijke toetsing aan artikel 136 reeds staat of valt. Daarna moest volgen een korte uiteenzetting van het récht om de gemeentelijke verordeningen te toetsen -aan wettelijke bepalingen in het algemeen. Na eerst eenige aandacht gewijd te hebben aan de toetsing aan de grondwettelijke bepalingen — dus die vóór 1861 — laten wij dan een bespreking volgen van de toetsing aan artikel 135 zelf en daarna een bepaalde rubriceering van de arresten sinds 1851, waarbij de hooge raad zijn oordeel heeft uitgesproken omtrent de al of niet verbindbaarheid van gemeentelijke verordeningen, getoetst aan artikel 135 der gemeentewet. Wij willen niet beweren in de opsornming volledig te zijn geweest; wij hebben b.v. in het algemeen niet vermeld de uitspraken van ons hoogste rechtscollege, waarbij implicite voorschriften van gemeenteraden werden geoorloofd geacht; de stof was al zoo uitgebreid, dat een dergelijke beperking, behalve dat zii op zich zelve gewenscht was, ook in het geheel niet schaadt Eveneens kan men omtrent de rubriceering van sommige arresten, wij willen dit zélf toegeven, van meening verschillen. Een en ander neemt echter niet weg, dat uit het overzicht naar onze meening een oordeel over de toetsing aan artikel 135 gevormd kan worden. Een beschouwing van hetgeen in de Tweede en de Eerste Kamer omtrent het regeeringsvoorstel is opgemerkt, getoetst aan het resultaat van het gehouden onderzoek, vormt het slot van het werk. Ten allen overvloede zij hier reeds opgemerkt, dat het ons beter kek om de oude nummering van de gemeentewet aan te houden. Wij gaven er verder de voorkeur aan met telkens achter de artikelen het nieuwe nummer aan te geven, doch slechts eenmaal de vernummering aan te duiden 1 e meer kon een en ander, ter wille van de overzichtelijkheid, geschieden, omdat het op een enkele uitzondering na bij de aanhaling van artikel 135 (oud) blijft. HOOFDSTUK I. DE VERORDENENDE BEVOEGDHEID VAN DEN GEMEENTERAAD. Artikel 94 van de grondwet voor de vereenigde Nederlanden van 1814 bepaalde: „De besturen van steden, j districten, heerlijkheden en dorpen hebben, overeenkomstig den inhoud hunner reglementen, de vrije beschikking over hunne huishoudelijke belangen en maken daaromtrent de vereischte plaatselijke bepalingen. J Deze bepalingen echter mogen niet strijdig zijn met de algemeene wetten of het algemeen belang der ingezetenen." Verder hield artikel 97 o. a. in, dat de souvereine vocat, des noods, de handelingen der plaatselijke regeeringen kan schorsen en buiten effect stellen. De grondwet voor het koninkrijk der Nederlanden van 1815 schreef in artikel 155 het volgende voor „De plaatselijke besturen hebben overeenkomstig den inhoud hunner reglementen, de vrije beschikking over hunne huishoudelijke belangen, en maken daaromtrent de ver! eischte plaatselijke verordeningen, welke echter in geen geval met de algemeene wetten of het algemeen belang strijdig mogen zijn.*) 6 J 6 Zij zenden afschriften van dezelve aan de staten der ETT"} ^Vende ^ VOOrtS den k°ning onverlet, om SJni ï C lnZagC tC V°rderen' en zoodanige bevelen te geven, als hij vermeent te behooren." ^Alsjevolg van dit grondwettelijk voorschrift bepaalde •u i ™ Éi 1 i\ van de reglementen voor het bestuur Sfiü £ l ^ Zh% he. maken van .«delijke S^lTntT/aS^ luidende regeling bevatte artikel 31 bd 1), van ** ^ den raad de regeling en het bestuur van . ^ « schoen of - 'f?ttaLnng, ^ ^eS^Tn ragend? rfSS, vervat. "eS £ U^rde'-getentewe, van 2» Juni U... Sf.M. no. 85. 0 h dden het OVer voegdheid, aan wat daaronder moest worden verstaan. Mr! C W. de Vwes «» P^-Dr. G..A. van £ ^ gemeentewet van Prof. ») Bijvoegsel van het staatsblad 1825 bto.9». ml Wz. „. Mr. C. W. db Vries en Prot. w Ir Volgens Thorbecke *) is „huishoudelijk belang" 't geen alleen de gemeente, 'tzij in haar geheel, 'tzij hare leden, als leden dier gemeente, betreft. „De vrije beschikking, die ons artikel aan de plaatselijke besturen toekent, omvat niet enkel goederen en werken, maar de gansche regering, inzonderheid de politie, der gemeentelijke maatschappij, zooverre zij niet door algemeenere, rijks- of provinciale, verordeningen wordt geregeld. En die algemeenere verordeningen komen te pas, waar het een regt of belang geldt, dat tevens het rijk, de provincie of andere gemeenten raakt." Heel veel heeft men aan deze uitingen niet, vooral niet aan de eerste verklaring. Naar het oordeel van De Vries ^ omvat de huishouding van eene stad of plaats het geheele bestuur en beheer der inwendige aangelegenheden, de geheele inwendige regeering, evenals door de huishouding van den staat de geheele inwendige staatsregeering wordt verstaan. Alle uitwendige betrekkingen worden door het woord huishoudelijk uitgesloten. Zuiver huishoudelijke verordeningen zijn die, welke uitsluitend eene bepaalde gemeente betreffen en de belangen van andere gemeenten niet raken. „Zoodra de belangen, hetzij van het geheele rijk, hetzij van de provincie, hetzij zelfs van enkele bijzondere plaatsen daarin, of regtstreeks, of van ter zijde, betrokken zijn, houden zij op enkel huishoudelijk te wezen." „Het beginsel der grondwet", zoo vervolgt de schrijver 3), „is dus ongetwijfeld dit: al wat den geheelen staat betreft, wat voor den geheelen staat, als zoodanig, van belang is, moet een onderwerp van algemeene wetgeving zijn. Wat daarentegen eene enkele of onderscheidene provinciën betreft, wat voor haar niet als deelen van den staat, maar als op zich zelve staande ligchamen van belang is, behoort tot de onderwerpen van provinciale wet- |) Mr. j. r. Thorbecke, Aanteekening op de grondwet, 1843, deel ii, blz. 122. Wx! 301' °* DE VRIES AzN-' De wetgevende magt der plaatselijke besturen, 1846, ') T. a. p. blz. 32. geving, terwijl eindelijk de gemeente de vnje besclddang Keft over die belangen, welke niet haar betreffen ak de van den geheelen staat of der provmcie, maar welke uit haar eigenen aard, uit haar zelfstandig bestaan voortvloeien. Een en ander beteekent dus, dat njk, provincie en gemeente elk een afgebakend gebied, een eigen huishouding ™ den hebben me! eigen belangen. De Vries ) geeft echter a^oe, dat de toepassing van een dergelijk beginsel moetheden brengt, omdat de grenslijn der onderscheidene beWen ofschoon hier en daar scherp geteekend, niet overal everdmdelijk is. Hij komt zelfs al tot de slotsom, dat aan drgemeentibesturen in allen gevalle alleen de beschitog blijft over dat gedeelte der inwendige regeering - zaken van gemeenteUj^uishoudelijk belang -, dat de algemeene en de provinciale wetgeving oordeelen het best aan hen te kunnen en te moeten overlaten. Volgens Olivier2) wijst de grondwet van 1840 aan elk der nfachten een afzondetüjken werkkring aan "Zoodra nu eene dier magten den kring van eene der anderen binnen- ftde^et afn^re beU magt toeken, kan "niet tevens aan een andere magt toekomen. Elke magt van haar gezag, treedt zij buiten haren kring, dan wordt naar gezag' kra hteloos '' De wet*) blijft dan ook vo gens Olivier^ onmachtig binnen den kring der provinciale en plaatselijke regeering8 te werken, de P«^~« blijft even onvermogend de taak der gemeente^verheid af te werken, als de gemeente-verordening zou zijn voor de ï Mra'w a d'ouvxbh, Proeve over de beperkingen van den eigendom door het politiere'gt, 1847, Ma. 20. IJ EerastPde"et van 1848 toch Meld de bepaling in («tihel 116, M 2). dat de wetten onschendbaar zijn. •) T. t. p- hl». 141- aangelegenheden van provincie of rijk, en het provinciale reglement voor de lands-wetgeving. Dit laatste kan men zonder bezwaar als de gevolgtrekking van het door Olivier verdedigde stelsel beschouwen. Olivier voert dit stelsel consequent door; hij gaat daardoor dan ook verder dan De Vries. Doch evenals De Vries geeft ook Olivier niet aan wat onder de huishouding der gemeente is te verstaan. Alleen zegt hij *), dat de nationale en provinciale belangen zijn de zoodanige, welke de burgers van rijk en provincie met elkander gemeen hebben, belangen, welke hun uitsluitend als staatsburgers of leden der provinciale gemeente, doch niet als leden der plaatselijke gemeente, aangaan, en dat huishoudelijke gemeentebelangen daarentegen zijn de zoodanige, welke de burgers alleen met de overige burgers dier gemeente gemeen hebben, en welke voor de burgers van andere gemeenten geheel onverschillig zijn. Buts erkent 2), dat moeilijk kan worden geloochend, dat de grondwet van 1848 denkt aan lijnen, welke men onderstelt, dat het wetgevend terrein van rijk, provincie en gemeente gescheiden houden, dat zij gelooft eene boedelscheiding te maken tusschen de verschillende objecten van wetgeving, en wel zoo, dat sommige daarvan aan het rijk, andere aan de provincie en weer andere aan de gemeente worden toebedeeld. Hij wijst er echter op 3), dat al ten tijde van De Vries en Olivier de praktijk der wetgeving zich aan de eischen van eene strenge grensomschrijving weinig of niet had gestoord. Om een voorbeeld aan te halen: een wet van 25 Juni 1814, StM. no. 73, had regelen gegeven omtrent het bouwen en sloopen in steden en plaatsen, maar een latere wet trok die voorschriften in en bepaalde, dat de voorzieningen, welke op dit gebied noodig mochten blijken, door de provinciale staten en de gemeentebesturen zouden worden uitgevaardigd. ') T. a. p. blz. 138. ') T. a. p. blz. 179. ') T.t.p. blz. 184. Uit een en ander blijkt wel, dat er vóór de inwerkingtreding der gemeentewet reeds verschil van opvatting bestond omtrent de verordenende bevoegdheid van den raad, de huishouding der gemeente, en dat de praktijk de theorie niet volgde wat aangaat de begrenzing van de huishoudingen van rijk, provincie en gemeente. De gemeentewet zelve bracht geen nieuws op dit punt. Artikel 134 (thans artikel 167) bepaalt, dat aan den raad, met betrekking tot de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente, alle bevoegdheid behoort die met bij deze of eenige andere wet aan den burgemeester of aan burgemeester en wethouders is opgedragen. Artikel lóö (thans artikel 168) zegt dan, dat aan hem behoort het maken van de verordeningen, die in het belang der openbare orde, zedelijkheid en gezondheid worden vereischt en van andere betreffende de huishouding der gemeente. De P^ehjke verordeningen, aldus artikel 150 (thans artikel 193)*), treden^ niet in hetgeen van algemeen rijks- of P™m^el™*£t bij twijfel, of eene verordening dit deed, verbindt zij, totdat artikel 153 (thans artikel 185) is toegepast. D"/oora^ namelijk bepaalt, dat de besluiten van den raad en burgemeester en wethouders (eertijds de plaatselijke verordeningen), zoover zij «net de wetten of het algemeen b e an g strijden door den koning worden geschorst of vermettgd. Krachtens artikel 151 (thans artikel 194) houden de bepalingen van plaatselijke verordeningen, m wier onderwerp ZHoor eene wet, een algemeenen maatregel van inwenchg bestuur of eene provinciale verordening wordt voorzien, van 'tTZZ^^Ï^ op artikel 135 vermeldde: De wetgever, ofschoon buiten magte, alles te vermelden wat onder de huishoudelijke gemeente-aangelegenheden is te rangschikken, zal wel doen, het voornaamste te noemen, en burgemeester en wethouders worden verstaan . opdat althans te dien aanzien voor het overige een besluit kunne worden afgeleid." *) Aan deze toefichting heeft men niet veel, vooral daar de maatschappelijke toestand in 1851 zoo geheel anders was dan thans. Mede in verband met artikel 134 der gemeentewet en artikel 140 (thans artikel 144, lid 1) der grondwet stond het echter wel vast, dat de raad volgens artikel 135 bevoegd is om in den ruimsten zin verordeningen betreffende de huishouding der gemeente te maken. Dit neemt evenwel niet weg, dat deze bepaling geen objectieve omschrijving van de gemeentehuishouding geeft. Naar het ons voorkomt, doet artikel 150 wel denken aan de theorie van de gescheiden huishoudingen; aan den anderen kant wijst artikel 151 op het tegendeel. De reeds voor 1851 bestaande strijdpunten zijn dus door de gemeentewet niet met zooveel woorden opgelost. In 1887 werd het grondwetsartikel, dat de bevoegdheid van den gemeenteraad omschrijft, gewijzigd. Lid 1 en lid 2 van deze bepaling — nu artikel 144 — luiden eensklaps als volgt: „Aan den raad wordt de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente overgelaten. Hij maakt de verordeningen, die hij in het belang der gemeente noodig oordeelt." De toevoeging van het tweede lid, welke niet is toegelicht, heeft niet ten gevolge gehad, dat artikel 135 der gemeentewet eveneens in dien geest is gewijzigd. „De macht des konings om de besluiten van gemeentebesturen, die met de wet of het algemeen belang strijdig zijn, te schorsen en te vernietigen", zoo bepaalt nu artikel 145 van de grondwet, „wordt bij de wet geregeld. Die macht is onbeperkt ten aanzien van de plaatselijke verordeningen en reglementen." In 1922 werd de uitzondering ten aanzien van laatstgenoemde groep geschrapt en aan artikel 144, lid 1 een tweede zin toegevoegd, welke hier niet ter zake doet,' Hoe zlJ'n onder de gemeentewet de opvattingen geworden Tweedtkïmef^SJ^r?"'' ^ gemeentewet »« <»e daarover, vooral in de bk 2OT £f 9<£ n Staten-Generaal, gewisselde stukken en beraadslagingen 1851 omtrent het vraagstuk van de drie-kringen-leer, de theorie der drie gescheiden huishoudingen? Voorop zij gesteld, dat uit de memorie van toehchting op artikel lil der provinciale wet blijkt, dat ~c-m 1850 de theorie der gescheiden huishoudingen omhelsde doch alleen geen grensoir«schrijving kon W^£™ £ wordt niet meer en niet minder gezegd dan dat met-.ju* heid en volledigheid de grens te trekken binnen welke, in de regeling van het provinciaal huishouden, de provinciale wetgever zich vrij bewegen, de algemeene nut onmogelijk is £ Op die zelfde plaats komt echter ook uit, dTTHORBECKE niet de strenge leer van Olivier was toegedaan Men leest daar toch, dat de algemeene wetgeve SS» heeft in te laten met de regeling van huishouden, doch dat het laatste voor te > in beginsel, zou zijn een ijdel gebod geven. Jj™^™ " de wet toch eenmaal heeft bepaald, zullende (provinciale) stetln weinig vermogen. Hiermede erkent Thorbecke^prakÏÏTd» een vervloog der in beginsel streng g^heideh huishoudingen van rijk en provinciën door een eventuede riikswetgeving. Hetzelfde geldt natuurlijk voor de gemeenten SXzicrTv- rijk en provinciën. Bovenbedoelde opvatting Tn Thorbecke blijkt ook uit het feit, dat op zijn verant^ woordelijkheid gemeentelijke verordeningen -jnn»«g wegens strijd met artikel 135 van de gemfe;te^^r dergelijk vernietiging toch is alleen te verdedigen, wanneer men uitgaat van het bestaan van een objectief bepaalde "meenSshouding, welke samengaat met het bestaan van de drie gescheiden huishoudingen. . De onderlinge verhouding van rijk, P"™»*» ^ meenten, wat den wetgevenden arbeid «"ff***™ zelfsprekend ook na Thorbecke steeds de noodige belang T^TC. Bijstbkbos, De provinciale wet met de daarover gewia*lde .tukken en gehouden beraadslagingen, 1911, bfc.^«5. maart .) B.v. de koninklijke besluiten van 31gg^^'w*. StM. 1863, St.bl. no. 17, «8 November 1863, ».W. no. 1e Bemeeme scteiden van het algemeen rijks- of provinciaal Sn'™ h ' VefVOlgt ** **reeft daR °°k niet 8telliBe S""»" aan het gebied van den gemeentewetgever voor te schrijven, even zoo min als de provinciale wet dit, ten aanzien van den provincialen, wetgever heeft beproefd. 18«*w;Hia?^i!!T,t ^ "P6 wet8evende <1m provinciale staten", dtr „ntL* ' b,Ten het gebJedLvan provincialen wetgever ligt de regeling wetten tTt ^rff de ^fnselen vw, staatsbestuur of krachtens df «element ~Jn* b*ho0ren- *™ de 8taten mogen volgens hem ook een Zl^teLl T } T T hUn Drovincie' al wwe het onderwerp geschikt voor een regeling door den algemeenen wetgever. s) Naar de opvatting van Mr. C Duymaer van Twist — Over de bevoegdheid der gemeentebesturen volgens de wet van 29 Juni 1861, 1860, blz. 93 1 kfn wat den prormciale "5*™ verzuimde te regelen niet grondwettig door den plaatselijken wetgever worden aangevuld. wetlevWfc.' ve^nH10^ > ^«ouwingen omtrent plaatselijke rC(g m Hband met voorziening bij een algemeene wet" — Bijdragen tot blz 39 StaatS-' ^oviaeM-:« gemeentebestuur in Nederland van ?862 alshulh^ude iilTr Stflëe zijn te geven ten aanzien van hetgeen fnt;!^ i , J belang der gen,eente beschouwd moet worden. Alleen kan zuns b^aTifeetond6116 ^ **• Wat ™ algemeen oTprovS wetgever ' Komt et™^", wetgeving is, buiten het gebied van den gemeend dan^erto Ui voWns hl WetgeVer °P het gebied Van den P^tselijken, laatste van regehnSt f* ^ ™ 8luit ^ Erdoor dezen gaat al wat verder dan De Jonge Van Hiojsde staat tusschen hem en De Vries in «). Pijls kent geen drie^huishoudingen meer 8). Vrijwel gelijk oordeelt De Leao Laguna 4). Betz doet een schrede terug 6). Een belangrijke plaats neemt nu Buys in. Deze stelt voorop «), dat grondwet en wet bakens voor de grensregeling der verschillende huishoudingen zijn. Wat verder zegtjuj echter'V „om redenen van doelmatigheid ingesteld, moeten ook redenen van doelmatigheid beslissen over de grenzen van de wetgevende macht aan rijk, provincie en gemeente toekomende. Met andere woorden: voor zoover wet of grondwet niet uitdrukkelijk den machthebbende noemt uitsluitend bevoegd den wettelijken regel te stellen, komt de bevoegdheid om dit te doen aan die corporatie toe, welke op een gegeven oogenblik de bestaande behoefte het best kan bevredigen. Behoudens die uitzondering is de vraag naar den, inhoud van de wetgevende macht van rijk Provln«e gemeente eene politieke, geen rechtsvraag. Alleen redenen van staatsbeleid kunnen beslissen, welke van de drie wet- het bert? En die vraag ia bij uitstek ^ectieT Van °^ec»e « fe len ^ voegdheid der gemeentebesturen.getoetst £ nte. De dagelijks toenemende verwantschap.tussC™£^J scheiden, meer en Srl^^^ * — ^ uitstrekt volgens hem steeds moeihjker. regelen moet. «) t. a. p. blz. 187. t) t. a. p. blz. 189 en 100. gevende machten tot regelen geroepen is, en juist omdat het zulke redenen zijn, kan de beslissing ook niet voor alle tijden en onder alle omstandigheden dezelfde zijn. Wat heden de gemeente goed regelt, wordt morgen beter geregeld door de provincie en overmorgen door het rijk." Duidelijker kan het naar ons oordeel niet gezegd worden en de theorie der gescheiden huishoudingen is hiermede geheel veroordeeld. Evenwel — het schijnt alsof Van der Hoeven weer meer voelt*) voor de door Buys verworpen leer. Deze laatste vindt echter een krachtigen bondgenoot in Krabbe 8). Ook Van der Meulen 8) en Borrias 4) staan op diens standpunt. Van der Burgh heeft een wat minder ver gaande opvat- l) Mr. G. G. van der Hoeven, Beschouwingen over de uitvoering van de artikelen 140 en 145 der grondwet, 1896. Deze schrijver vindt, dat de grenzen van provinciale en gemeentelijke bevoegdheid omlijnd zijn, maar dat het onmogelijk is haar duidelijk en mathematisch zeker vast te stellen. „Waar het rijk zich een onderwerp aantrekt, zijn provincie en gemeente van het terrein verdreven; waar de provincie verordent, is voor de gemeenten geen plaats meer." Blz 26 en 27. *) Blijkens de Mededeelingen der Nederlandsche vereeniging voor gemeentebelangen 1887, 2e stuk, blz. 25, erkende Prof. Mr. H. Khabbe, dat er geen grens is tusschen het specifieke rijks-, provinciaal of gemeentebelang. In zijn praeadvies ilH Md van staat en gemeente ter verbetering der volkshuisvesting 18»8, blz. 23, uitte de schrijver zich zelfs als volgt: „Het is thans geen ernstig betwist punt meer, dat de huishoudingen van rijk, provincie en gemeente door de grondwet hoofdzakelijk onbepaald zijn gelaten en elk dezer corporaties dus elk belang en. At op haar eigen wijze, mag behartigen, voorzoover daaromtrent niet uudrukkehjk iets anders is bepaald." Zie ook het advies aan de vereeniging voor de vervroegde winkelsluiting te 'a-Gravenhage in verslagen en mededeelingen van de afdeeling Handel van het departement van Landbouw, Nijverheid en Handel, jaargang 1910, no. 2, blz. 59—61. 1^9 MV*«P' y^NJDER MwiJa» in „Het koninkhjk vernietigingsrecht", 1898, blz. W en li»; „Onderwerpen, waarvan grondwet of wet niet het tegendeel bepaalt, is elke corporatie gelijkelijk bevoegd te regelen; elke trekt aan zich, wat zij doelmatig acht en „Een onderwerp ia, als uit de wet niet het tegendeel volgt, apriori van geen enkele der drie huishoudingen uitgesloten. Het is derhalve niet uit te maken, of het tot eene der drie mag behooren; 'tkan enkel de vraag zijn in welke huishouding eenig onderwerp het best* past." tJl ^au^ ?h' 9.-.P' BoRRIAS - °ver de beperking van de wetgevende Mef,.der Plaatselyke besturen door de wetgeving van rijk en provincie, enk hl/ hf ~ « ^ ?eb"? *ln *** 8«°eente-wetgever niet geheel onzeker aan een anHrn ^ * reeelinB *» *W uitdrukkelijk stTat wel ™« aTu- " opgedr1aBen «» den plaatselijken wetgever is onttrokken, i, j7 ' b»VO0T •« hoogere macht moet wijken, terwijl zijne bevoegdheid tot de grenzen der gemeente beperkt is, maar kan men ook al niet verder tine i) Labberton verdedigt op marquante wijze, vrije rechtsvorming voor de gemeente % ?yeda«* van het Weekblad voor de burgerlijke administratie 3) en Van Praag ) sloten zich bij Buys aan. Levy neemt een zeer bgK»4pe« plaats in; hij verzet zich zoowel tegen de leer van. Olivier # als die van Buys; hij ontkent het bestaan van de gemee*e-. 1 lijke autonomie ■). De Jong van Beek bn Donk gaat weer iets in de richting van De Vries «). De Loutor vat de ver- 'T^rondwet en wet", aldus Ifc I\L O» «* - ^'ït8: over des rechters toetsingsbevoegdhe.d ,1905,^ ^ ., eente. fn een SShuishoudingen ia, maar zij bakenen deze grens met af . 't in ..De gemeente ga «anin£■-J^^^K r^w^^^ Xvrie rechtsvorming der gemeente >* dus een beg'^^„^Xpaald is gelaten, «aar wwmn de omvang der ^^^^^SS^L« een bepaald Zfl heeft een recht tot regeling det^«J^Z volgt, .hangt af vait het, maatschappelijk belang ^V^oV^Z ffiatigheid van locaaL oordeel van den wetgever « ™J^J™J^,&Sv^ blz. 20. T „omie" in de TyVfc^ van Januw» 1909 blz^ 23 e^ v een g ^ ^ ^ waren, hoe men de grondwettelijk ^^^J^^J^^ zoolang heeft zelve klaar en duidelijk door allerlei kun»^^^,^^8veroorlooft. De doen uitdijen,.dat «breuken op „macht" aangewezen, gemeente is zijns inziens (blz. 25) beheer van eigen huishouding. maar goedgunstig»*, door den 'J^^^,*, isf maar alleen te Zij, de gemeente, heeft dus n^..te,,0^e^gis'dan volgens Levy die in zich zelve zorgen, voor hetgeen „huishoudelijk is. Wat is aan » » zeifbestuur, valschede en duidelijke ..huishouding" de,»^P^*^e - Handelingen lijk „autonomie" gedoopt. Maat toch - ^«**» rijk en provincie het Nederlandsche Juristenvereniging 1911, dl. °'z. dJ igen huishouding recht zich toe te eigenen hetgeen onbetvnstbaa' ™°%s™0%e Vereeniging voor van de provincie,of de1911, blz. 1-71. de Staathuishoudkunde en de btatistiea ovci « p^utiik der •)Thr. Mr. D, b. „e Jono va* ^ » ««^J^Jg^ Woningwet", 1909, blz. 16, op voor het;stelsel d«de^rneeni^ p^ ^ g » ordenende bevoegdheid van den raad op als Buys i). Fabius doet dat ook, doch niettemin acht hij de huishouding der ^gemeente een nog al beperkt begrip De Vries staat wel ^aan de zijde van Buys, maar hij geeft toch een meer be'paalde dmlijning *). Schepel sluit zich geheel aan bij Buys 4). Aldus ook De Savornin Lohman 6), Talsma 6) (deze met zeker voorbehoud), Huart 7), Cremer 8) en Van der omstandigheden zekere objectieve grenzen bestaan voor het gebied, waarbinnen alleen de gemeente heerscht, onafhankelijk van subjectieve meening van wetgever of kroon. ■\ -Mr" h DE L0"1™ — Advies aan de vereeniging voor de vervroegde winkelsluiting te s-Gravenhage in verslagen en mededeelingen van de afdeeling Handel van het departement van Landbouw, Nijverheid en Handel, jaargang 1910 no. 2, blz? 09 — acht, behoudens de bekende restricties, den raad bevoegd al dateeen' te regelen wat hij acht te zijn in het gemeentebelang. *) In zijn praeadvies voor de Vereeniging voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek over de winkeUluiting, 1911, blz. 176 en 177, erkent Prof Mr D P D. Fabius ten volle, dat het niet aangaat de onderwerpen, die voor dwingende regeling in aanmerking komen, in drie groepen te splitsen, waarvan rijk, provincie en gemeente er ieder eene zouden hebben. En naar artikel 144 der grondwet én naar artikel 135 der gemeentewet moet zijns inziens elke gemeentelijke verordenine betreffen het bêlahg der gemeente, nader: de huishouding der gemeente Voleens ^m was dit b.v. niet het geval met den winkelsluitingsdwang. 19.2 a w Vl2f ~ Handdingen Nederlandsche Juristenvereniging, zin A?'»i .11* T f'et 'en elfen WerkkrinB ™ de gemeente in dien zin, dat zij tot alle regeling bevoegd is, die, genomen binnen haar territoir, niet tn *md is met de wet, het algemeen belang of een grondwettelijke opdracht. .41 * i ?r'_S' h ¥; ^F"^' Handelingen NeArlanAche Juristenvereeniging 1912 bln j7StV }' b Z- *** laat de wet de begrippen „huishoudelijk belang der provincie» en „huishouding Ar gemeente" aan de staten (met de kroon) 1887* ^"^esturen ter nadere bepaling over - Waterschapswetgeving, 2e A. blz. 79. Zie ook „Wegenrecht in Nederland", 1896, blz 224 1920 ^lO10^ Dri A' F- " S*y°»«N Lohman - Onze Constitutie. ^™*\ V ~ bestrijken de gemeentelijke verordeningen hetzelfde gebied ZZiïu°A * n3kST^- "iCh he",M« °P het «ebied „Ar openbare orde hln^ se^ndhe>d" ligt volgens hem zeer weinig, dat enkel van gemeentelijk belang is. De schrijver merkt ook op, At A grens tusschen de rijks- en gemeentewetgeving niet wordt aangegeven. k eenie GtaLïïi^ der «emeente, m^Ti T/ n' 82 ~ doet het criteriun» van doelmatigheid, aangevuld met den e.sch (welke trouwens daarin reeA ligt opgesloten), dat het refdend w?ttL%teLTfTg^beZ ^te deLbe^erIenA rechtsstof te beheirschen? het ggro„d- «X f tot Zy? "** k°men en levert het •« zeer bruikbarenrnaat- staf op voor de competentie-regeling. i"*u«en maai NeArUn/JL^" Hüj^ ■•Ontwu^keling Ar gemeentelijke autonomie in Nederland sedert omstreeks 1910" — Gemeentebestuur 1927, blz. 422 — dat A faterafhTSChenJ 2=sa of gemeente. „Juister schijnt nujyie voorstelling, oat ner m« »— daarvoor weer iets meer te voelen Bool treedt geheel in het voetspoor van Buys 2). Het was noodig om betrekkelijk veel aandacht te wijden aan de omtrent de drie-sferen-theorie en wat daarmede samenhangt geuite meeningen, omdat het al of niet bestaan van de drie gescheiden huishoudingen — rijk, provincie en gemeente — van groote beteekenis is ten aanzien van de toetsing der gemeentelijke verordeningen aan artikel 136 der gemeentewet. Uit het gegeven overzicht, dat natuurlijk — wij behoeven dit eigenlijk zelfs niet op te merken - geenszins op volledigheid aanspraak maakt, blijkt, dat de theorie van de gescheiden huishoudingen, welke in de maatschappij van vroeger welhcht viel door te voeren en blijkens De Vries en OlivIbr dan ook opgeld deed - al heeft Buys reeds, naar wij zagen aangetoond, dat er voor 1851 ook al een wisselwerking was tusschen de regelingen der drie machten wel heeft afgedaan, maar toch nog lang heeft nagewerkt. Zelfs bij schrijvers van gezag als Oppenheim en Kranenburg vindt men immers nog onmiskenbaar haar nawerking. Toch geeft ons inziens alleen de leer van Buys, met het oog op de praktijk vooral, ~Ku^ aanzien van belangen die uit'h«.r ZT„ JT' &t de gemeel"« souverein is ten vloeien, mi^^^^Z,^ # 'T1 bestaan voortuitgedrukt, 1maar deTaTfs L ^Vl^- « artikel 136 van dat zefstand?bestaanmoeimk u„„ ^ Mrd en de lenzen gemakkelijk meenfngsv^ ^t daarover recht", 1931, blz. 3g0Sverscml mogeluk IS- Zle °°k -Het Nederlandsch provinciaal der ondei^idene^ubUel^tóftth ^gf'de wetgevende bevoegdheid aldus deze schrijver, u geS^eS^rir^T"'— **sl»udi"8 der gemeente, zullen veranderen me df wisselWVJ^Paald aP»<»>««h begrip - haar grenzen der betrokken bïL^ jZ^*^^^.™*^ de doelmatige regeling wordt dan geen vr/ag" van' 3f S^^g van ^» ■■, • u»t ;« dan ook geen wonder, een bevredigende volledig ingang dat deze leer, «p enkele uf ^ door heeft gevonden. Hf*r. J^"*^ door die onder de de wetgevende praktijk na 1851, du8 ^ d er in gemeentewee BeschouwJ: — deze>^£f^ of steeds meerdere ma*sprake » v samengaan van ^ de vleesch. slechts op de votojT^g,Met de praktijk der regeenng keuring en de ^"^ng van Jt koninklijk vernietiten aanzien van de uitoeiemng v«u gingsrecht is het al ^.fl'^SU^ S^lbaar met het gewn»g*^^f^tSe5 verordeDe vernietigmg van ongewenscnie g d ningen wegens strijd met het 8trijd met zaak; uitzondering wordt de v*™^vanë overschrijding artikel 135 der gemeentewet op grond va van de v-rd^ £ » ^ve iuist ten grondslag ligt ner vauus* ^LmXjving der drie «outogen ^ Trouwens waartoe leidt de dne-knngen leer. strijdigheid vrij te pleiten. heid en stijfheid in de wetgeving in ruimeren zin *). Deze zou zich dan gaan kenmerken door een gebrek aan veerkracht en elasticiteit, zou zich in de praktijk zelve veroor•deelen. De praktijk heeft het echter niet zoo ver laten komen. Zij heeft de oude theorie verdrongen en omvergeworpen, de theorie, welke in grondwet noch gemeentewet voldoenden steun vindt, alhoewel bij de ontwerpers van de grondwet van 1848, de provinciale wet en de gemeentewet die gedachtengang aanwezig geweest mag zijn. Wij zagen reeds, dat noch in de grondwet, noch in eenige organieke wet een omschrijving van het begrip „huishouding der gemeente" is te vinden. De bewoording van artikel 135 der gemeentewet maakt daarop geen uitzondering. Alleen de doelmatigheid kan dus ook naar onze opvatting de toets zijn voor regeling van een belang door een der drie machten, nu de huishoudingen van rijk, provincie en gemeente niet objectief gescheiden zijn en te scheiden zijn Hieruit vloeit logisch voort, dat men ook tot de slotsom moet komen, dat artikel 135, of, zoo men wil, artikel 134 der gemeentewet den raad slechts bevoegd verklaart tot het uitvaardigen van, aanwijst als den maker van de verordeningen, welke betrekking hebben op de huishouding der gemeente, beter, welke hij in het belang der gemeente noodig oordeelt, gelijk artikel 144, lid 2, van de grondwet ook zegt aUeen dit en zonder dat in de bepaling daarvoor eenige objectieve maatstaf wordt gegeven, 's Raads wetgevende bevoegdheid wordt in genoemde voorschriften niet begrensd. Uerhalve: de gemeenteraad kan regelen stellen omtrent hetgeen hij m het belang der gemeente doelmatig acht te regelen. De raad kan verordenen, regelen geven, welke algemeen verbindend zijn voor hen, die zich op het plaatselijk grondgebied bevinden. Want, wij mogen in dit opzicht generaliseeren, de verordenende macht van den plaatsetyke^etgever gaat niet buiten de grenzen van zijn gebied. «^inïe^ auto- Echter - hetgeen grondwet of wet uitdrukkelijk aan een andere macht (volledig) ter regeling heeft opgedragen of hetend of provincie reeds (volledig) hebben geregeld valt buiten de gemeentelijke bemoeiing. Verder mag de nkatSwet I gelijk wel vanzelf spreekt - met in strijd Cn met een r|kswet, een algemeenen maatregel van besuur of een provinciale verordening. En ten slotte mag Evenmin streden met het algemeen belang (van rijk vlo^oi gemeente) op straffe van vermetiging door de Eoom Hieruit büjkt, dat praktisch de plaatselijke wetgeving Wrensd wordt zoowel door de wetgeving van rijk en proS loor het algemeen belang, zooals de kroon dat ziet. HOOFDSTUK II. HET RECHTERLIJK TOETSINGSRECHT VAN GEMEENTELIJKE VERORDENINGEN AAN WETTELIJKE BEPALINGEN VAN HOOGER GEZAG IN HET ALGEMEEN. Algemeen wordt aangenomen, en ook de hooge raad deelt deze zienswijze, dat de rechterlijke macht de gemeentelijke verordeningen moet toetsen aan de wet (en andere voorschriften van hooger dan gemeentelijk gezag), d. w. z. toetsen op strijd met de wet. Ontdekt de rechterlijke macht dezen strijd, dan past zij de betreffende verordening niet toe als onverbindend voor den burger. Deze opvatting vindt haar grondslag in de wet, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het koninkrijk. Artikel 11 dier wet toch bepaalt, dat de rechter volgens de wet moet recht spreken; hij mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordeelen. En krachtens artikel 12 mag geen rechter bij wege van algemeene verordening, dispositie of reglement, uitspraak doen in zaken, welke aan zijn beslissing onderworpen zijn. Volgens deze wetsvoorschriften is de rechterlijke macht een geheel onafhankelijk instituut in onze staatsinrichting; zij is onafhankelijk van de wetgevende en uitvoerende macht. De rechter is alleen aan de wet zelve gebonden en moet haar handhaven *). Daarom kan de rechterlijke macht de voorschriften van de lagere publiekrechtelijke lichamen, welke niet als de wetten onschendbaar zijn, slechts toepassen, wanneer zij deze niet in strijd acht met de grondwet, wet of wettige voorschriften van hooger gezag. Het probleem is niet nieuw. Ruim honderd jaar geleden *l Het spreekt wel vanzelf, dat in dit verband niet over het jurisprudentierecht en hetgeen daarmede samenhangt wordt gesproken. Zie ook artikel 122, lid 2, van de grondwet en artikel 13 van de wet A. B. heeft het de belangstelling gehad van Van Sonsbeeck1). Ons inziens is diens werk ook nu nog van beteekenis. Volgens Van Sonsbeeck berustte2) de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht én op den aard van den burgerstaat, welke de handhaving van recht en wet vordert, én op de natuur van eenen gematigden regeeringsvorm, én op het beginsel van machtsplitsing, en van evenwicht tusschen de onderscheidene machten, én op de erkenning der rechterlijke macht, als eene zelfstandige staatsmacht, én op den aard der werkzaamheid des rechters, als geroepen, om met kennis van zaken recht te spreken, alles mtdrukkelijk erkend, aangenomen en gewaarborgd bij de staatswetten dezer landen. Van Sonsbeeck kwam tot de conclusie 3), dat de rechterlijke macht, in den kring harer werkzaamheden, bevoegd is te oordeelen over de wettigheid van de daden en verordeningen der andere machten, en onverplicht om daaraan onvoorwaardelijk te gehoorzamen. Tientallen jaren lang is na de grondwetsherziening van 1848 nog tegen deze opvatting gestreden. Bekend is wat deze zaak betreft het betoog van De Pinto 4). Het is niet noodig, dat wij daarop nog ingaan; wij verwijzen voor een ons inziens doeltreffende bestrijding van De Pinto's oordeel naar de uiteenzetting daaromtrent van Van Praag6) en verder naar het kort en duidelijk overzicht van de literatuur over deze kwestie van Vos6). Het openbaar ininisterie bij den hoogen raad heeft zich tot in de 90er jaren geregeld tegen de vaste jurisprudentie van ons hoogste rechtscollege op dit stuk verzet. Telkens werd in de conclusies het geschilpunt aangeroerd, in de latere jaren vaak met de verzuchting, *) Mr. H. van Sonsbeeck, Proeve over de zelfstandigheid en onafhankelijkheid der regterlijke macht, 1829. s) t. a. p., dl. ii, blz. 102. ») t. a. p., dl. ii, blz. 130 en 131. . . «) Mr. a. de Pinto, Over de onbevoegdheid van den regter, om de wettigheid en de verbindbaarheid van plaatsehjke verordeningen te beoordeelen, ThermJ l»öó, blz. 1—12. •) T. a. p. blz. 455 e. v. en 528. •) Mr. H. Vos, De Gemeentewet, blz. 326 e. v. dat dat wel overbodig was, maar dat het plicht was zijn eigen meening te verkondigen. Met Oppenheim *) mag men daarom thans zeggen, dat de zaak wel uitgemaakt is en ten gunste van het toetsingsrecht beslist. De gemeentelijke verordeningen toch zijn nergens onschendbaar verklaard, gelijk dit met de wetten het geval is blijkens artikel 122, 2e lid, van de grondwet. In het algemeen is de rechter dus vrij, ja verplicht de plaatselijke regelingen te toetsen aan die van hooger gezag, want hij is — gelijk Oppenheim het uitdrukt — „alléén aan de autoriteit van de wet onderworpen (is), wat noodzakelijk met zich voert, dat, tenzij de bevoegdheid er toe hem door de wet zelve is ontzegd, hij zelfstandig heeft te beoordeelen of de, van de kroon of de lagere publiekrechtelijke lichamen uitgaande, rechtsnormen wettig zijn, dat wil zeggen liggen binnen de grenzen der bevoegdheid van het orgaan, dat de normen heeft uitgevaardigd en hun materieelen inhoud verdragen met de wet". Maar , wij moeten er dit terstond aan toevoegen, de toetsing is niet bestaanbaar, voor zoover de wettigheid der verordening louter afhangt van doelmatigheidsoverwegingen, b.v. bij de vraag, of een provinciale verordening niet voorschrijft hetgeen beter ware geregeld in wet of koninklijk besluit. „Dan is het eindoordeel", aldus Van Praag *), „over die doelmatigheidsoverwegingen bij regeering en staten-generaal. Reeds hierom is, ontbreekt dit oordeel, de verordening dan niet onverbindend te achten enkel op grond, dat hij, die ze gaf, op dit punt een ander inzicht had dan degeen voor wien haar wettigheid anders praejudicieel zou zijn, maar dit juist wegens het zooeven gezegde dan niet is, tenzij in het kwalijk denkbaar geval dat de hier bedoelde onwettigheid klaarblijkelijk willens en wetens werd verricht. Anders echter is het, waar het geldt een onderwerp, reeds geheel door het rijk geregeld, waarmee *) Handelingen Nederlandsche Juristen vereeniging 1912, dl. I (eerste stuk), blz. 139 en 140. *) T. a. p. blz. 464. dit zijn oordeel over de doelmatigheidskwestie heeft uitgesproken." Juist. Uit den aard van zijn functie kan de rechter die doelmatigheid niet beoordeelen; daarvoor zijn geen objectieve gegevens verschaft en te verschaffen; dit is een zaak van regeeringsbeleid; hierbij komt de politiek te pas; hierbij zou de rechter persoonlijke opvattingen kunnen doen gelden, hetgeen niet strookt met den eisch van zijn onpartijdigheid, met zijn taak in het algemeen. fe Alvorens verder te gaan — op de vaste jurisprudentie van den hoogen raad komt het hierbij aan — is het van belang om na te gaan op welke gronden de rechter de toetsing van gemeentelijke verordeningen aan wettelijke bepalingen in het algemeen uitoefent. Komen die overeen met het bovenontwikkelde systeem? Het arrest van ons hoogste rechtscollege van 19 April 1865 (W. 2706) geeft het meeste houvast. Daarin wordt overwogen, dat wel is waar bij artikel 11 van de wet, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het koninkrijk, is bepaald, dat de rechter volgens de wet ) recht spreekt en de innerlijke waarde of billijkheid eener wet met mag beoordeelen, doch dat met dit beginsel evenwel niet in tegenspraak is, dat de rechter, bij strijd eener plaatselijke verordening met de wet, zoodanige verordening met toepast. De toetsing eener plaatselijke verordening toch aan de wet is niet begrepen onder de beoordeeling harer eerlijke waarde, waardoor hare deugdelijkheid, gepastheid en billijkheid wordt verstaan. Deze opvatting, zoo wordt vervolgd strijdt evenmin met de bepalingen der gemeentewet. Artikel 153 toch betreft de wijze van vernietiging van plaatselijke verordeningen door de administratieve macht ter oorzake van strijd met de wetten of het algemeen belang. Daardoor wordt echter geenszins aan den rechter verboden een plaat- i) Of wel wettelijk voorschrift, waaronder ook de gemeentehjke verordening tegenover de vrijheid der administratie, 1911, blz. 180, benevens Van Pbaao, elders reeds aangehaald, blz. 467 e. v. selijke verordening aan de wet te toetsen en, bij bevinding van strijd met de wet, haar niet toe te passen, terwijl toch door zoodanige niet-toepassing de verordening niet wordt vernietigd, maar alleen in een bepaald geval buiten toepassing blijft. De wetgever heeft alzoo het onderzoek des rechters niet willen uitsluiten omtrent het niet-verbindende eener verordening op grond van strijd met de wet, ofschoon de vernietiging ook op dien grond door den koning kan worden uitgesproken. Het arrest van 30 December 1895 {W. 6753) sluit hierbij aan, verklarende, dat de rechter de wet zou schenden, wanneer hij een verordening toepast, welke in strijd met de wet is. Deze beslissingen laten aan duidelijkheid niets te wenschen over. Volgens den hoogen raad slaat artikel 11 der wet A. B. niet rechtstreeks op de kwestie. Terecht. Het zegt op zichzelf niets ten voordeele, niets ten nadeele van de toetsing in het algemeen. Dit wordt eerst recht duidelijk, wanneer men met Boasson *) op grond van het door hem ingesteld historisch onderzoek tot de slotsom moet komen, dat de bepaling het geheele eigenlijke toetsingsrecht ongemoeid laat en den rechter alleen verbiedt om verordeningen te toetsen aan buiten de „wet" liggende criteria. Voor gelijksoortige uitspraken van ons hoogste rechtscollege mogen wij verder naar Vos verwijzen. Wij zullen hieronder nader zien, dat de rechterlijke macht zich — gelijk dan ook wel vanzelf spreekt — van toetsing onthoudt, wanneer de wet deze in een bijzonder geval uitsluit, en zelfs in een voor ons zeer belangrijk geval evenzoo gehandeld heeft — ten opzichte van de verordenende bevoegdheid van de provinciale staten —, omdat dit zou voortvloeien uit den aard van haar taak. Dit over de toetsing van gemeentelijke verordeningen aan wettelijke bepalingen van hooger gezag in het algemeen, waartoe de rechter als regel uit den aard van zijn taak verplicht is. l) T. a. p. blz. 120 e. v. HOOFDSTUK III. DE RECHTERLIJKE TOETSING VAN GEMEENTELIJKE VERORDENINGEN AAN DE GRONDWETTELIJKE BEPALINGEN VÓÓR 1851. Hoe was het standpunt van de rechterlijke macht wat het toetsen van verordeningen betreft in den tijd van vóór de gemeentewet? Toen toetste de hooge raad — en op dit onderdeel komt het thans aan - bij gebreke van wettelijke regeling de gemeentelijke verordeningen rechtstreeks aan de grondwettelijke voorschriften. Deze toetsing is van belang, aangezien vóór 1851 de theorie der gescheiden machten meer in zwang was dan daarna, althans in den lateren tijd, de theorie, welke een meer objectieven maatstaf, in ieder geval een minder subjectieven maatstaf gaf voor de gemeentelijke huishouding, het gemeentelijk belang, de verordenende bevoegdheid van den raad. En nu is het merkwaardig, dat ons hoogste rechtscollege, ondanks dien meer objectieven maatstaf, toen bij zijn toetsing toch reeds omzichtig te werk ging. Allereerst is het opvallend, dat in dien tijd, ook wanneer verordfeningen den toets der critiek konden doorstaan, toch al werden aangewend de later zoo in gebruik geraakte termen: „moet geacht worden in het belang der goede orde en veiligheid in die gemeente te zijn noodig geoordeeld' (arrest van 24 Augustus 1841, W. 231), „moéten geacht worden te betreffen onderwerpen van huishoudelijk belang (arrest van 1 September 1841, W. 217), „behoort te worden gerangschikt onder" (arrest van 9 November 1841, W. 287), „de huishoudelijke belangen .... betreft" (arrest van 27 December 1842, W. 419), „als van huishoudelijk belang te beschouwen is" (arrest van 4 April 1844, W. 482), enz. Het is moeilijk de oorzaken daarvan te vinden. Was het de bedoeling op deze wijze te verhullen een zekeren schroom om te treden in de doelmatigheidsoverwegingen der gemeenteraden? Diende daarvoor de objectiveerende wijze van uitdrukking? Of stond artikel 11 van de wet A. B. den hoogen raad voor den geest? Het valt niet te zeggen. De theorie der gescheiden huishoudingen had duidelijken invloed op de beoordeeling aangaande het treden in het algemeen belang door een gemeentelijke verordening. Dit is verklaarbaar bij het aannemen van een dergelijke meer objectieve grensomschrijving. Wij wijzen op het arrest van 6 November 1849 (W. 1092). Naar aanleiding van het reglement van politie, houdende verbod tegen het koopen of te pand of in bewaring nemen binnen de stad Gorinchem en haren banne van militaire goederen, overwoog toen de hooge raad, dat bij artikel 153 der grondwet van 1840, onder welker werking het reglement in geschil is gemaakt, de wetgevende macht der plaatselijke besturen is beperkt tot verordeninger) omtrent de huishoudelijke belangen der plaats, over welke zij gesteld zijn, dat is, omtrent die belangen, welke plaatselijk of aan elke plaats meer bijzonder eigen zijn, in tegenstelling met de provinciale belangen en de algemeene belangen, vermeld in dé artikelen 144 en 143 der zelfde grondwet. En daar het hier een onderwerp betrof, dat wegens zijn algemeen belang o. a. bij algemeene wetten moest worden geregeld, was het reglement volgens den hoogen raad als uitgegaan van een onbevoegde macht terecht niet verbindend verklaard. Ook het arrest van 5 October 1852 (W. 1373) zij in dit verband vermeld. Hierin werd overwogen: hoe nuttig ook in het algemeen belang, het voorschrift kan niet worden aangemerkt als uitsluitend betreffende het bijzonder belang eener gemeente en als eene tot hare huishouding behoorende aangelegenheid. Daarom was artikel 42 van het reglement op het bargeveer voor het kanaal van Voorne, verordend door het gemeentebestuur van Nieuwe-Hellevoet en bepalende, dat de barge steeds door paarden moest worden getrokken en nimmer daarop van zeilen zou mogen worden gebruik gemaakt, in strijd met artikel 140 der grondwet van 1848. In denzelfden zin ook het arrest van 30 Juli 1846 (W. 763), dat naar aanleiding van de ordonnantie van het veer van de Nieuwe sluis op het eiland Rozenburg en Blankenburg, mitsgaders op de steden Maassluis, Vlaardingen en Schiedam, vastgesteld door den gemeenteraad van Heenvliet, opmerkte, dat het maken van een reglement van politie op den overtocht van een grooten stroom of rivier, die aan den staat toebehoort, en zonder welken overtocht de algemeene communicatie, immers die binnen de provincie, zoude gestremd worden, niet kan beschouwd worden als eene zaak van uitsluitend huishoudelijk belang der gemeente, binnen welke de plaats van overtocht gelegen is. Het treden in het algemeen belang werd derhalve beschouwd als strijd met de grondwet. Toch is het opvallend, dat in arresten als deze reeds de bekende objectiveerende uitdrukkingen werden gebezigd. Het heeft er iets van of wat den strijd met het algemeen belang betreft in het arrest van 12 November 1839 (W. 68) de bovenvermelde voorzichtigheid niet werd betracht en de verordening zelfs werd getoetst aan het algemeen belang. In deze beslissing werd artikel 14 van de brandkeure der Stad Amsterdam van 13 Juli 1831, gelastende het wacht houden in de bakkerijen in den nacht van Zaterdag op Zondag, als volgt besproken: speciaal artikel 14 maakt een doelmatige voorziening uit tegen de onheilen, welke, inzonderheid in groote steden, door het nachtelijk ontstaan van branden kunnen, en, blijkens de ondervinding, zoo vaak werkelijk te weeg gebracht worden; een voorziening derhalve, die, wel verre van strijdig te zijn met het algemeen belang, door hare strekking tot beveiliging van lijf en goed, tegen de gevaren van brand berekend is, om zonder krenking van het algemeen belang, het plaatselijk belang van geheel de bevolking der stad Amsterdam te bevorderen. Zoo treft men b.v. in het arrest van 31 October 1843 (W. 508) naar aanleiding van een voorschrift van het wijkreglement der gemeente Rotterdam de uitdrukking aan: „noch (strijden) tegen het algemeen belang". Dat men in deze uitspraken dergelijke uitingen vindt, verwondert niet, omdat in de grondwetten in dien tijd ook werd gesproken van „strijdig met de algemeene wetten en het algemeen belang". Tóch werd in dien tijd bedoelde voorzichtigheid wel betracht. Dit blijkt uit het arrest van 27 December 1842 (W. 41»). Tegen artikel 31 der ordonnantie op het gèslagt voor de stad 's-Gravenhage was strijd met het algemeen belang aangevoerd. Ons hoogste rechtscollege zeide toen, dat de beoordeeling der innerlijke waarde der ordonnantie volgens artikel 11 der wet A. B. niet tot de bemoeiingen der rechterhjke macht behoorde. Volgde de jurisprudentie van den hoogen raad in dezen tijd dus geen vaste lijn ten opzichte van den strijd met het algemeen belang? Eenerzijds zijn er toch bovengenoemde arresten, welke een doelmatigheidsbeoordeeling schijnen in te houden van de betrokken plaatselijke bepalingen, anderzijds is er de uitspraak, waarbij een dergelijk oordeel werd geweigerd op grond van artikel 11 der wet A. B. Of mag men de eerstbedoelde beslissingen beschouwen als in dit opzicht meer losweg gegeven oordeelvellingen, zonder veel waarde er aan te hechten in verband met den tekst der toenmalige grondwetten? Een dergelijke opvatting komt ons niet onverdedigbaar voor. Vooral niet als men in het oog houdt, dat de hooge raad in andere arresten reeds de later vooral zoo in zwang geraakte objecti- T2ien/w/termen gebruikt: b'v-in het arrest van 9 November 1841 (W. 287) „verre van daarmede (o. a. het algemeen belang) strijdig te zijn, integendeel als geheel in overeenstemming met de algemeene wetten, in het algemeen belang der inwoners moet worden beschouwd" en in het arrest van 26 April 1842 (W. 329) „noch met het algemeen belang kan gerekend worden in strijd te zijn". En vooral komt dit naar onze opvatting uit in het arrest van 17 November 1847 (W. 863). Daarin vindt men zeer stellig gezegd: ofschoon de rechter de innerlijke waarde of de billijkheid der wet niet mag beoordeelen, kan het hem niet worden ontzegd op het algemeen belang te letten, wanneer hetzelve, gelijk hier, door de bevoegde macht (de kroon) is uitgemaakt. En daarom achtte ons hoogste rechtscollege in dat geval een bepaling uit het 's-Hertogenbossche algemeen politiereglement in strijd met het algemeen belang en derhalve met artikel 153 der grondwet van 1840. Ter zake was het algemeen belang reeds uitgemaakt door de bevoegde macht en beoordeelde de rechter niet de innerlijke waarde van het voorschrift, nu hij een objectief gegeven had. Wij mogen dus vaststellen, dat reeds vóór 1851, ondanks den tekst der grondwettelijke bepalingen en ondanks de opvatting van de streng gescheiden huishoudingen, de hooge raad zich door artikel 11 der wet A. B. in zijn recht tot toetsing beperkt achtte in dezen zin, dat hij niet de doelmatigheid van een gemeentelijke strafbepaling mocht toetsen aan buiten de „wet" gelegen criteria, maar wel onderzocht, of een verordening in abstracte de huishouding der gemeente betrof, dat hij, dank zij den tekst der grondwettelijke voorschriften en de theorie van de gescheiden huishoudingen, in die voorschriften wel een leiddraad vond om in de beoordeeling van het huishoudelijk gemeentebelang te treden tegenover de belangen van de (provinciale en) rijkshuishouding(en), doch dat hij bij beweerden strijd met het algemeen belang eerst dan een verordening onverbindend achtte, als dit algemeen belang door een hoogere instantie was uitgemaakt1). De Vries2) erkent natuurlijk de bevoegdheid van den rechter om niet alleen aan de met de wet of het provinciaal x) Ten onrechte beriep de hooge raad zich hiervoor alleen op artikel 11 der wet A. B. Ook toch kan een beroep gedaan worden op het op blz. 23 en 24 ontwikkelde beginsel, dat van nature een dergelijke toetsing niet aan den rechter toekomt; trouwens ook niet het onderzoek naar het treden in hoogere belangen. *) Mr. G. de Vries Azn., De wetgevende magt der plaatselijke besturen, 1846, blz. 38 e. v. reglement strijdende verordeningen alle kracht te ontzeggen, maar tevens die plaatselijke verordeningen, waarbij blijkbaar over zaken van algemeen belang is beschikt, als strijdig met het door hem aangeduide beginsel der grondwet*), onverbindend te verklaren. Merkwaardig is zijn opvatting verder — en eigenlijk in strijd met de door hem verdedigde theorie —, dat bij twijfel of een punt meer voor algemeene dan voor een plaatselijke regeling vatbaar is te achten, terwijl de algemeene wetgever zich het onderwerp niet heeft aangetrokken, dit bij den rechter als een vermoeden mag gelden, dat de zaak door den algemeenen wetgever niet van algemeen belang is geacht en daaromtrent alzoo door het plaatselijk bestuur terecht is beschikt. En ten slotte bestaat volgens De Vries voor den rechter het algemeen belang niet, zoolang het niet door de wetgevende macht of door den koning is erkend en de strijd met het algemeen belang zich dus in een strijd met de wet of het koninklijk besluit oplost. Olivier gaat vanzelfsprekend te dezen verder dan De Vries2). Hij acht den rechter zelfs bevoegd te weigeren een regeling betreffende een bepaald belang toe te passen, wanneer dat belang eigenlijk tot de huishouding van een lagere macht behoort! De uiterste consequentie van de leer van de streng gescheiden huishoudingen. *) Zie bic. 3. ') T. a. p. blz. 139 e. v. HOOFDSTUK IV. DE RECHTERLIJKE TOETSING VAN GEMEENTELIJKE VERORDENINGEN AAN ARTIKEL 135 (THANS ARTIKEL 168) VAN DE GEMEENTEWET. Thans zijn wij genaderd tot de bespreking van het stelsel ten aanzien van de rechterlijke toetsing en de verordenende bevoegdheid van den gemeenteraad onder de werking van de gemeentewet. De grondwettelijke bepaling is op den achtergrond gekomen, artikel 134 der gemeentewet wordt verwaarloosd; artikel 135 is het voorschrift, dat het, m verband met artikel 150, ontgelden moet. De hooge raad, niet aantreffende een bepaling, welke hem dat verbiedt — gelijk dat artikel 150, üd 2, doet wat betreft het onderzoek of een verordening treedt in hetgeen van algemeen rijks- of provinciaal belang is —, onderzoekt of de raad is gebleven binnen zijn regelingsbevoegdheid; hij gaat na, of de verordening b.v. de gezondheid der ingezetenen betreft, de strekking heeft om te waken voor de gezondheid der ingezetenen, gelijk het arrest van 1 October 1856 (W. 1791) doet. En tot den huidigen dag toe gebruikt ons hoogste rechtscollege bij de toetsing aan artikel 135 dergelijke abstraheerende, objectiveerende termen1). Evenals dit met de jurisprudentie vóór 1851 het geval was, vindt men hiervoor geen nadere motiveering. Vervolgens zij opgemerkt, dat de hooge raad nimmer in een bepaald geval beoordeelt of een verordening noodig ot dienstig is voor het belang, dat er mede wordt beoogd. Dat is algeheel overgelaten, ook naar zijn opvatting, aan ») Zie bü BOASSON t. a. p. blz. 38 het resultaat van een onderzoek van de vrijze van toetsing. den gemeenteraad zelf. In het arrest van 10 Februari 1862 (W. 2356) motiveert ons hoogste rechtscollege te dezen zijn meening als volgt: dat de innerlijke waarde der verordening, volgens artikel 11 der wet A. B., in geen geval door den rechter beoordeeld mag worden. Sindsdien is dit muurvaste jurisprudentie geworden. „Bij artikel 150 der gemeentewet is vastgesteld, dat een plaatselijke verordening, bij twijfel, of zij treedt in hetgeen van algemeen rijks- of provinciaal belang is, verbindt, totdat zij door den koning is geschorst of vernietigd, waaruit volgt, dat tot evengemeld onderzoek niet de regter, maar alleen de koning bevoegd is", zoo luidt het b.v. in het arrest van den hoogen raad van 26 Juni 1861 (W. 2288). De rechterlijke macht heeft derhalve zijns inziens niet tot onderzoek of een plaatselijke wet treedt in het provinciaal of rijksbelang, niet op grond van den aard van haar taak, maar van de bijzondere wetsbepaling. A fortiori volgt hieruit, dat haar verboden is het onderzoek naar den strijd met een hooger belang. Dit oordeel vindt men b.v. neergelegd in het arrest van 5 Juni 1861 (W. 2282) in de overweging, dat, voor zoover beweerd was, dat door een regeling als in casu het belang der nijverheid of eenig ander algemeen belang gekrenkt wordt, zulks niet ter beoordeeling van den rechter staat, maar alleen ter beoordeeling van het gezag, hetwelk bij artikel 153 der gemeentewet bepaaldelijk is aangewezen om, juist met betrekking tot plaatselijke verordeningen, voor dat algemeen belang te waken, en wel, volgens artikel 150 der zelfde wet, in die mate, dat, zoolang door dat gezag geen schorsing of vernietiging uit dien hoofde is uitgesproken, die verordeningen verbindend zijn. Een nieuw element bracht nog het arrest van 25 Maart 1912 (W. 9322), betoogende, dat de rechterlijke macht door geen wettelijk voorschrift is ontheven van de verplichting om buiten toepassing te laten de bepaling eener verordening, waarin de gemeenteraad de grenzen van zijn wetgevende bevoegdheid heeft overschreden door zich niet te beperken 3 tot het gemeentelijk belang, maar te treden in eene regeling der bijzondere belangen van de ingezetenen der gemeente. De hooge raad stelt hier dus tegenover de huishouding van het rijk, de provincie en de gemeente die van den particulier. Thans enkele beoordeelingen van de praktijk dezer toetsing. Buys zeide „Heeft de plaatselijke wetgever verordend wat hooger macht reeds vroeger voorschreef of wat, 't zij dan de wet, 'tzij de grondwet uitdrukkelijk ter regeling aan die hoogere macht heeft opgedragen, dan is de onwettigheid der plaatselijke verordening boven allen twijfel verheven en zal dus de rechter verplicht zijn die buiten toepassing te laten. Ontbreekt echter zulk een uitdrukkelijk voorschrift en moet dus de onbestaanbaarheid van de plaatselijke verordening enkel worden opgemaakt uit den aard van het onderwerp, waarmede zij zich bezig houdt, dan zal niet de rechter maar alleen de koning hare nietigheid kunnen uitspreken. Waarom die onderscheiding? Het antwoord ligt voor de hand, naar ik meen. Omdat in dit geval geen rechtsgronden, maar enkel redenen van doelmatigheid de verordening kunnen veroordeelen, en zulke redenen, vreemd aan het terrein waarop de rechterlijke macht zich pleegt te bewegen, mogen enkel invloed uitoefenen op de beslissingen van het politiek gezag." Hieruit mag men opmaken, dat Buys van oordeel was, dat de rechter de gemeentelijke verordeningen niet aan artikel 135 mag toetsen. Van der Hoeven a), de commissie uit de Nederlandscne vereeniging voor gemeentebelangen betreffende de wijziging M T. a. p. blz. 192. , i MM .« • T a n blz 47 e v Op blz. 52, noot 2, betoogde hij, dat de artikelen ldfi en ISO^geteentewe? elkaar niet volkomen dekken. een inconsequentie. Zij is deze: terwijl artikel ^J^e^Ll^t ^^ bindbaarheid eener verordening te ontkennen ^^^^^ ™ g,dt van subjectief inzicht, appreciatie, houdt artikel 135, but°epassing n g overwegingen van juiat dien zelfden ^/^^^^^^^Ln te rr^.r.Se.ir.r,.» ara - van de inwendige inrichting der gemeente *), Krabbe x) en Van der Meülen *) lieten zich eveneens in afkeurenden zin over deze toetsing uit. Dit is ook het geval met Van der Burgh 3) en Caroli *). De redactie van het Weekblad voor de burgerlijke administratie heeft zich ook, al is het dan niet geheel, in dezen geest uitgelaten 6). . *) Deze commissie (Mededeelingen der vereeniging over 1897, le stuk, blz. 20) vond, dat het in de grondwet neergelegd beginsel miskend werd door een gemeenteverordening aan te tasten op grond, dat het daarbij geregeld onderwerp niet behoort tot de bepaaldelijk in artikel 135 der gemeentewet genoemde onderwerpen. Krabbe deelde deze meening ter algemeene vergadering der vereeniging (Mededeelingen der vereeniging over 1897, 2e stuk., blz. 23). 2) T. a. p. blz. 66 en 67. Volgens hem mag de rechter ook niet verklaren, dat de raad buiten de grenzen van zijn verordeningsbevoegdheid gegaan is of wel daarh innen gebleven is. En daar nu de vraag, of een verordening wel op de gemeentehuishouding, of eenig daarin passend onderwerp betrekking heeft, haar innerlijke waarde betreft, had in elk geval artikel 11 der wet A. B. den hoogen raad van de bestreden toepassing van artikel 135 moeten weerhouden, zoo wordt verder nog door hem opgemerkt. 3) Naar aanleiding van het arrest van den hoogen raad van 26 October 1901 tW. 7675), waarin den rechter de bevoegdheid werd ontzegd provinciale verordeningen te toetsen aan het rijksbelang, met een beroep op artikel 11 der wet A. B., beweert deze t. a. p. blz. 66 en 67, dat deze leer dus medebrengt de overbodigheid van artikel 150, lid 2, der gemeentewet, daar men ook bij gemeentelijke verordeningen volstaan kan met een beroep op artikel 11 der wet A. B. om te bewijzen, dat de rechter niet de bevoegdheid heeft te onderzoeken of de gemeentelijke wetgever getreden is buiten de sfeer van het huishoudelijk belang. „Is deze leer de juiste?", vraagt Van der Burgh dan. En het antwoord luidt: „M. i. wel. Wanneer men spreekt van de innerlijke waarde van eene wet, bedoelt men daarmede, naast de wetenschappelijke waarde, de waarde, die eene wet heeft voor het maatschappelijk leven. De rechter mag zich bij het toepassen eener wet niet afvragen, of eene wet goed of slecht zal werken, of zij in het belang is der ingezetenen. Grondwet en wet verklaren wel, dat er vier huishoudingen bestaan, een rijks-, een provinciale-, een gemeente- en een waterschapshuishouden, en erkennen dus, dat er eene grens tusschen die verschillende huishoudingen is, maar zij bakenen deze grens niet af. Waar evenwel die grens loopt, mag niet door den rechter uitgemaakt worden, omdat, zooals Mr. van der Meulbn terecht zegt (t. a. p. blz. 128), de beslissing daarvan eene questie van utiliteit, van politiek beleid is, gelijken tred houdende met de wisselende inzichten der besturen." 4) Bekend is Mr. j. P. A. N. Caroli's bestrijding van de toetsing in W. B. A. nos. 2794 en 2795. Volgens hem is artikel 135 niet voor den rechter geschreven. 5) W. B. A. 2805. Bij zijn toetsing doet haars inziens de rechter feitelijk wat den raad toekomt en treedt hij op als verzorger van het huishoudelijk gemeentebelang. Al streed daarenboven de hierbedoelde rechtspraak (van den hoogen raad) niet met het stelsel der gemeentewet, dan nog zou zij naar haar inzicht indruischen tegen de natuurlijke taak des rechters. De beoordeeling van de vraag, of onderwerpen, zoolang zij door geene der publiekrechtelijke corporatiën tot haar huishouding getrokken zijn, terecht door provincie of gemeente tot object harer regeling zijn gemaakt, is een vraag van utiliteit, die ook naar haar overtuiging niet staat ter beoordeeling van den rechter, W. B. A. no. 3036. Wel achtte zij eerder — W. B. A. no. 2989 — een natuurlijke grens aan de wetgevende macht der plaatselijke besturen: namelijk daar, waar zij zou treden in den kring der persoonlijke huishouding. De toetsing aan artikel 135 wordt eveneens door Schepel veroordeeld 1). Van Praag verdedigt de leer van den hoogen raad o. a. tegenover Caroli en redactie W. B. A. 2). De Vries verklaarde zich tegen de toetsing 8). Bekend is Oppenheims 4) zienswijze, dat volgens geldend recht aan de rechterlijke macht niet het toetsingsrecht van gemeenteverordeningen aan artikel 135 toekomt. Artikel 150, lid 2, bestrijkt volgens hem ook artikel 135, terwijl artikel 150, lid 1, in negatieve termen zijns inziens hetzelfde zegt als artikel 135 in positieve. En de bedoeling van artikel 150, lid 2, — de memorie van toelichting toch6) hield ook niet anders in dan dat het doel was te verhoeden, dat de burgerlijke rechter beslisse, of de plaatselijke wetgever, zonder dat deze gezegd kunne worden, bepaaldelijk tegen de voorschriften eener wet te hebben gezondigd, verder zij gegaan, dan zijne bevoegdheid tot regelen reikt; wat rijks-, provinciaal- of huishoudelijk gemeentebelang zij heeft die rechter niet te beoordeelen — is om de rechterlijke macht te ver- *) Handelingen Nederlandsche Juristenvereeniging 1912, dl. I (eerste stuk), blz. 26 e. v.; Wegenrecht in Nederland 1895, blz. 224, noot 2; Waterschapswetgeving, 2e dr. 1927, blz. 80. *) In „Rechtspraak en voornaamste literatuur op de rechterlijke organisatie, enz., Inleiding, 3e druk, deel II, le", blz. 539 en 540, schrijft hij als volgt: „Caroli en de redactie W. B. A. beweren, dat ook de vraag of een maatregel zeker belang betreft is een questie louter van doelmatigheid. Dit is echter niet altijd zoo. Slechts den is het een vraag van doelmatigheid of beleid, als zij is te herleiden tot die andere, wie het best regelt; — dus als het geldt de onderlinge verhouding van de belangen der verschillende corporaties. Niet echter, als het gaat om de verhouding tot de particuliere belangen der leden." Hij bestrijdt echter t. a. p. blz. 536 en 537 ook de leer van Oppenheim, dat de artikelen 160 en 135 der gemeentewet elkander dekken. De publiekrechtelijke huishouding der gemeente omvat zijns inziens niet de particuliere belangen harer inwoners en een regeling daarvan wordt wèl implicite door artikel 136, doch niet door artikel 150 verboden. „Wèl kan er soms twijfel rijzen of zeker onderwerp raakt het gemeentebelang dan wel enkel particulier belang Maar dat de grens moeilijk kan zijn te trekken, bewijst niet, dat zij er niet is. In het hier aangeduide opzicht lost zich de vraag naar de competentie van den raad krachtens artikel 135 der gemeentewet niet op in een doelmatigheids- questie, en is rechterlijk onderzoek dan ook niet misplaatst " Zie ook het supplement op gemeld werk 1930, blz. 218. *) Handelingen Nederlandsche Juristenvereeniging 1912, dl. ii, blz. 45. Ten onrechte heeft deze volgens Mr. c. W. db Vries tot strekking de gemeente verder terug te drijven dan het beginsel der eigen werking. *) T. a. p. blz. 321—330. *) Francken, t. a. p. blz. 299; Bronnen gemeentewet van Prof. Mr. c. W. de Vries en Prof. Dr. g. a. van Poelje, 1831, blz. 124. bieden te onderzoeken of de raad de grenzen van zijn wetgevende bevoegdheid heeft overschreden. Oppenheim onderschreef derhalve geenszins de leer van den hoogen raad, neergelegd in het arrest van 25 Maart 1912, hoewel het hem zeer heeft gespeten, dat de wet verbiedt ook aan het oordeel van den rechter de vraag te onderwerpen, of de grens der gemeentelijke huishouding is overschreden. Bestond artikel 150, lid 2, niet, den rechter zou volgens hem het toetsingsrecht wèl algeheel toekomen. Hij beoordeelt zijns inziens dan toch niet de innerlijke waarde van de verordening als doelmatigheidszaak, maar wel de rechtsvraag van de eventueele overschrijding door den raad van zijn bevoegdheid; iets anders is het immers of een verordening de gemeentehuishouding betreft, iets anders of zij in haar belang wordt vereischt. Het laatste is zijns inziens een doelmatigheidsquestie, een vraag van beleid. Binnen de ' grenzen van de gemeentehuishouding, die hem is overgelaten, is de raad vrij. Terecht wijst Van der Pot er op1), dat Oppenheim — bewerende, dat de raad, zonder op het gebied van andere machten te stroopen, nog wel buiten zijn bevoegdheid treden kan, omdat, zelfs als van een onderwerp vaststaat dat het niet behoort tot de huishouding van rijk of provincie, daaruit nog niet voortvloeit, dat het noodwendig behoort tot de huishouding der gemeente — eigenlijk zijn leer, dat de artikelen 135 en 150, le lid, der gemeentewet elkander volkomen dekken, weder prijs geeft en in de lijn van de door hem bestreden jurisprudentie van den hoogen raad kwam, welke naast het rijks-, provinciaal- en gemeentebelang een vierden kring van belangen aanneemt, n.1. de bijzondere belangen der ingezetenen, waarmede zich te bemoeien alleen artikel 135, niet ook artikel 150 den raad verbiedt zoodat de regel van artikel 150, lid 2, daarvoor niet geldt. *) T. a. p. bis. 819, noot 2. Kranenburg1) verzette zich ook tegen het arrest van 25 Maart 1912. Bool voert2) andere bezwaren tegen de opvatting van ons hoogste rechtscollege aan. Taverne heeft onlangs nog een lans gebroken voor het toetsmgsrecht van de Tefhterlijke macht aan artikel 135 *). Van der Pot i tegen die beschouwingen opgekomen4). als volgt: „Nuwilhetmij toesc^Xs ™ dat de ">'*»- in het ^^^^IT^^ ^^ ^ burgers mag inlaten, wetgever zich met de "Jf nng van p ijkswet mag de burgerlijke rechtsverzal toch wel niet worden ^^^^etvgermogenSsferen van burger en gehoudingen regelen, mag de grenzen van de ver ^ individueele vrijmeenschap regelen mag door st«^^«J^wetgever, is van rijksbelang; heid. Dat alles behoort tot het gebied van den "j^wetge\er, j wanneer nu de gemeente-wetgever. zich ^"^^^orSL ^ vergebied van den njkswetgeve^He,'^X'J^nr^Vmg do0r den algemeenen vroegde winkelsluiting meenen, dat deze ƒ leenJ°° e.fnheid er eene is van algewetgever vatbaar zou zijn, m; V Rdaziclt dus gelÏrh?doets toch de bevoegdmeen rUksbelang. Wanneer de H. r. zich dus, geiija n} , spreken, heid toekent om de geldigheid of ongeldigheid ^w™tte^5 £anneer hij de dan onderzoekt hij juist daardoorJ^phcite ook deze questie en j de geldigheid aanneemt, geluk hij doet, dan ^«^„XrT belangen der burgers verordening niet zoodan ge aantasting *^ Ik zeg niet, inhoudt, dat alleen de rijkswetgever «hde™ mogen <^«oorloven ^8 dat de H. r. deze redeneering volgt, ^ntegendeel jvier beiangenvolgt ^.^^^J^S^^^^A^ niet loor kringen, die de H. R. maaKt en aie, «. w j » hrense niet op een dwaalspoor; de wet wordt gemaakt. Het woord ^^^Sm^L^^ zij zegt, het heeft hier een specialen zin. De wet gaat ui.van regeling dat er belangen zijn, die locale^eteeken s ^^^^elymg ^ door de provinciale organen en door den "j^werge { der burgera Al die regelingen hebben echter dit gemeen dat ^t^g^^{geschJden regelen; dat is juist het kenmerk van wetgevmgint mater ee*n *m Neaertandsch van het orgaan, dat zich die wetgeving aantrekt. Zie ook „Het provinciaal recht", blz. 36 en 37. „„«Tb™ ,ek bd.„g«„ .«•„, t£T^&SLnP>^ door de doelmatigheid wordt gerechtvaardigd^ hui,touding, kan dus niet Een afzonderlijke private belangengroep,^een ™"d* soms worden aangenomen. Wie nagaat, of een bepaalde plaatselykejerorde g een belang regelt, dat behoort tot de categor e bek:agen waarv ^ ^ J iedere corporatie ondoelmatig is, onderzoekt tegelijk, ot net in q. behartigdebelang wel doelmatig door «*! «~te^^^^5TSk selijk verschillende verzorging daarvan doelmatig was Kortom iuj •n art. 160, lid 2, den rechter ontzegde onderzoek. 1 ») Prof. Mr. B. M. Taverne, Nederlandsch Juristenblad 1931, blz. 69-75 en ^Prof. Mr. Dr. C. W. van der Pot Bzn., Nederlandsch Juristenblad 1931, De rechterlijke macht toetst, zoo zagen wij reeds, de gemeentelijke verordeningen aan wettelijke bepalingen van hooger gezag in het algemeen. Deze toetsing nu past zij ook toe ten aanzien van artikel Ï35 der gemeentewet, blijkbaar omdat zij geen bepaling vindt, welke deze speciaal verbiedt. En wel ondanks het feit, dat de memorie van toehchting op artikel 150, lid 2, inhield, dat het doel van dit voorechrift was te verhoeden, dat de burgerlijke rechter beslisse, of de plaatselijke wetgever, zonder dat deze gezegd kunne worden, bepaaldelijk tegen de voorschriften eener wet te hebben gezondigd, verder zij gegaan, dan zijne bevoegdheid tot regelen reikt en die rechter niet heeft te beoordeelen wat rijks-, provinciaal- of huishoudelijk gemeentebelang zij *). Uit Boissevain's commentaar blijkt, dat men hieruit in 1851 iets anders las dan later de hooge raad. Boissevain *) toch schrijft het volgende: „De twistvragen, herhaaldelijk in de laatste jaren voor den burgerlijken of strafregter gebragt, of een plaatselijke verordening verbindende kracht heeft, al bestaat er geen dadelijke strijd met de wet, maar op grond van beweerde -onbevoegdheid ten aanzien van het onderwerp, zijn door de tegenwoordige wet ten eenenmale afgesneden. Het oordeel of een gemeentebestuur binnen den kring zijner wettige bevoegdheid, voor zoover het onderwerp, waarover de verordening loopt, is gebleven, is aan den gewonen regter onttrokken, en eensdeels aan den koning, onder dezelfde waarborgen als de provinciale wet stelt, anderdeels aan den algemeenen en provincialen wetgever overgelaten." De leer van ons hoogste rechtscollege vindt dus geen steun in de geschiedenis van de gemeentewet zelve. Eerder, dunkt ons, het tegendeel. 183. Zijns inziens neemt, blijkbaar in aansluiting bij de oude, nog altijd met geheel overwonnen leer, dat de begrippen rijks-, provinciale-, gemeentehuishouding objectief bepaalde grootheden zijn, de rechter — die zich met de onderlinge afbakening. dezer begrippen niet kan inlaten — in elk geval aan, dat er een objectief vast te stellen grens is, waarbuiten overheidsbemoeiing als zoodanig niet behoort te gaan. Zie ook Oppenheim-Van der Pot, supplement, 1931, blz. 52 tot en met 55. ) Francken, t. a. p. blz. 299; Bronnen gemeentewet van Pref. Mr. C. W. de Vries en Prof. Dr. G. a. van Poeljb, 1931, blz. 124 ') T. a. p. blz. 36. Is de zaak evenwel zoo eenvoudig als de hooge raad haar ziet, nu geen voorschrift met zooveel woorden de toetsing aan artikel 135 verbiedt? Wij hebben reeds gezien, dat de huishouding der gemeente geen objectief omlijnd begrip is. Ook is het nog niemand gelukt daarvan een omschrijving te geven. De wetgever heeft alleen bepaald, welke publiekrechtelijke corporaties algemeen verbindende regelen voor de burgers kunnen uitvaardigen. Wel staat daarbij vast, dat het terrein der gemeentelijke autonome werkzaamheid beinvloed wordt door de wetgeving van rijk of provincie. Voorzoover gemeenteüjke bemoeiing mogelijk blijft, wordt die een zaak van doelmatigheid. Terecht is dit door een groot aantal schrijvers ingezien. De rechterlijke macht nu kan eerst toetsen aan een wettelijk voorschrift als dat voorschrift iets te toetsen geeft. Is dit met artikel 135 het geval? Neen. De bepaling houdt niets objectiefs in ten aanzien van de verordenende bevoegdheid van den gemeenteraad. Zij zegt praktisch alleen, dat de raad de verordeningen maakt, welke hij in het belang der gemeente noodig acht. Dit wordt — zoo zagen wij — een kwestie van doelmatigheid. Met de doelmatigheid heeft de rechterlijke macht niet te maken; deze staat buiten haar taak. Ook de objectiveerende termen als „betreft", „betrekking hebben op", enz., welke ons hoogste rechtscollege steeds bij zijn toetsen der verordeningen aan artikel 135 bezigt, vermogen daarin geen verandering te brengen; dergelijke termen kunnen met iets scheppen wat niet bestaat, n.1. het begrip der objectief i omschreven gemeentehuishouding, ook niet bij wijze van jurisprudentierechtx). Artikel 135 valt buiten de juridische sfeer. Het schijnt echter, alsof door de gebruikelijke wijze van toetsing te dezen getracht wordt een rechtskwestie te maken van hetgeen in feite slechts een doelmatigheidszaak is. Daar de gemeentelijke regeling echter alleen staat en valt met haar doelmatigheid, welke — behoudens het toezicht van de kroon — alleen ter beoordeeling staat van den ge- ~) Zie in anderen xin Kranenburg, Het Nederlandsch provinciaal recht 193?, hl*. 8». meenteraad, die de verordeningen in het belang der gemeente maakt, is het in strijd daarmede, in strijd ook met het systeem der wet, dat de rechterlijke macht een zekeren objectieven maatstaf aanlegt, een maatstaf, welke in werkelijkheid niet bestaat en onbestaanbaar is, wanneer men de gemeente naast het rijk en de provincie als een autonome wetgevende macht erkent. De vraag of een zekere maatregel de huishouding der gemeente al of niet betreft, is dus een zaak van doelmatigheid in den ruimsten zin van het woord, geen rechtskwestie, welke niet zoozeer op grond van artikel 11 der wet A. B., als wel op grond van den aard van 's rechters functie aan het oordeel van de rechterlijke macht is onttrokken; ook als artikel 150, lid 2, er niet was, zou de rechter alleen bp grond hiervan eveneens niet mogen onderzoeken of de plaatselijke verordening treedt in hetgeen van algemeen rijks- of provinciaal belang is, of a fortiori strijdt met een hooger belang. Bij dit alles valt niet te onderscheiden tusschen de verhouding van de belangen der onderscheidene publiekrechtelijke corporaties onderling en de verhouding van een gemeentelijke regeling tot de particuliere belangen der gemeentenaren. Elke wetgevende maatregel toch grijpt in in de belangen der burgers, in hun particuliere sfeer, raakt of regelt in zekere mate hun persoonlijke belangen. Daar is geen ontkomen aan. Zeer terecht heeft Kranenburg dan ook gezegd, dat de regeling van de belangensfeer der burgers juist het kenmerk is van wetgeving in materieelen zin en de speciale beteekenis van het woord „huishouding" niet op een dwaalspoor brengen moet. En Bool, dat een afzonderlijke private belangengroep, een vierde huishouding, niet kan worden aangenomen. Natuurlijk is het heel goed mogelijk, dat een gemeenteraad bij zijn regeling de grens der doelmatigheid overschrijdt door het raken aan of regelen van bepaalde persoonlijke belangen der ingezetenen, doch dat is zijn zaak, zoolang hij niet in strijd komt met een hoogere regeling of een opdracht daartoe, en wettigt niet het aanleggen van een z.g. objectieven maatstaf bij de toetsing aan artikel 136, welke niet bestaat. In zulk een geval kan alleen het koninklijk vernietigingsrecht dienst doen om de ongewenschte regeling uit een doelmatigheidsoogpunt te niet te doen 1). Het staat hier niet anders als met de rijkswetgeving; ook deze wordt wel ten deele veroordeeld wegens ondoelmatigheid of te ver gaande inmenging in het particuliere leven — alleen dit verschil is er, dat een wet onschendbaar is en een gemeentelijke verordening altijd de kans loopt door de kroon vernietigd te worden wegens strijd met het algemeen belang, al strijdt zij overigens niet met een regeling van hooger gezag. En hier geldt evenzeer, dat, gelijk het volk de regeering heeft, welke het verdient, ook elke gemeente het bestuur heeft, dat zij waard is. De plaatselijke gemeenschap heeft eventueele keuromanie ten slotte aan zich zelve te danken. Uit een en ander vloeit ons inziens dus voort, dat eigenlijk de rechterlijke toetsing aan artikel 135 onbestaanbaar is, een staatsrechtelijk monstrum, al is er geen wettelijke bepaling aan te wijzen, welke speciaal deze toetsing onomwonden verbiedt. Het doet dus wel vreemd aan, dat desniettegenstaande de rechterlijke macht toch voortdurend die toetsing in toepassing brengt. En dit is te merkwaardiger, omdat zij de provinciale verordening niet toetst aan artikel 140 der provinciale wet, dat o. a. bepaalt, dat de provinciale staten de reglementen en verordeningen maken, die zij voor het provinciaal belang noodig oordeelen. De wetgevende macht der provinciale staten ten aanzien der provincie is geen andere dan die van den gemeenteraad ten opzichte van da^5*evincie. Hoewel nu de provinciale wet zelfs geen bepaling inhoudt als artikel 150* lid 2, der gemeentewet, heeft toch ons hoogste l) De kroon toetst ook wel op dezelfde wijze als de rechterlijke macht gemeentelijke verordeningen op strijd met artikel 135, al is de vernietiging wegens strijd met het algemeen belang hoofdzaak geworden. Zie boven blz. 18. Deze toetsing is natuurlijk evenzeer onjuist. Theoretisch is de zaak hier echter van minder beteekenis, aangezien praktisch wegens strijd met het algemeen belang — een begrip, dat zich zeer ruim ontwikkelt — elke verordening onder de loupe genomen kan worden. Binnen het kader der wet komt de doelmatigheidskwestie al meer en meer naar voren. rechtscollege laatstelijk in zijn arrest van 12 Maart 1928 (W. 11820, N. J. blz. 835) verkondigd, dat uit de redactie van artikel 140 der provinciale wet blijkt, dat de vraag, of een provinciale verordening het provinciaal belang betreft — anders dan voor de gemeentelijke verordening in artikel 135 der gemeentewet is bepaald — niet geldt een objectief wettelijk vereischte, dat door den rechter kan en moet worden getoetst, doch veeleer moet worden aangenomen, dat genoemd artikel 140 der provinciale wet de vraag, hoever in elk bijzonder geval het provinciaal belang reikt, uitsluitend ter beoordeeKng heeft willen overlaten aan de staten (en de kroon). Welnu, bij het gemeentelijk belang, de huishouding der gemeente, gaat het ook niet om een objectief wettelijk vereischte; men heeft daarbij slechts te maken met subjectieve doelmatigheidsbeoordeelingen. Het verschil in behandeling van de provinciale verordening en de gemeentelijke verordening is derhalve geheel onverklaarbaar. De zaak wordt er ten slotte niet beter op, wanneer men bedenkt, dat de rechterlijke macht reeds vóór 1851, toen er betrekkelijk meer reden tot toetsen bestond dan daarna, toch al vrij voorzichtig bij haar toetsing te werk ging. Bij onderzoek van de jurisprudentie van den hoogen raad met betrekking tot de toetsing aan artikel 135 blijkt evenwel, dat ook de wijze van toetsing weer verraadt, dat zij op zich zelve onjuist is. Bij het in toepassing brengen van dit toetsings„recht" is het n.1. niet mogen gelukken om enkele wonde plekken te vermijden, welke juist zoo typisch een schel licht werpen op het doelmatigheidskarakter van deze materie. Het zal toch blijken, dat ons hoogste rechtscollege soms verordeningen onverbindend acht als overschrijdende de wetgevende bevoegdheid van den gemeenteraad, terwijl het in andere gevallen voorschriften van dezelfde of verder gaande strekking verbindend heeft geoordeeld. Op deze wijze doet de toetsing van gemeentelijke verordeningen aan artikel 135 zich zelve afbreuk. En al is het niet zoo gegaan, dat de rechterlijke macht zich van toetsing op dezen grond onthield wegens het feit, dat zij eigenlijk in strijd is met den aard van haar taak, wellicht, dat de noodzakelijke onvolmaaktheid van haar eigen werk haar in de toekomst van deze toetsing zal afhouden. Het verkeerde uitgangspunt kan hier ten slotte ten gevolge hebben, dat toch weder de rechte weg wordt betreden. Voor het onderzoek is het noodig om de uitspraken van den hoogen raad, waarbij gemeentelijke verordeningen aan artikel 135 zijn getoetst, in enkele rubrieken te verdeelen. Daarbij zijn slechts bepaalde hoofdkenmerken der voorschriften in acht genomen; dientengevolge is de grens tusschen de eene rubriek en de andere niet altijd even scherp; niettemin zal de verdeeling toch goede hulp bieden voor het onderzoek. HOOFDSTUK V. GROEPEERING VAN ARRESTEN VAN DEN HOOGEN RAAD BETREFFENDE DE AL OF NIET VERBINDBAARHEID VAN GEMEENTELIJKE VERORDENINGEN, GETOETST AAN ARTIKEL 136 DER GEMEENTEWET. Het behoeft wel geen nader betoog, dat bovenbedoelde groepeering niet zoo maar uit de lucht gegrepen is. Integendeel. In het algemeen is het voor ons hoogste rechtscollege van groote beteekenis, of een gemeentelijke verordening betrekking heeft op den openbaren weg, voor het publiek toegankelijk terrein, plaatsen, zichtbaar van den openbaren weg en voor het publiek toegankelijk terrein, voor het publiek toegankelijke inrichtingen of privaat terrein. De hooge raad toch eischt, vooral in de latere jaren, voor de verbindbaarheid van een plaatselijke regeling een zeker element van „openbaarheid", waarschijnlijk beïnvloed door de bewoording van artikel 136 der gemeentewet. En nu behoeft het geen verwondering te wekken, dat, wanneer men de gemeentelijke verordeningen aan een bepaling als de evengenoemde toetst men des te eerder haar verbindbaarheid zal aannemen naar mate zij door van toepassing te zijn op gedragingen op openbare of voor het publiek toegankelijke terreinen, op plaatsen, zichtbaar van dergelijke terreinen, in voor het publiek toegankelijke inrichtingen of op private terreinen meer of minder naar buiten werken. Ons hoogste rechtscollege, dit moeten wij toegeven, is, in zijn systeem van toetsen, bij het verbindend verklaren van gemeentelijke verordeningen evenwel vrij toegeefelijk geweest, want men vindt dergelijke beslissingen niet alleen onder de eerstbedoelde rubriek, doch ook onder de laatste. Dit kon geschie- den, doordat het begrip „openbaar" van het eng-feitelijke werd uitgedijd tot het meer abstracte van het openbaar (algemeen) belang in onderscheidene schakeering. Dientengevolge is de groepeering van de uitspraken geenszins absoluut in dien zin, dat de betrekkelijke verordeningen van elke rubriek steeds een gelijkwaardig element van „openbaarheid" bevatten. Hieronder komt dat ook nader uit. De arresten van ons hoogste rechtscollege worden derhalve gegroepeerd, naar mate de verordeningen, welke daaraan ten grondslag liggen, betrekking hebben op: A. gedragingen, enz., op openbare of voor het publiek toegankelijke terreinen, enz., dan wel op plaatsen, zichtbaar van dergelijke terreinen; B. gedragingen, enz., in voor het publiek toegankelijke inrichtingen; C. gedragingen, enz., op openbare of voor het publiek toegankelijke terreinen, enz., dan wel op plaatsen, zichtbaar van dergelijke terreinen, zoowel als op private terreinen, enz. D. gedragingen, enz., op private terreinen, enz., niet voor het publiek toegankelijk, en niet zichtbaar van openbare of voor het publiek toegankelijke terreinen, enz. A. Onder de eerste groep zijn de volgende beslissingen van den hoogen raad te rangschikken, welke weder in groepen kunnen worden onderverdeeld in verband met den aard der bepalingen, waarop zij betrekking hebben. I. Maatregelen betreffende de orde op of aan en het gebruik van openbare of voor het publiek toegankehjke plaatsen, dus in het belang van de veiligheid, zedeUjkheid, reinheid, gezondheid, enz., werden verbindend verklaard bij de arresten van 22 December 1867 (W. 2013), 5 Juni 1861 (W. 2282), 24 April 1866 (W. 2794), 25 September 1866 (W. 2841), 13 November 1866 (W. 2866), 9 Februari 1869 (W. 3089), 25 Mei 1869 (W. 3120), 7 December 1869 (W. 3174), 18 October 1870 (W. 3261), 19 October 1885 (W. 5219), 1 Februari 1886 (W. 5273), 14 October 1889 (W. 5784), 9 Juni 1890 (W. 5887), 2 Juni 1890 (W. 5892), 10 October 1892 (W. 6248), 22 April 1895 (W. 6655), 20 April 1896 (W. 6799), 1 Februari 1897 (W. 6928), 29 Maart 1897 (W. 6946), 6 December 1897 (W. 7055), 5 December 1898 (W. 7213), 19 Juni 1899 (W. 7307), 28 Mei 1900 (W 7468) 27 October 1902 (W. 7825), 2 Juni 1903 (W. 7936), 2 Juni 1903 (W. 7938), 8 Januari 1904 {W. 8017), 22 Februari 1904 (W. 8039), 20 November 1905 (W. 8298), 18 Maart 1907 (W. 8512), 21 October 1907 (W. 8602), 27 Januari 1908 (W. 8651), 4 April 1910 (W. 9018), 30 Mei 1910 (W. 9047) 13 Juni 1910 (W. 9052), 28 November 1910 (W. 9098)' 28 November 1910 (W. 9101), 24 Juni 1912 (W. 9362)' 3 Februari 1913 (W. 9459, N.J., blz. 569), 29 Mei 1914 (W. 9693, AT. y.t blz. 788), 26 October 1914 (W. 9716, Af 7 1915, blz. 80), 29 Maart 1915 (W. 9802, N.J. blz' 756) 25 Juni 1917 (W. 10156, N.J. blz. 839), 7 October 1918 {W. 10319, V. J. blz. 1061), 28 Juni 1920 (W. 10616 Af 7 blz. 810), 27 Juni 1921 (W. 10799, N.J. blz. 1068) 28 November 1921 (W. 10848, N.J. 1922, blz. 234), 16 Octóber 1922 (W. 10957, Af. J. blz. 1310), 7 Mei 1923 (W. 11083 AT.JT. blz. 977 en 980), 15 October 1923 (W 11141 N J blz. 1335), 2 Juni 1925 (W. 11423, AT. 7. blz. 781) 21 Tuni 1926 (W. 11559, Af. J. blz. 870), 18 October 1926 {W. 11581 Af. .7. blz. 1221), 31 Januari 1927 (W. 11649, Af. 7. blz 287)' 7 Maart 1927 (W. 11660, Af. J. blz. 430), 24 Februari 1930 (W. 12105, Af. .7. blz. 533), en 24 Maart 1930 (W. 12138 Af. J. blz. 630)x). «.fcL^I ,verDoden om voorwerpen in de openbare wateren te leeeen- te over zonder iAachtneS der gjgeven^^rSrifteTd^^r^11 ^ ^ t0eg6Staan °f weg geschriften aanftootelgToor II. Geboden tot het reinigen van en het tegengaan van gladheid op openbare of voor het publiek toegankelijke wegen, enz., werden geoorloofd geacht bij de arresten van 30 Augustus 1850 (W. 2096), 28 September 1869 (W. 3160), 7 December 1869 (W. 3174), 21 Juni 1875 (W. 3881), 12 Juni 1893 (W. 6360), 30 December 1895 (W. 6753), 21 October 1901 (W. 7664), 19 December 1921 (W. 10863, N.J. 1922, blz. 271) en 28 Januari 1924 {W. 11166, N.J. blz. 387)!). III. Bij de arresten van 22 April 1872 (W. 3465) en 9 December 1872 (W. 3540) konden de goedkeuring wegdragen regelingen betreffende beurt- en marktveren. IV. De arresten van 4 April 1881 {W. 4638) en 4 April 1910 (W. 9016) betroffen voorschriften omtrent het onderhoud van voor den publieken dienst bestemde voorwerpen, voor zoover dat rustte op bijzondere personen, enz.; deze werden verbindend geacht. V. Op het marktwezen hadden de bepalingen, welke ten grondslag lagen aan de arresten van 29 Juni 1891 (W. 6068), 28 April 1913 (W. 9503, N.J. blz. 967) en 30 Juni 1913 (W. 9524, N.J. blz. 1086), betrekking. De gemeentelijke verordening op den verkoop van visch en de bediening van de vischmarkt te Kampen hield n.1. het verbod in om andere visch dan aan den openbaren afslag op de vischmarkt gekocht rond te venten aan de huizen der ingezetenen. De venters moesten dan voorzien zijn van een door den schrijver afgegeven bewijs, dat de visch aan dien afslag gekocht was. Ging het hier om een verordening van plaatselijke politie? Neen, zeide de hooge raad in zijn arrest van 29 Juni 1891 (W. 6068), want niet gebleken is, dat het ventverbod zijn grond vindt in de zorg voor de openbare gezondheid, en evenmin kan worden aangenomen, dat het in het belang der openbare orde of zedelijkheid of betreffende M B.v. een gebod, dat ieder verplicht is de halve straat, loopende langs de bü hem in gebruik zijnde of door hem bewoonde perceelen, eenmaal s weeks, en wel des Vrijdags vóór zons-ondergang, te reinigen. de huishouding der gemeente verdacht zou worden. Dus onverbindend. Artikel 4» der verordening op de markt te Maastricht liet op de Vnjdagsche weekmarkt zekere koopwaren niet toe andere wel. Arrest van 28 April 1913 (W. 9503, N.J. blz' YVopBonunin* der koopwaren, welke op een der" wekehjksche marktdagen op de markt al dan niet zullen worden toegelaten, is een onderwerp, dat geacht kan worden een algemeen gemeentelijk belang en dus de huishouding der gemeente te betreffen en daarin wordt geen verandering gebracht door de omstandigheid, dat de particuliere belangen van sommige ingezetenen - winkeliers in dezelfde artikelen die door verkoopers op de markt ten verkoop worden aangeboden - daarbij tevens in het bijzonder zijn betrokken h« m • m gi P n atSlag Van ^ te Enkhuizen bepaalde in arükel 20a, dat visch, die niet aan den afslag Verkocht> behoudens schriftelijke vergunning van burge meester en wethouders, niet in de buitenhaven gelost of geladen mocht worden. De bepaling, aldus is te lezen in het arrest van 30 Juni 1913 (W. 9524, N.J. blz. 1086), als regdende den openbaren afslag van visch binnen de gemeente Enkhuizen, betreft de huishouding dier gemeente enTalt dus bmnen de grenzen bij artikel 135 der gemeentewet aan de wetgevende bevoegdheid der gemeenten gesteld 192^'fw TiTT TJ* Juni 1911 iW- 9214)> 5 November (^11382, N. J blz. 715) hebben betrekking op gedragingen zichtbaar van den openbaren weg, enz agmgen, danilLt^ ^ ^Teem Pihti^rdening van Amsterdamhidd het verbod m om afbeeldingen of geschriften die geschikt zijn om de zinnelijkheid van de ieuld te k?k °p 2ulk cen pbats' zij ™ den openbaren weg ^chtbaar zijn. De bepaling betreft de openbare zX artrkel 135 der gemeentewet bevoegd haar in zijn verordening op te nemen: arrest van 26 Juni 1911 (W. 9214). Artikel 1 der verordening tot het weren van ontsierende reclame der gemeente Rheden luidde als volgt: „Het is den eigenaar of gebruiker van eenig onroerend goed verboden: 1°. daarop of daaraan te hebben muren, getimmerten, borden of andere voorwerpen, bestemd of gebezigd tot reclame; 2°. het onroerend goed op eenige andere wijze te bezigen tot reclame". Waar in den titel der betrokken verordening en in artikel 1 gesproken wordt van „reclame", zoo wordt overwogen in het arrest van 5 November 1923 (W. 11140, N.J. 1924, blz. 86), is reeds in dat woord uitgedrukt, dat' het verbod alléén betrekking heeft op hetgeen geschiedt of zichtbaar is van plaatsen, die voor het publiek toegankelijk zijn. Ook de^opsomming van de handelingen, in artikel 1, 1°., verboden, in verband met de strekking der verordening, die blijkens haren titel beoogt tegen ontsiering der gemeente te waken, toont aan, dat die verbodsbepaling niet is gericht tegen binnenshuis aangebrachte reclames. In dezen geest luidt ook het arrest van 30 Maart 1925 (W. 11382, N.J. blz. 715) betreffende soortgelijk verbod te De Bildt. VII Thans zij vermeld een arrest in een burgerlijke zaak en wel dat van 8 Februari 1929 (W. 11969, N.J. blz. 378). De verordening der gemeente Leeuwarden betreffende de overdracht van particuliere straten hield in, dat na 1 Juli 1925 geen gas of electriciteit meer zou worden geleverd in een perceel, geheel of gedeeltelijk liggende aan een niet aan het rijk of de gemeente toebehoorende en niet onder de werking der bouwverordening aangelegde straat, indien de rechthebbende op dit perceel alsdan niet zal hebben verklaard; dat hij het gedeelte van de straat waarvan hij rechthebbende is, in onbezwaarden eigendom aan de gemeente overdraagt onder bijbetaling van het in de verordening genoemde bedrag, wordende zoodanige straten op zoodanige verklaring van alle rechthebbenden door de gemeente in onbezwaarden eigendom overgenomen. De hooge raad vond dienaangaande, dat het overnemen door de gemeente in onbezwaarden eigendom van geheel of ten deele bebouwde, particuliere straten, die niet onder de werking van eene bestaande bouwverordening zijn aangelegd, kan zijn een maatregel in het belang der openbare orde, zedelijkheid of gezondheid en in elk geval de huishouding der gemeente betreffen, zoodat een verordening, die zoodanig overnemen betreft, valt binnen de sfeer van artikel 135 der gemeentewet en het maken daarvan geenszins lag buiten de in dat wetsartikel omschreven bevoegdheid van den raad der gemeente'. B. Wat de tweede groep betreft vermelden wij de volgende uitspraken, weder verdeeld in enkele onderdeden. I. Maatregelen ten aanzien van koffiehuizen, herbergen tapperijen en, dergelijke voor het publiek toegankelijke inrichtingen, waar men gelagen zet, werden geoorloofd geacht bij de arresten van 6 Mei 1895 {W. 6670), 5 December 1898 (W. 72:12), 13 November 1899 (W. 7364), 17 Juni 1901 (W. 7616), 6 November 1905 (W. 8293), 23 Januari 1911 {iV. 9137), 10 April 1911 (W. 9184), 26 Juni 1911 (W. 9214), 16 October 1911 (W. 9229), 18 December 1916 (W. 10059, N,J. 1917, blz. 170), 6 Januari 1919 (W. 10380, N.J. blz. 233t 13 October 1919 (W. 10478, N.J. blz. 1060), 12 December 1921 {W. 10810, N.J. 1922, blz. 3), 21 November 1921 (W. 10815, N.J. 1922, blz. 5), 13 Maart 1922 (W. 10887, N.J. blz. 531), 26 Juni 1922 (W. 10939, N.J. blz. 1049), 20 October 1923 (W. 11123, N.J. 1924, blz. 87), 2 Juni 1924 (W. 11224, N. J. blz. 901), 2 Juni 1925 (W. 11423, N. J. blz. 781), 3 December 1928 (W. 11933, N.J. 1929, Hz. 370) en 24 Maart 1930 (W. 12138, N.J. blz. 638) x). ) B.v. de sluitingsgeboden; de tapverboden; het verbod ont muziek- of zanguitvoeringen te geven, gelegenheid tot dansen, enz,; het verbod om te kienen; het verbod in een tapperij te laten verblijven niet tot het gezin van den houder der inrichting behoorende personen, die meermalen wegens dronkenschap veroordeeld zijn of van wie — te» beoordeeling van den burgemeester — bekend is, dat zij misbruik maken van alcoholhoudenden drank; het verbod oneerbare afbeeldingen en voorwerpen aanwezig te hebben, enz. II. Thans de arresten, welke gevallen zijn naar aanleiding van prostitutieregelingen. Artikel 183 der algemeene poÜtieverordening van Amestrdam luidde als volgt: „Het is verboden in eenige inrichting, waarover men de beschikking heeft, hetzij bij herhaling, hetzij uit winstbejag aan anderen de gelegenheid te geven om onderling ontuchtige handelingen te plegen." Artikel 183 was volgens 's hoogen raads arrest van 30 Maart 1903 (W. 7910) alleen toepasselijk op openlijke inrichtingen, in dien zin, dat zij voor het publiek toegankelijk zijn; de bepaling strekte tot beteugeling der prostitutie binnen de gemeente Amsterdam, derhalve in het belang der openbare zedelijkheid en gezondheid, en de gemeentelijke wetgever had derhalve volgens het hooge rechtscollege door dat artikel in het leven te roepen de hem bij artikel 135 der gemeentewet gestelde grenzen niet overschreden. Naar aanleiding van de Utrechtsche verordening op de openlijke huizen van ontucht werd in het arrest van 8 Maart 1909 (W. 8838) opgemerkt, dat de gemeentelijke wetgever, krachtens artikel 135 der gemeentewet, bevoegd is in het belang der openbare orde, zedelijkheid en gezondheid bepalingen te maken omtrent die huizen. De hooge raad sprak bij arrest van 29 Mei 1911 (W. 9206) nog eens de verbindende kracht uit van artikel 183 (toen 201) der algemeene politieverordening van Amsterdam, naar aanleiding waarvan reeds werd gewezen het arrest van 30 Maart 1903 {W. 7910). Nu hield de uitspraak in: de geheele redactie dezer verbodsbepaling en inzonderheid het gebruik van het woord „imichting" doet uitkomen, dat zij alleen op het oog heeft perceelen of perceelsgedeelten, waaraan blijkbaar de bestenuning is gegeven om „aan anderen" de in de verbodsbepaling omschreven gelegenheid te verschaffen, en het bestaan van zoodanige inrichtingen binnen een gemeente, wanneer het gepaard gaat met het werkelijk gebruik ervan overeenkomstig hare gewraakte bestemming, werkt zoodanig naar buiten, dat het onmiskenbaar een ernstig gevaar voor de openbare zedelijkheid kan opleveren, zoodat de gemeentelijke wetgever van Amsterdam bij de uitvaardiging van de bovenomschreven verbodsbepaling geacht moet worden uitsluitend in het belang der openbare zedelijkheid en dus binnen den kring zijner wetgevende bevoegdheid te hebben gehandeld. In dezen geest ook het arrest van 12 Mei 1919 (W. 10418, N.J. blz. 594) betreffende een Rotterdamsch verbod. Zie ook het arrest van 24 Maart 1930 (W. 12138, N.J. blz. 638). III. Arrest van 24 Juni 1907 (W. 8577): enkele bepalingen van de verordening op de banken van leening en de huizen van verkoop met recht van wederinkoop van 13 Juli 1906 van de gemeente Delft zijn in het belang der openbare orde gegeven, zoodat reeds op dezen grond de verbindende kracht dier bepalingen moet worden aangenomen, vermits, ingevolge artikel 135 der gemeentewet aan den raad behoort het maken van de verordeningen, die in het belang der openbare orde worden vereischt; de bepalingen toch vinden haren grond in de behartiging der belangen van het publiek, dat van die inrichtingen, welke — ingevolge hare werking — uit den aard der zaak als openbare inrichtingen zijn aan te merken, gebruik maakt. Zie ook het arrest van 24 Maart 1930 (W. 12138, N.J. blz. 638). IV. Artikel 2, lid 1, der verordening op het geven en doen geven van bioscoopvoorstellingen te Utrecht bepaalde o. a., dat het den ondernemer, bestuurder of beheerder van een openbare bioscoop verboden was personen beneden den leeftijd van 16 jaren daarin toe te laten tot het bijwonen der bioscopische voorstellingen. Dit verbod gold niet voor het bezoeken van openbare bioscopische voorstellingen, welke door den burgemeester als kindervoorstellingen waren toegelaten. Artikel 4 der verordening verbood verder voorstellingen te geven of te doen geven, welke in eenig opzicht naar het oordeel van den burgemeester in strijd waren met de openbare orde of zedelijkheid. Volgens ons hoogste rechtscollege, arrest van 4 December 1916 (W. 10053), was bij deze voorschriften de gemeenteraad gebleven binnen de perken, hem door artikel 135 der gemeentewet gesteld. Een bepaling toch als die van artikel 2 voornoemd, waarbij in het algemeen wordt verboden personen beneden den leeftijd van zestien jaren tot bioscopische voorstellingen toe te laten, kan ongetwijfeld — met het oog op het zinneprikkelend gehalte van sommige dier voorstellingen — de openbare zedelijkheid betreffen. Hieraan doet volgens den hoogen raad niet af, dat artikel 4 het geven van voorstellingen, door den burgemeester in strijd met de zedelijkheid geacht, reeds geheel verbiedt, daar laatstgemelde bepaüng alleen ziet op voorstellingen, welke in den engeren zin van het woord onzedelijk zijn en niet ook op de zoodanige, welke, hoewel niet oneerbaar, toch van zoo nadeeligen invloed op het gemoed — bepaaldelijk van jeugdige toeschouwers — kunnen zijn, dat het voor de algemeene zedelijkheid gewenscht was hen tot het bijwonen dier voorstellingen niet toe te laten. Voorts — aldus luidt het nog in het arrest — verbiedt geen wetsbepaling den gemeenteraad voorschriften te geven met de bepaalde strekking om de eerbaarheid eener bepaalde groep ingezetenen — als vrouwen of minderjarigen — te beschermen, wanneer hij zulks in het belang der algemeene zedelijkheid noodig acht. Zie ook het arrest van 24 Maart 1930 (W. 12138, N.J. blz. 638). V. De arresten betreffende bepalingen ten aanzien van winkels behooren ook als een onderdeel tot de tweede rubriek. Wegens het „naar buiten werken", althans kunnen werken van het des avonds voor het publiek geopend zijn der winkels werd de Amsterdamsche bepaling uit de verordening op de winkelsluiting, verbiedende om na 9 uur publiek in de winkels te hebben, dat daar om 9 uur niet aanwezig was, als betreffende een algemeen gemeentelijk belang en dus de huishouding der gemeente — zonder dat daarin verandering kan worden gebracht, doordat de belangen van eene bepaalde klasse van ingezetenen bij die regeling in het bijzonder op het spel staan — verbindend geoordeeld bij het arrest van 25 Maart 1912 (W. 9322). Aldus ook het arrest van 19 October 1925 (W. 11466, N.J. blz. 1223). Anders luidde de motiveering van de rechtsgeldigheid van artikel la der Amsterdamsche verordening op de winkelsluiting, luidende: „Het is verboden een barbierswinkel of kapperswinkel des Zondags voor het publiek geopend te hebben". Dit artikel beoogt — arrest van 24 Juni 1918 (W. 10307, N.J. blz. 426) — te waarborgen, dat kappers, barbiers en hunne bedienden op een van de dagen der week en wel op dien dag, die bijna algemeen als rustdag wordt erkend, de voor hunne gezondheid noodzakelijke rust kunnen genieten. Mitsdien dient de daarbij getroffen maatregel, als strekkende om voor de gezondheid van eene bepaalde klasse ingezetenen der gemeente te waken, een openbaar belang en betreft hij derhalve de huishouding der gemeente. In den zelfden zin naar aanleiding van de Heerlensche verordening op de winkelsluiting het arrest van 21 Maart 1921 (W. 10745, N.J. blz. 643). Volgens het arrest van 14 Januari 1929 {W. 11931, N.J. blz. 540) overschreed artikel 2 der verordening op de winkelsluiting te Rotterdam, o. a. verbiedende op Zondag een winkel voor het publiek geopend te hebben, niet de grenzen der bij artikel 135 der gemeentewet aan den raad gegeven bevoegdheid. In 1928 moest ons hoogste rechtscollege een nieuw element in de winkelsluiting beoordeelen. Artikel 2 der verordening op de winkelsluiting der gemeente Enschede verbood o. a. een barbierswinkel of kapperssalon voor het publiek geopend te hebben vóór 's morgens 7 uur en na des namiddags 2 uur, op den wekelijkschen werkdag, daartoe overeenkomstig de keuze van den belang- hebbende door burgemeester en wethouders aangewezen. In het arrest van 26 Maart 1928 (W. 11936, N.J. blz. 767) vindt men thans als motiveering van deze bepaling het volgende: het verbod beoogt, ook blijkens zijn wordingsgeschiedenis, aan de barbiers en kappers en hun bedienden wekelijks een vrijen middag op een werkdag te waarborgen; zoodanige vrije middag kan wenschelijk geacht worden voor de gezondheid van genoemde personen en voormeld verbod, als wakende voor de gezondheid van een bepaalde groep van ingezetenen der gemeente, dient een algemeen gemeentelijk belang en betreft derhalve de huishouding der gemeente. De raad der gemeente Enschede ontleende dus aan artikel 135 der gemeentewet de bevoegdheid voormeld verbod vast te stellen Bij dit onderdeel moeten ook de volgende uitspraken vermeld worden. Artikel 1 der verordening tot beteugeling van het gebruik van tabak door kinderen te Arnhem schreef o. a. Voor, dat het den verkooper van tabaksartikelen, of zijn vervanger, verboden was in de uitoefening van het beroep aan een kind beneden den leeftijd van 16 jaren tabak, sigaren of sigaretten te verkoopen. Arrest van 9 November 1926 (W. 11475, N.J. blz. 1256): de bepaling beoogt kenlijk te beletten, dat voor kinderen beneden den leeftijd van 16 jaren in de gemeente de gelegenheid opensta, op de gewone wijze, tabaksartikelen voor gebruik onder zich te krijgen, en heeft daarvoor, als maatregel ter krachtige bevordering van dat doel, dienstig geoordeeld te verbieden, dat door hen, die uit den aard van hun beroep deze artikelen in voorraad hebben, om ze aan ieder die zulks verlangt te verkoopen, deze ook in de uitoefening van het beroep aan kinderen te verschaffen; een zoodanige verbodsbepaling, strekkende om te bevorderen, dat aan alle kinderen beneden een bepaalden leeftijd, voor wier gezondheid het gebruik van tabak nadeelig moet worden geacht, een zonder dat verbod voor hen openstaande gelegenheid, om zich dit artikel te verschaffen, worde onthouden, ook dan wanneer dit verschaffen niet in het openbaar geschiedt, is aan te merken als een regeling gemaakt in het belang der openbare gezondheid, dat is: te betreffen de huishouding der gemeente, tot welke regeling de gemeenteraad aan artikel 135 der gemeentewet de bevoegdheid ontleent. Naar aanleiding van artikel 113c der algemeene politieverordening van Woerden, luidende: „Het is aan allen, die eenige winkelnering uitoefenen, verboden op Zondag hunne artikelen te koop aan te bieden, te verkoopen, te verruilen, af te leveren, ten geschenke te geven of op eenige andere wijze ter beschikking te stellen. Deze bepaling is ook toepasselijk op barbierswinkels en kapperssalons, doch niet op apotheken noch op localiteiten, die blijkens haar inrichting bestemd zijn voor het gebruik ter plaatse van de aldaar verkochte eet- en drinkwaren", werd in het arrest van 14 December 1925 (W. 11527, N.J. 1926, blz. 53) overwogen, dat reeds eene onbevangen lezing van meergenoemde verbodsbepaling tot de conclusie voert, dat de daar opgesomde handelingen in de uitoefening der winkelnering moeten zijn geschied, welke opvatting wordt bevestigd zoowel door de tweede zinsnede van artikel 113c zelf als door de omstandigheid, dat de bepaling staat in het hoofdstuk: „Plaatsen voor het publiek toegankelijk". Daarom werd niet gegrond geacht de grief, dat de bepaling onverbindend zou zijn, daar zij ook betrekking zou hebben op handelingen in de huiskamer van den winkelier, met welke grief de hooge raad zich echter wel vereenigd zou hebben, indien dergelijke handelingen binnen het bereik van het verbod zouden vallen. Het arrest van 11 Januari 1926 (W. 11530, N.J. blz. 172) aangaande de Rotterdamsche tabaksverordening besliste gelijkelijk als dat van 9 November 1925 (W. 11475, N.J. blz. 1256) betreffende het Arnhemsche voorschrift. In den zelfden zin het arrest van 13 October 1930 {W. 12219, N. J. blz. 1670) ten opzichte van artikel 335 van de algemeene politieverordening te Amsterdam, verbiedende aan den verkooper van tabaksartikelen in de uitoefening van zijn bedrijf deze artikelen te verstrekken aan personen beneden den leeftijd van 14 jaar. Zie ook het arrest van 24 Maart 1930 (W. 12138, N.J. blz. 638). C. Onder de derde groep beslissingen zijn de navolgende te rangschikken. Ook hier vermelden wij deze naar onderscheidene onderdeelen. f. De arresten van 17 April 1866 (W. 2792), 24 September 1872 (W. 3512), 27 October 1884 (W. 5088), 15 October 1900 (W. 7503) en 18 Januari 1918 (W. 10231, N.J. blz. 296) betroffen regelingen aangaande het onderhoud door de eigenaren van schouwbare waterleidingen, slooten, enz., en het vervangen van slooten door riolen, gegeven in het belang van de gezondheid deze werden goedgekeurd. II. Aan de arresten van 17 December 1867 (W. 2971), 8 Mei 1876 (W. 3996), 15 November 1886 (W. 5367), 27 Mei 1890 (W. 5882), 13 December 1896 (W. 6902) en 4 Januari 1928 (W. 11795, N. J. blz. 243) lagen ten grondslag geoorloofde ordemaatregelen voor wateren en wegen 2). III. De uitspraken van 4 Mei 1885 (W. 5170), 21 Maart 1927 (W. 11661, N.J. blz. 454) en 20 Februari 1928 (W. 11808, N.J. blz. 371) hadden betrekking op verboden voor algemeene geldinzamelingen; de beide laatste verdienen bijzondere vermelding. „Het is verboden andere dan krachtens wettelijke be- *) B.v. de verplichting van eigenaars van slooten of wateren, gelegen in het bebouwde gedeelte der gemeente, om, op aanschrijving van Burgemeester en Wethouders, te zorgen, dat die binnen een door dat college te bepalen tijd op eene aan te geven diepte van hoogstens 110 centimeters beneden waterpeil uitgediept waren; het gebod voor eigenaars van slooten, gebruikt wordende tot uitloozing van riolen, en die geoordeeld zijn te, zijn gevaarlijk of schadelijk voor de openbare gezondheid, om die op schriftelijk bevel van Burgemeester en Wethouders door een riool te vervangen. ') B.v. het verbod om met honden, aan voertuigen gespannen, binnen de gemeente te rijden; het gebod voor eigenaars van honden, waarover klachten van aanschieten of poging tot bijten worden gedaan, om deze op last van Burgemeester en Wethouders vast te leggen of een muilkorf behoorlijk te doen dragen; het verbod om met woonschepen in de wateren der gemeente te liggen. palingen geoorloofde inzamelingen van geld te houden": artikel 24 der verordening op de straatpolitie in de gemeente Arnhem. Bij arrest van 21 Maart 1927 (W. 11661, N.J. 464) werd dit voorschrift verbindend geacht, hoewel het niet den eisch stelt — gelijk in het arrest werd opgemerkt —, dat de daarbij verboden handeling op of aan den openbaren weg heeft plaats gehad. Krachtens artikel 86 der algemeene politieverordening voor Delft was het o. a. verboden andere dan krachtens wettelijke bepalingen geoorloofde algemeene inzamelingen van gelden te houden of daartoe inteekenlijsten aan te bieden, zonder vergunning van burgemeester en wethouders. In het arrest van 20 Februari 1928 (W. 11808, N.J. blz. 371) werd te dien opzichte overwogen, dat de uitdrukking „algemeene inzamelingen" op zich zelve niet de beteekenis heeft van „openbare inzamelingen" en dat de in de toelichting tot het (cassatie)middel vermelde plaatsing van het artikel ook geen voldoenden grond oplevert om niettemin in dit geval aan „algemeene inzamelingen" die beteekenis te hechten. Evenwel — niet mag worden voorbijgezien, dat onder „algemeene inzamelingen van gelden" in overeenstenuning met het spraakgebruik alleen zoodanige inzamelingen kunnen vallen, welke zich, naar haar opzet, richten tot een ieder zonder onderscheid, m. a. w. tot het publiek. Het artikel strekt mitsdien kenlijk om orde te stellen op en misbruiken te weren ten aanzien van tot het Delftsche publiek gerichte inzamelingen van gelden, voorzoover die niet krachtens wettelijke bepalingen geoorloofd zijn, en betreft mitsdien een algemeen gemeentelijk belang, m. a. w. de huishouding der gemeente. IV. Het arrest van 3 Januari 1927 {W. 11626, N.J. blz. 111) viel naar aanleiding van een bezorgingsverbod voor melk op Zondag. Artikel 1 van de verordening, houdende het verbod van bezorgen van melk op Zondag in de gemeente Almelo schreef voor: „Het is verboden op Zondag melk aan huis te bezorgen. Onder het aan huis bezorgen wordt in deze ver- ordening niet verstaan het afleveren van melk aan bedrijven, waar melk wordt verkocht of verwerkt". Volgens het arrest van 3 Januari 1927 (W. 11626, N.J. 1927, blz. 111) beoogt het verbod kennelijk te waarborgen, dat allen, die hun beroep maken van melk aan huis te bezorgen, op een van de dagen der week en wel op dien dag, die bijna algemeen als rustdag wordt erkend, de voor hunne gezondheid noodzakelijke rust kunnen genieten, zoodat de verordening, als strekkende om voor de gezondheid van een bepaalde groep van ingezetenen der gemeente te waken, dient een algemeen openbaar belang en mitsdien betreft de huishouding der gemeente. V. De arresten van 7 April 1858 (W. 2086), 30 December 1892 (W. 6289), 24 Februari 1908 (W. 8666), 9 Maart 1908 (W. 8678), 21 April 1908 (W. 8707), 11 November 1912 (W. 9414) 14 Maart 1918 {W. 10254, N.J. blz. 426), 5 Maart 1923 (W. 11062, N. J. blz. 699) en 20 April 1925 (W. 11400, N.J. blz. 491) betroffen maatregelen in het belang der gezondheid ten aanzien van levensmiddelen, enz., wat aangaat de samenstelling, den prijs e. d. 1). Afzonderlijk worden nog de volgende beslissingen vermeld. Artikel 26, eerste lid, van de verordening op de keuring en den afslag van visch in de gemeente Harderwijk luidde als volgt „Alleen met voorkennis van den directeur en onder diens goedkeuring, ook wat den overeengekomen prijs betreft, met beroep, ingeval van weigering, op burgemeester en wethouders, mag aangevoerde visch onderhands worden verkocht, in welk geval hierop van toepassing is het bepaalde bij de tweede alinea van dit artikel". Volgens ons hoogste rechtscollege — arrest van 4 Maart 1918 (W. 10254, N.J. blz. 426) — betreft dit verbod een maatregel, die, onverschillig met welke bedoeling hij werd 1) B.v. het verbod versch vleesch (geen varkensvleesch zijnde) zonder toestemming der politie buiten de hal te verkoopen; het verbod door den keurmeester afgekeurde visch en afgekeurd vleesch voor gebruik te bestemmen; het gebod bij het melkverkoopersbedrijf water van onschadelijke bestanddeelen te gebruiken; het gebod slechts goedgekeurd vleesch ten verkoop aanwezig te hebben, enz.; het verbod waren van ondeugdeUjke samenstelling in voorraad te hebben, enz. genomen, kan strekken eensdeels om het vragen van buitensporige prijzen voor de aangevoerde visch te Harderwijk tegen te gaan, van de andere zijde om te waarborgen, dat de verkoopers verzekerd zijn eenen behoorlijken prijs te ontvangen voor den visch door hen uit de Zuiderzee te Harderwijk aangevoerd. Deze maatregel kan derhalve den regelmatigen aanvoer van visch uit de Zuiderzee te Harderwijk bevorderen, raakt mitsdien het huishoudelijk belang der gemeente, zoodat ingevolge artikel 136 der gemeentewet het maken van een regeling betreffende dien onderhandschen verkoop tot de bevoegdheid van den raad behoort. Artikel 1 der verordening op den prijs van melk der gemeente Helder verbood aan melkverkoopers melk te koop of in ruil aan te bieden, te verkoopen, te verruilen, af te leveren of ter beschikking te stellen tegen prijzen hooger dan 13 cent per liter voor melk en 18 cent per liter voor gepasteuriseerde of gesteriliseerde melk. In het arrest van 5 Maart 1923 (W. 11062, N. J. blz. 699) werd te dien aanzien overwogen, dat een verordening, waarbij een maximum-prijs wordt vastgesteld voor melk, als beoogende een voor de volksgezondheid noodzakelijk voedingsmiddel tegen een redelijken prijs binnen het bereik van zooveel mogelijk ingezetenen te brengen, regelt niet een zuiver particulier belang der gemeentenaren doch een algemeen gemeentelijk belang, dus betreft de huishouding der gemeente, en meer bepaald ook de openbare gezondheid, zijnde eenig verder element van openbaarheid daarbij geen wettelijk vereischte voor hare geldigheid, terwijl daaraan niet afdoet, dat bij die regeling ook het bijzonder belang der melkverkoopers betrokken is. „Het is verboden uit het buitenland afkomstig en in bevroren toestand aangevoerd vleesch niet voorzien van inwendige organen, zelfs indien het van wege den gemeentelijken keuringsdienst van slachtdieren, vleesch en vleeschwaren is goedgekeurd, te vervoeren binnen deze gemeente of voorhanden te hebben in winkels of andere verkooplokalen, of in berg- of bewaarplaatsen ten verkoop in voorraad te hebben, of voorhanden te hebben mejt de bestennriing om te verkoopen, nadat het voor het geheel zal zijn toebereid. Onder in bevroren toestand aangevoerd vleesch wordt mede verstaan het in gekoelden toestand aangevoerd vleesch, hetwelk volgens het oordeel van burgemeester en wethouders naar zijn aard met in bevroren toestand aangevoerd vleesch is gelijk te stellen. Het verbod vervat in dit artikel is niet van toepassing ten aanzien van hotels, restaurants en gaarkeukens": zoo luidde artikel 1 der verordening der gemeente Amsterdam van 31 Mei 1923, regelende het vervoeren, het ten verkoop in voorraad hebben en het verkoopen van bevroren vleesch. En artikel 2 bepaalde, dat artikel 1 niet van toepassing was op hem, die handelde met schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders en dat dit college bevoegd was aan die vergunning voorwaarden te verbinden. Arrest van 20 April 1925 (W. 11400, N. J. 491): het nemen van maatregelen betreffende het vervoeren en de andere in artikel 1 omschreven handelingen, betrekking hebbende op een aan vrij spoedig bederf onderhevig algemeen voedingsmiddel als buitenlandsch bevroren vleesch, heeft betrekking op de gezondheid van de inwoners der gemeente en behoort dus tot die onderwerpen, waaromtrent artikel 135 der gemeentewet den gemeentebesturen de bevoegdheid toekent verordeningen vast te stellen. VI. De arresten van 3 April 1877 (W. 4118), 26 Mei 1879 (W. 4394), 18 Februari 1889 (W. 5679), 19 December 1898 (W. 7220), 20 November 1899 (W. 7368) 21 October 1907 (V. 8602) en 19 October 1914 (W. 9710) gingen over bepalingen betreffende het gewicht, het merken, de hoedanigheid en den prijs van brood, gesteld zoowel in het belang van de openbare orde (het tegengaan van bedrog) als in het belang der gezondheid. Deze werden verbindend geacht. VII. Thans twee arresten, krachtens welke werden goed- gekeurd voorschriften, waarbij zekere verplichtingen werden opgelegd, en welke niet vallen onder een der reeds vermelde onderdeden. Het arrest van 4 Juni 1858 (W. 2108) betrof de Amsterdamsche regeling aangaande het hulp verleenen bij brandblusschen. Het arrest van 16 November 1885 (W. 5238) had betrekking op het 's-Gravenhaagsche gebod, dat iedere op het register der publieke vrouwen ingeschreven vrouw zich minstens tweemaal per week aan een geneeskundig onderzoek van een daartoe door Burgemeester en Wethouders te benoemen geneeskundige moest onderwerpen en zich te dien einde op een bepaalden tijd begeven naar de plaats voor dat onderzoek bestemd. VIII. De arresten van 14 November 1898 (W. 7200), 24 Januari 1901 (W. 7553) en 14 Juni 1901 (W. 7620) keurden goed enkele algemeene verboden, in het belang der openbare orde, zedelijkheid en gezondheid gegeven *). Zie ook het arrest van 8 Maart 1909 (W. 8838). IX. Thans een aantal arresten, welke eenerzijds elders zouden kunnen worden ondergebracht, anderzijds beter in één onderdeel samengevat kunnen worden, omdat bij deze beslissingen speciaal naar voren is gekomen de werking van de daaraan ten grondslag üggende bepalingen ten aanzien van het openbaar en het niet-openbaar terrein. Artikel 4 der Rotterdamsche verordening van 26 Juni 1856 bepaalde: de tappers moeten te middernacht hunne tapperijen sluiten en dadelijk al de aanwezige bezoekers daaruit doen vertrekken. Zij mogen daarin niemand doen verblijven of toelaten vóór des, anderen daags 's ochtends ten vijf uur. Volgens artikel 1 der verordening werden onder benaming *) N.l. een verbod een openlijk huis van ontucht te houden of tot het houden daarvan als mededader op eenigerlei wijze mede te werken; een verbod zonder vergunning van den Burgemeester een publieke vermakelijkheid te geven; een verbod zonder schriftelijke vergunning van den Burgemeester openbare danspartijen te geven. van tappers verstaan, onder anderen alle koffijhuishouders, en onder tapperijen, alle huizen en plaatsen, alwaar het bedrijf van tapper wordt uitgeoefend. Arrest van 4 November 1878 (W. 4323): de gemeenteraad is krachtens artikel 135 der wet van den 29 Juni 1851, stM. no. 85, volkomen bevoegd, te bepalen, dat openbare inrigtingen, als tapperijen en soortgelijke, aan voorschriften worden onderworpen, welke de gemeenteraad, in het belang der openbare orde, zedelijkheid en gezondheid noodig acht; daartoe behooren voorzeker de bepalingen omtrent het bij nacht gesloten houden van tapperijen, of, zooals de verordening voorschrijft, van huizen, waarin tapperijen worden uitgeoefend; wanneer nu iemand mogt goedvinden in dergelijke woning, volgens de verordening met tapperij gelijk gesteld, eene sociëteit te houden, blijft hij te dien opzichte onderworpen aan de bepalingen omtrent de tapperijen vastgesteld, en kan hij zich niet beklagen over belemmering of verkorting van de vrije beschikking van zijn eigen goed, omdat de verordeningen, die deze beschikldng beperken, zijn uitgegaan van eene magt, daartoe bij de wet als bevoegd aangewezen. In dezen geest ook de arresten van 10 April 1911 {W. 9184) en 5 Februari 1912 (W. 9295). Werden bij vorengenoemde beslissingen de betreffende verbodsbepalingen verbindend verklaard, anders was het in de volgende uitspraken. Arrest van 3 December 1894 (W. 6595): het onderling verkeer der leden van een gesloten gezelschap, in het gebouw van dat gezelschap, ook dan wanneer dat met muziek en dans gepaard gaat, mist elk karakter van openbaarheid en een verordening, dat verkeer regelende, betreft noch de openbare orde, noch de openbare zedelijkheid, noch de openbare gezondheid en heeft evenmin iets gemeen met de huishouding der gemeente. Deze beslissing werd genomen als gevolg van artikel 98 der algemeene poUtieverordening van de gemeente Roozendaal en Nispen, dathet verbod inhield te dansen, muziek te maken, enz., in lokalen, waar men gelagen zet (ook in een sociëteit), anders dan met schriftelijke vergunning van den burgemeester. Dit voorschrift werd derhalve onverbindend geacht. Artikel 1 der verordening tegen de openlijke ontucht te Maastricht bepaalde, dat het verboden was een openlijk huis van ontucht te houden of tot het houden daarvan op eenige wijze mede te werken. En artikel 2, dat onder het houden van een openJijk huis van ontucht wordt verstaan het uit winstbejag of bij herhaling voor anderen beschikbaar stellen van een hui», erf of andere plaats tot het onderling plegen van ontucht, onverschiüig onder welke benaming zoodanige gelegenheid wordt aangeduid of onder welken vorm de beschikbaarstelling plaats vindt. In het arrest van 8 Mei 1911 (W. 9189) werd overwogen, dat de raad der gemeente Maastricht blijkens het verhandelde in zijne vergaderingen van 5 en 15 Februari 1909, bij het vaststellen der verordening, in overeenstemming met het daaraan gegeven voorschrift,' uitsluitend op het oog heeft gehad de bevordering der openbare zedelijkheid in de gemeente, zoodat die verordening niet betreft de handhaving der openbare orde of gezondheid in de gemeente, noch hare huishouding. Verder blijkt uit de omschrijving, door den raad in voormeld artikel 2 gegeven, van hetgeen hij verstaat onder het houden van een openlijk huis van ontucht, dat daarvoor niet wordt vereischt, dat het beschikbaar gestelde huis* erf of de andere plaats voor het publiek toegankelijk zij, of dat daarbij eenige andere eisch van openbaarheid wordt gesteld, zoodat de raad daaronder mede begrijpt het beschikbaar stellen tot het plegen van ontucht van elk huis, erf of andere plaats, ook al wordt daarbij de openbaarheid vermeden en het publiek er niet toegelaten. Wel wordt in de gegeven omschrijving, voor zooveel voor deze zaak van belang, nog de eisch gesteld, dat het beschikbaar stellen moet zijn geschied bij herhaling, maar de toevoeging van dit vereischte maakt het gegeven verbod met tot een voorschrift van openbare zedelijkheid omdat de omstandigheid, dat de dader handelt bij herhaling met noodwendig aan de verboden handeling ruchtbaarheid of openbaarheid geeft, noch haar op andere wijze met de openbare zedelijkheid in strijd brengt, zoodat ook die toevoeging niet belet, dat het verbod, in de artikelen 1 en 2 der voormelde verordening te dien aanzien gegeven, verder reikt dan de bevoegdheid bij artikel 136 der gemeentewet aan den gemeentelijken wetgever toegekend. Dus onverbindend. „Met boete van ten hoogste ƒ 26 - of hechtenis van ten hoogste zes dagen wordt gestraft: a ieder, die bij het om niet of te koop aanbieden van gedrukte stukken roept of schreeuwt; b ieder die het koopen of de kennisneming van gedrukte of ongedrukte stukken luidkeels aanbeveelt; c ieder die door middel van een reclamebord, ot met luider stemme den inhoud van vorenbedoelde stukken geheel of gedeeltelijk bekend maakt, of door middel van een reclamebord of door zfcktbare teekenen, of door geraasmakende middelen op de bedoelde stukken of den inhoud daarvan de aandacht vestigt. Voor zoover zij den overtredeni toebehooren, kunnen de stukken worden verbeurd verklaard : aldus artikel 55tó der algemeene V0**™™*™^™™ Haarlem. Volgens het arrest van 29 November 1920 (W. 10673 N.J. 1921, blz. 118) verbiedt dit artikel m zijn algemeenheid de daarin genoemde handelingen en bedreigt met straf, ook dan wanneer zij elk karakter van openbaarheid missen en de openbare orde daarbij in geen enkel opzicht is betrokken en reikt zoodanige verordening derhalve verder dan de regelingsbevoegdheid aan den gemeentelijken wetgever bij artikel 135 der gemeentewet toegekend met betrekking tot de daarbij met name aangeduide onderwerpen en de huishouding der gemeente. Derhalve: onverUntend ) Artikel 1 van de verordening der gemeente Deventer op den verkoop van drank gedurende de zoogenaamde Kermisweek verbood den houder van een vergunning voor den verkoop van sterken drank in het klein, of die hem vervangt, -T^Tecnter het eerst onlangs «epubhceerde -X^^W^lW», verhandeling verwerkte - arrest van den hoogem raad van ' d om ^ N 1 blz. 1184) betreffende het verbindend geachte riarenscn ïe hiiizen" voorwerpen, enz., te koop Mn te b.eden, enz. sterken, drank te koop aan te bieden, te verkoopen, te verruilen, af te leveren, ter beschikking te stellen, ten geschenke te geven, of het drinken daarvan in zijne vergunningslocaliteit, alsmede in de open aanhoorigheden van het huis, waarin zich die locaUteit bevindt, toe te latèn gedurende den tijd voor het houden der kermis bepaald in het raadsbesluit van 3 April 1873, nos. 24—347, den daaraan voorafgaanden Zondag en daaropvolgenden Zondag en Maandag, indien en voor zoover de kermis alsdan wordt gehouden. Arrest van 4 April 1921 (W. 10747, N. J. blz. 640): het stellen van regelen nopens het onderling verkeer van leden van een gesloten gezelschap in een vereenigingslokaal is niet als een algemeen gemeentebelang aan te merken, zoodat een verordening daaromtrent noch de openbare orde, noch de openbare zedelijkheid, noch de openbare gezondheid betreft en ook geen betrekking heeft op de huishouding der gemeente. Onverbindend. In dezen geest ook de arresten van 6 Juni 1921 (W. 10809, N.J. blz. 1027), 6 Februari 1922 (W. 10875, N.J. blz. 466) en 24 April 1922 (W. 10898, N. J. blz. 637). Van geheel anderen aard was het voorschrift, dat bij een ander arrest onverbindend werd verklaard door den hoogen raad. Artikel Sa van de algemeene politieverordening van Wilnis hield het verbod in om op Zondag te visschen. Arrest van 13 Februari 1922 (W. 10878, N.J. blz. 473): het verbod is in zóó algemeene bewoordingen vervat, dat daaronder te begrijpen is elk visschen op Zondag, hetzij dit geschiedt in openbare wateren of in wateren van uit openbare land- of waterwegen zichtbaar, hetzij in alle andere vischwateren ook die op geenerlei wijze bemerkbaar zijn van eenige openbare plaats; daarmede heeft de gemeentelijke wetgever de grenzen overschreden, hem voor het maken van verordeningen in artikel 135 der gemeentewet gesteld, omdat bij het visschen in laatstbedoelde wateren noch de openbare orde, zedelijkheid of gezondheid, noch eenig ander huishoudelijk gemeentebelang is betrokken. Eveneens: onverbindend. Artikel 14tó van de algemeene politieverordening der gemeente Zwollerkerspel luidde: „Eigenaars of beheerders van heggen, beplantingen, struiken en boomen, welke in of nabij kruisingen of bochten van wegen het vrije uitzicht belemmeren, zijn verplicht op aanschrijving van burgemeester en wethouders, binnen een door dezen te stellen termijn in het belang van de veiligheid van het verkeer die heggen, beplantingen, struiken of boomen op te snoeien of tot door dezen aan te geven hoogte af te knippen of af te hakken." Naar de opvatting van ons hoogste rechtscollege viel niet in te zien — arrest van 12 Maart 1928 (W. 11820, N.J. 609) —, hoe bepalingen betreffende de veiligheid van het verkeer op niet of niet voor het openbaar verkeer openstaande openbare wegen het belang der „openbare" orde of de huishouding van de gemeente zouden kunnen raken. Een gemeentelijke wetgever, zoodanige bepalingen in een verordening opnemende, overschrijdt derhalve de grenzen, hem voor het maken daarvan in artikel 135 der gemeentewet gesteld. De bepaling is dus mverbindend bevonden. Een ander geluid lieten de drie volgende arresten hooren. Te Huizen (N.H.) bestond een verbod om, zonder toestemming van burgemeester en wethouders, op terreinen binnen deze gemeente gelegen, hetzij alleen, hetzij in gezelschap van anderen te kampeeren. Deze bepaling was met van toepassing op terreinen, welke in hun geheel in eigendom of gebruik zijn bij den kampeerenden persoon, bij een hd van het kampeerend gezelschap of bij iemand, die tot een dezer personen al dan niet in aanverwantschap staat, den derden graad inbegrepen. Burgemeester en wethouders waren bevoegd te bepalen, waar, onder door hen te stellen voorwaarden, met ontheffing van dit verbod, het kampeeren is toegelaten. Voor hem, die de bedoelde voorwaarden met naleefde, gold deze ontheffing niet. Onder „kampeeren verstond de desbetreffende bepaling het verblijf houden in de open lucht, in een daartoe geplaatste tent, onversclulhg of deze al dan niet tot nachtverblijf bestemd is en of de kampeerende persoon al dan niet zelf in zijn dagelijksche behoeften voorziet. Arrest van 25 Juni 1928 (W. 11868, N. J. 1929, blz. 141): het kampeeren in den zin der verordening, ook indien dit plaats vindt op aan particulieren toebehoorende terreinen, kan raken de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid, waaruit volgt, dat de gemeenteraad bevoegd is daaromtrent in het huishoudelijk belang der gemeente verordeningen te maken. Artikel 34 der algemeene politieverordening van Noordwijkerhout verbood honden, anders dan op afgesloten erven, te laten losloopen. Volgens het arrest van 24 April 1930 (W. 12126, N.J. blz. 637) betreft zulk een bepaling, welke onder meer kan strekken om te verhinderen het aanrichten van schade door losloopende honden op niet afgesloten erven, een algemeen gemeentelijk belang, dus de huishouding der gemeente, zoodat de gemeentelijke wetgever, krachtens artikel 135 der gemeentewet, bevoegd is zulk een bepaling in een verordening op te nemen. De Asser politieverordening keerde zich in artikel 30 o. a. tegen het zich in de kom van de gemeente op de van gemeentewege aangelegde grasperken bevinden. Arrest van 27 October 1930 (W. 12240, N.J. 1931, blz. 62): het voorschrift heeft kennelijk ten doel maatregelen te nemen tegen beschadiging van door de gemeente aangelegde grasperken, derhalve zorg voor de instandhouding van gemeentelijk terrein, zijnde een onderwerp, dat de huishouding der gemeente betreft. Thans weder een veto van ons hoogste rechtscollege. Artikel 5 der algemeene poHtieverordening der gemeente Boxtel luidde als volgt: „Onder tapperijen worden voor de toepassing dezer verordening verstaan alle huizen, woningen, kramen, tenten en dergelijke inrichtingen, waarin het beroep van tapper, koffie- of bierhuishouder wordt uitgeoefend, benevens de daarbij behoorende tuinen, erven, stoepen, bijgebouwen en andere aanhoorigheden. Artikel 25 stelde een sluitingstijd voor de tapperijen vast. Behoudens een zekere uitzondering ten aanzien van vreemdelingen verplichtte artikel 26, lid 3, den houder eener tapperij zorg te dragen, dat zich gedurende den sluitingstijd geen personen, niet tot de inwonende leden van het gezin behoorende, of wier tegenwoordigheid in hunne betrekking, beroep of bedrijf aldaar niet noodzakelijk is, in de tapperij bevonden. Bij arrest van 9 Februari 1931 (W. 12293, N.J. blz. 1338) werd uitgemaakt, dat artikel 26 de uitdrukking „tapperij" bezigt zonder eenige nadere aanduiding en daarom daaronder niet anders kan worden verstaan dan een tapperij in den zin van artikel 5, derhalve het huis of de woning, waarin het beroep van tapper wordt uitgeoefend, d. w. z. het geheele huis of de geheele tooning, benevens ook de niet voor het publiek toegankelijke bijgebouwen en de niet open aanhoorigheden. In artikel 26 worden derhalve de grenzen overschreden, welke artikel 135 der gemeentewet voor de bevoegdheid van den gemeentelijken wetgever heeft getrokken, zoodat het verbindende kracht mist. X. Een zeer merkwaardig arrest is dat van 9 November 1931 (W. 12494, N.J. 1932, blz. 396). Deze beslissing had betrekking op artikel 1 van de verordening tot bescherming van postduiven en andere vogels van de gemeente Ginneken en Bavel. Het eerste lid van die bepaling luidt als volgt: „Het is verboden, antennedraden voor radiotoestellen aan te brengen, of aangebracht te hebben, drie of meer dan drie meter boven den beganen grond, wanneer die antennedraden, voor zooveel betreft het deel of de deelen daarvan, welke buiten in de open lucht worden of zijn aangebracht, niet zijn voorzien van kurken of andere voorwerpen, op zoodanige wijze, dat de aanwezigheid van die antennedraden onmiddellijk in het oog valt." Het tweede lid van het artikel bepaalt verder, dat de verordening alleen op dat gedeelte van een antennedraad betrekking heeft, dat zich meer dan drie meter boven den beganen grond bevindt, indien een ander gedeelte van dien draad op minder dan drie meter hoogte is aangebracht. Het derde lid verklaart het eerste en tweede lid mede van toepassing op niet als antennedraad gebezigde draden en andere soortgelijke voorwerpen of inrichtingen. De hooge raad overwoog in zijn arrest, dat de verordening, om welker toepassing het hier gaat, tot titel draagt „verordening ter bescherming van postduiven en andere vogels", terwijl uit den inhoud van hare bepalingen blijkt, dat deze bescherming betreft het gevaar, dat postduiven en andere vogels loopen doordien in hunne vliegbaan voor hen onzichtbare antenne- en andere draden voorkomen en zij tegen die draden aanvliegen met voor hen doodelijk of schadelijk gevolg. Verder moet naar het oordeel van ons hoogste rechtscollege uit de vóóropstelling van postduiven en van antennedraden worden opgemaakt, dat het hier voornamelijk gaat om de bescherming van postduiven tegen het gevaar van antennedraden. Waar nu — aldus luidt het verder in het arrest — het houden van postduiven eene alleszins geoorloofde en in tal van gemeenten veel beoefende liefhebberij is, heeft de raad der gemeente Ginneken en Bavel het belang van de in de gemeente blijkbaar aanwezige categorie van ingezetenen, die postduivenhouders zijn, terecht kunnen aanmerken als een belang betreffende de huishouding der gemeente en hij van zijne verordenende bevoegdheid kunnen gebruik maken om den postduivenhouders het ongestoord uitoefenen van hunne liefhebberij mogelijk te maken, door het afweren van gevaren, die hunne duiven-in de open lucht dreigen, en waartegen die houders zelve geen afdoende maatregelen vermogen te treffen. Artikel 135 der gemeentewet, zooals deze wet luidde vóór hare herziening bij de wet van 31 Januari 1931, st.bl. 41, achtte de hooge raad door de toepassing van de verordening van Ginneken en Bavel derhalve niet geschonden. D. Als tot de vierde groep van beslissingen behoorende noemen wij de volgende arresten. Het is van belang deze uitspraken — 24 in getal — alle, wat de belangrijkste overwegingen aangaat, te vermelden 1). 1. Artikel 10 der verordening van Schiedam op het bouwen en betrekken van nieuwe, alsmede op het ontruimen van ongeschikte en voor de gezondheid schadelijke woningen verbood het betrekken binnen zekeren daarbij bepaalden tijd van nieuw gebouwde en grootendeels vernieuwde woningen. Naar het arrest van 1 October 1856 (W. 1791) had, volgens het opschrift en den geheelen inhoud van dezelve, de in deze bedoelde verordening de kennelijke strekking om te waken voor de gezondheid der ingezetenen in het algemeen en was deze daargesteld door den raad der stad Schiedam als een gezondheidsmaatregel, om namelijk in die gemeente het bouwen en betrekken van ongeschikte en voor de gezondheid schadelijke woningen tegen te gaan en aan zekere regelen te binden. De onderwerpelijke verordening was te beschouwen als te behooren tot de zoodanige, die in het belang van de gezondheid der ingezetenen van zekere plaats in het algemeen, niet van enkele bewoners daarvan in het bijzonder, naar plaatselijke omstandigheden kon worden vereischt en alzoo in het belang der openbare gezondheid in de gemeente. Mitsdien behoorde die verordening volgens bedoelde beslissing tot de bevoegdheid van den gemeenteraad. 2. Artikel 4 der verordening op het koopen en verkoopen x) In een noot willen wij slechts vermelden het arrest van 14 Mei 1856 (W. 1871), omdat ons inziens het voorschrift, dat daarbij werd beoordeeld niet zoo zeer onverbindend geacht moest worden op grond van strijd met artikel 135 der gemeentewet als wel op grond van strijd met de grondwet en het burgerlijk wetboek. De beslissing kwam op het volgende neer: het ontbreken van zoodanige vergunning (n.1. van de grondeigenaren om uitwegen daar te stellen op of van wegen, aan particulieren toebehoorende) wordt wel strafbaar gesteld bij gemeld artikel — artikel 8 van het reglement op de kunstwegen in de gemeente Diepenveen verbood het daarstellen van uitwegen op of van wegen, aan particulieren toebehoorende, zonder toestemming van de eigenaren — voor wegen, die geen gemeente-eigendom zijn, maar die bepaling kan als zoodanig geen gevolg hebben, als behoorende het alleen tot de bevoegdheid van den plaatselijken wetgever verordeningen te maken ten aanzien van de regeling van het bestuur van de huishouding der gemeente, niet om de rechten van medeëigenaren onderling te regelen, immers niet déar, waar geenerlei openbaar belang, waarvan hief uit hetgeen feitelijk is beslist niet blijkt, daarmede in betrekking staat. van zekere goederen in de gemeente Delft schreef voor: de handelaars, hiervoren genoemd, (o. a. goud- en zilversmeden) zullen de door hen opgekochte goederen gedurende drie dagen na den dag van aankoop onveranderd bewaren; gedurende de genoemde drie dagen mogen zij niet worden verkocht zonder kennisgeving aan den commissaris van politie en zal de naam en woonplaats des koopers in het in artikel 1 voorgeschreven register worden opgeteekend. Arrest van 26 Juni 1861 (W. 2288): voormelde verordening bevat bepalingen van politie op het koopen en verkoopen van zekere goederen door handelaren binnen de gemeente Delft en betreft derhalve een onderwerp in het belang der openbare orde binnen die gemeente. 3. Ingevolge artikel 130 der Middelburgsche politieverordening bestond in deze gemeente het verbod om kinderen onder de zestien jaren op eenige school of in eenige fabriek toe te laten, vóórdat door schriftelijke verklaring van eenen bevoegden genees- of heelkundige blijkt, dat zij de natuurlijke kinderziekte hebben gehad, of welgeslaagde koepok-inenting hebben ondergaan, en waarvan op de naamlijst der leerlingen of werklieden door den onderwijzer of fabrikant, bij wien zij ter schole of op het werk worden aangenomen, wordt melding gemaakt. Volgens het arrest van 11 Februari 1862 {W. 2356) behelst die regeling alzoo kennelijk eene verordening in het belang der openbare gezondheid in de gemeente en behoort zij derhalve, ingevolge artikel 135 der gemeentewet, tot die onderwerpen, waaromtrent het maken van verordeningen uitdrukkelijk aan den gemeenteraad is opgedragen. 4. Artikel 1 der poÜtieverordening der gemeente Workum hield o. a. in het verbod om van af den 20 Mei 1875 binnen die gemeente voorhanden te hebben stalmest, secreetmest, asch, vuilnis, bloed en anderen afval van welken aard en omvang ook. Arrest van 20 December 1875 (W. 3942): die bepaling betreft kennelijk het belang der openbare gezondheid in de gemeente en behoort derhalve volgens artikel 135 der gemeentewet tot die onderwerpen, waaromtrent het maken van verordeningen aan den gemeenteraad is opgedragen. 5. Te Dordrecht bestond het verbod om privaten te doen ondasten in slooten en het gebod die ontlasting te doen plaats hebben óf door middel van tonnen, welke de gemeente verstrekt, óf door middel van het Liernuretelsel. Volgens artikel 135 der gemeentewet, aldus het arrest van 17 Juni 1878 {W. 4269), behoort aan den raad het maken van de verordeningen, die worden vereischt in het belang, onder andere der openbare gezondheid, en kan het aan geen twijfel onderhevig zijn, dat de voorschriften, in artikel 7 der bedoelde verordening gegeven, aangaande de wijze van inrichting en ontlasting van de privaten in de gemeente Dordrecht, in verband staan met en kunnen strekken tot bevordering van de openbare gezondheid in die gemeente. 6. Artikel 87, laatste lid, der verordening, regelende de bouwpoBtie te 's-Gravenhage, stelde strafbaar den architect, aannemer of werkbaas, die langer dan eene maand na ter zake van overtreding van een of meer der artikelen 40, 41, 42, alinea's 1 en 2, 47 en 48 bekeurd te zijn geweest, heeft laten voortbestaan hetgeen hij door de daad, waarin die overtreding bestond, heeft tot stand gebracht of heeft laten voortduren het verzuim, waarin die overtreding bestond. Naar de opvatting, neergelegd in het arrest van 12 Maart 1888 (W. 5534), is het laatste lid van artikel 87, evenals de geheele verordening, regelende de bouwpolitie te 's-Gravenhage, een uitvloeisel van de bevoegdheid bij artikel 135 der gemeentewet, in verband met artikel 161 en volgende der gemeentewet, aan den gemeenteraad verleend om in het belang der openbare orde, zedelijkheid en gezondheid verordeningen te maken en tegen de overtreding dier verordeningen straf te bedreigen. 7. Volgens het arrest van 22 Februari 1892 (W. 6160) was artikel 135 der algemeene politieverordening der gemeente Hoevelaken — verbiedende een nieuw, grootendeels vernieuwd of dusver niet tot woning ingericht gebouw te bewonen of te laten bewonen, voordat burgemeester en wethouders zich hadden verzekerd of, binnen 8 dagen na het daartoe gedaan verzoek hadden verklaard, dat bij den bouw, de verbouwing of nieuwe inrichting zijn nageleefd bepaalde in dat verbod zelf aangewezen, in het belang der openbare veiligheid en gezondheid gegeven voorschriften der verordening — onder meer niet in strijd met artikel 140 der grondwet en de artikelen 134 en 136 der gemeentewet. 8. Artikel 8 der verordening der gemeente Utrecht tegen het bewonen van gebouwen, welke, als schadelijk voor de openbare gezondheid, voor het bewonen ongeschikt zijn, van 28 Mei 1896 luidde als volgt: „De raad beslist of het gebouw al dan niet, als schadelijk voor de openbare gezondheid, voor het bewonen ongeschikt is en, in het eerste geval, of het voor verbetering al dan niet vatbaar is. Indien de raad beslist, dat het gebouw voor verbetering vatbaar is, wijst hij de noodzakelijke verbeteringen aan, en stelt een termijn vast, binnen welken deze behoorlijk aangebracht moeten zijn of het gebouw door de bewoners ontruimd moet zijn. Indien de raad beslist, dat het gebouw niet voor verbeter ring vatbaar is, bepaalt de raad den termijn, binnen welken het door de bewoners ontruimd moet zijn." Op grond van deze bepaling verklaarde de raad, dat in een aantal woningen afzonderlijk een gelegenheid tot het verkrijgen van voldoende water moest aangebracht worden. Arrest van 27 December 1897 (W. 7062): het bedoelde raadsbesluit is niet anders dan een maatregel ter uitvoering van artikel 8 der verordening, welke verordening blijkens haar titel en inhoud geheel ligt binnen de grenzen van des gemeenteraads in artikel 135 der gemeentewet omschreven wetgevende bevoegdheid.... 9. Ten einde de naleving van het voorschrift sub a van artikel 124 der algemeene politieverordening van Etten en Leur, waarbij verboden werd bij sommige verrichtingen op daarbij aangeduide plaatsen eenig kaars- of ander licht te hebben dan in eene behoorlijk gesloten lantaarn, te verzekeren moesten volgens artikel 125 alle landbouwers, handelaren, timmerlieden en dergelijken, mitsgaders alle houders van eenig vee te allen tijde voorhanden hebben en op de eerste aanvrage door of van wege burgemeester en wethouders kunnen vertoonen eene behoorlijk gesloten van onbrandbare stof vervaardigde lantaarn. In het arrest van 15 Januari 1900 {W. 7393) werd overwogen, dat artikel 125, evenzeer als artikel 124, waarvan het de naleving wil verzekeren, een maatregel betreft tot voorkoming van brand, een maatregel alzoo in het belang der openbare orde, tot het vaststellen waarvan de gemeenteraad volgens artikel 135 der gemeentewet bevoegd is. 10. Artikel 77 der politieverordening van Schoten bedreigde straf tegen: 1. ieder, die op gronden, waarvoor nog geen door den gemeenteraad vastgesteld stratenplan bestond, een perceel tot bouwterrein gebruikte en daarop een of meer huizen bouwde, deed bouwen of liet bouwen; 2. ieder, die op gronden, waarvoor nog geen door den gemeenteraad vastgesteld stratenplan bestond, perceelen tot bouwterrein uitgaf en daarop een of meer huizen bouwde, deed bouwen of liet bouwen. In het arrest van 13 Januari 1902 (W. 7711) werd uitgemaakt, dat het artikel het oog heeft op terreinen, die vroeger eene andere bestemming hebbende gehad, in het vervolg, wanneer daarop gebouwd wordt, deel zullen uitmaken van het gebouwde gedeelte der gemeente, ten opzichte waarvan het algemeen belang vordert, dat een regelmatig, aan de eischen voor openbare orde en gezondheid beantwoordend plan van bebouwing wordt gevolgd, terwijl zoowel het belang der gemeente als dat van hen, die zullen gaan bouwen, medebrengt, dat dit plan vastgesteld wordt, vóórdat met den bouw van huizen een aanvang wordt gemaakt en dat de met dit doel gegeven voorschriften in overeeratemnüng zijn met artikel 136 der gemeentewet en niet in strijd met artikel 151 der grondwet, noch met artikel 626 van het burgerlijk wetboek. 11. De eigenaar, en, ingeval van verhuizing of ingebruikgeving, de huurder of gebruiker van perceelen, waarin een pomp of ander middel van watervoorziening aanwezig is, dat voor de gezondheid schadelijk water oplevert, ter beoordeeling van burgemeester en wethouders na ingewonnen advies der gezondheidscommissie, is verplicht die pomp of dat middel binnen een door burgemeester en wethouders te bepalen termijn af te sluiten en daarna afgesloten te houden: aldus artikel 75 der algemeene politieverordening van de gemeente Kampen. "Het is niet aan redelijken twijfel onderworpen, Zoo luidt het in het arrest van 19 October 1903 (W. 7974), dat tot de in artikel 136 der gemeentewet aan den gemeenteraad opgedragen zorg voor de openbare gezondheid behoort door zijne verordeningen zooveel mogelijk te waken tegen het ontstaan, niet alléén tegen verspreiding van besmettelijke ziekten. 12. Artikel 13 van de algemeene politieverordening der gemeente Loon op Zand verbood in open of stilstaande slooten of kuilen in de nabijheid van woningen vuil water af te voeren, tenzij met toestemming van burgemeester en Wethouders. Arrest van 27 December 1904 (W. 8161): de bevoegde macht kon met het oog op de reinheid en gezondheid een dergelijke bepaling maken. 13. Krachtens artikel 43 der bouwverordening van de gemeente Woerden moesten, behoudens verleende vergunning van burgemeester en wethouders, om daarvan af te wijken, de woningen aan straten of wegen gelegen, waarin een buis der waterleiding was gelegd, voorzien zijn van waterleiding en was de eigenaar verplicht zorg te dragen, dat de bewoners daarvan gebruik konden maken. Het voorschrift — dit is te lezen in het arrest van 31 Januari 1910 {W. 8982) — beoogt klaarbhjkehjk om in het belang der openbare gezondheid de beschikbaarheid van het gebruik van goed drinkwater in de woningen der ingezetenen te bevorderen, zoodat de plaatselijke wetgever van Woerden krachtens artikel 135 der gemeentewet bevoegd en krachtens artikel 3 der woningwet zelfs verplicht was een bepaling van die strekking in zijn verordening op te nemen. 14. Artikel 1 der verordening op het watergebruik voor binnenvaartuigen te Rotterdam verbood o. a. den schipper van een binnenvaartuig met zijn vaartuig binnen de gemeente stil te liggen, tenzij hij het noodige verrichtte om zijn vaartuig voorzien te houden van een voldoende hoeveelheid water der gemeentelijke drinkwaterleiding. Dit verbod beoogde volgens het arrest van 29 Juni 1910 (W. 9062) kennelijk in het belang der openbare gezondheid in het bijzonder ter voorkoming van besmettelijke ziekten te verzekeren, dat aan boord der binnen de gemeente stilliggende binnenvaartuigen voor de gezondheid niet nadeelig drinkwater aanwezig zij, wat de gemeentelijke wetgever klaarblijkelijk eerst dan verzekerd achtte, wanneer aan boord dier schepen drinkwater der gemeentelijke waterleiding beschikbaar was. De gemeenteraad van Rotterdam heeft dit voorschrift krachtens artikel 135 der gemeentewet volkomen bevoegdehjk uitgevaardigd. . 15 Ingevolge artikel 89 der algemeene politieverordening voor de gemeente Berghem was het, onverminderd het bepaalde bij artikel 458 van het wetboek van strafrecht verboden tusschen 1 April en 15 October niet-mtvhegend pluimgedierte buiten een behoorlijk afgemaakte rmattm vrijheid te hebben. Arrest van 16 Maart 1914 (W 9686, N J blz 749): deze bepaling, waardoor wordt verboden, dat tusschen 1 April en 15 October niet-uitvliegend pluimgedierte zich begeeft op en schade toebrengt aan gronden in gebruik bij andere ingezetenen der gemeente dan den hoofdbewoner van het erf, waarbij die dieren behooren, kan geacht worden een algemeen belang der ingezetenen en dus het huishoudelijk belang der gemeente te betreften. Mitsdien ontleende de gemeenteraad aan artikel 135 der gemeentewet de bevoegdheid om een verbodsbepaling als de hierbedoelde vast te stellen. 16. Op den zelfden grond werd bij arrest van 5 October 1914 (W. 9697, N.J. blz. 1293) verbindend verklaard artikel 16 der algemeene politieverordening van Heinenoord, verbiedende o. a. hoenders, eenden, ganzen, zwanen en kalkoenen te laten loopen op gronden van een ander, zonder toestemming van den eigenaar of gebruiker. 17. Het is verboden bekendmakingen van welken aard ook aan te plakken of te plaatsen op eene aan een ander toebehoorende ruimte, zonder vergunning van den rechthebbende: dit verbod hield artikel 43 der algemeene politieverordening van Arnhem onder meer in. In het arrest van 1 November 1915 (W. 9867, N. J. blz. 1212) luidt het, dat een gemeenteraad uit kracht van artikel 135 der gemeentewet alleszins gerechtigd is omtrent het aanplakken van bekendmakingen zonder vergunning van den rechthebbende bepalingen te maken. 18. Het Hilvarenbeeksche voorschrift betreffende nietuitvliegend pluimgedierte werd bij arrest van 12 Februari 1923 (W. 11048, N.J. blz. 589) verbindend geoordeeld als betreffende de openbare orde en de huishouding der gemeente. 19. Artikel 57 van de bouwverordening der gemeente Waalwijk bevatte zekere voorschriften betreffende privaten ten aanzien van woningen, op het tijdstip van het in werking treden der verordening bestaande. Arrest van 2 Mei 1927 (W. 11694, N. J. blz. 775): het derde lid van artikel 3 der woningwet laat onaangetast de bevoegdheid van den gemeenteraad, voor zoover die hem overigens mocht toekomen, om ten aanzien van bestaande woningen, als in gemeld lid bedoeld, in zijn verordening voorschriften op te nemen betreffende andere dan de in dat lid aangeduide punten; de voormelde bepaling van artikel 57 der verordening betreffende privaten valt binnen de bevoegdheid aan den gemeenteraad toekomende ingevolge artikel 135 der gemeentewet. 20. Artikel 128, alinea 1, van de algemeene politieverordening voor de gemeente Vinkeveen en Waverveen luidde als volgt: „Het is verboden gedurende de maanden Mei, Juni, Juli en Augustus bijenstallen of eenige andere verzameling van bijenkorven of -kasten of dergelijke voorwerpen met uitvliegende bijen te hebben of te houden." In zijn arrest van 4 Juni 1928 (W. 11862, N. J. blz. 1361) overwoog de hooge raad, naar aanleiding van dit voorschrift, dat in eene landelijke gemeente maatregelen, die gevaren voor den oogst of. de kweekerij kunnen afwenden, zoozeer de belangen der ingezetenen, die in den landbouw of de kweekerij hun bestaan vinden, kunnen betreffen, dat inderdaad bij hare toepassing het belang van de in eene dergelijke gemeente levende gemeenschap betrokken is. Het beschermen van zulke bestaansfactoren behoort dan ook tot de huishouding van eene zoodanige gemeente. Dit geldt voor de onderhavige verordening, die bedoelt eene in de landelijke gemeente Vinkeveen en Waverveen voorkomende teelt tegen zeker gevaar te beschermen. Zij kan dan ook naar haren aard de huishouding der gemeente betreffen en het is aan den gemeentelijken wetgever overgelaten om de belangen van de bijenteelt en van de komkommerteelt tegen elkaar af te wegen voor zoover zulks in het belang der gemeentelijke huishouding noodzakelijk wordt geoordeeld. Artikel 128 gaat dus niet uit boven de aan den raad bij artikel 135 der gemeentewet gegeven bevoegdheid. 21. Krachtens artikel 71, 2°., der algemeene politieverordening voor de gemeente Hillegersberg was het ongeoorloofd varkens, schapen, geiten, konijnen of pluimgedierte te hebben of hokken hiervoor geplaatst te hebben op plaatsen, waar dit voor anderen hinderlijk was, of dit voor de openbare gezondheid of zindelijkheid nadeelig was. Arrest van 3 December 1928 (W. 11940, N.J. 1929, blz. 585): het hebben van varkens op plaatsen, waar dit voor anderen „hinderlijk" is — zijnde hierbij kenlijk te denken aan hinderlijkheid voor de geheele omgeving — kan raken het huishoudelijk belang der gemeente, waaruit volgt, dat de gemeenteraad bevoegd is daaromtrent verordeningen te maken en dat van onverbindbaarheid van vorenbedoelde verbodsbepaling op grond van strijd met de artikelen 144 der grondwet en 135 en 161 der gemeentewet eveneens geen sprake kan wezen. 22. Artikel 1 van de verordening op het wegen van varkens in de gemeente Woudenberg bepaalde: „Het is verboden in deze gemeente ter bepaling van het géwicht van varkens gebruik te maken van andere dan de gemeentelijke weeginrichtingen. „Dit verbod is niet van toepassing, wanneer de bepaling van het gewicht plaats heeft anders dan bij het verkoopen, afleveren, koopen of in ontvangst nemen van varkens." Het arrest van 23 Juni 1930 (W. 12173, N.J. 1931, blz. 131) overwoog, dat, aangenomen al dat de voorschriften van het eerste en het tweede lid van artikel 1 der verordening in zoodanig verband staan, dat zij slechts een enkele wilsuiting bevatten, volgens welke de in het eerste üd omschreven handeling wordt verboden, wanneer zij geschiedt bij het verkoopen, afleveren, koopen of in ontvangst nemen van varkens, genoemde verbodsbepaling verbindende kracht mist. Immers door dit verbod wordt in zijn algemeenheid die handeling getroffen, ook wanneer daarbij, zooals zeer wel mogelijk is, uitsluitend het bijzonder belang van ingezetenen gemoeid is en het openbare belang daarbij in geen enkel opzicht is betrokken. Zoodanige verordening reikt derhalve verder dan de regelingsbevoegdheid, aan den gemeentelijken wetgever bij artikel 135 der gemeentewet toegekend, die immers beperkt is tot de daarbij met name aangeduide onderwerpen in de huishouding der gemeente. 23. Artikel 30, sub j, van de algemeene politieverordening der gemeente Assen verbood o. a. zich in het stadsbosch te bevinden buiten den openbaren weg. Naar het arrest van 27 October 1930 (W. 12240, N.J. 1931, blz. 62) heeft dit voorschrift kennelijk ten doel maatregelen te nemen tegen be- • beschadiging van stadsbosch, derhalve zorg voor de instandhouding van gemeentelijk terrein, zijnde een onderwerp, dat de huishouding der gemeente betreft, terwijl het verbod tevens betreft de openbare orde en zedelijkheid. 24. Een verbod om zonder vergunning van burgemeester en wethouders materialen, van welken aard ook, binnen een afstand van 5 meter van wegen te bergen of neder te leggen was opgenomen in artikel 27, 7°., van de algemeene politieverordening der gemeente Vinkeveen en Waverveen. Als gevolg van een overtreding van dit verbod overwoog de hooge raad ambtshalve in zijn arrest van 20 April 1931 (W. v. h. R. no. 12308), dat het zoo niim is gesteld, dat het bergen of nederleggen van materialen binnen een afstand van 5 meter van een weg ook strafbaar is, indien dit geschiedt in gebouwde eigendommen. Volgens ons hoogste rechtscollege overschrijdt een bepaling van zoo ver strekkenden aard de grenzen, door artikel 135 aan de verordeningsbevoegdheid van den raad der gemeente gesteld, en mist zij dientengevolge verbindende kracht. HOOFDSTUK VI. BEOORDEELING VAN BOVENBEDOELDE JURISPRUDENTIE VAN DEN HOOGEN RAAD. Het spreekt wel van zelf, dat de hooge raad verbindend achtte de gemeentelijke regelingen betreffende de orde op of aan en het gebruik van openbare plaatsen. Hoe eng men toch ook het begrip „openbaar" opvat, bepalingen betreffende gedragingen op of aan openbare plaatsen, welke in het belang van de veiligheid, zedelijkheid, reinheid, gezondheid, enz., zijn gesteld, kunnen toch steeds beschouwd worden als verordeningen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid, gezondheid of huishouding der gemeente. De hooge raad gaat terstond echter al een stap verder en rangschikt daaronder ook voorahriften omtrent gedragingen op voor het publiek toegankehjke plaatsen. En het is daarbij onverschillig of de openbare of voor het publiek toegankelijke plaatsen eigendom zijn van de gemeente of een ander publiekrechtelijk lichaam,'t zij in particuliere handen zijn. Nauw verwant aan bedoelde arresten van groep A i zijn die van groep A n. De gedragslijn van ons hoogste rechtscollege ten aanzien van de aan deze beslissingen ten grondslag liggende voorschriften is dan ook dezelfde. De regelingen betreffende beurt- en marktwezen staan niet ver af van de reeds genoemde en droegen daarom dan ook de goedkeuring van den hoogen raad weg: groep A in. Een logisch gevolg van de opvatting, neergelegd in de arresten van groep A i, was, dat voorschriften omtrent het onderhoud van voor den publieken dienst bestemde voorwerpen, voor zoover dat rustte op bijzondere personen, enz., bij de arresten van groep A iv verbindend werden geacht. Dat bepalingen betreffende het marktwezen in het algemeen goedgunstig beoordeeld werden — zie groep Avbehoeft ook geen verwondering te wekken. Zij behooren toch eigenlijk ook tot de voorschriften, waarop de arresten van groep A i betrekking hebben. Wij treffen onder deze groep het eerste geval aan van een regeling, welke door den hoogen raad onverbindend werd verklaard, al betrof zij ook gedragingen op of aan den openbaren weg of voor het publiek toegankelijke plaatsen. Het Kampensche verbod om andere visch dan aan den openbaren afslag op de vischmarkt gekocht rond te venten aan de huizen der ingezetenen, enz., zou volgens het arrest van 29 Juni 1891 niet gedekt worden door artikel 135 der gemeentewet. Bij de toelichting van het cassatiemiddel was aangevoerd, dat de bedoelde bepalingen van artikel 1 der verordening zouden strekken in het belang der openbare gezondheid. Volgens ons hoogste rechtscollege bleek echter noch uit deze bepalingen, waarbij het verkoopen van visch enkel op grond, dat hij niet aan den afslag was gekocht, verboden werd, noch uit de overige bepalingen van deze verordening, dat zij de strekking hadden om voor de gezondheid der ingezetenen te waken. Wel schreef het bij de toehchting van het middel aangevoerde artikel 127 der algemeene pohtieverordening der gemeente Kampen, waarmede de voormelde bepalingen van de verordening op den verkoop van visch verband zouden houden, voor, dat de aan de markt gebrachte visch door den keurmeester moest worden gekeurd, waaruit volgens ons hoogste rechtscollege volgde, dat de aldaar gekochte en langs de huizen gevente visch gekeurd was, doch dit sloot zijns inziens niet uit, dat de visch ook zonder aan den afslag gekocht te zijn, kon worden gekeurd. Hetzelfde artikel schreef dan ook voor, dat visch, die uit vaartuigen werd verkocht, vooraf gekeurd moest worden, en het volgende artikel 128 bevatte tevens een bepaling omtrent keuring van visch, die aan de huizen werd gevent. Daarom bleek volgens den hoogen raad niet, dat het ventverbod zijnen grond vond in de zorg voor de openbare gezondheid en kon evenmin worden aangenomen, dat het in het belang der openbare orde of zedelijkheid of betreffende de huishouding der gemeente vereischt zou worden. Het wil ons voorkomen, dat ons hoogste rechtscollege zich bij deze overwegingen zeker op het terrein der doelmatigheid begaf. Toegegeven wordt, dat de bedoelde bepalingen niet geheel en al kloppen met de aangehaalde voorschriften der algemeene politieverordening. Door echter aan het bewuste ventverbod rechtskracht te ontzeggen, werd practisch een keus gedaan tusschen dezen regel en de andere bepalingen, hoewel onomstootelijk vaststond, dat eerstgenoemd voorschrift de strekking had, dat slechts gekeurde visch gevent zou worden. Waarom ook het ventverbod onverbindend geacht, terwijl daarnaast geoorloofd werd beschouwd het Maastrichtsche voorschrift, waarbij zekere koopwaren wel, andere niet op de Vrijdagsche markt werden toegelaten, al werden daarbij ook de particuliere belangen van sommige winkeliers betrokken, en de Enkhuizensche bepaling, dat niet aan den afslag verkochte visch niet in de buitenhaven gelost of geladen mocht worden? En waarom toegepast het Harderwijksche verbod x) om aangevoerde visch anders dan onder zekere voorwaarden ondershands te verkoopen? Al deze regelen hebben betrekking op het marktwezen en hetgeen daarmede samenhangt, in het belang van de openbare (algemeene) gezondheid der ingezetenen, dus van de huishouding der gemeente. De arresten van groep A vi betreffende gedragingen, zichtbaar van den openbaren weg, enz., bewijzen, dat ons hoogste rechtscollege het begrip „openbaar" niet al te eng meent te moeten opvatten. Volledigheidshalve vermelden wij als eenige beslissing van groep A vu het arrest betreffende de Leeuwardensche regeling omtrent de overdracht van particuliere straten. Na de uitspraken van de groepen A i en iv wekt het in het geheel geen verwondering, dat zij verbindend werd geacht. Het feit, dat bij de arresten van groep B i de daar genoemde maatregelen door den hoogen raad aanvaard werden, is *) Zie bis. 90. op zich zelf weder een bewijs, dat dit rechtscollege het begrip „openbaar" niet in den meest engen zin opvat. Gaat men eenmaal in die richting, dan komen maatregelen in het belang der openbare orde, zedelijkheid en gezondheid ten opzichte van koffiehuizen, herbergen, tapperijen en dergelijke voor het publiek toegankelijke inrichtingen, waar men gelagen zet, wel in de eerste plaats voor verbindendverklaring in aanmerking. Groep B n: voorschriften ten aanzien van het gelegenheid geven om onderling ontuchtige handelingen te plegen in openlijke inrichtingen konden ook den toets der critiek doorstaan. De hooge raad rechtvaardigt te dezen zijn opvatting ineens aldus, dat het gebruik der inrichtingen overeenkomstig hare gewraakte bestemming zoodanig naar buiten werkt, dat het onmiskenbaar een ernstig gevaar voor de openbare zedelijkheid kan opleveren. Hier is derhalve zonder twijfel te onderkennen een zekere huiver om al te ver af te wijken van het enge begrip „openbaar". Dat de banken van leening bij het arrest van groep B in gelijkelijk behandeld worden, spreekt wel vanzelf. Hetzelfde geldt voor het Utrechtsche bioscooptoezicht, dat bij de uitspraak van groep B iv werd bekrachtigd. Hierbij kwam het groepsbelang van vrouwen en minderjarigen naar voren. Een zeer belangrijke groep vormt die van B v met hare beslissingen omtrent voorschriften betreffende winkels. Zoodra een winkel voor het publiek geopend is, wordt hij zeer juist beschouwd als een voor het publiek toegankelijke inrichting. Terecht is daarom de regeling der winkelsluiting aanvaard in het eerstvermelde arrest, wederom wegens het „naar buiten werken" van het des avonds voor het publiek geopend zijn der winkels. Merkwaardig is het, dat in het arrest van 24 Juni 1918 een ander argument voor de verbindendverklaring van een winkelsluitingsvoorschrift wordt gebruikt. Nu wordt een Zondagwinkebluiting goedgekeurd uit overweging, dat de maatregel, als strekkende om voor de gezondheid van eene bepaalde klasse van ingezetenen der gemeente — kappers, barbiers en hunne bedienden — te waken, een openbaar belang dient en derhalve de huishouding der gemeente betreft. Toch ging het in dit geval om, al was het dan een complex, particuliere belangen der betrokkenen! Hier wordt het begrip „openbaar" dus heel wat ruimer opgevat, meer in den zin van „algemeen", het „naar buiten werken" van den maatregel wordt nu verwaarloosd, althans die werking in engen zin, niet wanneer men daaronder reeds rangschikt een regeling voor een groep personen. Deze verschillende wijze van motiveering van de verbindbaarheid der verordening doet vreemd aan. Waarom de gewone verplichte avondsluiting niet verdedigd op grond van het groepsbelang van een deel der ingezetenen? Waarom de Zondagsluiting niet wegens het „naar buiten werken" van het op Zondag voor het publiek geopend zijn der winkels? Een en ander bewijst ons inziens nog eens ten overvloede, dat artikel 135 der gemeentewet geen objectieven maatstaf voor de verordenende bevoegdheid van den gemeenteraad geeft en dat het op de doelmatigheid der verordening aankomt, waarover de rechter niet mag oordeelen. Het gaat toch immers niet aan om den eenen keer het eene belang en den anderen keer een ander belang, dat met een verordening samenhangen kan, als argument voor haar verbindbaarheid aan te halen, al is het dan ook in objectiveerende termen; de doelmatigheidaquestie kan men hiermede toch niet bedekken. Heeft ons hoogste rechtscollege dit gevoeld en daarom in zijn arrest van 14 Januari 1929 eenvoudigweg gezegd, dat artikel 2 der verordening op de winkelsluiting te Rotterdam, o. a. verbiedende op Zondag een winkel voor het publiek geopend te hebben, niet overschreed de grenzen der bij artikel 135 der gemeentewet aan den raad gegeven bevoegdheid? Even te voren — op 26 Maart 1928 — werd nog het argument van het groepsbelang gebruikt ten behoeve van een verplichte ochtendsluiting voor barbierswinkels of kapperssalons te Enschede, als zijnde een algemeen gemeentelijk belang. Hier treedt weer duidelijk het doelmatigheidselement in de geheele zaak naar voren: het „naar buiten werken" kon hier natuurlijk waar het nu een ochtend op een gewonen werkdag gold, zoo zeer geen dienst doen; welnu, daarom werd juist het groepsbelang der betrokkenen naar voren geschoven, zoo mag men aannemen. Van beteekenis is het arrest van 9 November 1925 aangaande het Arnhemsche verkoopverbod van tabaksartikelen aan kinderen, dat, ook al geschiedt het verschaffen niet in het openbaar, werd aangemerkt als een regeling gemaakt in het belang der openbare gezondheid. Daar het verbod den verkoop dier artikelen in de uitoefening van het beroep van den verkooper betrof, valt dit arrest evenwel niet uit het kader van die betreffende maatregelen ten aanzien van andere voor het publiek toegankelijke inrichtingen. Dit blijkt nog duidelijker, nu men in het arrest van 15 December 1925 betreffende het verbod te Woerden om in de winkelnering op Zondag artikelen te verkoopen, enz., kan lezen, dat het voorschrift volgens ons hoogste rechtscollege onverbindend zou zijn, wanneer daardoor ook handelingen in de huiskamer van den winkelier getroffen zouden worden; dit was echter niet het geval, juist omdat het plaatsen voor het publiek toegankelijk betrof. In het arrest van 13 October 1930 aangaande een Amsterdamsch verkoopverbod van tabaksartikelen aan kinderen treft men dan ook de tirade over het niet in het openbaar verschaffen niet meer aan. Het groepsbelang der kinderen had hier dus wel grooten invloed. Het is wel merkwaardig, dat bepalingen als die, welke ten grondslag lagen aan de arresten van de groepen C i en ii voetstoots door den hoogen raad verbindend werden geacht, terwijl in andere gevallen zoo angstvallig werd te werk gegaan met het begrip „openbaar" en gaarne de nadruk werd gelegd op een zeker naar buiten werken van het voorschrift, hoewel dan vaak het verband met de openbaarheid nog inniger was x). Het kan niet anders of de aard van de bepalingen heeft het hier ons hoogste rechtscollege gemakkelijk gemaakt om haar te aanvaarden, al betroffen zij zoowel gedragingen op het publiek, het voor het publiek toegankelijk, als het privaat terrein; anders gezegd de voorschriften werden wegens hun algemeen belang doelmatig en daarom ook verbindend geacht. Zeker, de hooge raad gebruikt ook in deze beslissingen de bekende objectiveerende termen, spreekt meer in abstracte en niet in concrete met betrekking tot den regel in questie; doch daardoor wordt geenszins de zooveel meer tegemoetkomende houding verklaard; deze kan alleen haar verklaring vinden in de geoordeelde doelmatigheid van de verordeningen zelve. Onder de groep C in treft men een tweetal beslissingen aan, welke de moeite van bespreking weder waard zijn, omdat daarin het onderscheid tusschen het publiek, het voor het publiek toegankelijk en het privaat terrein wèl tot uiting komt. Het arrest van 21 Maart 1927 achtte het Arnhemsche verbod tot het houden van geldinzamelingen verbindend, hoewel het niet den eisch stelde — gelijk werd opgemerkt door den hoogen raad —, dat de daarbij verboden handeling op of aan den openbaren weg heeft plaats gehad. Hieruit vloeit dus voort, dat die ook op privaat terrein mocht plaats vinden. Juist omdat deze uitspraak blijkens haar overwegingen op dit punt doordacht is, is zij van belang. Het arrest van 20 Februari 1928 ten aanzien van een soortgelijk verbod voor de gemeente Delft is breeder gemotiveerd, hoewel dat niet als het Arnhemsche „inzamelingen", maar „algemeene inzamelingen" van geld betrof. Nu redeneert ons hoogste rechtscollege als volgt: in overeenstemming met het spraakgebruik kunnen onder „algemeene inzamelingen van gelden^jil zijn deze geen „openbare inzamelingen", alleen WVZen *Ê °P hct arrest van 5 November 1923 (A VI) betreffende onttutipr.» ,reclame;_deT««»t«i van 30 Maart 1903 en 29 Mei 1911 betreffende prostitutieregehngen (B II) het arrest van 24 Juni 1907 over de pandhuizen (B III) ben™T» van 25 Maart 1912 aangaande de Amsterdamsche winkels uiting benevens dat van 13 December 1925 over de Woerdensche Zondagwinkelnering zoodanige inzamelingen vallen, welke zich, naar haar opzet, richten tot een ieder zonder, onderscheid, m. a. w. tot het publiek. In deze beslissing treffen wij dus weer den invloed van het „naar buiten werken" aan. Vroeger was het een „naar buiten werken" in de richting van den openbaren weg, thans ook naar het privaat terrein. In beide gevallen is er echter deze overeenkomst, dat „het publiek" er bij betrokken wordt. Wij hebben hier dus een zeer bijzondere gradatie van het begrip „openbaar". Wij vestigen ook de aandacht op de inconsequentie van de uitvoerige motiveering van de verbindendverklaring der Delftsche regeling en de sobere voor de Arnhemsche bepaling, hoewel daarin het woord „algemeene" ontbrak en er daarom te haren opzichte voor den hoogen raad meer aanleiding moest bestaan om zijn beslissing breed te motiveeren. Het verbod om op Zondag melk aan huis te bezorgen — groep C iv — kan zoowel gedragingen op den openbaren weg, op voor het publiek toegankelijk, als op privaat terrein betreffen. Dit is duidelijk. Het werd bij arrest van 3 Juni 1927 om het groepsbelang der melkbezorgers verbindend verklaard evenals het winkelsluitingsgebod voor den Zondag, enz., dus niet wegens het naar buiten werken van het bezorgen. Een algemeen openbaar belang toch was volgens ons hoogste rechtscollege met deze regeling gemoeid. In deze beslissing wordt dus weder de „openbaarheid" zeer ruim genomen. De maatregelen in het belang der gezondheid ten aanzien van levensmiddelen werden bij de arresten van groep Cv ook weer grootendeels zoo maar verbindend geacht, al betroffen zij zoowel gedragingen op publiek, voor het publiek toegankelijk, als privaat terrein. Een drietal uitvoeriger gestelde beslissingen geven ons aanleiding om deze categorie wat nader te beschouwen. De uitspraak van 4 Maart 1918 aangaande den Harderwijkschen vischverkoop vatte een maatregel ter bevordering van den regelmatigen aanvoer van visch als een huishoudelijk gemeentebelang op. Omstandiger was nog het Heldersche melkprijsarrest van 5 Maart 1923 — ook de genoemde Harderwijksche regeling hield zich toch met den prijs van de visch bezig. De prijszetting te Helder werd opgevat als een algemeen gemeentelijk belang, dus betreffende de huishouding der gemeente, en meer bepaald ook de openbare gezondheid. Doch nu wordt hieraan toegevoegd, dat eenig verder element van openbaarheid daarbij geen wettelijk vereischte voor hare geldigheid was. Volgens den hoogen raad ging het hier niet om een regeling van een zuiver particulier belang der gemeentenaren en deed aan hare geldigheid niet af, dat ook het bijzonder belang der melkverkoopers er bij betrokken was. Opvallend is in deze beslissing, dat men uit het zinsverband mag opmaken, dat de hooge raad hier het algemeen gemeentelijk belang, de huishouding der gemeente, kenschetst als een voldoende element van openbaarheid. Wij hebben daar op zich zelf geen bezwaar tegen als resultaat van een ruime opvatting aangaande het begrip „openbaar"; maar toch is men weer even ver, wanneer ons hoogste rechtscollege gaat beoordeelen of een regeling wel de huishouding der gemeente betreft. Ten slotte werden bij het arrest van 20 April 1925 de Amsterdamsche voorschriften ten aanzien van het buitenlandsch bevroren vleesch eenvoudigweg verbindend geoordeeld op den grond, dat zij betrekking hadden op de gezondheid van de inwoners der gemeente. Evenals bij de arresten van de groepen C i, n en v werden bij die van groep C vi regelingen verbindend verklaard, welke gedragingen betroffen zoowel op openbaar, voor het publiek toegankelijk, als particulier terrein. In de beslissingen is op deze questie verder niet ingegaan. Hetzelfde is het geval met de beide uitspraken van groep C vn en die van groep C vin. Thans de beschouwingen over de uitspraken van groep C ix. De arresten van 4 November 1878, 10 April 1911 en 5 Februari 1912 achtten verbindend voorschriften aangaande tapperijen, ook al werden daarbij onder tapperijen gerekend de huizen en plaatsen, alwaar het bedrijf van tapper wordt uitgeoefend, dus ook de niet voor het publiek toegankelijke gedeelten of die gedeelten, welke daarmede ten nauwste samenhingen. Volgens het arrest van 3 December 1894 was echter niet rechtsgeldig een Rotterdamsche verordening, regelende het onderling verkeer der leden van een gesloten gezelschap, als missende elk karakter van openbaarheid, daar zij noch betreft de openbare orde, noch de openbare zedelijkheid, noch de openbare gezondheid en evenmin iets gemeen heeft met de huishoudingder gemeente. Het woord „openbaar" wordt hier dus weder eng opgevat en niet zoo ruim als in de arresten van 24 Juni 1918, 21 Maart 1921 en 26 Maart 1928 betreffende winkelsluitingsverordeningen, hoewel het groepsbelang van de leden van een gesloten gezelschap toch ook wel met een of andere regeling gemoeid kan zijn. *) lTTn dit verband is het de moeite waard op te merken hetgeen De Vries t. a p. blz. 94 schreef naar aanleiding van het arrest van den hoogen raad van 5 December 1843 (W 644). Artikel 146 van het reglement van plaatselijke politie, veiligheid en openbare orde voor de grietenij Wonseradeel bepaalde, dat des avonds, met den klokslag van 10 ure, alle logementen, sociëteiten, herbergen, koffijhuizen, tapperijen en kroegen moesten zijö ontruimd, door diegenen, die aldaar gekomen waren met het doel, om dien avond daar door te brengen. In het arrest werd dienaangaande overwogen, dat, hoewel de plaatselijke besturen de grondwettige bevoegdheid bezaten om vrijelijk te beschikken over hunne huishoudelijke belangen, daaromtrent de vereischte plaatselijke verordeningen konden maken, voowoover dezelve niet in strijd waren met de algemeene wetten en het algemeen belang, en op grond daarvan eveneens bevoegd waren, om, ter handhaving der openbare orde rust en veiligheid, de noodige verordeningen van politie daar te stellen, zoodanige bevoegdheid echter, Uit den aard der zaak, was beperkt tot hetgeen in het openbaar geschiedt of naar buiten werkt, en alzoo, in den zin der grondwet, moest geacht worden de belangen bepaaldelijk van de gemeente te betreffen. Het langer of korter vertoeven in eene sociëteit of besloten gezelschap, als waarvan hier de rede was, kon bij gevolg, aldus de hooge raad, geenszins een object zijn, waaromtrent door de plaatselijke besturen binnen den kring hunner grondwettige bevoegdheid verordeningen van politie konden worden daargesteld. De Vries nu zeide, dat het niet genoeg is, dat het verbod handelingen betref», die in het openbaar geschieden, zooals deze of gene misschien uit de woorden, door den hoogen raad gebezigd, zou kunnen afleiden. lijk gezegd, doet dit niets ter zake; de politie kan zich evenzeer bemoeien met daden, die binnenshuis geschieden. Maar, hetzij die in het openbaar, hetzij die binnenshuis geschieden, de politie kan er zieh eerst dan mede inlaten, wanneer zij naar buiten werken, dat wil zeggen, wanneer zij voor de maatschappij gevaarlijke gevolgen kunnen hebben. De daad, die, hoezeef in het openbaar geschiedende, anderen niet hinderlijk of schadelijk wezen tam, mag niet verboden worden op grond, dat net plaatselijk bestuur die voor den dader zeiven nadeelig acht. Zoo kan eene politieverordening wel het rooken op de openbare straat verbieden, wanneer uit dat roouen De artikelen 1 en 2 der verordening op de openlijke ontucht te Maastricht werden afgewezen bij arrest van 8 Mei 1911, omdat voor het houden van een openlijk huis van ontucht niet werd vereischt, dat het beschikbaar gestelde huis, erf of de andere plaats voor het publiek toegankelijk zij, of eenige andere eisch van openbaarheid werd gesteld, zoodat de raad daaronder mede begrijpt het beschikbaar stellen tot het plegen van ontucht van elk huis, erf of andere plaats, ook al wordt daarbij de openbaarheid vermeden en het publiek er niet toegelaten. Op het groepsbelang der kleine uitverkoren schare en haar nakomelingschap wordt niet gelet! Opvallend is het arrest van 29 November 1920, dat de rechtsgeldigheid van de Haarlemsche ventregeling voor gedrukte stukken verwierp, daar zij in haar algemeenheid de daarin genoemde handelingen verbood en met straf bedreigde, ook dan wanneer zij elk karakter van openbaarheid misten en de openbare orde daarbij in geen enkel opzicht betrokken was. De bepaling strekte zich n.1. ook uit over het particulier terrein der ingezetenen. Hoeveel verboden van andere strekking, bij reeds vermelde arresten van groep C verbindend verklaard, hadden evenwel ook betrekking op het particulier terrein! Het verschil van behandeling moet dus ergens anders in zitten. De doelmatigheid der voorschriften is de oorzaak daarvan; daarom wordt in het eene — dit — geval het woord „openbaar" eng opgevat en in al de andere bedoelde gevallen uiteraard ruim; was toch bij deze zaak met een ruim begrip „openbaar" gewerkt, dan had ook de slotsom anders kunnen zijn; het kan toch zeker een algemeen belang geacht worden, dat de ingezetenen der gemeente ook tegen de geïncrimineerde handelingen op gevaar van brand kan ontstaan; maar geen plaatselijk bestuur kan alleen de kinderen beneden de vijftien jaar verbieden op straat te rooken, uit overweging, dat bet rooken voor hunne eigene gezondheid nadeelig zou kunnen zijn. Zulk een toezicht of voogdij over de individuen ligt buiten het wezen der politie. Er bestond niet de minste waarborg meer voor persoonlijke vrijheid, wanneer de politie hare grenzen zooverre te buiten ging. Tot zoover De Vries. Tempora mutantur, nos et mutamur in illis! Toch treft reeds de opmerking over daden binnenshuis. hun privaat terrein beschermd worden. Men vergelijke b.v. de onder C in vermelde geldinzamelingsverboden. Het bekende arrest van 4 April 1921 aangaande het Deventer tapverbod voor den kermistijd, ook voor sociëteiten, achtte het stellen van regelen nopens het onderling verkeer van leden van een gesloten gezelschap in een vereenigingslokaal geen algemeen gemeentebelang. In deze beslissing werd voor de zooveelste maal geen rekening gehouden met het groepsbelang van „een breede schare leden" — zooals de advocaat-generaal Tak zich in zijn conclusie uitdrukte — „en daarbuiten vele, die voor het Udmaatschap in aanmerking komen, voor welker gezondheid en zedelijkheid de raad het beter achtte, dat zij zich op dagen, die veelal tot overmoedigheid of brooddronkenheid aanleiding geven, in het vereenigingslokaal van het gebruik van sterken drank onthouden, waardoor tevens de openbare orde wordt gebaat". Ons inziens geheel ten onrechte. Het ruime begrip „openbaar", elders gehuldigd, had ons hoogste rechtscollege tot een andere uitspraak kunnen brengen; dat dit niet gebeurd is, kan weer alleen verklaard worden uit het feit, dat de hooge raad uit doelmatigheidsoverwegingen juist niet in die richting wilde gaan. De objectiveerende lutdrukkingswijze, dat een verordening als bedoeld noch de openbare orde, noch de openbare zedelijkheid, noch de openbare gezondheid betrbf en ook geen betrekking had op de huishouding der gemeente was spoedig gevonden. Een interessant geval brengt ook het arrest van 13 Februari 1922 betreffende het algemeene vischverbod van Wilnis voor den Zondag. Ook hierin wordt de beperkte opvatting van „openbaar" gehuldigd. Het wil er bij ons niet in, dat, wanneer uitgegaan was van een ruime opvatting, geen argument voor de verbindbaarheid der bepaling gevonden zou zijnNaar aanleiding van het Zwollerkerspelsche snoei-, knip- en hakgebod luidde het in het arrest van 12 Maart 1928, dat bepalingen betreffende de veiligheid van het verkeer op niet of niet voor het openbaar verkeer openstaande openbare wegen het belang der „openbare" orde of de huishouding van de gemeente niet konden raken. Waarom vallen regelen met betrekking tot die veiligheid niet onder het algemeen (openbaar) belang der gemeente? Is het niet een algemeen gemeentebelang, dat de eigenaar van niet voor het publiek toegankelijke wegen verplicht is tot het treffen van maatregelen in het belang van zijn vrouw, kinderen, personeel, familieleden, enz., enz. — een bepaalde groep —, die toch wel van die wegen gebruik maken? Valt dit niet onder een niim begrip „openbaarheid" evenals b.v. het Delftsche verbod van geldinzamelingen (groep C m)? De requirant in cassatie — de officier van justitie der Zwolsche rechtbank — achtte de veiligheid van het verkeer binnen de gemeente als een belang van openbare orde en als de huishouding der gemeente betreffende. Het is onbegrijpelijk, dat, gezien de zoo even genoemde arresten, het Huizer kampeerverbod, dat ook sloeg op private terreinen, op 26 Juni 1928 verbindend werd geacht als rakende de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid. Zeker kan zulk een beslissing bij een ruime opvatting van het begrip „openbaar" niet bevreemden, maar zij doet wel vreemd aan bij vergelijking met de uitspraak over het Zwollerkerspelsche snoei-, knip- en hakgebod. Hetzelfde geldt eigenlijk voor de beslissing van 24 April 1930 aangaande het Noordwijkerhoutsche verbod om honden, anders dan op afgesloten erven, te laten losloopen, een verbod, dat dus zoowel voor openbaar, voor het publiek toegankelijk, als particulier terrein geldt. Het heet nu zelfs, dat zulk een bepaling, welke onder meer kan strekken om te verhinderen het aanrichten van schade door losloopende honden op niet afgesloten erven, een algemeen gemeentebelang betreft. En volgens het arrest van 27 October 1930 betrof het Asser verbod om zich op de van gemeentewege aangelegde grasperken te bevinden de huishouding der gemeente, daar het ten doel heeft de zorg voor de instandhouding van gemeente- lijk terrein, — waarbij geen onderscheid is gemaakt tusschen openbaar, al of niet voor het publiek toegankelijk en privaat terrein. In tegenstelling met de arresten van 4 November 1878, 10 April 1911 en 5 Februari 1912 betreffende soortgelijke voorschriften, achtte het arrest van 9 Februari 1931 onverbindend een BoxtelsChe regeling, welke onder tapperijen begreep het geheele huis of de geheele woning van den tapper, benevens ook de niet voor het publiek toegankelijke bijgebouwen en de niet open aanhoorigheden. Deze verandering van houding, op zich zelve al eigenaardig, is na de uitspraken betreffende het Huizer kampeerverbod, het Noordwijkcrhoutsche hondenverböd en de Asser plantsoenbescherming des te meer verwonderlijk. Men kan de Boxtelsche regeling ten deze toch evenzeer in het algemeen gemeentebelang achten. De doelmatigheid schijnt bij deze beslissing wel een rol gespeeld te hebben. „Zeer merkwaardig" noemden wij het arrest van 9 November 1931 — C x — betreffende de verordening tot bescherming van postduiven en andere vogels van de gemeente Ginneken en Bavel. Daarvoor hebben wij een reden. Het is duidelijk, dat de verordening slaat zoowel op antenne- en andere draden boven den openbaren weg, voor het publiek toegankelijk, als particulier terrein. Het merkwaardige van de beslissing is, dat zij een veel beoefende liefhebberij van een categorie van ingezetenen als een belang betreffende de huishouding der gemeente heeft aangemerkt en een regeling in het belang van die liefhebberij daarom verbindend achtte. Op zich zelf is het niet nieuw, dat het belang van een bepaalde categorie van ingezetenen als een belang betreffende de huishouding der gemeente is beschouwd. Winkelsluitingsverordeningen werden toch jaren geleden reeds op dien grond verbindend verklaard (Bv); niet anders was het oordeel ten aanzien van het verbod van op Zondag melk aan huis te bezorgen (C iv). Toch is er nog wel wat verschil tusschen de Ginnekensche en Bavelsche verordening, waar het hier om gaat, en de zoo even genoemde. Bij de laatste gaat het toch om het belang der gezondheid van de daarbij betrokkenen en door die „gezondheid" krijgt men letterlijk houvast aan de bewoording van artikel 136 der gemeentewet, dat het o. a. heeft over verordeningen in het belang der (openbare) gezondheid. Dit verband ontbreekt bij het belang van de bedoelde categorie ingezetenen van Ginneken en Bavel. Dat betreft slechts een „liefhebberij", al is het dan een sympathieke liefhebberij! Een zuiver persc>orüijk belang, dat slechts zeer ver in verband staat met iets als „openbare orde", „openbaarheid", enz! Het arrest van 9 November 1931 neemt het begrip „huishoudelijk belang" dus wel zeer ruim; het doet verder ook geen beroep op eventueel naar buiten werken van het voorschrift in kwestie. Ons inziens is er geen bezwaar tegen deze uitspraak, doch dan doet het wel des te vreemder aan, dat ons hoogste rechtscollege onverbindend verklaarde de Rotterdamsche verordening, regelende het onderling verkeer der leden van een besloten gezelschap, de Maastrichtsche bepaling op de openlijke ontucht, de Haarlemsche ventregeling voor gedrukte stukken, het Deventer tapverbod voor den kermistijd, het vischverbod te Wilnis, het ZwoUerkerspelsche snoei-, knip- en hakgebod en het Boxtelsche voorschrift op tapperijen, hoewel bij al deze regelingen — vermeld onder Cix — belangen van meer beteekenis en verder gaande strekking betrokken waren dan bij het Ginnekensche en Bavelsche voorschrift. En dit hoewel de advocaat-generaal het in zijn conclusie den hoogen raad zoo gemakkelijk had gemaakt om daaromtrent zijn veto uit te spreken. De advocaat-generaal achtte toch het cassatieberoep ongegrond, omdat het hem met den kantonrechter en de rechtbank voorkwam, dat de ondemerpeUjke verordening de grenzen, aan den gemeentewetgever gesteld, te buiten ging, daar inderdaad zijns inziens niet was in te zien, welk algemeen gemeentelijk belang door deze verordening zoude kunnen zijn gediend. „Deernis met de arme vogels", aldus de conclusie, „welke wellicht van tijd tot tijd hunne sierlijke vlucht, door draden, als de hierbedoelde, gestuit, met hun leven moeten bekoopen, heeft kennelijk deze verordening aan het gemeentebestuur in de pen gegeven, naast bezorgdheid voor de belangen van postduivenhouders, maar noch de eerste beweegreden — hoe loffelijk ook — noch de tweede — hoezeer bevorderlijk aan eene waardeerbare en nuttige soort van ontspanning der gemeentenaren — rechtvaardigen m. 1. de aanwending van 's raads wetgevende bevoegdheid, welke hem slechts is gegeven tot behartiging van zoodanige belangen, als waarbij de geheele, aan zijn bestuur onderworpen, gemeenschap, zij het dan ook slechts middellijk, betrokken is, hetgeen m. i. bij de belangen, welker bescherming het hier geldt, niet het geval is, al behoeft derzelver gewicht voor de betrokkenen allerminst te worden onderschat". Geheel van zelfsprekend zal men vinden, dat er onder de arresten van groep D een aantal zijn — die van 1 October 1856, 12 Maart 1888, 22 Februari 1892, 27 December 1897, 13 Januari 1902, 19 October 1903, 31 Januari 1910 en 2 Mei 1927 —j waarbij verbindend zijn verklaard onderscheidene bepalingen aangaande het bouwen van woningen, haar watervoorziening, enz. Toch betroffen deze gedragingen op particulier terrein; zij werden evenwel aanvaard als betreffende de algemeene (openbare) gezondheid der ingezetenen. Om der wille van de doelmatigheid werd hier dus een zeer ruim begrip „openbaar" aangehouden; het complex der particuliere belangen werd ten slotte terecht aangemerkt als een algemeen, een openbaar belang. In het arrest van 26 Juni 1861, waarbij het Delftsche gebod ten aanzien van het bewaren van zekere opgekochte goederen verbindend werd verklaard als betreffende een onderwerp in het belang der openbare orde, werd een nrim begrip „openbaar" gehuldigd. Eveneens geschiedde dit in het arrest van 11 Februari 1862 aangaande de Middelburgsche mazelenregeling voor school- en fabrieksbezoek — wat dit laatste aangaat dus geheel voor particulier terrein —, een maatregel „in het belang der openbare gezondheid". In dezen zin laten zich ook uit de arresten van 20 Mei 1875 en 17 Juni 1878 omtrent het Workumsche verbod stalmest, enz., binnen die gemeente voorhanden te hebben en de Dordrechtsche regeling op het ledigen van privaten. In het belang der openbare orde werd weder opgevat bij arrest van 15 Januari 1900 de bepaling te Etten en Leur, houdende het gebod voor bepaalde ingezetenen om een zekere lantaarn voorhanden te hebben, enz. Met het oog op de reinheid en gezondheid kon volgens hét arrest van 27 December 1904 vastgesteld zijn het verbod voor Loon op Zand om in bepaalde slooten of kuilen in de nabijheid van woningen vuil water af te voeren. De openbare gezondheid — zoo het arrest van 29 Juni 1910 — zou betreffen het Rotterdamsche voorschrift aangaande de drinkwatervoorziening van binnenvaartuigen. "In geen dier arresten wordt een eng begrip „openbaar" gehuldigd, al ging het ook om voorschriften voor gedragingen op privaat terrein. Verboden om niet uitvliegend pluimgedierte buiten een behoorlijk afgesloten ruimte in vrijheid te hebben of te laten loopen op gronden van een ander betreffen naar de arresten van 16 Maart 1914 en 5 October 1914 een algemeen belang der ingezetenen en dus het huishoudelijk belang der gemeente. Eigenaardig is het, dat ineens in het arrest van 12 Februari 1923 betreffende een dergelijk verbod als argument voor de verbindendverklaring wordt aangevoerd de openbare orde en de huishouding der gemeente en zelfs in het arrest van 4 Juni 1928 over de uitvliegende bijen te Vinkeveen en Waverveen alleen de huishouding der gemeente. Deze beslissingen naar aanleiding van regelingen voor gedragingen op privaat terrein gaan dus eveneens uit van een ruim begrip „openbaar". Het arrest van 1 November 1915 achtte den gemeenteraad gerechtigd tot het in het leven roepen van een aanplakverbod voor aan een ander toebehoorende ruimte, zonder vergunning van den rechthebbende. Een nadere motiveering ontbreekt, ondanks den elders gestelden eisch van „openbaarheid". Toch betrof het hier een bepaling omtrent gedragingen ten aanzien van particulier terrein. Het verbod voor Hillegersberg om bepaalde beesten op voor anderen hinderlijke wijze te hebben, raakte volgens het arrest van 3 December 1928 het huishoudelijk belang der gemeente. In deze beslissing kon het beroep op de „openbaarheid" gemakkelijk weer naar voren komen, daar de uitdrukking „voor anderen" zou beteekenen „voor de geheele omgeving". Bij het arrest van 23 Juni 1930 werd de Woudenbergsche weegregeling voor varkens onverbindend verklaard, daar daarbij volgens den hoogen raad uitsluitend het bijzonder belang van ingezetenen gemoeid kon zijn en het openbaar belang in geen enkel opzicht betrokken. Dit, hoewel in onderscheidene uitspraken van ons hoogste rechtscollege bepalingen, welke evenzeer het bijzonder belang van ingezetenen betroffen, toch in het algemeen belang geacht werden te zijn gegeven. Wij wijzen op het groepsbelang van winkeliers en hun bedienden als argument voor de verbmdendverklaring van regelingen met betrekking tot de winkelsluiting (groep B v), dat der venters voor die van het verbod om op Zondag melk aan huis te bezorgen (groep C iv) en dat der postduivenhouders voor die van het verbod te Ginneken en Bavel aangaande antenne- en andere draden. Deze verschillende behandeling treft. Wij merken nog op, dat ook de advocaatgeneraal het Woudenbergsche verbod in orde vond. „In een landelijke gemeente", aldus zeide hij, „en vooral in eene als Woudenberg, van welke ik als algemeen bekend meen te mogen aannemen, dat zij is gelegen op den overgang der hooge zandgronden, welke het oostelijk deel der provincie Utrecht vormen, en de niet zoo heel veel vruchtbaarder gronden der Geldersche vallei, kan een onder toezicht der overheid staande en daardoor meer waarborgen voor juistheid gevende weging van varkens een belang zijn van zoovelen, dat inderdaad van een huishoudelijk belang der geheele gemeente en niet alleen van een belang van enkele particulieren gesproken kan worden". Men ziet dus, dat de advocaatgeneraal door den nadruk te leggen op de veelheid van hen, wier belangen bij het voorschrift betrokken zijn, weer verband zoekt met de „openbaarheid". Als doelmatigheidsargument achten wij zulk een redeneering juist, maar daaruit vloeit voort, dat de rechter dit niet mag beoordeelen. Wil men de wettigheid van de regeling in 's hoogen raads systeem aantoonen, dan kan men ons inziens eveneens volstaan met het betoog, dat een juiste weging van varkens, in verband met de prijsbepaling van varkensvleesch enz., de huishouding der gemeente betreft, evenals b.v. het Heldersche melkprijsarrest van 5 Maart 1923 (zie onder C v) doet ten opzichte van de Heldersche melkprijsregeling. Hoewel het Assensche verbod om zich in het stadsbosch te bevinden buiten den openbaren weg niet-openbaar en niet-voor het publiek toegankelijk terrein betreft, werd het bij arrest van 27 October 1930 verbindend verklaard. Het zou n.1. de huishouding der gemeente betreffen om de bescherming van het stadsbosch en verder nog de openbare orde en zedelijkheid. Deze beslissing is er een aardig voorbeeld van, waartoe de toetsing van den rechter kan leiden. Men rubriceert hetgeen de betrokken bepaling allemaal zal kunnen ondervangen en de stof van elke rubriek wordt als het kan aangevoerd als grond voor haar verbindbaarheid. De „openbaarheid" is hier echter vrijwel zoek. Bij arrest van 20 April 1931 moest het ontgelden het verbod voor Vinkeveen en Waverveen om zonder vergunning van Burgemeester en Wethouders materialen, van welken aard ook, binnen een afstand van 5 meter van wegen te bergen of neder te leggen. Het is niet gewaagd te veronderstellen, dat deze regeling op particuliere terreinen slaat. De hooge raad achtte haar onverbindend, omdat de gewraakte handelingen ook strafbaar zouden zijn, wanneer zij zouden geschieden in gebouwde eigendommen. Dit onderscheid tusschen gebouwde en ongebouwde eigendommen is wel eigen- aardig, daar beide toch particuliere terreinen zullen zijn. Waarom dit onderscheid gemaakt? Talrijke der zooeven genoemde arresten verklaarden wél verbindend voorschriften, welke betrekking hadden op gedragingen in gebouwde particuliere eigendommen of daarmede gelijk te stellen inrichtingen. De afgekeurde bepaling lijkt ons ook te vérgaand toe, doch zulks wettigt toch niet de redeneering van ons hoogste rechtscollege. Resumeerende kunnen wij derhalve de volgende opvallende gebreken aan de rechterlijke toetsing aan artikel 135 der gemeentewet opmerken: 1. de onverbmdendverklaring bij arrest van 29 Juni 1891 van het verbod te Kampen om anderen visch dan aan den openbaren afslag op de vischmarkt gekocht rond te venten aan de huizen der ingezetenen, hoewel soortgelijke regelingen en andere van verdere strekking ten aanzien van gedragingen, enz., zoowel op openbaar, voor het publiek toegankelijk als privaat terrein wèl aanvaard werden; 2. de verschillende motiveering voor de verbindendverklaring van winkelsluitingsregelingen; 3. de onverbmdendverklaring onderscheidenlijk bij de arresten van 3 December 1894, 8 Mei 1911, 29 November 1920, 4 April 1921, 13 Februari 1922, 12 Maart 1928 en 9 Februari 1931 van de Rotterdamsche regeling van het onderling verkeer der leden van een besloten gezelschap, de Maastrichtsche bepaling op de openlijke ontucht, de Haarlemsche ventregeling voor gedrukte stukken, het Deventer tapverbod voor den kermistijd, het vischverbod te Wilnis, het Zwollerkerspelsche snoei-, knip- en hakgebod en het Boxtelsche voorschrift op tapperijen, enz., hoewel talrijke andere bepalingen van vergehjkbare strekking, welke eveneens betrekking hadden op gedragingen, enz., zoowel op openbaar, voor het publiek toegankelijk als privaat terrein, door den hoogen raad toegepast werden; 4. de onverbmdendverklaring bij arrest van 23 Juni 1930 van de Woudenbergsche weegregeling voor varkens en bij arrest van 20 April 1931 van het stapelverbod voor Vinkeveen en Waverveen, hoewel voorschriften van vergelijkbare strekking, welke betrekking hadden op gedragingen, enz., zoowel op openbaar, voor het publiek toegankelijk als privaat terrein, door ons hoogste rechtscollege werden goedgekeurd. Wij hebben reeds uiteengezet, dat aan de wetgevende bevoegdheid van den gemeenteraad geen objectieve maatstaf aangelegd kan worden en daarom van nature de rechterlijke macht de gemeentelijke verordeningen niet kan toetsen aan artikel 136 der gemeentewet. De hooge raad nu schept desalniettemin een zekeren objectieven maatstaf — ten onrechte. Gesteld evenwel een oogenblik, dat ons hoogste rechtscollege daarmede iets onwederlegbaar juists deed, dan moest het mogelijk zijn, dat zijn systeem van toetsen niet faalde, dat op dit punt eenheid in zijn jurisprudentie was te vinden, zonder dat zich verschillen, gebreken, vertoonen, als hierboven door ons naar voren zijn gebracht. Bij toetsing aan een objectief bepaald begrip zijn toch dergelijke verschillen of gebreken uitgesloten. Dat zij niettegenstaande 's hoogen raads systeem ontstaan zijn, bewijst dat ondanks het aanleggen van dien objectieven maatstaf subjectieve gevoelens zijn doorgedrongen bij de toetsing. Dit is natuurlijk ten eenen male onjuist, trouwens ook volgens den hoogen raad zelf. Bij de beoordeeling van de gemeentelijke verordeningen wordt op deze wijze toch een feitelijke maatstaf aangelegd, welke artikel 150, lid 2, verbiedt voor zoover betreft het treden in hetgeen van algemeen rijks- of provinciaal belang en artikel 11 der wet A. B. in het algemeen 1). Door een en ander wordt niets meer en niets minder bewezen dan dat het systeem zelf van ons hoogste rechtscollege fout is. Het is toch geen klein gebrek, dat wij hier bedoelen, maar dit gebrek tast de toetsing aan artikel 135 in wezen aan. Deze toch blijkt — men heeft het voor het kiezen — in strijd te zijn of met artikel 150, lid 2, der gemeentewet, óf met l) Zie boven bb. 32 en 33. artikel 11 der wet A. B. óf met den aard van 's rechters taak. Wij meenen dus ten slotte te kunnen stellen, dat met de balans van bovenbedoelde gebreken de rechterlijke toetsing aan artikel 135 der gemeentewet door zich zelve veroordeeld is en gekenmerkt als onbestaanbaar. HOOFDSTUK VUL BESCHOUWING OMTRENT HET VERHANDELDE IN DE TWEEDE KAMER EN DE EERSTE KAMER DER STATEN-GENERAAL TEN AANZIEN VAN HET REGEERINGSVOORSTEL TOT WIJZIGING VAN ARTIKEL 136 DER GEMEENTEWET. Neemt men ons standpunt in, dan zijn de in de vergadering van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 16 Mei 1930 aangaande artikel 136 van de gemeentewet gehouden besprekingen moeilijk te aanvaarden. Het ontwerp-Kan tot wijziging van de gemeentewet, ingediend bij Koninklijke boodschap van 21 November 1928, beval, in navolging van de Staatscommissie-Oppenheim en het ontwerp-1923, voor artikel 135 de volgende redactie aan: „Hij (de Raad) maakt de verordeningen, die hij in het belang der gemeente noodig oordeelt". De memorie van toelichting vermeldde daaromtrent*): „Het geldende artikel 135 is dikwijls als limitatief aangemerkt. Om deze opvatting te voorkomen, is de redactie van het tweede lid van artikel 144 der grondwet overgenomen, waardoor de ruime omvang van 's raads verordenende macht en zijne bevoegdheid om, behoudens de werking van het koninklijk vernietigingsrecht, te beoordeelen wat in het belang der gemeente te regelen noodig is, buiten allen twijfel wordt gesteld." Het spreekt wel vanzelf, dat dit voorstel in het door ons verdedigde systeem wel overbodig, doch niettemin aanvaardbaar was; of men toch spreekt van het maken van verordeningen betreffende de huishouding der gemeente of van het maken van verordeningen, welke in het belang der gemeente noodig worden *) Bijlagen Tweede Kamer 1928/1929 236 blz 19- D Knmu.» d„ i t«re geschiedenis herziening gemeenLet'19315'^ geoordeeld, het is ten slotte hetzelfde in andere woorden, daar in beide gevallen de raad oordeelt, en hij alleen, of de regeling noodig is. Volgens het verslag van de commissie tot voorbereiding *) werd de voorgestelde wijziging van artikel 135 algemeen toegejuicht. De vraag werd echter gesteld, of de bedoeling daarvan, n.1. het uitsluiten van de beoordeeling door den rechter, wat in het belang der gemeente te regelen noodig is, hiermede wel wordt bereikt. „Wel wordt bepaald, dat de raad de verordeningen maakt, die hij in het belang der gemeente noodig oordeelt, maar het is twijfelachtig, of dit de bevoegdheid van den rechter uitsluit om te beoordeelen, of er wel van een gemeentelijk belang sprake is." Tot zoover het verslag. Het merkwaardige is nu, dat de regeering door haar antwoord toegeeft de bedoeling te hebben om het rechterlijk toetsingsrecht uit te sluiten. In haar memorie toch wordt als haar meening weergegeven, dat „gezien de „muurvaste jurisprudentie" — de uitdrukking is van Mr. Schepel in zijn praeadvies voor de Nederlandsche juristenvereeniging 1912 — van den hoogen raad met betrekking tot artikel 140 der provinciale wet, de rechterlijke macht niet zal treden in een beoordeeling of een bepaling van een plaatselijke verordening treedt buiten de sfeer van het gemeentelijk belang". Bij een aandachtige lezing van de memorie van toelichting moet echter opvallen, dat deze op zich zelve geen reden geeft om die bedoeling te vermoeden. De regeering wenschte een andere redactie van artikel 135, gelijkluidend aan die van artikel 144, lid 2, van de grondwet. Over het toetsingsrecht der rechterlijke macht liet zij zich niet uit; daarop sloeg ook niet het eind van den tweeden zin der memorie van toelichting, daar ook thans de rechterlijke macht reeds niet beoordeelt wat in het belang der gemeente te regelen noodig is. De voorgestelde redactie zou bovendien op zich zelve ook niet het vervallen van de toetsing ten gevolge *) Bijlagen Tweede Kamer 1929/1980.' 46, blz. 27; Kooiman, t. a. p. blz. SS9. behoeven te hebben, omdat zij toch in wezen niets nieuws brengtI). Niettemin — de uitlating van de regeering had haar gevolgen in de Tweede Kamer 2), hoewel de afgevaardigde Vos bij de algemeene beschouwingen het regeeringsvooretel nog steunde 8).' De afgevaardigde Rutgers van Rozenburg zag in de voorgestelde wijziging een vrijwel ongebreidelde bevoegdheid van den raad. Het nuttige toetsingsrecht van den rechter zou vervallen. Ook zou het vernietigingsrecht van de kroon worden beperkt, daar de vernietiging op grond van strijd met artikel 136 zelf zou worden uitgesloten. Blijkbaar zag dit lid in, dat deze uitingen op zich zelve niet door het regeeringsvoorstel gewettigd werden, want hij ging daarna, ons inziens terecht, voort met de overbodigheid der voorgestelde wijziging aan te toonen. Allereerst beriep hij zich daarvoor op het nauwe verband tusschen het eerste en het tweede lid van art. 144 der grondwet — aangezien in 1887 het tweede lid zonder eenige nadere motiveering aan de bepaling werd toegevoegd, bleef het volgens hem aankomen op het eerste lid, inhoudende, dat aan den raad de regeling van het bestuur en de hutshouding der gemeente is overgelaten —, uit welk verband voortvloeide, dat de raad zich slecht» met de huishoudelijke zaken der gemeente mag bemoeien. Ook wees hij er op, dat zijns inziens oorspronkelijk de bedoeling was met de wijziging een redactieverbetering te bereiken, doch geen verandering van den inhoud, van de beteekenis van het artikel. Met een beroep op artikel 134 der wet, bepalende, dat aan den raad behoort, met" betrekking tot de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente, alle bevoegdheid, die niet bij die of eenige andere wet aan den burgemeester of burgemeester en wet- ^lMn dezen zin b.v. Mr. Dr. H. Vos in Weekblad voor gemeentebelangen 1929, ») Handelingen 1929/1930 blz. 2066 tot en met 2078; Kooiman, t. a. p. blz. 339 tot en met oo7. *) Handelingen 1929/1930, blz. 1947. houders is opgedragen, merkte de afgevaardigde verder op, dat hij geloofde te mogen zeggen, dat, of men nu al schrijft in artikel 135, dat de raad de verordeningen maakt, die worden vereischt in het belang van de huishouding der gemeente, of de bevoegdheid heeft verordeningen te maken, die hij acht in het belang der gemeente, dit practisch geen verschil maakt. De rechterlijke toetsing aan artikel 135 werd krachtig verdedigd. De conclusie was, dat de voorgestelde wijziging, gegeven de bedoeling, die daarbij bij de regeering voorzit, zou zijn een zeer groote verslechtering, een zeer groote stap achteruit. Het verzet van dezen afgevaardigde berustte, wat de verdediging van de toetsing aangaat, op doehnatigheidsoverwegingen, waarbij er geen aandacht aan werd geschonken of de toetsing aan artikel 135 op zich zehoe juist is De afgevaardigde Knottenbelt vond artikel 135 in zijn oude redactie voldoende voor de bevoegdheid van den raad. Tegen het nieuwe artikel had hij enkele bezwaren. De objectieve omschrijving zou worden vervangen door een subjectieve bepaling, die het aan het welmeenen der raden overlaat, welke gebieden zij met hun verordeningen gaan bestrijken. Het toetsingsrecht zou aan de rechterlijke macht onttrokken worden. De wijziging zou een stimulans zijn om het gemeentebeheer nog uit te breiden door allerlei overheidsbedrijven, buiten de noodzakelijkheid of zelfs wenschelijkheid van gemeentelijk beheer, terwijl daarentegen volgens dit lid de oude omschrijving van artikel 135 voldoende bewegmgsvrijheid aan de gemeenteraden geeft. Volgens dezen afgevaardigde moest de bepaling ongewijzigd blijven en de toetsing des rechters blijven bestaan, opdat de rechterlijke macht als onpartijdig beoordeelaar overschrijding van bevoegdheid door de gemeenten zal kunnen keeren. Hierin voorziet zijns inziens niet voldoende het koninkhjk ver- l) Wat de doelmatigheid dier toetsing betreft, ia Gemeentettm 4111 beeft Prof. Dr. J. H. P. M. van der Grinten on» inziens terecht aangetoond, dat de beteekenis dier rechterlijke controle ten slotte gering is. nietigingsrecht. Aan het slot van zijn rede kwam hij er tegen op, dat men aan de gemeenten een breedere bevoegdheid wenschte te geven dan de grondwet op het oogenblik toekent. De afgevaardigde Knottenbelt grondde zijn betoog dus ook voornamelijk op doelmatigheidsoverwegingen; aan de redelijkheid van 's rechters toetsing aan artikel 136 wijdde hij geen enkel woord; als de vorige spreker wees hij er niet op, dat eigenlijk gezegd de voorgestelde wijziging alles bij het oude Het; daarom liep door het laatste betoog meer lijn en kwam daaruit wat minder sterk naar voren, dat het verzet tegen het nieuwe voorschrift toch het gevolg was van de memorie van antwoord. De afgevaardigde Kortenhorst zeide zich te moeten verzetten tegen een wijziging, welke beoogde nieuwe staatsrechterlijke begrippen te introduceeren, een geheel nieuwe verhouding te scheppen tusschen het centraal gezag en de gemeentelijke autonomie — mèt het vervallen van de rechterlijke toetsing. Wanneer de redactiewijziging van onschuldigen aard was, zou dit lid er ook tegen zijn, omdat dan verwarring zou kunnen ontstaan inzake de beteekenis van het artikel en zich wellicht een geheel nieuwe jurisprudentie zou moeten gaan ontwikkelen, om ten slotte tot het besluit te komen, dat alles bij het oude is gebleven. Zijns inziens leek het voorgestelde artikel onschuldig, doch gaf het de mogelijkheid — waarom anders opruiming van eenige limieten? —, dat de raad verordeningen zou gaan maken, die gaan buiten de huishouding der gemeente. Hoewel in theorie volgens dezen afgevaardigde de toetsing van den rechter misschien bestaanbaar zou blijven, zou het zijns inziens in de praktijk onmogelijk zijn daarvan gebruik te maken, omdat artikel 135 volgens het regeeringsvoorstei in plaats van een objectief, een ruim subjectief criterium zou krijgen. Met een beroep op het verband tusschen het eerste en het tweede lid van artikel 144 der grondwet — in 1887 toch was niet tot een radicale wijziging van ons staatsrecht besloten — en de geschiedenis der voorgestelde wijziging uitte de afgevaar- digde ten slotte den wensch, dat de regeering de redactie van artikel 136 weer zou doen aanpassen aan datgene, wat reeds prijsgegeven was in artikel 1501), waardoor de jurisprudentie volgens hem intact zou blijven, de rechtszekerheid blijven bestaan en voor alles het groote beginsel van ons staatsrecht, dat gebaseerd is op verschillende huishoudingen en een goede afscheiding der bevoegdheden tusschen het hoogere en het lagere, gehandhaafd kunnen blijven. De afgevaardigde Kortenhorst legde dus het zwaartepunt op de nieuwe redactie voor artikel 135 en trok daaruit naar onze opvatting !) Minister Kan stelde toch oorspronkelijk voor artikel 160 als volgt te lezen: De plaatselijke verordeningen mogen niet voorzien in hetzelfde belang, dat bij eene wet, een algemeenen maatregel van bestuur, eene provincialei verordening of eene verordening van een commissie of orgaan, bedoeld in artikel 122, is geregeld, tenzij daartoe bij die regelingen de bevoegdheid is gegeven." De Minister wenschte het oogmerk, het motief, aanvaard te zien als beslissend voor de bepaling van de grens van 's raads wetgevende bevoegdheid in verhouding tot die der hoogere regelende organen. Daarmede behoorde dan gepaard te gaan de schrapping van het tweede lid van artikel 150 der gemeentewet, zoodat tot de kennisneming van den rechter zou gaan behooren de vraag, of hetzelfde belang, dat aan de hoogere regeling ten erondslag ligt, den raad bij het maken «tfner verordening heeft voortbewogen. De beslissing van die vraag moest volgens den Minister als rechtspraak worden aangemerkt en behoorde zijns inziens, onverminderd de toepassing van het vernietigingsrecht der Kroon, bij de rechterlijke macht. (Bijlagen Tweede Kamer 1928/1929, 235, blz. 1% Kooiman, t. a. p. blz. 388 tot en met 3W.) Het verslag der afdeelingen hield een vrij sterk verzet tegen deze nieuwe bepaling in Daarom nam Minister RtnrsDE Beerenbrouck haar bij nota van wijziging terug. (Bijlagen Tweede Kamer 1929/1930, no. 46, l, blz. 28, en 3, blz. 4; Kooiman, t. a. p. blz. 390 en 391.) . Voor zoover het verzet tegen de verruiming van de rechterlijke toetsing ging, kunnen wij ons daarbij aansluiten. Overigens hield het voorgesteldevoorschr.ft ons inziens wel wat anders in als het oude artikel 150. Het woord „belang heeft hier een geheel andere beteekenis. Met artikel 150, in de nieuw voorgestelde redactie, zou alleen ten opzichte van de oude bepaling verdwenen zfjn de herinnering aan de voorstelling, dat de drie huishoudingen streng gescheiden zijn en met de doelmatigheid ten slotte de eenige maatstaf is, welke der wetgevende organen een of Tdefe regeling in het leven kan roepen. Het beroep van den heer^Kortenhorst gaat dan ook niet op, te meer omdat met het nieuw voorgestelde artikel 150 nog beoogd werd juist de rechterlijke toetsing te verruimen. Wat deze betreft nog het volgende. Voor zoover het hooger belang reeds is uitgemaakt door hoogere regeling, was de voorgestelde wijziging overbodig, daar de rechter dan de betrekkehjke verordening reeds buiten toepassing kan laten op grond van strijd met de wet, enz. Voor :«over het hooger belang niet reeds zou zijn uitgemaakt, is de toetsing in strijd met de taak van de rechterlijke macht. Evenals het bestaande artikel 150 zou het nieuwe_ artikel ook overbodig zijn voor wat de aanvullende wetgevende macht vlÉt den raad betreft daar ook te dien aanzien de doelmatigheid eener gemeentelijke regeling de beslissende factor is en de nieuwe bepaling daarvoor geen leiddraadkon_geven artikel 150, in welke bewoordingen ook, is dus onnoodig, daar de rechter reeds hoeder is voor strijd met de wet en de kroon voor strijd met de wet en strijd met het algemeen belang. onjuiste conclusies, daar de bevoegdheid van den raad geen andere zou worden en in het systeem van ons hoogste rechtscollege zelfs de toetsing dan zou kunnen blijven worden uitgeoefend. Ten onrechte is in diens betoog te groote waarde toegekend aan het in de memorie van toelichting genoemde limitatieve karakter van het oude artikel 135. De doelmatigheidsargumenten zijn in deze rede op den achtergrond gekomen. De afgevaardigde Smeenk was van oordeel, dat er geen maatschappelijke en economische noodzaak was, welke in verband met de wenschelijkheid van breedere gemeentebemoeiing tot wijziging van artikel 135 dwong. Wel was dit lid van meening, dat in verband met artikel 134 de rechterlijke macht zou blijven toetsen, doch, waar het zijns inziens dubieus was, vroeg hij waarom het, gezien de bestaande praktijk, noodig was dergelijke dubia op te werpen. De afgevaardigde Beumer sloot zich in hoofdzaak aan bij het betoog van den afgevaardigde Rütgers van Rozenburg. Deze spreker vond het verband van de twee leden van artikel 144 der grondwet nauwer dan dat tusschen twee artikelen als de artikelen 134 en 135 der gemeentewet en achtte het daarom niet onmogelijk, dat aan het gewijzigde artikel 135 een ruimere beteekenis zou worden toegekend dan aan het tweede lid van artikel 144 der grondwet. Het vernietigingsrecht van de kroon vond deze afgevaardigde niet voldoende; hij wenschte behalve dat, ter bescherming van den burger, de rechterlijke toetsing, welke zijns inziens op zich zelve een ruimen geest ademde; daarom wilde hij geen verandering brengen in een bepaling, welke in geen geval moeilijkheden geeft en waaraan men al zoo lang gewend was, ook al zegt men, dat het aanbrengen van deze wijziging niet zoo veel beteekent. In dit betoog kwam dus de doelmatigheid weer meer naar voren. De afgevaardigde Van Vuuren wilde liever het oude artikel 135 behouden, zij het ook ten koste van de elegantia iuris, dan ter wille daarvan een niet begeerde principieele verandering aanbrengen, die niet door de grondwet wordt gewild. In de verandering van redactie van artikel 135 gaat men toch lezen een uitbreiding van hetgeen volgens het eerste lid van artikel 144 der grondwet des raads is. Dit lid wenschte ook het toetsingsrecht niet vervallen te zien. De afgevaardigde Goseling bracht iets nieuws in het debat. Hij meende, dat, als de raad oordeelt, dat iets in het belang van de gemeente is, ook al moet dat opgevat worden in den zin van artikel 134, de deur voor den rechter is dichtgeslagen door het enkele feit, dat de raad oordeelde, dat dit in het belang der gemeente is. Daarom kwam het hem voor, dat door deze redactie, die door haar werking in deze sfeer — als wet toch is de gemeentewet niet te toetsen aan de grondwet, welke laatste in tegenstelling met de eerste enkele afbakeningen kent van rijksbestuur en bestuur der territoriale onderdeden van het rijk — een andere is dan de platonische verklaring in de grondwet, wel degelijk een nieuwe rechtstoestand ten aanzien van deze materie wordt geschapen. De afgevaardigde verklaarde zich tegen de voorgestelde wijziging, aangezien de raden thans reeds de belangen der gemeenten behoorlijk kunnen verzorgen en de vemilling van die taak door den rechter niet wordt belemmerd. Tegen dit betoog kan ook worden aangevoerd, dat artikel 135 in zijn nieuwe redactie niets anders zou gebracht hebben dan het in zijn oude bewoording doet. De afgevaardigde Aalberse was de eenige, die zich vóór het regeeringsvoorstel verklaarde Dit lid betoogde, dat, i) Vóór de stemming op 20 Mei 1930 legden de leden Van der Bergh en Marchant nog een korte verklaring af (Handelingen 1929/1930, blz. 2080; Kooiman, t. a. p. blz. 366 en 367): Eerstgenoemde zeide: „De vraag, wat tot de huishouding der gemeente behoort, is naar ons oordeel niet en kan niet zijn een vraag van recht, maar is een vraag van bestuursbeleid, welke niet los van maatschappelijke opvattingen kan worden beantwoord. Derhalve behoort dit regeeringsvoorstel, dat de beantwoording van die vraag ondubbelzinnig aan den rechter onttrekt en in overeenstemming met de grondwet aan de gemeentelijke vertegenwoordiging overlaat, met het volledig behoud van het toezicht der aan de volksvertegenwoordiging verantwoordelijke regeering, naar onze stellige overtuiging te worden aanvaard." Laatstgenoemde merkte op: „Wij staan op het standpunt, dat aan de gemeenteraden binnen de grenzen van het administratieve toezicht de ruimste vrijheid moet worden gelaten. Nu de regeering heeft voorgesteld, de redactie van art. 135 logisch wanneer men het verband tusschen de artikelen 134 en 135 m het oog houdt, artikel 135, in zijn nieuwe redactie, overgenomen uit het tweede lid van artikel 144 der grondwet ook daardoor precies dezelfde beteekenis krijgt als dit tweede" hd in verband met het eerste. Wat de rechterlijke toetsing aanging, deze afgevaardigde vond deze niet zoo mooi naast het vernietigingsrecht van de kroon. Minister Ruys de Beerenbroück zette uiteen, dat het * ^^Tl^™™* voorechrift een spiegelbeeld van artikel 144, lid 2, der grondwet was. Volgens hem zou het gevolg van deze wijziging zijn, dat de rechter de plaatselijke verordeningen met meer aan dat artikel zou toetsen. De Minister ziet dan echter in het koninklijk vernietigingsrecht een voldoende rem tegen eventueel al te bemoeizieke gemeentebesturen. De tegen de wijziging geopperde bezwaren kon aan den anderen kant de Minister niet geheel ter zijde schuiven en hij gevoelde zich hier te veiliger, omdat Oppenheim wel het toetsingsrecht onder de gelding van het bestaande artikel heeft bestreden - dus op zuiver staatsrechtelijke gronden -, maar iure constituendo — waar de doelmatigheid dus een rol speelt - zich niet tegen de toetsing heeft verklaard. De Minister nam het voorstel der 1 regeering niet terug, omdat de afgevaardigde Aalberse het gesteund had maar liet de beslissing aan de Kamer over. loch was, gelijk wij reeds aanteekenden, tegen het betoog der tegenstanders heel wat aan te voeren geweest Na een korte re- en dupliek werd ten slotte het voorgestelde nieuwe artikel 135 met 39 stemmen vóór en 42 stemmen tegen verworpen, waarmede was uitgemaakt, dat het voorscnrnt in zijn oude redactie zou blijven bestaan. De naklank van dit besluit wordt nog gehoord bij de behandeling van het wetsontwerp door de Eerste Kamer oerstaten-Generaal. In het voorloopig verslag van de com- het toetsingsrecht ^^^hR,^n. ^ °m d°°r van wij onze stem aan£t t^Zl^^Z^ *" "*» — missie van rapporteurs kan1) men lezen: „Eenige leden spraken als hun gevoelen uit, dat als de gewichtigste beslissing, welke tijdens de behandeling van dit wetsontwerp in de andere Kamer gevallen was, moet beschouwd worden de verwerping van het nieuw voorgestelde art. 135. Daardoor is niet alleen de beperking, gelegen in het thans geldende artikel, maar tevens het toetsingsrecht der rechterlijke macht behouden gebleven. Hoe nuttig dit werkt, is herhaaldelijk gebleken. Wat slechts bevreemding kan wekken, is, dat de bepaling, welke met 42 tegen 39 stemmen afgewezen werd, volgens het verslag bij het afdeelingsonderzoek algemeen toegejuicht was". De Minister antwoordde hierop 2). „Met de leden, hier aan het woord, heeft het ook den ondergeteekende zeer bevreemd, dat, terwijl het nieuw voorgestelde artikel 135 volgens het verslag bij het afdeelingsonderzoek algemeen toegejuicht was, zich bij de openbare behandeling een zoo sterke tegenstand openbaarde, dat de bepaling met 42 tegen 39 stemmen werd afgewezen". De afgevaardigde Van Lanschot merkte verder bij de openbare behandeling nog op 3) — in verband met het arrest van den hoogen raad van 23 Juni 1930 {W. 12173, N.J., 1931, blz. 131)—, dat de Tweede Kamer terecht haar goedkeuring aan het toetsingsrecht van den rechter heeft gehecht. „De vraag wat tot het huishouden der gemeente behoort", aldus deze spreker, „blijft dus — als van ouds — aan het oordeel van den rechter onderworpen". De afgevaardigde De Savornin Lohman sprak4) ook zijn voldoening uit over de handhaving van het oude artikel 135 met het oog op de rechterlijke toetsing en het koninklijk vernietigingsrecht op grond van strijd met artikel 135. Eenige nadere bepaling van 's raads autonomie achtte dit lid zeer noodig als waarborg voor de burgers. Wij kunnen niet anders dan betreuren, dat het in de Tweede *) Bijlagen Eerste Kamer 1930/1931, no. 6, blz. 14; Kooiman, t. a. p. bi». 367. ») Bijlagen Eerste Kamer 1930/1931, no. 5a, blz. 16; Kooiman, t. a. p. blz. 367. ») Handelingen Eerste Kamer 1930/1931, blz. 183. «) Handelingen Eerste Kamer 1930/1931, blz. 190. Kamer met artikel 135 gegaan is, zooals geschied is. En ook, dat van de tafel der regeering niet krachtiger verzet is gekomen tegen den gebleken tegenstand. Inderdaad toch was de voorgestelde wijziging van artikel 135 slechts een wijziging van hare bewoording en bracht deze geen verandering in de bevoegdheid van den raad1). Evenmin zou de nieuwe bepaling iets anders brengen ten aanzien van de rechterlijke toetsing, wanneer men met ons aanneemt — en waarvan wij meenen de gegrondheid te hebben aangetoond —, dat reeds ') In dezen zin ook Bool, supplement, blz. 11. Dat wat dit onderdeel betreft de beslissing ook heeft nagewerkt, blijkt uit het volgende. Bij de behandeling in de Tweede Kamer van artikel 160 diende de afgevaardigde Van den Bergh (Handelingen 1929/1930, blz. 2087; Kooiman, t.a.p. blz. 391) een amendement in om dit ▼oorschrift te doen vervallen. Volgens dit lid toch verdiende schrapping aanbeveling, omdat daarmede de laatste reminiscentie aan een èn in theorie èn in praktijk onjuist gebleken leer uit onze gemeentewet zou verdwijnen: de leer der drie sferen, der drie gescheiden huishoudingen. Zijn medelid De Wilde verdedigde (Handelingen 1929/1930, blz. 2090; Kooiman, t.a.p. blz. 897 e. v.) op practische gronden het behoud der bepaling. Minister Ruys de Beerenbrovgk voelde (Handelingen 1929/1930, blz. 2091; Kooiman, t. a. p. blz. 399 en 400) meer voor het idee van den voorsteller van het amendement. De afgevaardigde Rutgers van Rozenburg vond (Handelingen 1929/1930, blz. 2092; Kooiman, t.a.p. blz 402) dat zijn medelid Van den Bergh met zijn voorstel terugkwam op de uitspraak, die de Kamer gedaan had bij artikel 136, waar gezegd was: „Er bestaat een speciale gemeentelijke huishouding, de raad is souverein binnen dien kring van de gemeente±??ó,"ng t" "ol^^ten." Het kamerlid Schokking verzette (Handelingen 1929/1930,,blz. 2093; Kooiman, t. a. p. blz. 402 en 403) zich ook tegen het amendement; zijns inziens was het duidelijk, dat er voor elk van de drie (machten): net rijk, de provincie en de gemeente, een eigen terrein is. „Nu mogen de grenzen met volstrekt vaststaan, dit neemt niet weg", aldus deze spreker, „dat met de begrenzing rekening zal moeten worden gehouden". Het baatte niet, dat de Minister ten slotte nog opmerkte (Handelingen 1929/1930, blz. 2094; Kooiman, t.a.p. blz. 405) dat artikel 180 «nn bestaansrecht had verloren, daar er geen onderwerpen zijn, die uit hun aard behooren tot de kringen van provinciaal- of rijksbelang, dergelijke kringen zelfs met bestaan; de geesten van de theorie der drie gescheiden huishoudingen waren ppgeroepen; het amendement viel met 21 stemmen voor en 55 stemmentegen, dus in een nog ongunstiger verhouding dan het voorgestelde nieuwe artikel ido. Zal men echter in gemoede kunnen volhouden, dat met deze beslissing 1°^ ,T f" the0ne Weel' VMten «fond heeft gekregen, ondanks het feit dat aan den tekst der wet geen enkele verandering is aangebracht, welke daaraan steun X^?ne?-g!Venj V°'?enS 7" !° het geheeI niet- De Kamer vond het blijkbaar alleen practischer de oude redactie van artikel 160 nu ook maar te behouden, met ™Srinr-*£ V-n *e te« *««ien van het begrip „verordening". Een SS?i^dM^°r Tdt, rede van den afgevaardigde Marchant, die de theorie van de drie gescheiden huishoudingen wel verwierp \witm\T%&*i?* 150 °n*ew^d wensch* te handhaven (Handeïïngen zelfbenerkïn» ï' ?OOIMAN' «• a" P; bk- *°*). omdat hij, als dringend tot wijze IS,™ ^r^v^1" »«"entie op haar plaats achtte, welke aan den raad uw ndtóLn^LZP- T tC "rgCn V°°r d' belangen **■ 8em«=ente; onderdruk om Rykswetgevertje te gaan spelen". Deze uitlating was zeker goed arttkeL; m^i&tS" aftlkel 150 n!et n0odi« hetzelfde vloeit v°ort uit de artikelen IJ4 en lóo der gemeentewet. onder de werking van het oude voorschrift deze toetsing eigenlijk niet bestaanbaar is. Het gevolg van den gang van zaken is thans, dat het den schijn heeft, alsof de Tweede Kamer zich bewust ten gunste van de rechterlijke toetsing heeft uitgesproken. Dat is geenszins het geval; dan toch was allereerst op zijn plaats geweest een onderzoek van de vraag of de toetsing aan artikel 135 in het verleden wel gegrond was. Dit onderzoek heeft niet plaats gehad; de vraag is zelfs niet gesteld. In dit licht bezien heeft de uitspraak van de Tweede Kamer naar onze opvatting geen waarde x). Hoogstens kan men haar beschouwen als een doelmatigheidsoordeel; zij kan dan ook voor den hoogen raad niet van beteekenis zijn in dien zin, dat zij versterking zou kunnen brengen aan zijn vaste jurisprudentie ten aanzien van artikel 135 der gemeentewet, van welke jurisprudentie wij — salva omni reverentia — de onjuistheid meenen te hebben aangetoond. *) Ander* Kranenburg, Het Nederlandsch provinciaal recht, 1831, blz. 39. B IJ VOEGSEL LIJST VAN DE VOORNAAMSTE GERAADPLEEGDE LITERATUUR Betz, Mr. G. H. Rijk, provincie en gemeente, in Bijdragen tot de kennis van het staats-, provinciaal en gemeentebestuur in Nederland van 1886, blz. 407—424. Blécourt, Mr. A. S. de. De organisatie der gemeenten gedurende de jaren 1796—1851, Haarlem 1903. Boasson, Mr. Dr. J. J. De rechter tegenover de vrijheid der administratie, Groningen 1911. Diss. Boissevain, Mr. J. H. G. De Gemeentewet opgehelderd door een aanteekening, geput uit de officieele stukken, enz., aangevuld •met eene geschiedenis harer toepassing door Mr. G. van Oosterwijk, Arnhem 1864. Bool, Mr. J. De Gemeentewet, Zwolle 1930, met supplement, Zwolle 1931. Borrias, Mr. Ch. G. D. Over de beperking van de wetgevende bevoegdheid der plaatselijke besturen door de wetgeving van rijk en provincie, Utrecht 1898. Diss. Burgh, Mr. J. Ph. Chr. van der. Opmerkingen over des rechters toetsingsbevoegdheid, Leiden 1905. Diss. Buriks, Mr. Dr. A. Democratisch gemeentebeheer, Leiden l918.Digs. Buys, Mr. J. T. De grondwet, toelichting en critiek, Arnhem 1881/1888. Bijsterbos, Mr. J. C. De provinciale wet met de daarover gewisselde stukken en gehouden beraadslagingen, 2e druk, 's Gravenhaee Caroli, Mr. J. P. A. N. „De artikelen 183 en 184 der algemeene politie-verordening van Amsterdam" in W.B.A nor 2794 en 2795. Colenbrander, Dr. H. T. Ontstaan der grondwet. Bronnenverzameling, 's Gravenhage 1908. Cremer, Dr. F. C. Reorganisatie van gemeentelijke indeeling, Leiden 1927. Diss. Duymaer van Twist, Mr. C. Over de bevoegdheid der gemeentebesturen volgens de wet van 29 Juni 1851, Deventer 1860. Diss. Fabius, Prof. Mr. D. P. D. Advies aan de vereeniging voor de vervroegde winkelsluiting te 's Gravenhage, bijlage van het ontwerp-wet op de winkelsluiting, aangeboden door de staatscommissie voor den handeldrijvenden en industrieelen middenstand, opgenomen in verslagen en mededeelingen van de afdeeling Handel van het Departement van Landbouw, Nijverheid en Handel, jaargang 1910, no. 2, blz. 61 en 62. Fabius, Prof. Mr. D. P. D. Praeadvies voor de vereeniging voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek over: Is ingrijpen van de overheid in het sluitingsuur der winkels wenschelijk en zoo ja, van wie behoort het uit te gaan en op welke wijze te geschieden? 1911, blz. 136 e. v. Francken, Mr. W.—N. G.zn. De gemeentewet met de daarover, vooral in de Tweede Kamer der Staten-Generaal gewisselde stukken en gehouden beraadslagingen, Nijmegen 1851. Gombault, Mr. C. F. J. Communaal Strafrecht, Alphen aan den Rijn 1921, met eerste supplement, Alphen aan den Rijn, 1927. Grinten, Prof. Mr. J. H. P. M. van der. Praeadvies voor de vereeniging van Nederlandsche gemeenten over de vraag door welke middelen en langs welke wegen in den modernen staat de gewenschte zelfstandigheid der plaatselijke gemeenschappen zoo goed en zoo ruim mogelijk worden gehandhaafd, Ge meentebestuur 1928, blz. 230—277. Grinten, Prof. Mr. J. H. P. M. van der. Hoofdartikel in Gemeentestem no. 4111. Handelingen Nederlandsche Juristenvereeniging 1912. Handelingen Nederlandsche Juristenvereeniging 1925. Heusde, Mr. Ph. W. van. De autonomie der gemeenten in Nederland, Utrecht 1871. Diss. Hoeven, Mr. G. G. van der. Beschouwingen over de uitvoering van de artikelen 140 en 145 der grondwet, Leiden 1896. Diss. Hoog, Mr. H. P. De wetgevende macht der provinciale staten, Leyden 1856. Diss. Huart. Dr. F. J. A. Ontwikkeling der gemeentelijke autonomie in Nederland sedert omstreeks 1910, Gemeentebestuur \WI blz 420—435. Huart, Dr. F. J. A. Het toetsingsrecht van gemeenteveronieningen en de leer der onsplitsbare wilsverklaring, Rechtsgeleerd Magazijn 1929, blz. 461—491. Huart, Dr. F. J. A. De rationeele grenzen van de gemeentelijke autonomie in Nederland, Gemeentebestuur 1930, blz. 393 403. Jong van Beek en Donk, Jhr. Mr. Dr. B. de. Praktijk der Woningwet, 's Gravenhage 1909. Diss. Jonge, Jhr. Mr. C. de. Eenige beschouwingen omtrent plaatselijke wetgeving in verband met voorziening bij algemeene wet, in Bijdragen tot de kennis van het staats-, provinciaal en gemeentebestuur in Nederland van 1862, blz. 1 47. Keer, Mr. H. De rechten der gemeente volgens de grondwet, Amsterdam 1864. Diss. Kooiman, D. Parlementaire geschiedenis van de wet van 31 Januari 1931 (st.bl. no. 41) tot hereiening van de gemeentewet, Alphén aan den Rijn, 1931. Krabbe, Mr. H. De strafwetgevende bevoegdheid der gemeentebesturen, Haarlem 1886. Krabbe, Prof. Mr. H. Praeadvies voor de vereeniging voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek over de werkzaamheid van staat en gemeente ter verbetering der volkshuisvestinc 1898, blz. 17—54. *' Krabbe, Prof. Mr. H. Advies aan de vereeniging voor de vervroegde winkebhiiting te 's-Gravenhage, bijlage van het ontwerp-wet op de winkelsluiting, aangeboden door de staatscommissie voor den handeldrijvenden en industrieeled middenstand, opgenomen in verslagen en mededeelingen van de afdeeling' Handel van het Departement van Landbouw, Nijverheid en Handel, jaargang 1910, no. 2, blz. 59—61. Kranenburg, Prof. Mr. R. Het Nederlandsch staatsrecht, 3e druk, 2 deelen, Haarlem 1928/1930. Kranenburg, Prof. Mr. R. Het Nederlandsch provinciaal recht. Alphen aan den Rijn, 1931. Labberton, Mr. Dr. J. H. De gemeente als rechtsorgaan in haar verhouding tot den staat, 's Gravenhage 1910. Diss. Leao Laguna, Mr. J. L. de. De bevoegdheid der gemeentebesturen, getoetst aan de artt. 150 en 151 der gemeentewet, in Bijdragen tot de kennis van het staats-, provinciaal- en gemeentebestuur in Nederland van 1886, blz. 33—52. Leeuwen, Mr. H. J. van. De provinciale wet, Heusden 1911. Levy, Mr. J. A. Gemeente-autonomie, Tijdspiegel 1909, deel I, blz. 1—34, Levy, Mr. J. A. Praeadvies voor de vereeniging voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek over: Is ingrijpen van de overheid in het sluitingsuur der winkels wenschelijk en zoo ja, van wie behoort het uit te gaan en op welke wijze te geschieden? 1911, blz. 1—71. Louter, Prof. Mr. J. de. Advies aan de vereeniging voor de vervroegde winkelsluiting te 's-Gravenhage, bijlage van het ontwerp-wet op de winkelsluiting, aangeboden door de staatscommissie voor den handeldrijvenden en industrieelen middenstand, opgenomen in verslagen en mededeelingen van de afdeeling Handel van het departement van Landbouw, Nijverheid en Handel, jaargang 1910, no. 2, blz. 58 en 59. Meulen, Mr. G. van der. Het koninklijk vernietigingsrecht, Groningen 1898. Diss. Monchy, Mr. S. J. R. de. De verhouding van provincie en gemeente, W. B. A., no. 3472. Olivier, Mr. W. C. D. Proeve over de beperking van den eigendom door het politieregt, Leyden, 1847. Oppenheim, Prof. Mr. J. Praeadvies Nederlandsche Juristenvereeniging 1912 over de verhouding van de wetgevende bevoegdheid der lagere publiekrechtelijke besturen tot de verordeningen van hooger gezag enz., deel I (eerste stuk), blz. 59—159. Oppenheim, Prof. Mr. J. Het Nederlandsch gemeenterecht, 6e druk bewerkt door Prof. Mr. Dr. C. W. van der Pot Bzn., Haarlem 1928, met supplement, Haarlem 1932. Pinto, Mr. A. de. Over de onbevoegdheid van den regter, om de wettigheid en de verbindbaarheid van plaatselijke verordeningen te beoordeelen, Themis 1863, blz. 1—12. Poelje Mr. G. A. van. Hedendaagsch gemeenterecht, Leiden 1914. Diss. Poelje. Mr. G. A. van. De Nederlandsche gemeente, Zwolle 1921/1923. ! "wolie Poelje Mr. G. A. van. Beginselen van Nederlandsch adriünistratief recht, Alphen aan den Rijn, 1927. Poelje Prof. Mr. G. A. van. Praeadvies voor de vereeniging van Nederlandsche gemeenten over de vraag door welke middelen en langs welke wegen in den modernen staat de gewenschte zelfstandigheid der plaatselijke gemeenschappen zoo goed en zoo ruim mogelijk worden gehandhaafd, Gemeentebestuur 1928 blz. 278—310. ' Poelje, Prof. Mr. G. A. van. Bronnen tot de kennis van de gemeentewet, verzameld en ingeleid door Prof. Mr. C. W. de Vries en van een aanteekening voorzien door - Rotterdam 1931. Pot Prof. Mr. Dr. C. W. van der. Praeadvies Nederlandsche Junstenvereemgmg 1925 over de vraag op welke grondslagen de wettelijke regeling van het in de artt. 140 en 145 der grondwet bedoeld vernietigingsrecht der kroon moet berusten, enz. deel I (tweede stuk), blz. 1—63. Pot, Prof Mr. Dn C. W. van der. Art. 135 der Gemeentewet in Nederlandsen Juristenblad 1931, blz. 177—183. Praag, Dr. L. van. Rechtspraak en literatuur op de rechterüjke organisatie met supplementen, 's Gravenhage 1906/1930. Praag, Dr. L. van. Rechtspraak en voornaamste literatuur op de wet A. B., 's Gravenhage 1928. FlJVï ,mm ï* van Prviaciaal en gemeentebelang naar het Nederlandsche staatsrecht, Leiden 1879. Diss. Rapport van de commissie uit de Nederlandsche vereeniging voor gemeente-belangen betreffende de wijziging van de inwendige inrichting der gemeente in de mededeelingen dier vereeniging van 1897, le stuk. Rapport van de staatscommissie tot voorbereiding van de herziening van de gemeentewet, ingesteld bij koninklijk besluit van 4 December 1918, no. 7, uitgebracht onder dagteekening van 18 September 1920. Savornin Lohman, Jhr. Prof. Mr. A. F. de. Onze Constitutie, 3e bijgew. uitg. 1920. Scheltema, Prof. Mr. F. G. Praeadvies Nederlandsche Juristenvereeniging 1925 over de vraag op welke grondslagen de wettelijke regeling van het in de artt. 140 en 145 der grondwet bedoelde vernietigingsrecht der kroon moet berusten, enz., deel I (tweede stuk), blz. 1—74. Schepel, Mr. C. J. H. Wegenrecht in Nederland, Groningen 1895. Diss. Schepel, Dr. C. J. H. Praeadvies Nederlandsche Juristenvereeniging 1912 over de verhouding van de wetgevende bevoegdheid der lagere publiekrechtelijke besturen tot de verordeningen van hooger gezag enz., deel I (eerste stuk), blz. 1—58. Schepel, Dr. C. J. H. Waterschapswetgeving, 2e dr., Groningen, 1927. Schreuder, Mr. L. F. G. P. De plaatselijke strafwetgeving en politie, deze laatste hoofdzakelijk, voor zoover zij op plaatselijke verordeningen berust, Utrecht 1875. Sonsbeeck, Mr. H. van. Proeve over de zelfstandigheid en onafhankehjkheid der regterlijke magt, 2 deelen, Zwolle 1829. Struycken, Prof. Mr. A. A. H. De Gemeente en haar gebied. Eene studie over de vrijwillige en onvrijwillige samenwerking der gemeenten en de verandering van gemeentegrenzen, Arnhem 1912. Sybenga, Mr. T. Treden in hetgeen van algemeen rijksbelang óf provinciaal belang is, Rechtsgeleerd Magazijn 1908, blz. 294 e. v. Talsma, J. J. De zelfstandigheid der gemeente, Gemeentebestuur 1925, blz. 14—29 en 64—82. Taverne, Prof. Mr. B. M. Art. 135 der Gemeentewet in de Tweede Kamer, n. a. v. H. R. 23 Juni 1930, in Nederlandsch Juristenblad 1931, blz. 69 75. Taverne, Prof. B. M. Nog eens art. 135 der Gemeentewet in Nederlandsch Juristenblad 1931, blz. 205 208. Thorbecke, Mr. J. R. Aanteekening op de grondwet, 2e uitg Amsterdam 1841/1843. Thorbecke, Mr. J. R. De onuitgegeven parlementaire redevoeringen van Mr. J. R. Thorbecke, verzameld en van toelichting voorzien door Mr. G. G. van der Hoeven, Arnhem 1900/1912. Vos, Mr. Dr. H. Rechtspraak op de gemeentewet, 's Gravenhage 1894/1925. 5 Vos, Mr. Dr. H. Hoofdartikel in het Weekblad voor gemeentebelangen, 8e jaargang, no. 11. Vries, Prof. Mr. C. W. de. Bronnen tot de kennis van de gemeentewet, verzameld en ingeleid door — en van een aanteekening voorzien door Prof. Dr. G. A. van Poelje, Rotterdam 193J. Vries, Mr. G. — Azn. De wetgevende magt der plaatselijke besturen naar art. 153 der grondwet, Haarlem 1846. Weekblad voor de Burgerlijke Adirunistratie. Hoofdartikelen in nos. 2805, 2989 en 3036. STELLINGEN t Het delegatievraagstuk is in de gewijzigde gemeentewet nog niet bevredigend opgelost. II. Artikel 6 der motor- en rijwielwet houdt de erkenning in van de algemeene aanvullende verordenende bevoegdheid van den gemeenteraad; het arrest van den hoogen raad van 20 Juni 1932 (Gemeentestem no. 4219) is daarmede in strijd. III. Ten onrechte is bij de jongste wijziging der gemeentewet niet bepaald, dat de besluiten van den burgemeester, voor zoover zij met de wetten of het algemeen belang strijden, door de kroon kunnen worden geschorst of vernietigd. IV. De term „gewone en dagelijksche uitgaven der huishouding'', in artikel 164 van het burgerlijk wetboek sluit niet in, dat voor de toepassing van dit voorschrift moet blijken, dat de handelingen of verbintenissen der vrouw ook werkelijk de „huishouding" van man en vrouw ten goede zijn gekomen; het komt er slechts op aan wat de derde redelijkerwijs in elk geval als gewone en dagelijksche uitgaven der betreffende huishouding kan beschouwen. V. Het is onjuist om het orgaan van een zedelijk lichaam, dat binnen de sfeer van zijn taak gehandeld heeft, voor de geldelijke gevolgen van een onrechtmatige daad persoonlijk aansprakelijk te achten tegenover den benadeelde; eerst wanneer er sprake is van een handelen buiten de sfeer van zijn taak kan het orgaan met recht persoonlijk aansprakelijk gesteld worden, terwijl dan daarnaast het zedelijk lichaam kan worden aangesproken op grond van het bepaalde bij artikel 1403 van het burgerlijk wetboek. VI. Ten onrechte heeft de hooge raad in zijn arrest van 29 Juni 1928 (W. 11864, N. J. blz. 1138) uitgemaakt, dat, wanneer de overheid bij haar bestuurstaak handelt in strijd met het ongeschreven privaatrecht, er geen sprake kan zijn van een onrechtmatige overheidsdaad. VII. Een wettelijke verplichting tot verzekering tegen de geldelijke gevolgen van de wettelijke aansprakelijkheid is noodzakelijk wat de bestuurders van motorrijwielen en motorrijtuigen betreft. VIII. Terecht heeft de hooge raad bij arrest van 31 December 1931 (W. 12401, N. J. 1932, blz. 419) beslist, dat zoowel de woorden van artikel 284 van het wetboek van koophandel als zijn stjrekking zich verzetten tegen de toepassing op een verzekering, krachtens welke de verzekeraar niet tot vergoeding van schade maar tot uitkeering van een vaste som — onafhankelijk van geleden schade — gehouden is. IX. Hij, die onbevoegd een tijdelijk onbeheerd staand motorrijtuig van een ander gebruikt, zonder dat hij het opzet heeft om zich dat motorrijtuig wederrechtelijk toe te eigenen, pleegt geen diefstal van benzine. X. Ten onrechte heeft de hooge raad bij zijn arrest van 19 October 1931 (W. 12401, JV. J. 1932, blz. 765) beslist, dat ook bij de beoordeeling van de aansprakelijkheid van den eigenaar of houder van een motorrijtuig ingevolge de artikelen 32 en 33 der motor- en rijwielwet moet worden aangenomen, dat bij afwezigheid van alle schuld geen straf wordt opgelegd. I