GEMEENTEBEDRIJVEN D. SIMONS GEMEENTEBEDRIJVEN GEMEENTEBEDRIJVEN PROEFSCHRIFT TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN DOCTOR IN DE RECHTSGELEERDHEID AAN DE RIJKSUNIVERSITEIT TE LEIDEN, OP GEZAG VAN DEN RECTOR MAGNIFICUS Dr P. C. FLU, HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER GENEESKUNDE, VOOR DE FACULTEIT DER RECHTSGELEERDHEID TE VERDEDIGEN OP DONDERDAG 15 JUNI 1939 DES NAMIDDAGS TE 4 UUR DOOR DAVID SIMONS GEBOREN TE GRONINGEN N. SAMSOM N.V. - ALPHEN AAN DEN RIJN - 1939 AAN MIJN VROUW INHOUDSOPGAVE Blz. Inleiding | Hoofdstuk I. De plaats van het gemeentebedrijf in het gemeentelijk bestel § I. De dienende taak der gemeente 3 Historisch overzicht. Hedendaagsche omvang. Ontwikke1 ingsmogelij kheden. t§ 2. Afbakening van bedrijven en diensten 9 Onderscheidingen volgens de Gemeentewet en naar den aard der takken van dienst. Diensten in bedrijfsvorm. Fondsen. X § 3. Overzicht van de bestaande gemeentebedrijven . . 15 Organisatievormen. Statistisch overzicht. Hoofdstuk II. Ontstaan van het gemeentebedrijf en begrenzing ten aanzien van het overige economisch leven § 1. Oorzaken van het ontstaan van gemeentebedrijven . 19 Technische oorzaken. Ruimere opvatting. Invloed van socialistische overwegingen. Ontbreken van particulier initiatief. Monopolistisch karakter der openbare nutsbedrijven. K§ 2. Gemeentebedrijf tegenover geconcessioneerd particulier bedrijf 28 Overheidsbeheer volgens liberale en interventionistische opvattingen. Bezwaren van het geconcessioneerde beheer. Pachtcontract. Voordeelen van het eigen gemeentebedrijf. Bezwaren van het eigen gemeentebedrijf. Conclusie ten gunste van gemeentelijke exploitatie. Practische ontwikkeling. § 3. Begrenzing van het gemeentelijk bedrijfsbeheer . . 67 Wettelijke bepalingen in Engeland, Frankrijk en Duitschland. Wetsontwerp-Kuyper. Wenschelijke begrenzing. VIII Blz. hoofdstuk III. Het gemeentebedrijf volgens de Gemeentewet § 1. Hoofdkenmerken 75 t Administratieve zelfstandigheid. Geen rechtspersoonlijkheid. § 2. Geschiedenis der wettelijke regeling 78 Praktijk vóór de wettelijke regeling. Wetsontwerp-Kuyper. Wetsontwerp-Rink. Nota van wijziging Heemskerk. Wetswijziging 1909. Ontwerpen Staatscommissie-Oppenheim en Minister Ruys de Beerenbrouck. Wetswijziging 1931. Wet van 22 April 1937, S. no. 311. § 3. Inhoud en strekking der geldende wettelijke bepalingen 86 Takken van dienst. Fondsen. Armenverzorgingsbedrijf. Bedrijfsbegrooting. Af- en overschrijving en wijziging. Bedrijfsrekening. Deugdelij kverklanng. § 4. De beheersverordening 94 Beperking tot financieel beheer. Invloed van goedkeuring Gedeputeerde Staten. Beslissingen van de Kroon vóór en na 1931. Grenzen der beheersverordening. Model. Hoofdstuk IV. De organisatie van het beheer van het gemeentebedrijf § 1. Voorwaarden, waaraan de organisatie van het beheer moet voldoen 107 Streven naar rentabiliteit. Streven naar winst. Vergelijking met het particuliere bedrijfsbeheer. Interne bedrijfsvoering. De gemeente als werkgeefster. § 2. Taak van de algemeene bestuursorganen der gemeente bij het bedrijfsbeheer 111 Bevoegdheden van den Raad. Bevoegdheden van Burgemeester en Wethouders. Wethouder voor de bedrijven. Critiek en denkbeelden tot wijziging der bestuursorganisatie. Wethouders buiten den Raad gekozen. § 3. Taak van commissies bij het beheer van gemeentebedrijven 119 Commissies van bijstand. Voorbeeld verordening. Commissies van voorbereiding en toezicht. Bijstandscommissies met beheersbevoegdheden. Wetsvoorstellen. Practische ontwikkeling. IX Blz. § 4. De positie van den directeur van het gemeentebedrijf 128 Wettelijke positie. Instructie. Werkelijke positie. Rapport 1904 Vereeniging van Delftsche Ingenieurs. Voorstel directeuren aan Staatscommissie-Oppenheim. Directeuren lid van B. en W. Toegang tot den Raad. Combinatie van directoraten. Bezuinigingsinspectie. § 5. Medezeggenschap van het personeel 140 Medezeggenschap inzake de arbeidsvoorwaarden. Medezeggenschap aan den voet en aan den top. hoofdstuk V. Privaatrechtelijke organisatievormen § 1. Motieven tot en bezwaren van een privaatrechtelijken organisatievorm 147 Streven naar grootere zelfstandigheid. Ontbreken van behoorlijken publiekrechtelijken vorm. Beheer door personen buiten het gemeentebestuur. Bezwaren. Uitschakeling van algemeene bestuursorganen. Ontbreken van wettelijk toezicht. § 2. De wetgever en de privaatrechtelijke organisatievorm 159 Ontwerp-Cort v. d. Linden. Staatscommissie-Oppenheim. Wetswijziging 1931. § 3. De Naamlooze Vennootschap en de stichting als organisatievormen 163 Bezwaar van de wettelijke regeling der N. V. Beteekenis van voordeelen van den N. V.-vorm. Oprichting N. V. Stichting. Beheersstichtingen. Oprichtingskapitaal. Fiscale bepalingen. Hoofdstuk VI. De gemengde bedrijfsvorm § 1. Motieven tot en bezwaren van den gemengden bedrijfsvorm 173 Aard van het gemengde bedrijf. Zwillings-gesellschaft. Reactie op publiek bedrijf? Beoordeeling. Speciale redenen voor Overheid en particuliere ondernemers. § 2. Toepassingen van den gemengden bedrijfsvorm . . 180 Twentsch Centraal Station. Zegam. Haveninrichtingen Dordrecht. Beurs van Koophandel Rotterdam. Haagsche Tramwegmaatschappij. Andere Haagsche gemengde bedrijven. Ervaring bij de toepassingen. X Blz. X Hoofdstuk VII. De organisatie van streekvoorziening door gemeentebedrijven § I. De vormen van gemeentelijke streekvoorziemng . . 189 Eigen voorziening van landelijke gemeenten. Gemeenschappelijke bedrijven. Samenwerking tusschen stad en platteland. § 2. Gemeenschappelijke bedrijven 191 Organisatorische problemen. Artikelen 121 en 122 (oud) Gemeentewet. Beheerscommissies onder de oude bepalingen. Wetswijziging 1931. Beheer door commissie. Bedrijf met rechtspersoonlijkheid. § 3. Streekvoorziening door stedelijke bedrijven .... 209 Levering aan een distributiebedrijf. Levering en détail in de buitengemeente. Tusschen vormen. Juridisch karakter der overeenkomst. Winst op levering aan of in buitengemeenten. Kolenclausule. Algemeene herzieningsbepaling. Hoofdstuk VIII. De organisatie van de administratie der bedrijven § 1. Inrichting van de administratie 220 Boekhouding. Kostprijsberekening. Technische gegevens. Bedrijfsbegrooting. Bedrijfsrekening. § 2. De organen van de financieele administratie . . ■ 226 Bedrijfsleider-administrateur. Boekhouder-kassier. Afzonderlijke kassier. Combinatievormen. Centrale boekhouding. Centraal kasbeheer. § 3. De controle van de administratie 244 Interne en externe controle. Deskundige controle. Wetsontwerp Vereeniging van Gemeente-accountants. Gemeentelijke controlediensten. Controle door public accountants. Verificatiebureau der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten. Aard der controle. § 4. Administratieve inrichting van slechts formeele bedrijven 251 Diensten in bedrijfsvorm. Diensten van publieke werken. Omslagmethodes. Fondsen. Administratiebedrijven. Leeningsbedrijf. XI BIz. HOOFDSTUK IX. De financieele structuur van gemeentebedrijven § 1. De financiering 261 Financieringsbehoeften. Continuïteitseisch. Practijk der financiering bij gemeentebedrijven. Beoordeeling. Statistische gegevens. Aflossingsregeling. Leenen rechtstreeks door het bedrijf. § 2. Afschrijvingen 273 Afschrijvingsmethodes. Vast percentage van aanschaffingswaarde. Annuïteitsmethode. Technische en economische levensduur. Afschrijvings- en vernieuwingsfondsen. Ovenfonds. Vervangingswaarde en afschrijvingen. Verband met aflossing. Aanwending van door afschrijving vrijgekomen middelen. § 3. Reservevorming 286 Noodzakelijkheid van reservevorming. Doeleinden van reserveering. Uitkeeringen aan de gemeente. Belegging in of buiten het bedrijf. Rente, met de middelen der reserve verkregen. HOOFDSTUK X. Het gemeentebedrijf en zijn afnemers § 1. Het rechtskarakter van de verhouding tot de afnemers 297 Privaatrechtelijke vorm. Verplichte aansluiting. Leveringsvoorwaarden. Contractsvrijheid van het bedrijf. Publiekrechtelijke beschouwing. Samenwerking tusschen bedrijven van verschillende gemeenten. § 2. Bevordering van den afzet 307 Reclame. Voorlichting. Acquisitie. Toonzalen. Verkoop van toestellen. Huurkoop. § 3. Het winstvraagstuk 312 Beteekenis der bedrijfswinsten. Retributies. Bijdrage in kosten van algemeen beheer. Leveringen aan andere deelen der gemeentehuishouding. Wettelijke geoorloofdheid van winst. Levering tegen kostprijs. Bezwaren tegen bedrijfswinsten. Opvattingen pro bedrijfswinsten. Eigen opvatting. Levering aan industrie. § 4. Tariefsgrondslagen en tanefsvormen 331 Prijsdifferentiatie. Kostprijsbeginsel. Vaste kosten bij het electriciteitsbednjf. Gebruikswaardebeginsel. Gas- en electriciteitsbedrijven in een hand. Vergrooting van de capaciteit. Tariefsverlaging. Electriciteitstarieven. Gastarieven. Watertarieven. Tram- en autobustarieven. XII Blz. § 5. Gezinstarieven 345 Toepassingen. Groote gezinnenpohtiek. Correctie op bedrijfswinst. Gezinstarieven ter bereiking van het bedrijfsdoel. Hoofdstuk XI. Het gemeentelijk grondbedrijf § 1. Doeleinden van het grondbedrijf 350 Stadsuitbreiding. Privaatrechtelijke regeling van de bebouwing. Bevordering van goede prijsvorming. Grondwaarde aan den rand. Waardestijging. § 2. Wijze van uitgifte van de gronden 360 Verhuring. Verkoop. Erfpacht. Voordeelen erfpacht. Bezwaren van erfpacht. Canonverlaging. § 3. Financieele structuur van grondbedrijven 371 Leenen voor aflossingen. Rentebijschrijving. Kosten van bouwrijp maken. Beheersverordening. Periodieke taxatie. Reserveeringen. Uitgifte in erfpacht. Hoofdstuk XII. Ontwikk.^nSstendenzen § 1. Centralisatie en concentratie 391 Centralisatietendenz. Invloed bij grond- en woningbedrijven. Banken van leening en geldschietbanken. Keuringsdiensten. Girodiensten. Telefoonbedrijven. Bank voor Nederlandsche Gemeenten. Concentratietendenz. Destructoren. Centrale Ammoniakfabriek. Havenschap. Oorzaken van centralisatie en concentratie. § 2. De gemeenten en de ontwikkeling van de electnciteits- • • 401 voorziening Ontstaan van particuliere en gemeentelijke bedrijven. Provinciale bemoeiing. Stedelijke centrales. Concentratie van productie en van distributie. Bezwaren tegen provinciale bedrijven. Bezwaren tegen gemeentelijke distributie. Verdringing van het gasbedrijf. Verdere concentratie der productie. Koppeling. Electriciteitswet. § 3. De gemeenten en de ontwikkeling van de gasvoor- ... 414 ziening Voornamelijk gemeentelijke activiteit. Economische en technische concentratiefactoren. Staatsmijnen. Hoogovens. Verdere concentratie. XIII Blz. § 4. De gemeenten en de ontwikkeling van de drinkwatervoorziening 419 Aandeel van gemeenten en provincies. Provinciale verordeningen. Aandeel van het Rijk. Voorziening van onrendabele gebieden. Technische concentratiefactoren. Alphabetisch register 423 89 INLEIDING l»nWde hZ^T^T" Wi' SChn>en' Hii kan 71'in , V Verschl,le]nden gezichtshoek aanvatten. het onderzoek. verhct beS"ande in den reXo"Z.tot "V" * °*™=WSk behoeften gedreventrSwr Part'?l,ere °^«rs, die worde„ tr,e van „deren I 5 7* -d„. ve?n, : •X&g-ZT*** d" bii" apparaat en dus r)P u ■ ■' J "et Productie- meenschao is H , °eftenvoorzien>ng in handen van de gefc"I LP,eL°:„7j™,a,'e T bedrii"" d°«' gemeenten S wLniijn;; rils T,oorr °f - >**» »- nabij komt zal hii de, . Wa3rln * dit ideaal welke z^pW ^ h^ atl\WaardeCren' Cn de Pr0bl—, ideaal willen behandelen. °Vereenk°mStlg de «trekking van zijn «std%t~2^^e'i,^D"rbii wordt h« feit dienen wei het onÏZ » Van dit overige economische leven t -1 e§njnz|ng ten aanzien van het nood! aandacht te aan^de hv " h« d™ van het gemeentelijk Wrijfebeheer ech,rniS°Tng!W''Zen voor een beoordeeline rlnr-k j uitgangspunt d« deze remme'd 7m hTT J 'Ft*' b""k™°- gemeentelijke bedrijven hebben gehad'" **" - iztl"rnwel *■*« "i««" - * rr v.:2S «-oJT"l,e'miine en de strekfein8»°™™* Literatuur. INLEIDING van mijn onderzoek zijn door de gegeven uiteenzetting in hoofdtrekken reeds aangeduid. . > i. Gemeentelijk bedrijfsbeheer kan eng worden opgevat als het beheer van bedrijven door een enkele gemeente. Daartoe : beperk ik mij niet, doch treed ook in een behandeling van bednjfsbehe door meer gemeenten te zamen en van beheer door een of meer gemeenten te zamen met anderen. In verschillende gevallen heb ik gegevens omtrent bu.tenlandsche toestanden medegedeeld. Hier zoeke de lezer geen volledigheid^ Ik heb deze gegevens slechts vermeld, waar zij mij wenschelijk leken ter vergelijking met Nederlandsche toestanden, die he eigenlijke onderwerp van dit boek vormen. De literatuur over het onderwerp in binnen- en buitenland is zeer omvangrijk. Globaal gesproken zijn daarin twee perioden te onderscheiden. De eerste loopt tot in het eerste tiental jaren dezer eeuw: in hoofdzaak betroffen haar geschriften het voor en tegen van gemeentelijke exploitatie. De tweede periode neemt in die jaren haar aanvang: over het geheel aanvaarden de schrijvers de gemeentelijke exploitatie en houden zich voornamelijk bezig met vragen omtrent de wijze, waarop het beheer moet worden bracht met «CM* lorken uit beide perioden moest raadplegen. Hierbn beb "Rechter naar een welhaast onbereikbare volledigh^d gestreefd, doch m,, bepaald tot kennisneming ».n binnen- en bmtenlandsche werken welke .ls representatief voor de verschillende opvattingen konden gelden. HOOFDSTUK I DE PLAATS VAN HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL § 1. De dienende taak der gemeente Van oudsher is taak der plaatselijke gemeenschappen het behartigen van de belangen harer genooten. Daarom kunnen zij geacht worden haar genooten te „dienen . Doch de wijze, waarop deze taak wordt vervuld, vordert een onderscheiding. Het „dienen" in ruimeren zin verrichten de plaatselijke gemeenschappen zoowel door het stellen en het handhaven van regelen, welke haar genooten tot hun gemeenschappelijk belang hebben te eerbiedigen, als ook in meer concreten zin door zelf m behoeften van haar ingezetenen te voorzien. Het eerste deel van haar taak vervullen zij als rechtbedeelster, als Ordenende houdster van politioneele macht, als uitvoerster van wettelijke ptartSjk* regelingen. De omvang en beteekenis van deze functies zijn in den gemeenschap, loop der tijden niet gelijk gebleven. Veelal hing de wisseling samen met de aanwezigheid of het ontbreken van een min of meer sterk centraal gezag, dat deelen van de overheidstaak tot zich trok dan wel aan de plaatselijke gemeenschappen overliet. In den modernen tijd hebben de locale eenheden veel van deze functies moeten afstaan. Als orgaan van rechtsbedeehng heeft de gemeente — ik denk hier niet slechts aan de Nederlandsche gemeente; in andere landen is de ontwikkeling in groote lijnen dezelfde geweest nog slechts geringe wetgevende bevoegdheid en de rechtspraak is haar nagenoeg geheel ontnomen*) en tot attribuut van den Staat gemaakt. De politioneele macht moet zij deelen met anderen, voornamelijk ook weer met den Staat. En in haar taak als uitvoerster van wettelijke regelingen is het accent meer en meer komen te liggen bij de regelingen van anderen, in de eerste plaats weer bij die van den Staat. *) Op het gebied der administratieve rechtspraak zijn er hier te lande eenige uitzonderingen. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL De plaatselijke Dienares in meer concreten zin is de gemeente, wanneer zij rZ±> maatregelen treft tot voorziening in behoeften van haar burgers in het algemeen, van een groot deel harer burgers ofwel van bepaalde groepen ingezetenen. Als voorbeeld van het eerste noem ik de zorg, die de plaatselijke gemeenschappen steeds tot de hare hebben gerekend, voor wegen, vaarten en bruggen. Een groot deel der burgers wordt gediend o. a. door het beschikbaar zijn van instellingen voor het onderwijs van hun kinderen. Voorbeelden, waar bepaalde groepen door gemeentelijke voorzieningen worden gebaat, leveren de gemeentelijke woningbouw, de arbeidsbemiddeling en de armenverzorging. Scherp zijn de grenzen tusschen beide deelen der gemeentelijke taak niet te trekken. De ordenende en de verzorgende, de meer rechtstreeks dienende functies gaan op menig onderdeel van het gemeentelijk arbeidsveld samen. In dit boek is de aandacht gericht op de verzorgende functies der gemeente. Het terrein, waarover de plaatselijke gemeenschappen haar dienende zorgen hebben uitgestrekt, en de intensiteit van haar bemoeiingen zijn niet onveranderlijk geweest. Voor ons land zal ik dit met een enkelen greep uit verschillende tijdperken ïllustreeren. Middeleeuwen. Ik zeide reeds, dat de plaatselijke gemeenschappen steeds als haar taak hebben beschouwd de zorg voor wegen, vaarten en bruggen. Niet altijd kwamen daarvan de kosten ten laste van de gemeenschap, doch dat regelmatig uitgaven voor uitvoering van stadswerken moesten worden gedaan, blijkt bijv. uit de posten voor „Tymmenjnghe in de oude stadsrekeningen van Leiden 1). Deze stad had een visch-, turf- en houtmarkt, een Vleeschhal en een Wolhuis, waarvan de „stallen" (staanplaatsen) verpacht werden 2). Met de stedelijke wijnkraan werden zware wijnvaten en ook andere goederen uit de schepen gelost. Op van stadswege opgestelde ramen werden de gefabriceerde lakens gedroogd en onderzocht 3). x) Blok, Een Hollandsche stad in de Middeleeuwen, blz. 244. 2) T.a.p. blz. 240. , • i • r\ j l 3) T.a.p. blz. 241. Zie voor Dordrecht, Van Dalen, Geschiedenis van Dordrecht, blz. 309 en vlg., 571 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL Al deze voorbeelden betreffen inrichtingen ten behoeve van het verkeer, den handel en de industrie. Ook in directe behoeften van de burgers werd voorzien. Zoo vermeldt Treub1): ,,De zorg dat het der bevolking bij slechten oogst niet aan het noodige graan zal ontbreken, is bij de gebrekkige verkeersmiddelen van destijds van zoo overwegend algemeen belang, dat in alle steden, — behalve in die groote handelssteden, waar dit gevaar door een uitgebreiden graanhandel wordt weggenomen — het stadsbestuur zelf graankoopman wordt. In overvloedige tijden slaat het aanzienlijke hoeveelheden graan in en bergt deze in zijn stedelijke pakhuizen op, om in tijden van schaarschte het oploopen van den prijs of misschien zelfs den hongersnood tegen te gaan." 2) Met den bloei der steden nam ook de stedelijke behoeften- Tijd der verzorging toe. Blok vermeldt, dat in Leiden sinds 1655 een straat- Republ,e'igeld werd geheven, ingesteld tot geregeld onderhoud der straten, riolen en goten, dat oorspronkelijk door den stadsstratenmaker werd beheerd en verantwoord. Sedert 1675 exploiteerde de stad zelf een bank van leening 3). Het postwezen werd door de stedelijke overheid sinds 1663 verzorgd, terwijl de exploitatie daarvan in 1735 door de stad zelf ter hand werd genomen. Spoedig daarna (1749) kwamen de posterijen echter aan het gewestelijk bestuur der Staten van Holland 4). In Amsterdam werd in 1609 voor rekening en risico der stad de beroemde Amsterdamsche wisselbank opgericht, die tot 1819 heeft bestaan. Wisselbanken bestonden ook te Rotterdam, Delft en Middelburg. In 1611 werd de Amsterdamsche beurs voor den handel opengesteld 5). Vijf steden, Leiden, Franeker, Groningen, Utrecht en Harder- ) De economische politiek der Middeleeuwsche steden in Hoofdstukken uit de geschiedenis der staathuishoudkunde, 4e druk blz. 30. 2) Wellicht generaliseert Treub hier te veel uit een aantal hem bekende gevallen —hij noemt in het bijzonder Utrecht —, wanneer hij spreekt van alle steden behalve de groote handelssteden met een uitgebreiden graanhandel. 3) Blok, Een Hollandsche stad onder de Republiek, blz. 295. 4) T.a.p. blz. 220 en 221. 5) Brugmans, Het staatkundig en maatschappelijk leven der Nederlandsche steden, blz. 365. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL wijk hadden een academie; elders bloeiden athenaea en Latijnsche scholen 1). Nieuwe tijd. Op het terrein, waarop de stedelijke behoeftenverzorging zich tot dusverre had bewogen, bracht de 19de eeuw geen radicale verandering. Integendeel zette de ontwikkeling zich over het geheel in de richting van een steeds betere verzorging voort. Onderhoud en reiniging van de openbare straten en wegen werden verbeterd. De stedelijke overheid trok zich in sterker mate het onderwijs en de verzorging van zieken en hulpbehoevenden aan. Ik noem deze als voorbeelden. In het algemeen gesproken hielden de gemeenten den maatschappelijken vooruitgang op het tot dusver betreden gebied bij. De voortschrijdende techniek opende evenwel de mogelijkheid tot geheel nieuwe gebieden van behoeftenverzorging, zooals gasen drinkwatervoorziening, later tramnetten, telefoonnetten en electriciteitsvoorziening. Reeds voor het leggen van de buizen, rails en kabels was de medewerking van de gemeentelijke overheid vereischt. De gemeenten stonden nu voor de keus of zij zelf den aanleg en de exploitatie ter hand zouden nemen dan wel dit aan particuliere ondernemers zouden overlaten en dezen te dien einde de noodige concessie voor het gebruik van de gemeentelijke straten zouden verleenen. Op deze keus hadden in zeer vele gevallen de heerschende economische inzichten invloed. Deze waren in den aanvang der 19de eeuw bemoeiing van de Overheid met het economische leven niet gunstig gezind. „De 19de eeuw is aangevangen met wantrouwen tegen de Overheid en met enthousiasme van alle auteurs voor de economische vrijheid en voor het individueele initiatief aldus Rist 2). Adam Smith, de vader der liberale economie, achtte, naast de verzekering van de binnen- en buitenlandsche veiligheid, slechts taak van den Staat publieke werken en inrichtingen in stand te houden, wier aanleg of instandhouding nimmer m het belang van een particulier of een kleine groep particulieren zou zijn en 1) Brugmans, t. a. p. blz. 298. 2) Gide et Rist, Histoire des doctrines économiques, 3e druk blz. 486. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL waarvan de baten voor hen de uitgaven niet zouden dekken, hoewel zij dit ruim zouden doen voor een groote gemeenschap. Tegen bedrijfsuitoefening door den Staat is hij streng gekant. Er zijn volgens Smith geen twee naturen, die minder met elkander te vereenigen zijn dan die van ondernemer en regeering *). Zoo zien wij dan ook, dat de eerste gasfabrieken in ons land krachtens concessie tot stand kwamen. Gerritsz2) geeft hiervan een interessant overzicht. In 1826, 1834, 1837, 1839, 1840 enz. werden gemeentelijke concessies voor de stichting van gasfabrieken > verleend. Pas in 1846 stichtte de gemeente Leiden de eerste gemeentelijke gasfabriek. Tegenover 33 gemeenten, die in de I9de en het begin van de 20e eeuw een gasfabriek bouwden, staan niet minder dan 98 gemeenten, die concessie hiertoe aan particuliere ondernemers verleenden. Geleidelijk braken andere economische inzichten zich baan 3). Ook de practische resultaten met gemeentelijk beheer in de gemeenten, die daarbij waren voorgegaan, en de bezwaren van het concessiestelsel, welke zich deden gevoelen, werkten in de richting, dat het gemeentelijk beheer meer en meer veld won op het concessiestelsel4). Zoo gingen van de 98 gemeenten, die een concessie voor de exploitatie van een gasfabriek hadden verleend, tot 1907 reeds 75 er toe over om bij beëindiging van de concessie zelf de exploitatie verder te voeren5). Feitelijk was de strijd tusschen gemeentelijk bedrijfsbeheer en Twintigste concessiestelsel in het begin der twintigste eeuw ten gunste van eeuw' het eerste beslist. Ook verder ontwikkelde zich de gedachte, dat de gemeenten door eigen inrichtingen in behoeften van haar ingezetenen moesten voorzien. Wanneer wij als voorbeeld eens nagaan, welke werkzaamheden de gemeente 's-Gravenhage op eenigerlei wijze tot de hare heeft *) Gide et Rist, t.a. p. blz. 109 en 110. 2) Modern Gemeentebeheer, blz. 522 en vlg. 3) Gide et Rist, t. a. p. blz. 488 en vlg. 4) In hoofdstuk II wordt de strijd tusschen gemeentelijk bedrijfsbeheer en concessiestelsel uitvoerig besproken. 5) Gerritsz, t.a. p. blz. 525. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL gemaakt, dan verkrijgen wij een bont, doch vrij volledig overzicht van wat een moderne groote gemeente in ons land al rekent, dat zij zelf voor haar burgers moet verrichten. Naast de zorg voor wegen, bruggen en vaarten is gekomen die voor afvoer van water en vuil door middel van riolen. Voor de aanwezigheid van openbare vervoermiddelen als trams en autobussen heeft de gemeente zorg gedragen. De gemeente beheert markten en havens. Zij heeft een eigen telefoondienst. Met haar vele inrichtingen van onderwijs acht de gemeente haar taak op het gebied der volksontwikkeling niet geëindigd. Zij beheert daarnaast musea, een schouwburg, school- en kindertuinen. De gemeente heeft een geneeskundigen dienst, eigen ziekenhuizen, een apotheek, een keuringsdienst van waren, een algemeene begraafplaats. Tot het gebied der gezondheidszorg behooren ook haar bad- en zweminrichtingen, haar sport- en speelterreinen en op ander plan haar duinwaterleiding en haar openbaar slachthuis. De volkshuisvesting dient zij met het bouw- en woningtoezicht, de gemeentelijke woningcomplexen, het grondbedrijf der gemeente, een gemeentelijke hypotheekbank en haar aanleg van plantsoenen en parken. Andere sociale belangen worden verzorgd door den dienst van maatschappelijk hulpbetoon, de arbeidsbeurs, het bureau voor beroepskeuze en de bank van leening. 4 De gemeente heeft eigen gas- en electriciteitsfabrieken. Ook kleinere gemeenten hebben veelal, zij het in mindere mate dan haar grootere zusters, de verzorging van vele belangen op zich genomen. Verdere Als geheel gezien heeft derhalve de dienende functie van de ontwikkeling. , . . .. . .. gemeente tot dusver een voortdurende ontwikkeling vertoond en wel in de richting van eigen verzorging van de te behartigen belangen. Uiteraard is niet zeker of deze ontwikkeling zich in de toekomst verder zal voortzetten. Afwijking daarvan op twee wijzen lijkt voorshands mogelijk. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL Ook wanneer de gemeenten het haar taak achten maatregelen te treffen tot voorziening in behoeften harer ingezetenen, is niet de eenige weg daartoe, dat zij zelf de inrichting en exploitatie van een daartoe strekkenden dienst ter hand nemen. Zij zouden dit kunnen overlaten aan particulier initiatief, dat uit commercieele of ideëele overwegingen spruit, terwijl de gemeenten zich tot het geven van steun en het houden van toezicht zouden beperken. Van een dergelijken terugkeer tot een vroegere étappe op den weg naar de gemeentelijke exploitatie — zoo moet zulk een stap in het licht van de tot dusver normale ontwikkeling wel worden gezien is een enkel voorbeeld aan te wijzen. Algemeen zal, naar het mij voorkomt, dit verschijnsel niet worden. Ten tweede kunnen verschillende oorzaken leiden tot centralisatie of concentratie van de behoeftenvoorziening en daardoor de gemeenten op zich zelf een minder belangrijke plaats hierbij doen vervullen. Tendenties hiertoe zie ik wel aanwezig, ik wijs hier als voorbeeld slechts op de geleidelijke naasting van de plaatselijke telefoonnetten en op de ontwikkeling van de electriciteitsvoorziening, die meer en meer in handen van provinciale bedrijven komt te liggen. Dit onderwerp wordt in het laatste hoofdstuk behandeld. Ook indien deze tendenties zich in de naaste toekomst verder zouden voortzetten, zoo zou toch het eigen gemeentelijk beheer van inrichtingen ten behoeve van haar ingezetenen wel van zooveel beteekenis blijven, dat de problemen, welke het doet rijzen, alleszins waard zijn bestudeerd te worden. § 2. Afbakening van bedrijven en diensten De dienende taak van de gemeente, waarvan aard en omvang in de vorige paragraaf zijn aangegeven, wordt ten uitvoer gelegd door de gemeentelijke diensten en bedrijven. Dit boek handelt over de gemeentelijke bedrijven en het is dus noodig tusschen beide, tusschen diensten en bedrijven tot een afbakening te komen. Wij zijn geneigd een onderscheiding in de Gemeentewet te Onderscheizoeken. ding volgens De Gemeentewet doet echter niet één, doch twee criteria aan meentewet. de hand, een formeel en een materieel criterium en deze dekken HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL elkaar niet. Van formeelen aard is de onderscheiding, die kan worden gemaakt naar gelang voor een tak van dienst al dan niet toepassing is gegeven aan het bepaalde in art. 252, eerste lid der wet, d. w. z. of al dan niet aan een tak van dienst administratieve zelfstandigheid is geschonken. Voordat in 1931 artikel 252 in de wet kwam, was sinds 1909 practisch hetzelfde formeele criterium aanwezig bij de toepassing van artikel 114èrs (oud). De wet schrijft evenwel niet voor, dat de administratieve zelfstandigheid alleen aan bedrijven kan worden gegeven. Er zijn dan ook toepassingen bekend, die diensttakken betreffen, welke zeker buiten het terrein van het onderwerp van dit boek vallen. Ik noem hier slechts diensten van werkloosheidsvoorziening, brandweer, onderwijs, waaraan m een enkele gemeente de formeele „bedrijfs'Vorm van artikel 252 der Gemeentewet is gegeven. Dit formeele criterium is daarom niet geschikt om een inzicht in de grenzen van het terrein te verkrijgen. Een materieel criterium geeft de Gemeentewet in artikel 275. Daar wordt een tegenstelling gemaakt tusschen de in lid 1 bedoelde heffingen wegens het gebruik of genot van voor den openbaren dienst bestemde gemeentewerken, bezittingen of inrichtingen en wegens door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, de zoogenaamde retributies, en de in lid 2 genoemde betaling, welke de gemeente eischt als exploitante van bedrijven. Als voorbeelden van bedrijven worden dan genoemd gasfabrieken, electriciteitswerken, ondernemingen van vervoer, telefoon en waterleidingen. De tegenstelling mag op het eerste gezicht niet ongegrond schijnen, bij nader onderzoek blijkt zij scherpte te missen. Zij is kennelijk gebaseerd op de gedachte, dat de aard van de in de twee eerste leden der wetsbepaling genoemde inrichtingen geheel uiteen loopt. Dat is niet het geval. Onder de werking van het eerste lid vallen bijvoorbeeld de heffingen voor het gebruik van havens, dokken, veren en hallen en economisch is het verschil daarvan met de in het tweede lid genoemde „bedrijven" niet groot. Ik zou naar mijn meening het terrein te veel beperken, indien ik a priori dergelijke inrichtingen buiten beschouwing liet. Onderschei- Zoomin het formeele als het materieele criterium der Gemeente- dingen naar HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL wet geven derhalve m. i. een bevredigend richtsnoer. Om tot een den aard der betere indeeling te geraken zal, onafhankelijk van de wet, de aard Va" van de takken van gemeentelijke belangenverzorging moeten worden onderzocht. De onderscheidingen, die hierop gebaseerd zijn, loopen echter ook uiteen. Niet ongebruikelijk is die, welke ik ontleen aan de beschrijving van „het organisme eener groote stad" door Mr. P. Droogleever Fortuijn *). Onderscheiden worden de gemeentebedrijven „die een bepaald product leveren aan haar afnemers of bepaalde diensten bewijzen aan hen, die daarvan gebruik willen maken" van de „gemeentelijke diensttakken, welke óf met de verzorging van een deel van de taak, welke de gemeente tegenover de burgerij op zich heeft genomen, zijn belast, öf wel een zuiver huishoudelijke functie in het gemeentelijk organisme hebben te vervullen". Vrij gangbaar is ook de definitie, die als gemeentebedrijf slechts beschouwt ondernemingen, die als zij niet door een gemeente werden beheerd, ook bedrijven zouden heeten 2). Beide onderscheidingen zijn aanvechtbaar. Zij laten bijvoorbeeld toe een gemeentelijk ziekenhuis tot de bedrijven te rekenen, terwijl dit in het algemeen niet als zoodanig zal worden beschouwd. Fuchs 3) onderscheidt de „Gemeindebetnebe" in „Unternehmungen" en „Anstalten" al naar de exploitatie het maken van winst beoogt of dit oogmerk ontbreekt. Deze onderscheiding komt ongeveer overeen met die in „Ueberschusz-" en „Zuschuszbetriebe", inrichtingen, wier exploitatie een overschot laat dan wel een bijdrage uit de andere middelen der gemeente vordert. Fuchs erkent, dat de grenzen tusschen beide groepen niet scherp zijn en dat dikwijls een compromis tusschen beide aanwezig is. Ried 4), die niet alleen gemeentelijke ondernemingen, doch ook Onderschei- ding in *) Amsterdam. 1923, blz. 71. ) Zie Van Poelje, De Nederlandsche Gemeente, 1921 deel I, blz. 124. Zelf aanvaardt deze schrijver het formeele criterium van de aanwijzing als bedrijf. 3) Artikel ,,Gemeindebetriebe" in het Handwörterbuch der Kommunalwissenschaften. In denzelfden geest Mittelstaedt en Schrader, Das stadtische Haushaltswesen nach Form und Inhalt, 1928, blz. 200 en vlg., en Sperlich, Zum Recht der Gemeindebetriebe, 1931, blz. 40 en vlg. 4) Organisation und Verwaltung öffentlicher Unternehmungen, Weenen, 1914, blz. 34 en 35. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL aan den Staat toebehoorende bedrijven en diensten behandelt, maakt een indeeling in drie groepen, 1 °. Erwerbsunternehmungen, 2°. anstaltliche Unternehmungen, 3°. gemeinniitzige Unternehmungen. De eerste en de derde groep staan scherp tegenover elkaar: bij de ondernemingen van de eerste soort wordt het maken van winst beoogd, de derde groep dient slechts de verzorging van algemeene of sociale belangen zonder winst na te streven. Tusschen beide groepen bevindt zich die der anstaltliche Unternehmungen, die vóór alles de verzorging van algemeen-economische of van staatsbelangen ten doel hebben, doch daarnaast een goede rentabiliteit van het daarin belegde kapitaal nastreven. De wijze, waarop Ried de verschillende soorten ondernemingen bij deze drie groepen onderbrengt, is zeker niet passend voor de Nederlandsche verhoudingen. Zoo rekent hij tot de Erwerbsunternehmungen (naast brouwerijen, mijnen en lucifersfabrieken) gas- en electriciteitsbedrijven en badhuizen, die ten onzent beter onder de tweede en de derde groep zouden worden gerubriceerd. De indeeling zelf acht ik echter van veel waarde. Het criterium „aanwezigheid van winstoogmerk" is zeker voor een onderscheiding van belang, doch niet voldoende. De indeeling van Ried erkent daarenboven de in de practijk zoo veel voorkomende tusschenvormen, waarbij naast het behartigen van een algemeen belang, dat het hoofddoel is, getracht wordt een gunstige rentabiliteit te bereiken. Een op hetzelfde beginsel berustende indeehng, die mij echter voor de Nederlandsche toestanden nog meer bevredigend voorkomt, maakt Jürgen Brandt in zijn „Die wirtschaftliche Betatigung der öffentlichen Hand" l). Hij onderscheidt Erwerbsbetriebe, Versorgungsbetriebe en Anstalts- oder Wohlfahrtsbetriebe. De Erwerbsbetriebe beoogen voornamelijk het maken van winst. De derde groep wil in hoofdzaak algemeene en sociale belangen dienen. De tweede groep staat tusschen beide in, zij wil in algemeene behoeften voorzien en daarnaast zoo mogelijk haar onkosten dekken. Als voorbeelden van Versorgungsbetriebe (de tweede groep) noemt Brandt gas-, water- en electnciteitswerken, onder de Anstalts!) Jena 1929, blz. 12—16. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL oder Wohlfahrtsbetriebe vallen ziekenhuizen, musea en scholen. Hij erkent echter, dat de grens vaak moeilijk is te trekken x). Uitgaande van deze indeeling zou ik als „bedrijven" willen Hier gekozen beschouwen die takken van dienst, welke onder de eerste twee d;ng groepen vallen, dus bij wier exploitatie voornamelijk winst wordt beoogd of althans naar rentabiliteit wordt gestreefd. Van de bedrijven vallen naar mijn meening de meeste onder de tweede groep: primair is de verzorging van bepaalde algemeene behoeften, secundair het bereiken van een gunstig financieel resultaat. Daartoe reken ik gas-, water- en electriciteitsbedrijven, telefoondiensten, openbare slachthuizen, girodiensten en spaarbanken, vervoerondernemingen, havens, dokken, veren, gronden woningbedrijven enz. Of practisch een verlies wordt geleden, is voor de onderscheiding niet van beteekenis. Het streven naar rentabiliteit is beslissend. Gemeentebedrijven, die uitsluitend het maken van winst beoogen, zijn er slechts weinige. Min of meer toevallig kunnen zij bestaan als een bezit, dat zoo rendabel mogelijk wordt gemaakt. Zoo kunnen gemeenten boerderijen beheeren of gronden ontginnen uitsluitend om inkomsten te verwerven. Inrichtingen, waarbij bewust niet naar rentabiliteit wordt ge- Diensten, streefd, zijn als diensten te beschouwen. Als voorbeelden kunnen worden genoemd ziekenhuizen, scholen, musea, schouwburgen, sport- en speelterreinen, bad- en zweminrichtingen, reinigingsdiensten, keuringsdiensten van waren. Het is duidelijk, dat het ontbreken van het rentabihteitsstreven niet beteekent, dat bij het beheer van deze diensten het economisch beginsel, het verkrijgen van het grootst mogelijke nut met het geringst mogelijke offer, niet in acht zou worden genomen. Ook bij deze inrichtingen zal zooveel mogelijk efficiency moeten worden betracht. Rentabiliteit zal echter niet kunnen worden verkregen, indien de inrichtingen aan haar doel willen beantwoorden, en *) Een indeeling in drieën geeft ook Liefmann, Die Unternehmungsformen, 1923, blz. 120 en vlg. Hij onderscheidt öffentliche Anstalten, Wirtschaften en Unternehmungen. Gas- en electriciteitswerken acht hij een overgang tusschen öffentliche Wirtschaften en U nternehmungen. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL daarom kan gezegd worden, dat bij het beheer van deze inrichtingen wel een streven naar efficiency, doch niet een streven naar rentabiliteit aanwezig is. Dit streven naar efficiency kan, zooals wij later zullen zien, leiden tot het kiezen voor diensten van den formeelen bedrijfsvorm der Gemeentewet. Inrichtingen Twijfel omtrent de rubriceering kan nog bestaan ten aanzien ten dienste vsn 1**1 1* 11 1 * *1* i c 1**1 de gemeente- van gemeentelijke diensttakken, die uitsluitend or voornamelijk huishouding. Voor de gemeente en niet voor particulieren werken, zooals een stadsdrukkerij, een gemeente-apotheek en wellicht ook een dienst van gemeentewerken. Zij verrichten werkzaamheden in hoofdzaak voor andere diensttakken, bij wier beheer niet naar rentabiliteit wordt gestreefd. Soms worden de kosten van hun exploitatie rechtstreeks ten laste van deze diensttakken gebracht, dan missen zij de noodige administratieve omlijndheid, waarbij de aard van hun beheer nader zou kunnen worden onderzocht. De omstandigheid, dat deze inrichtingen diensten presteeren, welke de gemeente ook van particuliere ondernemers zou kunnen verkrijgen, leidt er echter wel toe, dat zij als bedrijven worden geconstrueerd, die weliswaar slechts de gemeente en hare instellingen tot afnemers hebben, doch die bij hun eigen beheer naar rentabiliteit hebben te streven. Wordt dit streng doorgevoerd, aldus, dat de prijzen, die aan de gemeente in rekening worden gebracht, overeenkomen met die, welke particuliere ondernemers zouden vorderen, dan zijn deze inrichtingen ook als bedrijven te beschouwen. De verleiding is echter groot om in plaats van deze de werkelijke kostprijzen van de diensten in rekening te brengen. Hiermede wordt de rentabiliteit automatisch bereikt, doch de kans is groot, dat het dan slechts een kunstmatige rentabiliteit is. In die gevallen acht ik een werkelijk rentabiliteitsstreven niet aanwezig en de inrichting kan dan niet den toets der bedrijfsdefinitie doorstaan. Zij is een dienst, al dan niet in den formeelen bedrijfsvorm. De gemeentebedrijven, zooals zij in deze paragraaf gedefinieerd zijn, vormen het hoofdonderwerp van dit boek. Naar twee zijden HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTE! wil ik de grens echter niet te scherp trekken. Waar de problemen voor bedrijven en diensten gelijk zijn — en dat is vooral bij vragen van organisatie — worden, zoo vaak hiertoe aanleiding is, de diensten niet buiten beschouwing gelaten. Voorts verdient het gebruik van den formeelen bedrijfsvorm voor takken van dienst, die materieel geen bedrijven zijn, de noodige aandacht. Deze zijn nog in twee groepen te onderscheiden. De eerste groep is die van de diensten, waarvoor artikel 252, Diensten m eerste lid der Gemeentewet is toegepast. Hierdoor wordt op natuur- bedrijfsvorm, lijke wijze een afzonderlijke financieele administratie — bijna steeds naar de beginselen der commercieele boekhouding — verkregen. Dit kan van nut zijn om een zuiverder inzicht te verkrijgen in de resultaten van het beheer en daardoor ten goede komen aan het streven naar efficiency. Bij de diensten, welke in het bijzonder voor de gemeente zelf werken, kan de afzonderlijke financieele administratie gekozen zijn om een juistere verdeeling van de kosten van den dienst over de verschillende onderdeelen der gemeentehuishouding te bereiken. De formeele bedrijfsvorm kan voorts worden gebezigd om voor Fondsen, de zgn. fondsen, bepaalde onderdeelen van de gemeentelijke financiën, een afzonderlijk overzicht te verkrijgen. Inrichtingen zijn dit uiteraard niet en ook „takken van dienst" kan men ze slechts oneigenlijk noemen. De behoefte om van zekere gedeelten der financiën een afzonderlijke boekhouding te voeren doet zich echter in de practijk voor en dit heeft wel geleid tot het kiezen van den bedrijfsvorm. Ik meen, dat het niet juist zou zijn in een Nederlandsch boek over gemeentebedrijven buiten beschouwing te laten de mogelijkheden, welke de bedrijfsvorm der Gemeentewet ook buiten het terrein der eigenlijke bedrijven biedt. Op de vragen, welke beide groepen formeele bedrijven opleveren, kom ik dus in latere hoofdstukken terug. § 3. Overzicht van de bestaande gemeentebedrijven De gemeentebedrijven kunnen wij naar de in de vorige paragraaf gemaakte indeehngen onderscheiden in bedrijven in materieelen HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL en bedrijven in formeelen zin. De twee groepen vallen voor een groot deel samen. Organisatie- Aan de gemeentebedrijven in materieelen zin is namelijk meestal bedrijven in de formeele bedrijfsvorm van artikel 252 der Gemeentewet gegeven, mateneelen waardoor zij administratieve zelfstandigheid hebben verkregen. Ook op andere wijze kan deze administratieve zelfstandigheid zijn bereikt, nl. doordat voor het gemeentebedrijf een privaatrechtelijke organisatievorm, die van de naamlooze vennootschap of de stichting is gekozen. Voor bedrijven van meer dan een gemeente, gemeenschappelijke bedrijven, is (behoudens een enkele mij bekende uitzondering, waarvan de juridische gegrondheid moet worden betwijfeld) artikel 252 der Gemeentewet niet toegepast. Hun administratieve zelfstandigheid bezitten zij krachtens een publiekrechtelijken of privaatrechtelijken organisatievorm. Tenslotte dienen nog te worden genoemd die gemeentebedrijven in materieelen zin, die op geen enkele wijze administratieve zelfstandigheid hebben verkregen. Als voorbeelden zijn te noemen havens, veren e. d., wier financieel beheer vaak niet afzonderlijk van dat der gemeentehuishouding wordt gevoerd. Is hierdoor het streven naar rentabiliteit practisch onmogelijk, dan zijn deze inrichtingen niet als bedrijven te beschouwen. Indien echter het rentabiliteitsstreven hierbij niet wordt uitgesloten, zoo kan toch het ontbreken van een afzonderlijk financieel beheer daaraan niet bevorderlijk worden geacht1). Statistisch Omtrent soorten en aantallen der gemeentebedrijven zijn nauw- bedrijven Va" keurige statistische gegevens slechts beschikbaar voor die bedrijven, waarvoor waarvoor artikel 252 der Gemeentewet is toegepast, dus voor de toegepast^ 'S bedrijven in formeelen zin (al dan niet tevens in materieelen zin). Aan de Statistiek der Gemeentefinanciën 1937 2) ontleen ik te dien aanzien de volgende gegevens. In totaal waren er op 1 Januari 1937 1056 bedrijven in den zin van artikel 252 der Gemeentewet. 1) Zie Leppink, De Gemeentefinanciën, 2e druk blz. 121, die als voorbeelden ook kleine electriciteitsdistributiebedrijven noemt. 2) Samengesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek, blz. XXX tot XXXII. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL „Bij vergelijking van het totaal aantal bedrijven met het totaal aantal gemeenten blijkt, dat in de grootere gemeenten, naar verhouding, belangrijk meer bedrijven voorkomen dan in de kleinere gemeenten. Terwijl in de groep gemeenten boven 100.000 inwoners op 1 Januari 1937 gemiddeld per gemeente 16 bedrijven voorkomen, wordt in de kleinste groep gemiddeld 1 bedrijf in ruim 6 gemeenten aangetroffen. Van de 1056 gemeenten waren er 603 gemeenten, waarin, volgens de begrootingen voor 1937, geen bedrijven voorkwamen, die als zelfstandige instelling werden beheerd. Van deze 603 gemeenten behoorden er 7 tot de groep van 10.001—20.000, 49 tot de groep van 5.001 10.000, 221 tot de groep van 2.001—5.000 en 326 tot de groep beneden de 2.001 inwoners. Het aantal electnciteitsbednjven is het sterkst verminderd, n.1. van 305 op 1 Januari 1932 tot 245 op 1 Januari 1937. In hoofdzaak is deze daling het gevolg van het overnemen van gemeentelijke bedrijven door provinciale electriciteitsbedrijven. Ondanks deze groote vermindering is van alle bedrijven het aantal electriciteitsbedrijven op 1 Januari 1937 nog het grootst, daarop volgen in belangrijkheid de gas- (183), waterleiding- (154), grond- (114) en woningbedrijven (110), slachthuizen of -plaatsen (60), keuringsdiensten van vee en vleesch (54), openbare werken (52) en reini- — gingsdiensten (51). Het aantal dier bedrijven is telkens tusschen haakjes vermeld. Op I Januari 1937 bleken er in totaal 81 verschillende soorten van bedrijven voor te komen, waarvan 30 slechts eenmaal en 15 bedrijven slechts tweemaal." Van de bedrijven op I Januari 1937 noem ik nog de volgende soorten, waarbij hun aantal wederom tusschen haakjes is vermeld: bedrijven, die van fabels gebruik maken: telefoonbedrijven (3), radiodistributiebedrijven (11). bedrijven, verband houdende met het verkeer: trambedrijven (7), autobussenbednjven (2), veerbednjven (6), havenbedrijven (10), vliegterreinen (2). marktbedrijven enz.: marktbedrijven (7), vischafslagen (4), vischhal (1), eierveiling (I), handelsinrichtingen (2), entrepots (2). Simons - Gem.-Bedr. 2 HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL banken enz.: hypotheekbanken (9), spaar- en/of voorschotbanken (8), banken van leening (7), stortings- en /of ophaaldiensten (14), girokantoren (3). bedrijven van cultureelen en socialen aard: schouwburgen (3), sportterreinen (9), bad- en zweminrichtingen (27). hygienische diensten: keuringsdiensten van waren (12), ontsmettingsdiensten (9), ziekenhuizen (6). bedrijven tot beheer van gemeentelijke eigendommen: ontginningsbedrijven (6), land- en tuinbouwbedrijven (4), boschbedrijven (4), exploitatie van bezittingen (2), grindbedrijven (2), veenbedrijf (1), zandbedrijf (1), zeegrasexploitatie (1). Bij deze laatste groep kunnen ook de als bedrijf georganiseerde centrale boekhoudingen (10) worden ondergebracht. HOOFDSTUK II ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF EN BEGRENZING TEN AANZIEN VAN HET OVERIGE ECONOMISCH LEVEN § 1. Oorzaken van het ontstaan van gemeentebedrijven In het vorige hoofdstuk bepaalden wij de plaats van het gemeentebedrijf in het gemeentelijk bestel. Wij zagen het daar binnen het kader van de dienende taak der gemeente. Deze dienende taak was in omvang en samenstelling niet steeds gelijk, doch als tendentie vertoonde zij een bijna ononderbroken ontwikkeling, waarmede die van het gemeentebedrijf als onderdeel gepaard ging. Deze algemeene kenschetsing van den ontwikkelingsgang is niet voldoende om het ontstaan en den groei van het gemeentebedrijf te verklaren. Zij geeft slechts het raam aan, waarbinnen nader aan te wijzen krachten dit ontstaan en dezen groei veroorzaakt hebben. Ried :) wijst voor de verklaring van het ontstaan van openbare Technische ondernemingen in de 19e en 20e eeuw op de technische ontwikke- °|ntwikl Jie de Regeering bij nota van wijziging van het ontwerp, dat tot de wetswijziging van 1931 leidde, voorstelde. Het lidmaatschap van den Raad zou ook onvereenigbaar worden met de betrekkingen van bezoldigde bestuurders van of personen in dienst van vereenigingen, die beoogen de geldelijke belangen van het personeel in dienst der gemeente bij het gemeentebestuur voor te staan, de zgn. „vrijgestelden". Ook de Staatscommissie-Oppenheim had dit in haar ontwerp voorgesteld. Prof. Van der Pot betoonde zich hiervan een voorstander, toen hij schreef2): „De onderwerpelijke personen zijn niet op hun plaats in lichamen, die deze belangen zoo zuiver en onpartijdig mogelijk tegenover andere belangen der plaatselijke gemeenschap hebben af te wegen. Daarmede is ten nadeele van deze functionarissen of van het nut en belang van hun arbeid natuurlijk niets gezegd, maar wie vandaag pleitbezorger is in een zaak, behoort daarvoor niet morgen als rechter te zitten. Het denkbeeld om de 1) ] Jet passieve kiesrecht, de benoembaarheid tot Raadslid, missen zij reeds ingevolge artikel 25 letter ƒ en laatste alinea der Gemeentewet. 2) Oppenheim-v. d. Pot, Het Nederlandsch Gemeenterecht, 1928, deel I blz. IL\ ILL. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF uitsluiting tot hen uit te breiden moet onvoorwaardelijk worden toegejuicht." De Tweede Kamer verwierp echter het voorstel ')• Tenslotte kan ook verscherping van de wettelijke bepalingen nopens het kiesrecht achterwege blijven, mits de politieke partijen zelve het zich tot plicht rekenen verkeerden invloed van werknemers der gemeente van zich te houden. Aan den anderen kant kan het euvel worden aangepakt door de Regeling regeling van de materieele positie der gemeentelijke werknemers de^werk-"6 buiten de gemeentelijke politieke sfeer te brengen. nemers buiten Practisch is dit voor een groot deel bereikt door het hiervoor reeds genoemde toezicht en ingrijpen van de Regeering krachtens de artikelen 125 en 126 der Ambtenarenwet 1929. Zooals deze bepalingen thans worden toegepast, moeten de gemeenten zich bij het vaststellen van salarissen voor hun ambtenaren en van de loonen hunner arbeiders richten respectievelijk naar het Rijkssalaris- en naar het plaatselijk loonpeil. In deze richting gaat ook het streven van een aantal groote gemeenten om het georganiseerd overleg over de arbeidsvoorwaarden hunner werknemers gemeenschappelijk te gaan voeren. 13 gemeenten met meer dan 40.000 inwoners hebben hiertoe krachtens een gemeenschappelijke regeling een bureau en een centraal orgaan van georganiseerd overleg gesticht 2). In Duitschland — ik heb het oog op de periode vóór het tegenwoordige régime, dus vóór 1933, — was de ontwikkeling nog verder voortgeschreden. Daar werden de arbeidsvoorwaarden voor de arbeiders in gemeentelijke bedrijven in hoofdzaak beheerscht door collectieve arbeidsovereenkomsten, waarbij de Duitsche gemeenten, samenwerkend in speciaal gemeentelijke werkgeversbonden, door middel van deze bonden en niet afzonderlijk contracteerden 3). Uit het bovenstaande moge blijken, dat men tegenover het gevreesde gevaar niet machteloos staat. Het kan worden vermeden *) Zie Kooiman, Parlementaire geschiedenis herziening gemeentewet 1931 blz. 74 en 75. 2) Zie de regeling in het jaarverslag 1933 der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, blz. 176. 3) Zie Breedveld, De Gemeente als werkgeefster, Amsterdam 1934 blz. 37 en vlg. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF door de politieke partijen zelf, door de gemeentebesturen, n.1. door de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden buiten de politieke sfeer te brengen, of tenslotte door een ingrijpen van de Rijksoverheid als krachtens de bepalingen der Ambtenarenwet. Waar de wil tot het zuiver houden van kiesrecht en volksvertegenwoordiging bestaat, kan veel worden bereikt. Vrees voor Voor een doorwoekeren van politiek bederf tot den ergsten vorm daarvan, corruptie, behoeft naar mijn meening hier te lande in het algemeen niet te worden gevreesd. Darwin heeft voornamelijk het oog gehad op Amerikaansche toestanden van het begin dezer eeuw, waarvan de Nederlandsche toestanden gelukkig zeer veel verschillen. Het euvel der corruptie had daar andere, dieper liggende oorzaken dan het feit, dat gemeenten bedrijven exploiteerden. De corruptie bij het bedrijfsbeheer was slechts een van de verschijningsvormen. Darwin is eerlijk genoeg om te erkennen, dat in de Vereenigde Staten ook bij het verleenen van concessies corruptie gebruikelijk was en dat juist daarom velen daar te lande gemeentelijk bedrijfsbeheer verkozen boven particulier beheer krachtens concessies x). In dit verband zal wellicht de herinnering opkomen aan de een aantal jaren geleden gebleken. gevallen, dat ambtenaren, in het bijzonder van gasfabrieken, steekpenningen van leveranciers der bedrijven hadden aangenomen. Hoe ernstig dit kwaad ook is, het is toch van andere orde dan corruptie, die de gemeentelijke bestuurders zelve zou aantasten, en daarop doelde Darwin in het bijzonder. En op zich zelf beschouwd is bij de steekpenningenzaken wel gebleken, dat het kwaad tenminste even sterk verbreid was in particuliere bedrijven. Maatschappelijk gezien was de reactie bij gemeentelijke bedrijven beter dan die bij particuliere ondernemingen. Bij de eerste een scherp aantasten van het kwaad, dat ook in de toekomst een preventieve werking niet zou missen, bij de particuliere bedrijven in het algemeen een vergoelijken als een usance, die door deze zachte beoordeehng waarschijnlijk niet in onbruik is gekomen. x) T. a. p. blz. 121 en vlg. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Ad 7. Bedrijfsbeheer door een gemeente zou stroever zijn dan Stroefheid van beheer door particulieren 1). JjJ Dit bezwaar acht ik van grootere en meer reëele beteekenis dan beheer, de meeste reeds besprokene. De stroefheid van het gemeentelijk bedrijfsbeheer, die als een nadeel daarvan wordt gevoeld, zou in hoofdzaak te wijten zijn aan twee oorzaken: a. de veelhoofdigheid en in het algemeen de ingewikkeldheid van het bedrijfsbestuur, b. het gebonden zijn bij de bedrijfsvoering aan regels. Een particulier bedrijf wordt bestuurd door één directeur of Veelhoofdigdoor een slechts uit enkele leden bestaande directie. Is boven de bedrijfsbe-C directie een college van commissarissen gesteld, zoo pleegt dit stuur. zich zeer weinig met den dagehjkschen gang van zaken te bemoeien en de leiding practisch geheel aan de directie over te laten. De algemeene vergadering van aandeelhouders (indien de aandeelen al buiten den kring van directie en commissarissen zijn geplaatst) wordt zoo mogelijk volledig buiten het daadwerkelijk bestuur van het bedrijf gehouden. De directie, die door haar positie wel het best met de eischen van het bedrijf bekend is, geniet dus een groote vrijheid in haar bestuur. Haar inzicht kan zij terstond in daden omzetten. Zij kan derhalve de bij wisselende omstandigheden noodige wijzigingen onmiddellijk invoeren, maatregelen, die wenschelijk blijken, terstond nemen. Stel hiertegenover het beheer van een gemeentebedrijf. De directeur heeft de dagelijksche leiding. Zoodra zaken deze dagelijksche leiding te buiten gaan, krijgt hij echter te maken met een of meer van de volgende instanties, het lid van het College van Burgemeester en Wethouders, dat in het bijzonder met de zorg voor het bedrijf is belast, de Commissie van bijstand, het voltallige College van Burgemeester en Wethouders en tenslotte zelfs bij beslissingen, die de financiën betreffen, en bij andere belangrijke beslissingen, met den Raad. Nemen wij bijvoorbeeld het geval, dat de bedrijfsdirecteur de Ingewikkeldaanschaffing van een bepaalde machine noodig acht. Hij zal deze bestuur" ° *) Zie hierbij Gestion des ent reprises publiques et privées aux Pays-Bas, Den Haag, 1929. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF aangelegenheid moeten bespreken met den Wethouder voor de bedrijven; deze zal, indien hij zich met de zienswijze van den directeur vereenigt, de zaak aanhangig maken bij de Commissie van bijstand, die daarover haar advies zal uitbrengen; daarna beslissen B. en W. of zij terzake een voorstel nopens de fmancieele regeling aan den Raad zullen doen; de Raad neemt hierop zijn besluit. Hiermede is de zaak dikwijls nog niet beklonken. Gedeputeerde Staten der provincie zullen aan het besluit van den Raad hun goedkeuring moeten hechten. Behoort de gemeente tot die, welke nog een speciaal toezicht op hun financiën vanwege het Rijk genieten, zoo is het niet onwaarschijnlijk, dat nog eenige Ministers op het besluit hun fiat moeten verleenen. Ik wil het voorbeeld daarmede besluiten en mij niet verdiepen in de uitvoering van het besluit, waarbij meestal ook eenige instanties naast den directeur gemoeid zijn. De geschetste gang van zaken is voldoende om het verschil met het particuliere bedrijf duidelijk te doen uitkomen. De stroefheid in vergelijking met het particuliere bedrijf is uiteraard niet te ontkennen en deze vormt natuurlijk een bezwaar. Lichtzijde van Maar tegenover de schaduwzijde staat ook een lichtzijde. De het bezwaar. gang van zaken bij gemeentelijk bedrijfsbeheer biedt betere kansen voor een rustige overweging van belangrijke zaken dan het particuliere bedrijfsbestuur. De directeur zal niet op grond van vage indrukken en na onvoldoende overdenking voor het bedrijf gewichtige beslissingen kunnen nemen. Hij moet zijn voorstel bij den wethouder en ook bij de volgende instanties kunnen argumenteeren. De vragen en opmerkingen van personen, die zich in de colleges met deze zaak hebben bezig te houden, kunnen tot herziening en verbetering van het aanvankelijke plan leiden. Met een variant op het spreekwoord zou men kunnen zeggen: Haastige spoed is niet altijd goed. Het particuliere bedrijfsleven kent naast de gevallen, waarin snel onbelemmerd handelen tot succes voerde, ook vele déconfitures, die aan overschatting door de leidende personen van mogelijkheden op grond van oogenbliksmdrukken te wijten zijn. Hiertegenover zou ik voorbeelden kunnen stellen van nuchtere overweging in een College van B. en W. of een Raad, ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF die een voor het gemeentebedrijf gunstige wijziging van een directeursvoorstel ten gevolge hadden. Soms is ook het gemeentebedrijf soepeler. Tegenover zijn minder snelle beslissingsmogelijkheid staat, dat het gemeentebedrijf vaak door zijn gemakkelijker financiering maatregelen kan nemen, welke het particuliere bedrijf niet aankan of aandurft. Bezien wij thans de tweede oorzaak van stroefheid in het gemeen- Gebondenheid telijke bedrijfsbeheer: het gebonden zijn bij de bedrijfsvoering aan aan rege's' regels. De regels, volgens welke een beslissing inzake het bedrijfsbeheer tot stand komt, bespraken wij reeds hierboven. Overigens komen als regels, die de bedrijfsvoering binden, in aanmerking de regeling van de tarieven en de regeling van de rechtspositie van het personeel. Een gemeentebedrijf kan niet willekeurig afwijken van de door Gebondenden Raad of B. en W. vastgestelde tariefsregeling. Het zou niet tar;even aangaan aan twee gebruikers, die ten opzichte van het bedrijf in gelijke omstandigheden verkeeren, verschillende bedragen in rekening te brengen. De nadruk moet hier echter vallen op de gelijke omstandigheden. De moderne bedrijfstarieven laten in het algemeen een vérgaande differentiatie toe naar gelang van soort en quantiteit van het gebruik der afnemers van het bedrijf. Voor afnemers met een groot verbruik bevatten de algemeene regels meestal geen bindende tarieven. Aan de bedrijfsdirectie, eventueel aan B. en W. wordt overgelaten van geval tot geval in overleg met den aspirant-afnemer contractueel het tarief te regelen. Ik meen daarom niet, dat in de practijk de gemeentelijke bedrijfsvoering belemmerd wordt door te stringente tariefsregelingen. Wellicht is de vrijheid voor een gemeentelijk bedrijf nog grooter dan die voor een geconcessioneerd particulier bedrijf. Meestal stelt de concessie regelen, waaraan de tarieven moeten voldoen, en waakt zij tegen ongelijke behandeling, de zgn. discriminatie. Bedenkt men, dat de concessievoorwaarden voor zeer vele jaren tevoren worden vastgesteld, dan is het duidelijk, dat de tariefsvaststelling en -hanteering bij het geconcessioneerde bedrijf soms tot schade van de bedrijfsvoering stroever moet verloopen dan bij het gemeentelijk bedrijf. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Rechtspositie De regeling van de rechtspositie van het personeel zal bij een personeel. gemeentebedrijf inderdaad voor de bedrijfsleiding veel meer bindend zijn dan die bij een particulier bedrijf. Een directeur van een gemeentebedrijf heeft minder vrijheid leden van het personeel te straffen en zelfs te ontslaan dan waarover de leiding in een particulier bedrijf pleegt te beschikken. Ook zal in het gemeentelijk bedrijf waarschijnlijk streng de hand worden gehouden aan bepalingen nopens werkuren, vergoedingen voor overwerk, verlofdagen. In een particulier bedrijf zal binnen het raam van de arbeidswetgeving meer aan de bedrijfsleiding zijn overgelaten en deze kan dan meer rekening houden met de eischen van de exploitatie. Voor een deel bijvoorbeeld wat de ontslagbevoegdheid betreft, mag de vraag worden gesteld of een minder vrije, meer aan regels gebonden behandeling van den werknemer niet algemeen wenschelijk zou moeten worden geacht. Overigens verwijs ik naar het hierboven sub 3°. besprokene: de gemeente streve er naar een goed werkgeefster te zijn, doch hoede zich voor uitwassen. In de toepassing van de rechtspositieregeling worde gestreefd naar rechtvaardigheid, doch sentimentaliteit vermeden. Beperking van Ad 8. Volgens dit laatste aan Darwin ontleende bezwaar zou de bedri'fs ... voering'tot het het gebied van een gemeente vaak te klein zijn voor een economische gemeentelijk bedrijfsvoering. Een particulier bedrijf zou zich van de grenzen der gemeenten niets behoeven aan te trekken, terwijl een gemeentebedrijf aan de grens der eigen gemeente halt zou moeten houden. Darwin vult het bezwaar aan met een beschouwing over de moeilijkheden, die hetzij een gemeenschappelijk beheer door meer gemeenten van één bedrijf, hetzij de uitoefening van een bedrijf door een gemeente in een andere zou ondervinden door onvoldoend vlotte samenwerking en competentiestrijd. Het is zeker, dat aan de meest economische verzorging van een gebied, dat grooter is dan één gemeente, in den weg kan staan het onoverschrijdbaar zijn van gemeentegrenzen. Ik laat nu echter daar, of dit bezwaar destijds in Engeland, uit welken tijd en welk land Darwin eenige voorbeelden geeft, van die beteekenis was als de schrijver het doet voorkomen. Voor Nederlandsche toestanden ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF heeft het naar mijn meening weinig te beteekenen. Zelfs bij het ontbreken van een behoorlijke regeling van gemeentelijke samenwerking, die pas in 1931 in de wet is gekomen, heeft de practijk zich op velerlei wijzen weten te redden om het verzorgingsgebied van gemeentebedrijven meerdere gemeenten te doen beslaan. Overeenkomsten tot levering engros, concessies aan andere gemeenten, gemeenschappelijk bedrijfsbeheer in publiek- of privaatrechtelijken vorm zijn in zoo grooten getale aanwezig, dat niet in ernst kan worden volgehouden, dat hier te lande het gemeentelijke bedrijfsbeheer tegenover het particuliere gehandicapt zou zijn door de engheid van het verzorgingsgebied. Trekken wij uit de beschouwing van de voor- en nadeelen Slotsom ten van geconcessioneerd beheer en gemeentelijk bedrijfsbeheer een ^me'entelijke slotsom, dan moet deze naar mijn meening ten gunste van het exploitatie, gemeentelijk beheer uitvallen. De bezwaren van het concessiestelsel bleken meer gefundeerd, van meer reëelen inhoud dan die, welke tegen gemeentelijke bedrijfsexploitatie werden aangevoerd. En wat ik vooral van belang acht, is, dat de voornaamste bezwaren tegen het concessiestelsel daaraan inhaerent zijn. Het op den voorgrond staan van het winstoogmerk bij den in monopoliepositie geplaatsten concessionaris, de onmogelijkheid concessies zoo te redigeeren, dat zij voor den geheelen duur der concessie een bevredigende voorziening zonder moeilijkheden en geschillen waarborgen, zijn niet weg te nemen. Daartegenover zijn de bezwaren tegen het gemeentelijk beheer, welke eenigszins steekhoudend waren, n.1. die inzake de regeling der arbeidsvoorwaarden van het personeel en de stroefheid van het bedrijfsbeheer, niet noodzakelijk aan de gemeentelijke exploitatie verbonden. Zij betreffen de organisatie van het bedrijfsbeheer en naar wij bij de bespreking van deze bezwaren reeds zagen, kan op verschillende wijzen, door hiermede bij de regeling van de organisatie rekening te houden, aan deze bezwaren worden tegemoetgekomen. Daarop kom ik in latere hoofdstukken nog terug. Simons - Gem.-Bedr. 5 ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Het bezwaar van de stroefheid van het beheer is wellicht niet geheel te ondervangen en het is van belang dit in het oog te houden bij het bepalen van een grens voor de gemeentelijke eigen exploitatie. In de volgende paragraaf wordt dit punt behandeld. Ontwikkeling De ontwikkeling in de practijk is met deze conclusie in overpractijk eenstemming geweest. Hierboven vermeldde ik reeds, hoe de gemeente Amsterdam nog in de vorige eeuw aan de door haar verleende concessies een einde heeft gemaakt en zelf het beheer der openbare nutsbedrijven ter hand heeft genomen. Aan de overneming in gemeentelijk beheer is de naam van Mr. M. W. F. Treub, destijds wethouder van Amsterdam, terecht verbonden. Doch zooals P. L. Tak in De Kroniek van 18 Juni 1899 opmerkte, „de kwaliteiten, die Treub tot zijn invloedrijke positie brachten waren voortreffelijk berekend tot bespoediging van de overneming; maar tot de eigen exploitatie zelve zou de Raad ook zonder hem door de feiten zijn gedreven".1) Van den overgang van het concessiestelsel naar het gemeentelijk beheer noemde ik in hoofdstuk I de gasfabrieken als voorbeeld. Hier geef ik een aantal cijfers nopens den bedrijfsvorm van gasfabrieken, waterleidingen en electriciteitsbedrijven, waaruit de ontwikkeling duidelijk spreekt. Deze ontleen ik aan het boek van Gerritsz, dat gegevens tot omstreeks 1908 bevat, en voor den tegenwoordigen toestand aan eenige statistieken. *■ " Gasfabrieken. Volgens het overzicht van Gerritsz2) waren in 1907 van 131 gasfabrieken 108 in gemeentelijk beheer en 23 in handen van concessionarissen. Van de 108 werden aanvankelijk 75 door concessionarissen beheerd en van deze hadden de gemeenten de exploitatie dus overgenomen. De gasstatistiek 1936 3) vermeldt, dat van 160 gasfabrieken 139 door gemeenten en 21 door particulieren werden geëxploiteerd. Waterleidingen. Blijkens de overzichten van Gerritsz 4) werden J) Geciteerd bij Gerritsz. t.a. p. blz. 514. 2) T.a.p. blz. 522—526. 3) Statistiek overzicht der bedrijfscijfers 1936, uitgegeven door de Vereeniging van Gasfabrikanten in Nederland. 4) T. a. p. blz. 557, 558. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF in 1909 nog 72 waterleidingen door particulieren krachtens een concessie beheerd. 44 gemeenten hadden van den aanvang af de waterleiding in eigen bedrijf beheerd, terwijl 11 gemeenten de watervoorziening van concessionarissen hadden overgenomen. Volgens het Statistisch overzicht der waterleidingen over het jaar 19361) waren nog slechts 26 waterleidingen in handen van particulieren. * ? Electriciteitsbedrijven. Gerritsz vermeldt voor 1909 19 gemeenten, die zelf een electrische centrale exploiteerden, en 34 gemeenten, waar concessionarissen het bedrijf in handen hadden. De Electnciteitsstatistiek 1935 2) geeft een indeeling van de gemeenten, naar de wijze van stroomdistributie. In slechts 17 gemeenten was eind 1935 een particulier bedrijf of een coöperatie van particulieren concessionaris. In 1.039 andere gemeenten werd de stroom door gemeentelijke of provinciale bedrijven gedistribueerd. § 3. Begrenzing van het gemeentelijk bedrijfsbeheer In de twee voorgaande paragrafen heb ik de oorzaken tot het Begrenzing ontstaan van gemeentebedrijven besproken. Wij zagen, dat deze v^^groepen hun bestaansgrond vonden in: oorzaken niet 1°. hun nut voor de gemeentelijke huishouding, nauwkeurig. 2°. samenhang met de publieke functies der gemeente, 3°. sociale en cultureele zorg der gemeente, 4°. ontbreken of onvoldoendheid van particulier beheer ten aanzien van de voorziening in algemeene economische behoeften. Deze aanduidingen geven de soorten gemeentebedrijven, welke mogelijk zijn, niet nauwkeurig aan. Van plaatselijke en tijdelijke omstandigheden zal afhangen, wanneer bedrijven voor gemeentelijke expjoitatie op grond van een der vier groepen oorzaken in aanmerking komen. Met name geldt dit voor de eerste drie groepen. De vierde groep lijkt een vrij precieze begrenzing in te houden. Toch blijkt bij kennisneming van den omvang van het gemeentelijk ') Uitgegeven door de Vereeniging voor Waterleidingsbelangen in Nederland. 2) Uitgave Centraal-Bureau voor de Statistiek, in samenwerking met de Vereeniging van Directeuren van electriciteitsbedrijven in Nederland. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF bedrijfsbeheer in andere landen, dat hierin verschillen kunnen bestaan *). Gemeente- Zoo is om een enkel voorbeeld te noemen in de literatuur van het broodbakke- eentelijk bedrijfsbeheer Italië bekend om zijn gemeentelijke rijen in Italië, » J ,, . i- 1 broodbakkerijen, welke in concurrentie met particuliere werden geëxploiteerd. Bij nader onderzoek blijkt hiervoor een reden te hebben bestaan, die de gemeentelijke bemoeiing op dit terrein rechtvaardigde: de gezondheid van de bevolking in sommige districten werd geschaad door haar voeding hoofdzakelijk met maïs. Op medische gronden was het daarom wenschelijk, dat tarwebrood in ruime mate tegen redelijke prijzen beschikbaar was. De particuliere voorziening ontbrak of was onvoldoende 2). Andere levens- Ook de melk- en vleeschvoorziening moest bijv. in Duitschland middelen- t een 0kje ct van gemeentelijke exploitatie worden ge- voorziening. maakt 3). Hiermede is op één lijn te stellen de distributie van levensmiddelen, kleederen enz., welke de gemeenten hier en in andere landen tijdens en kort na den wereldoorlog op zich moesten nemen. Niet steeds kan dus het gemeentelijk bedrijfsbeheer ten aanzien van de voorziening in algemeene economische behoeften geacht worden beperkt te zijn tot de gevallen van monopolies, welke wij in de vorige paragraaf bespraken. Wettelijke Deze onbeperktheid in de maatschappelijke mogelijkheden tot beperkingen. ontstaan van gemeentelijke bedrijven heeft geleid tot pogingen de economische activiteit der gemeenten wettelijk te begrenzen. Engeland. Uit het stelsel der Engelsche bestuursinrichting vloeit voort, dat in het algemeen toestemming van een hoogere autoriteit voor de oprichting van gemeentelijke bedrijven noodig is. Die hoogere autoriteit is hetzij het Parlement, dat hiertoe bij speciale wetten ») Zie voor uitgebreide gegevens Les Entreprises Communales de Nature Economique, rapporten voor het vierde Congres (1929) van de Un.on Internationale des Villes 2) Douglas Knoop, Principles and MetHods of Municipal Trading, Londen, IVIZ, b,Z,)7{nede jaren 1920 en vlg. is voor Amsterdam de inrichting van een gemeentelijk Melkbedrijf overwogen. Zie het verslag der gemeentelijke Commissie van onderzoek Gemeenteblad afd. 1 1923, bijlage B, en het artikel van Mr. J. Reitsma in Gemeentebestuur 1933, blz. 57. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF besluit hetzij een der ministeries krachtens een algemeene wet. Dit toezicht is wel aangewend om de gemeenten in haar streven tot exploitatie van bedrijven te beknotten. Het centraal gezag heeft steeds geaarzeld om aan de plaatselijke besturen toe te staan zich met commercieele ondernemingen bezig te houden. Toch is practisch ondanks dit toezicht het gemeentelijk bedrijfsbeheer in Engeland tot groote ontwikkeling gekomen, omdat voor de oprichting van allerlei bedrijven speciale motieven, ontleend aan hygiënische en andere als publiek erkende belangen, konden worden aangevoerd, waardoor het economisch karakter van de bemoeiing op den achtergrond kon worden geschoven. Het toezicht heeft dan ook in hoofdzaak gediend om voor het financieele beheer regelen te stellen, in het bijzonder betreffende de amortisatie van het in het bedrijf te steken kapitaal, doch dikwijls ook inzake de tarieven en de besteding van winsten, dit alles met het oog op de belangen van de gemeentelijke belastingbetalers x). In Frankrijk is het niet de wet, doch de administratieve recht- Frankrijk, spraak van den Conseil d'Etat geweest, welke de gemeentelijke economische bedrijvigheid aan banden trachtte te leggen. Hierbij zijn drie tijdvakken te onderscheiden, de tijd vóór den wereldoorlog, de tijd van 1914 tot 1926 en de jaren sinds 1926. Vóór 1914 stond de Conseil d'Etat vijandig tegenover gemeentelijk bedrijfsbeheer. Dit standpunt berustte op een oud beginsel, dat van de vrijheid van handel en industrie (neergelegd in de wet van 17 Maart 1791), waaruit een onbevoegdheid van de gemeenten om zich op dit terrein te bewegen werd afgeleid. Overigens werden in de beslissingen van den Conseil ook andere argumenten, zooals onbekwaamheid tot en het risico van bedrijfsbeheer, aangevoerd. Slechts in uitzonderingsgevallen, voornamelijk waar een wettelijke bepaling daartoe aanleiding gaf en overigens bij onvoldoendheid van het particulier initiatief, werd de stichting van gemeentelijke bedrijven toegestaan. De oorlogstijd bracht noodzakelijkerwijs allerlei speciale wettelijke regelingen, waarop gemeentelijk bedrijfsbeheer gebaseerd kon l) Montagu Harris in Gedenkboek Ver. v. Nederl. Gemeenten 1912—1937, blz. 312, Knoop, t.a. p. blz. 367 en vlg, Cox in rapport der Union Internationale, blz. 83. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF worden. In het algemeen begon de Conseil d Etat ook een ruimer standpunt in te nemen. Het ruimere gemeentelijk beheer van de oorlogs- en na-oorlogsjaren had de wenschelijkheid van een algemeene wettelijke regeling aangetoond. Bij decreet-wetten van 5 November en 28 December 1926 werd behoudens hoogere goedkeuring aan de gemeenten toegestaan commercieele of mdustrieele ondernemingen te exploiteeren. Met name werden hierbij vijf soorten voorzieningen genoemd: functionneering van publieke diensten - levensmiddelenvoorziening - woningvoorziening - maatschappelijk hulpbetoon, hygiëne of sociale voorzorg - verwezenlijking van stadsverbeteringen. De omschrijving, hoe ruim ook, is niet limitatief; daarnaast kan om redenen van publiek belang een gemeentelijk bedrijf, dat niet onder een dezer groepen is te brengen, worden gesticht. Wel is de Conseil d'Etat blijven vasthouden aan het beginsel, dat de stichting van gemeentelijke bedrijven slechts geoorloofd is, waar het particulier initiatief zich onvoldoende betoont om in de behoeften der bevolking te voorzien. Toch is met handhaving van het beginsel een zekere verruiming van de jurisprudentie te bespeuren. Overigens dient te worden bedacht, dat niet steeds de beslissing van den Conseil d'Etat door belanghebbenden werd en wordt gevraagd. De practijk der administratie heeft zich vaak kunnen bewegen buiten de grenzen, welke de Conseil d Etat in haar jurisprudentie trok J). Duitschland. Pas in de laatste jaren is de oprichting van gemeentelijke bedrijven aan beperkingen gebonden. Volgens § 67 der Deutsche Gemeindeordnung van 30 Januari 1935 (overgenomen uit een Pruisische wet van 15 December 1933) mag een gemeente economische ondernemingen slechts dan oprichten of belangrijk uitbreiden, wanneer de onderneming door een publiek doel gerechtvaardigd wordt, naar aard en omvang in een passende verhouding tot de vermogens der gemeente en tot het verwachte gebruik staat en tenslotte het gewenschte doel niet beter en economischer *) Tétreau, Les Régies municipales. Paris, 1935, Félix in Gedenkboek Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, blz. 361 en 362, Van Poelje in Gedenkboek blz. 224. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF door particuliere ondernemers bereikt wordt of kan worden bereikt. Aangenomen wordt, dat nu evenals vroeger de openbare nutsbedrijven de belangrijkste ondernemingen der gemeenten zullen blijven. Hulpbedrijven, zooals drukkerijen, kweekerijen enz. kunnen slechts voor de eigen gemeentelijke behoeftenvoorziening worden opgericht en moeten overigens aan het particuliere bedrijfsleven worden overgelaten. Banken (uitgezonderd spaarbanken, waarvoor een afzonderlijke regeling bestaat) mogen gemeenten niet stichten x). Hier te lande is een poging gewaagd om het terrein der gemeente- Wetsontwerp lijke bedrijven wettelijk af te bakenen in het Wetsontwerp-Kuyper ^uyper' van 1903 2). Volgens een voorgesteld artikel 142bis zouden door de gemeente geen andere bedrijven mogen worden uitgeoefend dan: a. dezulke, waarbij door middel van leidingen, in of boven den grond, eenige stof onder bereik der verbruikers wordt gebracht of hun diensten worden bewezen; b. door instellingen, inrichtingen en ondernemingen ten dienste van het verkeer, den landbouw, de nijverheid en den handel, bankinstellingen daaronder niet begrepen. Voorzoover vanwege gemeente-instellingen en -inrichtingen, welke strekken tot behartiging der gemeentezorg voor de openbare gezondheid en reinheid, tevens tegen geldelijke vergoedingen werkzaamheden zouden worden verricht voor, of diensten bewezen of leveringen gedaan aan bijzondere personen, zou dit laatste niet worden beschouwd als het uitoefenen van een bij de wet uitgesloten bedrijf. Blijk ens de IVIemone van Toelichting achtte de Minister het niet Motiveering. geraden, dat aan de gemeenten vrijheid werd gelaten om op elk gebied als ondernemer op te treden. „Voor monopolistische bedrijven kan de grond voor gemeenteexploitatie liggen in de omstandigheid, dat de onderneming in zekeren zin tot den publieken dienst behoort en daarom beter onder rechtstreeksch beheer van het gemeentebestuur wordt gebracht, of ook in de vrees voor te groote invloed en macht van een conces- 1) Goetz in Gedenkboek blz. 303, 304. 2) Bijlagen Tweede Kamer 1903, no. 108. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Beoordeeling van de bepaling. Verhouding gemeente tot het vrije bedrijf. sionaris. Betreft het eene onderneming, die voor de ontwikkeling van de hulpbronnen der gemeente van hoog gewicht is, maar die te onzeker is dan dat een particulier ze kan beginnen, dan kan het geraden zijn, dat de gemeente, liever dan aan een ander geldelijken steun te geven, de zaak zelve ter hand neemt, in het vertrouwen, dat daardoor de welvaart en de draagkracht der ingezetenen in het algemeen zal toenemen. In deze en soortgelijke gevallen valt het algemeen belang der gemeente bij gemeentelijke exploitatie in beginsel niet moeilijk aan te toonen." „Nooit echter kan het algemeen belang er bij gebaat zijn, wanneer de middelen der gemeente worden gebruikt om aan het vrije bedrijf eene concurrentie aan te doen, die wegens de feitelijk onbeperkte geldmiddelen, waarover de gemeente kan beschikken, niet anders dan doodend is. De wet behoort dan ook de grenzen aan te wijzen, binnen welke het der gemeente geoorloofd zal zijn als exploitante van bedrijven op te treden." Het wetsontwerp is door den opvolger van Kuyper, Minister Rink, vervangen door een, waarin het gemeentelijk bedrijfsbeheer niet aan grenzen werd gebonden. Toch verdienen deze voorgestelde bepaling en haar motiveering de aandacht. Het artikel was een ingenieuze poging om het toelaatbaar geachte terrein van gemeentelijke bedrijfsexploitatie te omschrijven: de bedrijven, waarvoor de openbare straat moet worden gebezigd en die licht in een monopolie-positie geraken, en voorts bedrijven ten dienste van landbouw, nijverheid en handel, dus niet rechtstreeks ten dienste van de burgers als consumenten. Dergelijke omschrijvingen zijn steeds gevaarlijk, omdat zij door den te exacten tekst bij veranderde omstandigheden de bedoeling van de bepalingen voorbij kunnen schieten. Zoo zouden om eenige voorbeelden te noemen, indien het ontwerp-Kuyper tot wet ware verheven, geen gemeentelijke grond- en woningbedrijven en geen gemeentelijke spaarbanken hebben kunnen ontstaan en daarvoor zijn toch in vele gevallen gegronde redenen aan te voeren. Is het daarom gelukkig, dat het ontwerp geen wet is geworden, de motiveering van de bepaling wijst naar mijn meening in de richting van een wenschelijke begrenzing. Volgens de motiveering ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF kan het algemeen belang er niet bij gebaat zijn, wanneer de gemeente het vrije bedrijf concurrentie aandoet. Verwante gedachten vonden wij in de jurisprudentie van den Conseil d Etat en in de Deutsche Gemeindeordnung van 1935. Deze wenschehjke begrenzing zou ik als volgt willen omschrijven en motiveeren. De gemeente onthoude zich van de uitoefening van een bedrijf, wanneer particuliere ondernemers in de daarmede te verzorgen behoeften op bevredigende wijze voorzien en geen publiek belang het tegendeel vordert. Bij monopolie-bedrijven van algemeene beteekenjs is deze bevredigende voorziening niet verzekerd en dus is daarvoor gemeentelijke exploitatie gewettigd. Bij bedrijven, waarin vrije concurrentie heerscht of kan heerschen, is een bevredigende voorziening in het algemeen te verwachten en daarom is gemeentelijke exploitatie in den regel niet gerechtvaardigd. Komt deze verwachting niet uit en is de behoefte van voldoende belang, dan is gemeentelijke bedrijfsvoering wel te verdedigen. De motiveering van deze opvatting ligt m. i. in een aanvaarding van de bestaande economische organisatie der kapitalistische maatschappij. Het is niet de taak der gemeente op deze organisatie onnoodig inbreuk te maken. • Naast deze principieele begrenzing dienen eenige organisatorische Beperking . • i • i • j ««uit organisa* redenen de gemeenten tot voorzichtigheid te manen, wanneer zij torische de exploitatie van bepaalde bedrijven overwegen. Het verband gronden, tusschen de resultaten der bedrijfsvoering en de algemeene huishouding maken het met wenschelijk voor gemeenten, bedrijven uit te oefenen, welke aan sterke conjunctuurschommelingen onderhevig zijn. Ook de organisatie van het gemeentelijk bedrijfsbeheer, die, hoezeer naar soepelheid gestreefd zal worden, in snelheid van functionneering bij vele particuliere bedrijven zal moeten achterstaan, leent zich niet voor een exploitatie, waarin ter voorkoming van groote schade of teneinde belangrijke winsten te behalen soms zeer vlug beslissingen dienen te worden genomen. Publiek bedrijfsbeheer zal voorts zooveel doenlijk naar vaste regelen moeten handelen en dat maakt het minder geschikt voor bedrijven, waarin de afnemers individueel verschillend dienen te worden behandeld1). *) Zie Most in Die Zukunftsaufgaben der deutschen Stadte 1922, blz. 700 en 701. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Verdere be- [)e hier aangegeven wenschelijke begrenzingen laten in haar algemeen'niet vaagheid een groote ruimte, waarbinnen het gemeentelijk bedrijfsdoenlijk. beheer zich kan bewegen. Zij geven.niet anders dan eenige richtsnoeren, die, naar het mij voorkomt, bij het nemen van een beslissing de verantwoordelijke besturen in algemeenen zin kunnen leiden. Overigens moeten de omstandigheden, die naar tijd en plaats vaak uiteenloopen, in ieder geval bij de beslissing den doorslag geven 1). *) Zie voor wettelijke bepalingen nopens speciale bedrijven hoofdstuk XII. 4 HOOFDSTUK III HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET § I. Hoofdkenmerken Onder het gemeentebedrijf volgens de Gemeentewet versta ik hier het aan een enkele gemeente toebehoorende bedrijf, dat overeenkomstig de daarvoor geschreven bepalingen dier wet wordt beheerd. Het is dus te onderscheiden van: 1 °. bedrijven, die aan meer dan één gemeente toebehooren, de gemeenschappelijke bedrijven; 2°. bedrijven van een enkele gemeente, waaraan een van de bepalingen der Gemeentewet afwijkende rechtsvorm is gegeven, n.1. de bedrijven in den vorm van een N. V. of een Stichting; 3°. bedrijven, waarvan de eigendom bij een of meer gemeenten tezamen met andere personen, hetzij publiekrechtelijke, hetzij privaatrechtelijke berust, de zgn. gemengde bedrijven. Die groepen worden in andere hoofdstukken afzonderlijk besproken. De bedrijven in formeelen zin, de diensten, aan welke de bedrijfsvorm der Gemeentewet is gegeven, vallen uiteraard wel onder dit hoofdstuk. Met een enkel woord is de positie van het gemeentebedrijf in Admimstrahet geheel der gemeentelijke huishouding te kenmerken als een van standigheid. administratieve zelfstandigheid, welken term ik hiervoor reeds een enkele maal heb gebruikt. Een bedrijf vordert als technisch of economisch gesloten eenheid een min of meer vérgaande afscheiding van de overige deelen der gemeentehuishouding. In de wet heeft die afscheiding slechts uitdrukking gevonden voor zooveel het financieel administratieve bedrijfsbeheer betreft. Bij dat deel van het beheer was daartoe een dwingende noodzakelijkheid aanwezig. Het financieel beheer der HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET bedrijven liet zich niet persen in het keurslijf der wettelijke bepalingen, die de financieele administratie van de geheele gemeentehuishouding regelden. Een uitzondering wordt hierop gemaakt door een aantal dwergbedrijfjes, bedrijven in materieelen zin zooals kleine electriciteitsbedrijven, waarvoor de omslag van een afzonderlijk financieel beheer kon worden vermeden. Op het bestaan daarvan wees ik reeds in hoofdstuk I § 3. Deze blijven hier verder buiten beschouwing. Afzonderlijke Een afzonderlijke administratie voor de gemeentebedrijven was administratie nooch„ om het vereischte overzicht te houden over het daarin be~ vereischt. . . .. . , heerde vermogen en om een duidelijk inzicht te verkrijgen in den gang en de resultaten der exploitatie. Kameralisti- Daarvoor was bovendien de voor een verbrui kshuishouding ding n'iet'ge"" Passen(^e kameralistische boekhouding der gemeente niet geschikt. schikt. Aangewezen was de dubbele of commercieele boekhouding, die het mogelijk maakt op in beginsel eenvoudige wijze zoowel de wijzigingen in vermogensbestanddeelen te administreeren als het totaal en de samenstelling van het exploitatie-resultaat tot uitdrukking te brengen *). In Duitschland is in vele gemeentebedrijven met succes de zgn. „gehobene" kameraalstijl toegepast. Ofschoon in techniek afwijkend van de dubbele boekhouding, verschaft zij practisch dezelfde gegevens. De strijd „Kameralistik oder Doppik , die in Duitschland met animo is gevoerd, heeft voor ons land, waar een eenvoudiger kameralistiek in gebruik was, weinig interesse 2). Bezwaren van Ook werd als een ernstig bezwaar tegen de algemeene wettelijke centralisatie regeling van de gemeentelijke financieele administratie gevoeld, der ontvang- . , sten en dat zij uitsluitend den Ontvanger tot het doen van ontvangsten en uitgaven bij betalingen gerechtigd maakte. Het werd als een onmogelijkheid beschouwd den Ontvanger ook met het kasbeheer voor omvang- ') Zie Volmer, Beginselen van het beheer en de boekhouding der gemeentebedrijven, Den Haag 1912, blz. 78. 2) Zie Volmer, Beheer en rekening in de gemeentehuishouding en de gemeentebedrijven en -diensten, praeadvies voor de Vereeniging van Ambtenaren der Gemeentefinanciën, Gemeentebedrijven en Gemeentediensten, 1928, blz. 11, noot 22, en Thiess, Das Rechnungswesen gemeindlicher Betriebe, 1936. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET rijke gemeentebedrijven te belasten. Historisch heeft dit bezwaar wellicht sterker gewogen dan de noodzakelijkheid van een afzonderlijke administratie. In die richting wijst, dat het deurtje, waardoor de bedrijven formeel in de gemeentehuishouding zijn getreden, is geweest het bekende artikel 114èis oud (thans 122), dat uitzonderingen op de uitsluitende bevoegdheid van den Ontvanger toelaatbaar maakte. Theoretisch ware immers een andere oplossing mogelijk geweest, n.1. den Ontvanger ook met het kasbeheer der bedrijven te belasten, doch voor de administratie der bedrijven een andere regeling dan die der Gemeentewet in te voeren. Dat dit in sommige gevallen zelfs een verkieselijke oplossing zou zijn geweest, bewijst de latere invoering in enkele gemeenten van het zgn. centraal kasbeheer, waarbij inderdaad de Ontvanger ook als kassier der bedrijven optreedt x).' De wetgever is met de regeling van de zelfstandigheid van het gemeentebedrijf niet verder gegaan dan strikt noodzakelijk was. De zelfstandigheid is daardoor beperkt tot het administratieve beheer. Op twee negatieve elementen van die zelfstandigheid vestig ik daarom de aandacht. Voor het technische beheer achtte de wetgever geen regeling Geen wettenoodig. De algemeene figuur van de gemeentelijke bestuursorganen van ^et met daaronder werkende ambtenaren werd ook voor het beheer der technische bedrijven voldoende geacht. Het gemeentebedrijf volgens de bepalingen der Gemeentewet Geen re^tsmist rechtspersoonlijkheid. Juridisch is het onafgescheiden van de gemeente als geheel. Wie met een gemeentebedrijf te maken heeft, heeft juridisch de gemeente als wederpartij. De bezittingen, vorderingen en schulden van het bedrijf zijn bezittingen, vorderingen en schulden der gemeente, het bedrijfspersoneel is personeel der gemeente, de organen der gemeente, bevoegd voor haar te besluiten en te handelen, zijn ook de uitsluitend gerechtigden in de zaken van het bedrijf. Dit ontbreken van eigen rechtspersoonlijkheid is niet een nood- L) Nader wordt het centrale kasbeheer besproken in hoofdstuk VIII § 2. (\ HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET zakelijk kenmerk van het gemeentebedrijf. Het zou zeer wel denkbaar zijn, dat de wet aan gemeentebedrijven wel rechtspersoonlijkheid toekende. Zooals ook hierna zal blijken, is vaak de juridische eenheid met de gemeente als een bezwaar gevoeld. In die opvatting zou het beter zijn, dat een of meer van de gevolgen dier eenheid niet aanwezig waren, dat b.v. de bezittingen en schulden van het bedrijf niet met die der gemeente zouden worden vermengd, dat het personeel van het bedrijf niet gemeentepersoneel met de daaraan verbonden rechtspositie zou zijn en vooral dat de bevoegde organen der gemeente niet tevens in het bedrijf de lakens zouden uitdeelen. Dergelijke bedenkingen hebben dan ook dikwijls geleid tot het kiezen van een privaatrechtelijken organisatievorm van het bedrijf, waarbij dus wel een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid van het bedrijf aanwezig is. Voor gemeenschappelijke bedrijven, waarbij de bezwaren zich bijzonder sterk zouden kunnen doen gevoelen, heeft de wetgever sinds eenige jaren de mogelijkheid van afzonderlijke rechtspersoonlijkheid geopend. Sinds 1931 staat de wet toe daarvoor den vorm van een afzonderlijk publiekrechtelijk lichaam te kiezen (art. 130 Gemeentewet). § 2. Geschiedenis der wettelijke regeling De praktijk Terwijl reeds tientallen jaren lang gemeentebedrijven bestonden, bestond vóór • , , i 1 t i 1 I J de wette- 1S "e wetgever slechts zeer langzaam in beweging gekomen om de lijke regeling, wettelijke voorzieningen, welke het bestaan en de werking van deze bedrijven vorderden, te treffen. Aan de ontwikkeling van het gemeentelijke bedrijfsbeheer heeft de wetgever allesbehalve leiding gegeven; hij is achter de gebeurtenissen aangekomen, hij heeft niet meer gedaan dan de sanctie van de wet verleenen aan wat buiten en vaak tegen de wet tot stand was gekomen. Zoo bestond reeds, voordat de wet dit toeliet, het afzonderlijke financieele beheer van gemeentebedrijven. De praktijk aanvaardde dit als een noodzakelijkheid1). Aan de wettelijke voorschriften, 1) Zie Be'infante, Opmerkingen over het beheer van gemeente-ondernemingen, Den Haag, 1898, hoofdstuk II De Praktijk, en zijn mededeelingen omtrent de Zutphensche gasfabriekkwestie in de inleiding. Deze kwestie betrof de wijze, waarop van het financieele beheer der gemeentegasfabriek in de gemeenterekening moest blijken. Destijds is hierover een pennenstnjd ontstaan, welken ik hier als niet meer van belang niet weergeef. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET dat de begrooting en de rekening alle ontvangsten en uitgaven der gemeente en dus ook die der bedrijven zouden bevatten, werd schijnbaar voldaan door daarin hetzij de totalen der ontvangsten en uitgaven van ieder bedrijf, hetzij de saldi van de bedrijfsexploitatie te vermelden 1). Pas in 1909 werd een wettelijke grondslag gegeven voor een afzonderlijk financieel beheer van gemeentebedrijven in een zeer simpele regeling. Daarna werd deze eerst bij de wetswijziging van 1931 eenigszins uitgebreid. Voor een goed begrip van de thans bestaande regeling lijkt mij kennisneming wenschelijk van wat daaraan in den vorm van wetsvoorstellen en geldende wettelijke bepalingen is voorafgegaan. De allereerste keer, dat een voorstel tot wijziging van de Ge- Ontwerp tot de meentewet met de gemeentebedrijven rekening hield, was, voor- |897™S. no'' zoover ik heb kunnen nagaan, het ontwerp, dat geleid heeft tot de '56. wet van 24 Mei 1897, S. no. 156, tot regeling van de financieele verhouding tusschen het Rijk en de gemeenten en herziening der algemeene regelen ten aSnzien van plaatselijke belastingen. Daarin kwam een artikel voor, krachtens hetwelk aan artikel 194 (thans 228) der Gemeentewet zou worden toegevoegd een zinsnede, waardoor bedrijfstarieven onder de goedkeuring van Gedeputeerde Staten zouden worden gesteld. Bij de behandeling in de Tweede Kamer echter verdween deze bepaling uit het ontwerp 2). De eerste systematische poging om de voor de bedrijven noodig Wetsontwerpgeachte voorschriften in de wet te brengen deed Minister Kuyper ^uyper" bij een in 1903 ingediend ontwerp 3), waarvan ik in hoofdstuk II § 3 Teeds eenige bepalingen besprak. Hoewel dit ontwerp niet tot wet is geworden, ja zelfs niet in behandeling is gekomen, is de kennisneming daarvan belangwekkend. Zoowel omdat het verschillende elementen bevat, die ten slotte in 1931 m de wet zijn doorgedrongen, als om het feit, dat dit ontwerp van een ruimeren blik op het vraagstuk der wettelijke regeling ) Zie hierover Oppenheim 3e druk deel I blz. 445 en vlg., die hierin geen strijd met de wet kon ontdekken en degenen, die van andere meening waren, letterknechten achtte. 2) Tweede Kamerstukken 1896, no. 87. 3) Idem 1903, no. 108. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET van de gemeentebedrijven getuigt dan de latere wetsvoorstellen, die dit vraagstuk uitsluitend uit het gezichtspunt van het comptabel beheer hebben bezien. De voornaamste inhoud van het ontwerp, voor zooveel de bedrijven betreft (het ontwerp handelde ook over andere onderwerpen), is de volgende. De bevoegdheid van de gemeenten om bedrijven uit te oefenen zou worden beperkt tot eenige categorieën 1). In de wet zou een afzonderlijke titel „Van de gemeentelijke bedrijven" worden gebracht. De bepalingen daarvan zouden gelden 1°. voor de echte bedrijven, 2°. voor gemeente-instellingen en -inrichtingen, strekkende tot behartiging der gemeentezorg voor de openbare gezondheid en reinheid, die tevens tegen geldelijke vergoeding werkzaamheden verrichtten voor of diensten bewezen of leveringen deden aan bijzondere personen, 3°. elke andere gemeente-instelling of -inrichting, of tak van gemeentedienst, waarvan de geldmiddelen, krachtens een besluit van den Raad, afgescheiden van de overige geldmiddelen der gemeente werden beheerd. Naast de echte bedrijven kende het ontwerp dus twee soorten oneigenlijke bedrijven. De hierboven sub 2°. genoemde waren volgens de Memorie van Toelichting diensten, welke, in hoofdzaak strekkende tot vervulling van de taak, die der gemeente als overheidslichaam is opgelegd, ter bevordering van het betrokken algemeen belang, nevens de overheidszorg tevens voor particulieren tegen vergoeding een en ander verrichtten. De tweede soort, sub 3°. genoemd, was die van de diensten, waaraan om administratieve redenen de bedrijfsvorm zou worden gegeven. De Raad zou een verordening op het bedrijf moeten vaststellen, welke de goedkeuring van Gedeputeerde Staten zou behoeven. Die verordening zou volgens het ontwerp moeten bevatten: een omschrijving van den aard en den omvang van het bedrijf, de regeling van het bestuur en de inrichting, voorschriften omtrent het beheer der kas, de boekhouding, het toezicht op de boeken en kas, de inrichting van de begrooting en de *) Zie hoofdstuk II § 3. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET rekening van de exploitatie en den vorm der betalingsstukken, bepaling van het bedrag, dat wegens waardevermindering jaarlijks ten minste moet worden afgeschreven op gebouwen, werktuigen en verderen inventaris, voor zooveel noodig, voorzieningen omtrent het instellen van reservefondsen en omtrent het tijdelijk verstrekken van kasgelden. Daarnaast zou de Raad desgewenscht nog andere punten in de verordening kunnen regelen. Voor het financieel beheer werden verschillende bepalingen voorgesteld, die een afzonderlijk beheer van de geldmiddelen van het bedrijf en een afzonderlijke bedrijfs-begrooting en -rekening zouden brengen. Voorts opende het ontwerp de mogelijkheid om gedeelten van het dagelijksch en technisch beheer over te dragen aan een commissie van bijstand en aan den technischen leider van het bedrijf. Hierop kom ik later nog terug. Dit ontwerp, dat naar mijn meening moet worden beschouwd als een verdienstelijke poging om het gemeentelijke bedrijfswezen op een breede wettelijke basis te plaatsen, heeft het niet tot een behandeling kunnen brengen. De opvolger van Dr. Kuyper aan het Departement van Binnenlandsche Zaken, Minister Rink, kon zich niet vereenigen met een der hoofdbeginselen, het aan banden leggen van de vrijheid der gemeenten om bedrijven uit te oefenen, en hi] trok daarom het ontwerp in. Zelf kwam hij in 1907 met een veel eenvoudiger ontwerp *). WetsontwerpDit bevatte, wat de bedrijven betreft, slechts bepalingen omtrent Rink' het afzonderlijk beheer van de geldmiddelen en het opmaken van afzonderlijke bedrijfs-begrootingen en -rekeningen. De regeling was dus tot het comptabel beheer beperkt, zij had volgens de Memorie van Toelichting slechts de strekking een wettelijken grondslag te verleenen aan wat in de praktijk reeds proefhoudend was gebleken, de afzonderlijke financieele administratie van de bedrijven. Doch op zijn beurt verkoos de volgende Minister van Binnen- Nota van landsche Zaken, Mr. Th. Heemskerk, een nog eenvoudiger regeling. Heemskerk x) Tweede Kamerstukken 1907, no. 212. Simons - Gem.-Bedr. 6 HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Bij een 1 Maart 1909 ingediende nota J) van wijziging liet hij alle bepalingen, de bedrijven betreffende, uit het ontwerp vervallen en stelde in hoofdzaak slechts het thans nog als artikel 122 bestaande artikel 1 \4bis voor. Karakteristiek voor de houding van den wetgever tegenover het blijkbaar netelig geachte probleem der gemeentebedrijven is de toelichting tot de nota van wijziging, die ik daarom hier laat volgen: „In het verleenen aan den Raad van de wettelijke bevoegdheid om, nevens den Ontvanger, andere rechtstreeks aan het gemeentebestuur rekenplichtige ambtenaren aan te stellen, schijnt op eenvoudiger wijze te kunnen worden voorzien dan in het wetsontwerp is beproefd. Voorgesteld wordt aan den Raad, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten, over te laten in elk bijzonder geval de noodige regelen te stellen. De regeling van het comptabel beheer der gemeentebedrijven raakt tal van ingewikkelde vraagstukken van gemeenterecht en doet zelve vele vragen rijzen. Waar de praktijk blijkbaar voorloopig reeds een uitweg heeft gevonden, schijnt zij niet van zoo urgenten aard, dat zij niet voor eene afzonderlijke behandeling zou kunnen worden bewaard. De bepalingen, daarop betrekking hebbende, zijn mitsdien uit het ontwerp gelicht, terwijl hetgeen thans wordt voorgesteld, een wettelijken grondslag geeft aan hetgeen blijkens de ervaring aan de behoefte der praktijk voldoet. Wetswijziging Bekend is de betiteling door het Eerste Kamerlid Van Nierop ,909' van de voorgestelde bepaling als „een vrij leuk artikel". Van in¬ genomenheid met deze wettelijke regeling van het instituut der gemeentebedrijven getuigde deze kwalificatie niet. Toch oefende de eenvoud van deze regeling blijkbaar op de Kamers een groote bekoring uit en dit was te verklaren door de tegenstelling in het bijzonder met het oorspronkelijke ontwerp-Kuyper, dat — wet geworden — de ontwikkeling van het gemeentelijke bedrijfsbeheer waarschijnlijk sterk zou hebben geremd. Wellicht zou een uitvoeriger regeling op dat tijdstip niet zijn aanvaard. *) Tweede Kamerstukken 1909, no. 49. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Wat hield de wetswijziging van 1909, voorzoover zij dit onderwerp betrof, nu precies in? In de eerste plaats artikel 114bis (thans artikel 122), waarvan Artikel 114bis. lid 1 luidt: „Het bepaalde bij de twee voorgaande artikelen lijdt uitzondering voorzoover de Raad, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten, terzake van met name aangewezen inkomsten, ontvangsten en betalingen andere regelen stelt". Voor het toepassen van uitzonderingen op het kasbeheer van den Ontvanger was dus vereischt, dat inzake de daaraan onttrokken ontvangsten en betalingen andere regelen werden gesteld. Die regelen, welke de Raad zou dienen vast te stellen, behoefden de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Het comptabel beheer van de gemeentebedrijven werd dus niet geheel vrijgelaten, het diende afzonderlijk te worden geregeld en op die regeling werd toezicht van hooger bestuur voorgeschreven. Hoe deze bepaling in de praktijk werd toegepast, bespreek ik in de paragraaf over de beheersverordening. In artikel 116 (thans 124) werd voorts voor het gemeentebestuur Artikel 116. en voor Gedeputeerde Staten de mogelijkheid geopend (een voorschrift was het niet) kas en boeken van bedrijfscomptabelen op te nemen. Bepaald werd in artikel 115 (thans 123), dat in de rekening van Artikel 115. den Ontvanger of in de daarbij behoorende bescheiden alle ontvangsten en uitgaven dienden te worden vermeld met inbegrip van die, welke door andere rekenplichtige ambtenaren waren gedaan. Hierdoor werden de bedrijfsrekeningen, die als bij de rekening van den Ontvanger behoorende bescheiden konden worden beschouwd, wettelijk gesanctionneerd. Oppenheim wijst terecht op de inconsequentie, dat niet tegelijk ook de artikelen 204 en 205 (thans 239 en 240), inhoudende, dat de begrooting alle inkomsten en uitgaven der gemeente moest bevatten, werden herzienx). De bij strikte uitlegging aanwezige strijd met de wet, doordat voor de bedrijven afzonderlijke begrootingen en rekeningen werden op- ') T.». P. blz. 452. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWEI gemaakt, bleef hierdoor wat de begrootingen betreft, bestaan. Pas bij de wetswijziging van 1931 is deze omissie — als zoodanig was zij m. i. te beschouwen — hersteld. Van 1909 tot 1931 bleven deze drie bepalingen, de artikelen 114bis, 115 en 116, de eenige, die de regeling van het beheer der gemeentebedrijven betroffen J)- Ook al waren zij eenvoudig en voor een behoorlijke regeling zeker niet voldoende, de praktijk ondervond daarvan weinig hinder. Het bedrijfswezen der gemeenten ontwikkelde zich uit eigen oorzaken en zonder belemmerd te worden door de wel zeer simpele wettelijke regeling. De gedachte, die aan de wetswijziging van 1909 ten grondslag lag, dat n.1. de wet kon volstaan met een regeling voor het comptabel beheer der bedrijven mogelijk te maken zonder zelf die regeling, zij het ook maar in hoofdtrekken, aan te geven, bleek in de praktijk geen moeilijkheden op te leveren. Wetsontwer- Diezelfde gedachte werd ook gehuldigd in het ontwerp tot wijpen Staats- zjg;ng van Gemeentewet van de Staatscommissie-Oppenheim Oppenheim en en in dat van Minister Ruys de Beerenbrouck ), die de voorstellen de'Bceren^UyS c'er Staatscommissie op dit punt overnam. Het stelsel om de regebrouck (1920 hng van het comptabel beheer aan den Raad (onder goedkeuring en l923)" van Gedeputeerde Staten) over te laten werd daarin nog tot de financiën der algemeene gemeentehuishouding uitgebreid. De bepalingen omtrent den Ontvanger en daarmede ook artikel 114bis zouden uit de wet vervallen. Artikel 215 van het ontwerp-Oppenheim (artikel 209 van het wetsontwerp Ruys de Beerenbrouck) hield in: „Eene verordening stelt regels omtrent het invorderen van de inkomsten en het doen van de betalingen. Zij wijst aan wie bevoegd zijn tot het geven van opdrachten daartoe, en wie met het invorderen van de inkomsten en het doen van de betalingen belast zijn. Zij stelt tevens regels omtrent de inrichting der boekhouding, de *) Buiten beschouwing laat ik Kier het in 1920 aan artikel 238 (thans 275) der wet toegevoegde lid, waarbij de betaling, welke de gemeente vordert als exploitante van bedrijven (dit is de eenige maal, dat de Gemeentewet den term bedrijven bezigt), niet als belasting wordt aangemerkt. Deze bepaling betreft immers niet de beheersmnchting der bedrijven. 2) Tweede Kamerstukken 1923, no. 515. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET controle van boeken, kassen en voorraden en omtrent alles wat de inrichting van het financieel beheer der gemeente aangaat. De verordening is aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen." Ik neem deze bepaling, ofschoon zij niet in de wet is gekomen, in extenso op, omdat zij' een enkel punt noemt, met name de controle van boeken, kassen en voorraden, waaraan naar mijn meening bij de wijziging van 1931 meer aandacht had kunnen zijn geschonken. Buiten het terrein van het comptabele beheer lag het voorstel der Staatscommissie om de instelling door den Raad van vaste commissiën van bestuur mogelijk te maken. Het wetsontwerp van Minister Ruys de Beerenbrouck nam dit voorstel niet over, ook bij de wijziging van 1931 is het voorstel niet gevolgd en ik schort een bespreking daarvan dus op tot bij de behandeling van het vraagstuk der bestuurscommissies '). Bij de omvangrijke wetswijziging van 1931, toen de geheele Wetswijziging Gemeentewet op de helling kwam, zijn dan de bepalingen, die het financieele beheer van de gemeentebedrijven regelden, met eenige uitgebreid. Andere vragen van bedrijfsbeheer bleven onaangeroerd. De wijziging beperkte zich, wat de bedrijven betrof, tot eenige bepalingen, die wederom uitsluitend het financieele beheer raakten. Zooals de Memorie van Toelichting tot dit gedeelte van het wetsontwerp opmerkte 2), werd het wenschelijk geacht, dat, terwijl tevoren ten aanzien van de afzonderlijke begrootingen en rekeningen der bedrijven in de wet geen afzonderlijke bepalingen voorkwamen, thans overeenkomstige budgetaire en comptabele bepalingen als bij de wet van 16 December 1927 (Staatsblad no. 388) in de Provinciale Wet waren gekomen, ook in de Gemeentewet werden opgenomen. Wie ter verkrijging van meer toelichting de memorie bij het ontwerp der wet van 16 December 1927 3) opslaat, wordt teleurgesteld. Ook hier vindt men een al te sobere motiveering, waarin op de noodzakelijkheid van afzonderlijke begrootingen en rekeningen voor de provinciale bedrijven wordt gewezen. Zie blz. 126. 2) Tweede Kamer 1928—1929, no. 235, no. 3, blz. 24. 3) Tweede Kamer-stukken 1927, 281. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Bij de behandeling in de Staten-Generaal werd aan dit deel van het wetsontwerp evenmin veel aandacht besteed; de bepalingen werden zonder discussie of hoofdelijke stemming aangenomen. Dit gebrek aan belangstelling voor deze materie zoowel van de zijde der Regeering als vanwege de Kamers is aan den inhoud der nieuwe bepalingen niet ten goede gekomen, zooals hieronder bij een bespreking daarvan nader zal blijken. De bepalingen dragen er de sporen van, dat zij met weinig zorg en met weinig kennis van zaken zijn opgesteld. Zij hadden daarom bij de parlementaire behandeling meer aandacht verdiend. Het was reeds hierom zeker, dat met deze wetswijziging, die een algeheele restauratie van de Gemeentewet beoogde, voor het financieele beheer der bedrijven niet het laatste woord kon zijn gesproken. Wet v«n Inderdaad zijn dan ook reeds in de in 1931 vastgestelde be- f palingen eenige wijzigingen aangebracht bi] de wet van 22 April 1937, S. no. 311 (tot vereenvoudiging van de gemeentelijke en de provinciale administratie, de ,,wet-Kooiman ). De artikelen 253 en 265 werden op een enkel punt verbeterd. Mijn schets van de geschiedenis der bepalingen in de Gemeentewet, welke de organisatie der bedrijven betreffen, is hiermede geëindigd. Ik zou niet willen beweren, dat de bestaande artikelen aan een gezonde ontwikkeling van het gemeentelijk bedrijfsbeheer in den weg staan. Het tegendeel heeft de ervaring met het simpele artikel 114bis wel aangetoond. Doch wel acht ik het waarschijnlijk, dat indien eens een fundamenteele herziening der Gemeentewet aan de orde wordt gesteld, de regeling van het bedrijfsbeheer een ruimere behandeling zal verkrijgen, meer overeenkomstig de tegenwoordige beteekenis van de bedrijven m de gemeentelijke huishouding. § 3. Inhoud en strekking der geldende wettelijke bepalingen Gemakshalve neem ik de in 1931 in de Gemeentewet gebrachte artikelen, zooals deze in 1937 zijn gewijzigd, hier op. Het zijn de artikelen 252, 253 en 265. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Artikel 252 Ten aanzien van de door den raad onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten aangewezen takken van dienst worden behalve de ontvangsten en uitgaven, welke een gevolg zijn van de geldelijke verhouding tusschen deze takken en den algemeenen dienst der gemeente, in de begrooting der plaatselijke inkomsten en uitgaven alleen opgenomen de geraamde voor- of nadeelige saldo s. De in het eerste lid bedoelde takken van dienst worden beheerd volgens door den raad, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten, vastgestelde regelen. De artikelen 230, 231, 232, 235, 236 en 237 zijn ten deze van toepassing. Artikel 253 Voor de takken van dienst, ten aanzien van welke artikel 252 is toegepast, wordt een afzonderlijke begrooting vastgesteld; de artikelen 238, 241, 242, 243 en 244 zijn op zoodanige begrooting van toepassing. Af- en overschrijving op de posten van de uitgaven dezer begrooting kan niet geschieden dan voor zoover daartoe bij de begrooting zelve of bij afzonderlijk besluit van den raad machtiging is verleend. In de regelen, bedoeld in artikel 252, worden de gevallen geregeld, waarin een besluit van den raad, waarbij machtiging tot af- en overschrijving op posten dezer begrooting wordt verleend, de goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoeft. Artikel 265 Met betrekking tot de takken van dienst, ten aanzien van welke artikel 252 is toegepast, doen burgemeester en wethouders telken jare, binnen den bij verordening door den raad bepaalden termijn, aan dezen verantwoording van het gevoerde beheer in het afgeloopen dienstjaar onder overlegging van een rekening met de daarbij behoorende toelichtende bescheiden, van welke rekening de cijfers door een buiten den tak van dienst staanden boekhoudkundige, door den raad aan te wijzen, deugdelijk zijn verklaard. Deze rekening wordt ingericht volgens voorschriften, door Ons, Gedeputeerde Staten gehoord, te geven. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET De raad onderzoekt voormelde stukken en stelt vóór de voorloopige vaststelling van de inkomsten en uitgaven der gemeente, het bedrag der baten en lasten van den tak van dienst voorloopig vast bij een besluit, waarvan hem het ontwerp tegelijk met de rekening wordt aangeboden. De artikelen 256, tweede en derde lid, 257, tweede lid, 258, 259, 260 en 264, vinden overeenkomstige toepassing. Takken van Duidelijker dan in het oude artikel 1145is, dat als artikel 122 behouden bleef, wordt hierin de comptabele grondslag voor administratieve zelfstandigheid van de bedrijven gelegd. In den aanhef van artikel 252 valt terstond de term „takken van dienst" op. Van „bedrijven" wordt niet gesproken, een ruimere term is gekozen. Dit is te verdedigen, omdat voor zoovele gemeentediensten, die niet een eigenlijk bedrijfskarakter dragen, de administratieve vorm van het gemeentebedrijf wordt gebezigd. De takken van dienst, waarvoor het bijzondere, in artikel 252 en de verdere bepalingen omschreven comptabele régime geldt, moeten zijn aangewezen door den Raad, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Terloops vermeld ik de eerste onnauwkeurigheid in deze bepalingen: van een beslissing van Gedeputeerde Staten tot weigering van goedkeuring aan de aanwijzing van een tak van dienst is geen beroep op de Kroon gegeven!1) Slechts het middel van vernietiging der beslissing van Gedeputeerde Staten staat open. Welke takken Dat de aanwijzing van den tak van dienst onder toezicht wordt kunne^wor- gesteld, is op zich zelf te begrijpen. De wetgever wilde blijkbaar den aange- niet lichtvaardig inbreuk zien gemaakt op het algemeene, op de gemeentebegrooting berustende, financieele beheer. Ook onder vigeur van artikel 114èis (thans 122) werd dit aangenomen. Bekend is een beslissing van de Kroon van 29 November 1921 2), waarbij overwogen werd, dat toepassing van die wetsbepaling alleen kon geschieden bij uitzondering; de motieven voor afwijking dienden te worden ontleend aan den bijzonderen aard van den diensttak; het r *) Aldus is ook beslist bij K. B. van 30 Januari 1939, no. 12, Gem.-Stem no. 4563. 2) Adm. en rechterlijke beslissingen 1921, blz. 370. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWEI streven naar vermijding van onnoodigen bureaucratischen omslag en de bevordering van een vlugge afdoening van zaken werd niet voldoende geacht om het goed recht van de uitzonderingsregelen aan te nemen. Ook thans is het toelaten van den bedrijfsvorm nog steeds als een uitzondering te zien en een weigering daarvan is dus gerechtigd, wanneer het comptabel beheer van den tak van dienst even goed binnen het raam van de algemeene begrooting en rekening zou kunnen worden gevoerd. De practijk is in dit opzicht echter veel soepeler, m.i. wel eens te soepel. Men kan te ver gaan in de afsplitsing van diensten van de algemeene financieele administratie, waardoor het financieel beheer van de Gemeente onnoodig wordt verbrokkeld. Volgens de Statistiek der gemeente-financiën waren er op 1 Januari 1937 81 soorten gemeentebedrijven. De bedrijfsvorm is voor de meeste nog wel te verdedigen, maar wat te denken van takken van dienst als brandweer, een dienst van het onderwijs, een werkloozenfonds, een dienst van werkloosheidsvoorziening, diensten dus, welke in de meeste gemeenten zonder bezwaar onder het algemeene financieele beheer blijven! Wellicht is het Koninklijk Besluit van 1921 in zijn overwegingen wat te streng, maar richtsnoer voor de toelating van den bedrijfsvorm moet naar mijn meening blijven, dat de aard van den tak van dienst de administratieve zelfstandigheid bijzonder wenschelijk maakt. Zooals ik reeds in hoofdstuk I § 2 opmerkte, is in de practijk Fondsen, aangenomen, dat gemeentelijke fondsen ook als tak van dienst, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet, kunnen worden aangewezen 1). De term „tak van dienst" heeft dus wel een oneigenlijke beteekenis gekregen, hij is evenzeer een formeel begrip geworden als „gemeentebedrijf * zou zijn geweest, indien deze term in dit artikel gebruikt ware 2). *) Zie Gemeentebedrijf en administratie, 20 Mei 1932, no. 1. 2) Leppink, Gemeentefinanciën, 2e druk, blz. 116, heeft in dit opzicht een eenigszins afwijkende meening:,,een studiefondsen een muziekfonds zouden wel als tak van dienst kunnen worden aangemerkt, omdat deze zijn ingesteld voor het verwezenlijken van een deel der maatschappelijke functie van de gemeente, doch dat een algemeen reservefonds niet als tak van dienst kan worden aangewezen, wijl de instelling daarvan alleen om redenen van boekhoudkundigen aard geschiedt". De praktijk heeft m. i. in een formeeleren zin beslist. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Armenver- In 1936 is een interessante polemiek gevoerd over de vraag, of ^g'nfgs" een gemeente haar armenzorg zou kunnen organiseeren in een armenverzorgingsbedrijf, zooals de gemeente Nijmegen heeft gedaan. De bezwaren, daartegen door Mr. Dr. L. W. R. van Deventer geuit, betreffen voornamelijk de vraag, of de Armenwet (artikel 30) ook voor gemeenten, waar een Burgerlijk Armbestuur zou kunnen bestaan, toelaat de armenverzorging rechtstreeks door het gemeentebestuur te doen geschieden. Daarnaast acht Mr. van Deventer den bedrijfsvorm niet geschikt voor het beoogde doel, omdat een „bedrijf" winstmogelijkheden zou moeten hebben. Tenslotte meent hij, dat de ambtelijke uitvoering, waartoe de bedrijfsvorm zou leiden, strijd met den geest der Armenwet zou opleveren. Het bezwaar, ontleend aan artikel 252 der Gemeentewet, is, zooals ook de bestrijder van Mr. van Deventer, Mr. H. L. M. Kramer opmerkte, onjuist, omdat de neutrale term ,,tak van dienst is gekozen om ook aan andere onderdeelen der gemeentehuishouding dan eigenlijke bedrijven den formeelen bedrijfsvorm te kunnen geven 1). De bezwaren, aan de Armenwet ontleend, staan, naar S. C. de Haas van Dorsser heeft opgemerkt, naast de vraag van den bedrijfsvorm. Zij gelden evenzeer, waar aan B. en W. de armenverzorging is toevertrouwd en de ambtelijke voorbereiding en uitvoering aan een dienst is opgedragen. Dit is in Haarlem en eenige andere gemeenten geschied 2). Beheersver» Voor de aangewezen takken van dienst wordt m artikel 252, ordening. tweede lid een beheer voorgeschreven volgens door den Raad, wederom onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten, vastgestelde regelen. Die regelen worden gemeenlijk vervat in de zgn. beheersverordenmg, waaraan de volgende paragraaf is gewijd. Hier merk ik slechts op, dat aangezien in 1931 in artikel 1 \4bis geenerlei wijzi- 1) Van Deventer, artikelen in Gemeentebestuur 1936, blz. 97 en W. G. B. 1936, blz. 213, 292. Kramer, artikelen in W.G.B. 1936, blz. 153, 241. 2) De Haas van Dorsser in Gemeentebestuur 1937, blz. 64 en 65. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET ging is gebracht, ingevolge die bepaling de regelen moeten worden gesteld, die inbreuk maken op het kasbeheer van den Ontvanger. In de practijk worden de regelen ingevolge de artikelen 122 en 252 terecht meestal in één verordening opgenomen. Dat een afzonderlijke begrooting voor den aangewezen tak van Bedrijfsbedienst moet worden opgemaakt, is thans uitdrukkelijk bepaald x). Verschillende, de algemeene gemeentebegrooting betreffende artikelen zijn op de bedrijfsbegrooting van toepassing verklaard. In 1931 was verzuimd artikel 241 te noemen en hierdoor bleef de wettelijke grondslag ontbreken aan de vóór 1931 door Gedeputeerde Staten en sindsdien door de Krocn gegeven voorschriften nopens de inrichting van de bedrijfsbegrootingen. Deze omissie is in 1937 hersteld. Blijkens artikel 265, tweede lid moet de bedrijfsbegrooting baten en lasten, niet inkomsten en uitgaven vermelden. Dit is een wettelijke aanduiding, dat de boekhouding van de bedrijven op commercieele wijze dient te worden gevoerd. Toch wordt in artikel 253 gesproken van af- en overschrijving op de posten van de uitgaven dezer begrooting2). De begrootingsvoorschriften vereischen ook een begrooting van kapitaalsinkomsten en -uitgaven. De bedrijfsbegrooting, welke de Raad moet vaststellen en waarop de goedkeuring van Gedeputeerde Staten vereischt is, is na 1931 bindend, niet leidend. Dit brengt met zich, dat ook wijzigingen van de begrooting door den Raad zullen moeten worden vastgesteld en de goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoeven. De wet noemt van de wijzigingen slechts een deel: de af- en overschrijvingen. Aanvankelijk was artikel 253, derde lid aldus geredigeerd, dat in de beheersverordening de gevallen moesten worden geregeld, waarin een besluit tot af- en overschrijving op posten der bedrijfsbegrooting niet de goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoefde. Aldus was het een vrij slaafsche navolging van artikel 249, tweede *) Het model eener ,, bedrijf sverordening van artikel 114bis der Gemeentewet", van Patijn, van Everdingen en van Uije, 1910, schreef geen bedrijfsbegrooting voor (blz. 12). Dit standpunt heeft weinig navolging gevonden. 2) Deze incongruentie is in 1937 niet weggenomen. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET lid der wet, waarbij een soortgelijk voorschrift voor de algemeene gemeentebegrooting wordt gegeven. Voor bedrijfsbegrootingen was het voorschrift weinig geschikt. Het leidde in de practijk in naar ik meen alle provincies tot een artikel in de beheersverordeningen, waarbij met een dubbele negatie werd bepaald, welke af- en overschrijvingen wel goedkeuring van het Provinciaal Bestuur behoefden. Bij de wijziging van 1937 werd de wet door het schrappen van het woordje „niet" met deze praktijk in overeenstemming gebracht. Het artikel in de beheersverordeningen luidde veelal als volgt: „Besluiten van den Raad, waarbij machtiging tot af- en overschrijving van en op posten der begrooting wordt verleend, behoeven niet de goedkeuring van Gedeputeerde Staten, indien zij niet betreffen : 1 °. afschrijving van den post „Uitkeering van het batig saldo aan de gemeente", 2°. af- en overschrijving van of op den post „Afschrijvingen , 3°. af- en overschrijving van en op posten van de afdeehng van kapitaalsontvangsten en -uitgaven. Voortaan zal daarin het woord „niet" tweemaal dienen te worden geschrapt1). Geen reden Uit deze toepassing blijkt hoe de inhoud van de wetsbepaling X'idTustchen beter had kunnen zijn: voor een onderscheid tusschen wijziging af- en over- (anders dan door af- en overschrijving) van de bedrijfsbegrooting, schrijvingen en t^ans steecJs aan goedkeuring onderworpen is, en af- en overanaere wijzi~ _ • gingen. schnjvingen bestaat geen reden. In net algemeen kunnen wijzi- gingen van de bedrijfsbegrooting vrij worden gelaten, zoolang zij niet de resultaten beïnvloeden, kapitaalsuitgaven vorderen of de afschrijving betreffen. Ik laat daar, of het voorschrift van artikel 249, tweede lid voor de algemeene gemeentebegrooting op zijn plaats is. Bij een begrooting voor een verbruikshuishouding als de gemeente is, kan men het onderscheid tusschen af- en overschrijving, waarbij geen nieuwe posten worden geschapen, en de overige begrootingswijzigingen eerder *) Zie Kooiman, Vereenvoudiging, blz. 124. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET verdedigen en eveneens goedkeuren, dat slechts in bepaalde mate af- en overschrijvingen vrij kunnen worden gelaten. Voor een bedrijfsbegrooting, die een gesloten organisch geheel vormt, geldt dit alles niet. De posten daarvan hebben geen zelfstandige beteekenis, zij duiden de elementen aan, die tezamen den arbeid van het bedrijf vormen. Of de post voor steenkolen op de begrooting van een gasfabriek niet toereikend is, omdat de gasafgifte hooger is dan waarop aanvankelijk werd gerekend, is geen feit, dat aan de structuur van het bedrijf iets verandert. Slechts in de genoemde gevallen, dat de kapitaalspositie van het bedrijf door wijziging in kapitaalsuitgaven of wijziging in afschrijvingen wordt veranderd of dat de financiën van de gemeente door wijziging in het exploitatiesaldo worden beïnvloed, is er reden toezicht op de begrootingsbesluiten, waarin deze wijzigingen tot uitdrukking komen, uit te oefenen. Dat de wet in wezen geen onderscheid heeft gemaakt tusschen wijzigingen van de algemeene en van de bedrijfsbegrooting, is een bewijs van de geringe bekendheid met het financieel beheer van gemeentebedrijven, welke bij de ontwerpers van de wet van 1931 aanwezig moet zijn geweest. De consequentie van het hier verdedigde standpunt ware geweest, j dat behoudens de vermelde gevallen ook geen Raadsbesluit tot bedrijfsbegroowijziging van de bedrijfsbegrooting noodig zou zijn. De bedrijfs- te verdebegrooting zou dan haar karakter van vóór 1931, van leidend, niet bindend budget hebben behouden. Praktisch wordt het nuttelooze van de voortdurende, onbelangrijke wijzigingen van bedrijfsbegrootingen in vele gemeenten ingezien. Daar blijven deze in den loop van het jaar achterwege en wordt uitsluitend om de formeele bepalingen der wet na te leven, bij het sluiten van den dienst een wijzigingsbesluit genomen, waarbij de aanvankelijke begrooting met de werkelijke uitkomsten in overeenstemming wordt gebracht. Over de inrichting van de bedrijfsbegrooting en haar beteekenis voor het bedrijfsbeheer spreek ik later nog 1). Volledigheidshalve vermeld ik hier nog, dat ingevolge artikel 252, eerste lid, in de algemeene gemeentebegrooting terzake van de bedrijven slechts worden opgenomen de geraamde voor- of nadeelige J) Hoofdstuk VIII § 1. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Bedrijfsrekening. Deugdelijkverklaring. saldi alsmede de ontvangsten en uitgaven, welke een gevolg zijn van de geldelijke verhouding tusschen de bedrijven en den algemeenen dienst der gemeente. Met de afzonderlijke bedrijfsbegrooting correspondeert de afzonderlijke bedrijfsrekening. Artikel 265 schrijft deze voor. Pas bij de wetswijziging van 1937 is de Kroon bevoegd verklaard tot het geven van regelen omtrent haar inrichting. Doch reeds sinds 1924 bevatten de rekeningsvoorschriften uitvoerige bepalingen nopens de bedrijfsrekening 1). Verschillende artikelen, die op de algemeene gemeenterekening betrekking hebben, zijn op de bedrijfsrekening van toepassing verklaard. In dit verband verdient voorts vermelding, dat van de bedrijfsrekening vóór de aanbieding aan den Raad de cijfers deugdelijk moeten zijn verklaard door een buiten het bedrijf staanden, door den Raad aan te wijzen boekhoudkundige. Juister ware het geweest hier te spreken van een controle-deskundige, want die wordt hier kennelijk bedoeld. Overigens behandel ik de vragen, waartoe het voorschrift aanleiding geeft, later 2). De Raad stelt na onderzoek van de bedrijfsrekening het bedrag der baten en lasten van den dienst voorloopig vast, waarop later de definitieve vaststelling door Gedeputeerde Staten volgt. Waarom de kapitaalsontvangsten en -uitgaven van de bedrijven buiten de vaststelling blijven, is niet duidelijk. Deze bepaling, een copie van artikel 257, eerste lid, dat over de algemeene gemeenterekening handelt, is trouwens in het geheel niet in overeenstemming met de inrichting van de bedrijfsrekening volgens de Rekeningsvoorschriften, die o.m. het opmaken van een balans vorderen. Juister zou het zijn, dat de Raad en Gedeputeerde Staten althans de balans, de rekening van baten en lasten en de rekening van kapitaalsontvangsten en -uitgaven zouden vaststellen. § 4. De beheersverordening Beperking tot Het zou onjuist zijn in de door de artikelen 122 en 252 voorgeb^héirancieele schreven regelen, die gemeenlijk in de zg. beheersverordening *) Deze worden nader besproken in hoofdstuk VIII § 1. 2) Hoofdstuk VIII § 3. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET worden vervat, de algeheele regeling van het bedrijfsbeheer te zoeken. Wordt daarin, zooals niet ongebruikelijk is, bepaald, dat Burgemeester en Wethouders met het beheer van het bedrijf zijn belast en dat, indien er een directeur is, aan dezen de dagelij ksche leiding van zaken is opgedragen, zoo dienen deze bepalingen slechts om de bevoegdheden ten aanzien van het financieele beheer, die in de verordening regeling vinden, een duidelijken ondergronden scherpe afbakening te verschaffen. Want tot het financieele beheer van het bedrijf beperkt zich in den regel de draagwijdte van deze verordening. Ook vóór 1931 was de vaststelling van een beheersverordening Beheersvervoor bedrijven gebruikelijk. Zij berustte toert uitsluitend op het VÓÓr oude artikel 114bis, dat voor de uitzondering op de voor het kasbeheer van den Ontvanger bestaande voorschriften regelen vereischte. Daarmede was de strekking van deze regelen aangegeven: zij moesten zich beperken tot een regeling van het kasbeheer en wat daarmede samenhing. Dit laatste werd vaak nogal ruim opgevat. In dit verband was van belang, dat op de door artikel 114bis ge- Invloed van vorderde regelen — hetzelfde geldt thans van de door artikel 252 Gedeputeerde voorgeschreven bepalingen — de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Staten vereischt was. Want daardoor was en is de beheersverordening voor het gemeentebestuur niet slechts de plaats, waar het de voor het financieele beheer van het bedrijf noodige bepalingen moet onderbrengen, maar door een onderwerp in deze verordening te regelen stelde zij die regeling buiten het terrein van eigen vrije be- \ slissing en onder het toezicht van hooger bestuur. Bij de Colleges van Gedeputeerde Staten bestond de neiging de grenzen van de regelen ex artikel 114tó ruim te stellen. Wellicht was dit geheel te verdedigen met een beroep op het feit, dat met de onttrekking van het kasbeheer aan den Ontvanger een buiten de gemeentebegrooting en -rekening, dus buiten het algemeene financieele beheer der gemeente plaatsen van de bednjfsfinanciën gepaard ging, waarom het derhalve redelijk was in de regelen ook in de consequenties daarvan te voorzien. Het was echter voornamelijk de geschiedenis van de bepaling, die er immers toe diende om aan het afzonderlijk administratief beheer van gemeentebedrijven een wet- HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET telijken grondslag te geven, welke de Colleges van Gedeputeerde Staten er toe bracht om hun toezicht ook uit te oefenen uit het oogpunt van de zorg voor het gemeentelijk vermogen 1). Naast bepalingen, die de comptabele zijde van het beheer der bednjfsfinanciën regelden, werden over het geheel ook bepalingen omtrent afschrijvingen en reserveeringen in de verordeningen verlangd, voor grondbedrijven werd regeling van de bijschrijvingen op de boekwaarden der gronden en van de periodieke taxaties in de verordening noodig geacht. De meeste gemeenten schikten zich hierin. Toch waren er ook steeds gemeenten, die zich op den tekst der wetsbepaling beriepen en de verordening uitsluitend bepalingen van comptabelen en administratieven aard heten bevatten. Beslissingen Voorzoover in de controverse de beslissing van de Kroon werd vóóH^r0" gevraagd — vaak berustten Gedeputeerde Staten in een weigering van een gemeentebestuur —, nam deze niet altijd hetzelfde standpunt in. Een verordening op het beheer van het electriciteitsbedrijf van Huizen, waaraan Gedeputeerde Staten van Noord-Holland goedkeuring hadden onthouden op grond van het daarin ontbreken van eenige door hen gewenscht geachte bepalingen inzake afschrijvingen en reserveeringen, keurde de Kroon in beroep goed ) met de motiveering, dat het Provinciaal Bestuur zijn goedkeuring had onthouden niet op grond van gerezen bezwaren tegen de bij het besluit gestelde regelen, als in artikel \\4bis bedoeld, doch op grond van overwegingen, die daaraan vreemd waren. Een besluit van 24 Maart 1925 3) inzake een verordening, regelende het beheer van het grondbedrijf van Soest, erkende daarentegen door zijn motiveering, dat de niet-comptabele bepalingen, die de instandhouding van het vermogen betroffen, onder artikel 114bis vielen. Dit standpunt werd echter uitdrukkelijk weer verlaten bij een besluit van 29 October 1930 4). De Kroon besliste, dat een verordening van het grondbedrijf van Den Helder niet de goedkeuring !) Zie bij dit gedeelte mijn artikel in W. G. B. 1933 blz. 129. 2) K. B. van 16 September 1918, Weekblad Burgerlijke Administratie no. 3619. 3) W.G.B. 1923 blz. 184 l) Gemeentestem no. 4I^Z. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET van Gedeputeerde Staten behoefde, omdat zij geen bepalingen inhield, welke regelen stelden, afwijkende van de artikelen 113 en 114 (oud) der Gemeentewet. Pas de wetswijziging van 1931 vorderde met zooveel woorden de Beheersvervaststelling van regelen voor het beheer der bedrijven. Deze ruimere 1931 tekst alsmede het daarnaast blijven bestaan van artikel 114iis (nieuw 122) motiveerden, dat deze regelen meer dienden te omvatten dan een voorziening in het comptabele beheer. Toch werd een tegenovergestelde meening verdedigd met een verwijzing naar de plaatsing van artikel 252 onder het hoofdstuk, dat over de begrooting handelt, en naar de sobere toelichting, die aan de bepaling in het wetsontwerp was toegevoegd. De Kroon heeft spoedig voor de ruime opvatting beslist. In een Ruime uitspraak van 12 November 1932 *) werd overwogen, dat in een beheersverordenmg van een gemeentelijke spaarbank een bepaling, dat jaarlijks op de te verstrekken hypothecaire leeningen ten minste 2 % moest worden afgelost, bezwaarlijk kon worden gemist. Motiveering met het oog op de grenzen van artikel 252 ontbrak echter in deze uitspraak geheel. De vraag werd evenwel uitdrukkelijk behandeld in het Koninklijk Besluit van 7 April 1933 2). Aan de algemeene verordening op het beheer der Haagsche gemeentebedrijven hadden Gedeputeerde Staten goedkeuring onthouden, omdat deze verordening slechts een deel van de voor het beheer van het grondbedrijf vereischte regelen bevatte. Daarin ontbraken bepalingen omtrent de bedragen, voor welke gronden in het bedrijf worden ingebracht, de regeling van de boekwaarde enz., die waren opgenomen in een af zonderlij ke verordening op het grondbedrijf, welke niet ter goedkeuring was aangeboden. De Kroon verwierp de meening van het gemeentebestuur, dat de verordening ex artikel 252 slechts budgetaire en comptabele bepalingen behoorde te bevatten; de bewoordingen van de wetsbepaling gaven tot een zoo beperkte opvatting geen aanleiding. Ook het oordeel van Gedeputeerde Staten, dat de aangegeven bepalingen van dusdanig J) W.G.B. 1932 blz. 339. 2) W.G.B. 1933 blz. 131. Simons - Gem.-Bedr. 7 HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET gewicht waren, dat zij in de beheersverordening bezwaarlijk konden worden gemist, deelde de Kroon. Grenzen der Ook al is nu uitgemaakt, dat de beheersverordening naast be«deninlTnog palingen, die het comptabel beheer in engeren zin betreffen, regelen niet zeker. inzake het financieel beleid in de daartoe in aanmerking komende gevallen dient te bevatten, hiermede is nog niet iedere strijd voor de toekomst uit. De Koninklijke beslissingen van 1932 en 1933 laten als richtsnoer afleiden, dat bepalingen, die de zorg voor het in het bedrijf beheerde gemeentelijke vermogen tot uiting brengen, in de verordening op haar plaats zijn. Hoever deze bepalingen in de practijk zullen moeten gaan, zal nog wel eens een twistpunt tusschen gemeentebesturen en Colleges van Gedeputeerde Staten opleveren. Een voorbeeld, waarin een gemeentebestuur tegen Gedeputeerde Staten bij de Kroon het pleit won, levert het Koninklijk besluit van 10 Maart 19341). Daarbij werd beslist, dat Gedeputeerde Staten ten onrechte op twee gronden hun goedkeuring hadden onthouden aan een beheersverordening. In de eerste plaats hadden zij in de verordening willen laten opnemen de verplichting tot het sluiten van een verzekering tegen schade door fraude en tegen andere schaden. De Kroon overwoog, dat hiertoe geen voldoende aanleiding bestond, nu de gemeente ten behoeve van haar bedrijven verzekeringen had gesloten tegen schade, ontstaan door diefstal en fraude, alsmede tegen brandschade en niet verwacht behoefde te worden, dat het gemeentebestuur met betrekking tot het zich verzekeren tegen risico in de toekomst nalatig zou blijven. Duidelijk blijkt uit deze overweging, hoe het voorschrift van goedkeuring van de beheersverordening haar karakter als verzameling der voor het beheer te stellen regelen ook negatief beïnvloedt. Ook de Kroon achtte blijkbaar de verzekeringen zelve gewenscht 2) en er zou dus reden zijn een bepaling dienaangaande in de verordening op te nemen, ware het niet, dat zij daardoor onder het toezicht van Gedeputeerde Staten zou komen. Dit laatste oordeelde de Kroon W.G.B. 1934 blz. 116. , . , .... 2) Inmiddels heeft de wetswijziging van 1937 de verplichting tot een dergelijke verzekering op de gemeenten gelegd (artikel 170). HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET niet noodzakelijk of wenschelijk en derhalve wordt het achterwege laten van de bepaling goed gevonden. _ tweede plaats hadden Gedeputeerde Staten in de verorde- Toezicht op ning willen zien bepaald, dat bepaalde beslissingen van den Raad, ^sc^,vin8'" voortvloeiende uit de verordening, aan hun goedkeuring zouden zijn onderworpen. Met name betrof het hier de regeling van de afschrijvingen: in de verordening zou moeten worden bepaald, dat hiervoor vijfjaarlijks een tabel zou worden vastgesteld, waarvoor de goedkeuring van Gedeputeerde Staten vereischt zou zijn. De Kroon verwierp dezen eisch uit overweging, dat de Gemeentewet de gevallen opsomt, waarin beslissingen van den Raad de goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoeven en dat voor een uitbreiding van die gevallen in de verordening geen plaats is. Theoretisch is deze overweging juist te achten. Of zij practisch is moet ik betwijfelen. Zij kan er toe leiden, dat veel van wat beter periodiek en afzonderlijk door den Raad wordt bezien en door hooger bestuur beoordeeld, thans terstond in de beheersverordening zal worden geregeld, omdat Gedeputeerde Staten het niet aan hun toezicht zullen willen laten ontsnappen. Men heeft uit deze beslissing wel willen lezen, dat de Kroon de bepaling van afschrijvingen buiten de in de beheersverordening te regelen onderwerpen heeft gesteld. Naar mijn meening ten onrechte. De Kroon heeft hier haar veto uitgesproken over een formeele uitbreiding van het goedkeuringsrecht, doch m.i. geen beslissing genomen in de vraag of de regeling van afschrijvingen al dan niet binnen het terrein van de beheersverordening valt. In de lijn van de hierboven vermelde beslissingen van 1932 en 1933 ligt, dat de afschrijvingsregehng als rakende de instandhouding van het in het bedrijf beheerde vermogen, wel tot het door de beheersverordening te bestrijken gebied behoort1). Om een indruk te geven van wat gemeenlijk in een beheersver- Voorbeeld van ordening wordt opgenomen, laat ik hier een verordening van een een bfheers" in de provincie Zuid-Holland gebruikelijk model (het toezicht van em"g' 1} Van een iulste opvatting geeft blijk het artikel in de Gemeentestem 1934, no. 4313. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Gedeputeerde Staten bevordert een zekere uniformiteit) volgen. De aanwijzing van het bedrijf als tak van dienst, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet, wordt veelal in één besluit met de eigenlijke beheersverordening genomen (zie sub I). Voorzoover de regelen een afwijking van het kasbeheer van den Ontvanger inhouden, plegen zij nog ingevolge artikel 122 (oud 114bis) te worden vastgesteld (zie aanhef II). Overigens zijn in de verordening te onderscheiden de regeling van de financieel-administratieve zelfstandigheid (artikelen 1 en 2) en van de financieele verhouding tot de overige gemeentehuishouding (artikelen 3 en 4, zie ook artikelen 8—10), de hoofdregel voor het financieele beheer (artikel 5), bepalingen nopens het kasbeheer (artikelen 6—11 ) en nopens de boekhouding en de controle (artikelen 12 en 13), de door artikel 253, derde lid gevorderde bepaling (artikel 14), bepalingen inzake afschrijvingen (artikelen 15—17) en reserveeringen (artikelen 18 19). Dit model is voor eenvoudige gevallen berekend. In hoofdtrekken komt de inhoud van andere beheersverordeningen (ook van die, welke in andere provinciën gebruikelijk zijn) hiermede overeen. De Raad der gemeente BESLUIT: I. Aan te wijzen als tak van dienst, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet, het BEDRIJF: II. Voor dien tak van dienst ingevolge de artikelen 122 en 252 der Gemeentewet de volgende regelen vast te stellen. VERORDENING op het beheer van der gemeente Artikel 1 1. Het bedrijf wordt beschouwd als een administratief zelfstandig lichaam. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Artikel 2 1. Het beheer van de geldmiddelen van het bedrijf wordt geheel afgescheiden van het beheer van de overige geldmiddelen der gemeente. 2. Met uitzondering van leeningsschulden worden bezittingen en schulden der gemeente, welke verband houden met of het gevolg zijn van de instelling, uitbreiding en exploitatie van het bedrijf, geacht te zijn bezittingen en schulden van het bedrijf. Artikel 3 De gemeente verstrekt aan het bedrijf het benoodigde kapitaal tegen dezelfde voorwaarden, welke haar bij het opnemen der benoodigde gelden zijn gesteld, of, indien de gemeente het verstrekte kapitaal niet uit leening heeft verkregen, tegen de voorwaarden daarvoor door den Raad vast te stellen. Artikel 4 Leveringen en diensten van en aan de gemeente en van en aan andere bedrijven der gemeenten worden aan en door het bedrijf in rekening gebracht, alsof zij ten behoeve van derden hadden plaats gehad. Artikel 5 1. Het beheer van het bedrijf berust bij Burgemeester en Wethouders. 2. Onder toezicht van Burgemeester en Wethouders is een administrateur belast met — en verantwoordelijk voor de financieele administratie van het bedrijf. Artikel 6 Terzake van het beheer van den administrateur wordt een verzekering gesloten. Artikel 7 I. De administrateur is belast met de tijdige invordering van alle inkomsten en het doen van alle ontvangsten van het bedrijf, waarvoor hij, voorzoover zij niet per postwissel of per postgiro geschieden, door hem onderteekende kwitantiën afgeeft. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET 2 Hij zorgt voorts voor een tijdige betaling van alle vorderingen ten laste van het bedrijf. 3. Met uitzondering van kleine uitgaven, waartoe geacht worden te behooren die voor porti, vrachten enz., doet hij geen betalingen dan tegen kwitantie, tenzij door middel van den Postchèque- en Girodienst betaald wordt, en nadat de betrekkelijke rekeningen of andere bescheiden voor „gezien" zijn geteekend door den Burgemeester en een der Wethouders. 4. De in het vorige lid van dit artikel bedoelde kleine uitgaven moeten, indien zij een bedrag van ƒ 5,— te boven gaan, zoo eenigszins mogelijk, eveneens door kwitantiën gestaafd worden. Artikel 8 1. De administrateur stort tegen kwitantie zijn kas, voor zoover deze en het saldo bij den Postchèque- en Girodienst te zamen een bedrag van ƒ overtreffen, in ronde sommen van ƒ 100,— onverwijld bij den Ontvanger der gemeente, tenzij hij dit meerdere voor onmiddellijk te verrichten betalingen behoeft. 2. In geen geval overtreffen zijn kas en het saldo bij den Postchèque- en Girodienst te zamen een bedrag van ƒ 3. De gestorte gelden worden door den Ontvanger der gemeente teruggegeven zonder bevelschrift, als bedoeld in artikel 121, tweede lid, juncto artikel 261 der Gemeentewet op een schriftelijke aanvrage van den administrateur, voor „accoord geteekend door een daartoe door Burgemeester en Wethouders aangewezen lid van hun College. Artikel 9 1. Tot tijdelijke voorziening der kasmiddelen kunnen bij den Ontvanger der gemeente gelden worden opgenomen op een schriftelijke aanvrage van den administrateur, voor „accoord geteekend door het in het vorige artikel bedoelde lid van het College van Burgemeester en Wethouders. 2. Deze gelden worden door den Ontvanger der gemeente zonder bevelschrift, als bedoeld in artikel 121, tweede lid, juncto artikel 261 der Gemeentewet, afgegeven. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Artikel 10 1. De storting, opneming, terugneming en terugstorting van gelden, in de artikelen 8 en 9 bedoeld, geschieden in rekeningcourant. 2. Tusschen de gemeente en het bedrijf wordt voor wederzijdsche stortingen rente berekend naar daarvoor door den Raad vast te stellen regelen. 3. Van elke storting of terugstorting doet de administrateur onverwijld mededeeling aan Burgemeester en Wethouders. Artikel 11 1. Ten behoeve van het bedrijf kan een rekening bij den Postchèque- en Girodienst worden genomen, waarover de administrateur zelfstandig per giro en per chèque kan beschikken met inachtneming van de volgende bepalingen. 2. Voor het doen van betalingen per giro moeten worden gebruikt formulieren, welke zoodanig ingericht zijn, dat op alle drie deelen daarvan het nummer, de naam en de woonplaats van den begunstigde moeten worden ingevuld. 3. Het gebruik van chèques aan toonder is verboden, terwijl chèques op naam slechts mogen worden gebezigd: 1 °. voor aanvulling van de kas van het bedrijf; 2°. voor betaling uitsluitend aan niet bij den Postchèque- en Girodienst aangeslotenen. 4. Bij betaling door middel van een chèque op naam wordt het advies tot uitbetaling slechts verzonden na ontvangst eener door of vanwege den schuldeischer gedagteekende en onderteekende verklaring van ontvangst der chèque. Artikel 12 1. De boekhouding van het bedrijf wordt door den administrateur gevoerd naar de methode van dubbel-boekhouden. 2. Zij moet zoodanig zijn ingericht, dat daaruit steeds een volledig overzicht van de bezittingen, vorderingen en schulden van het bedrijf en een gedetailleerd overzicht van de uitkomsten van de exploitatie van het bedrijf kunnen worden samengesteld. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET 3. Burgemeester en Wethouders kunnen omtrent de inrichting der boekhouding nadere voorschriften geven. Artikel 13 1. De administrateur geeft aan de ingevolge dit artikel bevoegde personen zoo dikwijls deze het vorderen, inzage van de kas, boeken en bescheiden van het bedrijf. 2. Burgemeester en Wethouders nemen tenminste eenmaal in elk kwartaal van het kalenderjaar kas en boeken van het bedrijf op. Zij kunnen die opnemingen aan een lid van hun College of aan een daartoe aangewezen deskundige opdragen. 3. Burgemeester en Wethouders en het lid van hun College, met de opneming belast, zijn bevoegd zich bij de opneming door een deskundige te doen bijstaan. 4. Bij schorsing, ontslag of overlijden van den administrateur sluiten Burgemeester en Wethouders zijn boeken en nemen zijn kas op, terwijl zij de kas, totdat in den dienst is voorzien, bewaren. Deze sluiting en opneming kunnen zij opdragen aan een lid van hun College of aan een daartoe aangewezen deskundige, terwijl zij en het lid van hun College met de opneming belast, bevoegd zijn zich hierbij door een deskundige te doen bijstaan. 5. Degeen, die de opneming of de sluiting en opneming ingevolge dit artikel verricht, maakt hiervan een proces-verbaal op, dat Burgemeester en Wethouders aan den Raad overleggen en waarvan zij afschrift aan Gedeputeerde Staten zenden. 6. Burgemeester en Wethouders kunnen voorts te allen tijde de administratie laten controleeren door een deskundige, van wiens rapporten zij afschriften aan den Raad en Gedeputeerde Staten zenden. Artikel 14 1. Besluiten van den Raad, waarbij machtiging tot af- en overschrijving op posten der begrooting wordt verleend, behoeven de goedkeuring van Gedeputeerde Staten, indien zij betreffen. 1 °. afschrijving van den post „Uitkeering van het batig saldo aan de gemeente", n 2°. af- en overschrijving van — of op den post „Afschrijvingen , HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET 3°. af- en overschrijving van — en op posten van de afdeeling van kapitaalsinkomsten en -uitgaven. 2. De besluiten, die de goedkeuring niet behoeven, worden aan Gedeputeerde Staten ter kennisneming opgezonden. Artikel 15 1* Telken jare bepaalt de Raad de bedragen, die als waardevermindering op de bezittingen van het bedrijf moeten worden afgeschreven. 2. Die bedragen mogen niet minder zijn dan — uitgedrukt in percentages van de aanschaffingswaarde — % voor % voor % voor Artikel 16 De bedragen, welke in eenig jaar door afschrijving beschikbaar komen, worden, voorzoover zij het in dat jaar voor gewone aflossing van kapitaalschuld benoodigde bedrag overschrijden, aangewend tot voorziening in de behoefte aan kasgeld, tot bestrijding van de kosten van uitbreidingen, tot buitengewone aflossing van kapitaalschuld, tot belegging bij de gemeente op de wijze van artikel 8 of tot door Gedeputeerde Staten goed te keuren andere belegging. Artikel 17 Het aan de gemeente in eenig jaar uit te keeren bedrag voor gewone aflossing van kapitaalschuld, mag niet meer zijn dan het bedrag, dat in dat jaar is afgeschreven. Artikel 18 1. Van de door het bedrijf aan de gemeente uitgekeerde winst wordt jaarlijks % aan het bedrijf teruggegeven ter vorming of aanvulling van een reserve. 2. Zoodra en zoolang de reserve ten minste ƒ bedraagt, HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET worden de in het eerste lid van dit artikel bedoelde uitkeeringen gestaakt. 3. De reserve strekt tot dekking van door het bedrijf geleden verliezen. Artikel 19 1. De door reserveering beschikbaar gekomen gelden kunnen worden aangewend tot voorziening in de behoefte aan kasgeld, tot bestrijding van de kosten van uitbreidingen, tot buitengewone aflossing van kapitaalschuld, tot belegging bij de gemeente op de wijze van artikel 8 of tot door Gedeputeerde Staten goed te keuren andere belegging. 2. Voor het gebruik van de in het eerste lid bedoelde gelden wordt de exploitatie belast met rente, bij belegging buiten het bedrijf gelijk aan de daarmee gekweekte rente en in andere gevallen berekend naar een door den Raad te bepalen percentage. Deze rente wordt aan de reserve toegevoegd. Artikel 20 Deze verordening is van kracht voor de dienstjaren 19 toten met Verordeningen Voor bedrijven van bijzonderen aard, zooals grondbedrijven, voor bedrijven diensten van openbare werken in bedrijfsvorm e. d., bevatten de ren mIa!"16 verordeningen vaak nog andere of afwij kende bepalingen. Voorzoover dit wenschelijk is, zal ik hiervan op andere plaatsen nog voorbeelden geven. Ook zal ik varianten op bepalingen van de hier gepubliceerde verordening bij de desbetreffende onderwerpen nader bespreken. Beheersver- Tenslotte wijs ik er nog op, dat het karakter van aan goedkeuring ordeningen onderworpen regeling met zich brengt, dat de beheersverordening niet volledig, ^ nlet uitputtend de regeling van het comptabele beheer der bedrijven geeft. Wie dit volledig wil kennen, zal ook inzage moeten nemen van instructies voor den directeur, den administrateur en eventueel voor ander personeel enz. HOOFDSTUK IV DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER VAN HET GEMEENTEBEDRIJF § 1. Voorwaarden, waaraan de organisatie van het beheer moet voldoen In dit hoofdstuk en de meeste volgende heb ik in het bijzonder het oog op de eigenlijke bedrijven der gemeente, de bedrijven in materieelen zin. Als kenmerk ter afscheiding van de gemeentelijke diensten namen wij daarbij aan (in hoofdstuk I § 2) het streven naar rentabiliteit. Er is reden dit reeds als definieerend element aanvaarde streven Rentabiliteitsnader te onderzoeken. Het berust op de gedachte, dat in beginsel streven' ook particulieren de exploitatie van dergelijke bedrijven zouden kunnen ondernemen en dit ook vaak doen. Particuliere ondernemers streven hierbij naar het behalen van winst. Ondernemingen, waarbij het verkrijgen van winst uitgesloten zou zijn, zullen zij niet oprichten en exploiteeren. In de winstmogelijkheid ligt de gemakkelijker bereikbare mogelijkheid van rentabiliteit, van een exploitatie zonder verlies, besloten. Zij beduidt, dat de afnemers van het bedrijf bereid zijn voor de prestaties daarvan bedragen te betalen, welke de kosten van deze prestaties dekken. Wegens het ontbreken van particulier initiatief, om bezwaren, daaraan verbonden, of om redenen van publiek belang, neemt de gemeente de exploitatie ter hand. Daarmede zijn de economische mogelijkheden van de exploitatie in het algemeen niet vervallen. Ook de gemeente zal in den regel het bedrijf rendabel kunnen exploiteeren. En zij zal hiernaar moeten streven, wil zij in economischen zin even nuttig werken als een particuliere exploitant. Bij dezen laatste betalen zij, die van de diensten van het bedrijf gebruik maken, de kosten dier diensten zelf en volledig. Zou de gemeentelijke exploitatie verlies opleveren, dan zou dit uit de andere middelen der gemeente, waaronder de belastingen, moeten worden gedekt. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Anderen dan de afnemers der prestaties zouden dan een deel van de kosten moeten betalen. Streven naar Ook van de mogelijkheid een positief geldelijk voordeel met de winst' exploitatie te behalen zal de gemeente niet aanstonds afstand be¬ hoeven te doen. De afnemers willen een prijs voor de prestatie betalen, welke meer dan de kosten dekt; zij doen dit, omdat de prestatie voor hen dien prijs waard is. Dat is niet anders bij gemeentelijke dan bij particuliere exploitatie. Den afnemers wordt dus economisch geen onrecht gedaan, wanneer de gemeente de winstmogelijkheid benutx). Het streven naar winst heeft voor de gemeenten ook positieve beteekenis, omdat zij de bedrijfswinsten kunnen bezigen tot aanvulling van de uit belastingen verkregen inkomsten. Ik stip dit hier slechts even aan, doch loop op een afzonderlijke behandeling daarvan niet vooruit. Goede dienst- Dat het gemeentebedrijf zijn diensten goed moet presteeren, lijkt verrichting. nauwelijks waard 0m te worden opgemerkt. Ook een particulier bedrijf zal dit immers moeten doen. Toch heeft deze eenvoudige waarheid nog eenige zijden, welke de aandacht verdienen. Even goed als Het gemeentebedrijf moet er naar streven om in dienstvemchbedrFfrt'CUl'er tinS niet achter te staan b'j het particuliere bedrijf. Het duidelijkst spreekt dit, wanneer een particulier bedrijf door een gemeente is overgenomen. De particuliere exploitatie leverde bepaalde bezwaren op, welke tot de overneming leidden. Doch dit behoeft niet te beteekenen, dat haar dienstverrichting in ieder opzicht onvoldoende was. Wanneer nu de gemeente het bedrijf overneemt, zal zij zorg moeten dragen om den toestand, waar deze goed was, niet achteruit te doen gaan. Soepelheid Met name is het mogelijk, dat het particuliere bedrijf in zijn exTfnemTrT ploitatie soepel jegens zijn afnemers was en dat dit de waarde van zijn prestaties voor dezen verhoogde. De gemeente zal moeten trachten haar exploitatie dezelfde goede eigenschap te doen bezitten. Goed waar het t , tweecle plaats is te letten op de reden, welke tot de gemeenparticuliere x r Kfzlu86' X) De gerechtvaardigdheid van de bedrijfswinsten wordt nader onderzocht in hoofd- blijven. stuk X § 3. \ DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER telijke exploitatie leidde. De gemeente is hiertoe overgegaan, omdat zij hierin een publiek belang (van hygiënischen aard, politiezorg enz.) zag of wel, omdat het particuliere beheer bij de voorziening in een algemeen economische behoefte in bepaalde opzichten te kort zou schieten. Wanneer nu de gemeente zelf exploiteert, zal zij moeten zorg dragen niet in de door haar gelaakte fouten van het particuliere bedrijf te vervallen. Het publieke belang, dat met de exploitatie nauw verbonden was, zal zij dus goed moeten behartigen en de leemten en feilen in de particuliere voorziening zal zij moeten vermijden. Wat dit laatste betreft, is in het bijzonder te denken aan het gebied, waar het bedrijf zijn diensten zal leveren, en aan de tarieven, welke aan de afnemers in rekening zullen worden gebracht1). De eisch van goede dienstverrichting, waar het particuliere be- Strijd met drijf in gebreke zou blijven, kan botsen met het streven naar winst naar winst en rentabiliteit. Wordt de mogelijkheid van een rendabele ex- en renploitatie hierdoor practisch blijvend uitgesloten, dan is niet meer van een bedrijf, doch van een dienst sprake. In vele gevallen zal slechts het streven naar winst worden belemmerd of onmogelijk gemaakt, zonder dat een rendabele exploitatie behoeft te worden prijs gegeven. Van de gemeente als bedrijfsexploitante mag worden verlangd, dat Goede interne zij er naar streeft haar bedrijven technisch en economisch gezond j^n' ** en sterk te maken. Dit bevordert de stabiliteit van een goede behoeftenvoorziening ook voor een wat verdere toekomst. Te denken is aan de bedrijfszekerheid, aan het beschikbaar zijn van voldoende technische capaciteit om in een in de toekomst grootere behoefte te kunnen voorzien, aan de mogelijkheid van technische verbeteringen, welke na niet al te langen tijd dienen te worden toegepast. Op den langen duur gezien is deze eisch te rangschikken onder Strijd met die van een goede behoeftenvoorziening. Een kortzichtig beleid hoeftenvoorzou dezen samenhang over het hoofd kunnen zien en dan is ziening? *) Zie hoofdstuk II § 2. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Strijd met het streven naar winst. De gemeente ais werkgeefster. De beheersorganisatie moet een juist evenwicht mogelijk maken. zelfs strijd met den eisch der goede bedrijfsvoering practisch denkbaar. Een voorbeeld zou het volgende kunnen zijn: Een belangrijke en op zich zelf niet onwenschelijke tariefsverlaging lijkt mogelijk, wanneer de kapitaalslasten van een bedrijf sterk zijn gedaald. Over eenige jaren zal echter een groote vernieuwing en uitbreiding van de installatie noodzakelijk zijn, waarna de exploitatie met de lagere tarieven, welke thans mogelijk zijn, niet zou sluiten. Wederom verhoogen van de eenmaal verlaagde tarieven zou bezwaarlijk zijn. Het kan in zulk een geval beter zijn de tarieven ook voor de goedkoope exploitatieperiode niet of slechts weinig te verlagen om de daarna noodzakelijke vernieuwing en uitbreiding niet m gevaar te brengen. Zeker kan deze eisch in strijd komen met het streven naar winst. In het bijzonder zou dit streven aan een goede afschrijvingsen reserveeringspolitiek in den weg kunnen staan. De gemeente zal voor het in haar bedrijven werkzaam zijnde personeel een goed werkgeefster willen zijn. Iets bijzonders schuilt hier in niet: de eisch hiertoe kan aan de particuliere ondernemers eveneens worden gesteld en daaraan wordt trouwens door vele particuliere werkgevers ten volle en gaarne voldaan. De gemeente zal de neiging kunnen hebben hierbij wat verder te gaan dan in het particuliere bedrijfsleven gebruikelijk is. De gerechtvaardigdheid daarvan zal soms kunnen worden erkend. Doch de invloeden daarvan op een goede bedrijfsvoering en op de financieele uitkomsten zullen in het oog moeten worden gehouden. Bij het beheer zal naar een juist evenwicht tusschen al deze strevingen moeten worden gezocht. Dat evenwicht zal niet steeds op dezelfde plaats liggen en ook zullen over de plaats van het evenwicht de opvattingen kunnen verschillen. De organisatie van het beheer moet nu zoodanig zijn, dat alle strevingen hun gerechtvaardigden invloed kunnen uitoefenen en dat het bereiken van een juist evenwicht daartusschen niet belemmerd, doch bevorderd wordt. Aan deze norm dienen de verschillende organisatievormen, welke in dit en de eerstvolgende hoofdstukken worden behandeld, te worden getoetst. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER § 2. Taak van de algemeene bestuursorganen der gemeente bij het bedrijfsbeheer De wettelijke bepalingen, die voor het beheer van gemeente- Bestaande bedrijven den grondslag vormen, zijn in de allereerste plaats de alge- toestandmeene artikelen, die over het bestuur van de geheele gemeentelijke huishouding handelen. Deze zijn op de als onderdeelen van die huishouding te beschouwen bedrijven uiteraard van toepassing. Aldus is uit de wet te lezen, dat de regeling en het bestuur van ge- 1 'N meentebedrijven bij den Raad is met dien verstande, dat het dage- j lijksch bestuur daarvan tot de taak van het College van Burgemeester en Wethouders behoort'). Burgemeester en Wethouders kunnen zich in hun bestuurstaak doen bijstaan door een of meer uit den Raad^~W gekozen commissies 2), de commissies van bijstand. \ Zooals te begrijpen is, geven deze enkele algemeene bepalingen slechts een hoogst onvolledig beeld van de bestuursinrichting der gemeentebedrijven. Men bedenke slechts, dat in deze bepalingen de bedrijfsdirecteur in het geheel niet wordt genoemd. Om het aandeel en de beteekenis van ieder bestuursorgaan te leeren kennen is het noodig stil te staan bij de wettelijke bepalingen, waarin de hierboven vermelde algemeene beginselen zijn uitgewerkt, en daarnaast bij de practische toepassingen, welke aan deze wetsbepalingen zijn gegeven. In deze paragraaf bepaal ik mij tot het aandeel in het bedrijfsbeheer van de algemeene bestuursorganen: de Raad en Burgemeester en Wethouders. „Aan den raad behoort, met betrekking tot de regeling en het Raad. bestuur van de huishouding der gemeente, alle bevoegdheid die niet bij deze of eenige andere wet aan den burgemeester, of aan burgemeester en wethouders is opgedragen" aldus artikel 167 der Gemeentewet. Derhalve is de omvang van 's Raads macht slechts te kennen door in aanmerking te nemen de bevoegdheden, welke aan de andere bestuursorganen, Burgemeester en Wethouders en den Burgemeester zijn toegekend. Hierbij is vooral te denken aan het College van Burgemeester en Wethouders, wien het dagelijksch bestuur toekomt. De bevoegdheid van den Raad is daarom in het alge- 2) Artikelen 167 en 209 der Gemeentewet. 2) Artikel 60 der Gemeentewet. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER meen aldus te kenschetsen, dat de Raad de inrichting van het bedrijfsbestuur (voorzooverniet in de wet gegeven) regelt en in dit bestuur de beslissingen van algemeenen, ingrijpenden aard heeft te nemen. Die bevoegdheid van den Raad is in de wet nog voor de volgende Speciale onderwerpen afzonderlijk aangegeven: bevoegdheden. ^ ^ st£cjltjng van het bedrijf door de aanwijzing als tak van dienst, bedoeld in artikel 252, eerste lid der Gemeentewet, b. het stellen van regelen voor het beheer van het bedrijf (artikelen 252, tweede lid, en 122 der Gemeentewet), c. het vaststellen van de bedrijfsbegrooting en het voorloopig vaststellen van de bedrijfsrekeningen (artikelen 253 jo. 238 en 265 Gemeentewet). Daarbij kunnen nog als uit eenige algemeene artikelen voortvloeiende bevoegdheden worden genoemd: d. de benoeming van den directeur en desgewenscht van andere ambtenaren van het bedrijf (artikel 179 Gemeentewet), e. de regeling van tarieven (artikel 170 en 275 Gemeentewet), ƒ. de bepaling van salarissen en loonen van het bedrijfspersoneel (artikel 170 Gemeentewet). De macht van den Raad ten opzichte van het bedrijfsbeheer ligt Strekking van dus wel vast in de wet verankerd. De Raad is door al deze bevoegdvoegdheid56 heden in staat de groote en ook de kleinere lijnen van het bedrijfsbeheer te bepalen. Wat is de strekking van deze bevoegdheden? Die strekking is naar mijn inzicht de behartiging te waarborgen van het belang, waarom juist het bedrijf als gemeentebedrijf werd opgericht of overgenomen, alsmede het bedrijfsbeheer te doen passen in het algemeene gemeentelijke bestuur. Wanneer het beheer van een bedrijf aan speciale, alleen met de zorg voor dat bedrijf belaste organen werd overgelaten, zou gevreesd moeten worden, dat deze speciaal de belangen van het bsdnjf op zichzelf zouden gaan nastreven. Daardoor zou wellicht de behartiging van het belang, dat de gemeentelijke exploitatie vorderde, op den achtergrond kunnen geraken en zeker zou het verband met de algemeene huishouding der gemeente worden veronachtzaamd. De strekking van de taak van Burgemeester en Wethouders is * DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER in wezen niet anders. Doch het past nu eenmaal in het stelsel van onze gemeentelijke bestuursinrichting, dat de hoofdleiding berust bij de rechtstreeks gekozen vertegenwoordiging van de burgerij, die (behoudens uitzonderingen) in het openbaar beraadslaagt en besluit. Wettelijk is de taak van Burgemeester en Wethouders te baseeren op het bepaalde in artikel 209 der Gemeentewet, waarin hun het Burgemeester dagelij ksch bestuur der gemeente wordt opgedragen. jers Speciale bepalingen nopens de taak van Burgemeester en Wet- , houders zijn dan voorts nog te vinden in artikel 253 jo. artikel 238 g der Gemeentewet, dat het opmaken en indienen van de bedrijfsbegrooting, en in artikel 265, dat het indienen bij den Raad van de bedrijfsrekening voorschrijft. Ingevolge de algemeene artikelen 179 en 212 der Gemeentewet kan de Raad hun de benoeming van personeel der bedrijven en de regeling van hun salarieering opdragen. Naast deze wettelijke bepalingen wordt meestal uitdrukkelijk in de Bevoegdheden beheersverordening bepaald, dat het beheer van het bedrijf bij Burge- beheersmeester en Wethouders is. En in die verordening worden hun dan verordening, meestal nog enkele plichten ten aanzien van de financieele administratie opgelegd. Wettelijk is hun beheerstaak te zien als uitsluitend begrensd door Aard van hun taak de bevoegdheden van den Raad. Practisch komt daar nog een begrenzing bij, die van de bevoegdheid van den directeur. Burgemeester en Wethouders kunnen geacht worden het bedrijf overeenkomstig de door den Raad gestelde regelen en met inachtneming van zijn besluiten te beheeren, zij het, dat een belangrijk deel van die taak wordt uitgeoefend door den aan hen ondergeschikten directeur. Tusschen de leden van het College vindt bijkans steeds (men kan Wethouder zeggen in alle gemeenten behalve de zeer kleine) een werkverdeeling bedrijven, plaats, waarbij de directe bemoeiingen met de bedrijven of met ieder bedrijf aan een bepaald lid worden toebedeeld. Dit lid — de Wethouder *) voor de bedrijven of voor een bepaald bedrijf — houdt *) Indien de Burgemeester met deze taak belast is, kan van een Wethouder voor de bedrijven slechts in oneigenlijken zin worden gesproken. In de groote gemeenten is dit trouwens niet gebruikelijk. Simons - Gem.-Bedr. 8 DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER dan het geregeld toezicht op de exploitatie en hij bereidt alle zaken het bedrijf betreffende voor, die in het College van Burgemeester en Wethouders moeten worden behandeld. Van hem mag verwacht worden, dat hij zich in de bedrijfszaken geheel inwerkt. Verhouding De Wethouder voor de bedrijven zal, door zijn nauwere aanW'!lfC sitie' drijfsdirecteur volledig weer. Wanneer ik tracht deze te schetsen, moet ik voorop stellen, dat een voor alle gevallen geldende beschrijving onmogelijk is. Daarvoor loopen aard en omvang der bedrijven te veel uiteen. Het is duidelijk, dat de positie van den chef van een electriciteits-distributiebedrijfje in een kleine gemeente DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER anders is dan die van den directeur van een groot stroomopwekkingsbedrijf. Niet alleen de omvang is van beteekenis. Ook de meerdere of mindere technische deskundigheid, welke de leiding van een bedrijf vordert, is van belang. De zaken van een gemeentelijke hypotheekbank zullen gemakkelijker door een wethouder kunnen worden beheerscht dan b.v. het productieproces in een gasbedrijf1). Naarmate het bedrijf grooter is en meer speciale technische deskundigheid vereischt, zal de positie van zijn directeur sterker zijn. Hier ga ik uit van flinke bedrijven, welker leiding bijzondere technische bekwaamheid verlangt. Alsdan pleegt de directeur de dagelij ksche technische leiding vrijwel onbeperkt te voeren. De technische leiding, welke verder gaat dan de dagelij ksche, heeft hij voor een groot deel. Zoo zal hij feitelijk beslissen over wijzigingen en uitbreidingen van de technische installatie. Ook al heeft hij daarvoor de medewerking van de gemeentelijke bestuursorganen noodig, deze zullen bijna steeds hem als den technisch deskundige in zijn plannen volgen. Op dezelfde wijze gaat het met den aankoop van grond- en hulpstoffen, met het benoemen van ondergeschikt personeel enz. De directeur zal daartoe öf volledig bevoegd zijn, öf wel zal zijn advies door de formeel beslissende instanties worden opgevolgd. Voor de tarieven is de directeur aan regelingen van Raad of B. en W. gebonden. Doch voorzoover deze tarieven een speelruimte laten, zal weer de directeur al dan niet formeel beslissen. Zoo zijn van de praktische bevoegdheden van den bedrijfsdirecteur nog meer voorbeelden te geven. De directeur heeft derhalve ongetwijfeld in belangrijke mate het beheer van het bedrijf. Deze conclusie mag de oogen niet doen sluiten voor de beper- Beperkingen, kingen van zijn macht. Een enkele duidde ik reeds aan: de gebondenheid aan algemeene tarieven, de noodzakelijkheid in vele zaken machtiging, goedkeuring of beslissing van gemeentelijke bestuursorganen te verkrijgen. Daarnaast noem ik nog de gebondenheid (althans in groote lijnen)' aan de bedrijfsbegrooting, aan de regelen *) Dat persoonlijke factoren als bekwaamheid, geschiktheid en tact ook van invloed zijn, behoef ik wel niet uiteen te zetten. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER omtrent afschrijving en reserveering, aan de salaris- en loonregelingen voor het personeel. De bedrijfsdirecteur is dus allesbehalve vrij in zijn beheer. Aard van zijn Vat ik een en ander samen, dan kom ik tot de volgende kenposltle' schetsing van de directeursfunctie. De directeur heeft grootendeels de leiding van het bedrijf en voor het overige heeft hij op de leiding belangrijken invloed. De aard van zijn functie brengt met zich, dat hij in het bijzonder de belangen van het bedrijf op zich zelf zal behartigen. Hij zal ijveren voor een gezond, krachtig bedrijf en zal streven naar uitbreiding van zijn werkingssfeer. Daartegenover zullen de gemeentelijke bestuursorganen voor de harmonie met algemeene belangen en met het belang der overige gemeentehuishouding moeten zorg dragen. Critiek. De tweeslachtigheid in de positie van den directeur heeft uiter¬ aard tot critiek geleid. Zonder twijfel zal de directeur van een gemeentelijk bedrijf wel eens achterstaan bij zijn collega van een particuliere onderneming, wanneer het van belang is snel een beslissing te nemen en de gemeentelijke directeur niet terstond naar eigen inzicht kan handelen, doch eerst de toestemming van nietdeskundige bestuursorganen moet verkrijgen. Ook kan het wenschelijk zijn in een bepaald geval van bindende regelen af te wijken en zal dat in een gemeentebedrijf onmogelijk of minder gemakkelijk zijn. Uit de kringen der bedrijfsdirecteuren zijn stemmen opgegaan, die, zich grondend op deze critiek, een ingrijpende wijziging in de positie van den directeur bepleitten. Beheer geheel Bekend is een in 1904 verschenen verslag eener door de Vereenidirecteur ging van Delftsche Ingenieurs ingestelde commissie inzake inrichRapport 1904 ting en wijze van werken der besturen van groote gemeenten. Dtlftsche Voor takken van dienst van eenigen omvang achtte deze commissie Ingenieurs. het wenschelijk, dat het beheer aan een hoofdambtenaar en het toezicht op het beheer aan een commissie zouden worden toevertrouwd, terwijl het oppertoezicht bij B. en W. zou verblijven x). *) Blz. 36. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Echter diende beheer door een hoofdambtenaar en toezicht op het beheer door B. en W. evenmin te worden buitengesloten. Voor takken van dienst van geringen omvang of wier aard het opdragen van het beheer aan een hoofdambtenaar minder gewenscht doet zijn (de commissie dacht hier niet in de eerste plaats aan bedrijven, doch bv aan een museum, „waarbij overleg hoofdzaak, handelen bijzaak is" x), zou de mogelijkheid moeten worden geopend het beheer op te dragen aan eene Commissie, terwijl het toezicht op het beheer door B. en W. zou worden uitgeoefend 2). Met name voor een gemeentebedrijf achtte zij beheer door een commissie weinig doeltreffend. Haar voorkeur voor het beheer door den directeur motiveerde zij aldus: „Wil men een krachtig beheer, men drage dit op aan één persoon, niet aan eene Commissie. Wil men een goed beheer, men zorge dat steeds voor elke beheersdaad éen persoon verantwoordelijk kunne worden gesteld. Is het eene Commissie, die beheert, dan heeft men practisch op niemand verhaal." Een overeenkomstig denkbeeld ontvouwden de gezamenlijke hoofden van takken van gemeentelijken dienst in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag in een schrijven aan de Staatscommissie- Brief van directeuren Oppenheim S). aan de Staats- Naar hun inzicht was de Raad niet meer het geschikte college voor de behandeling van alle onderdeelen, die het gemeentelijk beheer omvat, en werkte de collegiale verantwoording van B. en W. nadeelig op den gang van zaken in dit college. De bestaande toestand, waarbij de bedrijfsdirecteur zelfstandigheid mist, zou volgens hen de energie dooden, verslappend werken en de overheidsbedrijven het doen afleggen tegen de particuliere bedrijven, omdat zij te traag en te weinig commercieel zouden functioneeren. Als remedie stelden zij voor, dat het volledig beheer van alle gemeentelijke diensttakken, die een afgesloten geheel kunnen vormen en een min of meer zelfstandig karakter vertoonen, aan door den Raad benoemde directeuren zou kunnen worden opgedragen. ») BIz. 32. 2) BIz. 36. 3) Rapport Staatscommissie blz. 10 en vlg. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Deze directeuren zouden de volkomen zelfstandigheid van hun particuliere collega's moeten bezitten. Voor commissies van bijstand, laat staan voor bestuurs- of beheerscommissies, zou in hun stelsel geen plaats zijn. Ten hoogste zouden commissies van voorbereiding, waarmede de directeuren een innig contact zouden hebben, toezicht op de controle en het beheer van den dienst der bedrijven mogen uitoefenen. Bednjfs- ^ Een nog verdere consequentie is ter sprake gekomen in de reeds van B. en W. meergenoemde Commissie der Maatschappij voor Nijverheid en Handel1), n.1. dat de directeuren als ambtelijke leden deel zouden uitmaken van het college van B. en W. zonder dat zij de positie van Raadslid zouden verkrijgen. Beoordeeling. Deze denkbeelden hebben tot dusver weinig ingang kunnen vinden en ik verwacht ook niet, dat hierin spoedig wijziging zal komen. De Staatscommissie-Oppenheim verwierp de gedachte der hoofden van dienst, omdat zij niet in overeenstemming was met de plaats, welke „de ambtenaar, hoeveel vrijheid van beweging hem ook wordt toegestaan en moet worden gelaten, in het gemeentelijk bestuur moet innemen". Zij achtte haar niet te vereenigen met de verhouding, die tusschen bestuur en ambtenaar de natuurlijke is. En terecht merkte zij op, dat zelfs op in hoofdzaak technische beslissingen vaak overwegingen van beleid en wenschelijkheid, aan andere dan technische inzichten getoetst, moeten inwerken. De Commissie der Maatschappij voor Nijverheid en Handel dacht er niet anders over. Zij wees nog op het verschil tusschen de vereischten voor het lidmaatschap van het College van B. en W. en die, welke aan den directeur van een bepaalden tak van dienst moeten worden gesteld. „Technische bekwaamheid voor de leiding van een bedrijf of dienst garandeert allerminst bijzondere geschiktheid om deel te nemen aan de beslissing over de algemeene vraagstukken van gemeentebeleid, om deel uit te maken dus van het college van B. en W. Te vreezen zou juist zijn, dat directeuren, die als zoodanig in het college van B. en W. zouden zitten, moeite zouden hebben om zich bij de beoordeeling van allerhande vraagstukken los te *) Rapport blz. 16 en vlg. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER maken van de bijzondere behoeften en belangen van hun eigen bedrijf of dienst." Met dit oordeel en de hiertoe gebezigde argumenten kan ik mij geheel vereenigen 1). Een minder ver gaande wijziging in de positie van den bedrijfs- Bedrijfsdirecteur is wel in alle drie rapporten verdedigd. Het is het denk- toegang tot beeld den bedrijfsdirecteur toegang tot den Raad te verschaffen, den Raad. wanneer zijn verdediging of toelichting van voorstellen wenschelijk is. De commissie van de Vereeniging van Delftsche Ingenieurs wilde den directeur slechts het recht toekennen in den Raad de détails der door hem ontworpen maatregelen uiteen te zetten. Een zelfstandige verdediging van de voorstellen zou de directeur niet moeten voeren. Hij zou zich tot het geven van inlichtingen moeten beperken, daar hij anders zou treden op het gebied, dat aan B. en W. toekomt. Naar de commissie meende, behoorde hij de gelegenheid tot zelfstandige ontwikkeling zijner denkbeelden te vinden in de Raadscommissie. De Staatscommissie-Oppenheim wilde den toegang tot den Raad afhankelijk stellen van het inzicht van B. en W. Zij, die de verdediging in den Raad hebben te voeren, zouden dienen te beoordeelen, of zij bij het behandelen van hun voorstellen zich door een ambtenaar willen doen bijstaan. Een soortgelijke regeling stelde de Commissie der Maatschappij voor Nijverheid en Handel voor. Het voorstel der Staatscommissie-Oppenheim heeft de Regeering Praktijk, niet gevolgd. De feitelijke toestand komt echter vaak de verwezenlijking van het denkbeeld nabij. De directeuren plegen de vergaderingen der bijstandscommissies bij te wonen en zij hebben daarin practisch een adviseerende stem. Tot de eigenlijke Raadsvergaderingen hebben zij geen toegang. Doch wanneer dit noodig is, zijn zij in de zaal aanwezig om den Wethouder de in het debat vereischte inlichtingen te kunnen geven. Is een gewichtig project aan de orde, waarvoor de Raad als geheel groote belangstelling heeft, dan wordt de officieele behandeling l) Zie ook Van Poelje, De positie der bedrijfsdirecteuren, in Korte opstellen over gemeenterecht en gemeentebeleid, 1924, blz. 57. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER vaak voorafgegaan door een informeele Raadsbijeenkomst, waarin de directeur het plan bespreekt en de gevraagde inlichtingen verstrekt. De practijk weet zich dus te redden. Doch desondanks zou ik een wettelijke regeling van den bijstand door ambtenaren in den Raad op de wijze als de Staatscommissie-Oppenheim voorstelde, een verbetering achten. Samen- De critiek op de positie van den bedrijfsdirecteur bevat ware elementen. In soepelheid van beheer moet het gemeentelijk bedrijf op verschillende punten ontegenzeggelijk bij het particuliere bedrijf achterstaan. In hoofdstuk II § 2 besprak ik dit reeds. Het is een noodzakelijk kwaad, waartegenover echter goede zijden staan. Ik Iaat nu daar, dat de nauwgezette overweging van maatregelen, welke het gemeentelijk bedrijfsbeheer met zich brengt, kan behoeden tegen de slechte gevolgen van ondoordacht, overijld handelen, waarop ik in hoofdstuk II ook reeds wees. Maar de samenwerking van algemeene gemeentelijke bestuursorganen met den deskundigen directeur bevordert een veelzijdige behandeling der bedrijfsaangelegenheden, waarbij het algemeen belang en het verband met de overige gemeentelijke huishouding tot hun recht kunnen komen. Bezwaren Overigens moet het verschil in soepelheid tusschen het parti- worden over- culiere en het gemeentelijke bedrijf niet worden overdreven. Bij dreven. een zorgvuldige regeling van het beheer kunnen veel bezwaren worden voorkomen. Als mogelijkheden noem ik delegatie van uitvoeringsbevoegdheden aan den directeur, het opnemen van ruime uitzonderingsbepalingen in tarief- en andere regelingen en, als belangrijkste, vlotte samenwerking tusschen B. en W., den Wethouder voor de bedrijven, de commissie van bijstand en den directeur. Combinatie £)e positie van den directeur wordt ook beïnvloed door de verdirectoraten. eeniging van het directeurschap van meer dan een bedrijf. In kleine en in vele middel-groote gemeenten is het gebruikelijk, dat de technische leiding van de bedrijven, in het bijzonder van gas-, electriciteits- en waterbedrijven, aan één directeur wordt toevertrouwd. Dit versterkt de positie van den directeur reeds door het DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER feit, dat voor de gecombineerde functies een hooger salaris kan worden geboden dan voor de leiding van ieder bedrijf afzonderlijk en derhalve een beter onderlegd man voor de positie kan worden verkregen. Meestal gaat de combinatie gepaard met een gemeenschappelijk gebruik van de materieele hulpmiddelen en het personeel. Dit vermindert de kosten voor ieder bedrijf afzonderlijk. Practisch is een dergelijk gemeenschappelijk gebruik slechts goed mogelijk, indien de directie der bedrijven in dezelfde handen is gelegd. Ook in de grootste gemeenten wordt de laatste jaren meer aan combinatie van bedrijven gedacht. Zoo zijn onlangs in Amsterdam het gas- en het electriciteitsbedrijf te zamen gevoegd. Naast de besparing, welke men van het samenbrengen van personeel en hulpmiddelen der afzonderlijke bedrijven verwacht, wordt een voordeel gezien in de coördinatie der leiding van ieder bedrijf, welke op deze wijze wordt verkregen 1). Tegengesteld beleid en onnoodige concurrentie worden reeds in de kiem door de directie van het eengeworden bedrijf gesmoord. De Wethouder en het College van B. en W. zijn van deze coördineerende taak ontheven en de positie van de geünificeerde directie is hierdoor ongetwijfeld versterkt. Wel komt hierdoor de technische deskundigheid van den bedrijfs" directeur, die zelden de techniek van meer dan een bedrijf in haar volle diepte zal beheerschen, op den achtergrond en valt meer de nadruk op zijn bestuurskwaliteiten 2). Voorzoover de combinatie de bedrijfsadministratie betreft, wordt zij in hoofdstuk VIII § 2 besproken. Tenslotte acht ik het hier de plaats iets te zeggen over de be- Bezumigings- . . • . inspectie. zumigingsinspecties. In hoofdzaak hebben de bezuinigingsinspecteurs, die slechts in *) Dat de leiding van het gecombineerde bedrijf in de handen van meer dan één directeur is gelegd, doet aan deze coördinatie niet af. Wel levert zij haar eigen gevaar van interne oneenigheid. Zie voor het voorstel aan den Amsterdamschen Raad W. N. B. G. A. no. 1964. 2) Zie een artikel van Dr. C. van den Berg, De leiding der gemeentebedrijven, W. G. B. 1931, waarin deze in dit licht ook de benoeming van niet-technici tot bedrijfsdirecteur bespreekt. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER een aantal groote gemeenten zijn aangesteld, tot taak een technisch toezichtapparaat te zijn van B. en W. op de inrichting en functionneering van de gemeentelijke diensten en bedrijven met de bedoeling deze zoo economisch, zoo efficiënt mogelijk te doen zijn. Dat B. en W. hieraan behoefte gevoelen, is niet onbegrijpelijk. Het moeilijke punt in de positie van den bezuinigingsinspecteur is zijn verhouding tot de directeuren. In het bijzonder zal dit blijken, wanneer B. en W. op de voorstellen, welke zij van de directeuren ontvangen, zijn advies vragen. De aangewezen technische adviseurs van B. en W. zijn in de meeste gevallen immers de directeuren zelf, ieder voor hun gebied. De bezuinigingsinspecteur is wellicht algemeen technisch goed ontwikkeld, doch zal veelal in speciale kennis bij eiken directeur ten achter staan. Mocht de bezuinigingsinspecteur uitgroeien tot een soort directeur-generaal, dan wordt het verantwoordelijkheidsbesef van de directeuren zeer ten nadeele van de gemeente verzwakt. De kans op conflicten is niet gering. Zij kunnen slechts worden vermeden, indien èn de bezuinigingsinspecteur èn de directeur streven naar samenwerking. Alsdan kan ook de directeur zijn voordeel doen met den op het nastreven van efficiency gescherpten blik en met de in andere diensten verkregen ervaring van den bezuinigingsinspecteur l). § 5. Medezeggenschap van het personeel Minder om haar tegenwoordige beteekenis dan om haar ontwikkelingsmogelijkheden is het noodig aandacht te schenken aan de medezeggenschap van het personeel der bedrijven. Medezeggen- £)e medezeggenschap van het personeel bij de vaststelling van de dehartódT-ke arbeidsvoorwaarden, in den vorm van advies en overleg, dateert voorwaarden. in de groote gemeenten van 1916, 1917 en de daarop volgende jaren. In 1929 heeft de Ambtenarenwet haar voor alle gemeenten verplicht gesteld (artikel 125 letter k jo. artikel 126), zij het ook met den minimum-eisch, dat geregeld moet worden „de wijze, waarop aan vereenigingen van ambtenaren gelegenheid wordt gegeven ten *) Zie Borger en Van Os, Bezuinigingsinspectie in gemeentediensten en bedrijven, prae-advies en discussie, Bezuinigingscongres 1923, en Vis, Het werk der bezuinigingsinspecteurs in gemeentedienst, prae-advies voor het Nederlandsch Instituut voor Efficiency, 1938. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER aanzien van de dezen betreffende algemeen verbindende voorschriften haar gevoelen te doen kennen" x). Het overleg met de vertegenwoordigers van het personeel is een middel, waardoor de werknemers in staat worden gesteld bij de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden invloed uit te oefenen, welke hun bij een volkomen eenzijdige bepaling hiervan door de Overheid zou ontbreken. Het treedt derhalve eenigermate in de plaats van de mede-beslissingsbevoegdheid omtrent den inhoud van hun arbeidscontract, welke werknemers bij particuliere bedrijven (althans juridisch!) kunnen bezitten. Mede daarom is het begrijpelijk, dat dit overleg dat tot voor kort in Amsterdam tot medebeslissing kon uitgroeien — gemeenlijk niet tot het instituut der eigenlijke „medezeggenschap", die de bedrijfsvoering betreft, wordt gerekend2). Deze eigenlijke „medezeggenschap" wordt onderscheiden in die, ten aanzien van de omstandigheden waaronder en de wijze waarop het personeel zijn werkzaamheden verricht, de medezeggenschap „aan den voet", en die bij het beheer en de leiding, de medezeggenschap „aan den top" van het bedrijf. De medezeggenschap aan den voet is verdedigd als te zijn m het Medezeggenbelang van de bedrijven en diensten en van het daarbij werkzame voet personeel. Zoo achtte de Amsterdamsche commissie tot het onderzoek naar de wenschelijkheid en mogelijkheid van medezeggenschap 3) haar „in het belang van de bedrijven en diensten: omdat de medezeggenschap kan bevorderen een beter onderling begrijpen en een meer intensieve samenwerking van de leiding dier bedrijven en diensten in al haar schakeeringen eenerzijds en het daarin werk- x) Zie Van Urk, Ambtenarenrecht, 1938, blz. 258 en vlg., naar den inhoud van welk boek ik ook voor de bestudeering van de rechtspositie van het personeel verwijs. Behoudens wat ik schreef in hoofdstuk II, § 2, laat ik dit onderwerp buiten beschouwing. 2) Blijkbaar is dit de meening van Van Urk, zie blz. 261. Van Meurs, Medezeggenschap en haar toepassing bij de overheidsdiensten en -bedrijven, 1932, blz. 6, noemt het georganiseerd overleg wel medezeggenschap, al onderscheidt hij deze scherp van de medezeggenschap inzake het bedrijfsbeheer. Zie omtrent het vroegere medebeslissingsrecht in Amsterdam Van Urk, blz. 272 275. 8) Zie haar rapport Gemeenteblad, afdeeling I, 1931, Bijlage B, blz. 12, aan welk rapport ik verder ook passages ontleen. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER zame personeel anderzijds, hetwelk voor een goede leiding en rationeel beheer van nut moet worden geacht; in het belang van het personeel: omdat hierin ligt een erkenning van de waarde van zijn arbeid, waardoor zijn arbeidslust zal toenemen" 1). De uitoefening van medezeggenschap vereischt een orgaan, waarin vertegenwoordigers van het personeel zitting hebben. Het is natuurlijk niet de bedoeling, dat hierdoor het normale persoonlijke contact tusschen chefs en ondergeschikten verloren gaat. „Het medezeggenschap-orgaan mag voor den arbeider of ambtenaar niet zijn een middel om persoonlijke wenschen, grieven of klachten, met voorbijgaan van zijn onmiddellijken chef ter sprake te brengen, maar moet zijn een instituut, waar de vertegenwoordigers van het personeel de gelegenheid hebben om van hun inzichten te doen blijken omtrent algemeene, meer belangrijke zaken." De Amsterdamsche commissie stelde voor, reeds bestaande Veiligheidscommissies tot deze medezeggenschapsorganen om te vormen. Deze commissies, waarvan het voorzitterschap wordt vervuld door een afdeel ingschef van bedrijf of dienst, zouden een adviseerend, geen medebeslissend karakter moeten hebben. Zoo noodig zouden de vertegenwoordigers van het personeel een beslissing van den directeur kunnen vragen en van deze gevallen zou de directeur jaarlijks aan B. en W. verslag moeten doen. Ondanks een afwijzend praeadvies van de meerderheid van B. en W. heeft de Raad van Amsterdam tot deze medezeggenschap aan den voet bij eenige belangrijke bedrijven en diensten besloten2). Op een eenigszins andere wijze georganiseerd had reeds in 1931 de gemeente Utrecht deze medezeggenschap ingevoerd3). Het is duidelijk, dat de medezeggenschap aan den voet alleen zin heeft voor groote bedrijven met een talrijk personeel. Bij kleine bedrijven heeft praktisch iedere medewerker, hoog of laag, de gelegenheid zijn inzicht omtrent de inrichting van zijn werkzaamheden aan zijn chef en eventueel aan den directeur te doen kennen. In den dagelij kschen gang van zaken ontbreekt ook niet het overleg L) Zie ook Van Meurs, t. a. p. blz. 27 en vlg. 2) Zie W. G. B. 1935, blz. 166. s) Zie W.G.B. 1931, blz. 161. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER met de bij de uitvoering van bepaalde werkzaamheden betrokken ondergeschikten. Bij groote bedrijven kan het contact tusschen chefs en het onder hen werkzame personeel, laat staan dat tusschen directeur en het lagere personeel, niet zoo gemakkelijk functionneeren, al zal het ook daar niet ontbreken. Het kan nuttig zijn dit contact op de Amsterdamsche of Utrechtsche wijze te organiseeren 1). Daarbij zie ik het mogelijke voordeel vooral in de verhooging van de arbeidsvreugde. Het lagere personeel moet dan uit het contact door middel van enkelen uit zijn midden het besef putten, dat zijn leden beschouwd worden niet als nummers, doch als medewerkers, op wier oordeel prijs wordt gesteld, Een verkeerde uitwerking zou de medezeggenschap aan den voet hebben, indien haar organen ontaarden zouden tot debatteercolleges, welke het nemen van voor het bedrijf wenschelijke maatregelen zouden ophouden en belemmeren. De praktijk2) zal moeten leeren, of de goede mogelijkheden, welke het instituut naar mijn meening biedt, zich zullen verwezenlij ken. Pfinnmool iran moor kolanr* ip /-I q ma/^Ainnn/\nn/>l>nn U<. L ni- L „L * O "V... - J en de leiding. In het Amsterdamsche rapport werden als rechts- ts^pap aan £ gronden voor de medezeggenschap aan den top genoemd: „1°. de noodzakelijkheid om den factor „arbeid" in de voortbrenging meer tot zijn recht te doen komen en overwegingen van mensch waardigheid; 2°. het beter kunnen dienen van het belang, dat het personeel en het bedrijf wederzijds hebben bij een zoo goed mogelijke positie van het bedrijf; 3°. de noodzakelijkheid, om het personeel in zijn geheel met zijn belangstelling bij de doelstelling van het bedrijf te betrekken, waardoor het tevens in zijn taak meer bevrediging zal kunnen vinden." De eerste grond wordt verduidelijkt, doordat gewezen wordt op ') Dat dit meclespreken, doch met medebeslissen „medezeggenschap" wordt genoemd, acht ik niet, zooals Mr. Dr. J. H. van Zanten (Gemeentebestuur 1931, Nieuwe denkbeelden over medezeggenschap, blz. 403) een in zich zelf besloten tegenspraak. ) Ook bij eenige andere gemeenten bestaat medezeggenschap aan den voet in adviseerenden vorm. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER „het bijzondere belang, dat het personeel als werknemer bij het bedrijf heeft, naast het algemeen belang, dat het bedrijf, krachtens zijn doelstelling, moet dienen. De wensch van medezeggenschap wordt niet bevredigd door de omstandigheid, dat het personeel als deel van de burgerij zijn invloed doet gelden bij de verkiezing van de leden van den Gemeenteraad, want het personeel heeft bij het bedrijf naast het algemeen belang, dat ieder ingezetene heeft, nog een persoonlijk belang van eminente beteekenis: zijn bestaan is van het bedrijf afhankelijk. Als bijzondere belanghebbende wenscht het een stem in het beheer en de leiding naast zijn invloed als kiezer voor den Gemeenteraad . Naar mijn meening is dit het hoofdmotief voor de medezeggenschap bij het beheer en de leiding. Dat blijkt m.i. uit de practische oplossing, welke het Amsterdamsche rapport aanbeval. Een Commissie van advies, die in de plaats zou treden van de bestaande commissie van bijstand, zou voor ieder belangrijk bedrijf moeten worden gevormd, welke onder leiding zou moeten staan van een lid van het College van B. en W. en waarin zitting zouden nemen leden van den Raad, vertegenwoordigers van het personeel en een vertegenwoordiger van de burgerij. Die vertegenwoordigers van het personeel zouden niet in directen of indirecten gemeentedienst mogen zijn. Hoe ook het bedrijfsbelang (zie den rechtsgrond sub 2e) met dergelijke vertegenwoordigers, buiten het personeel gekozen, gediend zou kunnen worden, is een raadsel. Ook het bevredigingsargument (sub 3e) blijkt hierdoor volkomen theoretisch te zijn. Terecht vraagt !YIr. Dr. J. H. van Zanten ^), of iemand in ernst kan gelooven, „dat de tramconducteur, de ovenwerker in de gasfabriek, de vuilnisophaler, met meer vreugde zijn werk doet, als een willekeurige vakvereemgingsleider zijn oordeel mag zeggen over de vraag, of het tramtarief 10 ct. of 12 ct. per rit zal zijn, of de gasfabriek zal worden uitgebreid, of het vuil zal worden verbrand dan wel voor landbemesting zal worden gebruikt? Dat een andere oplossing, nl. interne medezeggenschap in het !) T. a. p. blz. 408. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER beheer en de leiding, niet is aanbevolen, is verklaarbaar. De adviezen zouden niet kleine aangelegenheden kunnen betreffen, die voor een deel allicht tot het terrein der medezeggenschap aan den voet zouden behooren. En is het personeel bekwaam om in grootere beheersvragen mede te spreken? Voorzoover het dat is, zal het ongetwijfeld door den directeur worden geraadpleegd en met hem zijn besluit of voorstel voorbereiden. Voor de overigen moet de onbekwaamheid hiertoe, die niets beschamends heeft, maar voortvloeit uit oorzaken van aanleg, opleiding en werkkring, worden erkend. Met toegeven aan den waan, dat de feiten anders zijn, zou noch het bedrijfsbelang worden gediend, noch werkelijke arbeidsvreugde worden verkregen. Het zou gaan ten koste van een vlotte, deskundige en besluitvaardige bedrijfsvoering. Een streng, doch onverdacht vriend van de arbeidersbeweging, Prof. Mr. W. A. Bonger, die ook in de Amsterdamsche commissie zat, trok de volgende conclusie: „Laat men zich bij den eisch der medezeggenschap geheel beperken tot het eigenlijke terrein: de arbeidsvoorwaarden in ruimeren zin, en laat men zich niet willen bemoeien met de leiding der bedrijven '). Slechts het argument van het bijzondere personeelsbelang blijft dan, als verwant met de regeling van de arbeidsvoorwaarden, over als discutabel. Bij enkele publieke en semipublieke vennootschappen (ik noem de Nederlandsche Spoorwegen, de Haagsche Tramweg Maatschappij, het Provinciaal en Gemeentelijk Utrechtsch Stroomleveringsbedrijf en de Provinciale Utrechtsche Electriciteits Maatschappij) zijn plaatsen in den Raad van Commissarissen aan vertegenwoordigers van het personeel toegekend. Naar in die gevallen meestal duidelijk is gebleken, geschiedde dit uitsluitend om het personeelsbelang bij de beraadslagingen van commissarissen een stem te verschaffen. Of een Commissie van Advies als de Amsterdamsche commissie voorstelde onder vigeur van de tegenwoordige wettelijke bepalingen mogelijk is, is niet zeker. De Amsterdamsche commissie meende, dat advies-, niet bijstandscommissies gerust in de plaats mochten *) Problemen der democratie, 1934, blz. 165. Simons - Gem.-Bedr. 10 DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER treden van de bestaande Commissies van bijstand, welker instelling de Gemeentewet niet imperatief voorschrijft. Zou een dergelijke rechtsvorming, niet „tegen de wet" maar „langs de wet , echter niet in strijd zijn met den geest der gemeentelijke bestuursinrichting, die haar hoofdorganen op de wet en uitsluitend op de wet doet berusten? Doch afgezien van deze vraag, veilig is aan te nemen, dat het personeelsbelang ook in de Raden ruimschoots behartiging zal vinden. In de groote gemeenten is een teveel eer te duchten dan een te weinig. Derhalve zou medezeggenschap van het personeel in beheer en leiding moeten doen vreezen, dat het personeelsbelang in verhouding tot de andere te dienen belangen te veel gewicht in de schaal zou leggen. In overeenstemming met de meerderheid van het College van B. en W. heeft de Raad van Amsterdam het voorstel tot medezeggenschap aan den top niet aanvaard. In Utrecht hebben de dienstcommissiën (voor de medezeggenschap aan den voet) de bevoegdheid ook over andere onderwerpen dan de werkwijze en de dienstvoorwaarden hun oordeel te laten hooren *). Andere gevallen van medezeggenschap aan den top bij gemeenten zijn mij niet bekend. *) Van Meurs, t. a. p. blz. 38 en 39, acht dit een onjuiste regeling, omdat het niet aannemelijk is, dat de dienstcommissies het geheel voldoende en duidelijk kunnen overzien. HOOFDSTUK V PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN § 1. Motieven tot en bezwaren van een privaatrechtelijken organisatievorm Terwijl de meeste gemeentebedrijven publiekrechtelijk zijn georganiseerd, is voor een aantal dier bedrijven een privaatrechtelijke vorm gekozen. De meeste van de thans bestaande intercommunale bedrijven hebben hetzij den vorm der naamlooze vennootschap, hetzij dien der stichting. Ook verschillende bedrijven van een enkele gemeente hebben een privaatrechtelijken vorm. In sommige gemeenten heeft het gemeentebestuur stichtingen ingesteld, die met het beheer van gemeentelijke takken van dienst zijn belast. Ook zijn er naamlooze vennootschappen, waarvan de aandeelen alle of bijna alle in handen van een enkele gemeente zijn 1). Is dit reeds voldoende grond om de privaatrechtelijke organisatievormen te behandelen, daarenboven verdienen zij de aandacht, omdat zij naar de meening van sommigen een beter beheer van gemeentebedrijven zouden mogelijk maken dan de publiekrechtelijke vorm2). De motieven, welke tot het kiezen van een privaatrechtelijken Motieven tot • • . L J •• lil l *J het kiezen van organisatievorm voor gemeentebedrijven hebben geleid, zijn naar een privaat_ mijn meening in de volgende groepen te onderscheiden: rechtelijken 1. het streven naar grootere zelfstandigheid van het bedrijfs- v°rm' beheer, 2. het ontbreken van een behoorlijke organisatiemogelijkheid op publiekrechtelijken grondslag, 3. de wensch om personen buiten het bestuur der gemeente in het beheer te betrekken, 4. andere bijzondere motieven. *) Niet in dit, doch in het volgend hoofdstuk worden besproken de bedrijven, waarvan eigendom en beheer in de handen van gemeenten en van particulieren tezamen zijn, de zgn. gemengde bedrijven. 2) Zie bij dit onderwerp Mr. A. Koelma en R. A. Dijker, Vormen van gemeentebeheer in het bijzonder met betrekking tot de gemeentebedrijven, 1935. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Streven naar Het publiekrechtelijke gemeentebedrijf, althans dat van één gestandigLid"' meente, heeft slechts administratieve zelfstandigheid. Het is in velerlei opzichten eng verbonden met de geheele gemeentelijke huishouding. Zijn beheer is grootendeels in handen van de gemeentelijke bestuursorganen, zijn personeel is gemeentelijk personeel, zijn exploitatie-resultaat komt ten bate of ten laste van de algemeene financiën der gemeente. Stel daartegenover een gemeentebedrijf met een privaatrechtelijken organisatievorm. Dit is niet slechts administratief, doch ook juridisch zelfstandig. Het beheer kan op andere wijze dan de Gemeentewet aangeeft geregeld worden. Het personeel is niet rechtstreeks in dienst der gemeente. De financiën kunnen strenger worden gescheiden van de algemeene gemeente-financiën. Welke voordeelen worden hiervan verwacht? Een grootere soepelheid in het beheer. Een vrijer beleid ten aanzien van de aan de afnemers in rekening te brengen tarieven en de aan het personeel te betalen loonen l). Een ruimere, minder door het verband met de gemeente-financiën beheerschte afschrijvings- en reserveeringspolitiek 2). Dit motief tot den privaatrechtelijken vorm roept in herinnering de vraag, die ik in hoofdstuk II behandelde, particuliere of publieke exploitatie van voor de gemeentenaren gewichtige diensten, en daarmede de argumenten, die voor en tegen het particuliere beheer werden aangevoerd. De voorstander van den privaatrechtelijken organisatievorm wijst op de commercialiteit, de efficiency in het beheer, die door dien vorm wordt verkregen. De tegenstander zal meenen, dat bij den privaatrechtelijken vorm 1) Sinds 1922 vallen de personen in vasten dienst van een naamlooze vennootschap of van eene rechtspersoonlijkheid bezittende vereeniging tot het dienen van gemeentelijke of provinciale belangen, die uitsluitend openbare lichamen tot vennooten of leden heeft, onder de Pensioenwet (art. 3 lid Pensioenwet). Blijkens de toepassingen worden intercommunale stichtingen ook hiertoe gerekend. Dit onderscheid met den publieken bedrijfsvorm is dus vervallen. 2) Zie b.v. Het door Erwin Stein aangehaalde oordeel van Dr. Lonmeyer over de in een N. V. vorm ondergebrachte bedrijven der gemeente Koningsbergen, Gemeentebestuur 1924, blz. 164. • • Aldus ook Reorganisatie Gemeentebestuur, hoofdstuk III, rapport der commissievan der Pot, die echter niet tot een eenstemmig advies ten gunste van den privaatrechtelijken bedrijfsvorm kon komen, maar wel de belemmering, welke artikel 234 der wet oplevert, zou willen zien opgeruimd. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN de behartiging van het publiek belang in het gedrang komt1). Beide zijn voor- en nadeelen, die de lezer zich uit hoofdstuk II zal herinneren. De privaatrechtelijke vorm heeft dunkt mij niet dat gewicht voor de wijze van beheer van het in wezen publieke bedrijf als vaak door voor- en tegenstanders daarvan wordt aangenomen. Dat een soepel, efficient beheer ook bij den gewonen publiekrechtelijken organisatievorm met slechts administratieve zelfstandigheid mogelijk is, heb ik in vorige hoofdstukken uiteengezet. Dat anderzijds bij een privaatrechtelijken vorm het publiek belang niet beslist in het gedrang behoeft te komen, zal, meen ik, bij een nadere behandeling van de bezwaren blijken. Hier te lande althans heeft dit motief niet sterk gewerkt en heeft het ten hoogste gediend als ondersteuning van andere motieven, die in feite de keuze beslisten. Een zoodanig motief was voor de intercommunale bedrijven de Ontbreken omstandigheid, dat vóór 1931 een behoorlijke organisatiemogelijk- hoorlijken heid op publiekrechtelijken grondslag ontbrak. publiek- Vóór de wijziging van de Gemeentewet van 1931, die uitvoerige Organisatiebepalingen omtrent gemeenschappelijke regelingen in de wet vormbracht, moesten dergelijke regelingen worden gebaseerd op de oude Intercomartikelen 121 en 122 der wet. Het was twijfelachtig, of artikel 121 drijven, toestond gemeenschappelijke belangen door een eigen, van de organen der gemeenten onderscheiden organisatie te doen behartigen. En dat toch was noodzakelijk te achten, wilde een gemeenschappelijk bedrijf naar behooren kunnen worden beheerd. Spoedig na de totstandkoming van de Gemeentewet werd deze vraag door de Kroon ontkennend beantwoord in een beslissing van 29 October 1855, no. 45 2). Opdracht van bestuursbevoegdheid van een uit de Raden der samenwerkende gemeenten gevormde commissie werd daarbij onwettig geoordeeld. De regeling en het bestuur ook van gemeen- *) Zie hiervoor o. a. Struycken, De gemeenten en Kaar gebied, blz. 23 en vlg. 2) Weekblad Burgerl. Adm. 360, Gem.Stem 239, geciteerd bij Van Leyden, Intercommunale rechtspersonen. Artt. 121 en 122 der Gemeentewet, blz. 83. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN schappelijke zaken moesten blijven bij de Raden en de Colleges van Burgemeester en Wethouders. Wel heeft zich in latere jaren geleidelijk een andere opvatting baan gebroken, waarbij commissies van beheer voor gemeenschappelijke zaken en belangen door Colleges van Gedeputeerde Staten werden toegelaten, en ook theoretisch is de onjuistheid van het standpunt van 1855 betoogd 1), maar desondanks bleef de schaduw der onzekerheid over de publiekrechtelijke organisatie van intercommunale bedrijven hangen. Ook overigens leverden de artikelen 121 en 122 der Gemeentewet bezwaren van practischen aard op 2). Daardoor kon de privaatrechtelijke organisatievorm, aanvankelijk de naamlooze vennootschap, later ook de stichting, veld winnen. Niet ten onrechte derhalve klaagde Struycken over de onverschilligheid van wetgever en regeering voor den juridischen vorm der intercommunale samenwerking, waardoor „een goed deel van het gebied, hetwelk in de negentiende eeuw door het publieke recht op het private recht werd veroverd, door het eerste wordt teruggenomen". Hij noemde dit „een smadelijke nederlaag, daar moet worden erkend, dat alleen de gebrekkige ontwikkeling van het publieke recht, niet de ondeugdelijkheid zijner beginselen, de reden zal zijn geweest, die deze herwinning van het veroverde gebied door het oude private recht zal hebben veroorzaakt ). Voor de toekomst is door de wetswijziging van 1931 dit motief tot het kiezen van een privaatrechtelijken vorm voor intercommunale bedrijven weggenomen. Bedrijven. Beteekenis heeft het motief nog voor den organisatievorm van landgemeenten bedrijven, die weliswaar niet geheel als gemeentelijke bedrijven en andere kunnen worden beschouwd, maar die door hun publiek karakter ölmtn en de deelneming daarin van gemeenten hier vermelding verdienen, tezamen. Ik heb het oog op bedrijven, die toebehooren aan gemeenten tezamen met andere publieke lichamen, zooals de Staat of de Provincies. Noch de Gemeentewet, noch de Provinciale wet geeft voor deze 1) De genoemde dissertatie van Van Leyden was hieraan voor een belangrijk deel gewijd. 2) Zie hiervoor Struycken, De gemeenten en haar gebied blz. 15 en o. 3) Struycken t.a. p. blz. 18 en 19. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN associaties regelen. Bij gebreke daarvan moet de samenwerking dus een privaatrechtelijken vorm aannemen x). Als motief tot het kiezen van een privaatrechtelijken vorm voor Betrekken in bedrijven van één gemeente is te noemen de wensch bij het beheer van personen te betrekken, die geen deel uitmaken van het bestuur buiten het der gemeente. Dit heeft zich meermalen voorgedaan bij gemeente- f^™eu"te~ lijke stichtingen tot beheer van woningen, zwem- en badinrichtingen, sport- en speelterreinen enz. De stichtingsvorm levert dan de mogelijkheid personen uit de burgerij, die over belangstelling en deskundigheid ten aanzien van den te beheeren bedrijfstak beschikken, aan het bestuur te doen deelnemen, zonder dat het Raadslidmaatschap daartoe een vereischte is. Merkwaardig is het, dat deze practische toepassingen takken van dienst betreffen, waarbij commercialiteit en het behalen van winst juist niet op den voorgrond staan, maar bij wier beheer de behartiging van sociale belangen het voornaamste doel is. De aard van het motief tot den privaatrechtelijken vorm blijkt hierdoor des te duidelijker. In bepaalde gevallen kunnen bijzondere redenen tot het kiezen Andere van een privaatrechtelijken vorm leiden. motieven6 Bij overneming van een tevoren door een concessionaris geëxploiteerd bedrijf kan het bijvoorbeeld wenschelijk zijn de bestaande rechtspersoon intact te laten, omdat deze de draagster is van verschillende rechten (men denke aan concessies in andere gemeenten), welke aldus automatisch in stand blijven en niet tengevolge van de overdracht van het bedrijf aan de gemeente te niet gaan. Overneming van de aandeelen kan soms gemakkelijker zijn dan naasting van de bedrijfsbezittingen overeenkomstig de concessievoorwaarden. Kan de gemeente dan niet alle aandeelen verkrijgen, doordat een enkele aandeelhouder de zijne niet wil verkoopen, dan moet het bedrijf in den naamlooze-vennootschapsvorm verder worden geëxploiteerd. Waarom in vele gevallen een privaatrechtelijke organisatievorm Bezwaren van is gekozen, wordt door deze motieven verklaard. Of deze vorm zich rechtelijken *) Eenige voorbeelden daarvan worden in hoofdstuk XII vermeld. organisatievorm. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN voor het beheer van gemeentebedrijven leent, dient echter nader te worden onderzocht. Daartegen zijn namelijk verschillende bezwaren aangevoerd. Deze zijn alle gegrond op de gedachte, dat bij den privaatrechtelijken vorm het algemeen belang, dat bij de bedrijfsvoering het voornaamste richtsnoer moet zijn, met voldoende tot zijn recht kan komen. Die gedachte komt in de volgende schakeeringen tot uiting: 1. De privaatrechtelijke organisatievorm is, als bedoeld voor de behartiging van private belangen, niet geschikt voor de verzorging van het algemeen belang. 2. De zelfstandigheid van het bedrijf ten opzichte van de algemeene bestuursorganen, door den privaatrechtelijken vorm verkregen, doet den invloed van die organen, welke het publiek belang bij de bedrijfsvoering zouden nastreven, wegvallen. 3. Met name ontbreekt bij den privaatrechtelijken vorm het in de Gemeentewet geregelde toezicht van Gedeputeerde Staten en de Kroon. Privaatrech- Het eerste bezwaar, dat in de literatuur zeer vaak is ontwikkeld, leent zich^et is naar miin meening het scherpst en duidelijkst uiteengezet door voor de ver- Prof. Struycken in zijn hiervoor reeds aangehaalde studie: ,,De gehet^algemeen meenten en haar gebied" 1). Zijn betoog behandelt den vorm der belang. naamlooze vennootschap. Volgens hem is de strekking daarvan winstbejag uit kapitaalbelegging en daaraan worden haar organisatie en haar bedrijf dienstbaar gemaakt. Daarom „zoodra een bepaald openbaar belang het doelwit is, past niet langer de privaatrechtelijke vereenigingsvorm, en de naamlooze vennootschap, de commercieele vereenigingsvorm, het allerminst". Struycken werkt dit bezwaar ^Uitvoerig uit voor de intercommunale bedrijven. In zijn algemeenheid is naar mijn oordeel de juistheid van dit bezwaar niet te aanvaarden. Men moge op theoretische dan wel op practische gronden van meening zijn, dat een publiekrechtelijke bedrijfsvorm, indien hiertoe een voldoende mogelijkheid bestaat, de voorkeur verdient boven een privaatrechtelijke, de ervaring, met !) Bk. 19—33. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN bestaande bedrijven in privaatrechtelijken vorm opgedaan, wettigt mijns inziens niet de stelling, dat bij dezen vorm het door bedrijven te dienen publieke belang niet bevredigend zou kunnen worden behartigd. Evenmin als het bedrijf in privaatrechte/ijken vorm het monopolie heeft van commercialiteit en efficiency in de bedrijfsvoering, zoomin kan de behartiging van het publieke belang geacht worden alleen bij een publiekrechtelijken bedrijfsvorm verzekerd te zijn. Afstand van behartiging van het publiek belang is nimmer een reden voor het kiezen van den privaten vorm geweest. De publieke lichamen, welke bedrijven in privaten vorm bezitten, hebben voldoenden werkelijkheidszin betoond om zich door dien om andere redenen gekozen vorm niet van hun primaire taak, de behartiging van het publieke belang, te laten afbrengen. Nauw verwant hiermede is het tweede bezwaar, waarbij echter Uitschakeling de nadruk valt op de meer of minder sterke uitschakeling uit het meene beheer van de algemeene bestuursorganen. bestuurs- Dit bezwaar zal met minder grond kunnen worden aangevoerd voor intercommunale bedrijven. Daarbij immers zal ook een publiekrechtelijke organisatie leiden tot een mm of meer vérgaande uitschakeling van den directen invloed der gemeentelijke bestuursorganen. In het bijzonder betreft het bezwaar dus de minder talrijke bedrijven van een enkele gemeente in privaatrechtelijken vorm. Dat de privaatrechtelijke bedrijfsvorm daarbij leidt tot een vrij Jjoslt^' v®n ver gaande uitschakeling van den Raad ligt voor de hand. s Raads positie ten opzichte van een gemeentebedrijf zal bij een gemeentelijke naamlooze vennootschap worden vervangen door de macht van de algemeene vergadering van aandeelhouders. Daarin zullen vertegenwoordigers van de gemeente zitting nemen en wel ongewoon zou hierbij de figuur schijnen, waarbij alle raadsleden als vertegenwoordigers zouden worden aangewezen. De algemeene vergadering blijft in de practijk tot enkele vertegenwoordigers beperkt. Wel is het mogelijk, dat goedkeuring of machtiging van den Raad voor verschillende belangrijke bestuurshandelingen wordt gevraagd. Maar terwijl in het stelsel van de Gemeentewet alle bestuursbevoegdheid bij den Raad is, welke niet uitdrukkelijk aan andere organen is toevertrouwd PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN (artikel 167), moeten bij een privaatrechtelijke organisatie de bevoegdheden aan den Raad speciaal worden toegekend en dit heeft de strekking die bevoegdheden beperkter te doen zijn dan de macht van den Raad ten aanzien van publiekrechtelijke gemeentebedrijven. Mijn conclusie is, dat in groote lijnen de invloed van den Raad op het beheer van privaatrechtelijk georganiseerde bedrijven verzekerd blijft, doch dat deze in onderdeelen geringer pleegt te zijn dan bij de publiekrechtelijk georganiseerde bedrijven. Positie van Minder voor de hand ligt, dat ook de macht van Burgemeester B' en W" en Wethouders bij een privaatrechtelijk georganiseerd bedrijf in het algemeen kleiner zal zijn dan bij een publiek gemeentebedrijf. Aan het College van B. en W. immers zal allicht de positie van den Raad van Beheer der n.v. worden toegedeeld en daarin zullen B. en W. practisch dezelfde bevoegdheid hebben, die zij ook in hun publieke hoedanigheid als bedrijfsbeheerders zouden bezitten. Verhouding Wel is betoogd, dat het verschil in organisatie tot een eenigszins directeur andere verhouding tusschen B. en W. en den bedrijfsdirecteur kan leiden. Volgens Wibaut, die een tegenstander was van den vennootschapsvorm voor gemeentebedrijven, zou daarbij het gevaar voor conflicten tusschen den directeur en B. en W. grooter zijn. „Indien toch zulk een directeur geen ledepop is, en de voorstanders van den vennootschapsvorm moeten op den voorgrond stellen, dat hij dat niet is, dan zal hij er op staan in de eerste plaats te dienen het belang van het bedrijf als zoodanig, veelal gezien uit het oogpunt van geldelijke uitkomsten. Voor het ten opzichte van het bedrijfsbeheer tegenover den Raad verantwoordelijke College van Burgemeester en Wethouders, gelden zonder twijfel deze geldelijke uitkomsten als zeer belangrijk. Maar daarboven moet voor hen staan, sterker moet gelden voor hen, de eisch, dat het bedrijf voor de gemeente als geheel het grootst mogelijke gerief biedt. Gesteld dat bij den beheersvorm van rechtstreeksche exploitatie, zulke verschillen van inzicht tusschen Directeuren en Burgemeester en Wethouders zich voordoen, dan behoeven zij niet tot conflicten te leiden, leiden zij niet tot conflicten, wijl de Directeur dan het standpunt kan innemen, dat, indien Burgemeester en Wethouders in zulke aangelegenheden PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN van zijne adviezen afwijken, zij en uitsluitend zij de verantwoordelijkheid daarvoor dragen 1)." In wezen zie ik de verhouding tusschen het College van B. en W. en den directeur niet als zoo verschillend, dat bij het privaatrechtelijk georganiseerd bedrijf B. en W. in mindere mate het laatste woord zouden hebben dan bij het normaal georganiseerde gemeentebedrijf. Het derde bezwaar betreft het wegvallen van het in de Gemeente- Ontbreken i c . _ - van net wet geregelde toezicht van Gedeputeerde Staten en de Kroon. Dat wettelijke toezicht is uiteraard ook ingesteld in het publiek belang. Bepaalde toez,cht' grenzen zijn daarvoor niet in de wet gegeven. Niettemin is uit het systeem van de gemeentelijke bestuursinrichting af te leiden, dat daarvan de voornaamste strekking is het waken voor een gezond beheer der gemeentelijke financiën2). Het is nu ontegenzeggelijk met dit in de Grondwet en Gemeentewet neergelegde stelsel in strijd, wanneer aan dit toezicht belangrijke deelen van het gemeentelijk beheer worden onttrokken door deze onder een privaatrechtelijken vorm te brengen, waarvoor de wettelijke bepalingen omtrent het toezicht niet zijn geschreven. In de practijk is dit laatste bezwaar zoo sterk gevoeld, dat in vele £«0*^ gevallen, waar een gemeente of gemeenten het raadzaam oordeelden statuten, een bedrijf met privaatrechtelijke organisatie te voeren, de Gedeputeerde Staten wisten te bewerken, dat in de regeling (statuten of stichtingsbrief) voor het bedrijf een min of meer met de wettelijke voorschriften overeenkomend samenstel van toezichtscheppende bepalingen werd opgenomen. Aanvankelijk bleven die bepalingen beperkt tot het toezicht van Gedeputeerde Staten. Van de zijde der gemeentebesturen kon daartegen worden aangevoerd, dat het toezicht op deze wijze drukkender kon worden dan in het wettelijk stelsel, dat immers bijna steeds beroep op de Kroon van de beslissingen van het Provinciaal Bestuur toekent 3). In de laatste jaren x) W.G.B. 1927, blz. 308. 2) Zie mijn artikel in W.G.B. 1933, blz. 129. 3) Van Leyden, De N. V. en de stichting als exploitatievorm voor de intercommunale bedrijven. Fin. Oüerheidsbeheer 1928, blz. 327. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN zijn er gevallen van privaatrechtelijke regeling geweest, waarin, zij het gebrekkig, ook hierin is voorzien. Als voorbeeld laat ik hier eenige bepalingen volgen uit de statuten der N.V. Voorburgsche Waterleiding Maatschappij, zooals deze na overneming van de aandeelen door de gemeente Voorburg werden gewijzigd:*) Machtiging voor en toezicht op handelingen. Artikel 19 1. De raad van beheer behoeft de machtiging of de opdracht van de algemeene vergadering van aandeelhouders voor het aangaan van zoodanige rechtshandelingen, welke voor gemeentelijke organen krachtens bestaande en nog tot stand te komen wettelijke voorschriften aan het toezicht van Gedeputeerde Staten zijn onderworpen. 2. Het besluit van de algemeene vergadering van aandeelhouders, waarbij de in het vorig lid bedoelde machtiging of opdracht wordt verleend, behoeft de goedkeuring van Gedeputeerde Staten der provincie Zuid-Holland. 3. Gedeputeerde Staten verleenen deze goedkeuring niet dan na ingewonnen gunstig advies ter zake van den raad van Voorburg. 4. In afwijking van het bepaalde bij het eerste en tweede lid van dit artikel is de goedkeuring van Gedeputeerde Staten der provincie Zuid-Holland niet vereischt voor: a) het aangaan van rechtsgedingen in alle instanties en het berusten in een tegen de vennootschap ingestelde rechtsvordering, zoo het belang, dat de vennootschap bij het geding of de vordering heeft, op geen grooter bedrag dan ƒ 500.— wordt gewaardeerd; b) het ondershands aanbesteden van werken, mits een bedrag van ƒ 1.000.—, en ondershandsche leveranties, mits een bedrag van ƒ 500.— niet te boven gaande. ') De statuten bevatten nog meer toezichtbepalingen van overeenkomstige redactie. Een nadere wijziging was nog in voorbereiding. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Beroep op beslissingen van Gedeputeerde Staten der provincie Zuid-Holland Artikel 20 1. Indien de in het vorige artikel genoemde wettelijke voorschriften beroep op de Kroon van beslissingen van Gedeputeerde Staten toelaten, kan beroep bij den Minister van Sociale Zaken worden ingesteld van beslissingen van Gedeputeerde Staten der provincie Zuid-Holland ten aanzien van de besluiten van de algemeene vergadering van aandeelhouders, bedoeld in het eerste lid van art. 19 dezer statuten, indien deze beslissingen afwijken van het advies van den raad van Voorburg. 2. Het beroep moet worden ingesteld binnen 30 dagen, te rekenen van de dagteekening van de verzending der beslissing van Gedeputeerde Staten. 3. Het instellen van beroep geschiedt door den raad van beheer, en, zoo het een besluit betreft, waarvoor door de algemeene vergadering, ingevolge het eerste lid van het vorige artikel, opdracht is verstrekt, door de algemeene vergadering van aandeelhouders. Ik mag niet onvermeld laten, dat deze privaatrechtelijke toe- Is dit zichtregelen niet algemeen toelaatbaar worden geacht. In een artikel seoorloofd? omtrent het toezicht van Gedeputeerde Staten op intercommunale bedrijven 1) heeft Dr. Günther den juridischen grondslag hiervan onderzocht. Naar zijn meening kan de eenzijdige opdracht van toezicht in een privaatrechtelijke regeling onmogelijk Gedeputeerde Staten binden. Maar ook kunnen z.i. Gedeputeerde Staten de opdracht niet door een uitdrukkelijke of stilzwijgende aanvaarding bekrachtigen. Hun bevoegdheden immers zijn geen andere dan die welke de wet verleent of erkent, en zij kunnen deze niet zelf buiten de wet om uitbreiden. Streng-legistisch geredeneerd lijkt mij dit betoog onaantastbaar. Doch ik meen, dat ook een andere gedachtengang geoorloofd is. Zeker, het toezicht op het gemeentelijk financieel beheer is niet in algemeene bewoordingen opgedragen; het is geregeld in afzonderlijke bepalingen, die bepaalde handelingen betreffen. Maar zooals x) Gemeentebestuur, Januari 1935. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN ik hierboven reeds aanduidde, in de bewoordingen dier bepalingen is de norm voor het toezicht niet omschreven en deze kan slechts worden afgeleid uit het geheele stelsel der wettelijke regeling. Die norm, het waken voor een gezond beheer der gemeentefinanciën, is daarom te beschouwen als een algemeen voorschrift voor Gedeputeerde Staten. Wanneer nu hun goedkeuring gevraagd wordt voor de oprichting van een bedrijf in privaatrechtelijken vorm hetzij rechtstreeks (artikelen 135 en 228 letter g), hetzij wat voor de wetswijziging van 1931 practisch uitsluitend in aanmerking kwam, krachtens hun toezicht op de begrooting, dan is het naar mijn meening alleszins te verdedigen, ]a zelfs als een uit de algemeene norm voortvloeiende plicht te beschouwen, dat zij hun goedkeuringsrecht gebruiken om een correctie op het anders door deze oprichting wegvallen van het toezicht te bewerken. Toezicht Buiten de hier besproken vraag staat het ook door Dr. Günther ) krachtens toelaatbaar geachte toezicht van Gedeputeerde Staten, dat wordt conccssics * e. d. uitgeoefend krachtens een door het provinciaal bestuur voorgeschre¬ ven vergunning of concessie of krachtens een overeenkomst tusschen provincie en gemeente bv. tot voorschotverleening. Langs dezen weg kan vaak een toezicht worden ingesteld, dat m.i. in vele gevallen mede gewenscht wordt ter vervanging van de bij publiekrechtelijken bedrijfsvorm door de Gemeentewet verschafte bevoegdheden, maar dat op deze wijze een juridisch zekerder grondslag verkrijgt dan indien het in de statuten of stichtingsbrief was toegekend. Samen- Vat ik de conclusies samen, dan blijkt naar myn meening, dat valting" aan de bezwaren geen al te groot gewicht kan worden toegekend. Niet kan worden volgehouden, dat bij den privaatrechtelijken organisatievorm het algemeen belang niet voldoende tot zijn recht kan komen. De tendenties in de bedrijfsvoering doen zich gelden ongeacht den bedrijfsvorm, al kunnen zij in intensiteit en onderlinge verhouding door den bedrijfsvorm worden beïnvloed. Wel blijkt de privaatrechtelijke organisatievorm voor publieke bedrijven minder natuurlijk te zijn en tot gekunstelde verhoudingen 2) T. a. p. blz. 14 e. v. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN te leiden. Een nadere bespreking van de twee gebruikelijke vormen, de naamlooze vennootschap en de stichting, zal dit ook aantoonen. Daarom verdient in het algemeen de publieke organisatievorm de voorkeur en kunnen slechts bijzondere omstandigheden een voldoende motief voor de keuze van een privaten rechtsvorm opleveren. § 2. De wetgever en de privaatrechtelijke organisatievorm Hier te lande is nimmer betwijfeld, dat de gemeenten wettelijk Privaatbevoegd waren bedrijven in privaatrechtelijken vorm op te richten vomttewls en te exploiteeren. Tot 1931 was hiervoor ook, zooals ik reeds op- toegestaan, merkte, in het algemeen geen andere goedkeuring of machtiging van het hoogere bestuur vereischt dan die, welke voortvloeide uit het begrootingstoezicht'). Wel heeft ten onzent het verschil van inzicht nopens de wenschelijkheid van den privaatrechtelijken bedrijfsvorm uiting gevonden in ontwerpen tot wijziging van de Gemeentewet en zijn tenslotte bij de wijziging van 1931 eenige bepalingen dienaangaande in de wet gekomen. De strijd heeft zich afgespeeld op het terrein van de gemeenschappelijke regeling. Het ontwerp-Cort van der Linden van 1915 2) betreffende rege- Ontwerpling van gemeenschappelijke belangen van twee of meer gemeenten, Linden, dat het in de parlementaire behandeling niet verder dan tot een voorloopig verslag heeft gebracht, bevatte de volgende bepaling: „Gemeenschappelijke regeling, — waarbij de belangen der ingezetenen rechtstreeks betrokken zijn, — door de oprichting eener naamlooze vennootschap, wordt niet goedgekeurd". De Staatscommissie Oppenheim tot voorbereiding van de her- Staatsziening der gemeentewet wilde veel minder ver gaan. Zij nam geen Oppenheim. verbod van den privaatrechtelijken associatievorm in haar ontwerp op, doch volstond met den eisch te stellen, dat het deelnemen aan *) Anders was dit in België. Daar werd met name een bevoegdheid der gemeenten om intercommjnale naamlooze vennootschappen op te richten met den aard der wettelijke bestuursorganisatie, die in groote trekken toch veel op de Nederlandsche geleek, onvereenigbaar geacht. Speciale wetten kwamen tot stand om aan zoodanige vennootschappen een rechtsgeldig bestaan te verschaffen. Zie Struycken t.a. p. blz. 16 noot, blz. 34 en vlg., Van Poelje, Osmose, blz. 84 en vlg. 2) Bijlagen Tweede Kamer 1914/1915, no. 315. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN de oprichting van naamlooze vennootschappen de goedkeuring van Gedeputeerde Staten zou behoeven. Ook zij begint met een buiging voor den publiekrechtelijken vorm, doch zij acht een volstrekt verbod van den privaatrechtehj ken vorm niet zonder bezwaar. „Het is — aldus de Commissie *) — bij de thans bestaande onzekerheid inzake de ontwikkeling van het bedrijfsleven, denkbaar dat daarbij aan samenwerking van openbare lichamen, of ook van overheid en particulieren, meer en anders dan tot dusver behoefte zal worden gevoeld. Nu is het waar, dat dergelijke gemengde bedrijven niet door een verbod als hier bedoeld zullen worden getroffen, doch anderzijds vertoonen zij een zoo nauw aan de intercommunale vennootschappen verwant beeld, dat daarnaast een volstrekt verbod van deze laatste moeilijk is te rechtvaardigen." Wel verwachtte de Commissie van de verruiming van de wetsbepalingen inzake gemeenschappelijke regelingen, dat de behoefte aan het kiezen van den vennootschapsvorm in de meeste gevallen veel minder zou bestaan dan tevoren. Zou echter de privaatrechtelijke vorm in een bepaald geval de meest aangewezene zijn en zou hij blijken voordeel te bieden, die een andere wijze van samenwerking mist, dan mocht naar het oordeel der Commissie de wet niet door een absoluut verbod de ontwikkeling in dien zin tegen gaan. Het wetsontwerp-Ruys de Beerenbrouck van 1923 nam ook op dit punt de voorstellen der Staatscommissie geheel over. Wetswijziging Het ontwerp, dat tenslotte in 1931 wet is geworden, is echter 1931" meer teruggekomen tot de gedachte van het ontwerp-Cort van der Linden. Geheel en al weren wilde het de privaatrechtelijke vormen (allengs had ook de stichtingsvorm naast de naamlooze vennootschap op dit terrein beteekenis gekregen) niet. Zooals de Memorie van Toelichting het opmerkte: „Men zou, door haar te verbieden, te zeer ingrijpen in wat de practijk van het gemeenschapsleven en inzonderheid van het openbaar bedrijfsleven als nuttig heeft aangewezen, en het doel voorbij streven. Slechts moet men de privaatrechtelijke figuur als een figuur op het tweede plan, of sterker gezegd, als een uitzondering op den regel beschouwen en ook als *) Verslag blz. 28 en 29. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN zoodanig behandelen"1). Te dien einde is in artikel 146, eerste lid der Gemeentewet bepaald, dat „een gemeenschappelijke regeling niet mag geschieden in den vorm van een stichting, naamlooze vennootschap of andere burgerrechtelijke overeenkomst, dan indien deze vorm in verband met den aard van het te regelen belang daarvoor in het bijzonder aangewezen moet worden geacht". En voorts houdt het derde lid van dit wetsartikel in, dat de Kroon geen regeling aan gemeenten kan opleggen, waarbij een stichting, naamlooze vennootschap of andere burgerrechtelijke verbintenis in het leven wordt geroepen; anders dan bij de publiekrechtelijke samenwerkingsvormen is dwang van hoogerhand hiertoe dus uitgesloten. Bij de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer is juist over artikel 146 uitvoerig gedebatteerd. Een sterke strooming bleek te bestaan, die de privaatrechtelijke vormen meer vrijheid zou willen geven. Deze uitte zich o.a. in een amendement — van Hellenberg Hubar, dat door een andere redactie van artikel 146, eerste lid beoogde den positieven eisch voor het toelaten van een privaatrechtelijken vorm, n.1. dat deze vorm in verband met den aard van het te regelen belang daarvoor in het bijzonder aangewezen moest worden geacht, te vervangen door een negatief vereischte, t. w. dat die vorm niet mocht worden gebruikt, indien hij zich in verband met den aard van het belang daarvoor niet mocht leenen. Na een krachtige bestrijding door den Minister werd het amendement echter verworpen. Een soortgelijke regeling als artikel 146, eerste lid bevat, is bij Deelneming dezelfde wijzigingswet getroffen ten aanzien van de deelneming ^tercom6 dan van gemeenten in andere dan intercommunale stichtingen of naam- munale looze vennootschappen. Op besluiten hiertoe is evenals op het str,c'ltlrïgen r or n.v. en. aangaan van gemeenschappelijke regelingen de goedkeuring van Gedeputeerde Staten voorgeschreven (artikel 228, letter g), doch daaraan is m artikel 234 der wet toegevoegd, dat deze goedkeuring niet wordt verleend dan indien deze vorm van behartiging van het gemeentelijk belang daarvoor in verband met den aard van dat belang bijzonder aangewezen moet worden geacht. Blijkens de *) Zie Kooiman, Pari. Geschiedenis herziening Gemeentewet 1931, blz. 5. Simons - Gem.-bedr. \ | PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Memorie van Toelichting 1) is deze bepaling bedoeld als een aanvulling van wat voor de intercommunale regelingen is bepaald. Hierbij is gedacht aan samenwerking van gemeenten met andere publiekrechtelijke lichamen (provinciën, waterschappen) en met particulieren of vereenigingen alsmede aan de deelneming in particuliere naamlooze vennootschappen en stichtingen. Deze bepalingen zijn echter naar mijn meening ook van toepassing op de overneming of oprichting door een gemeente van een naamlooze vennootschap of stichting buiten samenwerking met anderen. Beteekems der Ontegenzeggelijk heeft de privaatrechtelijke bedrijfsvorm door wetswijziging. ^ wetsw;jz;g;ng van 1931 terrein verloren. Voor de intercommunale bedrijven wordt dit behalve door het bepaalde in artikel 146 der wet m. i. nog in sterkere mate veroorzaakt door het feit, dat sinds 1931 een behoorlijke, voor de behoeften der praktijk bruikbare regeling op publiekrechtelijke basis mogelijk is gemaakt. Ook voor de stichting in privaatrechtelijken vorm van bedrijven eener enkele gemeente heeft de wet een beperking gewild. Zoowel bij intercommunale bedrijven als bij die van één gemeente zullen thans de gemeentebesturen, alvorens een privaatrechtelijken organisatievorm te kiezen, moeten overwegen of die vorm in verband met den aard van het te regelen belang daarvoor bijzonder aangewezen moet worden geacht. Gedeputeerde Staten of in beroep de Kroon zullen zich diezelfde vraag moeten stellen, voordat zij die keuze mogen toelaten. Normen voor de beantwoording van die vraag bevat de wet niet. Uit tekst en geschiedenis der bepalingen is, dunkt mij, wel deze negatieve norm af te leiden, dat indien een publiekrechtelijke vorm mogelijk en goed bruikbaar is, de privaatrechtelijke vorm niet toelaatbaar is te achten. De administratieve practijk is voor zoover mij bekend, tot dusver nog niet zeer streng geweest. Zij heeft nog voor verschillende intercommunale bedrijven een privaatrechtelijke organisatie toegelaten, ofschoon betwijfeld kon worden, of deze vorm in verband met den *) Kooiman, t.a. p. blz. 8 § 12. [PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN aard van het belang bijzonder aangewezen moest worden geacht1). Bij het meer vertrouwd geraken met de mogelijkheden van publiekrechtelijke regeling zal de practijk wel strengere eischen gaan stellen. Ook voor bedrijven van een enkele gemeente zal niet zoo gemakkelijk meer in een privaten vorm worden toegestemd. Wellicht zal deze nog worden geaccepteerd voor de beheersstichtingen, waarin reeds een zekere traditie is ontstaan en waarbij als bijzonder motief de verkrijging van medewerking van niet tot het gemeentebestuur behoorenden kan gelden, en in andere gevallen, waarin zeer speciale redenen voor den privaatrechtelijken vorm pleiten. § 3. De Naamlooze Vennootschap en de stichting als organisatievormen De twee voorgaande paragrafen betroffen het gebruik van den privaatrechtelijken organisatievorm in het algemeen. Elk der beide toepassingen, de naamlooze vennootschap en de stichting, levert nog vragen op, welke dienen te worden behandeld. Historisch is de vorm der naamlooze vennootschap zeker als de ^ naaml00z; belangrijkste te beschouwen. Pas in later jaren heeft de stichtings- vennootschap vorm voor het gemeentelijk bedrijfsbeheer toepassing gevonden. De naamlooze vennootschap is vooral gebruikt voor intercommunale samenwerking. Verschillende trambedrijven, vele waterleidingen zijn in dien rechtsvorm gesticht. Bekendheid heeft het in het bijzonder verworven de in 1910 opgerichte naamlooze vennootschap „Waterleidingmaatschappij Zuid-Beveland", wier statuten als voorbeeld voor vele andere intercommunale vennootschappen hebben gediend. Ook bestaan wel eenige naamlooze vennootschappen voor bedrijven van een enkele gemeente. Behalve de reeds besproken bezwaren, die de beide privaatrechte- Bezwaar van lijke vormen, zoowel de naamlooze vennootschap als de stichting ^geT^der raken, worden juist tegen de naamlooze vennootschap nog enkele N. V. bijzondere bedenkingen aangevoerd. Zoo is opgemerkt, dat het ') Als voorbeelden vermeld ik de N. V. Vliegveld Holland (1931) en de stichting Drinkwaterleiding Zuid-Utrecht (1934). PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Wetboek van Koophandel beperkende bepalingen omtrent de open inrichting van naamlooze vennootschappen bevat en vele formaliteiten voorschrijft1). Hetzelfde bezwaar komt tot uiting in hetgeen Prof. Mr. E. J. J. van der Heijden 2) schreef over de door den Staat opgerichte N. V. Maatschappij voor Industrie-financiering: „De N. V. kan nooit een gehoorzame dienaar zijn zooals de Staat verwachten mag. Juist door haar onderworpenheid aan de wet is zij als ambtenaar weerbarstig van begin tot eind. De wettelijke bepalingen, die haar beheerschen, zijn berekend op aandeelhouders, bestuurders en derden, wier belangen en aspiraties veelal tegenstrijdig zijn. Particuliere machtsvorming moet door haar beteugeld, tegenstelling van haar belangen door haar vereffend worden. De wet welke daartoe dient moet steeds bedacht zijn op de ergste mogelijkheden, kan niet toegevend zijn. Bestemd om samenwerking uit baatzucht binnen respectabele grenzen te houden, schept zij een rechtsvorm welke niet bruikbaar is voor de overheid, die zich door andere motieven leiden laat. In dit bezwaar schuilt eenige waarheid. Ieder, die eens kennis heeft genomen van de statuten eener naamlooze vennootschap, welke een gemeentelijk bedrijf beheert, zal dit moeten toegeven. Die statuten vormen een lappendeken van bepalingen, die door de formeele, voor de bescherming van gansch andere belangen bedoelde voorschriften van het Wetboek van Koophandel worden gevorderd, en van artikelen, die de behartiging van het publieke belang moeten waarborgen. Anderzijds moet dit bezwaar ook niet worden overschat. In „Osmose" 3) haalt Van Poelje met instemming de woorden van Mr. S. J. Blaupot ten Cate aan, die in 1911 op een congres der Ned. Vereeniging voor Gemeentebelangen zeide: „Wanneer aan het ontwerpen der statuten maar de noodige aandacht wordt gewijd, kan men m. i. zonder bezwaar gemeentebesturen aanraden ... dien vorm te kiezen' . 1) Prof. Mr. F. G. Scheltema, Gemeentebestuur 1927, blz. 360. , 2) De Naamlooze Vennootschap, 14e jaargang, blz. 257, zie ook v. d. Heijden, Handboek voor de N. V., 3e druk, 1936, blz. 98 en 99. 8) Blz. 25. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN De practijk heeft ook naar mijn meening geleerd, dat de naamlooze vennootschap als rechtsvorm voor een publiek bedrijf niet als onbruikbaar is te beschouwen. Het zou evenwel onjuist zijn te meenen, dat met den vennoot- Welk voordeel schapsvorm voor de gemeente of de gemeenten, die zich daarvan ^m>'C ^ ^ bedienen, alle juridische consequenties van dien vorm kunnen worden verkregen. Prof. Van der Heijden ') noemt als motieven voor de oprichting van een naamlooze vennootschap de begeerte naar een of meer der volgende voordeelen: 1° beperking van de aansprakelijkheid van de eigenaars der onderneming tot hun aandeel in het daaraan toevertrouwde kapitaal, 2° gemakkelijke vervreemding en bezwaring door den enkelen aandeelhouder van zijn belang, 3° juridische en organisatorische zelfstandigheid van de onderneming, 4° continuïteit der onderneming door haar onafhankelijkheid van de persoonlijke lotgevallen van den eigenaar, 5° vergrooting daardoor van de mogelijkheid derden, niet-aandeelhouders, geldelijk bij de onderneming te interesseeren, 6° meerdere bewegingsvrijheid tegenover den fiscus. Na wat in dit hoofdstuk is uiteengezet, is het duidelijk, dat het derde voordeel, de juridische en organisatorische zelfstandigheid van de onderneming, voor de gemeenten van het meeste belang is. Een enkele maal kan ook de mogelijkheid van vervreemding van de aandeelen voor het verkiezen van den vorm meespreken, maar de overige voordeelen zijn voor de gemeenten practisch van geen beteekenis. De continuïteit der onderneming is bij een publiekrechtelijken organisatievorm evenzeer verzekerd. Meerdere bewegingsvrijheid tegenover den fiscus heeft de ge- De gemeentemeente, die buiten het bereik van inkomsten- en vermogensbelas- N. V. en . ° de fiscus. tingen valt, niet van noode. Integendeel brachten aanvankelijk de gemeenten door den N. V.-vorm te kiezen den inbreng in de vennootschap en de uitkeenngen van de vennootschap onder den greep *) Handboek, blz. 91. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Aansprakelijkheid practisch niet beperkt. Mogelijkheid derden te interesseeren. N. V. van één gemeente juridisch minder zeker. van den fiscus, waaruit zij eerst in 1914 en 1917 door speciale wetsbepalingen bevrijd werden x). De beperkte aansprakelijkheid zal dunkt mij wel nooit door publieke lichamen worden nagestreefd. Practisch valt trouwens de beperkte aansprakelijkheid weg door het feit, dat indien voor gemeentelijke naamlooze vennootschappen naast het aandeelenkapitaal nog gelden benoodigd zijn, deze hetzij door de gemeenten zelve plegen te worden verstrekt, hetzij door de n. v., doch onder garantie van de gemeenten worden geleend. Op die wijze immers worden de gelden op voordeeliger voorwaarden ter leen verkregen dan wanneer de n. v. deze rechtstreeks en zonder de borgstelling van de gemeenten zou opnemen. Dat voordeel laten de gemeenten zich als bedrijfseigenaressen terecht niet ontgaan ten behoeve van een door haar niet gewenschte beperkte aansprakelijkheid. Bij deze gebruikelijke financieringswijze schijnt dus ook het zesde voordeel, de vergrooting van de mogelijkheid derden geldelijk bij de onderneming te interesseeren, te ontbreken. Theoretisch acht ik het denkbaar, dat een winstgevend bedrijf in n. v.-vorm onder gemeentelijke garantie op voordeeliger voorwaarden zou kunnen leenen dan de gemeenten zelve. Immers heeft de geldgever op deze wijze allereerst een niet met de schuldeischers der gemeente(n) gedeeld verhaalsrecht op het in de n. v. ondergebracht bedrijf en daarnaast nog krachtens de garantie een gelijk recht als die schuldeischers op voldoening door de gemeente(n). Gelukkig is het gemeentecrediet nog zoo veilig te achten, dat practisch voor de bepaling van den credietprijs dergelijke overwegingen bij de geldgevers geen gewicht in de schaal leggen. Tegen den naamlooze-vennootschapsvorm voor een bedrijf van L) Thans gelden: Registratiewet 1917, artikel 101, letter o: Van het recht van registratie zijn vrijgesteld: a. de akten van oprichting van naamlooze vennootschappen met een ten algemeenen nutte strekkend doel, indien volgens de statuten uitsluitend publiekrechtelijke lichamen houders der aandeelen kunnen zijn, benevens de akten, waaruit ten aanzien van deze vennootschappen blijkt van latere storting van kapitaal. Wet op de Dividend- en Tantièmebelasting 1917, artikel 4, letter b: De belasting wordt niet geheven van: b. uitdeelingen op de aandeelen van naamlooze vennootschappen met een ten algemeenen nutte strekkend doel, mits uitsluitend publiekrechtelijke lichamen houders der aandeelen zijn. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN een enkele gemeente kan nog als bezwaar worden aangevoerd, dat deze vorm juridisch niet zeker is. Een n. v., waarvan alle aandeelen in handen van één gemeente zijn, is een zgn. éénmans-vennootschap en of deze rechtens bestaanbaar is, wordt betwist. Tot dusver is nog ook in de rechtspraak heerschend de opvatting, dat de n. v., welker aandeelen na de oprichting in één hand komen, als zoodanig blijft bestaan. Dat vroeg of laat eens een wijziging in de jurisprudentie zou komen, wordt echter niet onmogelijk geacht *). Waarschijnlijk zou de rechter dan een beroep op de uit den n. v.-vorm voortvloeiende beperkte aansprakelijkheid van den eenigen aandeelhouder afwijzen, evenwel zonder alle door de n. v. verrichte rechtshandelingen als nietig te beschouwen 2). En zooals ik hierboven reeds zeide, heeft de beperkte aansprakelijkheid voor de gemeenteaandeelhoudster practisch geen beteekenis. Niettemin, op dit terrein is eenige onzekerheid, Tot de oprichting van een n. v. kan een enkele gemeente zeker Oprichting niet overgaan 3). Daarvoor is de medewerking van tenminste één gemeente, tweeden vennoot noodig. Verschillende wegen staan echter open om toch een gemeentelijke n. v. te verkrijgen: te denken is aan de oprichting door de gemeente met een ander persoon, die daarna zijn aandeel aan de gemeente overdraagt, oprichting door de gemeente met een of meer van haar bestuurders in privé, die de gelden daartoe van de gemeente verkrijgen. Prof. van Poelje 4) noemt de meest eenvoudige oplossing deze, „dat de vennootschap niet door de gemeente alleen wordt opgericht, maar dat daarin tevens voor een kleiner bedrag dan het gemeentelijke wordt deelgenomen door een ander lichaam, dat een verwant belang dient, of waarmede uit anderen hoofde samenwerking geraden schijnt". Als voorbeeld noemt hij de Haagsche Bouwmaatschappij (H. A. B. O.), in 1921 opgericht met een kapitaal van één millioen gulden, waarin de gemeente deelnam voor ƒ 990.000,— en de vereeniging „de Nutswoningen" voor ƒ 10.000,—. *) v. d. Heijden, t.a. p. blz. 97 en 98. 2) v. d. Heijden, t. a. p. blz. 97 en 98. 3) v. d. Heijden, t. a. p. blz. 37. 4) Osmose blz. 31. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN De stichting. De bezwaren, uit het juridisch karakter van de n. v. en uit de uitvoerige regeling daarvan in het Wetboek van Koophandel voortvloeiende, hebben bevorderd, dat een andere privaatrechtelijke vorm, de stichting, voor het gemeentelijk bedrijfsbeheer ingang heeft gevonden x). Ontbreken van £)e stichting wordt opgericht enkel en alleen door de afzondering regeHngke van een bepaald vermogen voor een aangegeven doel, waarbij tevens dient te worden voorzien in de organisatie van de aldus ontstane rechtspersoon. In het privaatrecht wordt de stichting genoemd, dus erkend, doch tot dusver niet geregeld. Dat had en heeft nadeelen, omdat zekerheid omtrent welk rechtspunt ook, dat de stichtingen betreft, slechts door een rechterlijke uitspraak kan worden verkregen. Maar dit ontbreken van wettelijke bepalingen nopens haar inrichting heeft speciaal voor het gebruik van de stichting door publieke lichamen een groot voordeel: zij bezitten hierdoor de vrijheid de organisatie van het beheer van het lichaam geheel naar hun behoefte in te richten2). Aard minder Meer als een gevoelsargument, dat voor de stichting in tegencomme ie . stej]jng tot n v zou pleiten, is te beschouwen, dat het aanzien van de stichting minder commercieel is en dat zij ook op publiek terrein gevestigde traditiën heeft 3). Hierbij is te denken aan de plaats, die Armenwet, Woningwet en Landarbeiderswet aan stichtingen toekennen 4). Toepassingen. Anders dan bij de n. v. is de stichtingsvorm het eerst toegepast ^chtingen. voor bedrijven van een enkele gemeente. Een van de eerste stichtingen, zoo niet de eerste was de door de gemeente Rotterdam in 1918 opgerichte stichting tot beheer en exploitatie van woningen 6)- *) Zie Prof. Scheltema, Gemeentebestuur 1927, blz. 366. 2) In 1937 is een wetsontwerp tot wettelijke regeling inzake stichtingen ingediend. Voor de toekomst zou volgens dit ontwerp de oprichting van stichtingen met een op winst gericht doel uitgesloten zijn. Dit zou de toepassingsmogelijkheid van den stichtingsvorm voor gemeenten verminderen. Overigens lijkt de voorgestelde regeling aan een vrij gebruik van den stichtingsvorm door gemeenten niet in den weg te zullen staan. Zie mijn artikel in Financieel Overheidsbeheer 1937, blz. 117 en vlg. 3) Weitjens, Gemeentebestuur 1924, blz. 285. 4) Zie Günther, Drinkwatervoorziening in Nederland, blz. 196. 6) Osmose, blz. 26, 27. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Deze is als een gemeentelijk woningbedrijf in privaatrechtelijken vorm te beschouwen. Het voorbeeld van Rotterdam is door verschillende gemeenten gevolgd. Vooral 's-Gravenhage heeft gemeentelijke stichtingen opgericht: Centraal Woningbeheer, belast met het beheer en de exploitatie van door de gemeente in het belang van de volkshuisvesting gebouwde en aangekochte woningen, de inmiddels opgeheven stichting Controle-woningen, die een complex van woningen voor sociaal-achterlijke gezinnen beheerde, de stichtingen Haagsche Sport- en speelterreinen en Centraal Badbeheer, die respectievelijk de sport- en speelterreinen en de zwem- en badgelegenheden der gemeente beheeren *). Motief voor de oprichting van deze stichtingen is, naar ik reeds vermeldde, vooral geweest de wensch in het beheer van deze diensttakken buiten het gemeentebestuur staande personen te betrekken, wier belangstelling naar het door deze diensten te verrichten sociale werk uitging. Bij deze stichtingen is het gebruikelijk, dat haar taak strikt beperkt Inrichting van wordt tot het beheer van bepaalde gemeentelijke bezittingen. De stichtingen, eigendom dezer bezittingen wordt niet aan de stichting overgedragen. Het beheer wordt geheel voor rekening van de gemeente gevoerd. De stichting heeft als het ware de directie over een overigens gemeentelijk gebleven bedrijf 2). Duidelijk blijkt dit uit het volgende uittreksel van een Raadsbesluit tot op- en inrichting van een woningbeheersstichting: De Raad der gemeente MONSTER, Op voorstel van Burgemeester en Wethouders; BESLUIT a. op te richten de stichting „Woningstichting Monster" door daarvoor een bedrag van honderd gulden af te zonderen; b. Burgemeester en Wethouders te machtigen het beheer en de x) Osmose blz. 27 en 28. 2) Juridisch beschouwde de Hooge Raad de verhouding tusschen gemeente en stichting als een van lastgeving, die op dit terrein geoorloofd was, in zijn arrest van 19 December 1924 inzake de Hiagsche stichting Centraal Woningbeheer, Ned. Jurispr. 1925, blz. 321. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN exploitatie van gemeente-woningen aan deze stichting, overeenkomstig Haar statuten op te dragen; c. voor deze stichting vast te stellen de volgende statuten: STATUTEN der stichting „WONINGSTICHTING MONSTER" Artikel 1 De stichting draagt den naam „Woningstichting Monster" en is gevestigd te Monster. Artikel 2 De stichting heeft ten doel het voeren van het beheer en de exploitatie, met name de verhuring, het innen der huren, het vorderen van ontruiming, de zorg voor onderhoud en vernieuwing zoomede de administratie van aan de gemeente Monster behoorende woningen cum annexis, waarvan het beheer en de exploitatie door Burgemeester en Wethouders aan de stichting worden opgedragen, zulks geheel voor rekening van de gemeente Monster, zoodat de ontvangsten ten bate en de uitgaven ten laste dier gemeente komen, met dien verstande, dat in de gemeenterekening slechts wordt verantwoord het geheele saldo van de rekening van baten en lasten. Burgemeester en Wethouders hebben te allen tijde het recht om woningen in beheer en exploitatie bij de stichting te brengen, alsmede om woningen aan het beheer en de exploitatie van de stichting te onttrekken. Artikel 3 De regeling der exploitatie van de aan de stichting in beheer overgedragen woningen moet met inachtneming van het bepaalde in het ingevolge artikel 18 vast te stellen reglement geschieden onder goedkeuring van Burgemeester en Wethouders. Artikel 4 Bij de verhuring van de aan het beheer der stichting toevertrouwde woningen c. a. zullen moeten worden in acht genomen de door den gemeenteraad, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN voor die woningen c. a. vastgestelde minimum gemiddelde huurprijzen. Indien Burgemeester en Wethouders met inachtneming van die minima verandering van huurprijzen gewettigd achten, is de stichting verplicht aan een daartoe strekkende uitnoodiging gevolg te geven. Op het gebied der intercommunale samenwerking is de stichting Intertoegepast voor den aanleg en exploitatie van waterleidingen. In stichtingen. 1923 richtten een aantal Zuid-Hollandsche gemeenten de stichting „Kilwaterleiding" op; sindsdien kwamen verschillende waterleidingen in dien vorm tot stand. De intercommunale stichtingen plegen wel eigenares van de door haar beheerde bezittingen te zijn. De daartoe benoodigde gelden leenen zij van de gemeenten of rechtstreeks onder garantie van de gemeenten. Noch de communale, noch de intercommunale stichtingen hebben Oprichtingsbehoefte aan een groot stichtingskapitaal. De eerste niet, omdat zij a voor rekening van de gemeente beheeren, de tweede, omdat zij de benoodigde gelden leenen. Bij al deze stichtingen is daarom aan den eisch van afzondering van een vermogen voldaan door slechts een gering bedrag, in vele gevallen niet meer dan ƒ 100.—, tot stichtingskapitaal te bestemmen. Tot voor kort werd algemeen aangenomen, dat hiermede deze vereischte voor het rechtsgeldig bestaan van de stichting vervuld was. Enkele vonnissen nopens stichtingen uit de laatste jaren hebben op dit punt eenigen twijfel doen ontstaan 1). Fiscaal is de gemeentelijke stichting wat minder vrij dan de ge- De stichtingen meentelij ke n. v. Voor zoover zij een bedrijf uitoefent, is de stichting e" e 1S°US' over de zuivere opbrengst van dat bedrijf in komstenbelasting verschuldigd (artikel 1 sub c en 23 Wet op de inkomstenbelasting 1914) 2). *) Zie noot 1 bij de memorie van toelichting tot het wetsontwerp inzake stichtingen. Het ontwerp is op dit punt evenmin duidelijk, zie mijn aangehaald artikel. 2) Blijkens een resolutie van den Minister van Financiën van 3 December 1927 (Beslissingen in belastingzaken no. 4813) wordt echter niet als een bedrijf beschouwd een inrichting wier doel niet gericht is op het maken van winst. Reeds daardoor vallen verschillende gemeentelijke stichtingen buiten de toepassing van de inkomstenbelasting. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN De stichtingen van een enkele gemeente blijven practisch buiten het bereik van de belasting, doordat zij zuiver als beheersorganen voor de gemeente zijn ingericht, die geen eigen inkomsten en uitgaven hebben en die derhalve ook geen winst kunnen verkrijgen. Onder de Wet op de belasting van de Doode Hand 1934 vallen de gemeentelijke stichtingen niet. Op haar is van toepassing de uitzondering voor rechtspersonen, ingesteld bij of krachtens een of meer besluiten van vertegenwoordigende openbare lichamen, waartoe immers ook de gemeenteraad is te rekenen (artikel 1, 3e lid sub b der wet). HOOFDSTUK VI DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM § 1. Motieven tot en bezwaren van den gemengden bedrijfsvorm Bij de bedrijven, die m het vorige hoofdstuk behandeld zijn, was Aard van het slechts de vorm privaatrechtelijk, doch bij het zgn. gemengde be- bedrijft drijf is het private element van essentieeier beteekenis. Onder een gemengd bedrijf is immers te verstaan, naar de gebruikelijke definitie J) „een onderneming, waarbij particulieren en overheid te zamen zoowel aan het maatschappelijk verantwoordelijk kapitaal, als aan de leiding en het bestuur deelnemen, onverschillig in welke verhouding". Derhalve een ondernemingsvorm, waarbij zoowel de eigendom als het beheer in handen zijn van de overheid tezamen met particulieren, een vorm, waarvoor de benaming „gemengd bedrijf" niet ten onrechte gekozen is 2). Niet onder de definitie vallen bedrijven, in eigendom aan een gemeente toebehoorende, die aan een particulieren ondernemer zijn verpacht. Dezen vorm besprak ik op blz. 39—40. De verpachting was m. i. te beschouwen als een variant van de concessie en zij behoeft hier dus verder niet ter sprake te komen. Volledigheidshalve vermeld ik een merkwaardigen vorm van een- Zwillingsgemengd bedrijf, de in Duitschland bekende Zwillingsgesellschaft. ^esellschaft. Zij herinnert aan de verpachting. Een gemeente of een ander publiek lichaam en een particuliere ondernemer richten samen een Stammgesellschaft op. Aan deze wordt de eigendom van het bedrijf overgedragen. In de Stammgesellschaft bezit het publieke lichaam de meerderheid van aandeelen en stemmen. Stammgesellschaft en particuliere ondernemer vormen samen een Betriebsgesellschaft, die met de exploitatie is belast. In de Betriebsgesellschaft heeft de *) Zie De Moor, De gemengde onderneming in hare economische beteekenis, 1923, blz. 11 en Zevenbergen, Enkele opmerkingen over het gemengde, publiek-private bedrijf, 1920, blz. 21 en vlg. 2) In Duitschland worden zij gemischt-wirtschaftliche Unternehmungen, in Frankrijk entreprises économiques k caractère mixte genoemd. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM particuliere ondernemer de meerderheid van het kapitaal. De Stammgesellschaft bemoeit zich slechts met de zaken, waarbij het algemeen belang is betrokken, vaststelling van tarieven, uitbreiding van het verzorgingsgebied enz.1). In haar practische werkwijze verschilt de Zwillingsgesellschaft weinig van de gemengde bedrijven van minder ingewikkelde constructie. Hier te lande is deze vorm niet toegepast. Een gemengd bedrijf, waarin een gemeente participeert, is strikt genomen geen gemeentebedrijf, want een gemeentebedrijf veronderstelt het volledig toebehooren aan de gemeente. Maar beschouwingen over de organisatie van gemeentebedrijven zouden zeer onvolledig zijn, indien daarin geen aandacht werd geschonken aan het interessante verschijnsel van den gemengden bedrijfsvorm. Gemengde Interessant acht ik dezen bedrijfsvorm niet slechts om zijn toepassingen, die althans hier te lande weinig talrijk zijn 2), doch ook publiek omdat hij is aangeprezen als de ideale organisatie voor publieke bedrijf? nutsbedrijven. Speciaal in Duitschland is de gemengde bedrijfsvorm aanvankelijk gepropageerd in reactie op het zuiver publieke bedrijf 3). Indien al een geheel particuliere exploitatie voor bepaalde nutsbedrijven inderdaad onwenschehjk is, zoo worden toch ook de nadeelen van publieke exploitatie dermate belangrijk geacht, dat daarvoor een tegenwicht moet worden geschapen. En dat tegenwicht zou aanwezig zijn bij den gemengden bedrijfsvorm. Daarbij zouden zoowel de bezwaren van geheel particuliere als de nadeelen van geheel publieke exploitatie worden vermeden. Door de medewerking van de Overheid zou het gemeenschapsbelang verzekerd zijn en door het privaat-economische element zou een efficiente, vlotte bedrijfsvoering worden verkregen, die bij geheel publieke exploitatie zou ontbreken. Voorop staat ook hier de critiek. Zoo somt De !) Zie De Moor, t. a. p. blz. 7 en Gitermann, t. a. p. blz. 602 en vlg. 2) Anders dan in Duitschland, waar deze vorm zeer veel toepassing heeft gevonden. 8) Aldus De Moor, t.a.p. zie bijv. hoofdstuk I. zie ook Zevenbergen, hoofdstuk I. Zie voor Duitschland Most in Handw.buch der Kommunalw., Erganzungsband 1927, blz. 653 en Gitermann, t.a.p., blz. 575 en vlg. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM Moor niet minder dan negen nadeelen van Overheidsexploitatie op 1). Kort geresumeerd zijn het de volgende: 1°. Overheidslichamen staan minder vrij tegenover hun personeel, hun afnemers en hun leveranciers. 2°. Overheidsbedrijven zijn minder in de gelegenheid steeds de allerbeste krachten voor de leidende posities te kiezen. 3°. De talrijke tegenstrijdige belangen van ambtenaren en beambten en van politieke partijen bemoeilijken een consequente, doelbewuste bedrijfsleiding door de critiek en den eventueelen invloed van vertrouwensmannen in de vertegenwoordigende lichamen. 4°. De gemeenteraden tellen meestal niet veel deskundigen onder hun leden, die op de bedrijven een breeden blik hebben. 5°. Door het ontbreken van persoonlijk belang betrachten de leiders veelal niet het maximum van economie; door de vaste regels van Overheidswege ontstaat een omslachtige werkwijze en dikwijls sleur. Dergelijke bezwaren besprak ik in de vorige hoofdstukken en ik behoef deze dus thans niet uitvoerig te behandelen. Ik breng slechts in herinnering, dat de tendenzen, welke de exploitatie van gemeentebedrijven beheerschen, dat zijn het streven naar rentabiliteit en zoo mogelijk winst, en naar een gezonde ontwikkeling van het bedrijf, in het algemeen bij de normale publieke organisatie van het gemeentebedrijf een vlot en efficient beheer veroorzaken, veelal niet minder dan bij particuliere exploitatie zou zijn verkregen. Veel hangt ook af van de personen, die met de dagelijksche leiding van het bedrijf belast zijn2).Naar ik reeds eerder als mijn meening neerschreef, het is in het licht van de geschiedenis en de hedendaagsche practijk van de gemeentelijke bedrijfsexploitatie zeker niet vol te houden, dat in den regel de keuze van bedrijfsleiders bij gemeentebedrijven slechter zou uitvallen dan bij particuliere bedrijven of dat het ontbreken van een direct materieel persoonlijk belang bij de resultaten *) T. a. p. blz. 16 en vlg. 2) Hierop wijst Van Zanten in Gemeentebestuur 1924, blz. 245, waar hij nog opmerkt: ,,Er zijn ons een aantal overheidsbedrijven bekend, die volkomen commercieel, haast al te commercieel worden beheerd, en ook gemengde bedrijven, die bureaucratisch zijn ingericht, dit hangt vaak samen met het milieu, waaruit de leiders voortkomen". DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM Positieve beoordeeling van de geschiktheid van het gemengde bedrijf. Bezwaren van tweeslachtigheid. Behartiging van het gemeenschapsbelang onzeker. Gezonde bedrijfspolitiek onzeker. der exploitatie de prestaties van de leiders van gemeentebedrijven ongunstig zou beïnvloeden ')■ Critiek op het publiek-georganiseerde bedrijf is trouwens niet voldoende om de betere geschiktheid van den gemengden bedrijfsvorm aan te toonen. Daartoe is een positieve beoordeeling van dien vorm noodig. i;;w mn rlan aan perprhten twnfel onderhevig, of de gemengde * 1»J«V "«j — — O J ~ — - bedrijfsvorm als zoodanig wel de noodige waarborgen biedt voor een efficiente bedrijfsvoering naast behartiging van het gemeenschapsbelang. Indien de Overheid inderdaad ook deelneemt aan het bedrijfsbeheer — en volgens de definitie van het gemengde bedrijf doet zij dit —, geeft dit de mogelijkheid van een zekere tweeslachtigheid, een tegenstelling van belangen, die voor een vlotte bedrijfsvoering nadeelig kan werken. Deze samenwerking van twee heterogene partijen vereischt een nauwkeurige afbakening van bevoegdheden en invloed in overeenkomst en statuten, die onmogelijk bevorderlijk kan zijn aan een soepele besluitvorming in de onderneming. En wat de behartiging van het gemeenschapsbelang betreft, is de gemengde bedrijfsvorm evenmin zonder bedenking. Wat het gemeenschapsbelang vordert, is van te voren meestal niet voor langen tijd te bepalen. Verandering van maatschappelijke toestanden en inzichten kan en zal vaak leiden tot wijziging van het bij de bedrijfsexploitatie betrokken gemeenschapsbelang. Het is de vraag, of dit gewijzigde belang bij een gemengd bedrijf voldoende zal kunnen worden behartigd. De verhouding van de publieke en de private invloeden in het beheer is te voren noodzakelijk nauwkeurig vastgelegd. De particuliere deelgenoot van de Overheid kan terecht vorderen, dat zijn belangen bij het beheer worden ontzien en niet worden opgeofferd aan sinds het begin der samenwerking ontstane publieke behoeften. Zooals ik in hoofdstuk IV, § 1, uiteenzette, kan bij het bedrijfs- Zie voor een bestrijding van de bezwaren van De Moor ook H. P. Marchant, Een mode-artikel, De Opbouw, 6e jaargang, blz. 755 en vlg., en Th. van der Waerden, Socialistische Gids 1924, blz. 685 en vlg. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM beheer een tegenstelling bestaan tusschen het streven naar winst en een gezonde bedrijfspolitiek. Tusschen het publiek belang, indien dit niet kortzichtig wordt behartigd, en een gezonde bedrijfspolitiek is daarentegen geen strijd mogelijk. De particuliere deelhebber in een gemengd bedrijf heeft voornamelijk belang bij een zoo groot mogelijke winstuitkeering. Een goede bedrijfspolitiek kan hem slechts interesseeren, voorzoover de behartiging daarvan winstuitkeering in de toekomst aan hem verzekert. Zou bijv. versterking van het bedrijf door extra-afschrijving in de toekomst slechts leiden tot tariefsverlaging en niet tot grootere winstuitkeering, dan is die reserveering in strijd met zijn belangen. Een ander voorbeeld is een voorloopig onrendabele uitbreiding van het bedrijf, waarvan slechts geldelij ke vruchten te verwachten zijn op een tijdstip in de toekomst, waarop zijn participatie zal zijn beëindigd. Derhalve zal dikwijls juist de Overheid de behartiger moeten zijn van de gezonde bedrijfspolitiek tegenover den particulieren mede-eigenaar. Ik kom aldus tot een geheel andere conclusie dan o. a. De Moor, in wiens voorstelling een goede bedrijfsvoering juist door de particuliere deelneming zou worden verzekerd. Dat de gemengde bedrijfsvorm in beginsel ook niet voor den Gemengde particulieren ondernemer aantrekkelijk is, spreekt, dunkt mij, vanzelf. Het kan hem bezwaarlijk aanlokken niet volledig baas te zijn kelijk voor den in eigen bedrijf, rekening te moeten houden met vaak tegen zijn ^meme" belangen ingaande verlangens van een publieken compagnon. De practijk heeft, naar ik meen, althans hier te lande de theore- Speciale tische voorkeur voor den gemengden bedrijfsvorm niet gedeeld. ^'.nen™n(Tngen Slechts speciale redenen zijn het geweest, die in bepaalde gevallen den bedrijfsOverheid en particulieren ondernemer in het gemengde bedrijf vorm lezen tot vereeniging hebben gebracht1). Hun samengaan is niet te beschouwen als een manage d'amour, doch als een mariage de raison. Voor Duitschland, waar de gemengde bedrijfsvorm zijn grootsten Duitsche bloei heeft vertoond, mag de theoretische voorkeur invloed hebben ervanng- *) Aldus ook v. d. Tempel, t. a. p. blz. 40. Simons - Gem.-bedr. 12 DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM uitgeoefend, de omstandigheden lagen daar veelal ook anders. Doch dat ook daar de speciale redenen vaak tot het samengaan van Overheid en particulieren hebben geleid, komt duidelijk aan het licht bij Passow *). Wel wijst hij op verschillende bezwaren van den publieken bedrijfsvorm, welke het kiezen van den gemengden bedrijfsvorm zouden hebben bevorderd, maar hij laat daarop een overzicht van speciale redenen volgen, dat ik hieronder beknopt weergeef. Motieven voor Voor de Overheid kwamen volgens Passow o. m. de volgende de Overheid. mot;even jn aanmerking om de medewerking van particulieren te zoeken: 1. De technische ontwikkeling leidde meer en meer in de richting van streekvoorziening. Vaak bestonden dan bezwaren bij de gemeente, die als centrum van de streek was te beschouwen, om zelf het eigen bedrijf over de streek uit te breiden of wel gaven de andere gemeenten der streek er de voorkeur aan door een privaatrechtelijke onderneming inplaats van door de centrum-gemeente te worden bediend. Dit leidde dikwijls tot de vorming van gemengde bedrijven. 2. Gebrek aan kennis op technisch bedrijfsgebied leidt tot het zoeken van ervaren particuliere associé's, althans voor den opbouw en de eerste jaren van het bedrijf. Dikwijls is dan de nevengedachte aanwezig, het bedrijf, wanneer het goed op gang is, geheel overr te nemen. 3. Vaak heeft men den particulieren ondernemer noodig, omdat deze gemakkelijker dan de Overheid met concurreerende ondernemingen tot overeenstemming kan komen. 4. Bij een gemengd bedrijf wordt een deel van het kapitaal door den particulieren deelnemer verschaft en het Overheidslichaam behoeft dus voor het bedrijf minder te leenen dan wanneer het eenige eigenaar daarvan was. 5. In vele gevallen gaf de Overheid de voorkeur aan geheel publieke bedrijven, maar omdat reeds particuliere bedrijven krachtens *) Die gemischt privaten und öffentlichen Unternehmungen auf dem Geblete der Elektrizitats- und Gasversorgung und des Strassenbahnwesens, Jena 1912, blz. 127 en vlg. Ook Most, t.a. p. noemt soortgelijke redenen en bevestigt dus de zooveel vroegere ervaringen van Passow. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM concessies bestonden, die zeer bezwaarlijk geheel waren over te nemen, moest „een samengaan met de nu eenmaal aanwezige private bedrijven, die hun plaats reeds vroeger hadden ingenomen, in zekeren zin als een niet te vermijden nadeel in den koop meegenomen worden". Voor de particuliere ondernemers noemt Passow de volgende Motieven voor motieven om tot een gemengd bedrijf mede te werken: ondernemers. 1. In vele gevallen zou de Overheid geen toestemming voor een zuiver particulier bedrijf willen geven. 2. Door de deelneming van de Overheid wordt de kapitaalsverschaffing vergemakkelijkt. De Overheid verschaft aan het bedrijf door borgstelling of door zelf de gelden te verstrekken het goedkoope overheidscrediet. 3. Voor het verkrijgen van vergunningen en concessies is de participatie nuttig van een Overheidslichaam, dat zijn invloed ten gunste van het bedrijf kan aanwenden. Ten deele slechts blijken deze redenen voor ons land van belang; Waarde van daarin komt ook weer tot uiting, dat zij van min of meer toevalligen voor j\ieemeentewet toegepast, indien het gemeentebestuur daarvoor een geheel afzonderlijke financieele administratie wil doen voeren. De aanwijzing als bedrijf laat deze op natuurlijke wijze ontstaan. De dienst krijgt zijn eigen begrooting en rekening en ook de boekhouding is afgescheiden van die der algemeene gemeentehuishouding. Het is uiteraard mogelijk om zonder van den dienst een bedrijf te maken, van deze een afzonderlijke administratie te houden. Deze is dan extra-comptabel, zij staat naast het comptabel beheer, dat toch — binnen het kader van de algemeene gemeentehuishouding — 1) Naast de verslagen van andere bedrijven kunnen worden benut de electriciteits-, gas- en waterleidingstatistieken, welke jaarlijks verschijnen en vele gegevens inzake de meeste bedrijven bevatten. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Nut van den bedrijfsvorm. Efficiencybeoordeeling. voor den dienst moet worden gevoerd. Wordt de extra-comptabele administratie even volledig opgezet als een bedrijfsadministratie, dan wordt bij handhaving naast haar van de comptabele administratie onnoodig werk verricht. Is de afzonderlijke administratie van minderen omvang dan een bedrijfsadministratie, zoo kan zij ook niet het volle nut van deze bewijzen. Voor de diensten is dat nut vooral gelegen in het commercieele karakter van de bedrijfsadministratie. Haar begrooting en rekening bevatten baten en lasten, niet ontvangsten en uitgaven. Indien in het resultaat van het beheer van een dienst slechts een goed inzicht kan worden verkregen, wanneer men zijn baten en lasten kent en derhalve niet met een overzicht van ontvangsten en uitgaven kan volstaan, is het wenschelijk voor dezen dienst den bedrijfsvorm te kiezen. Dit geval doet zich voor, wanneer voor de uitoefening van den dienst naar verhouding belangrijke kapitaalgoederen (gebouwen, voertuigen, werktuigen enz.) vereischt zijn, wier jaarlijksche lasten (rente en afschrijving) niet nauwkeurig m de kameralistische administratie tot uitdrukking komen. Ook het beheer door den dienst van voorraden, welke geleidelijk verbruikt worden, maakt het raadzaam volgens de commercieele methode boek te houden, al geeft de moderne kameralistiek ook middelen om van voorraden slechts het verbruikte deel op een bepaald dienstjaar te doen drukken. Uit een en ander volgt, dat het vooral de diensten met een technisch beheer zijn, voor welke de bedrijfsvorm in aanmerking komt. Een beoordeehng van de efficiency van dit beheer is slechts mogelijk, indien alle factoren, welke tot het geldelijk resultaat van het beheer bijdragen, nauwkeurig worden gekend. Deze diensten (ik noem die van openbare werken, gemeentereiniging en plantsoenen als voorbeeld) behoeven voor hun functionneering veelal bezittingen, die verscheidene jaren worden gebruikt. Juist omdat het streven naar efficiency het wezenlijke motief is voor het kiezen van den bedrijfsvorm, moet in elk individueel geval zorgvuldig worden overwogen, of met den bedrijfsvorm inderdaad de efficiency zal worden gediend. Tegenover het voordeel van een beter inzicht in de exploitatie-factoren moeten worden gesteld de moeite en kosten, welke het voeren van een afzonderlijke bednjfs- DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE administratie ongetwijfeld veroorzaakt. Is een dienst van geringen omvang, dan is het meer efficiënt zijn administratie zoo eenvoudig mogelijk te laten en eenige onnauwkeurigheid daarin op den koop toe te nemen dan deze met relatief groote kosten door een perfecte bedrijfsadministratie te vervangen. In hoofdtrekken onderscheiden de administraties van de meeste Diensten v diensten met bedrijfsvorm zich niet van die van eigenlijke bedrijven. weri.en Daarop maken de als bedrijf georganiseerde diensten van publieke werken een uitzondering J). Dit hangt samen met een bijzonder motief, dat bij deze diensten mede tot het kiezen van den bedrijfsvorm leidt. Een dienst van openbare, publieke of gemeente-werken verricht voor de gemeente en haar onderdeelen allerlei werkzaamheden. De dienst adviseert het gemeentebestuur over allerlei technische aangelegenheden, oefent toezicht op de nakoming van verplichtingen jegens de gemeente door aannemers, concessionarissen enz., zij regelt of verricht onderhouds- en kapitaalswerken. Om de juiste kosten van al deze werkzaamheden te kennen en ten laste van het desbetreffende onderdeel der gemeentehuishouding te brengen is het noodig de kosten van den dienst (salarissen en loonen van het personeel, sociale lasten, kosten van het magazijn, van werktuigen en gereedschappen en van het vervoer) over alle werkzaamheden te verdeelen. Deze verdeeling of omslag van de kosten is het kernprobleem Omslag i j • • • li* i 7 j • methodes. der administratie van den dienst van gemeentewerken. Zonder in boekhoudkundige bijzonderheden af te dalen acht ik het nuttig omtrent de omslagmethodes iets mede te deelen. Voor zoover kosten rechtstreeks een bepaalde werkzaamheid betreffen, is het wenschelijk deze direct ten laste van die werkzaamheid te brengen en derhalve buiten een omslag te houden. Materialen, voor een werk gebruikt, loonen en salarissen, berekend over den arbeidstijd, welke aan het werk is besteed, zijn de voornaamste directe kosten. *) Zie omtrent den bedrijfsvorm en de administratie van publieke werken o.m. Leppink t.a. p. 262 en vlg. en Van Dienst en Jacobs, Financieele administratie van gemeentewerken, 2e druk, 1934. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE De overige kosten van den dienst moeten worden onderscheiden naar gelang zij al dan niet met bepaalde directe kosten in verband kunnen worden gebracht. Zoo zullen de magazijnkosten als een aanvulling van de directe materiaalkosten, de sociale lasten als een supplement van de directe loonen en salarissen kunnen worden beschouwd. De vervoerkosten zullen wellicht eveneens met de materialen verband houden. Zijn deze kosten niet evenredig aan het materiaalgebruik te achten, dan moeten zij naar een anderen maatstaf, bv. vervoeruren, ten laste van de werken worden gebracht. Een belangrijk kostenbedrag blijft hierna over, dat als algemeene kosten van den dienst niet naar gelang van bepaalde directe kosten kan worden verdeeld. Tot deze algemeene kosten zijn te rekenen die van de directie en de administratie, zooals salarissen van den directeur en eventueel van ingenieurs, opzichters, teekenaars enz., indien deze tenminste niet over bepaalde werken kunnen worden verdeeld, salarissen van de administratieve ambtenaren, de kosten van het directie- en administratiegebouw enz. Indien de indirecte kosten niet zooveel mogelijk in verband zijn gebracht met bepaalde directe kosten, zal de groep der algemeene kosten grooter zijn. Ook deze algemeene kosten moeten over de werkzaamheden worden verdeeld. Bijdrage van Het is bezwaarlijk om exact aan te geven welke kosten het gemeente v°°r verstrekken van een advies, het geven van een inlichting, het ont- adviezen enz. _ _ • 1 1 werpen van een vergunning en andere dergelijke werkzaamheden, die de directie van gemeentewerken voor het gemeentebestuur verricht, vorderen. Dat zij kosten veroorzaken, staat echter vast: de directie en haar staf moeten op al deze vaak tijdroovende werkzaamheden berekend zijn. Het is dus billijk, dat bij een verdeeling van de kosten van den dienst een gedeelte ten laste van dezen arbeid wordt gebracht, ook al is de kostprijs voor ieder advies niet vast te stellen. Vele gemeenten vergoeden daarom aan haar dienst van openbare werken een vast bedrag per jaar voor de adviezen en andere werkzaamheden van bestuurlijken en algemeenen aard, welke de dienst voor haar verricht. Dit bedrag wordt van de te verdeelen algemeene kosten afgetrokken. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Overigens geschiedt de verdeeling, de omslag, door middel van Opslagopslag van percentages. Op de directe loonkosten wordt een opslag perccntages' van een aantal procenten gelegd wegens indirecte loonkosten, op de kosten van materialen een opslag wegens indirecte materiaalkosten. Tenslotte worden de algemeene kosten verdeeld door middel van opslagen, welke meestal op de directe loon- en materiaalkosten worden gelegd. Het is mogelijk en niet ongebruikelijk in de percentages te differentieeren naarmate de bemoeiing van den dienst intensiever is geweest. Zoo is het volkomen juist, dat indien een werk is aanbesteed en de bemoeiing van publieke werken daarmede zich dus heeft beperkt tot het ontwerpen van het plan, de voorbereiding van de aanbesteding en het toezicht op de uitvoering, op de kosten van het werk een veel geringer percentage wegens aandeel in de algemeene kosten zal worden gelegd dan indien het werk in eigen beheer zou zijn uitgevoerd. Dat de werken, wier kosten ten laste van den kapitaaldienst der gemeente komen, niet van de opslagen moeten worden uitgezonderd, wordt thans niet meer betwist. In 1924 meenden Gedeputeerde Staten van Utrecht niet te moeten toelaten, dat voor de dekking van jaarwedden van vast personeel der gemeenten buitengewone middelen zouden worden aangewend. De Kroon heeft echter bij een besluit van 30 December 1927, no. 53, beslist, dat een post uitkeering van loonen aan werklieden bij ziekte, verlof en soortgelijke omstandigheden, op den kapitaaldienst mag worden gebracht, indien het personeel gebruikt wordt bij de uitvoering van buitengewone werken 1). Het door middel van een opslag ten laste van den kapitaaldienst brengen van dergelijke kosten kan derhalve evenmin ongeoorloofd worden geacht, mits de omslagregehng den toets der beoordeeling kan doorstaan. Bij de vaststelling van de opslagpercentages kan al dan niet rekening worden gehouden met den bezettingsgraad van den dienst. Meestal geschiedt dit niet. De opslagpercentages worden dan Saldo van aldus gekozen, dat zij naar verwachting de indirecte kosten zullen en 'ens x) Zie omtrent deze kwestie Van Dienst en Jacobs t.a. p. blz. 5—8. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE dekken, of wel zij worden achteraf bepaald, nadat de directe en indirecte kosten bekend zijn. In het laatste geval sluit de rekening van den dienst zonder saldo, in het eerste geval zal waarschijnlijk, omdat de werkelijkheid althans iets van de verwachting zal afwijken, een saldo ontstaan. Dit kan worden gereserveerd of het kan ten bate resp. ten laste der gemeente komen. Met het ten bate van de algemeene gemeentehuishouding brengen van een saldo zij men voorzichtig: indien het saldo is verkregen, doordat veel buitengewone werken zijn uitgevoerd, zou langs dezen weg de kapitaaldienst een bijdrage aan den gewonen dienst geven, waarvoor wellicht zou worden geleend. Dat is natuurlijk niet wenschelijk. In zulk een geval is het beter de omslagregeling achteraf te herzien en althans de opslagen op de buitengewone werken te verminderen. Of de dienst van gemeentewerken efficiënt is, zal bij deze omslagmethodes moeten worden beoordeeld naar de hoogte der opslagpercentages. Hun stijging kan doen zien, dat het apparaat van den dienst duurder werkt dan tevoren. Bezettings- Rechtstreeks wordt rekening gehouden met den bezettingssraad' graad, indien de percentages worden vastgesteld op de getallen, welke bij een normale bezetting van den dienst met werken vereischt zouden zijn om de indirecte kosten te dekken. Worden deze kosten in werkelijkheid met de normale percentages niet geheel gedekt, dan toont het nadeelig saldo de onvoldoende bezetting van den dienst aan. Een tijdelijke daling in den omvang der werkzaamheden kan dit veroorzaken. Blijkt de onderbezetting van meer blijvenden aard te zijn, zoo zal het nadeelig saldo een stimulans vormen om het apparaat van den dienst in te krimpen en daardoor zooveel doenlijk met den nieuwen, normaal te achten bezettingsgraad in overeenstemming te brengen. Nog slechts weinig diensten van openbare werken volgen deze methode, die m. i. zoowel uit het oogpunt van een economisch juiste kostprijsberekening als om het inzicht, dat zij in den bezettingsgraad geeft, de voorkeur verdient1). 1) Ook het K. B. van 7 October 1938. no. 16 (zie F. O. 1938 blz. 374) pleit daarvoor De Kroon Houdt de gemeente voor de berekening van de vergoedingen ex artikel 101 L.-0.wet aan de te hooge opslagpercentages. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Hiermede stap ik van de eerste groep oneigenlijke bedrijven af. Fondsen. De tweede groep was naar wij in hoofdstuk I zagen, die der fondsen, Voor de fondsen, bepaalde onderdeelen van de gemeentelijke financiën, wordt de formeele bedrijfsvorm aangewend om van hun vermogenspositie en beheer een afzonderlijk overzicht te verkrijgen. Van welken aard deze fondsen zijn, blijkt bv. uit de opsomming van de fondsen, welke de gemeente 's-Gravenhage als afzonderlijke takken van dienst heeft aangewezen: een fonds tot bestrijding der kosten, voortvloeiende uit de Ongevallenwet 1921, een boetenfonds, een fonds voor ambtenaars-eigen-pensioen, een fonds voor de verzamelingen van kunst en wetenschap, een gemeentelijk brandverzekeringsfonds, een boekenfonds voor middelbaar en voorbereidend hooger onderwijs, een reservefonds voor de productiebedrijven, een fonds voor uitkeering aan een bepaald deel van het personeel. De financieele administratie van de fondsen wordt veelal toevertrouwd aan den Ontvanger. Van het beheer geeft het volgende uittreksel uit de Haagsche verordening een beeld: VERORDENING op het beheer van fondsen der gemeente 's-Gravenhage. Artikel 2 1. De fondsen worden, onder toezicht van Burgemeester en Wethouders beheerd door den Gemeenteontvanger. 2. Burgemeester en Wethouders wijzen den ambtenaar aan, die den Gemeenteontvanger te dezer zake bij afwezigheid of ontstentenis vervangt. § 2. Van het financieel en administratief beheer. Artikel 3 De bezittingen, schulden, inkomsten, ontvangsten en uitgaven van de fondsen worden afgescheiden van de overige bezittingen, schulden, inkomsten, ontvangsten en uitgaven van de gemeente. Artikel 4 1. De boekhouding wordt ingericht en gevoerd naar de beginselen van het dubbel boekhouden. Simons - Gem.-bedr. 17 DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE 2. De boeken moeten een volledige en nauwkeurige verantwoording geven van de bezittingen en schulden, baten en lasten en ontvangsten en uitgaven der fondsen. Artikel 5 1. Alle betalingen ten laste van de fondsen geschieden tegen behoorlijke kwijting door den Gemeenteontvanger, na betalingsopdrachten, geteekend door een door Burgemeester en Wethouders aan te wijzen lid van hun College. 2. Burgemeester en Wethouders kunnen bepalen, dat, in afwijking van het vorige lid, betalingsopdrachten door een door hen aangewezen ambtenaar worden geteekend. 3. Omtrent de wijze van betaling worden de door Burgemeester en Wethouders te geven voorschriften opgevolgd. Artikel 6 De inning van alle inkomsten en ontvangsten ten bate van de fondsen geschiedt door den Gemeenteontvanger tegen behoorlijke kwijting. Artikel 7 1. De gelden der fondsen worden, voor zoover zij niet door den Raad worden bestemd tot voorziening in kapitaalbehoeften van de gemeente, belegd in: a. Nationale schuld; enz. 2. De belegging, onder a—ƒ genoemd, geschiedt ter keuze en ter beoordeeling van Burgemeester en Wethouders. De bewijzen der schuldvorderingen en andere geldswaardige stukken worden op een door Burgemeester en Wethouders aan te wijzen plaats bewaard. 3. Gelden, die niet dadelijk belegd worden, stort de Gemeenteontvanger in de gemeentekas. De teruggaaf van dergelijke in de gemeentekas gestorte gelden geschiedt na verkregen machtiging van een door Burgemeester en Wethouders aan te wijzen lid van hun College. Artikel 8 Bij tijdelijke behoefte aan kasgeld voor de fondsen wordt dit, DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE in afwijking van het bepaalde bij artikel 122 der Gemeentewet, na verkregen machtiging van een door Burgemeester en Wethouders aan te wijzen lid van hun College, uit de gemeentekas verstrekt. Artikel 9 De Gemeenteontvanger houdt voor elk der fondsen een rekeningcourant aan, waarin alle ontvangsten en betalingen ter zake van het fonds worden geboekt. Artikel 10 1. Wegens door de gemeente ten behoeve van de fondsen te vorderen en aan de fondsen verschuldigde kasgelden wordt — behoudens de door den Raad te bepalen uitzonderingen — tusschen haar en de fondsen een door Burgemeester en Wethouders te bepalen rente vergoed. Het rentepercentage kan voor debet- en creditsaldi verschillend zijn. 2. Burgemeester en Wethouders regelen de vervaldagen van de vorderingen over en weer tusschen de gemeente en de fondsen. Met beide groepen verwant zijn nog eenige andere formeele Administratiebedrijven, t. w. de centrale boekhouding en het leeningsbedrijf of leeningsfonds. Omtrent de centrale boekhouding sprak ik reeds in § 2 van dit Centrale hoofdstuk. Opdat de administraties van andere bedrijven der gemeente afzonderlijk en centraal kunnen worden gevoerd, is het noodig den daarmede belasten dienst administratieve zelfstandigheid te geven en dus als bedrijf in te richten. De dienst kan ook voor andere administratieve werkzaamheden worden gebezigd. Zoo kan de centrale boekhouding te Sliedrecht volgens de beheersverordening tevens worden belast met de boekhouding en /of het kasbeheer van door den Raad aan te wijzen diensten, instellingen en vereenigingen alsmede met het verrichten van controle-werkzaamheden. De kosten dezer centrale boekhouding worden jaarlijks over de verschillende bedrijven en de gemeente omgeslagen in verhouding tot de diensten, welke voor elk zijn verricht. Een leeningsbedrijf of leeningsfonds kan de gemeente instellen Leeningsals een schakel tusschen de leeningen, welke zij aangaat, en haar DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE kapitaalsmvesteenngen in bedrijven en diensten. Zij kan daardoor de financiering van haar kapitaalbehoeften op soepeler wijze regelen dan indien zij deze financiering rechtstreeks aan bepaalde, door haar aangegane leeningen verbindt. Bij de geldende comptabiliteitsvoorschriften is dit slechts mogelijk door instelling van een bedrijf. In dit bedrijf is de administratie van leeningen en financieringen geconcentreerd. Ten laste van dit bedrijf worden de leeningen gebracht en dit bedrijf verstrekt aan de onderdeelen der gemeentehuishouding de benoodigde kapitalen. Alle aflossingen dezer onderdeelen (naar de termijnen bij de verstrekking bepaald) komen bij het leeningsbedrijf in; het bestrijdt daaruit de aflossingen op de door de gemeente aangegane leeningen en kan een overschot weer voor financiering aanwenden. Op het belang hiervan voor de financiering van gemeentebedrijven kom ik nog terug. De toepassingen van het leeningsbedrijfJ) zijn nog niet vele. De gemeente Utrecht o. a. heeft een leeningsfonds ingesteld2). 1) Op de mogelijkheid hiervan wees ik in het W.N. B. G. A. 1929 blz. 495. 2) Zie voor de inrichting daarvan W.G.B. 1936, blz. 346. HOOFDSTUK IX DE FINANCIEELE STRUCTUUR VAN GEMEENTEBEDRIJVEN § I. De financiering Evenzeer als een particulier bedrijf, vereischt een gemeentebedrijf voor zijn stichting en exploitatie de beschikking over goederen en diensten. Daartoe moeten geldmiddelen worden aangewend. De wijze, waarop deze geldmiddelen worden verstrekt en verkregen, pleegt men de financiering van het bedrijf te noemen. Hier zullen wij ons tot de verkrijging van geldmiddelen door het bedrijf, de passieve financiering, bepalen -1). Het is van belang hierbij eenige groepen van goederen en diensten ^ te onderscheiden, in welker financiering moet worden voorzien. finanderingsDe onderscheiding richt zich naar den tijd, gedurende welken de behoeften, goederen en diensten in de bedrijfsexploitatie worden gebruikt. De volgende indeeling is dan in het algemeen te maken; het duidelijkst spreekt zij echter wanneer men zich een productiebedrijf, zooals een gas-, electriciteits- of waterbedrijf voor oogen stelt: 1. Goederen, die gedurende den geheelen duur der exploitatie kunnen worden gebruikt. Dit zijn de terreinen, waarop het bedrijf wordt uitgeoefend 2). 2. Goederen, die gedurende vele bedrijfsprocessen kunnen worden gebruikt, doch geleidelijk onbruikbaar worden. Dit zijn de vaste activa zooals gebouwen en inrichting daarvan, machinerieën, buizen-, kabel- of railsnetten, meters, kantoorinventaris, gereedschappen. 3. Goederen en diensten, welke m één bedrijfsproces worden 1) Van de literatuur nopens financiering noem ik hier in het bijzonder Polak, Eenige grondslagen voor de financiering der onderneming, en artikelen van J. Meijer Azn. over het financiewezen der gemeentelijke onderneming, F. O. 1926, nrs. 19, 20 en 21. Zie voorts mijn lezing: De financiering van gemeentebedrijven (F. O. 1938, blz. 2, 17 en 27 en afzonderlijk verschenen). 2) De inrichting van het terrein (bestrating enz.) is tot de tweede groep te rekenen. DE FINANCIEELE STRUCTUUR verbruikt. Hiertoe zijn te rekenen grond- en hulpstoffen J) en de arbeid, zoowel de leidende en toezichthoudende als de technisch en administratief uitvoerende, voorzoover deze den normalen gang der exploitatie betreft. 4. Voorraden van grond- en hulpstoffen en producten. De voorraadvorming, voor een goeden gang van zaken noodzakelijk of onvermijdelijk, neemt een tijdsruimte in beslag, voorafgaande aan of volgende op het eigenlijke bedrijfsproces. 5. Aan afnemers verstrekte credieten. Deze credietdiensten vormen een verlengstuk van het eigenlijke bedrijfsproces en stellen dus eveneens hun eischen aan de financiering. Naar een ruwe onderscheiding bewijzen de goederen en diensten van de groepen 1 en 2 langen tijd, gedurende vele jaren hun nut, terwijl de groepen 3, 4 en 5 telkens slechts korten tijd, meestal beneden het jaar gelegen, bij de exploitatie worden aangewend. Practijk der Met deze ruwe onderscheiding is de practijk der financiering van gemeente- van gemeentebedrijven in overeenstemming, althans bij de stichbedrijven. ting en gedurende de aanvangsjaren der exploitatie. Voor de vaste activa, met inbegrip van de terreinen, plegen lang loopende leeningen te worden gesloten. In de financiering van het zgn. vlottend kapitaal wordt voorzien door op korten termijn verkregen crediet. Eigen kapitaal, waarvoor dus geen aflossingsverplichting bestaat, ontbreekt aanvankelijk bijna steeds. Pas wanneer het bedrijf winsten gaat afwerpen, wordt in vele gevallen, doch niet altijd eigen kapitaal gevormd door reserveering van een deel der winsten. Ook zien wij vaak, dat door afschrijving beschikbaar gekomen middelen, voorzoover zij niet terstond voor aflossing moeten worden gebezigd, geleidelijk voor financiering worden aangewend. Verdere Een eenigszins diepere analyse van de hierboven gemaakte in- financLrings- deeling der benoodigde goederen en diensten laat de onvol komeneischen. heden dezer financienngspractijk zien. Voor de groepen 1 en 2 zullen inderdaad middelen op langen *) De gasproductie kent een hulpstof, die bij vele bedrijfsprocessen diensten bewijst, t. w. de bij de droge zuivering gebruikte ijzeraarde. Deze behoort daarom, strikt genomen, tot de tweede groep. Men denke hierbij ook aan filterbedden bij waterleidingen. DE FINANCIEELE STRUCTUUR termijn moeten worden verkregen. De benoodigde gelden worden immers in deze activa „vastgelegd" en komen óf in het geheel niet (voor groep 1 is dit mogelijk1)) óf slechts geleidelijk als resultaat van vele bedrijfsprocessen weer in vlottenden vorm beschikbaar. Voor de groepen 3 en 5 schijnen, oppervlakkig bezien, middelen op korten termijn voldoende: uit de opbrengst der producten kan immers de aflossing van hiertoe gebezigde credieten worden bestreden. Evenwel kan het bedrijf niet zijn opgezet voor den duur van één Continuïteit* enkel bedrijfsproces en dit brengt met zich de noodzakelijkheid de continuïteit in de financiering te verzekeren. Ook voor volgende bedrijfsprocessen dienen de middelen aanwezig te zijn, al ware het alleen reeds omdat pas een lange reeks van bedrijfsprocessen de kosten der activa van groep 2 goedmaakt. Zou uit de opbrengst van één bedrijfsproces een voor het zgn. vlottende kapitaal verkregen crediet worden afgelost, dan zouden de middelen voor een volgend bedrijfsproces ontbreken. Uit den continuïteitseisch vloeit dus de regel voort, dat voor een hoeveelheid vlottend kapitaal als voor één bedrijfsproces benoodigd is, middelen op langen termijn beschikbaar moeten zijn. Een tweede consequentie van den continuïteitseisch is de voor- Voorraadraadvorming (groep 4). Deze is noodzakelijk om stagnatie in productie of afzet te voorkomen. Zoo zal bijvoorbeeld een gasfabriek een hoeveelheid kolen in voorraad moeten hebben, groot genoeg om tijdens een periode van aanvoerstremming te kunnen doorwerken. Haar gashouders zullen steeds een hoeveelheid gas moeten bergen, voldoende om in een plotselinge behoefte bij de afnemers te voorzien. Dergelijke voorraden zijn wel „ijzeren voorraden genoemd en ook voor de financiering daarvan zijn middelen op langen termijn noodig. Middelen op korten termijn komen in het algemeen slechts in Tijdelijke vergroot ing van het *) Indien niet op terreinen wordt afgeschreven. Aangezien waardevermindering hier- bedrijfsvan mogelijk is, acht ik het veiliger hierop, zij het in een langzaam tempo met b.v % proces, per jaar, af te schrijven. Aldus ook De Wilde, Welke regelen moeten worden in acht genomen bij de gemeentelijke leeningspolitiek? praeadvies voor de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, Gemeentebestuur 1929, blz. 262, die vooral het oog heeft op gronden, met leeningsgeld gefinancierd. DE FINANCIEELE STRUCTUUR Verschillende gebruiksduren der vaste activa. Verder voortbestaan van het bedrijf. Samenvatting. aanmerking voor het financieren van bij een tijdelijke vergrooting van het bedrijfsproces aan te wenden meerder vlottend kapitaal en bi] tijdelijke voorraadvorming. Alsdan komen immers de hierin gestoken gelden na korten tijd weer vrij en behoeven deze niet terstond opnieuw in het bedrijf te worden gebruikt, zoodat zij voor aflossing van de verkregen korte credieten kunnen worden gebezigd. De continuïteitseisch heeft nog een consequentie. De activa van groep 2, welke geleidelijk in den loop van vele bedrijfsprocessen in waarde verminderen, hebben niet een gelijken gebruiksduur. Sommige activa van deze groep gaan zeer vele jaren mee, zooals gebouwen, buizen-, kabel- of railsnetten. Andere worden in kortere tijden, die in lengte zeer uiteen kunnen loopen, onbruikbaar. Wil het bedrijf de voor zeer vele jaren bestemde activa gedurende hun geheelen levensduur ongestoord gebruiken, dan zal het verzekerd moeten zijn van de mogelijkheid de activa, die het korter uithouden, telkens tijdig te vervangen. Daarom is crediet, ook op langen termijn, waarop regelmatig moet worden afgelost, voor de financiering van de korter te gebruiken vaste activa met aanbevelenswaardig. Eigen kapitaal, dat dus niet behoeft te worden afgelost, is hiervoor de meest aangewezen financieringsvorm. Ook na het verstrijken van den gebruikstijd der meest duurzame activa van groep 2 zal men in het algemeen een onderneming willen doen voortbestaan. Meestal zal dit ook voor gemeentebedrijven gelden. Deze werken om in algemeen gevoelde behoeften te voorzien en vaak zijn zij monopohebedrijven, dus bedrijven, die uitsluitend in die behoeften voorzien. Daarom kunnen zij, afgezien van interne motieven, ook om redenen van algemeen belang hun exploitatie niet stopzetten. Ook voor de financiering van deze activa is daarom eigen kapitaal het meest wenschelijk. Het is duidelijk, dat om soortgelijke redenen voor de financiering van ijzeren voorraden en van de kosten van een bedrijfsproces (met inbegrip van de aan afnemers te verstrekken credieten) ook eigen kapitaal te verkiezen is boven crediet op langen termijn. Vatten wij een en ander samen, dan kunnen wij voor de finan- DE FINANCIEELE STRUCTUUR ciering van een productiebedrijf in het algemeen de volgende regels formuleeren: 1. Voor de financiering zoowel van de vaste activa als van de overige kosten van één bedrijfsproces en de ijzeren voorraden zijn middelen op langen termijn vereischt. 2. Het geheel of een belangrijk deel van deze middelen dient in den vorm van eigen kapitaal blijvend ter beschikking van de onderneming te staan. 3. Kort crediet komt slechts in aanmerking voor de financiering van bij een tijdelijke vergrooting van het bedrijfsproces aan te wenden meerder vlottend kapitaal en bij tijdelijke voorraadvorming. Particuliere ondernemingen plegen zooveel mogelijk met deze Financiering regels rekening te houden. Reeds vóór de stichting is meestal een i;ere on(]er_ aanzienhjk eigen kapitaal aanwezig. Ook indien de stichting zelve nemingen, grootendeels met kort crediet wordt gefinancierd (bouwcrediet, ,,Anlage"crediet), zoo wordt dit toch zoo snel mogelijk in eigen kapitaal (door emissie van gewone of preferente aandeelen) of in een lang crediet (door uitgifte van obligaties of het sluiten van een hypothecaire leening) omgezet. Voor de zgn. vlottende activa wordt eveneens, voorzoover zij niet met een regelmatig te verkrijgen leverancierscrediet worden gefinancierd, naar een langdurige dekking gezocht. Ook groote ondernemingen, voor wie naar veler overtuiging de weg naar de credietmarkt meer open ligt dan voor kleine bedrijven, streven er naar zich van de banken en de credietmarkt meer onafhankelijk te maken door eigen kapitaalvorming en het houden van een groote hoeveelheid liquide middelen *). Ik vermeld deze particuliere financieringspractijk uitsluitend, omdat daardoor duidelijker uitkomt het eigen karakter van de gemeentelijke bedrijfsfinanciering, waarvan ik de hoofdtrekken reeds heb geschetst. Niet het bedrijf, dat immers geen rechtspersoonlijkheid bezit, Karakter der gemeentelijke bedrijfs- x) Zie o.a. De Mast, praeadvies over De pliats van de Nedei landsche Bank ten financiering, opzichte van de andere banken en haar beteekenis voor het economisch leven, Tilburg 1938, blz. 23. DE FINANCIEELE STRUCTUUR doch de gemeente leent de voor de bedrijfsvoering benoodigde gelden. De gemeente geeft die aan het bedrijf door. In de beheersverordeningen wordt dit voor de financiering van de vaste activa geregeld in een bepaling, welke in de verordening, in hoofdstuk III opgenomen, den volgenden inhoud heeft: „De gemeente verstrekt aan het bedrijf het benoodigde kapitaal tegen dezelfde voorwaarden, welke haar bi] het opnemen der benoodigde gelden zijn gesteld, of, indien de gemeente het verstrekte kapitaal niet uit leening heeft verkregen, tegen de voorwaarden daarvoor door den Raad vast te stellen. De mogelijkheid, dat de gemeente eigen kapitaal voor de financiering beschikbaar heeft, wordt in het tweede gedeelte van deze bepaling verondersteld. Inderdaad komt dit voor, bijvoorbeeld indien aan een reeds lang bestaanden tak van dienst de bedrijfsvorm wordt gegeven, terwijl de gemeente op de voor de activa aangegane geldleening een belangrijk gedeelte heeft afgelost. Toch is deze vorm van eigen kapitalisatie meer uitzondering dan regel. Het bedrijf heeft hier jegens de gemeente dezelfde aflossingsverplichting als op de gemeente jegens haar geldgevers drukt. De aflossing wordt meestal aldus geregeld, dat jaarlijks gedurende een aantal jaren, overeenkomende met den levensduur der uit de leening betaalde activa, een bedrag wordt gedelgd. In groote gemeenten is de kapitaalsverhouding met het bedrijf veelal aldus geregeld, dat het bedrijf het door afschrijving vrijgekomen bedrag geheel aan de gemeente aflost. Moet het bedrijf een activum vervangen, dan moet dus in beide gevallen — tenzij de financiering uit inmiddels bij het bedrijf zelf of de gemeente verkregen eigen middelen (door reserveering of afschrijving vrijgekomen) mogelijk is wederom de gemeente een leening voor het bedrijf sluiten. Worden de vaste activa uitgebreid, dan dient het bedrijf — behoudens dezelfde restrictie — weer bij de gemeente voor de financiering uit leeninggelden aan te kloppen. Gebruikelijk is dan, dat eerst de kosten met kort crediet worden betaald en dat pas nadat de uitbreiding voltooid is of wanneer de gemeente het tijdstip hiervoor gunstig acht, een leening op langen termijn wordt gesloten. DE FINANCIEELE STRUCTUUR Voor het zgn. vlottend kapitaal wordt slechts bi] uitzondering een vaste leening aangegaan. De benoodigde gelden worden aanvankelijk in rekening-courant bij de gemeente geleend (zie de artikelen 9 en 10 op blz. 102 en 103). Later kan hierin soms geheel of ten deele worden voorzien door nog niet voor andere doeleinden aangewende middelen, welke door afschrijving en reserveering zijn verkregen, en in den loop van het jaar kan nog niet uitgekeerde winst hiertoe dienen. Bedrijven, welke regelmatig een schuld in rekening-courant hebben, zijn echter niet zeldzaam. Hoe zijn de verschillen met de bij particuliere bedrijven ge- Verklaring, bruikelijke financiering te verklaren? Bij de financiering van het gemeentebedrijf heerscht als het ware een onbeperkt vertrouwen in het lang en kort crediet van de gemeente. Bij de gemeentebesturen bestaat de overtuiging, dat de gemeente voor bedrijfsdoeleinden steeds de noodige gelden zal kunnen opnemen en daardoor bij machte zal zijn de continuïteit in de bedrijfsvoering te verzekeren. Wanneer geleidelijk een deel van de bedrijfswinsten wordt ge- Belegging reserveerd en in het bedrijf belegd, dan geschiedt dit ook niet om door de vorming van eigen kapitaal het credietrisico te verminderen. De reservevorming beoogt hier andere doeleinden. De daardoor verkregen middelen worden in het bedrijf belegd, omdat deze belegging meestal de voordeeligste is. Uit deze belegging, die in de latere jaren bij gemeentebedrijven gebruikelijk is geworden, spreekt hetzelfde vertrouwen, dat nl. indien de reserve, bv. om verliezen te dekken of om later nog aan de gemeente te worden uitgekeerd, weer vlottend beschikbaar zou moeten zijn, de gemeente in de gelegenheid zal verkeeren de vastgelegde middelen van de reserve door geleende gelden te vervangen. Bij een particulier bedrijf wordt daarentegen vaak de reserve buiten het bedrijf belegd om van haar aanwezigheid in vlottenden l j . •• Aanwending vorm verzekerd te zijn. ... ..van door Eenzelfde rust ten aanzien van de financiering spreekt bij het afschiijving gemeentebedrijf ook uit de belegging in vaste activa van door af- ^-jky°™en DE FINANCIEELE STRUCTUUR schrijving beschikbaar gekomen middelen, voorzoover deze niet tot aflossing moeten dienen1). Ook het particuliere bedrijf zal dergelijke middelen vaak kunnen gebruiken voor financiering van uitbreidingen of voor aflossing van vreemd kapitaal. Doch het zal daarbij het oog gericht moeten houden op de uiteindelijke bestemming van deze middelen, nl. de vervanging van die activa, uit wier afschrijving zij verkregen zijn. Wil het bedrijf de door afschrijving vrijgekomen middelen beleggen in andere vaste activa, bv. gelden, door de afschrijving op meters verkregen, in een uitbreiding van het buizennet, dan zal het moeten nagaan of daardoor de vervanging van de meters t. z. t. niet in gevaar zou komen. Vaak zal de belegging gerust kunnen geschieden: door de in komende jaren te verwachten afschrijvingen zullen bv. weer voldoende middelen voor de vervanging van meters beschikbaar komen en zonder dat hierdoor weer de vervanging van andere vaste activa wordt bemoeilijkt. Maar er laten zich ook gevallen denken, waarin het verloop van de afschrijvingen zoodanig is, dat een vastlegging van door afschrijving beschikbaar gekomen middelen in de toekomst de tijdige vervanging in gevaar zou kunnen brengen. In dergelijke gevallen zal de leidmgvan een particulier bedrijf deze middelen op andere wijze, bv. buiten het bedrijf beleggen. Bij een gemeentelijk bedrijf dienen de door afschrijving beschikbaar komende middelen in de eerste plaats om daarmede de verplichte aflossingen op de leeningschulden te voldoen. Overtreft de afschrijving de aflossing, dan worden deze middelen meestal gebruikt voor belegging in het bedrijf zelve, zooals financiering van uitbreidingen. Bestaat daaraan geen behoefte, dan plegen zij zoo mogelij k te worden aangewend voor extra-aflossing op de leeningschulden. Slechts zelden worden deze middelen buiten het bedrijf belegd. Zorg voor de tijdige vervangingsmogelijkheid van onbruikbaar geworden activa behoeft de bedrijfsleiding immers niet te x) In de groote gemeenten, waar de reserves niet bij de bedrijven worden beheerd en de door afschrijving vrijgekomen bedragen geheel worden afgelost, worden deze middelen, voor zoover beschikbaar na de aflossing op de door de gemeente gesloten leeningen, veelal aangewend voor financiering van de bedrijven, zoodat practisch de toestand gelijk is met dien, welke in den tekst is beschreven. DE FINANCIEELE STRUCTUUR koesteren. Zoo noodig staat de gemeente klaar om de vereischte middelen te verschaffen. Het gebruiken van door reserveering of afschrijving beschikbaar Vroegere gekomen middelen voor eigen financiering, zooals ik dit hier practl'kgeschetst heb, is thans bij de gemeentebedrijven regel. Aanvankelijk, tot in de eerste jaren na 1909, was dit geenszins zoo. Men hield zich in dit opzicht aan de praktijk, die in het particuliere bedrijf gold en daar gegrond was. Zoo vermeldden de oude beheersverordeningen vaak reserve- en afschrijvingsfondsen, die belegd moesten worden en hierbij werd in de eerste plaats beoogd en soms voorgeschreven de belegging in effecten *). Pas geleidelijk heeft het inzicht in de zooveel gemakkelijker credietpositie van het gemeentebedrijf het te dien aanzien thans gebruikelijke beleid bewerkt. Naast deze beschrijving en verklaring van de financiering van het Beoorgemeentebedrijf is een beoordeeling op haar plaats. Bergt het zich ^ee'mg" volledig verlaten op het crediet van de gemeente geen gevaren in zich? Is een wijziging in het financieringsbeleid aan te bevelen? Inderdaad schuilt een zeker gevaar in een onbeperkt vertrouwen op de credietmogehjkheid der gemeente. Het gemak, waarmede de gemeenten tot dusverre in het algemeen slaagden in het leenen van de benoodigde gelden, mag de oogen niet doen sluiten voor de mogelijkheid, dat hierin wel eens verandering zou kunnen komen. Anderzijds overschatte men het gevaar niet. De credietmarkt kan tijdelijk door politieke of monetaire oorzaken gestoord zijn, zoodra zij echter ook maar eenigszins functionneert, staat zij in de eerste plaats voor de publieke lichamen open. Doch tijdelijke verstoringen van de credietmarkt hebben zich wel voorgedaan en kunnen zich ook in de toekomst voordoen. Indien de credietbehoefte van een gemeentebedrijf met een dergelijke storing samenvalt, kan de bedrijfsvoering in gevaar komen. Het gevaar voor stagnatie zal het grootst zijn bij de financiering Financiering van de vlottende activa. vlottende Deze moeten regelmatig en zonder tusschenpoos worden ver- activa. x) Zie Blaupot ten Cate, Volmer en De Monchy, Proeve eener Gemeente-bed rij fsverordenin^, 1910 en 2e druk van 1919, artikelen 43 en 46. DE FINANCIEELE STRUCTUUR Vaste activa. Statistische gegevens. vangen. Kort crediet biedt hiervoor geen voldoende zekerheid. Noodzakelijk acht ik het daarom, dat voor de vlottende activa terstond of althans na eenigen tijd eigen kapitaal beschikbaar is1). De vaste activa behoeven slechts zelden op zoo korten termijn als de vlottende activa te worden vervangen. Het credietrisico is daardoor minder groot. Toch lijkt het in het algemeen wenschelijk om door de vorming van eigen kapitaal het bedrijf minder afhan e- lijk van crediet te maken. In welke mate het vreemde kapitaal overheerscht, blijkt uit de volgende, aan de Statistiek der Gemeentefinanciën ontleende gegevens: Bedrag der gemeente-schulden, welke Bedrag der algemeene bednjfsreserves kAn kptrpfffin. OD 1 lanuari 1937 °P 31 December 193 Rendabele Totaal bedrag schulden X ƒ 1.000,— X ƒ i.ooo,— 998.349*) 816.021 Xf 1.000,15.241 *) Hieronder voor: Electriciteitsbedrijven .... 160.175 Gasbedrijven . . 85.436 Waterleidingbedrijven .... Telefoonbedrijven 34.827 Andere bedrijven 645.186 De algemeene bedrijfsreserves bedroegen dus slechts 1,87 /o van de rendabele bedrijfsschulden. Nemen wij aan, dat zij uitsluitend bij electriciteits-, gas-, water- en telefoonbedrijven zijn gevormd, dan is hun totaal bedrag nog slechts gelijk aan 4,32 % der voor deze soorten bedrijven aangegane schulden ). Ook in andere opzichten is de vorming van bedrijfsreserves nuttig; daarop kom ik in § 3 terug. Doch reeds uit het oogpunt der financiering geeft de verhouding van reserves en schulden aanleiding op ruimere reserveering aan te dringen. i) Aan de Staatsbedrijven verstrekt het Rijk kapitaal (d. i crediet op langen termijn) o.a. voor de aanschaffing van voorraden, derhalve voor een deel der vlottende activa (art. '"VDe^fatóirwfmlwfniet het eigen kapitaal, dat niet den vorm van reserve heeft. Zou ditookin aanmerking worden genomen, dan zou het m een enkel g-ldevehoudg vreemd-eigen kapitaal verbeteren, maar naar m„n overtuigmg de verhoudmg voor alle bedrijven tezamen slechts weinig ten gunste beïnvloeden. DE FINANCIEELE STRUCTUUR Nog op een ander punt zou een wijziging in de financierings- Meer vrijheid •*1 • 1 r*i in de aflos- practijk m. i. wenschelijk zijn. singsregeling. De middelen, welke de gemeenten op langen termijn aan de bedrijven verschaffen, verkrijgen zij in den regel door het aangaan van leeningen. Die leeningen worden gesloten op de bij de gemeenten gebruikelijke voorwaarden, d. i. met regelmatige of op annuïteitsbasis bepaalde jaarlijksche aflossingen. Deze voorwaarden zijn begrijpelijk bij de kameralistische inrichting van de gemeentelijke financieele administratie. De gemeentelijke begrooting en rekening zijn immers in beginsel raming en verantwoording van ontvangsten en uitgaven in geld. Wordt nu, om een voorbeeld te geven, een brug, die een bruikbaarheidsduur van 30 jaren heeft, bekostigd uit de opbrengst van een 30-jarige leening, dan wordt door de jaarlijksche aflossing van een deel dier leening bereikt, dat ieder dienstjaar een gedeelte van de kosten der brug draagt. De vraag is nu gewettigd, of bij voor de bedrijven te sluiten leeningen de jaarlijksche aflossing evenzeer op haar plaats is. Bij de bedrijven drukt niet de aflossing, maar de afschrijving de exploitatie en voor een juiste verdeeling van de kosten der vaste activa is de jaarlijksche aflossing dus niet vereischt. In haar algemeenheid moet daarom de vraag ontkennend worden beantwoord. Met name wanneer een bedrijf zich regelmatig uitbreidt, is er reden de aflossingen over langeren tijd te verdeelen dan overeen zou komen met den levensduur der vaste activa. De uit de afschrijvingen daarop vrijgekomen middelen kunnen dan worden gebezigd om de uitbreidingen te financieren. Is echter uitbreiding niet te verwachten, dan is aflossing met de hiervoor beschikbare middelen voor het bedrijf het meest voordeelig. Daarmede wordt allicht meer rente bespaard dan bij belegging van deze middelen zou worden verkregen. In veel gevallen zou daarom grootere vrijheid in de leeningsvoorwaarden voor de gemeente-bedrijven te verkiezen zijn: zij zouden de mogelijkheid en niet de verplichting tot aflossing moeten hebben1). *) Artikel 170 der Gemeentewet vereischt sinds de wijziging van 22 April 1937, S. 311, niet meer, dat het raadsbesluit tot het aangaan der leening de middelen tot aflossing moet aanwijzen. DE FINANCIEELE STRUCTUUR Omdat het publiek en de leeningsmarkt evenwel gewend zijn aan leeningen, waarop althans regelmatig een deel wordt afgelost, is practisch voor bedrijfsleeningen aan te raden den aflossingstermijn ruim te stellen en dus de verplichte jaarlijksche aflossingen lager te bepalen dan de verwachte afschrijvingen, doch daarnaast steeds de mogelijkheid van extra-aflossing open te houden1) Leenen Zooals ik reeds schreef, leenen de bedrijven de benoodigde gelden rechtstreeks niet rechtstreeks, doch verkrijgen zij deze van de gemeenten, ie door net bedrijf. hiertoe leeningen aangaan. Het denkbeeld is wel geopperd, dat gemeente-bedrijven gemakkelijker en voordeeliger zouden kunnen leenen, indien zij dit zelfstandig deden, en dus niet de gemeente, maar zij zelf de schuldenaars jegens de geldgevers zouden zijn. Theoretisch is dit den baar2). Een goed rendeerend bedrijf zou den geldgevers meer waarborg kunnen bieden dan bijvoorbeeld een gemeente, die in al haar uitgaven niet uit eigen kracht kan voorzien. Slechts indien de gemeentebedrijven rechtspersoonlijkheid zouden bezitten, zou met het denkbeeld een proef kunnen worden genomen. Thans is noodzakelijkerwijs de gemeente en niet het bednjt steeds de schuldenaar voor ten behoeve van het bedrijf aangegane leeningen. .. Doch naar ik meen, zou de proef - tenzij de tegenwoordige credietpositie sterk zou veranderen — niet gunstig uitvallen. Ervaring van Duidelijke aanwijzingen hiervoor zijn te vinden m deervaringen ge,meen" , van gemeenschappelijke bedrijven, die rechtspersoonhjkhei e- zitten, en van gemengd, bedrijven. De gemeensch.ppel.jke bedr.jven bedri]ven" plegen de benoodigde gelden in den vorm van aandeelen- o leeningkapitaal van de samenwerkende gemeenten te verkrijgen of de gemeenten garandeeren de betaling van rente ^aflossing nMr,l Je Wilde (in zijn genoemd praeadvies, Gemeentebestuur 1929, blz. 271) geldt dit als de rentestand laag is , zie ook b z. Ibl, ZM en • „ k ;talen Jer g Zie voorts omtrent dit onderwerp Van Poelje, ^ ^ gemeentebedrijven. Korte opstellen over gemeenterecht en gemeentebele, '^Door'middel vaneen leeningsfonds (zie blz. 259 en 260) kunnen de verplichtingen van het bedrijf tot aflossing jegens de gemeente losser worden gemaak . |g5 2) Zie hierover Van Poelje, De kapitalen der gemeentebedrijven, DE FINANCIEELE STRUCTUUR der door het bedrijf te sluiten leenmgen. Ook gemengde bedrijven worden in belangrijke mate door de deelhebbende gemeente gefinancierd. Voor hun crediet kunnen deze groepen bedrijven den steun van de gemeenten niet ontberen of wel zoeken zij dezen steun om voordeehger leeningsvoorwaarden te verkrijgen. Daarvoor zijn eenige redenen aan te wijzen. Anders dan particuliere bedrijven hebben deze bedrijven, althans bij hun oprichting, geen of weinig eigen kapitaal, dat een verliesstoot kan opvangen en daardoor een waarborg voor de crediteuren vormt. Hiervoor treedt in de plaats de garantie, die de gemeente door haar aansprakelijkheid biedt. Deze garantie nu wordt, zoowel door de bevoegdheid van de gemeente tot belastingheffing als door het practisch achter het gemeentecrediet staan van het Rijk, hooger aangeslagen dan die, welke ook een solide bedrijf aan zijn crediteuren kan bieden. § 2. Afschrijvingen Menigmaal — in het bijzonder in de vorige paragraaf — noemde ik reeds de afschrijvingen. Het toepassen van afschrijvingen is een van de belangrijkste punten, waardoor het financieele beheer der bedrijven zich onderscheidt van dat der algemeene gemeentehuishouding. Reeds daarom verdienen de afschrijvingen bespreking. Wat is afschrijving? Zij is het in rekening brengen van de waarde- Definitie vermindering, welke de vaste activa in den loop der bedrijfsprocessen a"sChr^ving ondergaan. Aldus bewerkt de afschrijving, 1°. dat de lasten van de exploitatie zuiverder tot uitdrukking komen dan indien deze waardevermindering, zoolang zij geen uitgave vordert, buiten beschouwing wordt gelaten, 2°. dat van de baten der exploitatie een met de waardevermindering der vaste activa overeenkomend deel niet ten onrechte als winst wordt uitgekeerd, doch wordt aangewend tot schuldaflossing dan wel bewaard om na de algeheele onbruikbaarwording van een activum zijn vervanging mogelijk te maken. Na mijn uiteenzettingen in de vorige paragraaf behoef ik een en ander wel niet nader toe te lichten. Ook omtrent de verschillende afschrijvingsmethodes zal ik kort Afschrijvings- methodes. bimons - L»em.-r>edr. 18 DE FINANCIEELE STRUCTUUR zijn1). Ik zal deze slechts behandelen, voor zoover dit voor een goed begrip van de bij gemeentebedrijven gebruikelijke afschrijvings- politiek noodig is. Hoe reëel de waardevermindering der vaste activa door het gebruik of het tijdsverloop ook is, het is practisch ondoenlijk haar telken jare door taxatie nauwkeurig te bepalen. Daarom wordt veelal gezocht naar een systeem (afschrijvingsmethode), volgens hetwelk de totale vermindering van aanschaffingswaarde tot de waarde van het onbruikbaar geworden goed (residu-waarde) over den geheelen gebruiksduur wordt verdeeld. Verband met Hierbij wordt gelet op het prestatievermogen van het activum prestatie- gn Qp tota[e lasten, welke dit voor het bedrijf oplevert. Deze vermogen. bestaan naast de afschrijving uit rente over het in het activum belegde kapitaal en uit onderhoud. Terwijl het in het activum geinvesteerde kapitaal door de afschrijving geleidelijk daalt en dus de rentelast jaarlijks minder wordt2), neemt de onderhoudslast gewoonlijk met het ouder worden van het activum toe. Ook vermindert vaak door het gebruik het prestatievermogen van het activum. Vast percen- De eenvoudigste methode en tevens degene, welke het meest tage van de j - ^ gemeentebedrijven wordt toegepast, is die, waarbij jaarlijks wa"a!a ngS" een vast percentage van de aanschaffingswaarde van elk activum wordt afgeschreven. . De afschrijving per activum blijft dus van jaar tot jaar gelijk ). Maar afschrijving en rente tezamen dalen door de jaarlijksche vermindering van het rentebedrag. Deze vermindering vormt een tegenwicht voor een geleidelijke stijging van de onderhoudskosten en, in de latere jaren van den gebruiksduur, voor een vermindering van het prestatievermogen van het activum. Het is een voorzichtige methode, omdat zij een zekere daling van afschrijving en rente tezamen stelt tegenover minder zekere ~ 1) Zie o. a Kreukniet-De Jongh, Depreciatie en Reservefondsen. 7e druk. 1930) en het referaat van Prof. Dr. N. J. Polak over afschrijvingin MaandbMI voor het boekhouden, 36e iaareang 1929, blz. 26, en Bedrijfseconomische Studiën, 1932, blz. 4U5. 2) Ik bezie hier de rentekwestie zuiver bedrijfseconomisch en wil hiermede geen geweld aandoen aan het verschil en tevens het verband tusschen afschrijving en aflossing, zooals dit o. a. door Leppink t. a. p. blz. 135 en vlg. duidelijk is uiteengezet. 3) Zij wordt daarom vaak naar haar grafische weergave rechtlijnig of lineair genoemd. DE FINANCIEELE STRUCTUUR vermeerdering van den onderhoudslast en vermindering van het prestatievermogen. Dat zij bij de meeste gemeentebedrijven wordt gevolgd, is daarom toe te juichen. Voor een niet gering deel is dit naar mijn meening te danken aan Invloed van het bepaalde in artikel 41, lid 3 der Rekeningsvoorschriften, n. 1. jy 3 jer dat, indien een bedrijf in de aanvangsjaren der exploitatie zijn volle Rekeningsdraagkracht nog niet heeft bereikt, een eventueel nadeelig saldo van de rekening van baten en lasten niet in de gemeenterekening behoeft te worden opgenomen, doch als activum in de boeken van het bedrijf kan vermeld blijven. Dit heeft immers tot gevolg, dat de in de aanvangsjaren wat zwaar drukkende kapitaalslasten (afschrijving en rente) niet terstond tot een verliesdekking door de Gemeente behoeven te voeren. De verleiding is daardoor minder groot om door verlaging van de afschrijving een verlies in de beginjaren te voorkomen. Het jaarlijksch afschrijvingsbedrag blijft niet gelijk, maar daalt Vast peransterk bij het stelsel van afschrijving naar een vast percentage van bewaarde, de boekwaarde (d. i. de aanschaffingswaarde, verminderd met de reeds toegepaste afschrijvingen). Dit, gevoegd bij de daling van den rentelast, doet de kapitaalslasten voornamelijk op de eerste jaren drukken. Het systeem, dat bovendien een vrij ingewikkelde berekening vereischt, is bij de gemeentebedrijven niet in gebruik. De jaarlijksche kapitaalslasten blijven gelijk bij afschrijving naar Annuïteitsannuïteitsmethode. De afschrijving komt hierbij overeen met het aflossingsbestanddeel van een annuïteit, berekend over het in het activum belegde kapitaal. In de beginjaren is dit bestanddeel gering om geleidelijk met het bedrag der telkens vrijkomende rente te stijgen. Op zichzelf bezien is de afschrijving in de aanvangsjaren niet voldoende om de waardevermindering tot uiting te brengen. Het stelsel beoogt dit dan ook niet, maar wordt juist gekozen om zijn gelijkmatige verdeeling der kapitaalslasten (afschrijving + rente) over den geheelen gebruiksduur, waarbij de aanvangsjaren minder zwaar worden belast dan bij het stelsel der lineaire afschrijving. Het systeem komt in aanmerking voor ondernemingen, die met moeite een bepaald peil van rentabiliteit bereiken, welk peil echter DE FINANCIEELE STRUCTUUR vrij stabiel is. Aldus is zijn toepassing te verklaren voor woningbouwverenigingen . Voor bedrijven van één gemeente is de annuïteitsafschrijving in het algemeen niet noodzakelijk, mede door het bepaalde in artikel 41, derde lid der Rekeningsvoorschriften. Slechts bij de woningbedrijven is zij gebruikelijk, omdat zij past bij de op het annuïteitssysteem gebaseerde rijksvoorschot- en bijdrageregeling krachtens de Woningwet. Aanvulling Daar bij dit stelsel de kapitaalslasten in de latere jaren niet dalen, houdsfonds" Seeft het §een ruimte om een stiigln§ van de onderhoudslasten op te vangen. Met het annuïteitssysteem dient daarom een nivelleering van de onderhoudslasten gepaard te gaan. Bij de woningexploitatie is dit gebruikelijk: jaarlijks wordt een vast bedrag per woning in een fonds gestort. Dit bedrag moet grooter zijn dan wat in de beginjaren voor het onderhoud vereischt is. Het overschot moet in latere jaren dienen om de dan hoogere onderhoudskosten te helpen bestrijden. Ook bij andere bedrijven, welke de annuïteitsafschrijving toepassen, dient op deze noodzakelijke aanvulling van het stelsel te worden gelet. Vermindering Doch ook indien voor de vorming van een onderhoudsfonds van prestatie- d gezorgd, blijft aan het stelsel der annuïteitsafschrijving een vermogen. ö . * i**i 1 j. J bezwaar kleven. Het houdt namelijk geen rekening met de mogelijkheid, dat het prestatievermogen der activa in den loop der jaren kan verminderen. Bijvoorbeeld zullen woningen door veroudering minder huur kunnen opbrengen *). Afschrijving Bij streekwaterleidingen wordt de annuïteitsafschrijving (of een bij streek- stelsel van met de jaren stijgende afschrijvingen, dat met het annuïleidingen. teitsstelsel groote verwantschap vertoont) vrij veel toegepast ). De beginjaren der exploitatie zijn niet zeer gunstig, omdat de water- 1) Voor de toekomst wil het Rijk aan dit bezwaar bij zijn woningbouwvoorschotten tegemoet komen door combinatie van twee annuïteiten de eerste, berekend naar een aflossingstermijn van 40 jaren, die ten hoogste 15 jaar zal gelden, de tweede die daarna aanvangt en zal worden gebaseerd op een (restant) loopt.,d van in den .'egel 35 jaren (z.e de circulaire van den Minister van Binnenlandsche Zaken, dd. 6 October IWÖ). 2) Zie mijn artikel over Rentabiliteit en belegging in „Drinkwatervoorziening in Nederland 1913—1938" (Gedenkboek van de Centrale Commissie en het Rijksbureau voor Drinkwatervoorziening), blz. 1% en 197, waaraan ik hier het een en ander ontleen. DE FINANCIEELE STRUCTUUR afneming slechts langzaam op haar volle peil komt. Maar ook wanneer de wateropbrengst het verwachte normale of maximum-niveau heeft bereikt, kan de exploitatie nog niet een flinke afschrijving tezamen met een grooten rentelast dragen. De annuïteitsafschrijving is voor deze bedrijven te verdedigen als noodzakelijk om spoedig een rendabele exploitatie te bereiken. Daarnaast kan voor haar worden aangevoerd, dat de stabiliteit der onderneming gedurende lange jaren vrijwel verzekerd is door de volgende drie factoren: Het monopolistisch karakter sluit concurrentie uit; belangrijke noodzakelijke wijzigingen in de techniek, welke de activa waardeloos zouden maken, zijn niet te verwachten; op teruggang van de bevolking behoeft in het algemeen niet te worden gerekend. Toch blijft het juister en veiliger de afschrijving met het verloopen van den gebruiksduur der activa gelijken tred te doen houden. Zoodra dit mogelijk blijkt, is het dus wenschelijk naar het stelsel der afschrijvingen naar vaste percentages der aanschaffingswaarde over te gaan. Bij eenige streekwaterleidingen is in de beginjaren in het geheel niet of van belangrijke activa, zooals het buizennet, niet afgeschreven. Dit berustte dan op de gedachte, dat de exploitatie en dus de wateropbrengst nog niet tot volle ontplooiing waren gekomen en dat het beter was de afschrijving achterwege te laten dan hiermede een verlies te laten ontstaan of grooter worden. Ofschoon dit is te begrijpen, is het beter terstond met afschrijving aan te vangen en niet op te zien tegen het ontstaan van een verlies, dat in latere jaren moet worden ingehaald. De afschrijving richt zich naar den verwachten gebruiksduur Afschrijder activa en berust dus op een schatting. Het is wenschelijk hierbij niet slechts te letten op den vermoedelijken technischen levensduur. Deze is als maximum te beschouwen. Verschillende factoren moeten daarnaast in aanmerking worden genomen om den economischen levensduur van het activum te benaderen. De vermindering van het prestatievermogen of de toeneming van het benoodigde onderhoud in de laatste jaren van den technischen DE FINANCIEELE STRUCTUUR levensduur kan zoo groot zijn, dat het beter is het activum tevoren buiten gebruik te stellen. Door de voortschrijding van de techniek bestaat de mogelijkheid, dat het activum zal verouderen, zoodat het wenschehjk wordt het, voordat het versleten is, door een moderner productiemiddel te vervangen. Wijzigingen in den afzet kunnen het activum vroegtijdig onbruikbaar of geheel of gedeeltelijk onnuttig maken. Bij sterke vergrooting van het debiet kan bijvoorbeeld een buizen- of kabelnet blijken te krap te zijn aangelegd, zoodat het door buizen of kabels met meer capaciteit moet worden vervangen. Een vermindering van het debiet kan een deel van het productieen/of distributie-apparaat overbodig doen worden; de lasten van het overbodige deel kunnen dan wellicht bezwaarlijk door de overgebleven exploitatie worden gedragen. Of en in welke mate deze factoren zich zullen voordoen, is tevoren niet te bepalen. Met de mogelijkheid van hun optreden moet echter rekening worden gehouden. Dit kan geschieden door een economischen levensduur van de activa aan te nemen, die ligt beneden den technischen levensduur, en de afschrijvingen naar dien korteren duur te regelen. Periodieke Regelmatige herziening van de afschrijvingen kan bevorderen, herziening. njeuWe symptomen van wijzigingen in den gebruiksduur in den afschrijvingsduur worden verwerkt. Nuttig is daarom de in vele beheersverordeningen vervatte bepaling, dat de afschrijvingspercentages om de vijf jaar moeten worden vastgesteld ). Hoogte der Een algemeen oordeel over de hoogte der bij gemeentebedrijven afschrijvingen. geldencle afschrijvingsregelen past allicht niet voor verschillende dier bedrijven. Met die beperking voor oogen waag ik het een algemeenen indruk weer te geven: deze is, dat bij de afschrijvingsregelingen de vermoedelijke technische levensduur der bezittingen in acht wordt genomen, maar dat daarbij weinig aandacht wordt i) Voor de Staatsbedrijven is een herziening telkens na verloop van uiterlijk vijf jaren voorgeschreven (art. 8, lid 2 Bedrijvenwet 1928). DE FINANCIEELE STRUCTUUR geschonken aan de factoren, welke den beneden den technischen liggenden economischen levensduur bepalen. Historisch is dit vooral te verklaren. Het gemeentebedrijf werd door den aard van zijn voorziening en door zijn monopoliepositie beschouwd zeer stabiel te zijn. Voor sommige bedrijven is het tegendeel waar gebleken; in de volgende paragraaf kom ik hierop terug. Voor een beoordeeling van het afschrijvingspeil moeten ook de extra-afschrijvingen in aanmerking worden genomen. Dit zijn afschrijvingen boven die, welke de vastgestelde regeling vereischt. Zij zijn meestal toegepast in goede jaren voor bedrijf en gemeente. Voor een deel zijn door de extra-afschrijvingen stille reserves gevormd. In veel gevallen waren zij naar mijn oordeel noodzakelijk als compensatie voor de economische waardeverminderingsfactoren. Bij het beheer van sommige bedrijven is de wenschelijkheid Ai|sc^^'"g>" gevoeld over een mogelijkheid tot aanvulling van de normale af wingsfondsen. schrijvingen te beschikken. Naast de gewone afschrijvingen *) werd dan een afschrijvings- en vernieuwingsfonds ingesteld, waarvoor jaarlijks een bedrag ten laste van de exploitatie werd gebracht. Deze fondsen hebben twee doeleinden: 10 afschrijving van de restant-waarden van activa, welke vóór den normalen afschrijvingstermijn buiten gebruik moeten worden gesteld, 2° bekostiging van nieuwe activa of van veranderingen van bestaande activa, waarvan geen of weinig vergrooting van de rentabiliteit wordt verwacht. Zoodanige vernieuwingen kunnen toch nuttig zijn, indien zij b.v. het bedrijfsproces vergemakkelijken of zekerder ten opzichte van storingen maken. Door de instelling van een afschrijvings- en vernieuwingsfonds en de regelmatige toevoeging daaraan van een ten laste der exploitatie komend bedrag worden dergelijke onregelmatige uitgaven gelijkelijk over de verschillende jaren verdeeld. Bij gasbedrijven treft men vaak nog een ander fonds aan, dat Ovenfonds, eveneens tot strekking heeft bepaalde lasten te nivelleeren. Het is 1) In oude verordeningen worden wel de gewone afschrijvingen als een afschnjvmgsen vernieuwingsfonds op de balans gebracht. Hier is daarentegen een fonds bedoeld, dat naast de normale afschrijvingen staat. DE FINANCIEELE STRUCTUUR het ovenfonds, waaruit de vernieuwing van den na eenige jaren gebruik versleten binnenbouw der ovens wordt bekostigd. De grens tusschen afschrijving en onderhoudslast is hier moeilijk te trekken. Men kan even goed spreken van een onderhoud der ovens, dat hun waarde op peil houdt, als van afschrijving van den binnenbouw der ovens. Wordt op den binnenbouw afgeschreven naar het hooge percentage, dat de korte levensduur vordert, dan ontstaat de mogelijkheid van belangrijke schommelingen in den afschrijvingslast, doordat b.v. in het eene jaar met één oven wordt gewerkt en in het andere jaar daarnaast een tweede oven in gebruik wordt genomen om den eersten wat te sparen. Een ovenfonds, waarin jaarlijks een gemiddeld voldoende bedrag wordt gestort, kan dergelijke schommelingen voorkomen. Wijzigingen In de oorlogs- en na-oorlogsjaren hebben de waarden der geldder^activa 'k eenheden en daarmede de prijzen der goederen sterke wijzigingen vertoond. Hier te lande is in het bijzonder na de devaluatie van den gulden in 1936 aandacht geschonken aan den invloed, welken de veranderingen in het prijsniveau op de waardeering in de onderneming zouden moeten uitoefenen. In het algemeen kan de bedrijfsleiding zich bij deze waardeering op tweeërlei standpunt stellen. Zij kan de waarde van de in het bedrijfsproces verbruikte goederen en diensten en van de nog aanwezige activa bepalen naar de daarvoor aangewende kosten en dus het stelsel van den historischen kostprijs volgen. Vervangings- Indien zij uitgaat van het beginsel der continuïteit van de onderneming, zal zij in het algemeen uitkomen bij de leer van de vervangingswaarde x). Volgens deze leer wordt de waarde in het bedrijf bepaald door de vervangings kosten. Om de onderneming te doen voortbestaan zal telkens een nieuw bedrijfsproces moeten worden *) Van de literatuur noem ik Limperg, De gevolgen van de depreciatie van den gulden voor de berekening van waarde en winst in het bedrijf, en Croin, Gevolgen der muntdepreciatie ten aanzien van duurzame productiemiddelen, in Maandblad voor Accountancy en bedrijfshuishoudkunde 1937, blz. 1 en 118. Verwant met de vervangingswaardeleer is de uit Duitschland afkomstige organische balansleer, waaraan de naam is verbonden van Prof. Dr. F. Schmidt, (Die organische Bilanz im Rahmen der Wirtschaft, 1922). Ten onzent is deze leer voorgestaan o. a. door Van Overeem: Het financiewezen van de onderneming, deel I, 3e druk, 1928. DE FINANCIEELE STRUCTUUR begonnen. De onderneming zal hiertoe over soortgelijke goederen en diensten moeten beschikken als in het vorige bedrijfsproces werden verbruikt. De opbrengst van het vorige bedrijfsproces zal de onderneming daartoe in staat moeten stellen. Van die opbrengst moet dus een bedrag, gelijk aan de vervangingskosten, ter beschikking van de onderneming staan, terwijl slechts het verschil tusschen de opbrengst en dit bedrag beschouwd zal mogen worden als buiten het bedrijf verteerbaar inkomen. Voor de duurzame productiemiddelen geldt in beginsel hetzelfde. ConsequenOok zij zullen, echter na vele bedrijfsprocessen, moeten worden ver- aanz;en vall vangen. De opbrengst van al deze bedrijfsprocessen zal hiertoe de c'e duurzame noodige middelen moeten hebben opgeleverd. Het in rekening middelen brengen hiervan geschiedt door de afschrijving. De afschrijvingen zullen zich dus naar de vervangingswaarde van de activa moeten richten. Nemen wij aan, dat het prijsniveau met gemiddeld 50 % stijgt. Stijging Waarschijnlijk zal dan ook het bedrijfsproduct een prijs, die ongeveer prijsniveau. 50 % hooger ligt dan de vorige, kunnen bedingen. Uit dezen prijs kunnen zonder bezwaar de vervangingskosten van de gebruikte goederen en diensten worden bestreden. Daartoe behooren ook de waardeverminderingen, welke de duurzame productiemiddelen in het bedrijfsproces hebben ondergaan, en die door de afschrijvingen jaarlijks in rekening worden gebracht. Het bepalen van de jaarlij ksche afschrijvingen naar de voor elk jaar geldende vervangingswaarde behoeft dus in het algemeen geen moeilij kheden op te leveren. Anders staat het echter met de reeds over vorige jaren toegepaste afschrijvingen. Deze blijken in het licht van de vervangingswaarde na de prijsstijging te gering te zijn. Limperg aanvaardt de consequentie hiervan en meent, dat het aan de vroegere afschrijvingen ontbrekende bedrag als een verlies moet worden beschouwd, dat de onderneming zal moeten dekken, zoo deze aanwezig is, uiteen reserve. Ook bij daling van het prijsniveau zal de onderneming voor de Daling bepaling van de afschrijvingen in beginsel de vervangingswaarde prijsniveau, tot grondslag moeten nemen. De afschrijving komt hierbij lager te liggen dan de vroegere, naar de aanschaffings kosten berekende. Het is waarschijnlijk, dat deze lagere afschrijving gemakkelijker uit de (immers ook gedaalde) opbrengst van het product zal kunnen DE FINANCIEELE STRUCTUUR worden gevonden dan de hoogere afschrijving. Aldus wordt het ontstaan van een verlies, dat bedrijfseconomisch geen verlies is, voorkomen. In hoeverre dit practisch uitvoerbaar is, hangt af van de wijze der financiering van de onderneming. Het bedrag der vroegere afschrijvingen blijkt thans hooger te zijn dan het daaruit te bestrijden deel der vervangingskosten. Een bezwaar is dit uiteraard niet. Vervangings- Daargelaten eemge consequenties, welke ik in veel gevallen voor afschrijvingen onverwezenhjkbaar houd, meen ik, dat de leer der vervangingsbij gemeente- waarde in groote trekken juist is te achten ). bedrijven. Q0k bij gemeentebedrijven zal met haar gelding rekening moeten worden gehouden, tenminste voor zooveel betreft de vlottende activa, die in één bedrijfsproces worden verbruikt. In hoeverre zij echter voor de bepaling van de afschrijvingen moet worden toegepast, dient nader te worden onderzocht. Daarbij moet de wijze van financiering der gemeentebedrijven in aanmerking worden genomen. In § 1 van dit hoofdstuk bleek, dat de kapitaalbehoeften van de gemeentebedrijven voornamelijk met leeningsgelden worden bevredigd. Ook indien, naar ik bepleitte, een grootere plaats zou worden ingeruimd aan het eigen kapitaal, zou toch de positie van het vreemde kapitaal wel overheerschend blijven. Dit oefent invloed uit op het karakter der afschrijvingen. Bij de gemeentebedrijven hebben deze in de eerste plaats de strekking de middelen vrij te maken, noodig voor de regelmatige aflossing van de voor de financiering van de activa gesloten geldleeningen. Voor vervanging van die activa, waarop bepaalde afschrijvingen worden toegepast, zullen de middelen dezer afschrijvingen hoogst zelden kunnen dienen, omdat de leening meest voor een termijn zal zijn gesloten, die overeenstemt met of nabij komt L) Het inzicht in de juistheid der vervangingswaardeleer wordt wel vertroebeld door de devaluaties der laatste jaren, waarmede beoogd werd het reëele kostenpeil te drukken en welke voor hun welslagen dus geen herwaardeering naar een hoogere vervangingswaarde schenen toe te laten. Deze devaluaties moeten echter worden gezien als een correctie op de voorafgegane daling van het prijsniveau, waardoor de aanschaffingskosten van e verleden, welke bij financiering met vreemd kapitaal de zakelijke bedrijfslasten bepaalden, ver boven de vervangingswaarde waren komen te liggen. In mijn verdere beschouwingen over de beteekenis van de vervangingswaardeleer voor de gemeentebedrijven heb ik dan ook niet het oog op de prijsstijging tengevolge van de devaluatie van 1936, doch veronderstel ik een zuivere prijsstijging. DE FINANCIEELE STRUCTUUR den afschrijvingsduur. Hierdoor wordt de afschrijving naar het verleden, de door de leening gedekte aanschaffingskosten, en niet naar de toekomst, de kosten van vervanging van het actief, georiënteerd. Bij stijging van het prijsniveau bestaat dus geen op den continuï- Stijging teitseisch gegronde reden de afschrijving te gaan berekenen naar prijsn;ve de vervangingswaarde. Moet het activum vervangen worden, dan zal de oorspronkelijke leening afgelost zijn en wordt (de mogelijkheid van een gedeeltelijke dekking uit eigen middelen even terzijde gelaten) een nieuwe leening tot het thans vereischte, hoogere aanschaffingsbedrag gesloten. Van dat oogenblik, maar niet eerder moet de afschrijving naar de nieuwe aanschaffingskosten worden berekend. Om de vóór de prijsstijging gedane afschrijvingen behoeft men zich evenmin te bekommeren. De daardoor vrijgekomen afschrijvingen hebben — om het eenvoudigste geval te stellen — reeds gediend tot aflossing van een evenredig deel der leening. Een te weinig aan afschrijvingen, dat gedekt zou moeten worden, ontstaat dus niet door de prijsstijging. Hebben middelen, door afschrijving vrijgekomen, gediend om de aanschaffing van andere activa tijdelijk te financieren, zoo brengt dit geen verandering. De afschrijvingen op die andere activa zullen geleidelijk de middelen weer vrij doen komen voor de aflossing van de oorspronkelijke leening; zij behoeven niet toe te nemen om in de vervanging van de eerste activa te kunnen voorzien. Is de aanschaffing gefinancierd met middelen der reserve, dan leidt achterwege laten van herwaardeering en niet-verhooging van de afschrijving tot een nominaal gelijk blijven der reserve. Haar reëele waarde gaat dan inderdaad achteruit en met haar middelen zal in mindere mate dan vóór de prijsstijging de vervanging van activa kunnen worden gefinancierd. Zoodra eigen kapitaal voor de financiering dient en dus geen aflossingsverplichting bestaat, moet de afschrijving gericht zijn op de vervanging. Het zou tot verwarring in de bedrijfsboekhouding leiden, indien, zoolang het eigen kapitaal van ondergeschikte beteekenis blijft, de afschrijvingen naar de vervangingswaarde zouden worden geregeld. Beter is het dan om de afschrijvingen naar de aanschaffings- DE FINANCIEELE STRUCTUUR waarde te handhaven en daarnaast te streven naar het op peil houden van de reëele waarde van het eigen kapitaal. Waarschijnlijk zal dit laatste zonder moeite mogelijk zijn, indien n.1. met de algemeene prijsstijging ook de opbrengst van het bednjfsproduct is toegenomen en deze bij gelijkblijvende afschrijving een grootere winst verschaft. In de zeldzame gevallen, dat grootendeels met eigen kapitaal is gefinancierd, zal het wenschehjk zijn bij de afschrijving met de vervangingswaarde rekening te houden en deze dus bij stijging van het prijsniveau te verhoogen. Anders dan bij particuliere ondernemingen zullen waarschijnlijk de reeds gedane afschrijvingen geen zorg geven. Zij zullen niet buiten het bedrijf, in nominaal gelijkblijvende en reëel dalende schuldvorderingen zijn belegd, doch zullen in het bedrijf zelf zijn gestoken. Aldus zijn zij uit de geldsfeer in de goederensfeer geraakt en daardoor hebben zij de prijsstijging mede ondergaan. Automatisch hebben zij de hoogere vervangingswaarde bereikt. Daling Nemen wij thans het geval van daling van het prijsniveau. De ^n'smvrau afschrijvingen kunnen niet bepaald worden naar de vervangingswaarde, omdat zij de middelen voor delging van de voor de hoogere aanschaffingskosten aangegane leening moeten opleveren. Indien met het prijsniveau ook de prijs van het product moet dalen, kan dit leiden tot het ontstaan van een verlies. Het kan van belang zijn zich voor oogen te stellen, dat zulk een verlies geen exploitatie-, doch een kapitaalverlies is. Is een reserve aanwezig, dan is het economisch verantwoord haar voor de dekking van dit verlies aan te spreken. De vroegere afschrijvingen hebben de middelen verschaft voor gedeeltelijke aflossing van de leeningen. Voor zoover met eigen kapitaal is gefinancierd, behoeft de afschrijving niet op. het oude peil te worden gehandhaafd. Zij kan naar de vervangingswaarde worden berekend. Een nominaal lagere waardeering van activa en reserve zal hiermede gepaard moeten gaan. Op deze wijze zal het bedrijf zich in prijs van het product en in het exploitatie-resultaat naar de daling van het prijsniveau kunnen voegen. Conclusie. Vatten wij de resultaten van dit onderzoek samen, zoo blijkt de financiering met vreemd kapitaal het richten van de afschrijving DE FINANCIEELE STRUCTUUR naar de vervangingswaarde bij stijging van het prijsniveau onnoodig te maken, daarentegen bij prijsdaling deze oriëntatie, die dan zeker wenschelijk zou zijn, te belemmeren. Voorzoover met eigen kapitaal is gefinancierd, kan bij prijsstijging worden volstaan met aanvulling en dus reëel op peil houden hiervan door reserveering. Bij prijsdaling kan het eigen kapitaal voor herwaardeering, derhalve voor aanpassing aan het lagere prijsniveau zijn diensten bewijzen. Meer dan eens is reeds op het verband tusschen de afschrijvingen Verband met en de aflossingen der voor het bedrijf aangegane leeningen de aan- a"ossmg' dacht gevestigd. Bestaat eenmaal een regelmatige aflossingsverplichting, dan is het wenschelijk, dat de middelen hiertoe jaarlijks uit de exploitatie beschikbaar komen. Dit geschiedt door de afschrijving *). Het is dus begrijpelijk, dat vele beheersverordeningen bepalen, dat het totaal der afschrijvingen in een bepaald jaar niet minder mag zijn dan het bedrag der verplichte aflossingen in dat jaar. Letterlijk is dit vaak niet uit de verordening te lezen. Deze bepaalt, b.v., dat niet meer mag worden afgelost dan is afgeschreven (zie artikel 17 op blz. 105). Uit het verband met de bepaling, dat de gemeente aan het bedrijf gelden verstrekt op dezelfde voorwaarden als aan haar zijn gesteld, waaruit de aflossingsverplichting voor het bedrijf voortvloeit (zie artikel 3 op blz. 101), is af te leiden, dat zoo noodig de afschrijving tot het aflossingsbedrag moet worden verhoogd. De op zichzelf onduidelijke bepaling is te verklaren als een reactie op vroegere practijk, waarbij het voldoende werd geacht, dat de afschrijving gelijk was aan de aflossing, en slechts dit als eisch werd gesteld. Thans staat voorop, dat de afschrijvingen op juiste wijze moeten worden bepaald, en komt pas daarna het verband met de aflossing. Een enkele verordening acht het niet noodig, dat dit verband telken jare bestaat. Zij verlangt slechts, dat het totaal der afschrijvingen, die van vorige jaren medegerekend, niet minder is dan het totaal der aflossingen. Deze regeling geeft de overigens niet zeer x) Zie omtrent dit punt voorts de tweede noot op blz. 274. DE FINANCIEELE STRUCTUUR belangrijke mogelijkheid van een moeilijkheid in de financiering. Indien n.1. een overschot van afschrijvingsmiddelen boven aflossingen in vroegere jaren is belegd in vaste activa, kan het noodig zijn later deze middelen weer vlottend te maken door alsnog deze vaste activa op andere wijze te financieren. Andere Dit punt, de aanwending van de door afschrijving vrijgekomen vandoor"8 middelen in het bedrijf en eventueel de belegging buiten het bedrijf, afschrijving besprak ik reeds in § 1, en in de volgende paragraaf behandel ik mildele™" soortgelijke kwestie der belegging van de middelen der reserve. In het algemeen verdient de aanwending in het bedrijf de voorkeur. Het kan wenschelijk zijn eenigszins rekening te houden met een spoedig te verwachten leeningaflossing of vervanging van het actief, waarop wordt afgeschreven. Terecht wordt geen rente ten laste van de exploitatie gebracht voor het gebruik van de door afschrijving vrijgekomen middelen. Het rentevoordeel, dat de exploitatie hierdoor tijdelijk geniet, wordt opgeheven door de rente, welke door de latere aflossing dan afschrijving op de exploitatie drukt. En bij de bepaling van de afschrijvingen is mede in aanmerking genomen, dat geleidelijk de rentelast vermindertx). Hierbij is de exploitatie als één geheel gezien. Wordt met het oog op den opbouw van een zuivere kostprijsberekening, de exploitatierekening gesplitst naar de afzonderlijke phasen van het bedrijfsproces, dan dient iedere phase te worden belast met de rente van het daarbij benoodigde kapitaal, ook indien dit uit door afschrijving vrijgekomen middelen is verkregen. Deze rente dient dan echter als bate op een algemeene verhesen winstrekening te worden verantwoord. § 3. Reservevorming Is reserve- Evenals bij de financiering bestaat bij het onderwerp der reserven3ig?g vorming reden tot een vergelijking tusschen gemeentelijke en particuliere bedrijven. 1) B:j de niet bij gemeentebedrijven in gebruik zijnde sinking-fund-methode wordt wel de met de vorige afschrijvingsbedragen gekweekte rente aan het sinking-fund toegevoegd. Zie Kreukniet-De Jongh, blz. 18 en 19. DE FINANCIEELE STRUCTUUR Bij een particuliere onderneming, die voorzichtig wordt beheerd, spreekt het vanzelf, dat van de winst van het bedrijf (daaronder te verstaan het saldo der winst- en verliesrekening, nadat de noodige afschrijvingen zijn toegepast) een deel niet wordt uitgekeerd, doch wordt gereserveerd. Bij gemeentebedrijven wordt reserveering niet als zoö normaal beschouwd. Mij zijn gemeenten bekend, die uit de winst van haar bedrijven geen enkele reserve hebben gevormd. Theoretisch vindt deze gedragslijn steun in de opvatting, dat „reserveeren ten behoeve van het bedrijf niet tot de taak en de bevoegdheid van het bedrijf behoort", „dat het in het algemeen plicht van het gemeentebestuur is om het nettobedrag der winstuitkeering in de kas der verbruikshuishouding te storten, teneinde daarmede den last der belastingplichtigen te verlichten en daartegenover uit diezelfde kas de verliezen van de ondernemingen der gemeente te dekken, opdat elk jaar zijn eigen lasten drage" en dat „het gemeentebestuur zal hebben te overwegen of, en zoo ja, voor welke doeleinden uit de gewone middelen der gemeente een algemeen reservefonds dient te worden gevormd, dat tevens, zoo noodig, benut kan worden voor de bedrijven der gemeente" x). Vatten wij het hoofddoel van reservevorming in het oog, n.1. het scheppen van de mogelijkheid toekomstige verliezen te dekken, dan is deze opvatting — die, laat ik het aanstonds opmerken, niet de mijne is — verklaarbaar. Naar hun aard schijnen immers de meeste gemeentebedrijven weinig riskant: zij verkeeren in een monopoliepositie en voorzien in algemeen gevoelde behoeften. Voorts staat achter het bedrijf de gemeente met de draagkracht harer belastingbetalers gereed om een eventueel bedrijfsverlies op te vangen. De ervaring van de laatste jaren heeft geleerd, dat het ontbreken van risico bij eenige belangrijke soorten van gemeentebedrijven slechts schijnbaar was. De verliezen van gemeentelijke gasbedrijven en tramwegondernemingen hebben bewezen, dat ook monopolies economisch niet steeds onaantastbaar zijn. Gasbedrijven onder- *) Aanhalingen uit een artikel van J. Meijer Azn., Reserves voor gemeentebedrijven. W. G. B. 1925, blz. 25. DE FINANCIEELE STRUCTUUR vonden de concurrentie van de petroleum, trambedrijven die van den auto en de fiets. Ook zijn de zorgen van de gemeentelijke bestuurders om hun budgets sluitend te krijgen zoozeer toegenomen, dat zij de kans uit dit budget een bedrijfsverlies te moeten bestrijden, zwaarder nemen dan in vroegere, onbezorgde jaren. Deze beide omstandigheden hebben het aspect van het reserveeringsvraagstuk doen veranderen. Was ook tevoren het reserveeren bij gemeentebedrijven niet ongebruikelijk, thans zal het wel algemeen als een noodzakelijkheid worden gevoeld, dat, indien de resultaten (en de financieele positie van de gemeente, die nog al te vaak een belemmering oplevert) dit toelaten, een bedrijfsreserve wordt gevormd. Te dezen aanzien is het verschil met het particuliere bedrijf in wezen vervallen. Formeele Artikel 41 lid 2 der Rekeningsvoorschriften bepaalt, dat het regeling. geheele saldo der rekening van baten en lasten van een bedrijf m de gemeente-rekening dient te worden verantwoord. Aangenomen wordt, dat reserveering geen bedrijfslast is, en formeel kan reserveering van het bedrijf dus slechts geschieden, doordat de algemeene gemeentehuishouding de ontvangen uitkeering geheel of gedeeltelijk teruggeeft aan het bedrijf. In overeenstemming hiermede plegen de beheersverordeningen een bepaling te bevatten, waarin hetzij de mogelijkheid van deze teruggave wordt gesteld, hetzij de teruggave en daardoor de reservevorming gebiedend wordt voorgeschreven. Meestal wordt in het laatste geval een percentage van het uit de winst te reserveeren deel aangegeven. Reserveering De juistheid van deze regeling acht ik betwistbaar. De economie is ten deele oncJerscheidt in de ondernemerswinst de volgende elementen: het fast. 6 ondernemersloon, een vergoeding voor het ondernemersrisico en de ondernemerspremie (de eigenlijke, door de gunstige bedrijfsomstandigheden ontstane winst). Het tweede element is te vergelijken met de verzekeringspremies, welke met het oog op de dekking van bepaalde risico's zooals schade door brand e. d. worden betaald. Aldus bezien moet het als een exploitatielast worden opgevat en dient het zeker te worden gere- DE FINANCIEELE STRUCTUUR serveerd. Derhalve zou het mij alleszins verdedigbaar lijken, indien jaarlijks onder de lasten van de bedrijfsexploitatie een post werd opgenomen met de omschrijving: „Toevoeging aan de reserve wegens bedrijfsrisico". Indien daarboven nog een deel der ondernemerspremie wordt gereserveerd, is die reserveering als een teruggave van, of een niet beschikken over winst te beschouwen. Vele gemeenten hebben de bedrijfsreserves aan een maximum gebonden. Soms is dit maximum in een bepaald bedrag uitgedrukt, soms wordt het gesteld op een percentage (bijv. 25 %) van de in het bedrijf belegde gelden. Zulk een maximum is meestal te beschouwen als een schatting van het bedrag, dat in totaal voor dekking van het bedrijfsrisico moet worden gereserveerd. Zooals ik reeds opmerkte, is het hoofddoel van reserveering de Dekking van vorming van een fonds, waaruit mogelijke latere verliezen kunnen verliezen worden bestreden x). Aldus bepalen dan ook vele beheers verordeningen: „De reserve strekt tot dekking van door het bedrijf geleden verliezen". Hiermede verwant is het gebruik van de reserve voor afboeking Reorgavan een deel van de waarde der bedrijfsactiva, indien n.1. bij afboe- msat!eking ten laste van de exploitatie van één jaar een verlies zou ontstaan. Is door een vrij snelle veroudering van de installatie de boekwaarde veel te hoog, dan kan deze door afboeking met behulp van de reserve op de juiste waarde worden gebracht. Daarmede kan de toekomstige exploitatie weer op gezonde basis worden gesteld. Evenzoo kan de reserve worden aangewend om hiermede geheel of ten deele af te boeken de waarde van bij een ingrijpende wijziging der techniek noodzakelijke vernieuwingen, waarvan het volle bedrag de exploitatie te veel zou drukken. Een afschrijvmgs- en vernieuwingsfonds zal, indien het bij het bedrijf bestaat, wel in de eerste plaats voor deze doeleinden worden aangewend. Het kan echter noodig zijn grootere verschillen te overbruggen dan uit een zoodanig fonds kunnen worden gedekt. ') Anders Wijthofl in Gemeentebestuur 1927, blz. 210 volgens wien een bedrijfsreserve naar haar aard in het algemeen geen bepaalde bestemming heeft. Simons - Gem.-bedr. 19 DE FINANCIEELE STRUCTUUR Voorts is te denken aan afboekingen van de reserve om een kapitaalverlies bij daling van het prijsniveau te dekken. Dergelijke aanwendingen van de reserve herinneren aan de „reorganisaties" van particuliere ondernemingen. De behoefte daaraan komt bij gemeentebedrijven minder duidelijk naar voren, omdat zij monopoliebedrijven zijn en hun verliezen zoo noodig door de gemeente worden gedekt. De betrekkelijke waarde van deze redenen stelde ik reeds m het licht. Bovendien kan maatschappelijk beschouwd een reorganisatie bij een gemeentebedrijf tenminste zoo noodzakelijk zijn als bij een particulier bedrijf. Om zijn functie goed te vervullen moet het bedrijf zich aan veranderde economische omstandigheden kunnen aanpassen. De balanspositie zal hiervoor vaak een beletsel zijn. Een vermindering van schuld door een regeling met de geldgevers is bij een gemeentebedrijf terecht onmogelijk. Slechts het eigen kapitaal, d. i. in hoofdzaak de reserve, kan voor een reorganisatie worden gebruikt. Aanvulling Een doeleinde van de reserve, dat in enkele beheersverordeningen van winst- jg omschreven, is de aanvulling van winstuitkeeringen aan de algeuitkeenngen. ^ gemeentehuishouding. Het doet denken aan de dividendnivelleering, waarvoor bij particuliere bedrijven soms de reserve wordt gebruikt. Hier wordt niet zoozeer nivelleering van de winsten beoogd als wel het zeker stellen voor de gemeentehuishouding van de uitkeeringen der bedrijven, waarop zij bij het opmaken van haar dekkingsplan, de begrooting, heeft gerekend. Bij de groote beteekenis, welke de bedrijfswinsten hebben voor het budget der gemeente, zou het evenwicht daarvan ernstig in gevaar kunnen komen, indien deze winsten in eenig jaar belangrijk minder zouden bedragen dan de ramingen daarvan m de begrooting. In enkele gemeenten staan de beheersverordeningen toe, dat m een dergelijk geval de winsten uit de reserves worden aangevuld tot de geraamde bedragen. Met deze aanwendingsmogelijkheid gaat vrijwel steeds gepaard de bepaling, dat overwinst, d. w. z. het deel der winst, waarmede deze de raming in de begrooting overschrijdt, aan de reserve wordt toegevoegd. DE FINANCIEELE STRUCTUUR Van een algemeen gemeentelijk standpunt bezien is deze functie der bedrijfsreserve zeer goed te verdedigen: zij draagt bij tot de stabiliteit van het gemeentelijke budget. Een bedrijfsbelang wordt daarmede echter niet gediend. Tenzij men het een bedrijfsbelang zou willen achten, dat de gemeente uit de reserve openlijk het door haar benoodigde bedrag neemt, inplaats van gedreven te worden naar een politiek van onzakelijke opvoering van bedrijfswinst door vermindering van noodzakelijke afschrijvingen. Verdere stappen op dezen weg worden gezet, wanneer de bedrijfs- Andere reserves worden aangesproken om een tekort van de algemeene doeree huishouding der gemeente te voorkomen of tot de dekking van aan een tekort bij te dragen. gemeente. De slechte financieele omstandigheden van vele gemeenten hebben in de laatste jaren tot deze nieuwe functie van bedrijfsreserves geleid. In de jaren 1931 t/m 1936 is hiervoor meer dan 30 millioen uit de bedrijfsreserves geput1). Formeel heeft de gemeente tot een dergelijken maatregel het recht, daargelaten, dat zij, indien de beheersverordening dergelijke uitkeenngen niet noemt, hiertoe een aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten te onderwerpen besluit tot afwijking van de beheersverordening zal moeten nemen. De gemeente is immers eigenares van het bedrijf en zij kan dus ook over de reserves daarvan beschikken. Ook hier is tweeërlei beoordeeling mogelijk. In het raam van de financieele politiek van Rijk en gemeenten heeft de beschikking over de bedrijfsreserves bijgedragen tot het gedeeltelijk opvangen van den stoot der depressiegevolgen. Bij een beoordeeling uit den gezichtshoek van het bedrijf zou ik willen onderscheiden. Voorzoover de reserve is gevormd door terzijdelegging van de in de ondernemerswinst begrepen vergoeding voor het ondernemersrisico, komt zij naar mijn meening niet in aanmerking voor uitkeenng aan de gemeente. Is zij evenwel ontstaan door besparing van het geheel of een deel der ondernemerspremie (de eigenlijke ondernemerswinst), dan is zij te beschouwen als door de rechthebbende in het bedrijf gelaten winst, welke deze zich op *) Handelingen Tweede Kamer 1937—1938, blz 292. de financieele structuur Bedrijfsreserves buiten het bedrijf. een later moment nog doet uitkeeren. Uit bedrijfsoogpunt is hiertegen moeilijk bezwaar te maken. Welk deel van een reserve echter moet worden beschouwd als gevormd uit risicodekkingen en welk deel uit eigenlijke winsten, is niet exact te bepalen. Men zal goed doen het deel, dat als werkelijke risico-reserve ter beschikking van het bedrijf moet blijven, niet laag aan te slaan. Deze grens is dunkt mij, gezien de vermindering van de bedrijfsreserves in 5 jaar tijd van totaal ƒ 37,7 tot / 15.Z millioen 1), in vele gevallen niet in acht genomen. Tenslotte wijs ik nog op de mogelijkheid (meer dan een mogelijkheid is het niet), dat uitkeering van een deel der reserve tinancieringsmoeilij kheden met zich brengt, indien de middelen der reserve in bedrijfsactiva zijn vastgelegd. Zooals uit de hierboven aangehaalde gedeelten uit een artikel van den heer J. Meijer Azn. bleek, wordt ook de opvatting gehuldigd, dat voor de bedrijfsrisico's niet bij het bedrijf zelf, doch zoo noodig in de algemeene gemeentehuishouding moet worden gereserveerd. Een algemeene reserve moet volgens die opvatting dienen om in eventueele tekorten zoowel van de algemeene huishouding als van de verschillende bedrijven te voorzien. Hoe nuttig een dergelijke algemeene reserve moge zijn, er is m. 1. naar ï reeds hierboven uiteenzette — reden tot een risicoreserve ij ie er bedrijf, die uitsluitend voor dat bedrijf kan worden aangewend. Tusschen de eene algemeene reserve en de bedrijfsreserve bestaan overgangsvormen. Een eerste is die, waarbij de reserve wel in de eerste plaats voor ieder bedrijf afzonderlijk is bedoeld, doch zij op hoofdstuk XIII van den kapitaaldienst der algemeene begrooting en rekening en niet in de bednjfsboekhouding wordt geadministreerd. .... Bij een tweeden overgangsvorm worden de bedrijfsreserves afzonderlijk als fondsen beheerd. Dit deed tot voor eenige jaren de gemeente 's-Gravenhage. Sindsdien heeft deze gemeente (waar de bedrijfsreserves overigens in ruime mate zijn aangesproken voor den algemeenen dienst) die reserves (behalve die van het *) Statistiek der Gemeentefinanciën 1937. DE FINANCIEELE STRUCTUUR Grondbedrijf) samengevoegd tot één „reservefonds van de productiebedrijven' '. Van de aanwending van de reserve moet wel onderscheiden Belegging worden de belegging van door reserveering beschikbaar gekomen reserveering middelen. Door aanwending van de reserve wordt zij verbruikt, beschikbaar gaat zij teniet. De belegging van de door reserveering beschikbaar „yXkn gekomen middelen tast de reserve niet aan. Reserveering is immers het voor een latere aanwending bestemmen van een deel der exploitatiebaten. Deze bestemming komt door een passiefpost op de balans tot uitdrukking. Tegenover dezen passiefpost staan activa. Of nu deze activa (bijv. gelden en vorderingen) worden vervangen door andere activa, verandert aan de reserveering (den passiefpost) niets. Ook indien de activa worden gebezigd voor extra-aflossing van bedrijfsschuld, wordt de reserve zelf niet aangetast. Met het actief verdwijnt een andere passiefpost, de leeningsschuld van het bedrijf; de reserve wordt hierdoor echter niet geraakt. De middelen der reserve kunnen op de volgende wijzen worden belegd: buiten het bedrijf: a. door uitleening aan de algemeene gemeentehuishouding, hetzij in den (administratieven) vorm eener vaste geldleening, hetzij door storting in rekening-courant, b. in effecten, hypotheken enz. in het bedrijf: a. door extra-aflossing van kapitaalschuld van het bedrijf, b. in uitbreidingen der vaste activa, c. als zgn. bedrijfskapitaal van het bedrijf, dus ter financiering van voorraden, vorderingen en de kosten van het productieproces. In de in hoofdstuk III opgenomen beheersverordening wordt voor deze beleggingsmogelijkheden de volgende regel gegeven: „De door reserveering beschikbaar gekomen gelden kunnen worden aangewend: tot voorziening in de behoefte aan kasgeld, tot bestrijding van de kosten van uitbreidingen, tot buitengewone aflossing van kapitaalschuld, DE FINANCIEELE STRUCTUUR tot belegging bij de gemeente in rekening-courant of tot door Gedeputeerde Staten goed te keuren andere belegging". Belegging in of In de paragraaf over de financiering sprak ik reeds over de bebedri"f?het legg'ng van middelen der reserve in het bedrijf zelf. Ik wees op het belang hiervan voor de financiering en op het verschil, dat te dezen aanzien met het particuliere bedrijf bestaat. Daar heeft de belegging buiten het bedrijf meer te beduiden, hier is deze thans volkomen secundair. Wanneer binnen het bedrijf emplooi voor de door reserveering beschikbaar gekomen gelden kan worden gevonden, verdient deze belegging in het algemeen de voorkeur, omdat daardoor het credietnsico wordt verminderd. Ligt echter uitkeering aan de gemeente in het voornemen, dan kan het wenschelijk zijn een meer liquiden beleggingsvorm te kiezen 1). Voor de belegging van de middelen der reserve buiten het bedrijf is wel aangevoerd, dat de reserve aldus onttrokken wordt aan het bedrijfsrisico, dat het immers moet dekken. Zou b.v. het bedrijf door een ramp worden getroffen, die een groot deel van zijn bezittingen zou vernietigen, dan zou hiermede ook de reserve verdwenen zijn. Wat dit argument bij gemeentebedrijven waard is, wil ik met een voorbeeld aantoonen. Ik veronderstel, dat twee bedrijven activa hebben ter waarde van een millioen gulden en dat zij beide een reserve van een half millioen gulden hebben gevormd. Het eene bedrijf heeft de middelen der reserve in het bedrijf belegd door een half millioen leeningsschuld af te lossen, het andere bedrijf heeft belegging buiten het bedrijf in effecten gezocht, zijn leeningsschuld is nog een millioen. Nemen wij aan, dat beide door een calamiteit worden getroffen, die de helft hunner bedrijfsactiva wegvaagt. Beide zijn dan nog in gelijke positie: bij het eene staat tegenover activa ter waarde van een half millioen een leeningsschuld tot dit bedrag, bij het andere bedrijf staan tegenover de leeningsschuld van een millioen de activa ter waarde van een half millioen + een half millioen aan effecten (aangenomen, dat deze hun waarde hebben behouden !). i) Zie voor de hier behandelde punten ook Gemeentestem no. 3822, Bestemming van winst bij gemeentebedrijven. DE FINANCIEELE STRUCTUUR Belegging buiten het bedrijf verdient bij de particuliere onderneming uitsluitend de voorkeur, omdat hierbij het liquide beschikbaar zijn van de reserve meer verzekerd is. En dit is voor het gemeentebedrijf, dat over het gemeentelijk crediet beschikt, van veel minder beteekenis. Van de verschillende beleggingsmogelijkheden zijn dus het meest aangewezen de belegging in het eigen bedrijf en uitleening aan de gemeente, mits deze hierdoor het aangaan van een vaste leening bij derden kan vermijden. Om het belang van een goede financiering zal bij beide mogelijkheden de keuze in den regel moeten vallen op de belegging in het eigen bedrijf. Daarna komt de uitleening aan de gemeente ter vermijding van een geldleening bij derden in aanmerking. De gemeente is hiermede allicht voordeeliger uit dan wanneer zij eenerzijds een geldleening zou moeten sluiten en anderzijds voor de middelen der bedrijfsreserve effecten zou aankoopen '). Het in rekening-courant bij de gemeente storten kan m. i. slechts aanbeveling verdienen, als de middelen binnen vrij korten tijd benoodigd zullen zijn voor een vastere belegging b.v. voor extra-aflossing van een geldleening of voor de bekostiging van uitbreidingen. Bij belegging van de door reserveering verkregen middelen 1,161 buiten het bedrijf wordt rente gekweekt. Het is gebruikelijk deze jer reserve rente bij de reserve te voegen en haar dus buiten de baten der verkregen, exploitatie te houden. Zijn de middelen in het bedrijf zelf belegd, zoo wordt rente bespaard. Indien de middelen zijn gebezigd voor de extra-aflossing van een leening, is de rente dezer leening als last vervallen. Werden de gelden aangewend voor de financiering van uitbreidingen of van bedrijfskapitaal, zoo behoefde hiervoor geen leening, waarvoor rente had moeten worden betaald, te worden aangegaan. Bedrijfseconomisch staan deze gevallen gelijk. Bij belegging in het bedrijf zelf is er dus evenveel reden de bespaarde rente aan de reserve en niet aan de exploitatie ten goede te doen komen. Dit wordt administratief bereikt door rente over de middelen der *) Zie hierover ook Wijthofï in Gemeentebestuur 1927, blz. 212 en vlg. DE FINANCIEELE STRUCTUUR reserve ten laste van de exploitatie te brengen en deze op de reserve bi) te boeken. Sommige beheersverordeningen bepalen slechts, dat de gekweekte rente aan de reserve wordt toegevoegd, andere staan reeds op het ruimere standpunt en stellen bijvoorbeeld den volgenden regel; „Voor het gebruik van door reserveering beschikbaar gekomen gelden wordt de exploitatie belast met rente, bij belegging buiten het bedrijf gelijk aan de daarmee gekweekte rente en in andere gevallen berekend naar een door den Raad te bepalen percentage. Deze rente wordt aan de reserve toegevoegd." In het algemeen is dit buiten de exploitatie houden van gekweekte of bespaarde rente juist te achten. Het bevordert de exactheid der berekening van de kosten der exploitatie en dus ook van den kostprijs der door het bedrijf geproduceerde goederen of gepresteerde diensten. Toch doen zich gevallen voor, waarin het beter is de rente van de middelen der reserve aan de exploitatie ten goede te doen komen. Indien de exploitatie reeds verlies oplevert of veranderde omstandigheden tot verlaging van de tarieven en daarmede van den kostprijs nopen, zou het volkomen irreëel zijn, ten laste van de exploitatie rente aan de reserve toe te voegen, terwijl daartegenover een verlies uit de reserve zou moeten worden gedekt. Een gezondere opvatting is dan, de reserveering te beschouwen als een versterking van de positie van het bedrijf, die het bedrijf in staat stelt om met minder kapitaalslasten de exploitatie te voeren. Dit niet toevoegen van rente aan de reserve is van soortgelijken aard als het op blz. 289 besproken gebruik van de reserve zelf voor „reorganisaties"; het is de minst ingrijpende vorm van reorganisatie. HOOFDSTUK X HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS § 1. Het rechtskarakter van de verhouding tot de afnemers Na de hoofdstukken, waarin de organisatie en structuur der gemeentebedrijven werden behandeld, dient in ruimere mate dan zoo hier en daar reeds geschiedde -1), aandacht te worden gegeven aan de wijze en de voorwaarden, waarop het bedrijf zijn eigenlijke functie, de voorziening van de burgers met zijn producten of diensten, vervult. Allereerst is het dan noodig den aard van de verhouding van het Aa"l der bedrijf tot zijn afnemers te onderzoeken. Vaak is deze verhouding gelijk geacht aan die, welke tusschen een particuliere onderneming en haar afnemers bestaat. Zoo schreef reeds Minister J. Heemskerk Azn. in zijn circulaire van 31 Mei 1876 2) : wanneer een gemeente haar gasfabriek en waterleiding „tevens dienstbaar maakt tot het verstrekken van gas en water aan de ingezetenen die het verlangen, veranderen haar aard en bestemming en zijn zij als gewone handelsondernemingen te beschouwen". Volkomen kan ik mij vereenigen met het betoog van Prof. Mr. C. P. M. Romme 3), waarin hij zich keert tegen deze opvatting en een soortgelijke, dat de exploitatie van een gemeentebedrijf niet is „de verwezenlijking der Overheidstaak". Volgens Romme berusten deze opvattingen op een verwarring, n.1. op een identificatie van de te onderscheiden begrippen Overheidstaak en Overheidsbevoegdheid. De Gemeente oefent meestal bij de bedrijfsexploitatie geen Overheidsbevoegdheid uit; dat was trouwens de strekking der Ministerieele circulaire van 1876, welke de betaling voor de bedrijfsproducten niet als een belasting wilde behandeld zien. Doch steeds en ook met de bednjfsexploitatie vervult de gemeente 1) Speciaal in hoofdstuk IV. 2) Bijvoegsel Staatsblad 1876, blz. 268/272. 3) Gemeentebestuur 1936, blz. 246—249. het gemeentebedrijf en zijn afnemers een Overheidstaak, de behartiging van een publiek belang. Dit was, naar wij in hoofdstuk II zagen, de rechtsgrond van het gemeentelijk optreden op het economisch terrein, van het niet overlaten der nutsbedrijven aan particuliere ondernemers. Aldus wordt begrijpelijk, dat terwijl de verhouding van het gemeentebedrijf tot zijn afnemers in het algemeen privaatrechtelijk van vorm is, haar inhoud mede door publieke elementen wordt bepaald. De privaat- Reeds noemde ik de Ministerieele circulaire van 1876. rechtelijke Sedert 1920 zondert artikel 275 lid 2 der Gemeentewet uit van de regeling als belasting de betaling, welke de gemeente eischt als exploitante van bedrijven, zooals gasfabrieken, electnciteitswerken, ondernemingen van vervoer, telefoon, waterleidingen. De betalingen voor de leveringen dezer bedrijven berusten op een privaatrechtelijke overeenkomst1). De overeenkomst kan uitdrukkelijk worden aangegaan, bij een contract, dat beide partijen teekenen, of bij een schriftelijke verklaring van den aspirant verbruiker, dat hij wenscht te worden bediend op de voorwaarden, waarop het bedrijf zich hiertoe bereid heeft verklaard. In vele gevallen zal zonder dat een contract is gesloten of een verklaring is geteekend, uit de gedragingen der partijen, waarvan de eene levert en de andere afneemt en betaalt, de voor een overeenkomst noodige toestemming kunnen blijken. De wilsuiting van het bedrijf kan gelegen zijn in of beheerscht worden door een publiekrechtelijk besluit, een verordening. Ue op een dergelijke verordening gebaseerde overeenkomst is niettemin privaatrechtelijk 2). Verplichte Een publiekrechtelijke factor wordt in de verhouding gebracht, aansluiting. wanneer burger niet meer vrij is in het geven en dus in het weigeren van zijn toestemming tot de overeenkomst. Ten aanzien van *) Naar ik reeds in hoofdstuk 1, § 2 opmerkte, vallen onderder^li^alsWa^.n^de heffingen voor het gebruik van havens, dokken, veren enz., d,e dikwijls tot de bedr„v Z1)") 'aI'oefen "de publiekrechtelijke aard van de verordening zijn invloed uit, zie blz. 302 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS de aansluiting bij de meeste bedrijven bestaat deze vrijheid: wie dit niet wenscht, behoeft zijn woning niet aan het net van de telefoon, het electriciteits- en het gasbedrijf te doen aansluiten. Anders is dit voor de aansluiting bij vele waterleidingbedrijven 1). Talrijke gemeenteraden hebben aansluiting aan een eigen, een gemeenschappelijk of zelfs een geconcessioneerd bedrijf verplicht gesteld voor gebouwen, die binnen een zekeren afstand van het buizennet zijn gelegen. Voor woningen wordt de bevoegdheid hiertoe gegrond op de artikelen 1 en 4 der Woningwet, die voorschriften betreffende de beschikbaarheid van drinkwater verlangen. Voor andere gebouwen baseeren de raden zich op artikel 168 der Gemeentewet: de verordening zou vereischt zijn in het belang der openbare gezondheid. Vaak zijn de gemeenteraden zelf evenmin vrij in het al dan niet stellen van de aansluitmgsverplichting. Bij gemeenschappelijke waterleidingen bevat de gemeenschappelijke regeling dikwijls een bepaling, dat de gemeenten zich verplichten de aansluiting bij verordening voor te schrijven. Ook heeft het Rijk de aansluitingsverplichting in het verleden steeds als eisch gesteld voor het verkrijgen van fmancieelen steun bij de oprichting van een waterleidingbedrijf 2). Sinds 1931 kan, indien aan het gemeenschappelijk bedrijf de vorm van een rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam is gegeven, aan het orgaan van het lichaam de bevoegdheid worden toegekend verordeningen te maken, door strafbepaling of politiedwang te handhaven (artikel 134 Gemeentewet). Deze bevoegdheid kan het orgaan benutten om, inplaats van de raden, voor het gebied der x) Zie voor deze geheele materie Günther, Drinkwatervoorziening in Nederland, 1934, blz. 133—151. 2) In 1936 heeft het Rijk zijn goedkeuring aan plannen voor een gewestelijk bedrijf in Drenthe slechts willen toezeggen, mits o. m. de gemeenten niet zouden worden verplicht om in de bouwverordening den eisch tot verplichte aansluiting aan het waterleidingbedrijf op te nemen, terwijl in gevallen, dat daartoe strekkende bepalingen in de bouwverordening voorkwamen, deze op soepele wijze zouden worden toegepast in dier voege, dat zij niet zouden worden aangewend om personen, wier financieele omstandigheden het bezwaarlijk deden zijn een nieuwen last te dragen, tot aansluiting aan de waterleiding te nopen. Financieelen steun verleent het Rijk in dit geval niet. De voorwaarde vindt blijkbaar haar verklaring in den wensch, op de reeds zwaar belaste Drentsche bevolking niet zonder haar toestemming een njeuwen druk te leggen. Zie Drinkwatervoorziening in Nederland 1913—1938, blz. 119 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS samenwerkende gemeenten zelf de aansluiting bij het bedrijf verplicht te stellen. In het bijzonder bij streekwaterleidingen wordt met de aansluitingsverplichting beoogd de exploitatie, welke slechts bij een ruim aansluitingspercentage een behoorlijk resultaat kan geven, financieel mogelijk te maken. Langs den omweg van het mogelijk maken, resp. het instandhouden van het bedrijf kan de aansluitingsverplichting geacht worden de openbare gezondheid te dienen ). De verordeningen kunnen de aansluiting en het aangesloten houden aan de waterleiding verplicht stellen. Zij kunnen ook daarnaast of in plaats daarvan den plicht opleggen om met het waterleidingbedrijf een overeenkomst aan te gaan en deze overeenkomst in stand te houden, krachtens welke een woning of een ander gebouw aan de waterleiding wordt aangesloten en daarin water kan worden geleverd. Terwijl de lagere rechters soms afwijzend stonden tegenover de aansluitingsverplichting of de bepaling, welke haar vestigde, eng interpreteerden, heeft de Hooge Raad beide vormen als wettig aanvaard. In de enkele aansluitingsverplichting acht hij begrepen de verplichting de maatregelen te nemen, die tot een aansluiting leiden, met inbegrip zoo noodig van onderwerping aan de van hooger hand goedgekeurde of vastgestelde voorwaarden 2). Doch de Hooge Raad oordeelt ook verbindend een gemeenteverordening, waarbij de verplichting wordt opgelegd tot het aangaan en in stand houden van overeenkomsten tot waterlevering met een waterleiding 3). Leverings- De tegenstelling tusschen vrijheid en verplichting is minder voorwaarden. groot jg VOOrwaarden, waarop de levering geschiedt. !) Een commissie van A.R. gemeentebestuurders, die de kwestie der verplichte waterleiding onderzocht, wil ingezetenen, die over zuiver bodemwater beschikken den aansluitingsplicht slechts opleggen, indien daarmede het voortbestaan van een drinkwatervoorziening gemoeid is. (Z)e Magistratuur, November 1937). 2) H. R. 27 April 1931, W. 12333. . s) H. R. 6 November 1933, W. 12715. Günther is van meening, dat de gemeente niet bevoegd is tot een absoluten contractsdwang, welken hij ook in de enkele verplichting tot aansluiting aanwezig acht. Z. i. mag daarom de gemeentelijke wetgever nooit een aansluiting op de waterleiding voorschrijven, zonder daarnaast andere middelen, die evenzeer goed drinkwater leveren, toe te laten (blz. 145—151). De jurisprudentie van den Hoogen Raad is hiermede niet in overeenstemming. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Ook de bedrijven, waarbij de aansluiting niet verplicht is, kennen aan de meeste afnemers geen of weinig invloed toe op de bepaling van den inhoud hunner overeenkomsten. De leveringsvoorwaarden worden eenzijdig door de gemeente (in hoofdlijnen door den Raad) vastgesteld. De burger kan deze aanvaarden of verwerpen. Dit is een onvermijdelijk gevolg van den aard van het bedrijf, dat alleen al om administratieve redenen zijn talrijke afnemers naar vaste regels moet bedienen. Het gebrek aan vrijheid heeft ook voor de afnemers zijn goede zijde. Het voorkomt bevoordeeling van enkelen, die met meer kennis gewapend, voor zich betere voorwaarden zouden bedingen. Blijkt nu een tarief onjuist en wordt het gewijzigd, dan zal de wijziging voor alle daaronder vallende afnemers gelden. Dikwijls moeten de afnemers zich niet alleen onderwerpen aan bestaande voorwaarden, doch ook aan wijzigingen daarvan, welke in de toekomst vanwege het bedrijf zouden worden vastgesteld. De waarborg voor een rechtvaardige behandeling van de afnemers moet gezocht worden in de vaststelling van de voorwaarden, eventueel ook in de goedkeuring daarvan door publieke organen. Aldus besliste de Hooge Raad in een geschil over de aansluiting bij een streekwaterleiding 1), dat er geen wettelijke bepaling valt aan te wijzen, volgens welke het verboden zou zijn, dat, bij het aangaan eener overeenkomst, de eene partij zich verbindt om zich te gedragen naar door de andere partij nader vast te stellen en door een openbaar lichaam goed te keuren voorwaarden, terwijl dergelijke voorwaarden, wanneer door openbare lichamen tegen misbruik wordt gewaakt, ook geenszins met de goede zeden in strijd kunnen worden geacht. Al te star mogen de leveringsvoorwaarden niet zijn. Teneinde den afzet te bevorderen geven vele moderne tarieven mogelijkheden aan, waartusschen de afnemers kunnen kiezen. Ook staan de voorwaarden meestal uitzonderingen, door B. en W. of den directeur te regelen, toe voor gevallen, waarin de algemeene tarieven onbillijk zouden werken. l) Arrest van 30 Maart 1931, W. 12266, N. J. 1931, blz. 590, vermeld bij Günther, blz. 147. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS De inhoud van de overeenkomsten met groote afnemers wordt vaak geheel in overleg tusschen de twee partijen vastgesteld. Zijn er vele groote afnemers, dan doet ook op dit terrein de wenschelijkheid van gelijke behandeling bij gelijke omstandigheden zich gevoelen en worden voor bepaalde categorieën dezer verbruikers modelcontracten vastgesteld. Economische De vrijheid van den burger jegens het bedrijf, waarvoor geen noodzaak. aansluitingsplicht bestaat, is een juridische vrijheid. Economisch is hij dikwijls genoodzaakt met het bedrijf te contracteeren. Behoorlijk drinkwater is een eerste levensbehoefte. De stedeling kan dit slechts door aansluiting bij een waterleidingbedrijf verkrijgen. Ook valt het bij de bestaande levensgewoonten moeilijk een huis te bewonen, waarin geen gas of electriciteit kan worden afgenomen. De waarde van een huis wordt belangrijk gedrukt, indien het niet van water, gas en electriciteit kan worden voorzien. Is het bedrijf Wenscht een burger levering van gas, electriciteit of water, zoo rechtelijk zal hij bij het bedrijf terecht moeten komen. Beïnvloedt deze ecoverplicht tot nomische dwangpositie de contractsvrijheid van het gemeenteaansluitmg? |3e(jr;jf) m a w- is het bedrijf daarom verplicht met mogelijke afnemers overeenkomsten aan te gaan en bestaande overeenkomsten niet te beëindigen? Het is duidelijk, dat het bedrijf hiertoe in geen geval is gehouden, indien de afnemer in gebreke is zijn met de levering samenhangende verplichtingen na te komen. Voor de aansluiting, indien hij b.v. weigert een door de voorwaarden verlangde waarborgsom te storten, tijdens de overeenkomst, indien hij de voor de aansluiting en levering verschuldigde bedragen niet betaalt1). De vraag wordt dus beperkt tot deze, of het bedrijf aansluiting mag weigeren, eventueel een overeenkomst beëindigen om redenen, *) Günther meent, dat ingeval van verplichte aansluiting het bedrijf bij wanbetaling niet mag afsluiten, doch slechts een civiele vordering ter verkrijging van betaling mag instellen, tenzij de afsluiting bij wanbetaling speciaal is voorzien, t. a. p. blz. 231. M. i. is ook z^der speciale bepaling het bedrijf bij wanbetaling tot beëindiging van de overeenkomst gerechtigd. Het gevolg hiervan, de overtreding van de strafbepaling nopens de verplichte aansluiting, heeft de afnemer aan zich zelf te wijten. Aldus ook H. R. 7 Juni 1937, N. J. 1937, blz. 1607. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS welke buiten de verhouding bedrijf - afnemer zijn gelegen. Die juridische vraag is niet eenvoudig: onderscheiden moeten worden de gevallen, dat nog geen overeenkomst bestaat, en dat reeds een overeenkomst is gesloten, en voorts of de voorwaarden, welke de overeenkomst beheerschen, al dan niet bij verordening zijn vastgesteld en wat een dergelijke verordening omtrent de redenen van weigering van aansluiting en van beëindiging van de overeenkomst bepaalt1). Op grond van de jurisprudentie (die omtrent den contractsdwang bij publieke bedrijven is weinig uitgebreid, maar daarnaast moet aandacht worden geschonken aan de rechtspraak nopens andere gevallen van economische noodzaak) is als geldend burgerlijk recht m. i. het volgende aan te nemen: Zoo geen verordening de voorwaarden van aansluiting regelt, verplicht de monopolie-positie het bedrijf niet tot aansluiting. Is eenmaal aangesloten, dan hangt het van de voorwaarden der overeenkomst af, of en op welke gronden deze kan worden beëindigd. Zijn de voorwaarden van aansluiting wel bij verordening vastgesteld, dan is het bedrijf hieraan gebonden en pleegt het, bij nietnakoming van dezen rechtsplicht, een onrechtmatige daad. Doch als een verordening de weigering om andere redenen dan die van de verhouding bedrijf—afnemer vrijlaat? Mits de verordening de grenzen, welke, naar de rechter aanneemt, artikel 168 der Gemeentewet stelt, niet overschrijdt, zal hij haar moeten eerbiedigen. Bekend is de procedure over toepassing van een verordening der Leeuwarder gemeente Leeuwarden, die beoogde de eigenaren van particuliere geva'" wegen er toe te brengen hun grond aan de gemeente af te staan. Te dien einde bevatte de verordening, behalve een verklaring van bereidheid deze wegen op eenige voorwaarden over te nemen, de volgende bepaling: „Tenzij in bijzondere gevallen, ter beoordeeling van B. en W., wordt in perceelen, geheel of gedeeltelijk liggende aan niet aan het Rijk of de gemeente toebehoorende en niet onder de werking der bouwverordening aangelegde straten geen gas of *) Zie de interessante uiteenzetting van allerlei gevallen bij Günther, t.a. p. blz. 220-232, waaraan ik het een en ander heb ontleend. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS electriciteit geleverd. Voor zoover die levering reeds plaats heeft, wordt zij gestaakt". Op grond van deze verordening was een perceel van den toevoer van gas en electriciteit afgesloten. De eigenaar stelde een vordering wegens onrechtmatige daad in, welke de Hooge Raad ') afwees na overweging, dat „al aangenomen, dat voor de gemeente Leeuwarden uit de monopoliseering der levering van gas en electriciteit eene verplichting tot levering daarvan voortvloeide, hier in elk geval enkel sprake zou kunnen zijn van eene verplichting, voor zooverre deze mocht voortvloeien uit regelen, die de gemeente daaromtrent zich zelve zou hebben gesteld, daar buiten die verordening geen wet of wettelijk voorschrift bestaat, waarin zoodanige verplichting is vastgelegd, terwijl in het geval, waarover de strijd van partijen loopt, de gemeentelijke regelen de verplichting om te leveren juist uitsluiten . Weigering Günther is van oordeel, dat in andere gevallen, waarin een onrechTmati e gemeentelijk orgaan zonder nadere aanduiding bevoegd is verdaad? g klaard te beslissen omtrent aanvragen tot aansluiting of omtrent staking van de levering, weigering of afsluiting op grond van redenen buiten de verhouding bedrijf—afnemer gelegen volgens nieuwere jurisprudentie als een onrechtmatige daad zou kunnen worden beschouwd. Hij beroept zich hiertoe op het arrest van denHoogen Raad d. d. 5 Mei 1933 (N. J. 1933, blz. 875, W. G. B. 1933, blz. 300), volgens hetwelk ook de Overheid zich kan schuldig maken aan handelen of nalaten, dat indruischt tegen de zorgvuldigheid, welke in het maatschappelijk verkeer betaamt ten aanzien van eens anders persoon of goed (en daardoor een onrechtmatige daad kan plegen), „wanneer zij aan dat verkeer deelneemt op gelijken voet als een bijzonder persoon, door handelingen te verrichten, die naar haar aard niet slechts door de Overheid maar ook door een bijzonder persoon kunnen worden verricht . Ik betwijfel deze conclusie, omdat de rechtspraak ook voor particulieren nog niet tot een onrechtmatige daad heeft verklaard het gebruik maken van een economische machtspositie. Wordt de Over- 1) H. R. 8 Februari 1929. W. 11969, N. ƒ. 1929. blz. 378. W. G. B. 1929. blz. 161. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS heid geacht op gelijken voet als een bijzonder persoon aan het maatschappelijk verkeer deel te nemen, dan zal haar geen scherpere maatstaf mogen worden aangelegd dan voor de bijzondere personen geldt. Bij den tegenwoordigen stand der rechtspraak is de plicht tot aansluiting m. i. niet civielrechtelijk te fundeeren. Zooals ook uit mijn verder betoog blijkt, acht ik dezen plicht een Overheidsphcht en derhalve moet ik wijzen op het arrest van den Hoogen Raad van 16 Februari 1934 1), volgens hetwelk het Overheidsbeleid niet staat ter beoordeeling van den burgerlijken rechter. Met een civielrechtelijk onderzoek is de vraag niet afgedaan. PubiiekZij moet ook publiekrechtelijk worden bezien. fundeering Het is dan van belang te bedenken, dat indien een nutsbedrijf van ^en krachtens Overheidsconcessie door een particulieren ondernemer piicht wordt geëxploiteerd, deze concessie den ondernemer gemeenlijk verplicht alle daarvoor in aanmerking komende perceelen op den a wensch van hun eigenaars of bewoners aan te sluiten en deze aansluiting, zoolang de wederpartij geen wanprestatie pleegt, in stand te houden. De Overheid heeft het in die gevallen haar taak geacht haar burgers de aansluitmogelijkheid te verschaffen. De exploitatie door de Overheid zelf mag nu toch zeker niet tot gevolg hebben, dat de verzorging van de burgers minder goed zou zijn dan indien zij krachtens concessie geschiedde. De Overheid is door de eigen exploitatie niet van de verzorgingstaak ontheven, maar heeft deze integendeel nog directer en intensiever te behartigen. Uit deze publieke taak vloeit naar mijn meening voort, dat de Overheid de aansluiting bij het bedrijf slechts om gegronde redenen mag weigeren en evenmin lichtvaardig een aansluiting mag verbreken. Hiermede wil ik niet zeggen, dat de gegronde redenen steeds in de verhouding bedrijf—afnemer gelegen moeten zijn. Het bedrijf is geen rechtspersoon, de gemeente is de wederpartij van den x) N. I. 1934, blz. 313, W.G.B. 1934, blz. 139. Simons - Gem.-Bedr. 20 HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS afnemer. Daarom kan b.v. niet-nakoming van andere verplichtingen jegens haar, zooals niet-betaling aan een ander bedrijf der gemeente, m. i. een gegronde reden tot weigering van aansluiting opleveren, al zou ik daarin niet een voldoende motief voor verbreking van een bestaande aansluiting, waarvoor de afnemer wel regelmatig betaalt, aanwezig achten. Met het uitbreiden van de weigenngsen verbrekingsredenen zij de gemeente voorzichtig. Is zij dit niet, dan brengt zij licht de vervulling van de Overheidstaak der bednjts- exploitatie in gevaar. Dat de nakoming van dezen Overheidsplicht, door de begrensde Y toepasselijkheid van artikel 1401 van het Burgerlijk Wetboek en de beperkte toetsing van gemeentelijke verordeningen, in de meeste gevallen niet bij den burgerlijken rechter kan worden gevorderd, doet aan het bestaan van dien plicht niet af. De gemeentelijke Overheid en zoo noodig de daarop toezicht houdende organen hebben ook zonder de controle van de rechterlijke macht voor zijn naleving te zorgen ')• Samen- Ik vestig nog de aandacht op de tusschen vele gemeentelijke en werk!ng andere electriciteits-, gas- en waterbedrijven bestaande samenWrijve" van werking voor de inning van vorderingen op wanbetalers. Indien verschillende een bruiker zich in een gemeente gaat vestigen, terwijl hij in een gemeentCn- andere gemeente nog schulden heeft aan de gemeentebedrijven, nemen de bedrijven in de nieuwe gemeente de inning van de oude vorderingen ter hand. Verschillende dezer bedrijven hebben zelfs de bevoegdheid verkregen de levering te weigeren of te staken, zoolang de oude vorderingen van de bedrijven in andere gemeenten niet zijn betaald2). , „ , Deze samenwerking herinnert aan de in artikel 293, li Gemeentewet gegeven bevoegdheid een dwangbevel nopens de invordering van plaatselijke belastingen in het geheele Rijk ten uitvoer te leggen. _ ^ T7n Soortgelijken zin Dr. J. W. Noteboom, Antirevolutionaire Staatkunde, 1933. blz. 559, aangehaald bij Günther blz. 223, noot 5 en semL_overheidS- bemiddeling te verleenen ten aanzien van vorder.ngen op wanbetalers, HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS § 2. Bevordering van den afzet In het algemeen verkeert het gemeentebedrijf slechts voor een Beperktheid deel van den afzet in een monopolie-positie en zelfs daarvoor is deze positie vaak niet absoluut: in beginsel beheerscht het monopolie de aanbodzijde en niet de vraagzijde van de markt. Dikwijls bestaan substitutie-mogelijkheden reeds voor den gewonen consument, die b.v. de keuze heeft tusschen verwarming met gas of met electriciteit of op andere wijze. Voorts kan de burger zijn verbruik tot het noodzakelijke beperken en grooter comfort door meer en ander verbruik van het bedrijfsproduct (b.v. voor meer verlichting, aanvullende verwarming, beschikking over warm water, koel houden van eetwaren) niet wenschen of zich ontzeggen. Toeneming van den afzet heeft in het algemeen verlaging van den kostprijs der producten en dus verbetering van de financieele resultaten tengevolge. Reeds hierom streven vele bedrijven naar vergrooting van hun afzet. Ook kunnen zij het zich tot taak rekenen het verbruik van hun product te doen toenemen, omdat hierdoor het doel van het bedrijf, de goede en algemeene verzorging met het bedrijfsproduct, wordt gediend. Te dien einde moeten de bedrijven het verbruik van hun producten propageeren. Dit kan geschieden door reclame, voorlichting en acquisitie. Goede reclame bevat een element van voorlichting. Haar werking Reclame, is echter in hoofdzaak het vestigen van de aandacht op een product en het geven van de suggestie, dat het wenschelijk is dit te gebruiken 1). Vrijwel is het standpunt overwonnen, dat het beneden de waardigheid van een gemeentebestuur en de directie van een gemeentebedrijf zou zijn reclame voor het bedrijf te maken. Mits de reclame met passende middelen werkt, is in haar aanwending niets onwaardigs te zien. Veelal verborg dit standpunt een andere gedachte, n.1. dat de *) Zie Moorman, Collectieve propaganda voor electriciteit en reclame voor electrische toestellen, 1929, blz. 3 en 4. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS burgers toch genoodzaakt zouden zijn afnemers van het bedrijf te worden. Dat dit slechts in beperkte mate geldt, betoogde ik reeds. In een bepaalde behoefte kan op meer dan een wijze worden voorzien. Naast deze concurrentie van substitutie-mogelijkheden is te letten op den algemeenen concurrentiestrijd, welken alle producenten van goederen of diensten, niet voor het noodzakelijk levensonderhoud vereischt, met elkander voeren. De burger heeft voor een kleiner of grooter deel van zijn inkomen de keuze tusschen talrijke bestedingsmogelijkheden. Hij kan zich beter voeden, beter kleeden, zijn woning comfortabeler maken, meer of betere ontspanning zoeken enz.1). De rangorde tusschen deze verschillende behoeften-bevredigingen wordt bepaald door collectieve en individueele gewoonten, individueelen aanleg, economische mogelijkheden en toeval, maar wordt ook beïnvloed door de activiteit van de producenten bij het onder de aandacht brengen en aanprijzen van hun goederen en diensten. Nu practisch gesproken allen, die goederen en diensten aan den man willen brengen, hiertoe ook van reclame gebruik maken, mogen de overheidsbedrijven daarin niet achterblijven, indien zij tenminste op een behoorlijk deel van de belangstelling van — en van de inkomensbesteding door de consumenten beslag willen leggen. De gemeentebedrijven, vooral die in de groote steden, zien dit in en gebruiken op ruime schaal alle middelen, welke de tegenwoordige reclame-techniek biedt. Met drukwerken, muurbeschilderingen, bioscoopreclames, met door inhoud of vorm pakkende leuzen wordt de burger bewerkt om meer gas, meer electriciteit te gebruiken, meer de stedelijke vervoermiddelen te bezigen enz. Voorlichting. Anders dan de reclame richt de eigenlijke voorlichting zich voornamelijk tot het verstand. Zij wil aantoonen en overtuigen. Op tweeërlei terrein bestaat behoefte aan voorlichting. Het publiek is in het algemeen onvoldoende bekend met de doeleinden waartoe en de wijzen waarop het bedrijfsproduct (ik denk hier in het bijzonder 1) Kolthoff, Rationalisatie van reclame door kwalitatief marktonaerzoek, praeadvies voor het Nederlandsch Instituut voor Efficiency. 1938. blz. 9, wijst op deze indirecte concurrentie. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS aan gas en electriciteit) kan worden aangewend. Voorts is een eenigszins gedifferentieerd tarief voor de meeste afnemers niet aanstonds duidelijk. In elk geval kunnen zij daaruit moeilijk becijferen, op welk geldelijk offer hun een ander of ruimer gebruik van gas of electriciteit te staan zal komen. De voorlichting kan algemeen en individueel zijn. Tot de algemeene voorlichting behoort het verspreiden van drukwerken, het geven van kookdemonstraties en -cursussen en het tentoonstellen van apparaten. Individueel wordt voorgelicht door middel van huisbezoek en door het geven van inlichtingen aan hen, die dit vragen. De intensievere voorlichtingsmethoden, het geven van demonstraties en cursussen en het bezoeken van (mogelijke) afnemers, worden in de laatste jaren meer dan vroeger toegepast. Vooral waar gas en electriciteit met elkaar concurreeren (uiteraard is dit het sterkst, wanneer de levering daarvan geschiedt door aan verschillende lichamen toebehoorende bedrijven), moet ieder bedrijf actief optreden om zijn afzetgebied te behouden en zooveel mogelijk te vergrooten. De voorlichting gaat hier over in acquisitie. Acquisitie. Hoe vroeger iedere mogelijke afnemer wordt bewerkt, des te beter staan de kansen hem te winnen. Vestiging, verhuizing, aanen verbouw zijn de tijdstippen, waarop het bedrijf het beste resultaat met zijn voorlichting kan bereiken. Is een woning eenmaal ingericht, dan is het vaak moeilijker het verbruik te doen wijzigen of vergrooten. Verschillende bedrijven houden hiermede rekening en met benutting van gegevens, van de secretarie, ja soms van verhuurbureaux e. d. verkregen, zoeken zij terstond contact bij den bouw met den eigenaar en den architect, bij vestiging of verhuizing met den toekomstigen bewoner. Vooral de voorlichting bij den bouw is van belang. Een voor een ruim gebruik onvoldoende binnenleiding kan later slechts met veel moeite en kosten worden verbeterd. Tijdig overleg tusschen bedrijf en architect kan dit voorkomen. Vele gas- en electriciteitsbedrijven volstaan niet met het hebben Verkoop van van een toonzaal in den strikten zin van het woord, derhalve een toeste"en' HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS zaal, waar toestellen voor het gebruik van het bednjfsproduct worden getoond, maar verkoopen zelf ook deze toestellen. Daartegen hebben veelal plaatselijke gasfitters en electnciens geageerd, vaak gesteund door middenstandsvereenigingen en Kamers van Koophandel. Zij zagen in dezen verkoop een concurrentie, aan het vrije bedrijfsleven door overheidsinstellingen aangedaan. Daarbij werd gewezen op de sterkere positie, waarin het overheidsbedrijf zich bevond, dat vaak de toestellen voordeelig kon inkoopen, deze ook door het nemen van een kleinere winstmarge goedkooper kon leveren, een grooter prestige bij de afnemers had en zoo noodig gemakkelijke betalingsvoorwaarden (huurkoop) kon toestaan. De bedrijven hebben deze bezwaren niet onweersproken gelaten *). Hun debiet is in belangrijke mate afhankelijk van soort en aantal der onder het publiek geplaatste verbruikstoestellen. De bedrijven beschouwden het daarom als een aanvulling van hun primaire taak, de levering van gas of electriciteit, om, wanneer en voorzoover het particuliere bedrijf bij het bevorderen van den toestellenverkoop in gebreke blijft, deze taak geheel of ten deele zelf ter hand te nemen. Voor het in gebreke blijven van den particulieren handel waren allerlei oorzaken aan te wijzen, zooals onvoldoende technische bekwaamheid en mindere propaganda-mogehjkheden. De toonzalen, waar toestellen verkocht worden, bleken meer succes te hebben dan die, waar uitsluitend voorlichting wordt gegeven. Ook werd de verkoop wel verdedigd met een beroep op de exploitatiekosten van de toonzaal, welke door den verkoop voor een deel werden goedgemaakt. In vele gevallen bleek de concurrentie ook voor het particuliere bedrijf haar goede zijde te hebben. De propaganda en bevordering van het gebruik door de gas- en electriciteitsbedrijven stimuleerden ook den verkoop door fitters en electnciens en vergrootten hun arbeidsveld. !) Zie o.a. het uitvoerig advies der Vereeniging van den Minister van Binnenlandsche Zaken in het jaarverslag 1934, blz. 154 165, waaraan 'kOok in heTbuitenland is de kwestie niet onbekend. Zie Knoop, Principles and methods of Municipal Trading, 1912, blz. 49 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Ondanks deze argumenten heeft in verschillende gemeenten de oppositie geleid tot een besluit van den Raad om het bedrijf zich te doen onthouden van den toestellenverkoop. Vele bedrijven werken met het particuliere bedrijf samen 1). Zij Samenlaten de particuliere installateurs deelen in de door de bedrijfstoon- met ^et zalen bij verkoop van toestellen gemaakte winst. De tegenstelling particuliere van belangen is daardoor opgeheven. De installateurs achten het dan in hun voordeel den verkoop van toestellen, ook wanneer het gemeentelijke bedrijf deze levert, te bevorderen en hiervan profiteert het bedrijf door de vergrooting van het verbruik, welke het gevolg is 2). Om deze samenwerking te bevorderen heeft de Regeering in 1935 een commissie ingesteld tot nadere bestudeering van deze materie 3). Tot een bezwaar van anderen aard kan de gemeentelijke verkoop Huurkoop, van toestellen en in het bijzonder het geven in huurkoop daarvan leiden. Ik doel op het propageeren van den verkoop van dure toestellen aan personen met een laag inkomen. Daardoor wordt voor langen tijd — tot de laatste maandelijksche afbetalingstermijn is voldaan — een naar verhouding te groot deel van dit inkomen vastgelegd. Het Overheidsbedrijf moet den afzet van zijn product bevorderen, doch slechts in de juiste mate en met passende middelen. Daartoe is niet te rekenen het overhalen van burgers tot het aangaan van voor hen economisch niet verantwoorde verplichtingen. Waar het euvel zich voordoet, is het meestal niet te wijten aan *) Ook in ander opzicht bestaat samenwerking. Zoo is in 1932 door den gezamenlijken arbeid van de Vereeniging van Gasf abri kanten en de vakorganisaties der fitters tot stand gekomen het z.g. instituut van erkende gasfitters. Verschillende electriciteitsbedrijven hebben eveneens een erkenning van installateurs ingesteld. De bedrijven eischen, dat leidingen en installaties door deze erkende vaklieden worden uitgevoerd. Veiligheid en bedrijfszekerheid worden hierdoor gediend, terwijl de deskundige fitters en installateurs tegen ondeskundige concurrentie woiden beschermd. 2) Het samengaan van de belangen van het bedrijf, de installateurs en de producenten en groothandelaren van apparaten, heeft in het buitenland (en ook hier te lande in bescheidener mate) wel gevoerd tot collectieve propaganda en reclame, zie Moorman t.a. p. blz. 12 en vlg. 3) Zie jaarverslag 1935, Vereeniging van Ned. Gemeenten, blz. 178. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS een welbewust onjuiste politiek van gemeentebestuur of bedrijfsdirectie. Het is dan toe te schrijven aan een onvoldoende inzicht in de gevaren van het huurkoopstelsel en aan een teveel de vrije hand laten aan acquisiteurs, die uiteraard slechts hun eigen belang nastreven. Hiermede verwerp ik niet iedere toepassing van het huurkoopstelsel door gemeentebedrijven. Voor deze is het zeker niet ontoelaatbaar te achten, mits zij het voorzichtig hanteeren en daarbij behalve op het financieele bedrijfsbelang ook letten op de belangen van hen, die vaak te gemakkelijk tot het aangaan van een huurkoopovereenkomst kunnen worden bewogen. § 3. Het winstvraagstuk Van het terrein der gemeentelijke bedrijfsexploitatie geniet geen vraag meer de publieke belangstelling dan die naar de geoorloofdheid van gemeentelijke bedrijfswinsten. De afnemers der bedrijven zijn, menschelijk verklaarbaar, geneigd voor zich zoo laag mogelijke tarieven te verlangen. De gemeenten als eigenaressen van de bedrijven zijn ongaarne bereid afstand te doen van de inkomsten, welke zij met de bedrijfsexploitatie kunnen verkrijgen. Immers voor de dekking van haar uitgaven kunnen de gemeenten deze winsten bezwaarlijk missen. Sinds lang is het een gemeenplaats, dat de bedrijfswinst de kurk is, waarop de gemeentefinanciën drijven. Beteekems \X'elke beteekenis de bedrijfswinsten voor verschillende groepen bedrijfs- van gemeenten hebben, toont de op blz. 314 opgenomen staat aan. winsten voor Behalve de opbrengst in 1936 van winsten en retributies der bednjde gemeenten. vermeldt hij voor iedere groep het totale bedrag, dat in dat jaar wegens alle rechtstreeks aan de gemeenten ten goede komende belastingen *) is ontvangen. Ook bevat hij de bedragen, berekend per hoofd der bevolking, aan bedrijfswinst, resp. belasting in iedere groep verkregen. Een geheel nauwkeurig beeld geven deze cijfers niet, Want zij mengen gemeenten met — en gemeenten zonder bedrijven van 1) Derhalve niet die, welke in het gemeentefonds of het werkloosheidssubsidiefonds werden gestort. Evenmin zijn de retributies van artikel 275 der Gemeentewet hier tot de belastingen gerekend. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS elke groep dooreen. Globaal laten zij echter zien, dat de bedrijfswinsten bij het grooter worden der gemeenten zoowel absoluut als in haar verhouding tot de belastingopbrengst sterk toenemen. In de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners maken de winsten 40 % uit van winsten en belastingopbrengst tezamen, in de groep van 50.000—100.000 is dit percentage 36 en het zakt vervolgens via 25, 15, 61/,, en 3 tot 1,13 % in de groep der gemeenten beneden 2.000 inwoners. Voor alle gemeenten tezamen is het percentage op 30 te stellen. Met deze gegevens voor oogen zullen zelfs de ernstigste tegenstanders van gemeentelijke bedrijfswinsten moeten erkennen, dat het niet mogelijk is deze uit te bannen zonder de gemeenten op andere wijze inkomsten te verschaffen dan wel van uitgaven te ontlasten. Een behandeling van de vraag, of deze compensatie voor het wegvallen van bedrijfswinsten zou kunnen worden gevonden, ligt buiten het bestek van dit boek. In het feit, dat de gemeenten de bedrijfswinsten noodig hebben, kan men een pnncipieele rechtvaardiging van die winsten zien. Aldus doet Emonds '), die er op wijst, dat ook de financieele toestand der gemeente een algemeen belang is en dat het slechts de vraag is, „welk belang het zwaarste weegt, öf den prijs der producten op een redelijke hoogte te laten en dan door winstuitkeering aan de gemeente het evenwicht der financiën te behouden, öf den prijs tot de productiekosten te brengen en dan telkens de belasting te verhoogen om de begrooting sluitend te maken . Het door zijn eenvoud aantrekkelijke argument is daarom m. 1. niet afdoende, omdat het vooronderstelt, dat het door het bedrijf rechtstreeks te dienen belang in beginsel het maken van winst toelaat. Juist dit laatste moet worden onderzocht2). Het is dan allereerst van belang af te bakenen, wat al dan niet j^jnjfsswinst? tot de bedrijfswinst moet worden gerekend. De winst van een gemeentebedrijf is het voordeelig saldo van de T.a.p. blz. 35. „ . 2) En tot deze vraag beperk ik mij zonder over het hoofd te zien, dat daarbuiten liggende overwegingen van algemeen gemeentelijk beleid invloed op de practische beslissingen kunnen uitoefenen. Opbrengst van de winsten en retributies der gemeentebedrijven, vergeleken met de opbrengst van alle rechtstreeks aan de gemeenten ten goede komende belastingen in 19361)- £ u § u z Uh < z N z w os Q w ca w F z w w £ w O Ë S Winsten en retributies der bedrijven Opbrengst van alle belastingen Groep van gemeenten Electr. Gas- Water- Tele- Andere — Totaal—:—77- Abso- bedrij- bedrij- leiding- foon- bedrij- Abso- Per hoofd ]ute ven ven bedr. bedr. ven ^ ^r..- cijfers volking In duizendtallen guldens X ƒ 1.000. Boven 100.000 inwoners. . 24.397 4.918 7.096 6.172 2.844 45.426 ƒ 20.04 68.218 ƒ30.09 Van 50.001—100.000 inw. . 6.575 2.020 1.007 — 731 10.334 11.41 18.434 20.34 Van 20.001— 50.000 inw. . 3.395 1.502 861 — 319 6.077 6.35 18.260 19.06 Van 10.001— 20.000 inw. . 1.776 638 656 — 283 3.353 2.61 18.823 14.65 Van 5.001—10.000 inw. . 673 69 232 — 40 1.014 0.79 14.599 11.27 Van 2.001— 5.000 inw. . 265 — 128 — 53 429 0.34 13.022 10.10 Beneden 2.001 inwoners . . 31 — 13 4 48 0.10 4.193 8.84 Alle gemeenten tezamen . . 37.112 9.132 9.993 6.172 4.273 66.682 7.87 155.551 18.35 !) Ontleend aan staat 24 van de Statistiek der Gemeentefinanciën 1938. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS rekening van baten en lasten. Het is een netto-resultaat van de jaarlij ksche exploitatie. Niet datgene, wat bij particuliere bedrijven vaak als bruto-winst wordt aangemerkt, een voordeehg verschil van de exploitatiebaten en -lasten, zonder dat onder de lasten de afschrijvingen waren opgenomen. Voordat men bij gemeentebedrijven van winst kan spreken, zijn de afschrijvingen in rekening gebracht. Ook de rente van het in het bedrijf gestoken kapitaal is geen winstbestanddeel. Particuliere ondernemingen plegen de betaalde rente, dus die van vreemd kapitaal, als bedrijfslast te erkennen, doch geen rentepost voor het eigen kapitaal in de verlies- en winstrekening op te nemen. De rente over het eigen kapitaal maakt dan deel uit van de winst. Bij het gemeentebedrijf is het vreemde kapitaal bijkans steeds van veel grooter beteekenis dan bij particuliere bedrijven. De rentepost is daarom meestal bij het gemeentebedrijf veel hooger dan bij het particuliere bedrijf. Met het eigen kapitaal wordt verschillend gehandeld. Sommige gemeenten, speciaal de groote, brengen rente hierover ten laste van de rekening van baten en lasten. Voor zoover het eigen kapitaal bestaat uit een bedrijfsreserve, is deze practijk minder algemeen. Daarnaast zijn er gemeentebedrijven, waar de rente over eigen kapitaal niet afzonderlijk wordt berekend. In de Statistiek der gemeentefinanciën is dit verschil in methode niet gecorrigeerd. Wel worden in deze statistiek de retributies bij de bedrijfswinsten Retributies, gerekend. De retributies zijn zoogenaamde vergoedingen, welke bedrijven aan de gemeenten betalen voor het gebruik, dat zij maken van den gemeentelijken grond. Daarom worden zij meestal berekend naar de lengte van het buizen-, kabel- of railnet. Wanneer men het aan het bedrijf in rekening brengen van de retributies verdedigt, geschiedt dit met twee argumenten. Het eerste is, dat het leggen van buizen, kabels en rails de onderhoudskosten van de gemeentelijke straten zou verhoogen. Als tweede argument wordt aangevoerd, dat ook indien het bedrijf door een concessionaris zou worden geëxploiteerd, de retributie zou zijn gevorderd. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Het standpunt van het Centraal Bureau voor de Statistiek lijkt mij juist. De grens van een redelijke vergoeding voor het meerdere stratenonderhoud (meestal worden aanwijsbare extra-kosten aan straatwerk door de aanwezigheid van buizen, kabels en rails toch aan de bedrijven in rekening gebracht) wordt door de retributies verre overschreden. Wordt ook van een geconcessioneerd bedrijf een retributie geheven, dan wil dit zeggen, dat de gemeente zich een uitkeering van een deel der bedrijfswinst op deze wijze heeft weten te verzekeren. Het is trouwens niet gebruikelijk van een concessionaris een retributie te vorderen. Vreemd is dit niet: deze vorm van winstdeeling zou belemmerend werken op het tot stand komen van wenschelijke en nog nauwelijks rendabele uitbreidingen. Practisch zijn de retributies van gemeentebedrijven te beschouwen als deel der bedrijfswinsten en zijn zij gemotiveerd door den wensch het totaalbedrag van deze winsten of van de winstuitkeeringen aan de gemeente minder duidelijk uit gemeente-begrooting en -rekening te doen blijken. Bijdrage in Voor zoover de Raad en B. en W. met hun administratief apparaat, afgeven" secretarie, het bedrijf mede besturen, kan ter vergoeding, van beheer. het bedrijf een bijdrage in de kosten van algemeen beheer worden gevorderd. Sommige gemeenten doen dit, andere laten dit na en bij deze bevat de bedrijfswinst dus een belooning voor het algemeen beheer. Van veel beteekenis zijn deze vergoedingen niet en zij beïnvloeden dus weinig de vergelijkbaarheid der bedrijfswinsten. Leveringen Dat leveringen en diensten van het bedrijf aan andere deelen en diensten yan „emeentelij ke huishouding in rekening moeten worden ge3dn andere t onderdeelen bracht, vloeit reeds uit de administratieve zelfstandigheid van het der gemeen- ■ j telijke bedrijf voort. huishouding. Vele beheersverordeningen bepalen dit nog uitdrukkelijk en voegen hieraan toe, dat de leveringen en diensten worden vergoed, „alsof zij ten behoeve van derden hadden plaats gehad". Sommige verordeningen laten hierop uitzonderingen toe: hetzij de Raad, hetzij het College van B. en W. kan afwijkende regelingen treffen, in het bijzonder voor leveringen door het bedrijf ten behoeve van den openbaren dienst. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Is het juist, dat op de leveringen aan de gemeente winst wordt behaald? Vóór een vergoeding als door derden is te betalen, dus die de winstmogelijkheid in zich houdt, is het volgende aan te voeren. De scheiding tusschen het bedrijf en de overige deelen der gemeentehuishouding wordt aldus zuiver in acht genomen. De resultaten van het bedrijfsbeheer worden niet door een afwijkende behandeling van de gemeente en haar onderdeelen als afneemsters onjuist beïnvloed. Voor zoover leveringen van een bedrijf aan een ander onderdeel der gemeente door dit aan derden worden doorberekend — als voorbeelden zijn te noemen: waterlevering in gemeentewoningen en leveringen van het eene bedrijf aan het andere — geschiedt de levering in wezen aan derden. Derhalve bestaat geen reden haar anders te behandelen dan een rechtstreeksche levering aan derden. Te wijzen is ook op de onbillijkheid, die het gevolg kan zijn van levering tegen kostprijs aan de gemeente voor haar openbare scholen, terwijl het bedrijf aan de bijzondere scholen een ander, hooger tarief in rekening brengt. Doch ook afwijkende regelingen zijn soms te verdedigen. Aan bedrijven, door particuliere ondernemers krachtens concessie geexploiteerd, zijn vaak leveringsverplichtingen ten behoeve van de gemeente opgelegd, waartegenover geen of geen normale vergoeding staat. Te denken is aan de levering van water bij brand en aan de voorziening in de straatverlichting. Met deze voorbeelden voor oogen acht ik het niet bepaald verwerpelijk, dat een gemeente van haar eigen bedrijf een soortgelijke bijzondere behandeling verlangt voor de leveringen voor openbare doeleinden. Levering tegen kostprijs heeft nog een psychologisch voordeel. De gemeente, een zeer belangrijke afneemster van het bedrijf, vermijdt aldus te haren eigen laste de bedrijfswinst, dien steen des aanstoots voor het groote publiek, op te voeren. Van direct financieel belang zou dit worden, indien een ten behoeve van het Rijk te heffen winstbelasting deze winsten zou treffen, zonder een aftrek voor het op de leveringen aan de gemeente zelf behaalde voordeel toe te laten. In het algemeen kan worden aangenomen, dat in de gepubli- HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS ceerde bedrijfswinsten winsten op leveringen aan de gemeente zelr zijn begrepen. Risico. In het vorige hoofdstuk wees ik er reeds op, dat de in het bedrijfs- reserve. resultaat begrepen vergoeding voor het ondernemersrisico moet worden gereserveerd en strikt genomen niet als eigenlijke winst mag worden beschouwd. Volgens de geldende comptabiliteitsvoorschriften wordt echter het geheele saldo der rekening van baten en lasten met inbegrip van het voor reserveering te bestemmen gedeelte als winst aan de algemeene gemeentehuishouding uitgekeerd. Wettelijke Wettelijk is de gemeente in het algemeen bevoegd met haar begeoorloofd- drijfsexploitatie winst te behalen. w;nst. De betaling, welke de gemeente eischt als exploitante van be¬ drijven, zooals gasfabrieken enz., wordt zooals reeds werd vermeld, niet als een belasting aangemerkt. Voor de tarieven van gemeentelijke diensten, welke wel voor plaatselijke belastingen worden gehouden (artikel 275, lid 1), geldt het voorschrift van artikel 287, dat zij slechts een matige winst mogen opleveren. Dat de eigenlijke bedrijfstarieven niet als belastingen worden behandeld, beteekent daarom o. m., dat de grens van de „matige" winst voor deze niet geldt en dat de winsten van die bedrijven derhalve, wat betreft de Gemeentewet, gerust „onmatig mogen zijn J). Ik vestig in het voorbijgaan de aandacht op de toelating van een matige winst voor verschillende gemeentelijke diensten en inrichtingen, die economisch als bedrijven zijn te beschouwen. De winst, die zij mogen behalen, kan niet meer dan matig zijn, in beginsel wordt winst hiervoor dus geoorloofd geacht 2). De matigheid behoeft ook niet al te eng worden opgevat. De Kroon pleegt de winsten !) Voor bepaalde bedrijven kan een speciale wet een toezicht op de tarieven instellen, dat o. m. tot strekking kan hebben het maken van winst te beteugelen. Men denke aan artikel 4 sub lila der Electriciteitswet. ^ Ook provinciale voorschriften kunnen hier invloed uitoefenen. In Friesland bepaalde een Statenbesluit van 2 Mei 1916, no. la, dat voorzoover aan de gemeenten het distnbueeren van stroom van lage spanning werd overgelaten, in acht moest worden genomen o. m. het voor het Provinciaal Electriciteitsbedrijf aanvaarde beginsel, dat het maken van winst geen doel zou zijn. ... ■ j 2) Anders dan bij provinciale werken en inrichtingen, waarop geen winst mag worden gemaakt (artikel \26sexies). Zie Kranenburg, Het Nederlandsch Provinciaal Recht. 1931, blz. 175 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS tot een vrij hoog percentage van de exploitatiekosten nog als matig toe te laten. De vraag van de toelaatbaarheid der gemeentelijke bedrijfswinsten is dus uitsluitend een vraag van wenschelijkheid, welke naar het karakter der gemeentelijke bedrijfsexploitatie moet worden beantwoord. Aan een behandeling van deze vraag moet nog voorafgaan een Is het onderzoek naar de mogelijkheid winst bij een rationeel werkend bedrijf te vermijden. De wenschelijkheidsvraag zou immers niet aan vermijden? de orde komen, wanneer het alternatief van levering met winst, n.1. levering tegen kostprijs, practisch onmogelijk zou zijn. Uitdrukkelijk is dit punt besproken op het congres der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten van 1927, waar aan de praeadviseurs o. m. als vraag was gesteld: Is het practisch uitvoerbaar, en is het wenschehjk, om de leveringen van gemeentebedrijven aan alle categorieën van verbruikers uit te voeren tegen kostenden prijs ')? Tot deze formuleering zal de keuze van den tweeden prae-adviseur, den heer Wibaut, hebben bijgedragen. Deze immers had in zijn in 1926 gebundeld verschenen artikelen over Gemeentebeheer 2) betoogd, dat levering tegen kostprijs voor gemeentebedrijven niet mogelijk is. Bij de gaslevering b.v. loopen de kosten van de distributie voor de verschillende verbruikers naarmate zij dichterbij of verder van de fabriek wonen, uiteen. Ook zijn de kosten van vervoer per eenheid grooter naar gelang de verbruiker minder gas gebruikt. Voorts kost een kleine verbruiker aan administratie evenveel als of weinig mmder dan een groote verbruiker, die honderd maal meer verbruikt. Zou de tarievenpolitiek zich naar deze werkelijke kosten richten, dan zou de prijs, dien de verbruikers hadden te betalen, hooger worden naar gelang ieders verbruik kleiner werd. En deze tarievenpolitiek verwierp de heer Wibaut. In nog veel sterkere mate zou de onmogelijkheid van levering *) Zie de prae-adviezen van Mr. M. H. de Boer en F. M. Wibaut en de debatten in Gemeentebestuur 1927, blz. 249 en vlg., 436 en vlg. 2) N. V. Ontwikkeling, Amsterdam, zie blz. 74 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS tegen kostprijs bij electriciteit gelden. Voorraad vorming van de electrische energie is practisch niet mogelijk. De levering aan den verbruiker geschiedt op hetzelfde oogenblik als de productie in de centrale. Het tijdstip, waarop de energie wordt afgenomen, is hierdoor van belang. Vereischt de stroomlevering aan een bepaalden afnemer, omdat zij met die aan vele andere samenvalt, extra machinevermogen, dan is zij duur. Valt zij in een tijd, waarin het bestaande machinevermogen niet ten volle wordt gebruikt, dan is zi] voor het bedrijf goedkoop. Feitelijk kan men bij het electriciteitsbedrijf van evenveel kostprijzen spreken als er soorten verbruikers zijn. Overtuigend acht ik dit betoog niet. Wel is op zich zelf juist, dat niet van een algemeenen kostprijs kan worden gesproken. Wil dit echter zeggen, dat daarom levering tegen kostprijs onmogelijk zou zijn? Integendeel, differentiatie van de tarieven naar de kostprijzen wordt in stijgende mate toegepast. Wibaut zelf geeft daarvan ten aanzien van de electriciteitslevering voorbeelden. Ook bij het gasbedrijf is differentiatie mogelijk. Door middel van vastrechttarieven, reducties bij groote afname en meterhuren, wordt in de prijzen onderscheid gemaakt naar gelang van de kosten, welke de levering vereischt. Uiteraard zal een volkomen exact samenvallen van prijs en kostprijs ondoenlijk zijn. Het is wenschelijk de verschillen naar den veiligen kant te nemen en zoo zal inderdaad bij een bloeiend bedrijf eenige winst niet kunnen worden vermeden. Het kan ook met het oog op den eenvoud of de aantrekkelijkheid van een tarief wenschelijk zijn niet zeer nauwkeurig naar de kostprijzen te differentieeren en met slechts enkele hoofdonderscheidingen rekening te houden. Ook dan kan men de tarieven inrichten naar deze globale of gemiddelde kostprijzen. Mijn conclusie is derhalve, dat het alternatief van levering tegen winst, n. 1. levering tegen kostprijs zeer wel mogelijk is, mits men levering tegen kostprijs niet te eng en te precies opvat. Opinies contra. Hiermede ben ik genaderd tot de hoofdvraag: is het wenschelijk, dat gemeentebedrijven op hun leveringen winst maken? Eerst bespreek ik de argumenten van de tegenstanders. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Sommigen stellen het maken van bedrijfswinsten gelijk met het Bedrijfswinst opleggen van indirecte belastingen. Zoo schreef Vliegen in zijn prae- belasting? advies voor het Congres betreffende de Gemeentebedrijven in 1910 ^ „dat een exploitatie van openbare bedrijven met de bedoeling om er een groote winst uit te slaan voor de openbare kas, ontaardt in het opleggen van gewone indirecte belastingen, even ongelijk drukkende als schier al deze soort belastingen, even weinig rekening houdend met de draagkracht, en dus even onbillijk". Nu moet worden onderscheiden. Het is mogelijk, dat men de bedrijfswinst gelijk stelt, desnoods ze beschouwt als indirecte belastingen, maar ze daarom nog niet veroordeelt. Aldus was het standpunt van den mede-prae-adviseur van den heer Vliegen Mr. J. A. N. Patijn 2). Hij achtte „in het wezen der zaak de betalingen aan de gemeentebedrijven, evenals de accijnzen van weleer, indirecte belastingen". Voornamelijk omdat de burger feitelijk gedwongen afnemer is en dus genoodzaakt zijn aandeel in de winst van het gemeentebedrijf bij te dragen. „Waar een gemeente-gasfabriek, -telephoon, -tram of -waterleiding is, kan men zelden of nooit gas branden, telephoneeren, trammen of waterleiding hebben, zonder bij de gemeente te land te komen. Juist zoo bij een indirecte belasting: wie de belaste zaak niet gebruikt, loopt vrij, maar wie die zaak noodig heeft, betaalt belasting." Hij voerde dan echter voor de zoogenaamde winst der gemeentebedrijven denzelfden grond aan, waarop andere indirecte verbeteringsbelastingen worden verdedigd, n.1. dat zij een goede aanvulling van een stelsel van directe belastingen vormt 3). De opvatting, dat bedrijfswinsten belastingen zijn, is niet onbetwist. Zoo beschouwde Bordewij k 4) de retributie (waaronder bij hem ook bednjfstaneven vielen) als een „verkeerspnjs voor diensten, die min of meer toevallig van de overheid uitgaan, welke omstandigheid niet voldoende is, zulk een prijs tot belasting te stempelen". Ook waar winst wordt gemaakt, achtte hij deze met Cort van der x) Blz. 3 en 4. 2) Blz. 12 en 13 van zijn prae-advies. 3) Zie ook Van Poelje, Gemeentebestuur 1927, blz. 468 en vlg. 4) De theorie der belastingen en het Nederlandsche belastingwezen, 1930, blz. 546 en 547. Simons - Gem.-bedr. 21 HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Linden en Pierson geen belasting. „Want wie den hoogeren prijs betaalt, toont dezen er voor over te hebben: de praestatie is hem dien prijs waard." „Het is ook hier weer de toevallige omstandigheid, dat de diensten van een overheid uitgaan, die het oordeel in verwarring brengt. Want wie zou aan belasting denken in dien oceaan van gevallen, waar de prijzen in het particuliere verkeer met een marge den kostprijs overtreffen?" Omdat, zooals wij zagen, door de gelijkstelling met indirecte belastingen een oordeel over de toelaatbaarheid van bedrijfswinsten nog niet is geveld, acht ik dit twistpunt van minder belang. Wij kunnen erkennen, dat gemeentelijke bedrijfstarieven punten van gelijkheid met belastingen vertoonen, wij kunnen ook verschilpunten ontdekken — de meerdere differentiatie en soepelheid der bedrijfstarieven zijn zulke verschilpunten, hiermede is omtrent de wenschelijkheid of onwenschelijkheid van bedrijfswinsten nog weinig gezegd. Bedrijfswinst Dat het maken van bedrijfswinst principieel in strijd is met de principieel in posjt;e van Jg Overheid, is, dunkt mij, de algemeene gedachte van positiever de tegenstanders, ook van hen, die hun bezwaren in anderen vorm Overheid. gjeten. „Het publieke karakter van de diensten zou wijzen in de richting van levering tegen kostprijs of, in bepaalde gevallen, zelfs daar beneden, opdat op zoo ruim mogelijke schaal daarvan zou worden geprofiteerd" 1). De Overheid — aldus kan deze gedachte nader worden omschreven — is niet een gewone particuliere ondernemer geworden, toen zij een bedrijf ging exploiteeren. Zij deed dit uitsluitend om een algemeen belang te behartigen, het belang van een goede verzorging van haar burgers met de diensten, welke het bedrijf kan leveren. Die verzorging, welke haar eenig doel is, geschiedt het best door voor de diensten een zoo laag mogelijken prijs te vorderen en dus geen prijs die winst geeft. Naar mijn gevoelen is deze gedachte te simplistisch. Het dienen van het algemeen belang door de bedrijfsuitoefening moet primair zijn. Het is echter op zichzelf niet uitgesloten, dat hiermede het 1) Bordewijk, t.a.p. blz. 547, die Kier niet zijn eigen standpunt weergaf. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS maken van winst gepaard kan gaan, zoodat het streven naar winst als secundair toelaatbaar kan worden geacht. Indien een zeer behoorlijke verzorging van de burgers met de diensten van het bedrijf bereikt wordt bij tarieven, die winst laten, handelt de Overheid toch niet in strijd met haar primaire taak. En als het winstmaken principieel strijdig zou zijn met de positie van de Overheid, dan kan men met Mr. M. H. de Boer vragen 1): „Moet de gemeente dan ook haar grondbezit gratis of misschien zelfs met een toelage aan den huurder in gebruik geven? Moet zij haar kapitaal beleggen in effecten, die geen uitzicht bieden op koersstijging?" Indien deze consequentie niet wordt aanvaard, waarom zou dan het winst maken als zoodanig voor de gemeentebedrijven, die ook tot het gemeentelijke vermogen behooren, taboe zijn? Een opvatting, die beter gefundeerd lijkt, is die, volgens welke Bedrijfswinst de winst van gemeentelijke bedrijven als monopoliewinst zou zijn Hew^st'ont'oete beschouwen en als zoodanig niet toelaatbaar zou moeten worden laatbaar. geacht. Dat de gemeentelijke bedrijven vaak geen absolute monopoliepositie innemen, laat ik bij een bespreking van deze opvatting liever terzijde. Hier neem ik aan, dat de winst van gemeentebedrijven wel een monopolistisch karakter draagt. Een onredelijke veronderstelling is dit niet, omdat de bedrijven, om wier winst de strijd in hoofdzaak wordt gevoerd, inderdaad in de gemeenten eenig in hun soort zijn: in de gemeente is slechts één gasfabriek, één electriciteitsbedrijf enz. De monopoliewinsten worden niet alleen veroordeeld, wanneer zij door overheidsbedrijven worden gemaakt. Het monopolie is in de kapitalistische maatschappij te zien als een inbreuk op het stelsel der vrije concurrentie. Van den Tempel geeft den gedachtengang duidelijk weer2): „Onder de werking van dit stelsel leveren de *) Gemeentebestuur 1927, blz. 269. 2) T. a. p. blz. 118, 119. Zelf pleit hij voor toepassing bij de gemeentebedrijven van het kostprijsbeginsel (behoudens een matige ondernemerswinst), omdat dit het eenige practische richtsnoer zou zijn in een gesocialiseerde maatschappij. Deze consequentie is niet actueel; ik laat haar dus verder rusten. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS producenten tegen den laagst mogelijken prijs, d.w.z. den kostprijs van de marginale ondernemingen. De overige ondernemingen, die, door omstandigheden van uiteenloopenden aard, tegen lageren prijs kunnen produceeren, behalen een zekere ondernemerswinst, die echter over het geheel niet zeer groot is. In de maatschappij doet zich voorts voortdurend een tendens naar een lageren kostprijs gevoelen." Het maken van monopoliewinst is met deze tendens in strijd. Wij zagen in hoofdstuk II § 2 juist, dat het behalen van monopoliewinsten door particuliere concessionarissen een van de nadeelen van het concessiestelsel wordt geacht, dat door het publieke bedrijfsbeheer wordt opgeheven. Maar dan moet de publieke beheerder niet in dezelfde fout vervallen, welke hij in den particulieren exploitant hekelde. • • j Overtuigend acht ik de redeneering niet. In zekeren zin is de monopoliewinst van gelijken aard als de ondernemerswinst, welke bij concurreerende ondernemingen wordt behaald. Beide zijn een gevolg van gunstige omstandigheden, waarin het bedrijf zich bevindt. . Een winstgevende concurreerende onderneming heeft b.v. een betere ligging ten aanzien van den aanvoer van grondstoffen of van de aflevering van producten, gevestigde relaties enz. Daardoor is haar kostprijs lager dan die van de concurrentie, terwijl de kostprijs van de onder de ongunstigste omstandigheden werkende onderneming, welke dien prijs nog door de koopers aanvaard weet te krijgen, den marktprijs ook voor de gunstiger ondernemingen bepaalt. Bij monopolistische bedrijven valt de vergelijking met concurreerende ondernemingen weg. Maar ook daar is de winst een gevolg van gunstige omstandigheden, waarin het bedrijf ten opzichte van de markt, d. w. z. den prijs, welken de koopers kunnen en willen betalen, verkeert. . Waarom ondervindt de in concurrentie behaalde winst dan geen critiek? In de eerste plaats, omdat de gunstiger omstandigheden, welke haar veroorzaken, vaak zijn toe te schrijven aan arbeid en initiatief van den ondernemer, welke in deze winst hun be oomng ontvangen. In de tweede plaats, omdat de concurrentiemogehjkheid deze winst bedreigt en haar inderdaad dikwijls, langs den weg van HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS daling van den kostprijs in de marginale onderneming en dus van daling van den marktprijs, doet verminderen. Op deze twee punten moet de critiek op de monopoliewinst der publieke nutsbedrijven nader worden getoetst. In hoofdtrekken deed ik dit reeds in hoofdstuk II § 2, ten opzichte van de winst, door concessionarissen behaald; hier dient dit opnieuw, thans ten aanzien van de winst van overheidsbedrijven, te geschieden. In de eerste plaats blijkt dan, dat het niet gerechtvaardigde van deze monopoliewinst wordt gezien in het onverdiend zijn. Zij is niet veroorzaakt door arbeid en initiatief, doch door een objectieve omstandigheid als de aaneengesloten bebouwing, welke een voordeelige exploitatie voor één ondernemer mogelijk maakt. Dit karakter van deze monopoliewmst rechtvaardigt, dat de factor, welke haar veroorzaakt, de stads- of dorpsgemeenschap, beslag op haar legt. Dat kan geschieden door een exploitatie van overheidswege zonder dat winst wordt gemaakt, waarbij de monopoliewmst als het ware rechtstreeks over de verbruikers wordt verdeeld, het kan eveneens, doordat de Overheid de winst incasseert en haar in het algemeen belang aanwendt. In de tweede plaats treft de machtspositie van het monopolistische bedrijf. Absoluut is deze machtspositie niet; de elasticiteit van de vraag en de tendentie van daling van den kostprijs bij toeneming der productie doen hun invloed gelden. Doch tot op zekere hoogte is het bedrijf vrij in het bepalen van de prijzen, de tarieven en de verdere leveringsvoorwaarden. Het gebruik van deze macht kan leiden tot een onvoldoende verzorging van het verbruikersbelang. Neemt de Overheid daarom het monopolie tot zich, dan zal zij misbruik van de monopoliemacht moeten vermijden, doch daarmede nog niet alle monopoliewmst behoeven prijs te geven. In mijn behandeling van de opvattingen der tegenstanders zijn noodzakelijkerwijze argumenten gebezigd, welke voor de gemeentelijke bedrijfswinsten pleiten. Daarnaast is het wenschelijk om aan eenige geheel of ten deele anders gefundeerde opvattingen ten gunste van deze winsten aandacht te schenken. Een overtuigd voorstander van de gemeentelijke bedrijfswinsten HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Opvatting Was de Amsterdamsche wethouder Wibaut. Twee motieven in het van Wibaut. k|jzonc]er heeft hij aangevoerd voor de toelaatbaarheid dier winsten1). Verschil met Het eerste is gegrond op een verschil tusschen den aard van onderonder-1'16'6 nemerswinst, door de gemeente gemaakt, en dien van de ondernemerswinst. nemerswinst, door particulieren behaald. Het verschil springt volgens Wibaut in het oog. „De ondernemerswinst, door particulieren gemaakt, wordt van elk der verbruikers afzonderlijk en van alle verbruikers gezamenlijk, niet enkel geheven, doch wordt hun ook onthouden. De ondernemerswinst, door het gemeentebedrijf gemaakt, wordt wel van de verbruikers geheven, doch wordt hun niet onthouden. Het volle bedrag dezer ondernemerswinst blijft ter beschikking van het orgaan der verbruikers. Dit orgaan, de Raad der gemeente, zal er de bestemming aan geven." Winst op Wibaut's tweede motief is, dat „een meer of minder belangrijk ^Industrie deel toch van de ondernemerswinst bij gemeentebedrijven wordt verkregen uit levering aan industrieelen, die, naar vaststaat, voor de leveringen der gemeentebedrijven de economische waarde betalen of somtijds ook iets daar beneden. De economische waarde in dien zin, dat geen industrieel het gebruiken van vaste brandstof, die hij op de markt koopt, zal vervangen door het gebruiken van gas van een gemeentebedrijf, wanneer deze verandering in zijn bedrijf hem niet voordeel biedt.' Beide motieven geven mij aanleiding tot een enkele kantteekening. Het eerste motief is slechts aanvaardbaar voor wie de politiekeconomische inzichten deelt, die Wibaut huldigde. Het houdt immers een veroordeeling van de ondernemerswinst in het algemeen in, waarop wegens het vloeien in de gemeentekas, voor de winst der gemeentebedrijven een uitzondering wordt gemaakt. De tegenstanders van gemeentelijke bedrijfswinsten plegen het bestaande economische stelsel te aanvaarden. Daarin is de particuliere ondernemerswinst regel en wordt deze in het algemeen niet als ongerechtvaardigd beschouwd. Het overheidsbedrijf zou volgens hen, naar wij hierboven zagen, op dezen regel juist een uitzondering moeten vormen! *) Prae-advies, Gemeentebestuur 1927, blz. 282 en vlg., 289 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Aanvechtbaar is ook de bewering, dat de gemeentelijke bedrijfswinst wel van de verbruikers wordt geheven, doch hun niet wordt onthouden, omdat zij ter beschikking van hun orgaan, den gemeenteraad, blijft. De gemeente is niet volledig gelijk te stellen met alle verbruikers tezamen. Voorts zal de mate, waarin ieder verbruiker geacht kan worden te profiteeren van het gemeentelijk gebruik der bedrijfswinst, niet evenredig zijn aan het deel, dat hij tot de vorming van die winst heeft bijgedragen. Ook de kracht van het tweede motief kan ik niet erkennen. De bestrijding kan men het best aanvatten bij een ander citaat ): „Deze ondernemerswinst aan de industrieelen teruggeven zou zijn aan deze industrieelen van gemeentewege geschenken doen toekomen. Grooter, naarmate hun bedrijf grooter is, en hun verbruik van gas grooter is geweest. Er zijn wellicht .... enkele voorstanders van het geven van zulke geschenken. Zij zien hierin wellicht het aangewezen middel om van gemeentewege de particuliere nijverheid te bevorderen. Doch ietwat nadere beschouwing leert wel, dat langs dezen weg alleen zou worden bevorderd de verhooging van de particuliere ondernemerswinst, rechtstreeks ten koste van de collectieve ondernemerswinst in handen der gemeente. Wibaut meent derhalve, dat het lager stellen van bedrijfstarieven niet de particuliere nijverheid bevordert, doch slechts de particuliere ondernemerswinst verhoogt. In bepaalde omstandigheden is dit ook zoo. Wordt aan bloeiende particuliere bedrijven een tariefsverlaging toegestaan zonder dat een verlaging van hun verkoopsprijzen daarvan het gevolg is (b.v. omdat concurreerende bedrijven in andere steden van die tariefsverlaging niet profiteeren), dan zal hun bedrijfswinst met het volle bedrag der tariefsverlaging toenemen. Doch de omstandigheden kunnen ook anders en zullen vaak anders liggen. Een gunstig tarief kan tot het behoud of de uitbreiding van een bestaand particulier bedrijf bijdragen of een factor zijn, die de vestiging van een bedrijf mede veroorzaakt. Meer aanvaardbaar, doch weinig principieel acht ik de opvatting Bedrijfswinst van den anderen prae-adviseur voor het Congres van 1927, 1) T.a.p. blz. 285. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Mr. M. H. de Boer1). Zijn hoofdgedachte is kennelijk deze, dat het bedrijf ook in gemeentelijke handen een bedrijf is. Normaal is dan, dat de bedrijfsvoering commercieel geschiedt, en dit beduidt, dat het streven naar en het behalen van winst eveneens normaal is te achten. Eigen opvatting. Beperking van het streven naar winst. Dat ik de tegen de gemeentelijke bedrijfswinsten aangevoerde bezwaren niet deel, is uit mijn bestrijding gebleken. Ik acht deze winsten in beginsel alleszins gerechtvaardigd. Voor mijn motiveering sluit ik aan bij wat ik nopens het monopolistisch karakter dezer winsten schreef. Zij zijn naar mijn inzicht te beschouwen als gunstige gevolgen van de aaneengesloten bebouwing, van de bevolkingsagglomeratie in steden en dorpen. Het is billijk, dat deze lusten der bevolkingsagglomeratie worden genoten door het lichaam, dat daarvan ook de lasten draagt. Dat lichaam is de gemeente, die heeft te zorgen voor den aanleg en het onderhoud van straten en plantsoenen, voor den afvoer van water en vuil, voor handhaving van de openbare orde, voor regeling van het verkeer, in de groote steden voor het functionneeren van verkeersmiddelen en zoo zou deze opsomming nog kunnen worden voortgezet. Rechtstreeksch verband tusschen bedrijfsuitoefening en deze lasten bestaat slechts een enkele maal: mij werd genoemd het verband tusschen een waterleidingbedrijf, dat de plaatsing van sanitaire accommodaties bevordert, en het rioleeringstelsel, dat hierdoor in meerdere mate noodig wordt. Een indirect verband tusschen lusten en lasten bestaat steeds door hun gemeenschappelijke oorzaak, de bevolkingsagglomeratie. Dit standpunt brengt niet met zich, dat het streven naar winst onbeperkt zou mogen zijn. Dat de lasten van andere gedeelten der Overheidstaak worden gedekt door bedrijfswinsten, is slechts gerechtvaardigd, wanneer ook het door de bedrijven te verzorgen deel dier taak behoorlijk is behartigd. De gemeente heeft het als een deel van haar taak beschouwd in de behoeften der burgers aan water, gas of electriciteit enz. te voor- T. a. p. blz. 262 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS zien door middel van een eigen bedrijf. Dan moet zij zorg dragen, dat zij die behoeften-voorziening niet door het streven naar winst schaadt. Een goede voorziening is derhalve het primaire doel, het streven naar winst is daarnaast gerechtvaardigd, mits het aan de bereiking van het primaire doel niet afdoet. Hoe wordt tusschen beide doeleinden een juist evenwicht bereikt? Ik kan hier een betoog benutten van Dr. Wibaut, die, groot practicus als hij was, naar mijn oordeel in deze reëele vraag een betere gids is dan in zijn theoretische behandeling van het winstvraagstuk. Bij de prijsbepaling moet volgens Wibautl) de leidende gedachte zijn de leveringen van het gemeentelijk bedrijf onder het bereik te brengen van het grootst mogelijk aantal ingezetenen der gemeente en wel aldus dat zij van de leveringen en diensten van het bedrijf gebruik kunnen maken tot hun grootste gerief. „Zijn er wellicht positieve kenteekenen, aan welke is waar te nemen in hoeverre een gemeentelijk bedrijf er in slaagt zijn prijspolitiek te richten op het grootst mogelijke gerief der verbruikers? Zij zijn er", aldus Wibaut, „naar ons oordeel stellig. De kenteekenen zijn de uitgebreidheid en de intensiteit van het verbruik. Zoo lang niet voor een zeer groot percentage van het aantal woningen in een gemeente aansluiting is gevraagd en verkregen voor levering van gas en voor levering van electriciteit, zal er naar ons oordeel aanleiding zijn zich af te vragen of het gerief der verbruikers door wijziging in de prijspolitiek niet beter kon worden gediend .... Wordt van lage tarieven voor huishoudelijk gebruik uitsluitend of vrijwel uitsluitend gebruik gemaakt door het welgestelde deel der bevolking, dan kan men aan deze tarieven niet den lof geven, dat zij in voldoende mate met het gerief der verbruikers rekening houden. Blijkt echter uit de verdeeling van de verbruikers, die gebruik maken van de tarieven voor huishoudelijk gebruik, dat het aantal kleine verbruikers, minder welgestelde verbruikers, groot is en toenemende is, dan kan van de gevolgde prijspolitiek worden gezegd, dat zij aan den eisch van goede prijspolitiek aan een gemeentelijk bedrijf te stellen, voldoet of nabijkomt." *) Gemeentebestuur 1927, blz. 287 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS „Indien het beheer van de gemeentebedrijven, met inbegrip van de prijzenpolitiek, aan al de hierboven gestelde eischen voldoet, dan is er geen enkele reden voor het beheerend bestuur der gemeentebedrijven om zich te verontschuldigen, dat er uit deze bedrijven ondernemerswinst wordt gemaakt. Er is heelemaal niets misdadigs in. Dit lange citaat heb ik mij veroorloofd, omdat het duidelijk een meening weergeeft, waarmede ik mij bijna geheel kan vereenigen. Bijna geheel — uit het citaat spreekt de overtuiging, dat het algemeen belang slechts de bevordering van het huishoudelijk gebruik verlangt. De gemeente zou met haar bednjfspolitiek alleen te zorgen hebben voor de consumenten. De producenten zullen zelf wel beslissen, of zij met voordeel van de diensten van het gemeentebedrijf gebruik kunnen maken. Deze opvatting bestreed ik reeds hierboven. Hier wil ik die bestrijding aanvullen. Levering aan Dg Overheid heeft naar mijn meening zeer zeker tot taak gunstige ook1 Over'S voorwaarden voor de economische bedrijvigheid te scheppen. Ik heidstaak. geloof niet, dat iemand, van welke politieke of economische overtuiging ook, dit zal kunnen ontkennen. Hoe zouden anders het aanleggen van land- en waterwegen, van spoorwegen en havens, het regelen van markten en beurzen als normale Overheidsbemoeiingen beschouwd kunnen worden? Principieel is deze taak aldus te omschrijven: zoodra een factor in de bedrijfsvoering bij algemeene verzorging een beter resultaat voor de individueele bedrijven geeft dan indien ieder bedrijf zelf deze zou hebben te behartigen, is er reden tot Overheidsbemoeiing. De omvang en de inhoud van de taak zijn van de maatschappelijke en technische ontwikkeling afhankelijk. Wanneer thans bij de bestaande techniek een gemakkelijker en voordeeliger energievoorziening van bedrijven kan worden verkregen door middel van algemeen werkende gas- en electriciteitsfabrieken dan door eigen opwekking of andere vormen van energie-aanwending, is deze een Overheidstaak geworden. Dit beteekent, dat de Overheid deze zijde van haar bedrijfsdebiet niet moet beschouwen als een toevallige winstmogelijkheid, welke zooveel doenlijk moet worden uitgebuit. Zij dient haar taak ook op dit terrein te begrijpen. De HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS mogelijkheid tot bevordering van het economische leven, welke door de technische ontwikkeling in haar hand is gelegd, moet zij ten volle verwezenlijken. De vaststelling van de bedrijfstarieven voor industrieel verbruik zal dus'niet in de eerste plaats mogen worden beheerscht door den wensch daarmede winsten te behalen of door den prijs van de alternatieve energievoorziening (als eigen electriciteitsopwekking, ruwoliemotor enz.). Met inachtneming van de eischen der rentabiliteit zal de aandacht hierbij voornamelijk gericht moeten zijn op het nut voor het economisch leven, dat met een goede en goedkoope energievoorziening kan worden bereikt. § 4. Tariefsgrondslagen en tariefsvormen De gemeentebedrijven, waarop wij in dit hoofdstuk speciaal het Prijsdifferen oog hebben, leveren een massa-product, gas, electriciteit of water, normaai waarvan — althans oogenschijnlijk — alle eenheden gelijk zijn. De prijzen, welke aan de afnemers in rekening worden gebracht, plegen echter bij èen goed geleid bedrijf niet gelijk te zijn. De afnemers voor huishoudelijk gebruik betalen — per eenheid berekend — vaak zeer verschillende bedragen. De industneele en andere groote gebruikers behoeven voor hun afname — wederom per eenheid berekend — minder te betalen dan de eerste categorie verbruikers en in hun groep loopen de prijzen per eenheid soms ver uiteen. Deze prijsdifferentiatie is slechts te verklaren en zoo noodig te rechtvaardigen door een onderzoek naar de grondslagen van de tariefsbepaling 1). De voornaamste grondslagen zijn het kostprijs- en het gebruikswaarde- of draagkrachtsbeginsel. Volgens beide dienen de *) De grondslagen van de tariefsbepaling zijn hier te lande vooral onderzocht voor de electriciteitstarieven. Wie zich na mijn beknopte uiteenzetting, die uitsluitend als een inleiding tot een bestudeering van de met de tariefsbepaling samenhangende vraagstukken is bedoeld, nader wil oriënteeren, kan ik verwijzen naar Gelissen en Snel, Economische beginselen bij de kostprijsbepaling en prijsvorming van electrische energie, Maastricht 1934, Lulofs, Rationeele electriciteitslevering in Nederland, prae-advies voor het Ned. Instituut voor Efficiency, 1935, en de prae-adviezen voor de Nederlandsche Vereeniging voor Gemeentebelangen van Lulofs en Haitink en Visser, 1935, aan welke geschriften ik het materiaal voor mijn uiteenzetting grootendeels heb ontleend. Zie ook Textoi, Het gemeentelijk electriciteitsdistributiebedrijf, 1928, blz. 59—110. Van de tariefspolitiek vóór 1930 in Duitschland geeft een goed beeld Batson, The price policies of German public utility undertakings, Oxford, 1933. het gemeentebedrijf en zijn afnemers totale kosten van de bedrijfsvoering te worden goedgemaakt door de van de verschillende afnemers te verkrijgen opbrengst. Kostprijs- Naar het kostprijsbeginsel geschiedt dit op de billijkste wijze, beginsel. ;nci;en ;ecJer der afnemers het deel der kosten, dat hij veroorzaakt of dat hem terecht kan worden toegerekend, vergoedt. Dat een bedrijf niet slechts rentabiliteit beoogt, doch ook winst wil maken, verandert aan het beginsel niets. Waar mogelijk, zal op den kostprijs der levering een winstopslag worden gelegd; in ieder geval en in de eerste plaats dient echter deze kostprijs te worden bepaald en in rekening gebracht. Kosten- Te dien einde moeten de exploitatie-kosten worden geanalyseerd indeeling. en jn verband gebracht met den afzet. Deze kosten kunnen globaal in de volgende hoofdgroepen worden verdeeld: 1. vaste productiekosten, zooals rente en afschrijving van de vaste activa en algemeene beheerskosten van het productiebedrijf, 2. veranderlijke productiekosten, zooals die van grond- en hulpstoffen, energieverbruik, loonen van arbeiders, bij de productie werkzaam; 3. vaste distributiekosten, rente, afschrijving en onderhoud van het net en algemeene beheerskosten, de distributie betreffende; 4. kosten per aansluiting, rente en afschrijving van dienstleiding en meter, kosten van meteropneming, inning en administratie betreffende de aansluiting. Kosten per Het is duidelijk, dat de kosten per aansluiting in het algemeen aansluiting. ^ afhankelijk zijn van de grootte van de afname. Of weinig dan wel veel over een aansluiting wordt geleverd, doet niet af aan de kosten van meteropneming, inning en administratie van de aansluiting en binnen zekere grenzen ook niet aan de kosten van dienstleiding en meter (bij een sterke toeneming van de afname moet hun capaciteit echter eveneens grooter zijn). In deze kosten per aansluiting ligt dus een reden om — per eenheid berekend — eenig onderscheid te maken in de tarieven voor kleinere of grootere afname. Veranderlijke Een directe proportionaliteit kan worden verondersteld te bestaan productie- tusschen de afname en de veranderlijke productiekosten. Naarmate de afzet stijgt of daalt, zullen meer of minder grond- en hulpstoffen HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS vereischt zijn en zal ook meer of minder arbeid aan de productie worden besteed ')• Nauwkeurig is het verband niet, met name niet voor den benoodigden arbeid, maar in groote lijn gaan deze kosten met de productie en dus met den afzet op en neer. In het algemeen zal daarom een evenredig deel van deze kosten in de prijzen van het product begrepen moeten zijn. Bij een gelijkmatig bezet distributienet ligt het voor de hand de ^'ekosten' kosten hiervan over de eenheden van den afzet om te slaan. Geheel juist is dit niet, omdat de distributie kosten, naarmate verder van de productieplaats wordt geleverd, hooger zijn. Het is echter het eenvoudigst om deze verschillen te verwaarloozen en m de meeste gevallen zou het ook moeilijk zijn om hierop een onderscheid in de prijzen te baseeren. Wanneer evenwel een duidelijke splitsing in het distributienet aanwezig is, dient hiermede rekening te worden gehouden. Zoo plegen bij levering op grooten afstand de hiervoor gemaakte kosten (persleiding, speciale kabel) in de tarieven vergoeding te vinden. Anderzijds zal bij een electriciteitsnet, dat zich van leidingen met hooge spanning in leidingen met lage spanning vertakt, de levering rechtstreeks uit het hoogspanningsgedeelte, b.v. aan een ïndustrieelen afnemer, niet behoeven te worden belast met een deel der kosten van het laagspanningsnet. De kosten, welke nog ter verdeeling overblijven, zijn de vaste Pr^" productiekosten. In het algemeen schijnt uit het kostprijsbeginsel ook voor deze kosten een gelijkmatige omslag over den afzet als het meest juist voort te vloeien. Tenminste zoolang een vergrooting van afzet niet een uitbreiding van de installatie vordert. In dit laatste geval zouden de kosten dier uitbreiding kunnen worden beschouwd als kosten, door den meerderen afzet veroorzaakt. Toepassing van het kostprijsbeginsel alleen voert derhalve in het algemeen nog niet tot belangrijke prijsdifferentiatie. Anders is dit bij het electriciteitsbedrijf. Ik wees reeds op het mogelijke verschil in distributiekosten voor stroom onder hooge (let eiectri- | citeitsbedrijf. *) Bij een gasbedrijf zal de netto-opbrengst van de bijproducten, cokes en teer, hierop in mindering moeten worden gebracht. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS en onder lage spanning. Ook afgezien daarvan is een gelijkmatige verdeeling van de vaste (productie- en distributie-) kosten bij dit bedrijf niet juist. Van het gas- en het waterbedrijf onderscheidt het electriciteitsbedrijf zich, doordat bij de productie geen voorraad kan worden gevormd. Productie en afname vallen in tijd geheel samen. Derhalve moet de capaciteit der installatie berekend zijn op de maximumafname, welke zich op een bepaald tijdstip kan voordoen. Dat tijdstip bevindt zich b.v. in de namiddaguren van 4 tot 6 van de donkerste dagen van den wintertijd, in welke uren en lichtstroom en krachtstroom worden afgenomen 1). Men zou de vaste kosten kunnen beschouwen als uitsluitend door de afname in dien spitsbelastingtijd veroorzaakt en op grond daarvan deze kosten uitsluitend over de afname, welke bijdraagt tot de spitsbelasting, kunnen verdeelen. Dat zou echter tot het onaanvaardbare gevolg kunnen leiden, dat van alle verbruik buiten den spitstijd de kostprijs slechts op de variabele kosten zou worden gesteld. De vaste kosten moeten daarom worden onderscheiden in de speciale kosten van den spitstijd en de gemeenschappelijke kosten van het geheele verbruik. De eerste moeten verdeeld worden over de afnemers of afnemersgroepen, die voor hun verbruik een bepaald (kilowatt)vermogen in den spitstijd in beslag nemen. De gemeenschappelijke kosten moeten over het geheele verbruik worden verdeeld. Voor deze verdeelingen bestaan verschillende vernuftige methodes 2). Practische bezwaren van meting (de kosten van het meetapparaat) leiden er toe, dat als maatstaf meestal wordt genomen het maximale vermogen, dat een verbruiker op eenig tijdstip voor zich vereischt, derhalve de eigen spitsbelasting van lederen verbruiker. *) Indirect kan bij groote centrales voorraad worden gevormd door de mogelijkheid van stoomaccumulatie, waardoor de belastingfactor van het ketelhuis kan worden verbeterd. Hier te lande is dit in Amsterdam toegepast. Het systeem biedt nog verdere technische mogelijkheden. Zie Lulofs, Rationeele electriciteitslevenng. blz. 5 en ö. 2) Zie naast Gelissen en Snel ook Brunings en Bartelds, Analyse der producUe- en distributiekosten van electrische energie. Economisch Technisch hjdschnjt, I»/, Maart-, April- en Mei-nummers. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Bij de verdeeling moet dan voorts gelet worden op den zgn. diversiteitsfactor, de spreiding van het verbruik van verschillende afnemers over den dag. De capaciteit van de installatie behoeft daardoor niet te bedragen de som van alle individueele spitsbelastingen (vermeerderd met de voor de bedrijfszekerheid noodige reserve). Omdat deze spitsbelastingen niet alle samenvallen, kan de capaciteit lager liggen. De prijsdifferentiatie bij de electriciteitslevering wordt hierdoor voor een deel verklaard. Het lichtverbruik draagt bij tot de spitsbelasting van het bedrijf en moet daarom zwaarder worden belast dan verbruik van anderen aard, dat geheel buiten den spitstijd valt. Bij de levering voor industrieel verbruik wordt aandacht geschonken aan het machinevermogen, dat dit verbruik vordert, en de tijdstippen, waarop dat machinevermogen wordt verlangd. Alleen op het kostprijsbeginsel, zooals dit hier is uiteengezet, Gebruikskan een bevredigend tariefstelsel niet worden gebouwd. Door uit- beginsel sluitend te letten op de kosten, dus op de aanbodzijde van de markt, wordt vergeten, dat de bedrijfsproducten waren zijn, welke moeten worden verkocht en derhalve koopers moeten vinden. Wat deze koopers willen besteden, wordt niet bepaald door een berekening van den kostprijs, doch is afhankelijk van de waarde, die de waar voor hen heeft. De consequenties hiervan kunnen het duidelijkst bij het electriciteitsbedrijf worden aangetoond. De waarde, aan de electriciteit toegekend, kan hoog zijn. Dit is het geval bij het stroomverbruik voor verlichting. Behoorlijk licht is een eerste levensbehoefte geworden en het gebruik daartoe van electrischen stroom is voor den burger in het algemeen verre te verkiezen boven een andere wijze van lichtvoorziening. Het geldelijk offer, dat voor lichtstroom kan worden verlangd, is daarom relatief hoog gelegen. Anders staat het vaak met het stroomverbruik voor industrieele doeleinden. De prijs, welke hiervoor kan worden betaald, is niet afhankelijk van een subjectieve waardeering van den door den stroom te verkrijgen dienst. Deze prijs is zelf een kostenfactor in het industrieele proces, dien de fabrikant als alle andere kostenfactoren HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Druk van de vaste kosten. Verhooging van den bedrijfsduur. zoo laag mogelijk wenscht te houden. Hij zal den prijs voor den stroom vergelijken met de kosten van andere, in zijn bedrijf mogelijke wijzen van energieverkrijging. De stroomprijs zal die kosten niet te boven mogen gaan ')• Het is dientengevolge zeer wel mogelijk dat een industrie bereid is electrischen stroom in belangrijke hoeveelheden af te nemen, doch tegen een lageren prijs dan op grond van de hierboven aangegeven kostprijsanalyse zou moeten worden bepaald. Hoe moet het electriciteitsbedrijf zich daartegenover stellen? Dit bedrijf is kapitaalintensief. De vaste kosten zijn zeer hoog. De capaciteit van de installatie wordt bepaald door een maximum-afname (de spitsbelasting) gedurende korte perioden en zij wordt dus slechts voor een klein gedeelte benut. Daardoor drukken de vaste kosten zwaar op de exploitatie. Iedere verdere benutting van de bestaande capaciteit doet de verhouding van capaciteit en gebruik verbeteren. Brengt die benutting meer op dan de variabele kosten, welke zij veroorzaakt, en dekt zij dus een deel der vaste kosten, dan vermindert zij den druk daarvan op de reeds aanwezige exploitatie. Derhalve streven de electriciteitsbedrijven naar een verhooging van den „bedrijfsduur", d. i. de verhouding van het machinevermogen over een jaar omgerekend (kW X 8760) tot het aanta geproduceerde kilowatt-uren. De gunstigst mogelijke (optimale) bedrijfsduur is die, waarbij het machinevermogen gedurende alle etmalen van het geheele jaar, d. i. 8760 uren, ten volle bezet is. De werkelijke „bedrijfsduur" wordt in een gedeelte van den optimalen bedrijfsduur uitgedrukt. , , , De bedrijven trachten hierbij een evenredig deel van de vaste kosten vergoed te krijgen. Maar wanneer het niet gelukt een benutting van ongebruikt machine-vermogen naar dezen maatstaf ten volle te belasten, zal het bedrijf deze toch niet willen afwijzen, mits de nieuwe benutting althans een gedeelte dekt van de vaste kosten, die anders geheel voor rekening van de overige exploitatie blijven 2). !) Zie een rapport inzake de industrieele tarieveyoor electnateit gas^en gebracht aan de Ned. Maatschappij voor N.jverhe.d en Handel, 1925, speciaal b.jlage Jdl -Tt. .!« .1. * "" J' HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Een prijsvaststelling voor licht- en krachtstroom naar hun gebruikswaarde is dus noch oneconomisch, noch onrechtvaardig jegens de lichtstroomgebruikers, die immers zonder de levering van krachtstroom meer zouden moeten betalen. Aldus zijn ook te verklaren de lagere tarieven voor ander huis- Lagere houdehjk gebruik dan voor lichtvoorziening. De gebruikswaarde specjaai daarvan is lager dan die voor licht. Slechts tegen lagere prijzen kan huishoudelijk de stroom voor electrische verwarming, koken,,waterverwarming gedurende den nacht enz. worden verkocht en al dit gebruik verbetert den gebruiksduur van de installatie. Deze politiek, de tarieven te baseeren op de verschillende ge- Vergelijking bruikswaarden van het schijnbaar gelijke product, is reeds lang porttarjeven. bekend bij vervoerondernemingen, zooals spoorwegen en scheepvaartbedrijven. Deze werken ook met groote vaste kosten. Iedere verbetering van de benutting der capaciteit vermindert den relatieven druk dier kosten. De vervoerondernemingen zijn daarom vroeger reeds gekomen tot tarieven, die kleine kostbare goederen zwaarder belasten dan massa-ladingen van geringere waarde, bij welke een hooge vrachtprijs belemmerend op de vraag naar transport zou werken. Het in rekening brengen van „what the traffic will bear" is bij dit soort ondernemingen een juist beleid gebleken1). De economische verhoudingen liggen bij electriciteitsbedrijven niet anders. Het gebruikswaardebeginsel vindt ook toepassing bij het gas- Gebruiks- bedrijf. Hier is voorraadvorming mogelijk en de capaciteit van het beginsel bij productie-apparaat behoeft dus niet berekend te zijn op de maximale het gas- afgifte gedurende een korten tijd. Doch wel treden ook hier schom- ^ni'' melingen in het dagverbruik op (seizoeninvloeden), die een tijdelijke onderbezetting van de installatie veroorzaken. Grootere stabiliteit in den afzet doet de schommelingen verminderen. Ook moet het nijverheid, in bepaalde gevallen noodig zijn met de tarieven lager te gaan en dus ten aanzien van het aandeel in de constante kosten niet het uiterst bereikbare te verlangen. In het meerendeel der gevallen wordt echter met een juiste toepassing van het gebruikswaardebeginsel het belang van de nijverheid voldoende gediend (zie hierover Visser, t.a. p. blz. 56 en 57). *) Zie o. a. het hoofdstuk Railways in Taussig, Principles of Economics, 3rd. ed., 1924, deel II, blz. 389 en vlg. Simons - Gem.-bedr. 22 het gemeentebedrijf en zijn afnemers buizennet een maximaal benoodigde hoeveelheid gedurende korte tijden kunnen vervoeren. Deze factoren zijn soortgelijk aan die, welke wij bij het electriciteitsbedrijf leerden kennen. Van meer beteekenis is echter, dat de installatie als geheel een grootere capaciteit kan hebben dan de bestaande afzet vordert. Vergrooting van productie beduidt dan betere benutting van de capaciteit en indien zij tot de dekking van de kosten der installatie bijdraagt, vermindering van den druk dier kosten. Vaak zal dit geval zich voordoen en ook de gasfabrieken zullen om een betere bedrijfsbezetting te bereiken haar prijzen naar de gebruikswaarde van het gas voor verschillende doeleinden moeten differentieeren. . In de laatste jaren kan trouwens voor de gasfabrieken niet een onbetwist verbruiksgebied, zooals het lichtverbruik bij de electriciteitsbedrijven, worden aangewezen, waarop ook een vrij hooge prijs te handhaven zou zijn. Voor verlichting wordt het gas practisch niet meer gebruikt, het heeft dit veld moeten ruimen voor de electriciteit. Voor het koken van spijzen en het verwarmen van water heeft het gas een soms zwaren concurrentiestrijd te voeren tegen electriciteit, petroleum en andere verwarmingswijzen. De gasbedrijven moeten zich daarom bij hun prijsbepaling geheel en al richten naar de gebruikswaarden van het gas in zijn verschillende toepassingen en zij kunnen tevreden zijn, indien zij hiermede hun kosten volledig dekken. . . . Gasbedrijf en Indien in één gemeente een gasbedrijf en een electriciteitsbedrijf elecincltcifs- worden geëxploiteerd, dan dient bij de tariefsbepaling door het één hand. electriciteitsbedrijf rekening te worden gehouden met den invloed, welken deze op den afzet en dus op de rentabiliteit van de gasfabriek kan uitoefenen. Wanneer een lichte verbetering van de exploitatie van het electriciteitsbedrijf, door een laag kooktarief verkregen, gepaard gaat met een onrendabel maken van het gasbedrijf, is de verbetering te duur gekocht. De gemeente zal, als zij beide bedrijven beheert, er naar streven het noodige evenwicht tusschen beider tarieven te bewaren 1). 1) Zie Nimsch, Der gegenwartige Stand des Wettbewerbes zwischen ElektrizitSt und Gas, 1935. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Zijn de bedrijven in verschillende handen, dan geldt deze eisch naar mijn oordeel niet minder. Ik kom hierop in hoofdstuk XII terug. Tot dusverre bespraken wij de tariefsbepaling voornamelijk met Vergrooting het oog op de benutting van een bestaande bedrijfscapaciteit. ™padteit Bij industrieele bedrijven doet zich in het algemeen de tendens voor, dat vergrooting van de capaciteit tot verlaging van den kostprijs leidt. Hoe grooter de installatie, hoe voordeeliger zij produceert. Bovendien drukken op een grootere productie de niet evenredig toenemende algemeene kosten minder zwaar. Onbeperkt werkt deze tendens niet. Of een voordeelige, telkens verder gaande vergrooting van de installatie mogelijk is, hangt af van den stand der techniek. Voorts plegen ook, wanneer de omvang van het bedrijf een zekere grens overschrijdt, de algemeene kosten te stijgen, doordat het beheer ingewikkelder, minder overzichtelijk is geworden. Binnen de hierdoor bepaalde grenzen is echter de zgn. wet van de vermeerderende meeropbrengsten van kracht. Door vergrooting van hun capaciteit kunnen bedrijven dus Invloed op trachten hun rentabiliteit te verbeteren. De kostprijs per eenheid tarievenzal bij meerdere productie dalen. De afzet zal dan met de vergroote productiemogelijkheid in overeenstemming moeten worden gebracht. Dit kan op tweeërlei wijze worden bereikt. De tarieven kunnen over de geheele lijn worden verlaagd, waarvan, tenminste als de vraag elastisch is, een verruiming van alle deelen van den afzet kan worden verwacht. Ook kan de nieuwe productie-capaciteit tegen lagen prijs beschikbaar worden gesteld voor verbrui ksmogelijkheden, die tegen de hoogere prijzen niet konden worden verwezenlijkt. Het kostprijs- en het gebruikswaardebeginsel werken hier beide in de richting van tariefsverlaging. De capaciteit kan meestal niet zeer geleidelijk worden opgevoerd. Is eenmaal een vergrooting noodig, dan zal deze ruim moeten worden genomen. De uitbreiding van een groeiend productiebedrijf gaat als het ware schoksgewijze. De afzet nadert de bestaande capaciteit. Deze wordt flink vergroot, waardoor de capaciteit eenige jaren te ruim is. Geleidelijk stijgt de afzet weer, waarna het spel zich herhaalt. Iedere uitbreiding laat dus aanvankelijk een overcapaciteit ontstaan. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS die de kosten van de weinig gestegen productie verhoogtx). Na iedere uitbreiding van de installatie is het derhalve in het belang van het bedrijf de nieuwe capaciteit zoo spoedig mogelijk volledig te benutten. Dit bevordert het tot stand komen van tariefsverlagingen. Rem op Dat de kostprijs per eenheid wordt verlaagd door uitbreiding uitbuiting van caPaciteit en door betere benutting van de bestaande capaciteit, werkt derhalve als een rem op een mogelijk streven om door hooge prijzen een groote monopoliewinst te behalen. Indien de hooge prijzen het verbruik belemmeren, zal ook de kostprijs hoog en de winstmarge dus toch gering zijn. Worden de prijzen verlaagd, dan daalt ook de kostprijs en wordt de winstmarge hersteld. Bovendien zal een groote afzet met geringe winst per eenheid vaak meer kunnen opleveren dan een kleine afzet met relatief hooge winst. Tariefs- Het is daarom niet juist den invloed van een tariefsverlaging op verlaging. rentabiliteit of winstbedrag uitsluitend statisch, naar den bestaanden afzet, te bepalen. Daarbij moeten dynamische factoren, de uitwerking van de verlaging op den omvang van den afzet en de kostprijsverlaging, welke daarvan het gevolg kan zijn, mede in aanmerking worden genomen. Wel kan ook de uitwerking van een tariefsverlaging op den omvang van het verbruik worden overschat. Is de v*aag weinig elastisch — en dat is b.v. de vraag naar gas en electriciteit bij een niet-welvarende verbruikersgroep —, dan zal het verbruik ook ij een sterke verlaging niet veel stijgen 2). In de laatste jaren mocht een gasbedrijf zijn tariefsverlaging geslaagd achten, indien het daarmede de door de concurrentie van petroleum veroorzaakte daling van den afzet tot staan wist te brengen. 1) Zie omtrent dit verschijnsel o.a. Paardekooper. Eenige beschouwingen betreffende oriisvorming in de onderneming, De Economist 1924, blz. 335 en vlg. 2) Mij zijn zelfs gevallen bekend, waar een verlaging van den gaspnjs tot ver'agmg het gassebruik leidde. De discussie omtrent de tariefsverlaging had namelijk de aandach van de sobere verbruikers gevest.gd oP het per jaar nog vn, aanziende bedrag, dat z„ voor gas uitgaven, en dit bracht hen tot verdere bezuiniging op deze uitgavel HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Op den regel, dat uitbreiding van de capaciteit tot verlaging van Grondwaterden kostprijs voert, maken vele grondwaterleidingen een uitzondering 1). Zij zijn voor de uitbreiding afhankelijk van een natuurfactor, het water, dat slechts in een zekere hoeveelheid gemakkelijk beschikbaar is. Uitbreiding van de capaciteit der installatie is daardoor in het geheel niet of alleen met zeer hooge kosten mogelijk. Terwijl de directeuren van gas- en electriciteitsbedrijven trachten den afzet en de productie zooveel mogelijk te doen toenemen, zijn hun collega's van deze waterleidingbedrijven genoodzaakt te streven naar een beperking van het verbruik. Naast toezicht, teneinde waterverspilling te voorkomen, moet de inrichting van het tariefstelsel hiertoe dienen. Een overzicht van een aantal tariefsvormen moge de toepassing Tariefsvan de hier uiteengezette grondslagen doen zien 2). Voor het huishoudelijk Verbruik van electrischen stroom is een Electriciteitseenheidstarief, dat — om dekking voor een belangrijk deel der vaste tar,even' kosten te geven — hoog moet zijn, niet meer populair. Zulk een tarief stimuleert niet het verbruik voor andere huishoudelijke doeleinden dan de noodzakelijke lichtvoorziening. Het eenheidstarief is dan ook vrijwel verlaten en vervangen door den een of anderen vorm van vastrechttarief. De verbruiker moet hierbij een vast bedrag per maand betalen, terwijl de prijs per kWh daarna laag wordt gesteld. Het vast recht dekt de kosten per aansluiting en het aandeel van den verbruiker in de constante kosten van het bedrijf, terwijl het kWh-bedrag een vergoeding voor de variabele kosten vormt. Een nauwkeurige verdeeling van de constante kosten over de verschillende afnemers is practisch niet doenlijk. De kleine gebruiker wordt, naar het kostprijsbeginsel bezien, meestal te laag belast. Het vastrechtbedrag wordt bepaald naar den een of anderen maatstaf, die een aanduiding voor den omvang van het te verwachten *) Voor oppervlakte-waterleidingen geldt dit in het algemeen niet. 2) Zie hierbij een overzicht van de prijzen van gas en electriciteit in: Prijzen en kosten van levensonderhoud, samengesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek, Februari 1937, blz. 218—233 en voorts Leppink, t.a. p. blz. 151 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS verbruik schijnt op te leveren, zooals de woningoppervlakte of het stroomverleden. De lage prijs per kWh bevordert een verbruik voor huishoudelijke doeleinden, dat althans voor een deel buiten de spitsuren valt en den bedrijfsduur dus verbetert. Voor bepaalde, nog laag gewaardeerde, doeleinden zooals electrisch koken en nachtverwarming van water, worden veelal speciale lagere stroomprijzen vastgesteld. Ook wordt de kWh prijs wel bij stijging van het verbruik boven een zeker quantum verlaagd. De meterhuur, indien nog geheven (soms is zij reeds met het vastrechttarief vereenigd), moet niet alleen de kosten van den meter dekken, maar ook geheel of ten deele de overige kosten per aansluiting. Voor het stroomverbruik voor winkelverlichting en het kleine krachtverbruik (voor kleine motoren van ambachtslieden enz.) gelden veelal speciale, gunstiger tarieven. Daarbij wordt soms een onderscheid gemaakt tusschen de stroomafname in spertijd (den tijd van de spitsbelasting) en buiten spertijd (dubbel tarief). De levering van stroom aan de industrie geschiedt volgens bijzondere overeenkomsten. Een vast bedrag voor het vereischte machinevermogen (per kW berekend) moet worden vergoed of wel een bepaalde stroomafname tegen een prijs, waarin een aandeel in de vaste kosten is opgenomen, moet worden gegarandeerd. De prijs per kWh of die voor de eenheden boven de gegarandeerde stroomafname is laag. De stroomafname in spertijd wordt uitgesloten of tegen hoogere prijzen in rekening gebracht. Indien een contract voor langen tijd wordt aangegaan, bevat het veelal clausules van soortgelijken aard als op blz. 217 219 voorde levering aan buitengemeenten zijn vermeld. Deze korte opsomming kan slechts een globalen indruk geven van de veelvuldigheid en de differentiatie der door de electriciteitsbedrijven gebezigde tarieven. Gastarieven. Bij de gasbedrijven worden eenheidstarieven meer toegepast dan bij de electriciteitsbedrijven. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Daarnaast zijn ook vastrechttarieven met onbekend. Meestal zijn zij dan facultatief; de verbruiker heeft de keuze tusschen een eenheidstarief en een of meer vastrechttarieven (met verschillenden prijs per m3 gas). De gasbedrijven verkeeren immers niet in zulk een sterke positie als de electriciteitsbedrijven. Het gas is voor vele verbruikers gemakkelijker volledig te missen dan de electriciteit. Het vaste bedrag zal vooral de kleine verbruikers kunnen afschrikken. In plaats van een vastrechttarief zijn daarom ook wel staffeltarieven in gebruik. Bij een hooger verbruik daalt de eenheidsprijs. De meterhuur hebben sommige bedrijven in de laatste jaren ook afgeschaft. De mun/^as-verbrui kers betaalden reeds van ouds geen meterhuur, maar voor hen was de gasprijs een halven of een heelen cent hooger. Het Haagsche gasbedrijf heeft voor zijn nieuw facultatief vastrechttarief een andere eenheid gekozen dan de m3, n.1. de megacal (1000 calorieën), voornamelijk om een vergelijking door het publiek met den kWh prijs (een ongelijksoortige en onvergelijkbare grootheid zoowel voor een m3 als voor een megacal gas) gunstiger te doen uitvallen. De verbruikte m3 worden hierbij omgerekend in megacals (1 m3gas = i 4,1 megacal) naar het gemiddelde caloriegehalte van het geproduceerde gas. Voor industrieel verbruik gelden veelal speciale tarieven met lage eenheidsprijzen. De meest gebruikelijke watertarieven zijn abonnementstarieven, Waterwaarvoor een bepaalde hoeveelheid water ter beschikking van den tarievenafnemer wordt gesteld, terwijl boven deze hoeveelheid naar eenheidsprijs moet worden betaald. Abonnementshoeveelheid en -bedrag worden bepaald naar een maatstaf, zooals grootte of huurwaarde van de woning ]). Aldus ingerichte tarieven voldoen in beginsel aan de volgende drie eischen: 1) Zie omtrent de waterleidingtarieven een artikel van B. G. Stempels in Gemeentebestuur 1934, blz. 459 en vlg., voorts Günther t.a. p. blz. 236 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS 1. het bedrijf verkrijgt door de abonnementen een voldoende dekking van zijn kosten, 2. de afnemer is binnen de grenzen van de abonnementshoeveelheid vrij in zijn verbruik en zal dit daarom niet ten koste van de hygiëne te sterk beperken, 3. de betaling wegens oververbruik gaat waterverspilling tegen. Of de door het abonnement toegestane waterhoeveelheden voldoende zijn, is wel betwist. Ter bevordering van de „waterbeschaving" worde zooveel mogelijk naar verruiming van deze hoeveelheden gestreefd 1). Wordt het oververbruik berekend, dan is de plaatsing van meters noodig. Waterleidingen, voor welke de kosten van de waterwinning en -behandeling weinig door meer gebruik worden beïnvloed, zooals bedrijven, wier installatiecapaciteit meerdere benutting toelaat, kunnen soms beter afzien van het bij alle afnemers plaatsen van meters 2). Het abonnementstarief moet dan echter worden aangevuld met toeslagen voor baden, douches, auto s enz. en het bedrijf behoudt zich meestal de bevoegdheid voor om, indien waterverspilling wordt vermoed, controle-meters te plaatsen en meerverbruik in rekening te brengen. Industrieel Verbruik wordt veelal tegen gereduceerde tarieven, per m3 water berekend. Tram- en Met eenige opmerkingen over de tarieven van stedelijke tram- tarieven" en autobus-bedrijven wil ik dit overzicht besluiten. Deze bedrijven vervoeren uitsluitend of vrijwel uitsluitend personen en geen goederen. Zij vertoonen dientengevolge in hun tarieven niet een dergelijke differentiatie als bij ondernemingen tot vervoer van goederen gebruikelijk is. . Een snelle en eenvoudige afrekening met de passagiers is 1) Zie hierbij inleidingen van Dr. Bloemendal, Ir. van Nievelt en van mij over waterleidingtarieven, voor de sectie Gezondheidstechniek van het Kon. Instituut van Ingenieurs (De Ingenieur 1939, no. 12). . . . . , , , 1Q1o 2) R. P. van Royen wijst in zijn artikel in Drinkwatervoorziening in Nederland mi— 1938 blz. 148—150, op de kosten van de meters (volgens hem 13 tot JU /„ van de Dedrijfskosten), welke vaak — met achterwege laten van de meters — beter zouden kunnen worden aangewend voor verruiming van de winnings- en zuiveringsinstallatie. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS wenschelijk. In het stedelijk verkeer staat daarom het eenheidstarief, een vast bedrag per rit, ongeacht de lengte daarvan, op den voorgrond. De concurrentie van auto en fiets dwong ook hier tot eenige differentiatie. Kort-trajectprijzen werden ingevoerd, hetzij algemeen voor korte afstanden (Amsterdam), hetzij voor bepaalde lijngedeelten, waarop de wagenbezetting slecht was (Den Haag). Kinderen worden tegen lagere prijzen vervoerd. Aansluitende en retourritten worden lager berekend. De trouwe verbruiker betaalt een lageren prijs dan wie een enkele maal een rit maakt (tienritten-kaarten, dagkaarten enz.). Abonnementen (maand-, jaar-, lijn- en netabonnementen) waren ook vroeger bekend. Ook hierin bestaat eenige differentiatie (scholieren- en werkhedenabonnementen, die gedurende bepaalde uren geldig zijn). De Haagsche Tramwegmaatschappij heeft zelfs vastrecht- kaarten ingevoerd. De houder daarvan betaalt maandelijks een vast bedrag en per rit de helft van den gewonen prijs. Bij deze bedrijven is het een zoeken en tasten naar tarieven overeenkomstig de gebruikswaarde van het vervoer voor verschillende groepen passagiers. Het is dikwijls moeilijk voor deze groepen gemakkelijk hanteerbare kenmerken en onderscheidingen te vinden. Daarom worden wel algemeene tariefsverlagingen bepleit. Deze trekken nieuw vervoer aan, maar geven — van bedrijfsstandpunt bezien onnoodig — een deel prijs van de inkomsten, uit het reeds bestaande vervoer verkregen, en om deze vermindering goed te maken, laat staan te overtreffen moet het vervoer sterker toenemen dan meestal kan worden verwacht. Een algemeene verlaging kan noodzakelijk zijn; in veel gevallen is zij echter niet het juiste middel om de voor een rendabele exploitatie vereischte meerdere inkomsten te verkrijgen. § 5. Gezinstarieven Bij de behandeling van de tariefsgrondslagen en -vormen bleek een enkele maal, dat met een sociaal element als de mindere draagkracht van den afnemer, zich openbarende in zijn gering verbruik, HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS de grootte of de huurwaarde van zijn woning enz., bij de tariefsbepaling rekening werd gehouden. In het algemeen was dit als een toepassing van het gebruikswaardebeginsel te verklaren. Sinds een aantal jaren wordt het acht slaan op sociale factoren bij de tariefsvaststelling in en buiten gemeenteraden in meerdere mate verdedigd en daarbij wordt vooral gedacht aan zgn. gezinstarieven. Deze verdienen een afzonderlijke bespreking *). Toepassingen. Wat zijn gezinstarieven in de practijk? In de laatste jaren hebben verschillende gemeenten, voornamelijk m het Zuiden des lands, deze voor haar gas-, electriciteits- of waterbedrijven ingevoerd. Die tarieven bestaan in het algemeen uit bepaalde reducties, welke op den prijs der leveringen aan groote gezinnen worden verleend. Een gezin wordt groot geacht, wanneer het ten minste 4 of 5 minderjarige kinderen telt. Soms wordt als tweede vereischte gesteld, dat het gezinsinkomen een bepaalde som niet overschrijdt. De gemeente Eindhoven, die aan groote gezinnen gas en electn-, citeit met een prijsreductie levert, heeft een andere regeling voor de waterlevering: De volgens het algemeen tarief voor waterverbruik toegestane hoeveelheden water worden met 1 m3 per maand verhoogd, indien van het gezin ten minste 5 kinderen in de desbetreffende woning wonen; indien dit aantal kinderen ten minste 8 bedraagt, wordt de toegestane hoeveelheid met 2 m3 per maand verhoogd. Groote- Aan de invoering van gezinstarieven kunnen verschillende ge- ge|vT" dachten ten grondslag liggen. Hier te lande zijn de gezinstarieven voornamelijk te beschouwen als een onderdeel van een politiek ten behoeve van de groote gezinnen, welke hier speciaal van Katholieke zijde bepleit wordt In Frankrijk, waar in de verhooging van het lage geboortecijfer een nationaal belang wordt gezien, wordt deze politiek algemeen krachtig bevorderd en tot de reducties, welke aan de „pères de nombreuses families" worden verleend, behooren in vele 1) Zie de inleidingen van Mr. M. H. de Boer en Prof Mr. C P M. Romme en de gedachtenwisseling op het congres der Vereeniging van Neder andsche gemeenten va 1936 in CemeenteLtuur 1936. blz. 243-293 en voorts een art,kei van Mn G- J, A. Komg, Groote gezinnen en de tarieven voor gas. water en electnciteit, in t. U. IWö. blz. 3Z. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS steden die op de tarieven voor water, gas en electriciteit*). Bij deze politiek is het, althans in beginsel, niet juist, dat de reducties aan een inkomensgrens zijn gebonden. Zij zijn te beschouwen als een tegemoetkoming aan de groote gezinnen in de lasten van levensonderhoud, welke deze mede ten bate van de maatschappij hebben te dragen. De reducties op de bedrijfstarieven zullen allicht voor ieder gezin slechts een vrij gering bedrag uitmaken. Zij passen echter in het geheele kader van deze politiek, welke op ieder gebied, waar het groote gezin publieke lichamen tegenover zich vindt, streeft naar het verkrijgen van een tegemoetkoming. Naar mijn meening vloeit hieruit voort, dat principieel het verleenen van deze reducties niet kan worden geacht een bedrijfsdoeleinde te zijn. Zij zijn toepassingen van een algemeene politiek der gemeente en als zoodanig is het juister, dat haar financieele gevolgen ten laste van het algemeene gemeentelijke budget worden genomen. Een enkele gemeente trekt deze consequentie en brengt de kosten van de reducties ten laste van haar algemeenen dienst. Soms zijn de reducties verdedigd als correcties op de bedrijfs- Correctie op winsten, welke van de verbruikers worden geheven. Die winsten '3e<*n''swlnstworden dan gezien als indirecte belastingen. Met de draagkracht zou hierbij aanvankelijk geen rekening zijn gehouden. De reducties dienen nu om althans voor de groote gezinnen, welke juist voor noodzakelijk levensonderhoud een naar verhouding hoog bedrag noodig hebben, alsnog den draagkrachtsfactor tot zijn recht te doen komen. Wordt de gelijkstelling van bedrijfswinsten en indirecte belastingen niet erkend, dan zal dit draagkrachtargument ook als niet ter zake moeten worden afgewezen. Indien men echter niet den nadruk legt op de verschilpunten, maar vooral het gelijke in bedrijfswinsten en indirecte belastingen ziet, behoeft men daarom het argument nog niet tot het zijne te maken. Het negeeren van de draagkracht kan worden beschouwd als een eigenschap van de indirecte belastingen, welke deze, om een *) Zie een artikel van J. W. F. van Meegeren in Het Gezin van 15 October 1936. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Bereiking van het primaire bedrijfsdoel. goede aanvulling op het stelsel der directe belasting te vormen, noodzakelijk moeten bezitten 1). Wordt de gedachte van differentiatie van de tarieven naar de draagkracht aanvaard, dan zal niet kunnen worden volstaan met een reductie voor groote gezinnen, wier inkomen dan uiteraard beneden een zekere grens moet liggen. Minvermogenden zonder groot gezin, zooals ouden van dagen, zullen terecht eveneens op een reductie aandringen. Zoo vreesden B. en W. van Amsterdam, dat de vaststelling van gezinstarieven „aanleiding zou geven tot aandrang om ook andere omstandigheden, als ziekte, gebrekkigheid, werkloosheid enz. op de prijsbepaling van invloed te doen zijn; een aandrang waaraan, indien eenmaal een stap op dien weg is gezet, moeilijk weerstand zal zijn te bieden ). Van meer beteekenis acht ik nog, dat over het geheel genomen op de levering aan minder draagkrachtigen bij een strikte kostprijsberekening niets of weinig wordt verdiend, zoo het bedrijf al niet op de levering aan hen toelegt. De bedrijfskosten, welke per aansluiting moeten worden berekend, zooals die van administratie, meteropneming en inning, drukken immers even zwaar op de aansluitingen van minder draagkrachtigen met weinig verbruik als op die aansluitingen, waarover veel wordt geleverd. Indien voorts een evenredig deel van de constante kosten in aanmerking zou worden genomen, zou vaak blijken, dat de kleine afnemers hun kosten niet ten volle goedmaken 3). Het eenige motief, dat naar mijn meening uit bedrijfsoogpunt voor gezinstarieven althans in beginsel kan worden aangevoerd, is, dat hierdoor de bereiking van het primaire bedrijfsdoel wordt bevorderd. Dat primaire bedrijfsdoel is de goede voorziening in de behoeften van de burgers aan het bedrijfsproduct. Indien de normale tarieven de groote gezinnen in hun verbruik 1) Zie omtrent het gezinselement bij de belastingen het prae-advies van B. en W. van Nieuwer-Amstel, W. G. B. 1934, blz. 103. 2) Gemeenteblad afd. 1 1933, blz. 1911. i 3) Zie de gegevens, welke de Utrechtsche wethouder, de heer H. Botterweg, mededeelt omtrent leveringen van de Utrechtsche gasfabriek aan kleine verbruikers, in zijn artikel over „Gezinstarieven voor gas en electnciteit , in De Magistratuur 1936, no. 139 HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS belemmeren, is het met het bedrijfsdoel in overeenstemming deze belemmering door speciale tarieven op te heffen '). Uit dit gezichtspunt bezien is het dus niet juist, indien een gezinstarief practisch uitsluitend een geldelijke tegemoetkoming beduidt en niet leidt tot een behoorlijke afname van het bedrijfsproduct. Deze verkeerde uitwerking heeft m. i. de bij verschillende bedrijven voorkomende bepaling, dat de reductie achteraf in één som per jaar wordt verleend. Beter is het terstond de afname tegen den lageren prijs te berekenen. Een gezonde toepassing van dit beginsel acht ik ook de hierboven vermelde regeling der gemeente Eindhoven voor de waterlevering. Het te betalen abonnementsbedrag blijft gelijk, maar het groote gezin kan daarvoor over meer water beschikken. Of het echter noodig is speciale tarieven voor groote gezinnen te maken? Zooals ik in de vorige paragraaf heb uiteengezet, leiden èn een juister inzicht in de kostprijsfactoren èn de wensch het debiet op te voeren de goed beheerde gemeentebedrijven tot tarieven, welke voor het verbruik boven bepaalde minima lage, soms zeer lage bedragen vorderen. Daarvan zal het groote gezin, welks behoefte aan het bedrijfsproduct grooter is dan die van het kleine gezin, meestal kunnen profiteeren. Langs dezen weg zal veelal het primaire bedrijfsdoel op eenvoudiger wijze kunnen worden nagestreefd dan langs den weg der gezinstarieven, wier invoering en toepassing licht mede door de andere, hierboven genoemde motieven zullen worden beheerscht. De bedrijfspolitiek blijft aldus vrij van elementen, die aan haar wezen vreemd zijn. De administratie wordt hierbij ook niet nog ingewikkelder gemaakt dan zij voor de toepassing van de gedifferentieerde tarieven toch reeds moet zijn. Sommige gemeenten, vooral de zeer groote, hebben dit practisch bezwaar tegen de invoering van gezinstarieven hoog aangeslagen 2). Dat het niet onoverkomelijk is, bewijzen de toepassingen in andere gemeenten. ') Dit standpunt komt overeen met dat, verdedigd door Prof. Romme. a) Zie o. a. het Amsteidamsche prae-advies. HOOFDSTUK XI HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF § 1. Doeleinden van het Grondbedrijf In menig opzicht onderscheidt zich het gemeentelijk grondbedrijf van die bedrijven, waarvan ik in de vorige hoofdstukken eenige vraagstukken behandelde. Dit bedrijf heeft zulk een eigen karakter en zijn beteekenis is zoo groot, dat het een afzonderlijke bespreking vereischt1). Onder een grondbedrijf versta ik de stelselmatige exploitatie van een gemeentelijk grondbezit teneinde te voorzien in de behoefte aan terreinen voor den bouw van woningen of voor de vestiging van industrieën. Ik beperk den term „grondbedrijf dus niet tot de bijzondere financieele regeling, welke voor de exploitatie met toepassing van artikel 252 der Gemeentewet kan worden getroffen 2). Primair is de economische werkzaamheid zelve; deze maakt voor mij het grondbedrijf uit. De financieele regeling houdt daarmede verband en slechts in samenhang met de exploitatie kan zij worden verklaard. Doeleinden. Welke doeleinden beoogt een gemeente met het hebben van een grondbedrijf? Buiten beschouwing laat ik het geval, dat een gemeente van oudsher gronden in bezit heeft gehad en deze thans verkoopt of in erfpacht geeft uitsluitend om met haar bezit een zoo groot mogelijk geldelijk voordeel te behalen. Wellicht is dit het doel van een of enkele der meer dan honderd gemeentelijke grondbedrijven hier te lande 3). De vele andere, die ook oud gemeentelijk bezit 1) Zie inzake het grondbedrijf in het algemeen de inleidingen van Mr. P. Droogleever Fortuvn en N. L. Reuvecamp voor de Vereemging van Gemeente-Accountants, IVZ/, en voorts verschillende hoofdstukken van Dr. G. Th. J. Delfgaauw, De grondpolitiek van de gemeente Amsterdam, 1934. , , ■>. , 2) Aldus Leppink, t.a. p. blz. 160, die het grondbedrijf onderscheidt van de „gemeente- '!'k) Zie omtrent gemeentelijke grondbedrijven in andere landen het algemeene rapport (van Mr P. Droogleever Fortuyn) en de landelijke rapporten inzake „la politique tonciere des communes et son influence sur le problème de 1'habitation , uitgebracht aan het II Ie Congrès international des Villes (1925). HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF beheeren, hebben hierbij een ruimer doeleinde en zeker geldt dit voor de meeste bedrijven, die mede of alleen in latere jaren verkregen gronden exploiteeren. Het hoofddoel van het grondbedrijf is het bevorderen van een behoorlijke uitbreiding van de stad of van de dorpsbebouwing1). Daarnaast kan een doel zijn het verkrijgen van de baten eener door de stadsuitbreiding ontstane waardevermeerdering. Het is bij uitstek een taak der gemeentelijke overheid leiding Behoorlijke te geven aan de uitbreiding van het bebouwde gebied. De algemeene uitbreiding belangen van de gemeente en haar inwoners zijn bij een goede stadsuitbreiding nauw betrokken. Van de particuliere grondeigenaren is niet te verwachten, dat zij, geheel vrij gelaten, bij het in exploitatie brengen van hun eigendommen deze belangen voldoende zullen behartigen. Voor de algemeene belangen dient de gemeentelijke Overheid te waken. In de uitoefening van deze taak kan de gemeente zich bepalen tot het stellen van regels omtrent de indeeling en de wijze van bebouwing van de voor stadsuitbreiding in aanmerking komende terreinen. Voorts zal zij haar medewerking moeten verleenen door de straten en wegen aan te leggen, deze te voorzien van rioleering en verlichting of wel door toestemming te verleenen tot de uitvoering van deze werken door de grondeigenaren en door de straten na voltooiing in eigendom, beheer en onderhoud te willen overnemen. Voor deze medewerking zal de gemeente trachten van den particulieren grondexploitant een zoo volledig mogelijke vergoeding van haar kosten te verkrijgen. Beperkt de gemeente zich hiertoe, dan is zij ten aanzien van de stadsuitbreiding passief. Zij wacht af, of de particuliere grondeigenaren hun terreinen in exploitatie willen brengen en voor dat geval stelt zij haar eischen en zegt zij haar medewerking toe. Actief bevordert de gemeente de stadsuitbreiding, indien zij zelf den eigendom van terreinen verwerft, deze voor bebouwing geschikt ') Verder gebruik ik hiervoor den term „stadsuitbreiding", waaronder dus de uitbreiding van landelijke bebouwingen is begrepen. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Redenen tot actieve grondpolitiek maakt en den bouwgrond voor particulieren beschikbaar stelt. Deze activiteit is voor vele gemeenten noodig gebleken. Ziehier eenige redenen, welke B. en W. van Amsterdam ter verklaring van deze noodzakelijkheid aanvoerden ). 1. Door de hoogere eischen, welke gesteld worden ten opzichte van de breedte der straten, de afmetingen der pleinen en de voorziening met parken en plantsoenen, worden de winstkansen der particuliere exploitanten geringer. ^ | . , , 2. De forsche aanleg van tegenwoordig vereischt practisch de exploitatie van groote complexen tegelijk. Hiervoor zijn groote kapitalen noodig, waarover particuliere grondexploitanten niet zoo gemakkelijk kunnen beschikken. . ij 3. Het uitbreidings- of stratenplan kan geen rekening houden met toevallige eigendomsgrenzen. Een complex, dat voor de exploitatie een goed geheel vormt, is veelal eigendom van een aanta personen, die doorgaans niet allen bereid of in staat zijn zelf de exploitatie te ondernemen. 4. Particuliere exploitatie van bouwterrein zou geheel athankelijk zijn van economische omstandigheden en daardoor telkens geschieden voor oppervlakten van sterk wisselende afmetingen, terwij een regelmatige aanvulling van den voorraad bouwterrein vereischt 18 5. Een uitbreidingsplan is niet vatbaar voor uitvoering door particulieren, die ieder voor zich slechts een gedeelte van den grond in eigendom hebben, o. m. doordat elk uitbreidingsplan den aanleg van parken of groote plantsoenen zal bevatten, waarvan aanleg door de eigenaars van den daarvoor bestemden grond achterwege zou De gemeente heeft zelf steeds een belangrijke hoeveelheid bouwterrein noodig voor eigen behoeften als b.v. voor scholen, gemeentelijke diensten, gemeentelijken woningbouw en den bouw door woningbouwvereenigingen. M Prae-advies van 25 November 1932, no. 865. Uitgifte in erfpacht °f verk«>p van geienteterreinen. Gemeenteblad M I bk. 2127 » m het bijzonder de blz. 2136 en vlg. Opgenomen in W. G. B. 1933, blz. 260, 271. 279. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Deze redenen zullen niet alle in dezelfde mate voor andere, vooral kleinere gemeenten gelden. Ook daar zal echter in vele gevallen blijken, dat niet op het particulier initiatief kan en mag worden gerekend voor het tijdig en op de juiste wijze gereed maken en in exploitatie brengen van bouwterreinen. De gemeente zal dan zelf deze taak ter hand moeten nemen en zich daartoe het bezit van de gronden, die voor stadsuitbreiding ook in een niet al te nabije toekomst waarschijnlijk benoodigd zullen zijn, moeten verschaffen. Met het oog op een behoorlijke stadsuitbreiding is de wenschelijkheid van gemeentelijke grondexploitatie nog betoogd om eenige andere redenen. In het gebruik van de voor stadsuitbreiding dienende gronden Privaatkunnen de particuliere ondernemers niet geheel vrij worden gelaten. rec'1|.e'1i'ce Bepalingen omtrent de bestemming en de bebouwing van de gronden de bebouwing, mogen niet ontbreken. Dergelijke bepalingen kunnen langs de wegen, welke de Woningwet daartoe opent, t. w. de bouwverordening, het uitbreidingsplan en de daarbij behoorende bebouwingsvoorschriften, worden vastgesteld. Tot voor eenige jaren heerschte de opvatting, dat zoodanige voorschriften in vele gevallen gemakkelijker en soepeler langs den weg van privaatrechtelijke overeenkomsten konden worden tot stand gebracht. Vaak strekten de contractueele regelingen tot aanvulling en uitvoering van de algemeen geldende publiekrechtelijke voorschriften en zij kwamen aldus ten goede aan een behoorlijke en harmonische stadsuitbreiding J). Den privaatrechtelijken weg konden de gemeenten slechts betreden, indien zij van de te bebouwen gronden eigenares waren. Zij hadden dan de mogelijkheid bij den verkoop of de uitgifte m erfpacht de noodig geachte bepalingen als verplichtingen in de overeenkomsten op te nemen. Sinds 1931 heeft de Regeering echter het standpunt ingenomen, Bezwaar dat de gemeente niet de keuze tusschen publiekrechtelijke en pri- ont'eJnndtoenemende bevolking het oog gericht houdt op de uitbreidings- pollt,e''' mogelijkheden der gemeente en die door bereidheid tot straataanleg, doortrekking van verkeersmiddelen enz. vergroot, zal de differentieele waarde van het uitbreidingsgebied verminderen. Wanneer de gemeente zelf veel gronden in handen heeft, zal zij deze politiek gemakkelijker kunnen voeren1). Of de gemeenten, die grondbedrijven exploiteeren, dit steeds hebben gedaan, is een tweede vraag. Dat de gemeente in den prijs van haar gronden zooveel mogelijk de kosten van stadsuitbreiding vergoed krijgt, acht ik juist. Door de techniek van de kostprijsberekening wordt het hiervoor in den prijs opgenomen deel niet als winst beschouwd. Zou men dit wel als winst willen aanmerken, dan oordeel ik het — analoog aan mijn opvatting nopens de winst van andere gemeentebedrijven — billijk, dat de gemeente, die de lasten van de stadsuitbreiding te dragen heeft, daarvan ook de lusten geniet. Practisch zullen niet alle lasten van de stadsuitbreiding in den kostprijs der gronden worden opgenomen. Natuurlijk zal het aan de stad toegevoegde gedeelte naast lasten ook baten voor de gemeentehuishouding in den vorm van belastingen en inkomsten voor de bedrijven opleveren. Al deze factoren zou men in aanmerking moeten nemen, alvorens te kunnen concludeeren, of de gemeente met haar grondexploitatie werkelijke winsten heeft behaald. In het algemeen moet m. i. de gemeente ook niet streven naar hoogere prijzen dan die noodig zijn om haar ruim opgevatte kosten te dekken. Wel zal zij hierbij voorzichtig moeten zijn. Geeft zij den grond beneden de marktwaarde af, dan zal de eerste kooper of erfpachter waarschijnlijk het perceel tegen de marktwaarde vervreemden en aldus het voordeelig verschil incasseeren. Daarmede dient de gemeente geen algemeen belang; dan had zij beter de mogelijke winst in haar kas kunnen laten vloeien. De exploitatie van de gemeente moet dus niet gericht zijn op verkoop of uitgifte van gronden beneden de marktwaarde. Voor- ') Zie hierbij v. Mangoldt in Handwörterbuch des Wohnungswesens, 1930, blz. 175 en 176. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF zoover haar kosten een lageren prijs toelaten, zal de gemeente de wenschelijkheid hiervan met het oog op een behoorlijke stadsuitbreiding moeten overwegen. Acht de gemeente den lageren prijs nuttig, dan zal zij dezen slechts effectief kunnen maken door het aanbod van uitbreidingsgrond zoodanig te vergrooten, dat de marktwaarde daalt. _ . . Lagere gjj uitgifte van gronden aan woningbouwverenigingen enz., 3ewoning- waarbij vervreemding van den grond tegen de marktwaarde niet bouwver- js (-e vreezen, kan de gemeente rechtstreeks met het oog op et eenigingen. hiennede gediende sociale belang - den grondprijs lager stellen. Ligt deze prijs beneden de kosten, zoo zal de gemeente trachten het prijsverschil door een hoogeren prijs voor anderen grond te compenseeren. Indien dit laatste zonder schade voor een behoorlijke stadsuitbreiding mogelijk is, acht ik deze prijsdifferentiatie niet verwerpelijk. Financieel bezien behoort tot de lasten van een stadsuitbreiding, dat hierdoor ook terreinen voor minder draagkrachtigen beschikbaar komen. Het is een voordeel van ruime gemeentelijke grondexploitatie, indien daardoor de totale lasten van de uitbreiding naar het gebruikswaardebeginsel*) kunnen worden omgeslagen ). Waarde- Als tweede doel naast dat van de bevordering eener behoorlijke vermeerdering staclsu;tbreiding noemde ik het verkrijgen van de baten eener door de" gemeente, de stadsuitbreiding ontstane waardevermeerdering. Deze is te onderscheiden in de waardevermeerdering van voor de uitbreiding te gebruiken grond, waarvan ik het verband met de prijspolitiek reeds besprak, en de waardevermeerdering van bebouwden grond door verdere stadsuitbreiding. Verdere Naarmate de stad verder wordt uitgebreid, komen de aanvankelijk ««arde- aan den rand gelegen gebouwen relatief dichter bij het centrum te 8t'igmg' liggen. Zij hebben ten opzichte van de randgebouwen een afstandsvoordeel, dat zich in een huurprijsverschil en dus in een grondwaardeverschil kan weerspiegelen. Aangenomen is hier, dat de kortere afstand tot het centrum een voordeel is, dat tot waardestijging leidt. Het is ook mogelijk, dat bij verdere stadsuitbreiding meer L) Zie hoofdstuk X § 4. ,. 2) In anderen zin K. B. van 28 October 1927, W.G.B. 1927, blz. 413. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF dan een centrum ontstaat en dat op deze wijze bepaalde, reeds bebouwde gronden in waarde toenemen. Indien deze waardestijging zich verwezenlijkt, is zij niet het gevolg van handelingen van den grondgebruiker, maar wordt zij veroorzaakt door factoren van de stadsontwikkeling. Het is begrijpelijk, dat de gedachte opkomt, dat deze waardestijging aan de gemeenschap, i. c. de gemeente, en niet aan een individueelen bezitter ten goede moet komen. De situatie lijkt op die van de gemeentelijke baatbelasting (artikel 281 der Gemeentewet). De gemeente kan zich van deze verdere waardestijging slechts verzekeren, indien zij den grond in erfpacht uitgeeft voor bepaalden tijd of voor onbepaalden tijd met periodieke herziening van den canon. De mogelijkheid van waardestijging worde evenwel niet overschat. De afstandsvoordeelen zijn door verbetering van de verkeersmiddelen van minder beteekenis dan vroeger. Het wordt veelal aantrekkelijker geacht in een buitenwijk dan in een druk centrum te wonen. Als het gemeentelijk grondbezit slechts voor buiten het centrum gelegen woonwijken werd uitgegeven, is daarbij in het algemeen geen of geen belangrijke waardestijging te verwachten. Ten slotte — en dit is voor de geheele grondpolitiek van belang — Grens van de is niet te verwachten, dat de steden voortdurend zullen blijven uitbreiden. Naar de thans bekende gegevens is het waarschijnlijk, dat de bevolkingstaenemin.g-.van Nederland geleidelijk zal worden vertraagd en dat tenslotte een — althans voor eenige generaties — stabiel peil zal worden bereikt. Ook voor iedere stad afzonderlijk mag de uitbreiding niet worden gezien als een blijvend verschijnsel. Daarbij laat ik buiten beschouwing de kwestie van de toevallige gemeentegrenzen en neem aan, dat deze zoo noodig door annexatie van randgemeenten kunnen worden verruimd. Voor Amsterdam en 's-Gravenhage is een schatting gemaakt van den verderen groei der bevolking, die een waarschijnlijk eindpunt daarvoor aanwees x). *) Dienst der publieke werken van Amsterdam, Studie betreffende den toekomstigen bevolkingsaanwas van Amsterdam, 1932, en Ir. P. Bakker Schut, De bevolkingsbeweging, in Nederland en in het bijzonder te 's-Gravenhage, 1933. Zie ook Ir. L. H. J. Angenot, De toekomstige loop der bevolking in Nederland en in het havengebied van Rotterdam, 1934, en Mededeeling no. 3, Maart 1937, van het Centraal Bureau voor de Statistiek, Het probleem van de toekomstige bevolkingsgrootte van Nederland. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Al is aan schattingen als deze geen absolute waarde toe te kennen, zoo is het nuttig zich rekenschap te geven van de factoren, welke op den groei der stad invloed kunnen uitoefenen. Zij kunnen aanwijzingen geven nopens de mogelijkheid en de mate van waardestijging door verdere uitbreiding. Voor het plan van deze uitbreiding zelve en de daartoe te voeren grondpolitiek is een voorstelling omtrent de op den duur verwachte bevolkingsgrootte eigenlijk onontbeerlijk. §2. Wijze van uitgifte van de gronden Behoudens de gevallen, dat de gemeente de gronden zelf benut voor de stichting van voor openbaren dienst bestemde gebouwen of voor den bouw van gemeentelijke volkswoningen, zal zij haar terreinen voor particulieren ter bebouwing beschikbaar stellen. Zij kan hierbij volledig afstand doen van den grond door verkoop dan wel zich den eigendom voorbehouden, door den grond in erfpacht te geven of te verhuren. Verhuring. De verhuring van gronden voor langen termijn komt slechts in een enkel geval voor. De gemeente Rotterdam verhuurt haar haventerreinen aan particuliere havenondernemingen. De verhuringsvoorwaarden zijn uitvoerig en hebben tot strekking de positie van elk der partijen billijk te regelen. Deze rechtsvorm leent zich echter in het algemeen niet voor uitgifte van gronden, die bebouwd worden. Het recht van den huurder is persoonlijk, niet zakelijk en het kan daarom niet tot onderpand van een crediet dienen. Verkoop. Verkoop van den grond geeft den gebruiker de ruimste beschik¬ kingsmacht, den eigendom. Wel pleegt de gemeente bij de verkoopsovereenkomst verschillende bepalingen te stellen, welke den eigenaar in zijn beschikkingsmacht beperken. Hier noem ik slechts de bepaling, dat binnen een termijn van b.v. zes maanden of een jaar met de bebouwing een aanvang moet zijn gemaakt en dat deze daarna binnen een verderen termijn moet zijn voltooid. Deze bepaling heeft ten doel speculatieven handel in de gronden te voorkomen. Erfpacht. De gemeentelijke uitgifte van grond in erfpacht deed een ver- HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF ouderd rechtsinstituut herleven 1). Verschillende gemeenten hebben dit stelsel gekozen. Sommige passen het uitsluitend toe, andere doen dit voor bepaalde soorten van terreinen (industrie-terreinen, terreinen voor volkswoningbouw door vereenigingen enz.); eenige gemeenten laten de keuze tusschen verkoop en uitgifte in erfpacht aan den bouwer. De erfpacht is te onderscheiden in tijdelijke en voortdurende erfpacht. Tijdelijke erfpacht geschiedt voor een langdurig tijdvak van b.v. 50, 75 of 100 jaren. De gemeente 's-Gravenhage geeft de gronden, welke zij niet verkoopt, in erfpacht uit in den regel voor een tijdvak van 75 jaren. De gemeente Amsterdam geeft terreinen voor industrieele terreinen in tijdelijke en terreinen voor woningbouw in voortdurende erfpacht. De tijdelijke erfpacht, sinds 1937 gesteld op een tijdvak van in den regel 50 jaar, zal meestal op verzoek van den erfpachter kunnen worden verlengd. De voorwaarden van de voortdurende erfpacht kunnen periodiek worden gewijzigd. Zoo houdt artikel 6 der Amsterdamsche bepalingen het volgende in. Zoowel de algemeene bepalingen van uitgifte als de jaarlij ksche pachtsommen, de canons, kunnen bouwbloksgewijze door de gemeente worden herzien, voor de eerste maal op het tijdstip, waarop een termijn van 75 jaar is verloopen, sinds het eerste terrein in dat bouwblok in voortdurende erfpacht werd uitgegeven, en vervolgens telkenmale na een termijn van 50 jaar. Bij beëindiging van een tijdelijk erfpachtsrecht vervallen de opstallen aan de gemeente. Deze kan al dan niet verplicht zijn de waarde dezer opstallen te vergoeden. Aanvankelijk ontbrak meestal de opstalvergoeding, latere erfpachtsregelingen hebben haar ingevoerd. Sinds vrij kort geven eenige gemeenten, o. a. 's-Gravenhage en Amsterdam aan den erfpachter de mogelijkheid de jaarlijksche erfpachtscanon grootendeels (op een jaarlijks bedrag van ƒ 2,50, resp. ƒ I, na) af te koopen door betaling van een som ineens. icrci Z'e V°°r ee" 'uridisclle behandeüng Mr. A. A. Reepmaker, Het recht van erfpacht, 1931, en als voorbeelden van erfpachtsbepalingen de algemeene voorwaarden van 's-Gravenhage, verordeningen 1923, no. 19, en van Amsterdam, Gem. Blad 1937, afd. 3, volgn. 38, en de modelbepalingen met toelichting, samengesteld door de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, 1926. het gemeentelijk grondbedrijf Verkoop of Het erfpachtstelsel is niet populair. Het publiek geeft duideij erfpacht? ^ voorkeur aan de verkrijging van den volledigen eigendom, derhalve aan koop en verkoop. Deze voorkeur kan zelfs zoover gaan, dat het voor een gemeente practisch onmogelijk is haar gronden in erfpacht uit te geven. Met name zal zich dit kunnen voordoen wanneer de gemeente slechts een gering deel van den voor stadsuitbreiding in aanmerking komenden grond m handen heeft en e overige, particuliere eigenaars bereid zijn hun gronden op redelijke voorwaarden aan gegadigden te verkoopen. Maar ook in gemeenten, die erin slagen gronden in erfpacht ui te geven, is het erfpachtstelsel het voorwerp van een speciaal in de laatste jaren aanhoudende critiek. Daarom lijkt het mij wenschelijk de voornaamste argumenten voor en tegen dit stelsel in vergelijking met den verkoop van gronden te bespreken ). Voordeelen Welke voordeelen heeft de uitgifte in erfpacht boven den vererfpacht. koQ{p Yoor de gemeente is het een drietal: Meer invloed 1. De gemeente is als eigenares in staat in ruimere mate invloed oplhet, op het gebruik van den grond uit te oefenen dan wanneer zij dezen gebruik van r © den grond. heeft verkocht. -IJ 1 L Dat de beteekenis van een privaatrechtelijken invloed op de be- stemming en bebonwing 1931 zeer veel is verminderd, heb rk in S 1 uiteengezet. Voorzoover privaatrechtelijke bepalingen nog worden toegelaten, is de erfpachtsovereenkomst ongetwijfeld in het voordeel boven het koop- en verkoopscontract. De moeilijkheid betreft niet de verplichtingen waaraan de eerste verkrijger jegens de gemeente moet voldoen. Verschillende bepalingen verliezen echter veel van hun waarde, als ook de opvolgende eigenaren niet tot hun naleving zijn gehouden. Indien de grond wordt verkocht, is het niet eenvoudig deze zakelijke werking van de verplichtingen te verzekeren. De wederpartij van de gemeente, de kooper van den grond, is c? ZietSeÏ^ ttSove^^6 SSÏi™ „ £»»» m,. j. ew « * Zttrü&s SL »«.- «• HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF contractueel gebonden. Doch hoe is de rechtstoestand, indien hij den grond, bebouwd of onbebouwd, verkoopt? De rechtspraak is sinds 1905, op grond van haar uitlegging van artikel 1354 Burgerlijk Wetboek, van oordeel, dat dergelijke contractueele bepalingen niet bindend zijn voor latere eigenaren -1). Soms worden daarom deze verplichtingen als erfdienstbaarheid gevestigd, waardoor zij zakelijke werking verkrijgen. Juridisch volkomen veilig is de gemeente hiermede nog niet. Het is niet zeker of deze verplichtingen, welke vaak op gewrongen wijze in den vorm van servituten worden gebracht, bij toetsing door den rechter zouden blijken aan de wettelijke vereischten van erfdienstbaarheden te voldoen 2). Meer toepassing vinden zgn. ketting-boete-bedingen. Op de over- Kettingtreding van de contractueele verplichtingen wordt daarbij een hooge beding boete of schadevergoeding gesteld. De kooper moet zich bovendien op straffe van een nog aanzienlijker boete verbinden om in een akte van overdracht van het onroerend goed zijn rechtsopvolger dezelfde verplichtingen met dezelfde boeten, ten behoeve van de gemeente verschuldigd, op te leggen. Bij een juiste naleving van dit kettingboete-beding zullen de opeenvolgende koopers tot in lengte van dagen jegens de gemeente dezelfde verplichtingen nopens het gebruik van het onroerend goed hebben als de eerste kooper. Ook dit stelsel heeft zijn gebreken. Het vereischt een nauwlettend toezicht van de gemeente op de verdere overdrachten van de door haar verkochte gronden. Wordt eenmaal verzuimd de bepalingen in een overdrachtsakte op te nemen, dan kunnen zij niet meer tegen den dan aanwezigen eigenaar en zijn rechtsopvolgers worden ingeroepen. Ook bij executorialen verkoop vervallen deze verplichtingen 3). Bij uitgifte in erfpacht door de gemeente maken de bebouwings- x) H.R. 3 Maart 1905, W.v.h.R. no. 1891. a) Wel besliste de Hooge Raad bij arrest van 5 Januari 1912 W. v. h.R. no. 9308, dat een servituut gevestigd kon worden ten behoeve van een erf. aan de gemeente behoorend en tot openbaren weg bestemd. Zie ook Asser-Scholten deel II, 6e druk, blz. 234. 3) Zie voor den verkoop ex artikel 1223 B. W. Asser-Scholten, t.a. p. blz. 490: ,,De verkrijger is dus opvolger in den eigendom van den hypotheekgever, maar hij is dat krachtens handeling met den hypotheekhouder, hij krijgt het recht van dezen, dus slechts met de beperkingen en modificaties, die deze had te erkennen". HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF bepalingen deel uit van de erfpachtsovereenkomst. Hierdoor zijn het zakelijke verplichtingen, welke de gemeente tegen eiken lateren verkrijger van het erfpachtsrecht kan handhaven. Herkrijging 2. De gemeente kan in de toekomst op gemakkelijke wijze de IchikkiJr beschikking herkrijgen over gronden, welke zij zal blijken voor den over uit-g openbaren dienst noodig te hebben. De gemeente kan het na verloop Sronden van iaren noodlg of wenschelijk achten voor openbare doeleinden te beschikken over gronden, welke zij tevoren voor particulier gebruik heeft uitgegeven. Voor een lange tijdsperiode is niet te voorzien, welke terreinen de gemeente ooit nog weer eens noodig zal hebben. Het kan blijken, dat de straten, op de tegenwoordige behoeften berekend, niet ruim genoeg zijn voor het toekomstige verkeer. Ook kan de gemeente door toeneming van de bevolking of van haar bemoeiingen haar dienstgebouwen en -terreinen moeten vermeerderen of vergrooten. Heeft de gemeente den grond verkocht, dan zal zij daarover slechts weer kunnen beschikken door dezen terug te koopen of te onteigenen. Voor den terugkoop is zij afhankelijk van de toestemming van den eigenaar, die niet zal nalaten om van de vraagpositie der gemeente tot zijn voordeel gebruik te maken. Onteigening is allesbehalve een eenvoudig instituut. Daarvoor moet de medewerking van het Rijksbestuur worden verkregen. De formaliteiten nemen veel tijd in beslag en tenslotte zal de schadeloosstelling door den rechter worden bepaald. Bij uitgifte in erfpacht kan de gemeente zich het recht voorbehouden om wanneer zij naar uitspraak van haar eigen organen het perceel voor den openbaren dienst noodig zal hebben, de erfpacht tusschentijds op korten termijn te beëindigen. Uiteraard zal de gemeente den erfpachter (met inachtneming van de rechten van hypotheekhouders) schadeloos moeten stellen. Maar de gemeente heeft hier, in tegenstelling tot de gevallen van terugkoop en onteigening, het heft in handen en zij kan de schadeloosstelling beperken tot de waarde van het erfpachtsrecht en de opstallen zonder dus met bijkomende schade-elementen rekening te houden ). J) Zie bv. de artikelen 22 en 23 van de Model-bepalingen omtrent uitgifte in erfpacht der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, 1926. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF 3. Omtrent de mogelijkheid van waardestijging der gronden Waarde- na de uitgifte sprak ik in § 1. Slechts door den grond in erfpacht teiTlale^varf te geven zal de gemeente deze waardestijging, indien zij zich in de de gemeente, toekomst zal voordoen, kunnen incasseeren. 4. Aan deze drie voordeelen voor de gemeente is een vierde, Voordeel voor voor den 'verkrijger van den grond, toe te voegen. De erfpachter ^e" er'pac'lter' heeft minder kapitaal noodig dan de kooper. Hij krijgt als het ware ' een langdurig hypothecair crediet van de gemeente voor de volle waarde van den grond. Met het kapitaal, dat voor de bebouwing vereischt is, kan hij volstaan. De kooper zal ook over de koopsom van den grond moeten beschikken. Hiertegenover staan ook bezwaren: Vastlegging 1. De financiering van grondexploitatie vordert groote kapitalen. van kapltaa'Worden de gronden verkocht, dan komen deze kapitalen uit de koopsommen weer vrij. Bij uitgifte in erfpacht is dit anders (tenminste in het aanvankelijke en gebruikelijke stelsel, waarbij de erfpachter jaarlijks een canon betaalt en niet een groot deel daarvan gekapitaliseerd in eens voldoet). Is de canon juist voldoende om de jaarlijksche lasten (rente, administratiekosten) te dekken, dan sleept de gemeente de voor de gronden aangegane leeningschuld gedurende den heelen duur der erfpacht mede. Moet de gemeente na afloop van de erfpacht de waarde van de opstallen vergoeden, dan staat zij op dat tijdstip voor een nieuwen kapitaalslast. Indien de canon ruimte laat voor de vorming van reserves, zal zij deze voor de dekking van de opstalvergoeding en tot schuldvermindering kunnen aanwenden. Dat geval staat echter gelijk met een verkoop van grond, waarbij winst wordt behaald. Die winst wordt ineens ontvangen en kan terstond tot schuldvermindering of dekking van nieuwe kapitaalsuitgaven worden bestemd. Zooals ook in eenige andere hoofdstukken bleek, acht ik van minder belang de hoogte van een gemeentelijk schuldbedrag, mits dit rendabel is aangewend en derhalve zijn jaarlijksche lasten goedmaakt. In het algemeen kan dit voor de in erfpachtsgronden belegde gelden worden aangenomen. Wel wees ik op het credietrisico. De gemeente moet regelmatig voor vernieuwing van de afgeloste HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF leening zorg dragen. Bovendien zal een uitbreidende gemeente voortdurend nieuwe gronden in exploitatie moeten brengen en dus telkens opnieuw gelden in het grondbedrijf moeten steken. Derhalve zal de gemeente telkens in stijgende mate een beroep op de kapitaalmarkt moeten doen. Risico van 2. De gemeente loopt hierbij ook het risico van rentestijging, rentestijging. De worden gesteld 0p een zeker percentage van de verkoops- of boekwaarde van den grond. Het voornaamste bestanddeel van dit percentage is de rentevoet, naar welken de gemeente voor het grondbedrijf heeft kunnen leenen. Indien bij geleidelijke af'ossing de gemeente opnieuw voor den in erfpacht gegeven grond moet leenen, kan zij in een periode van rentestijging gedwongen zijn gelden op te nemen tegen een hoogeren rentevoet dan waarop bij de canon-vaststelling is gerekend. Daartegenover staat uiteraard de mogelijkheid, dat de gemeente van een rentedaling kan profiteeren. Bij verkoop heeft de gemeente met dezen speculatieven factor niet te maken. Tijdelijkheid De voorkeur van de bezittende burgers voor eigendom boven hDeid°vankede erfpacht berust op gevoels- en op zakelijke overwegingen. De erfpacht. laatste wil ik hier behandelen. Bezwaren van 3. Onroerend goed en zakelijk crediet zijn nauw verbon en. hyJfeve?s're Slechts weinig bouwwerken, die aan particulieren toebehooren, g 8 komen tot stand zonder dat een deel van hun stichtingskosten door een hypothecaire leening wordt gefinancierd. De geldgevers loopen nu meer risico, kunnen althans meer beslommeringen hebben met een leening, waarvoor een erfpachtsperceel, d. i. een erfpachtsrecht met de op den grond gebouwde opstallen, het onderpan vormt, dan met een leening, verzekerd door een hypotheek op een perceel in vollen eigendom. De hypotheekhouder staat bloot aan het gevaar, dat de erfpacht tusschentijds door wanprestatie van den erfpachter vervallen wordt verklaard of dat deze om redenen van algemeen belang wordt beëindigd. In vroegere jaren was het zelfs buitengewoon moeilijk om een hypothecaire leening op erfpachtsgrond te verkrijgen. 's-Gravenhage HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF heeft daarom in 1915 reden gevonden een gemeentelijke hypotheekbank op te richten, uitsluitend voor het verstrekken van leeningen aan erfpachters. Later is aan de bezwaren van de hypothecaire geldgevers de noodige aandacht geschonken. In overleg met de hypotheekbanken zijn bepalingen ten behoeve van de hypotheekhouders vastgesteld, welke de gemeenten in haar erfpachtsvoorwaarden hebben opgenomen. Zoo zullen bij dreigende vervallenverklaring de hypotheekhouders worden gewaarschuwd en in de gelegenheid gesteld hunnerzijds voor de voldoening van het door den erfpachter verschuldigde te zorgen. Gaat de vervallenverklaring door, zoo zal de gemeente een nieuw erfpachtsrecht, voor een tijd, gelijk aan het nog niet verstreken gedeelte van den termijn, met de opstallen veilen en de opbrengst na aftrek van het aan de gemeente zelve verschuldigde allereerst aan den hypotheekhouder ten goede doen komen. Bij andere beëindiging van het erfpachtsrecht zal de te betalen schadeloosstelling ook weer in de eerste plaats dienen tot voldoening van de hypothecaire vorderingen 1). Zoo leidde ook een bezwaar, dat met het hypothecaire crediet samenhing, tot de in de oudere erfpachtsvoorwaarden niet gebruikelijke vergoeding van de waarde der opstallen bij afloop van het recht. De geldgevers eischten namelijk een extra-jaarhjksche aflossing met het oog op de bepaling, dat bij het einde van de erfpacht de opstallen aan de gemeente zonder vergoeding overgingen. Door dergelijke regelingen is het meerdere risico van hypotheek op erfpachtsgrond wel sterk verminderd, maar niet geheel opgeheven. Het is daarom begrijpelijk, dat al is de tegenzin in hypotheekverleening op erfpachtsperceelen afgenomen, de geldgevers gemakkelijker en op meestal wat betere voorwaarden bereid worden gevonden leeningen op eigendom te verstrekken. 4. De erfpacht van industrieterreinen vertoont nog een speciaal Bezwaar tegen bezwaar. Terreinen voor woningbouw zullen na de uitgifte in erf- inaustriepacht spoedig met woningen worden bezet. Waarschijnlijk zullen terreinen. x) Model-bepalingen der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, artikelen 18—24, tvaarmede de Haagsche voorwaarden artikelen 18—24 grootendeels overeenstemmen. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF deze geen korteren levensduur hebben dan de eerste termijn van het erfpachtsrecht. Zonder al te veel bedenking zal de gemeente de verplichting op zich kunnen nemen om bij eventueele beëindiging de waarde van de opstallen, die gangbare objecten zijn, te vergoeden. Bij industrieterrein is dit anders. De gemeente zal zich bezwaarlijk kunnen verplichten om bij het einde van den erfpachtstermijn de restantwaarde van de opstallen te betalen. Die opstallen zullen meestal voor haar onbruikbaar zijn en ook zal zij deze niet licht kunnen vervreemden. Voor de bij den aanvang van de erfpacht te bouwen opstallen zal de eerste termijn een voldoende tijdsruimte tot afschrijving bieden. De Amsterdamsche industrie-commissie (onder voorzitterschap van Prof. Th. Limperg Jr.) heeft in haar rapport betreffende het erfpachtstelsel voor industrieterreinen de daarna rijzende moeilijkheden duidelijk beschreven in de volgende passage: „De regeling zou in hoofdzaak bevrediging kunnen geven, indien het bedrijf met zijn opstallen en installaties ongewijzigd bleef voortbestaan tot aan het einde van den overeengekomen termijn en bestemd was om dan als economische eenheid te verdwijnen. Maar noch het een noch het ander is doorgaans het geval. Het bedrijf is een levend complex, welks bestaan normaliter niet doelmatig gebonden kan worden aan een erfpachtstermijn. Het vereischt, om te kunnen voortbestaan, voortdurende technische verjonging. Wordt het met goeden uitslag gedreven, dan is vaak vergrooting der gebouwen en der werktuig-installaties noodig. Gesteld nu al, dat de voor de stichting van het bedrijf gekozen erfpachtstermijn inderdaad doelmatig is bepaald, dan zal toch klaarblijkelijk die termijn voor later aangebrachte vernieuwingen en uitbreidingen niet meer voldoende zijn. In den aanvang wordt dit bezwaar doorgaans niet sterk gevoeld; de termijn voor de erfpacht is voor de meeste gevallen ruim gekozen. Maar allengs wordt de druk van de mogelijkheid van den afloop der overeenkomst grooter. De vestiging van nieuwe gebouwen wordt al spoedig te duur, omdat ze in abnormaal korten tijd moeten worden afgeschreven. Dan volgt weldra het oogenblik, waarop de kosten van nieuwe werktuig-installaties niet meer gerechtvaardigd worden. Van ex*) Gemeenteblad Amsterdam, afdeeling I, 1932, bijlage G, blz. 31 en 32. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF pansie moet worden afgezien. Maar ook vernieuwing en onderhoud eischen een langeren of korteren termijn van afschrijving; ook daarvoor komt dus een oogenbhjk, waarop het naderende einde der overeenkomst de rationeele voorziening van de behoeften van het bedrijf in den weg gaat staan. Om kort te gaan: allengs gaat het bedrijf over in een toestand van bevriezing, indien althans de industrieel niet roekeloos op de kans van verlenging wil vooruitloopen." 5. Het voordeel voor den erfpachter, nl. dat hij voor den grond Aandrang geen kapitaal behoeft te bezitten of te verkrijgen, heeft tenslotte verlaging, ook zijn schaduwzijde. Daardoor kunnen personen, die weinig kapitaalkrachtig zijn, verleid worden zich met verplichtingen jegens de gemeente en een hypothecairen geldgever te belasten, die hen bij wijziging in hun economische positie te zwaar gaan drukken. Bij een algemeene prijsdaling gaan ook de inkomens en huren omlaag en daardoor neemt de druk van de vaste lasten relatief toe. Dit kan tengevolge hebben, dat het erfpachtsrecht met de daaraan verbonden canon-verplichting een negatieve waarde verkrijgt, die bij verkoop op de toch reeds door de prijsdaling geslonken waarde van den opstal in mindering wordt gebracht. Het perceel is dan, zooals de technische uitdrukking luidt, „door zijn canon gezakt". Omdat de financieele constructie van erfpacht en canon vaak niet wordt begrepen, ontstaat gemakkelijk een aandrang van erfpachters bij de gemeente om den canon als deel van de vaste lasten te verlagen. Gaat met de prijsdaling gepaard een daling van den rentevoet, waartegen de gemeente leent, dan neemt deze aandrang in kracht toe en wordt in de renteverlaging een billijkheidsargument voor canonverlaging gevonden 1). Voorts zal de gemeente te maken krijgen met gevallen, dat erfpachters in gebreke blijven den canon te voldoen, en alsdan voor de moeilijke beslissing staan executiemaatregelen te moeten nemen. Tot verklaring van de actie tot canonverlaging kunnen nog de Wezenlijke volgende verschillen met prijsdaling van vollen eigendom dienen. verschillen Een eigenaar kan bij rentedaling er in slagen de rente van de met eisen grond. *) Zie hierbij het rapport aan de Vereeniging voor Handel, Nijverheid en Gemeentebelangen, F. O. 1937, blz. 181. Simons - Gem—Bedr. 24 HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Standpunt gemeente. hypotheek, voor de koopsom van den grond aangegaan, verminderd te verkrijgen. De canon blijft onveranderd. Heeft de eigenaar de koopsom voor den grond uit eigen middelen betaald, dan heeft hij een kapitaalverlies geleden, dat op zich zelf, omdat het geen liquiditeitsmoeilijkheden veroorzaakt, gemakkelijker wordt gedragen. Bovendien spreekt een daling van de verkoopwaarde van onroerend goed sterker bij een erfpachtsperceel dan bij eigendom. Voor een vergelijking geef ik het volgende voorbeeld: Twee terreinen hadden ieder een verkoopwaarde van ƒ 5.000, . Het eene is voor dien prijs verkocht, het andere is in erfpacht uitgegeven tegen een canon van ƒ 250,—. Beide zijn bebouwd met een opstal ter waarde van ƒ 15.000,—. Door prijsdaling van onroerend goed vermindert de waarde van grond en opstal met tezamen ƒ 5.000, . Bij verkoop zal het eigendomsperceel thans opbrengen ƒ 15.000, en dus 25 / in prijs gedaald zijn, het erfpachtsperceel wordt voor ƒ 10.000, overgedragen en de prijsdaling, ofschoon even groot, beloopt 331/3 % van de oorspronkelijke waarde. Van het standpunt der gemeente bezien, is bij prijsdaling geen enkele reden voor canonverlaging aan te voeren. Het is overeenkomstig den aard van het contract, dat de canon gedurende den bepaalden termijn niet verandert, ongeacht of het onroerend goed in waarde daalt of in waarde stijgt. Zoolang de rente der door de gemeente aangegane leeningen ongewijzigd blijft, kan de gemeente zich bij verzoeken tot canonverlaging hierop beroepen. Wanneer die rente verminderd wordt, ontvalt haar dit argument. Doch het rentevoordeel moet dan gezien worden als de tegenhanger van het risico van rentestijging, dat ik onder de nadeelen van het er - pachtstelsel noemde. Een bezwaar tegen het toekennen van canonverlaging is nog, dat vele perceelen na hun uitgifte van bezitters zijn veranderd en dat hierbij bedragen voor het erfpachtsrecht als zoodanig aan den vorigen rechthebbende zijn betaald. Het kan niet op den weg liggen van de gemeente om door canonverlaging deze niet in haar kas gevloeide bedragen geheel of ten deele te restitueeren. In latere jaren had de erfpachter veelal ook de gelegenheid den HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF canon, behoudens een nominaal bedrag, af te koopen en de jaarlij ksche verplichting dus door eigen of vreemd kapitaal te vervangen. Naar het mij voorkomt, zal slechts dit argument op de teleurgestelde erfpachters eenigen indruk kunnen maken. Het is niet mijn bedoeling thans een conclusie vóór of tegen het erfpachtstelsel te trekken. Tot voor eenige jaren gold in gemeentelijke kringen de suprematie van het erfpachtstelsel. De critiek daartegen is sindsdien in vele Raden gehoord en heeft in enkele gevallen een bres in het op erfpachtsuitgifte gebaseerde exploitatiesysteem geschoten. Mijn uiteenzetting zal, naar ik meen, duidelijk hebben gemaakt, dat het vraagstuk veelzijdig is en dat in iedere gemeente, welke voor een beslissing omtrent de grondexploitatie staat, de voordeelen en bezwaren met inachtneming van plaatselijke omstandigheden nauwkeurig op hun gewicht moeten worden getoetst. § 3. Financieele structuur van grondbedrijven De aankoop en exploitatie van gronden vordert groote kapitalen. Druk van In het algemeen zal de gemeente hiervoor moeten leenen en deze aflossing, leeningen brengen de verplichting tot betaling van rente en aflossing met zich. Indien de gemeente een vooruitziende grondpolitiek voert en dus tijdig terreinen aankoopt, is het niet te verwachten, dat zij deze gronden in een even snel tempo zal kunnen uitgeven als zij de leeningen, voor hun verwerving aangegaan, zal hebben af te lossen. Evenmin is het waarschijnlijk, dat de netto-opbrengst van de terreinen (pachten verminderd met belastingen enz.) voldoende zal zijn om den rentelast der leeningen te dekken, in het bijzonder niet wanneer bepaalde terreinen reeds geheel of gedeeltelijk bouwrijp worden gemaakt en daardoor aan een gebruik als cultuurland worden onttrokken. Aflossing en rente zouden derhalve, althans voor een deel, op den gewonen dienst der gemeente drukken. Door de aflossingen zouden de voor de gronden aangegane leenin- Leenen voor gen geleidelijk verminderen. De gronden zelf zullen waarschijnlijk niet in waarde achteruitgaan. De gemeente zou op die wijze kapitaal vormen. Hoe wenschelijk deze kapitaalvorming wellicht ook is, HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF zoo dient men te voorkomen, dat het tegenwoordig geslacht al te zwaar ten behoeve van het nageslacht wordt belast. Daarom wordt toegestaan den gewonen dienst der gemeente van den economisch niet noodzakelijken last der aflossingen te bevrijden door de aflossingen te dekken uit kapitaalontvangsten, zoo noodig dus uit nieuwe leeningen. Rente- Minder eenvoudig is te verklaren, waarom het in bepaalde ge- bijschrijving. vajjen ge00rl00fa is te achten ook de rentebetalingen niet op den gewonen dienst te laten drukken. Het is hiertoe noodig aan te knoopen bij de beschouwingen in § 1 omtrent de prijsvorming van de terreinen aan den rand der bebouwing. Deze hadden, naar wij zagen, een waarde, hooger dan die van cultuurgrond. Waarde van Indien een voortschrijdende stadsuitbreiding mag worden vertótenï wacht' zullen ook verder liggende terreinen een waarde kunnen terreinen' hebben, hooger dan die van cultuurgrond. Deze waarde is afhanaan den rand. yan den prijS) j;en ieJer terrein op het toekomstig tijdstip van zijn bebouwing zal kunnen behalen, en van de tijdsruimte, welke nog vóór dien zal moeten verstrijken. Een zuivere theoretische fundeering van deze gedachte en van de rentebijschrijving als haar consequentie vinden wij reeds in 1908, in een Economistartikel van Mr. S. J. R. de Monchy. Aan zijn helder betoog ontleen ik de volgende passage x): „Nemen wij het eenvoudigste geval, nl. dat de gemeente een stuk grond koopt, dat op dit oogenblik niets opbrengt, doch in de toekomst vermoedelijk als bouwterrein een goeden verkoopprijs zal opleveren. Hoe zal dan de eigenaar zijn vraag, de gemeente haar aanbod bepalen? Zij zullen zich afvragen, hoe lang het vermoedelijk nog duren zal, voordat de grond als bouwterrein te verkoopen zal zijn en welke dan zijn waarde zal zijn. Die waarde op dat verwijderde tijdstip zullen zij disconteeren. Wat nu is disconteeren anders dan berekenen welk bedrag men rente op rente zou moeten uitzetten om na een bepaald tijdvak een bepaalde som te erlangen? Wanneer dus het grondbedrijf, behalve voor de koopsom (het resultaat der 1) Economist, Augustus 1908 en Gerritsz, Modern Gemeentebeheer, hoofdstuk VII door Mr. S. J. R. de Monchy, blz. 457 en 458. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF disconteering), ook leent voor den samengestelden interest dier koopsom gedurende het aangenomen aantal jaren, dan bedraagt, als de verwachtingen verwezenlijkt worden, de ten slotte te bedingen prijs juist zooveel als de schuld, die dan op het bedrijf zal rusten. Commercieel beheerd zal het bedrijf, dat door het opnemen van geld voor de rentebetaling zijn passief ziet stijgen, ook actiefposten met gelijke bedragen moeten verhoogen. Het zal dus de rente bij de waarde der gronden schrijven. Komt de verwachting die aan den koop ten grondslag lag, uit, dan zal bij verkoop de boekwaarde juist gelijk zijn aan den bedongen prijs. Hierin ligt de in den grond der zaak zoo uiterst eenvoudige theoretische rechtvaardiging van de zoogenaamde rentebijschrijving bij bouwgronden. Brengt een terrein wèl wat op, doch niet zooveel als de rente bedraagt, dan geldt — zooals een weinig nadenken zal doen zien — een geheel gelijkvormige redeneering voor de bijschrijving van rente minus opbrengst' . Op soortgelijke wijze kan worden verdedigd, dat de kosten van Kosten van bouwrijp maken op de waarde van terreinen mogen worden bij- lna|(en geschreven. Bij den aankoop zal ook met deze kosten rekening zijn gehouden; zij hebben den aankoopsprijs verminderd en kunnen, wanneer zij gemaakt worden, dus zonder bezwaar bij de waarde worden gevoegd. Deze bijschrijvingen veronderstellen, dat meer dan één ver- Veiligheidswachtmg in vervulling zal gaan. Bij den aankoop koestert de gemeente verwachtingen omtrent den bij verkoop of erfpachtsuitgifte te verkrijgen prijs, omtrent het tijdstip, waarop de grond zal worden uitgegeven, omtrent de kosten, welke het bouwrijp maken zal vereischen, en omtrent den rentevoet van de voor alle kosten aan te gane leeningen. Indien de werkelijkheid overeenkomstig deze verwachtingen verloopt, is de grond inderdaad te vergelijken „met een gedisconteerden wissel, die ook in waarde stijgt naarmate de vervaldag nadert" 1). Uiteraard is het onzeker, of alle verwachtingen ten volle zullen worden verwezenlijkt. Bovendien is het mogelijk, dat de gemeente bij de bepaling van den koopprijs alle van belang zijnde factoren, *) De Monchy, t.a. p. blz. 460. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Beteekenis van het stelsel der bijschrijving. voorzoover te schatten, niet nauwkeurig in aanmerking heeft genomen. Het stelsel van bijschrijving, hoezeer theoretisch juist gefundeerd, bergt derhalve een element van risico in zich. Een gemeente kan dit risico zoo hoog aanslaan, dat zij de bijschrijving op de waarde der gronden beperkt tot de kosten van bouwrijpmaking en de rente ten laste van haren gewonen dienst neemt. Sommige gemeenten schrijven niet de volle rente bij. Wordt de bijschrijving ook van de rente volledig toegepast, dan moeten met het oog op het daaraan verbonden risico veiligheidsmaatregelen worden genomen. Dergelijke maatregelen zijn de periodieke taxaties van de waarden der gronden en de vorming van reserves. Op beide kom ik terug. De practische beteekenis van het stelsel der bijschrijving kan niet hoog genoeg worden gewaardeerd. Zonder dit stelsel hadden de meeste gemeenten de voor haar uitbreiding wenschehjke grondpolitiek niet kunnen voeren. Pas nadat de Colleges van Gedeputeerde Staten in het begin dezer eeuw de gemeenten toestonden om voor rente en aflossing van voor grondexploitatie aangegane leeningen opnieuw te leenen, hebben in het bijzonder de stedelijke gemeenten op ruime schaal gronden kunnen aankoopen en in exploitatie brengen en zich daardoor de leiding bij de stadsuitbreiding kunnen verzekeren. . Het systeem der rentebijschrijving vindt zijn oorsprong in IVUZ, toen het voor het eerst voor een bepaalde grondexploitatie der gemeente Amsterdam werd toegepast1). Baanbrekend zijn daarna geweest de „Regelen", welke Gedeputeerde Staten van ZuidHolland in 1908 vaststelden 2). Deze bevatten de meeste beginselen, waarnaar ook thans vele grondbedrijven zijn ingericht, en die ook hierna ter sprake zullen komen: een afzonderlijk financieel beheer, bepalingen omtrent den inbreng, rentebijschrijving, periodieke taxaties met de gevolgen van dien en reserveeringen ). *) R^gekn^vraaronder Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland de instelling van een grondbedrijf" als afzonderlijke administratie toelaten afgedrukt bij he'h(wWf meentelijk Grondbedrijf van Mr. S. J. R. de Monchy in Gerntsz, Modern Gemeentebeheer, kk'/ze omtrent deze punten in het algemeen Reuvecamp, Van Dienst en Luunng, Gemeentelijk Grondbedrijf, 3e druk. 1932. blz. 1-63, en Gundlach, Gemeentelijke HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Onmogelijk is het een goed inzicht te verkrijgen in de financieele Afzonderlijk resultaten van een eenigszins omvangrijke grondexploitatie, indien beheer. daarvan geen afzonderlijke administratie wordt gevoerd. Wordt het comptabel beheer van deze exploitatie niet van dat der algemeene gemeentehuishouding gescheiden, dan zal toch extra-comptabel een afzonderlijke administratie worden gehouden. Het stelsel van rentebijschrijving is moeilijk in het raam van de algemeene begrooting en rekening te passen. De enkele gevallen, waarin een grondbedrijf niet als tak van dienst, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet, is aangewezen, betreffen dan ook grondexploitaties, waarin geen rente wordt bijgeschreven 1). Normaal is, dat de grondexploitatie geadministreerd wordt door een afzonderlijk bedrijf, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet 2). Het is niet noodzakelijk, dat het stelsel van rentebijschrijving daarmede gepaard gaat. De mogelijkheid daartoe wordt (misschien onnoodig) reeds geopend in artikel 19 der Begrootingsvoorschriften: ,,De nadeelige saldi van het Grondbedrijf kunnen ten laste van den kapitaaldienst der gemeente worden gebracht, indien en voorzoover de verordening, vastgesteld krachtens artikel 252 der Gemeentewet, dit toelaat". Dat ook andere onderdeelen van het financieel beheer in de beheersverordenmg ex artikel 252, tweede lid moeten worden geregeld, volgt uit de beslissing van de Kroon, nopens de Haagsche bedrijvenverordening, die ik in hoofdstuk III § 4 vermeldde. Van de inrichting van dit financieele beheer geven een beeld Bepalingen de bepalingen, die ik hier laat volgen. Zij zijn ontleend aan een verordening, ontwerp eener beheersverordening, dat in Zuid-Holland voor vele grondbedrijven is toegepast 3). In hoofdtrekken komt de financieele grondbedrijven in Nederland, uitgave van het Nederlandsch Instituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw, dat van een 60-tal grondbedrijven gegevens omtrent hun inrichting en resultaten bevat. *) Zoowel Amsterdam als Rotterdam hebben voor hun grondbedrijven artikel 252 der Gemeentewet niet toegepast en schrijven geen rente bij. 2) Vóór 1931 artikel 1 \Abis der Gemeentewet. Uit de Regelen van Zuid-Holland blijkt, dat ook reeds vóór 1909 toegelaten werd „een afzonderlijk grondbedrijf, met van het beheer der gemeentekas afgescheiden geldelijk beheer". 3) Het is mij bekend, dat voor dit ontwerp met vrucht gebruik is gemaakt van de concept-verordening op het grondbedrijf, samengesteld door een commissie van deskundigen HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF organisatie van veel andere grondbedrijven, ook in de overige provincies, daarmede overeen. Bij mijn bespreking van eenige in de verordening geregelde punten vestig ik op een enkele afwijking de aandacht *). Het ontwerp is ingericht zoowel voor grondbedrijven met als voor die zonder rentebijschrijving. ONTWERP-VERORDENING op het beheer van het grondbedrijf der gemeente Artikel 1 1. De aan de gemeente in eigendom toebehoorende onroerende goederen, welke hiertoe bij een aan Gedeputeerde Staten mede te deelen besluit van den gemeenteraad worden aangewezen, worden afzonderlijk beheerd in een grondbedrijf. 2. Het beheer van de geldmiddelen van het bedrijf wordt geheel afgescheiden van het beheer van de overige geldmiddelen der gemeente. Artikel 9 1. De boekhouding van het bedrijf wordt door den administrateur gevoerd naar de methode van dubbel-boekhouden. 2. De eigendommen worden al naar gelang van hun gesteldheid, bestemming of anderszins, gesplitst in complexen. 3. De complexen kunnen naar behoefte verder worden onderverdeeld. , -TIJ 4. De boekhouding zal zoodanig worden ingericht, dat daaruit steeds een volledig overzicht van de bezittingen, vorderingen en schulden van het bedrijf en een gedetailleerd overzicht van de uitkomsten van de exploitatie van het bedrijf kunnen worden samengesteld en dat daaruit de uitkomsten van elk complex afzonderlijk duidelijk blijken. . 5. Burgemeester en Wethouders kunnen omtrent de inrichting der boekhouding nadere voorschriften geven. inzake grondbedrijven (zie de verordening en het rapport der commissie in Gemeente- bestuur 1927, blz. 599 en vlg.). r ,, , i) Overigens verwijs ik hiervoor naar het boek van Umdlach. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Artikel 12 1. Met alle uit deze verordening voortspruitende schattingen wordt belast een commissie van schatting, bestaande uit drie leden, waarvan er een benoemd wordt door Gedeputeerde Staten, een door den Gemeenteraad en een door de beide anderen tezamen. 2. Van alle schattingen brengt de commissie een beredeneerd verslag uit aan Burgemeester en Wethouders, dat deze aan den Raad overleggen en waarvan zij afschrift aan Gedeputeerde Staten zenden. 3. De verdere regeling met betrekking tot de samenstelling en werkwijze der commissie wordt onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten bij nader raadsbesluit getroffen. Artikel 13 De boekwaarde der eigendommen wordt bij den inbreng gevormd door de waarde, waarvoor deze zijn ingebracht. Hiervoor gelden de volgende regelen: a. de eigendommen worden ingebracht tegen de geschatte waarde behoudens het bepaalde sub b en c; b. onroerende goederen, welke op het tijdstip van inbreng nog niet langer dan 6 maanden eigendom der gemeente zijn, worden ingebracht tegen den kostenden prijs; c. in afwijking van hetgeen onder b is bepaald, kan de Gemeenteraad in bijzondere gevallen de waarde van inbreng bepalen op een bedrag, dat lager is dan dat van den kostenden prijs. Artikel 14 (zonder rentebijschrijving:) (met rentebijschrijving:) 1. De boekwaarde wordt ver- 1. De boekwaarde wordt vermeerderd met de bedragen, meerderd met de bedragen, sedert den inbreng besteed aan sedert den inbreng besteed aan werken ten behoeve van het in werken ten behoeve van het in gereedheid brengen van de ei- gereedheid brengen van de eigengendommen. dommen, terwijl zij overigens 2. Het bedrag van de ver- van jaar tot jaar wordt verhoogd plichte aflóssing op de schuld, of verlaagd op den voet, als uit welke ten laste van het bedrijf de toepassing dezer verordening HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF is gebracht, wordt, voor zoover het niet uit eigen kapitaalsinkomsten van het bedrijf kan worden gekweten, door de gemeente ten laste van haren kapitaaldienst aan het bedrijf verstrekt. voortvloeit. 2. Tel kenjare wordt het bedrag van de rente, welke ten laste van het bedrijf komt, doch ten hoogste het nadeelig saldo van de baten en lasten van het bedrijf op de boekwaarde der gronden bijgeschreven. 3. Het bedrag der op de boekwaarde der eigendommen bij te schrijven rente en het bedrag van de verplichte aflossing op de schuld, welke ten laste van het bedrijf is gebracht, worden, behoudens het bepaalde in artikel 18, vierde lid, voor zoover zij niet uit eigen kapitaalsinkomsten van het bedrijf kunnen worden gekweten, door de gemeente ten laste van haren kapitaaldienst aan het bedrijf verstrekt. Artikel 15 1. Het bedrijf wordt belast met de leeningsschulden, welke bij den inbreng op de gemeente rusten of na den inbreng door haar zullen worden aangegaan: a. terzake van de eigendomsverkrijging der ingebrachte eigendommen en het in gereedheid brengen hiervan tot bouwterrein; b. in verband met de toepassing dezer verordening. 2. Is de waarde van inbreng op een minder bedrag bepaald, zoo wordt het bedrijf slechts met een evenredig deel van de leenings- schuld bij inbreng belast. 3. Een voordeelig verschil tusschen de inbrengwaarde van eigendommen en de daarop bij inbreng rustende leeningsschuld wordt bij het bedrijf geadministreerd als „vrij kapitaal der gemeente , voor zoover het moet worden toegeschreven aan aflossing van HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF leeningsschuld en uitgaven voor werken, ten bate van die eigendommen gedaan en als „waardeverschil bij inbreng voor het overige. 4. Door het bedrijf wordt jaarlijks aan de gemeente uitgekeerd de rente en de aflossing, welke de gemeente zelve volgens de betrekkelijke leeningsplannen is verschuldigd van de ten laste van het bedrijf gebrachte leeningsschulden. Artikel 16 1. De voor den aanleg van straten en wegen, met inbegrip van plantsoenen, parken, speel- en sportterreinen bestemde gronden worden, behoudens het bepaalde in het tweede lid, zonder verrekening met de gemeente uit het bedrijf genomen. De boekwaarde dier gronden wordt gevoegd bij die der aangrenzende terreinen. 2. Indien plantsoenen, parken, speel- en sportterreinen niet worden aangelegd ten behoeve van het grondcomplex, waarin zij komen te liggen, doch voor de behartiging van een algemeen plaatselijk belang, worden de daarvoor bestemde gronden uit het grondbedrijf genomen tegen vergoeding door de gemeente van de geheele of gedeeltelijke boekwaarde. 3. Indien eenig deel van de in het bedrijf gebrachte eigendommen wordt bestemd voor gemeentelijke bedrijven of wel voor stichting van gebouwen ten behoeve van den openbaren dienst, moet dat deel uit het grondbedrijf worden genomen tegen vergoeding van de geschatte waarde. Deze handeling wordt beschouwd als een verkoop in den zin dezer verordening. Artikel 17 1. Indien bij verkoop van eigendommen deze meer opbrengen dan de boekwaarde, vermeerderd met de kosten van straten- of wegenaanleg en andere kosten, verbonden aan het in gereedheid brengen der terreinen, voor zoover die kosten nog niet op de waarde der eigendommen zijn bijgeboekt, wordt het verschil beschouwd als winst. 2. De winst uit verkoopen wordt bestemd tot reserve. Deze reserve strekt tot dekking van bij verkoop of periodieke taxatie HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF gebleken nadeelige verschillen overeenkomstig het bepaalde in lid 3 van dit en lid 4 van het volgende artikel. In bijzondere gevallen kan de Raad onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten besluiten tot uitkeering aan de gemeente van een deel der reserve. 3. Indien bij verkoop van eigendommen deze minder opbrengen dan de boekwaarde, vermeerderd met de in het eerste lid bedoelde kosten, wordt het nadeelig verschil, indien en voor zoover het met kan worden gevonden door afboeking van het waardeverschil bij inbreng dier eigendommen, gedekt uit de in het tweede lid bedoelde reserve of, indien en voor zoover deze daartoe niet toereikend is, uit de in artikel 19, eerste lid, bedoelde reserve en indien en voor zoover ook deze niet toereikend is, ten hoogste in de volgende 5 dienstjaren, telken jare voor ten minste 1/8 gedeelte, door de gemeente uit haar gewone middelen aan het grondbedrijf uitbetaald. Artikel 18 (zonder lentebijschrijving:) 1. Na elk tijdvak van 10 jaren, te beginnen met wordt de waarde van de bij het bedrijf in beheer zijnde eigendommen geschat. 2. Tengevolge van deze schatting ondergaan de boekwaardecijfers bij het bedrijf geen verandering. Een voordeelig of wel nadeelig schattingsverschil wordt op afzonderlijke rekening geadministreerd. 3. Ten aanzien van de financieele uitkomst dezer schatting wordt het bedrijf, niettegenstaande de in artikel 9 bedoelde (met rentebijschrijving:) 1. Na elk tijdvak van 5 jaren, te beginnen met wordt de waarde van de bij het bedrijf in beheer zijnde eigendommen geschat. 2. Tengevolge van deze schatting ondergaan de boekwaardecijfers bij het bedrijf geen verandering. Een voordeelig of wel nadeelig schattingsverschil wordt op afzonderlijke rekening geadministreerd. 3. Ten aanzien van de financieele uitkomst dezer schatting wordt het bedrijf, niettegenstaande de in artikel 9 bedoelde HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF splitsing, als één geheel beschouwd. 4. In het geval, dat de schattingswaarde minder is dan de boekwaarde, wordt het verschil door de gemeente uit hare gewone middelen aan het grondbedrijf uitgekeerd en wel in de eerstvolgende dienstjaren telken jare tenminste 1/5 gedeelte, voor zoover dat verschil niet kan worden gevonden uit het waardeverschil bij inbreng, uit de uit verkoopen gevormde reserve, of uit de reserve, bedoeld in artikel 19, eerste lid. Deze uitkeeringen worden op afzonderlijke rekening geadministreerd. splitsing, als één geheel beschouwd. 4. In het geval, dat de schattingswaarde minder is dan de boekwaarde, wordt het verschil door de gemeente uit hare gewone middelen aan het grondbedrijf uitgekeerd en wel in de eerstvolgende dienstjaren telken jare tenminste 1/s gedeelte, voor zoover dat verschil niet kan worden gevonden uit het waardeverschil bij inbreng, uit de uit verkoopen gevormde reserve, of uit de reserve, bedoeld in artikel 19, eerste lid. Voorts wordt in dat geval het bedrag der ingevolge artikel 14 bij te schrijven rente door de gemeente uit hare gewone middelen aan het bedrijf verstrekt. De uitkeeringen ingevolge de twee vorige zinsneden worden op afzonderlijke rekeningen geadministreerd. Artikel 19 1. Door de gemeente wordt jaarlijks uit hare gewone middelen een bij de begrooting vast te stellen bedrag aan het bedrijf uitgekeerd, ter vorming van een reserve voor dekking van eventueele nadeelige verschillen bij verkoopen of periodieke taxatie. 2. Bij de gemeente kan voorts een reserve worden gevormd, welke indien dit gewenscht is, b.v. in geval van moeilijke verkoopbaarheid der gronden, zal kunnen dienen voor vermindering van de kapitaalschuld, terzake van het bedrijf op de gemeente drukkende. het gemeentelijk grondbedrijf Artikel 20 1. De door reserveering beschikbaar gekomen gelden kunnen door het bedrijf worden aangewend: tot bestrijding van kapitaalsuitgaven, tot buitengewone aflossing van kapitaalschuld, tot belegging bij de gemeente op de wijze van artikel 5, of tot door Gedeputeerde Staten goed te keuren andere belegging. 2. In de beide eerstgenoemde gevallen wordt de exploitatierekening jaarlijks belast met rente, door den Raad te bepalen, wegens het gebruik dier gelden. 3. Deze rente alsook die met belegging verkregen, wordt aan de reserve toegevoegd. Artikel 21 1. Indien eigendommen, welke bij het bedrijf zijn ingebracht in erfpacht worden uitgegeven, blijven deze in het bedrijf. 2. Zij worden niet gelijk de andere eigendommen periodiek gC3. Indien eenig deel van de in het bedrijf gebrachte eigendommen wordt bestemd voor gemeentelijke bedrijven of wel voor stichting van gebouwen ten behoeve van den openbaren dienst, kan dat deel in gebruik worden gegeven tegen betaling van het grondbedrijf van een jaarlijksche vergoeding, welke wordt gebaseerd op de berekening van den door particulieren bij erfpachtsuitgifte te betalen canon. Deze handeling wordt beschouwd als een erfpachtsuitgifte in den zin dezer verordening. Artikel 22 1. Indien volgens de erfpachtsvoorwaarden bij het eindigen van de erfpacht een vergoeding voor den opstal is verschuldigd, wordt, voor zooveel noodig, jaarlijks een bedrag voor dit doel ten laste van de exploitatie der in erfpacht uitgegeven eigendommen gebracht. 2. Deze bedragen worden geadministreerd als een reserve, welke afzonderlijk en met duidelijke omschrijving in de balans wordt opgenomen. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Artikel 23 1. Een batig saldo van de exploitatie der in erfpacht uitgegeven eigendommen strekt niet tot dekking van een nadeelig saldo van de exploitatie der andere eigendommen, doch wordt gereserveerd. In bijzondere gevallen kan de Raad onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten besluiten tot uitkeering aan de gemeente van een deel der reserve. 2. Een nadeelig saldo dier exploitatie wordt voor zooveel mogelijk gedekt uit de in het eerste lid bedoelde reserve. Eerste beginsel van de financieele inrichting is, dat de admini- Splitsing in stratie een juist inzicht verschaft in de waarden der gronden en de comp,exenresultaten der exploitatie. Het is hiertoe noodig de eigendommen te splitsen in complexen. Ook de Rekeningsvoorschriften (artikel 40) verlangen, dat in de balans de grondcomplexen, welke als één zelfstandig geheel kunnen worden beschouwd, elk afzonderlijk met het daarbij behoorende bedrag worden opgenomen en dat de rekening van baten en lasten zoo ingericht wordt, dat de resultaten van de exploitatie van elk grondcomplex duidelijk blijken. De waarde van ieder complex volgens de boeken van het bedrijf, Bepaling van dus de boekwaarde, moet Worden bepaald naar de kosten, welke taardTn" ten laste van het bedrijf komen. Nieuw gekochte gronden worden tegen den kostenden prijs ingebracht. Voor oud bezit der gemeente is deze, indien al bekend, geen goede maatstaf meer. Daarom wordt de waarde van gronden, die reeds lang eigendom der gemeente zijn, bij den inbreng geschat. De inbrengwaarde wordt vermeerderd met de kosten van bouwnjpmaking. Onder deze kosten zijn ook te rekenen de boekwaarden van voor den aanleg van straten en wegen bestemde gronden. Deze boekwaarden worden bij die der aangrenzende terreinen gevoegd. Voor de gronden, bestemd voor plantsoenen, parken, speel- en sportterreinen, onderscheidt de verordening naar gelang deze al dan niet een ruimer doel dienen dan den aanleg van het grondcomplex, waarin zij komen te liggen. Strekken zij ter behartiging HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF van een algemeen plaatselijk belang, dan vergoedt de gemeente de geheele of gedeeltelijke boekwaarde van de daarvoor bestemde gronden. Rente- Bij bedrijven met rentebijschrijving wordt de rente ten laste bijschrijving. van het be(jr;jf) doch ten hoogste het nadeelig saldo van de baten en lasten bij de boekwaarde der gronden gevoegd. Het nadeelig saldo van baten en lasten kan minder zijn dan de rente, indien de baten uit pachten enz. de overige lasten (belastingen enz.) overtreffen. Het omgekeerde geval kan zich echter ook voordoen: het nadeelig saldo kan hooger zijn dan de rente. De verordening laat slechts bijschrijving toe van het geringste bedrag van beide. Theoretisch is het evenzeer te verdedigen een nadeelig saldo, hooger dan de rente, ten volle bij te schrijven. Immers kan worden verondersteld, dat bij den aankoop van den grond deze ongunstige exploitatiefactor in aanmerking is genomen en zijn invloed in den aankoopsprijs is verdisconteerd. Jaarlijks zou daarom het disconto met het volle nadeelig saldo kunnen verminderen x). De beperking, welke de ontwerp-verordening toepast, verdient m. 1. uit een oogpunt van voorzichtigheid de voorkeur. Periodieke De model-bepalingen verlangen voor grondbedrijven met rente- taxatie. bijschrijving een periodieke taxatie om de 5 jaar. Deze taxatie dient in hoofdzaak om te constateeren, of de veronderstelde waardevermeerdering in de afgeloopen jaren zich inderdaad heeft voorge- daan. ...... i De meeste grondbedrijven zonder rentebijschrijving kennen de taxatie niet. Men kan toegeven, dat zij voor de bedrijven met rentebijschrijving van meer beteekenis is. Toch is zij ook voor de andere categorie van belang. Het is immers mogelijk, dat de waarde der gronden minder is geworden dan de aanvankelijke boekwaarde. Kosten van bouwrijpmaking zijn bovendien wel bijgeschreven en onderzocht kan dus worden of de waardevermeerdering met deze bijschrijving gelijken tred heeft gehouden. Omdat de taxaties voor *) De Regelen van Zuid-Holland (artikel 10) lieten de bijschrijving van het volle nadeelige saldo toe. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF deze bedrijven echter minder dringend noodig zijn, kan haar frequentie geringer zijn: de model-bepalingen, die de taxatie ook voor deze bedrijven vereischen, stellen haar om de 10 in plaats van om de 5 jaren. Buiten de taxatie worden in het algemeen gelaten de in erfpacht gegeven gronden. Hun waarde zou allicht bepaald worden op een kapitalisatie van den canon, tenminste zoolang het einde van den erfpachtstermijn nog niet nadert. Een vergelijking tusschen de boekwaarde en den gekapitaliseerden canon is reeds bij de uitgifte gemaakt en de noodige financieele consequenties zijn toen reeds getrokken. De verordeningen, welke tot instructie voor de schattingscom- Wijze van missies dienen, beperken zich meest tot een voorschrift, dat de taxatletaxateurs de verkoopwaarde van de terreinen hebben te bepalen zonder te veronderstellen, dat de gronden ineens ten verkoop zouden worden aangeboden. Inplaats van deze voor de hand liggende aanwijzing zou den taxateurs beter op het hart kunnen worden gedrukt, dat zij de oogenblikkelijke of contante waarde van de terreinen hebben te ramen. Wie kennis heeft genomen van verschillende taxatie-rapporten, weet, dat deze zoo natuurlijke regel vaak in het geheel niet of onvoldoende in acht wordt genomen. Sommige taxateurs volstaan met voor ieder complex grond den waarschijnlijken prijs bij verkoop als bouwterrein te schatten. Andere passen daarop een globalen aftrek toe wegens nog te maken kosten van aanleg van straten enz. en wegens renteverschil voor den tijd, die nog vóór den verkoop gemiddeld moet verloopen. Dergelijke taxatiemethodes, die helaas nog niet zeldzaam zijn, leiden tot volkomen onbetrouwbare resultaten. Een juiste taxatie zal evenzoo als een berekening, die aan een bepaling van den aankoopsprijs van ruwe gronden moet voorafgaan, gebaseerd moeten zijn op de bij de uitgifte door het bedrijf naar raming te bedingen prijzen. Daarnaast zal het tempo van den afzet voor ieder complex moeten worden geschat en de vermoedelijke kosten van bouwrijp maken bepaald. Tenslotte zal uit al deze gegevens naar een bepaalden rentevoet de oogenblikkelijke of contante Simons - Gem—Bedr. 25 HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF waarde van de terreinen door terugrekening moeten worden bepaald. Het taxatierapport moet de verschillende ramingen met haar motiveering en de daarop gegronde berekening weergeven. Keuze van de De uitslag van de taxatie kan vérstrekkende financieele gevolgen taxateurs. yoor jg gemeente hebben. Een lid van het gemeentebestuur of een ambtenaar der gemeente zou zijn taxatie door de overweging hiervan kunnen laten beïnvloeden. Regel is daarom, dat de deskundige taxateurs buiten het gemeentebestuur en zijn ambtenaren worden gezocht. Sommige colleges van Gedeputeerde Staten wenschen een der taxateurs zelf aan te wijzen, teneinde de onafhankelijkheid en objectiviteit van de schatters te bevorderen. Wel zal de directie van het bedrijf de schatters moeten voorlichten omtrent alle punten, waarvan de kennis voor een goede taxatie onontbeerlijk is. Het kan een bezwaar zijn, indien hierdoor buitenstaanders, en als deskundigen zijn dit vaak belanghebbende buitenstaanders zooals architecten en aannemers, worden ingelicht omtrent de bestemming van gronden, welke nog niet in een gepubliceerd uitbreidingsplan is vastgelegd. Financieele De hierboven vermelde bepalingen geven aan het taxatie-rapport gevolgen ^ j woord. Andere verordeningen laten toe, dat de Raad van de taxatie. , 1. op den grondslag van het rapport de taxatiewaarden bepaalt. Correcties naar boven lijken slechts geoorloofd, indien de schatters een duidelijke vergissing hebben gemaakt. De taxatiewaarde van alle complexen tezamen wordt met de totale boekwaarde vergeleken. Ligt zij boven of is zij gelijk aan de boekwaarde, dan kan de rentebijschrijving worden voortgezet. Het belang van een taxatie op juisten grondslag wordt hierdoor duidelijk. Slechts indien de taxatiewaarde als contante waarde is bedoeld, is verdere rentebijschrijving geoorloofd te achten. Is de taxatiewaarde ten onrechte bepaald op de eindwaarde, nl. die bij verkoop of uitgifte in erfpacht van de gronden, en is de boekwaarde aan haar gelijk, dan is, althans volgens de taxatie, geen verdere waardestijging te verwachten en dient derhalve de rentebijschrijving te worden gestaakt. Bij een nadeeligen uitslag van de taxatie zal het verschil tusschen boekwaarde en taxatiewaarde worden afgeboekt op reserves en ont- HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF breken deze of zijn zij niet toereikend, in eenige jaren (meestal vijf) uit den gewonen dienst der gemeente moeten worden gedekt. Bovendien verbieden de verordeningen veelal om daarna opnieuw rente bij te schrijven. Strikt genomen is dit niet noodzakelijk. Mits de taxatiewaarde een contante waarde is, mag worden aangenomen, dat deze van jaar tot jaar met de rente (of het nadeelig saldo der lasten en baten) zal stijgen. Een boekwaarde, die tot het niveau van de taxatiewaarde is verminderd -1), zou daarom in dezelfde mate jaarlijks hooger kunnen worden gesteld. Wordt de rentebijschrijving toch nagelaten, dan is dit een voorzichtigheidsmaatregel 2). De taxatie-uitslag toonde, dat de waardeverwachtingen bij het bedrijf te optimistisch waren. De boekwaarde wordt nu gecorrigeerd en bovendien heerscht nu tot de volgende taxatie inplaats van optimisme een zeker pessimisme. Het taxatiestelsel vindt geen onverdeelde bewondering 3). In Bezwaren handen van eenige buitenstaanders legt het een beslissing, die de [axatiesf gemeentelijke financiën in de eerstkomende jaren zwaar kan belasten. Iedere schatting is subjectief, van persoonlijk inzicht afhankelijk. De waarde van bouwgronden ondervindt den invloed van de conjunctuur. Wordt in een depressieperiode getaxeerd, dan zal de schatting waarschijnlijk ongunstig uitvallen. Indien de conjunctuur na 5 jaar is gekeerd, zal de volgende taxatie wellicht uitwijzen, dat de vorige te pessimistisch was. Inmiddels was de gemeente in een tijdvak, waarin haar financiën een extra-last het slechtst verdroegen, verplicht tot aanzuivering van een taxatieverschil en tot het betalen uit haar gewonen dienst van de leeningsrente. Zoolang een grondbedrijf is opgezet met het stelsel van rentebijschrijving, zal het de periodieke taxaties met de daaraan verbonden financieele gevolgen niet kunnen ontberen. Aldus besliste *) Dat de boekwaarde in de boekhouding wordt gehandhaafd, doet niet ter zake. Onder ,.boekwaarde" versta ik hier de tot de taxatiewaarde verminderde boekwaarde of de onveranderde boekwaarde verminderd met het in het credit der balans gestelde nadeelig taxatieverschil. 2) Zie als een voorbeeld van de beide standpunten de meeningen van een meerderheid en een mindeiheid van B. en W. van Alkmaar in een praeadvies aan den Raad. (W. G. B. 1934, blz. 189.) 8) Zie o. a. de artikelen van Textor in het Maandblad voor Accountancy en Bedrijfshuishoudkunde, 1935, blz. 74 en 90, en Van Dienst in W. N. B. G. A. no. 1908. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF ook de Kroon bij haar besluit van 7 Januari 1936, no. 19, nopens een wijziging van de beheersverordening van het Arnhemsche grondbedrijf: „dat de Raad nog heeft gewezen op het bezwaar van de door Gedeputeerde Staten noodzakelijk geachte periodieke waardetaxatie, welke voor een gemeente als Arnhem niet goed mogelijk zou zijn, doch dat zoodanige taxatie, al moge zij op subjectief inzicht berusten, bij een grondbedrijf met het stelsel van rentebijschrijving onmisbaar moet worden geacht" 1). Aan het bezwaar, dat eenige buitenstaanders over de gemeentefinanciën beslissen, wordt eenigermate tegemoetgekomen door de eindbeslissing aan den Raad te geven, die deze macht m. i. slechts tot verhooging van de taxatiewaarde mag aanwenden bij een aperte fout van de taxateurs. Gedeputeerde Staten van Noord-Holland hebben in het geval-Den Helder, dat op dit punt niet tot een uitspraak in hoogste instantie heeft geleid, in overweging gegeven het denkbeeld van een hertaxatie, indien de Raad zich met de eerste schatting niet kon vereenigen 2). Het zou in het algemeen niet juist zijn een periodieke taxatie uit te stellen, omdat de conjunctuur in de depressiephase is. De laatste jaren hebben geleerd, dat niet steeds op een spoedige conjunctuursverbetering mag worden gerekend. Uitstel van taxatie en dus van maatregelen, wier noodzakelijkheid door de taxatie aan het licht zal komen, is in de gegeven omstandigheden struisvogelpolitiek. Wil men al te nadeelige gevolgen van een taxatie voorkomen, dan is het noodzakelijk tijdig reserves te kweeken en hierdoor reeds voor eventueele toekomstige tegenvallers een compensatie te vormen. Voorstelden van verschillenden aard, waarbij de taxaties zouden kunnen worden gemist, gaan er terecht van uit, dat alsdan de rente niet of niet volledig kan worden bijgeschreven 3). x) Gemeentestem no. 4419, W.G.B. 1936, blz. 70. 2) Zie Reuvecamp, Van Dienst en Luuring, t. a. p. blz. 52 en vlg. en Van Poelje in W. N. B. G. A. nos. 1542 en 1543. 3) Zie bv. de artikelen van B. B. L(uuring) in F. O. 1935, blz. 326 en 353. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Bij grondbedrijven zijn velerlei reserves mogelijk. Zij kunnen Reserveeontstaan bij inbreng, door verkoop en door speciale stortingen. rmgen' De reserves, welke zich bij erfpacht kunnen voldoen, bespreek ik afzonderlijk. Bij inbreng in het bedrijf worden oude, reeds lang in het bezit Verschillen zijnde gronden geschat. De taxatiewaarde kan hooger zijn dan de op den grond rustende leeningsschuld. De modelbepalingen onderscheiden dit verschil in „vrij kapitaal" en „waardeverschil bij inbreng". Het eerste, gevormd door werkelijke uitgaven in het verleden, is van reëeleren aard dan het waardeverschil bij inbreng, dat op een taxatie berust. Het vrij kapitaal is gemeentelijk vermogen, dat in stand moet worden gehouden en derhalve in het systeem der verordening niet tot dekking van verliezen (taxatieverschillen daaronder begrepen) mag dienen. Van het waardeverschil bij inbreng kan bij verkoop of taxatie blijken, dat de verwachting, welke daarin is uitgedrukt, niet is verwezenlijkt. Verliezen mogen daarop worden afgeboekt. Bij verkoop van grond dient ook rekening te worden gehouden Winstreserve, met de nog voor het complex te besteden kosten van bouwrijp maken. Dit gedeelte van den koopprijs moet als een bestemmingsreserve voor straataanleg enz. worden geboekt. Blijft daarna nog een voordeehg verschil over, zoo wordt dit winst genoemd, maar terstond gereserveerd. Eigenlijke winst is het niet. Welk resultaat de grondexploitatie heeft opgeleverd, is pas bekend, nadat alle gronden zijn uitgegeven. Desnoods kan per complex, nadat het geheel is verkocht, een winst of verlies worden berekend. De grondexploitatie strekt zich over zoo langen duur uit en bevat zoo vele onzekere elementen, dat het onvoorzichtig zou zijn het resultaat van een voordeehg jaar uit te keeren. Daarbij is nog te bedenken, dat de gunstigst gelegen gronden het eerst zullen worden verkocht en dat de gemeente tenslotte met wellicht onverkoopbare gedeelten zal blijven zitten. Afboeking van verliezen en taxatieverschillen op de zgn. winstreserve is daarom niet anders dan een correctie van uitkomsten, die op zich zelf beschouwd winstgevend leken. De modelverordening noemt in artikel 19 twee reserves, welke HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Stortingsreserves. voor vermindering van het risico der grondexploitatie kunnen worden gevormd. De eene wordt bij het bedrijf zelf, de andere bij de gemeente beheerd. Wanneer verliezen of taxatieverschillen worden gevreesd, is het alleszins wenschelijk een dergelijke reserve te vormen. Hierdoor wordt de druk van verliezen, indien deze bij verkoop of taxatie blijken, over meer jaren verdeeld. Uitgifte in erfpacht. Reserves. In eenige gemeenten wordt het financieel beheer van in erfpacht uitgegeven gronden buiten het grondbedrijf gehouden. Daarvoor is wel aangevoerd, dat deze gronden hun bestemming definitief hebben bereikt, dat zij dus geen bedrijfsobject meer zijn, doch beleggingsobjecten zijn geworden 1). Uit § 2 zal zijn gebleken, dat dit niet juist is. De gemeente houdt uit een oogpunt van grondexploitatie bemoeiing met de in erfpacht uitgegeven terreinen; dit was zelfs een van de redenen, waarom erfpacht boven verkoop was verkozen. De meeste gemeenten stellen zich dan ook op het standpunt, dat het beheer van de erfpachtsgronden in het bedrijf thuis behoort. De model-bepalingen voorzien in de vorming van eenige reserves. Indien de gemeente verplicht is bij eindiging van het recht de waarde van den opstal te vergoeden, zal zoo mogelijk hiervoor uit de exploitatiebaten een reserve worden gevormd. Ook een verder exploitatie-saldo zal volgens de model-bepalingen allereerst voor reserveering in aanmerking komen. Winst, op de uitgifte in erfpacht behaald, zal aldus tot schuldvermindering en derhalve tot vrijsparen van de gronden kunnen dienen. *) Zie het rapport gemeentelijke grondbedrijven in Gemeentebestuur 1927, blz. 610. HOOFDSTUK XII ONTWIKKELINGSTENDENZEN § 1. Centralisatie en concentratie In verschillende der vorige hoofdstukken kon ik wijzen op een groei van de behoeftenvoorziening door middel van gemeentelijke bedrijven. Ik zou een onvolledig beeld van de werkelijkheid schetsen, indien ik daarnaast geen aandacht schonk aan ontwikkehngstendenzen, die — althans voor sommige terreinen van de gemeentelijke bedrijfswerkzaamheid — het accent verleggen naar den arbeid in grooter verband. Het gebied van de gemeentelijke huishouding kan door den wil van den wetgever worden beperkt. De wetgever zal hiertoe in het aangezicht van artikel 146 der Grondwet gerechtigd zijn, wanneer hij van oordeel is, dat een „belang, waarvoor nog kort te voren de gemeentelijke overheid de meest aangewezen verzorger had geschenen, regeling in grooter verband eischt 1). Deze centralisatie kan in intensiteit zeer verschillen. In haar zwaksten vorm zal zij niet verder gaan dan het stellen van eenige regelen, welke de gemeente bij de voortzetting van hare bemoeiing in acht heeft te nemen. De centralisatie blijft dan beperkt tot de hoofdregelen, terwijl de toepassing gedecentraliseerd aan de gemeenten wordt overgelaten. In haar sterkste gedaante leidt de centralisatie tot algeheele overneming van de bemoeiing door het Rijk, waarbij ook geen medewerking bij de uitvoering van de gemeente wordt gevorderd. Daartusschen liggen allerlei gradaties. De centralisatie-tendenz heeft ook de gemeentelijke bedrijfs- Centrali^tie ^ werkzaamheid niet onberoerd gelaten. bedrijven. Haar zijdelingsche invloed is te bespeuren bij de grond- en ZijdelingscHe woningbedrijven. Hun ontstaan en groei zijn slechts te verklaren door de aansporing en de feitelijke mogelijkheden, welke de Woningwet i) Prof. Mr. C. W. van der Pot in Oppenheim-Van der Pot, Het Nederlandsche Gemeenterecht, 5e druk, deel I, blz. 66. ONTWIKKELINGSTENDENZEN aan de gemeentelijke overheid bood voor een breede behartiging van de belangen der volkshuisvesting. Met deze bedrijven zelf houdt de wet zich echter niet bezig. Banken van leening en geldschietbanken. Keuringsdiensten. Voorbeelden van een vrij zwakke bemoeiing met gemeentelijke bedrijvenx) geven de Pandhuiswet 1910 en de Geldschieterswet (1932). Deze wetten stellen regelen voor de banken van leening en het geldschietersbedrijf in het algemeen. Zij erkennen de bijzondere plaats, welke hierin de gemeentelijke banken innemen. De Pandhuiswet bevat een voorschrift (artikel 2), dat een gemeente, waarin aan een gemeentelijke bank van leening genoegzame behoefte bestaat, verplicht is, zoodanige bank op te richten. Gedeputeerde Staten zijn bevoegd, den Raad gehoord, om zoo zij oordeelen, dat een gemeente nalatig is in het nakomen van deze verplichting, de oprichting te bevelen. De gemeente heeft van dit bevel beroep op de Kroon. Bij mijn weten is deze bevoegdheid van Gedeputeerde Staten nooit toegepast. De Geldschieterswet heeft een dergelijk voorschrift niet opgenomen. Beide wetten verlangen voor de oprichting en de opheffing van een gemeentelijke bank de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Voor de bank moet een reglement worden vastgesteld, waarin vele, in de wet aangegeven punten moeten worden geregeld. Dit reglement behoeft eveneens de goedkeuring van het Provinciaal Bestuur. De Vleeschkeuringswet 1919, S. no. 524, en de Warenwet 1935, S. no. 793 (welke de Warenwet van 1919, S. no. 581 verving) zijn wetten, welke de oprichting van bepaalde gemeentelijke diensten ") voorschrijven. Deze wetten hebben tot strekking een keuringstoezicht over het geheele land in te stellen. De uitvoering van die taak leggen zij voor een groot deel op de schouders der gemeenten. Volgens de Vleeschkeuringswet moeten de gemeenten hetzij elk voor zich, hetzij districtsgewijze keuringsdiensten oprichten. De Kroon kan gemeenten aanwijzen, die gezamenlijk den keurings- x) Banken van leening en geldschietbanken beschouw ik hier als bedrijven, al zullen zij strikte rentabiliteit niet steeds nastreven. 2) De vleesch keuringsdienst en houden het midden tusschen eigenlijke bedrijven en diensten, de keuringsdiensten kunnen slechts formeel bedrijven zijn. ONTWIKKELINGSTENDENZEN dienst moeten regelen (artikel 23a). Bij een districtsverzorging heeft een der gemeenten als centrale gemeente de leiding van den gemeenschappelijken dienst. Goedkeuring, eventueel oplegging en wijziging van regelingen door Gedeputeerde Staten zijn in de wet voorgeschreven. Voor de uitvoering van de Warenwet verdeelt de Kroon het land in gebieden en wijst voor ieder dezer gebieden een gemeente aan, die een keuringsdienst daarvoor moet inrichten (artikelen 2 en 5). In totaal zijn 13 gemeenten hiervoor aangewezen. In de provinciën Groningen, Friesland en Drenthe werken echter provinciale keuringsdiensten. Toezicht van Gedeputeerde Staten of de Kroon op de verordeningen nopens den keuringsdienst is ingesteld. Ook kunnen deze hoogere besturen voorzieningen voorschrijven. Het Rijk draagt een deel der kosten 1). De Girowet van 1936 (S. no. 307) vereischt in den vervolge voor Girodiensten, de oprichting van een gemeentelijken girodienst een van Rijkswege te verleenen vergunning. Indien deze vergunning verleend wordt, zullen daaraan voorwaarden en bepalingen worden verbonden, welke de gemeentelijke dienst in acht zal moeten nemen 2). Een vergunning kan bij wijziging van omstandigheden of nietnaleving van de voorwaarden worden ingetrokken. Bestaande girodiensten zullen geen vergunning behoeven, doch ook ten aanzien van hun beheer zullen bepaalde voorschriften kunnen worden gegeven. Willen gemeentelijke stortings- en ophaaldiensten en gemeentelijke spaarbanken niet als girodiensten worden aangemerkt, dan zullen zij zich, volgens door de Ministers van Binnenlandsche Zaken en Financiën te stellen voorwaarden, strikt tot hun eigenlijke taak moeten beperken 3). Uit deze formeele bevoegdheidsartikelen kan de strekking der wet niet blijken. Deze wet beoogt geenszins de bevordering van het gemeentelijke girowezen, maar wenscht integendeel haar groei- *) Zie voor de kostenverdeeling artikelen 13 en 30 der wet. 2) Zie het Gemeentegiro-besluit 1938, St.bl. no. 359 A en F. O. 1939, blz. 13. 3) Zie de Ministerieele beschikking van 29 December 1938/11 Januari 1939 in St.crt. 25 Januari 1939. ONTWIKKELINGSTENDENZEN mogelijkheden te beperken. Het is niet zeer waarschijnlijk, dat het Rijk naast de bestaande diensten te Amsterdam, Arnhem, Bussum en Zaandam nog een anderen gemeentelijken girodienst zal willen toelaten. Samenwerking door gemeenten tot gemeenschappelijke verzorging van giroverkeer wordt kortweg door de wet verboden. Het Rijk stelt zich op het standpunt, dat de Rijkspostchèqueen girodienst tegen verderen groei van het gemeentelijke girowezen moet worden beschermd. In deze bescherming is een algemeen belang te zien. De Commissie-Heldring, welke de Regeenng in deze materie heeft geadviseerd, beredeneerde dit als volgt: De Rijksdienst is voor de verzorging van het kleine betalingsverkeer door het geheele land onontbeerlijk. Zijn bestaan zou in gevaar gebracht kunnen worden door een sterke toeneming van gemeentelijke girodiensten, welke zijn taak toch niet volledig zouden kunnen overnemen. Het algemeen belang, dat met de verzorging van het kleine betalingsverkeer gemoeid is, vereischt dus de bescherming van den Rijksdienst tegen een te ver gaande aantasting door gemeentelijke girodiensten. Trouwens, het nut van den Rijksdienst is afhankelijk van het aantal aangeslotenen en bi] stijging van het aantal neemt dit nut niet evenredig, doch met machtsverheffing toe. Versnippering van het giroverkeer over vele diensten heeft juist de omgekeerde werking en is derhalve zeker in strijd met het door een goed girowezen te dienen algemeen belang. Van den bestaanden omvang van het gemeentelijke girowezen werd geen gevaar voor den Rijksdienst geducht. Daarom werd dit zij het met eenige beperking en toezicht toegelaten. Ik vestig nog de aandacht op een bepaling, die ten doel heeft de belangen van de gemeentelijke diensten tot hun recht te doen komen. De wet vereischt de instelling van een commissie van advies en bepaalt, dat twee van de vijf leden aldus zijn te kiezen, dat zij geacht kunnen worden in het bijzonder de belangen van de gemeentelijke diensten te vertegenwoordigen1). *) Zie omtrent het gemeentelijke girowezen het rapport der Commissie-Heldring, 1934 en mijn artikel in Gemeentebestuur 1936, blz. 317. ONTWIKKELINGSTENDENZEN De Telegraaf- en Telefoonwet van 1904, S. no. 7, vordert voor Telefoonden aanleg en de exploitatie van telefonen een Rijksconcessie. Deze concessie kan het Rijk te allen tijde opzeggen en de werken dan tegen vergoeding van kosten, verminderd met afschrijvingen, naasten. Ook vóór 1904 werd reeds aangenomen, dat een Rijksconcessie vereischt was. Het aantal gemeentelijke telefoonbedrijven is nooit zeer groot geweest. Gerritsz *) noemt die der gemeenten Amsterdam, Arnhem, Assen, Edam, Enschede, 's-Gravenhage, Kuilenburg, Maastricht en Rotterdam. Naast particuliere concessionarissen heeft het Rijk spoedig zelf de verzorging van het telefoonverkeer in een groot deel des lands op zich genomen. Geleidelijk werden alle particuliere netten en de meeste gemeentelijke netten genaast. Thans hebben nog slechts de gemeenten Amsterdam, 's-Gravenhage en Rotterdam eigen telefoonbedrijven, die ook eenige randgemeenten bedienen. Het Rijk heeft eenige jaren geleden het voornemen kenbaar gemaakt ook deze laatste gemeentelijke bedrijven te naasten. De noodzakelijkheid daarvan is van gemeentelijke zijde betwist. In gemeenten van deze grootte is het locaal telefoonverkeer van overwegend belang. Voor het interlocale verkeer heeft de samenwerking met den Rijksdienst geen moeilijkheden opgeleverd. Ook zien deze drie groote gemeenten zich ongaarne de winst uit haar telefoonbedrijven ontgaan. De automatiseering ook van het interlocale verkeer is van de zijde van het Rijk het belangrijkste motief om het in één hand brengen van alle bedrijven te bevorderen. Voor de financieele bezwaren van de drie gemeenten is het Rijk niet ongevoelig gebleken. De Minister van Binnenlandsche Zaken heeft in 1934 een commissie ingesteld, waarin naast vertegenwoordigers van den Rijksdienst een wethouder van elk der gemeenten zitting nam. Deze commissie heeft een regeling ontworpen, die, naar de Minister bij de begrooting voor 1936 heeft medegedeeld2), een termijn van ettelijke jaren voorziet, waarbinnen de drie gemeenten in de gelegenheid *) Modern Gemeentebeheer, blz. 579. 2) Eindverslag Eerste Kamer bearooting 1936 P., T. en T. ONTWIKKELINGSTENDENZEN zullen worden gesteld haar financiën aan den nieuwen toestand aan te passen. De kans lijkt derhalve groot, dat de naasting zal doorgaan en dat daarmede ook de laatste gemeentelijke telefoonbedrijven zullen verdwijnen. Zoo zal dan de toepassing van de Telegraaf- en Telefoonwet tot een volledige centralisatie hebben gevoerd. Bank voor Zonder een wet heeft het Rijk een centralisatie bereikt van zijn Nederland- betalingsverkeer met de gemeenten door in de jaren 1925 tot 1927 Gemeenten, de Bank voor Nederlandsche Gemeenten hiervoor als orgaan in te schakelen *). Zooals bekend, is deze bank ontstaan uit de in 1915 door een aantal gemeenten opgerichte Gemeentelijke Credietbank. Bij haar reorganisatie in 1922 verdween haar zuiver gemeentelijk karakter. In het aandeelenkapitaal der N. V. Bank voor Nederlandsche Gemeenten nam de Staat deel voor de helft, de provincie ZuidHolland nam 100 aandeelen en de overige werden bij een groot aantal gemeenten geplaatst. Op 31 December 1937 waren blijkens het jaarverslag 6.746 aandeelen van ƒ 1.000,— geplaatst, waarvan bij den Staat 3.373, bij Noord- en Zuid-Holland elk 100 en bij Limburg 50, bij 339 gemeenten 3.116 en bij 2 waterschappen 7. De Raad van Commissarissen is samengesteld uit twee Regeeringscommissarissen, één vertegenwoordiger van de provincie Zuid-Holland, een tweetal bankiers en zes vertegenwoordigers van de gemeenten, waarvan twee zitting hebben namens de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten. Naast haar taak van centraal verrekenkantoor verricht de Bank de functie van schakel tusschen de gemeenten en de geld- en kapitaalmarkt. Zij verstrekt langloopende leeningen, waartoe zij de middelen verkrijgt uit het aandeelen kapitaal en uit bij het publiek ondergebrachte obligatieleeningen. De Bank combineert op deze wijze de credietvraag van vele gemeenten tot een dergelijk bedrag, dat het vatbaar is voor een openbare emissie. Ook credieten in 1) Zie het Koninklijk Besluit van 28 Maart 1925, St.bl. no. 125 en omtrent de Bank: De Kanter, W. G. B. 1927, blz. 277 en van Poelje, Osmose, blz. 33 en vlg. ONTWIKKELINGSTENDENZEN rekening-courant verleent zij uit bij haar gestorte gelden en uit van de geldmarkt verkregen middelen. Dat de Staat de grootste aandeelhouder is, versterkt uiteraard de positie van de Bank. Van de centralisatie door Rijksingrijpen onderscheid ik de con- Concentratiecentratie. Hiertoe reken ik den volkomen of gedeeltelijken overgang van een gemeentelijke bemoeiing op provinciale-, distncts- en andere streekvoorzieningen, die niet over het geheele land een gelijk karakter dragen. De bemoeiing wordt hierbij op een aantal kernen geconcentreerd. Zoodanige kernen zijn in de eerste plaats communale en intercommunale bedrijven, welke een streek met hun producten verzorgen. Daaraan was hoofdstuk VII gewijd. Voorts kunnen provinciale en semi-provinciale bedrijven de taak van gemeentebedrijven overnemen. Ondernemingen van anderen aard kunnen voor een streek of Concentratie een grooter gedeelte van het land een tot dusver gemeentelijke oncjer. taak geconcentreerd uitoefenen. Een voorbeeld daarvan geven op nemingen, het gebied der gasvoorziening de productie en levering van gas door de Staatsmijnen en het Hoogovenbedrijf. Daarop kom ik in § 3 terug. Hieronder zijn ook te rangschikken de particuliere bedrijven, Destructoren. welke ieder in een bepaald rayon de door de wet op de gemeenten gelegde taak van het weghalen en destrueeren van cadavers enz. verrichten. Enkele gemeenten zorgen zelf voor deze destructie, voor haar eigen gebied en soms ook voor dat van eenige omliggende gemeenten. In een deel van Noord-Holland werken eenige intercommunale destructoren. Het grootste gedeelte van het land wordt thans bediend door een drietal destructorbedrijven, de N. V. Thermochemische Fabrieken, de N. V. Gekro en den destructor van den Noord-Brabantschen Christelijken Boerenbond. De kosten worden voor een belangrijk deel goedgemaakt door het diermeel en het technisch vet, dat de destructoren bij het vernietigingsproces winnen. Voor de overige kosten zijn tot nu toe gemeentelijke contractueele bijdragen verleend. Het is niet uitge- ONTWIKKELINGSTENDENZEN sloten, dat bij gunstige marktverhoudingen deze bijdragen zullen kunnen vervallen en de destructoren zelfs nog vergoedingen aan de gemeenten zullen kunnen uitkeeren. Voor het contact met en het toezicht op de financieele gesties van deze destructoren hebben de gemeenten meest gebruik gemaakt van haar eigen organisaties, de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten en de provinciale afdeelingen daarvan.]) Centrale Een afvalproduct van de gasfabncage, het ammoniakwater, ver- (abnT'al<" werkt de Centrale Ammoniakfabriek te Weesp zoo nuttig mogelijk. Van dit bedrijf zijn een aantal gemeenten de houdsters der aandeelen. Overigens wordt het met van gemeenten en particulieren verkregen obhgatiekapitaal gefinancierd. De Centrale Ammoniakfabriek heeft met vele gemeentelijke gasfabrieken contracten gesloten voor het afhalen en verwerken van het ammoniakwater. Andere bedrijven verwerken dit zelf of zien gelegenheid het te loozen zonder schade te veroorzaken. Op de naleving in het bijzonder van de financieele bepalingen der contracten ziet voor de gemeenten de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten toe 2). Mogelijkheid De toekomst kan nog andere vormen van concentratie brengen. publ"ek-UWe Ik denk hier aan de mogelijkheid, welke sedert de Grondwetsrechtelijke wijziging van 1922 rechtens ontwijfelbaar bestaat ), dat nieuwe lichamen. publiekrechtelijke lichamen met verordenende bevoegdheid worden ingesteld. Deze nieuwe vorm zou kunnen worden benut om de zorg voor bepaalde bedrijven van gemeenten af te nemen. Havenschap. Zoo wordt sinds een aantal jaren overwogen om de behartiging van de havenbelangen bij den mond van de Maas te concentreeren bij een nieuw daarvoor te stichten lichaam, een havenschap 4). 1) Zie voorts Dr. Th. van Luytelaar, Het destructiewezen in Nederland, 1931, en Drost, Het destructordistrict Purmerend, 2e druk, 1936. 2) Voor de verwerking van afvalstoffen dient ook de door den Staat opgerichte N. V. Vuilafvoermaatschappij „V. A. M.", die het Haagsche straatvuil, ten behoeve van ontginningsarbeid, naar Drenthe vervoert. Zie Van Poelje, Osmose, blz. 56. 3) Zie artikel 194 der Grondwet van 1922 thans artikel 155. 4) Zie hiervoor Reorganisatie gemeentebestuur, rapport der Commissie-Van der Pot, hoofdstuk V en Mr. J. in 't Veld, Nieuwe vormen van decentralisatie, 1929, blz. 5»- öZ, het verslag van de door de Regeering ingestelde Commissie (onder voorzitterschap van ONTWIKKELINGSTENDENZEN Uit Engeland en Frankrijk zijn voorbeelden bekend van dergelijke speciale bestuurslichamen voor het beheer van havens. Thans ontbreekt in het gebied van den Nieuwen Waterweg eenheid in het bestuur der havens, die in verschillende gemeenten liggen en wier eigendom aan deze gemeenten en voor een enkele aan een particuliere onderneming toebehoort. De volgende bezwaren daarvan zijn genoemd. De regionale belangen van het havengebied komen niet voldoende tot hun recht. Aan een te groot aantal havens en haventjes worden moeite en kosten besteed, de ontwikkeling van een wereldhaven zou veeleer volgens één bepaald plan dienen te geschieden. De havens in de kleinere gemeenten leven op de aantrekkingskracht van den Nieuwen Waterweg en dus indirect van Rotterdam, terwijl zij niet of onvoldoende bijdragen in de kosten van het geheele havencomplex, waarvan Rotterdam het leeuwendeel draagt. Omtrent de taak van het havenschap zijn in hoofdzaak twee denkbeelden bepleit. Volgens het eene zouden aan het havenschap alle havenwerken binnen zijn gebied in eigendom en beheer worden overgedragen. Gemeentelijk havenbeheer zou daarmede geheel zijn uitgeschakeld. In 't Veld heeft daartegen aangevoerd, dat aangezien de welvaart eener gemeente ten nauwste bij den bloei van haar haven is betrokken, van een gemeente niet mag worden verlangd deze welvaartsbron eenvoudig uit te leveren aan een lichaam, op welks gestie zij slechts een beperkten invloed heeft. Volgens het andere denkbeeld zou de taak van het havenschap zich bepalen tot regeling en controle, terwijl het beheer zou blijven aan de daarbij betrokken gemeenten en particulieren. Dit denkbeeld zal gemakkelijker te verwezenlijken zijn dan het eerste, dat bij een poging daartoe gevaar zou loopen te stranden op de klip van de noodzakelijke financieele verhouding tusschen havenschap en gemeenten. Ook de door de Regeering ingestelde Commissie tot onderzoek naar de havenbelangen van Rotterdam en omgeving koos in haar rapport de tweede oplossing. Den naam „havenschap" achtte zij Mr. P. Droogleever Fortuyn) tot onderzoek naar de havenbelangen van Rotterdam en omgeving, 1931, en de daar vermelde literatuur. ONTWIKKELINGSTENDENZEN daarvoor minder juist, zij noemde het openbaar lichaam, dat zij wilde zien ingesteld, een „havengewest". De gewestelijke raad zou worden samengesteld uit vertegenwoordigers van het Rijk, de Provincie, de gemeenten, de Kamer van Koophandel en Fabrieken en de organisaties van werkgevers en werknemers in het havenbedrijf. De raad zou tot taak hebben het vaststellen van een ontwikkelingsplan voor het gebied van het havengewest en voorts, mede door een uit zijn midden benoemd dagelij ksch bestuur, toezicht uitoefenen op den aanleg en de exploitatie van de havens binnen zijn territoir. Oorzaken Centralisatie en concentratie hebben verwante oorzaken. Van tralisatie en geval tot geval kunnen deze oorzaken verschillen en haar uitwerking concentratie. op omvang en aard van de gemeentelijke bemoeiingen kan zeer uiteenloopen. De vermelde gevallen laten, dunkt mij, de volgende indeeling dezer oorzaken toe: 1. Het verlangen wordt gekoesterd de voorziening, welke tevoren slechts in een aantal gemeenten aanwezig is, over de streek of het geheele land uit te breiden. Met name uit zich dit in den wensch het platteland even goed te verzorgen als de steden. Zooals Van Poelje terecht heeft gezegd in zijn antwoord op het laatste Congres der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten1): „Wij moeten wel bedenken, dat het platteland van onzen tijd er niet meer genoegen mee neemt, dat men allerlei dingen anders en minder krijgt dan in de steden". „Het zijn niet de centrale overheden, die, door centralisatiezucht bezeten, het belastinggeld over het geheele land gelijk willen uitsmeren, maar dat zijn, zoo niet de gemeentebesturen, dan toch hun dierbare gemeentenaren, die het overal willen hebben gelijk het elders mogelijk is". 2. De voorziening ontgroeit de grenzen van de gemeentelij e belangenbehartiging. Men denke aan maatregelen met sociale en hygiënische doelstelling als het toezicht op banken van leening en geldschietbanken, het instellen van keuring op eetwaren, welke indien in een deel des lands niet doorgevoerd — m de andere deelen !) Gemeentebestuur 1938, blz. 354 en 349. ONTWIKKELINGSTENDENZEN hun volle uitwerking zouden missen. Het havenschap kan in de toekomst een verder voorbeeld geven. 3. Technische en economische oorzaken maken de centralisatie of concentratie wenschelijk. De centralisatie van telefoon- en girodiensten is mede hierdoor te verklaren. De taakoverdracht aan ondernemingen, die een ruimer gebied bedienen, is vaak aan dergelijke oorzaken toe te schrijven. In de hier behandelde gevallen waren oorzaken, vormen en uitwerkingen van de centralisatie- en concentratie-tendenzen vrij gemakkelijk waar te nemen. Gecompliceerder wordt het beeld, wanneer wij de plaats van de gemeente in de ontwikkeling van de electriciteits-, de gas- en de watervoorziening willen onderzoeken. Daarom behandel ik deze in drie afzonderlijke paragrafen. § 2. De gemeenten en de ontwikkeling van de electriciteits- voorziening Aan een behandeling van de ontwikkelingstendenzen in de bestaande organisatie der electnciteitsvoorziening dient een kort overzicht van de geschiedenis dier organisatie vooraf te gaan 1). Na omstreeks 1890 werden hier te lande de eerste electriciteits- Particuliere en bedrijven gesticht, de meeste door particulieren, een aantal ook bedrijven, door gemeenten. Het eerste gemeentelijke bedrijf was dat van Rotterdam (1895), daarna volgden Enschede (1901), Groningen en Haarlem (1902), Amsterdam (1904), Utrecht (1905) en 's-Gravenhage (1906). In 1910 bestonden nog 34 particuliere centrales tegenover 19 gemeentelijke. Teneinde door vergrooting van den afzet de economie van het bedrijf te verbeteren, streefden reeds spoedig verschillende dezer centrales — en daaronder waren ook particuliere centrales — naar uitbreiding van haar voorzieningsgebied en dus naar intercommunale levering. De ontwikkeling ging in de richting van districtscentrales. Sinds het jaar 1911 betreden de provincies het terrein der elec- Provinciale bemoeiing. *) De historische gegevens heb ik geput uit: De Electnciteitsvoorziening van Nederland, Gedenkboek der Vereeniging van Directeuren van electriciteitsbedrijven in Nederland, 1926. Simons - Gem.-bedr. 26 ONTWIKKELINGSTENDENZEN triciteitsvoorziening, aanvankelijk uitsluitend door het vaststellen van verordeningen. In het algemeen werd daarbij de stroomlevering buiten het bestaande voorzieningsgebied afhankelijk gesteld van een vergunning van het provinciaal bestuur. Zoodra de provincies bemoeiing met de electriciteitsvoorziening tot haar taak rekenden, konden zij het bij den eersten stap niet laten. Door den eisch van een vergunning was slechts een stroomlevering, die niet strookte met het inzicht der provincie omtrent de voorziening van haar gebied, te weren. Daarmede konden de provincies de stroomvoorziening, welke zij wenschelijk achtten, niet bevorderen. Geleidelijk zijn dan ook in de jaren 1910 tot 1920 in alle provincies behalve Zuid-Holland gewestelijke bedrijven tot stand gekomen. . . Provinciale Groningen, Friesland en Noordholland stichtten provincia e en seml- electriciteitsbedrijven Gaar van inbedrijfstelling resp. 1914, 1916 bedrijven.6 en 1917). Gelderland (1915), Utrecht (1916), Noordbrabant (1919) en Zeeland (1923) gaven aan hun electriciteitsbedrijven den vorm der naamlooze vennootschap. Overijssel verwierf zich in 1917 de meerderheid der aandeelen in de door de gemeenten Deventer, Zutphen en Zwolle opgerichte N. V. „IJsselcentrale". De gemeenten Deventer en Zwolle bleven aandeelhoudster; voorts kregen Drenthe (met het oog op de voorziening van een deel dier provincie, waarvan het Noordelijk deel door het Provinciale Groningsche Bedrijf wordt bediend) en de gemeente Almelo elk een aandeel. De IJsselcentrale werkt samen met de N. V. Twentsch-Centraal Station, het gemengde bedrijf, dat Twente en eenige Geldersche gemeenten van stroom voorziet. Beide bedrijven staan onder een directeur. De provincie Limburg nam in 1917 bijna alle aandeelen over van de in 1909 opgerichte Stroomverkoopmaatschappij*), die den stroom inkocht van de centrales der Staatsmijnen. De Provinciale Utrechtsche Electriciteitsmaatschappij betrekt sinds 1918 den stroom van de centrale der gemeente Utrecht. In 1922 werd deze centrale ingebracht in de door provincie en stad i) In 1933 werden de bezittingen en schulden van deze N. V. overgenomen door de tot dat doel gestichte N. V. Provinciale Limburgsche Electriciteitsmaatschappij. ONTWIKKELINGSTENDENZEN opgerichte N. V. Provinciaal en Gemeentelijk Utrechtsch Stroomleveringsbedrijf (P. E. G. U. S.). dat de electriciteit tegen kostprijs levert aan het Gemeente-electriciteitsbedrijf en de N. V. Provinciale Utrechtsche Electriciteitsmaatschappij. Ook de provincie Noordholland heeft voor de stroomopwekking samenwerking gezocht met gemeenten. Met Amsterdam en Haarlem heeft zij daartoe de N. V. Provinciale en Gemeentelijke Electriciteits-Maatschappij (P. E. G. E. M.) opgericht, die echter bij mijn weten thans slechts dienst doet voor de regeling en verrekening van de stroomlevering door de verschillende centrales aan de Spoorwegen. Naast deze provinciale en semi-provinciale bedrijven bleven ver- Daarnaast schillende stroomopwekkingsbednjven in groote gemeenten be- ste<|«'|j'te staan. Zuid-Holland kent geen provinciaal bedrijf. De gemeenten Delft, Dordrecht, Gouda,'s-Gravenhage, Leiden en Rotterdam hebben elk een centrale en deze zes centrales voorzien (op een vijftal gemeenten op Goeree en Overflakkee na) het geheele gebied der provincie van electrischen stroom. Inl 936 bestonden in totaal hier te lande nog 35 stroomopwekkings- Concentratie bedrijven, waarvan 7 provinciale bedrijven, 1 provinciaal en gemeentelijk bedrijf, 1 bedrijf der Staatsmijnen, 15 gemeentelijke bedrijven en 1 gemengd bedrijf. De overige, particuliere bedrijven of coöperatieve vereenigingen, waren van geringe beteekenis. Negen bedrijven produceerden in 1936 minder dan 100.000 kWh; in 1919 bedroeg het aantal der dwergbedrijfjes nog 68. De grootere bedrijven verminderden in ditzelfde tijdvak met 101). Aanvankelijk lieten de gewestelijke bedrijven de distributie van Streven naar den stroom in hoofdzaak aan de gemeenten over. Zij verkochten conc™trat,e den stroom engros en de gemeenten zorgden door middel van distributie, eigen electriciteits-distributie-bedrijven voor de levering aan de verbruikers. Meer en meer is echter bij de stroomleverende bedrijven de neiging ontstaan om de verbruikers rechtstreeks te bedienen. In welke mate dit streven reeds is geslaagd, blijkt uit de volgende, aan de Electriciteitsstatistiek 1936 2) ontleende gegevens: l) Electriciteitsstatistiek 1936, blz. 1 en 4. !) Blz. 2. ONTWIKKELINGSTENDENZEN 31 December 1922 1927 1932 1936 Aantal gemeenten, die zelf distribueeren 342 346 287 240 die het beheer van het distributiebedrijf aan anderen hebben opgedragen ... 246 136 106 102 waar een provinciaal bedrijf als conces- sionaris optreedt . 40 325 533 580 waar een andere gemeente als concessionaris optreedt 56 81 113 113 stof tot een aantal vragen '). L/C IllCUCgCUttiuv, öv ' ~ Productie- Dat in de stroomlevering voornamelijk door groote bedrijven concentratie. wordt voorz;en en dat dus de kleine bedrijfjes bijna geheel zijn verdwenen, is in overeenstemming met de mogelijkheden der techniek. De ervaring heeft geleerd, dat grootere centrales in het algemeen economischer produceeren dan kleinere. Door de vorderingen van de techniek wordt de optimale bedrijfsgrootte (de grens, waarboven het bedrijf minder economisch gaat produceeren) steeds verder omhoog geschoven 2). Het platteland zou niet met stroomopwekkingsbedrijfjes op economische wijze kunnen worden voorzien. Het is begrijpelijk, dat de provinciën zich de behartiging van dit belang hebben aangetrokken en gewestelijke bedrijven tot opwekking en/of voortgeleiding van stroom hebben opgericht. Behalve voor enkele steden is de productie van electriciteit niet meer een taak, welke gemeentelijke bedrijven kunnen vervullen. Daarbij hebben de gemeenten zich neer te leggen. Geschiktheid Zijn echter de provinciën voor deze taak het meest geschikt? der provincie. Qp prJncipieele gronden is het betwist. Het provinciaal bestuur, in het bijzonder het dagelijksch bestuur der provincie, heeft meer dan één functie. Het heeft de belangen, welke de provincie als haar eigene beschouwt, te behartigen. Dat is de zuiver provinciale i) Zie hierbij o. m. de praeadviezen van Mr. Dr. H. J. Labberton, J. G. Bellaar Sprayt en Dr. E A Schoon. Gemeentebestuur 1926. blz. 205 en vlg. en de dtscuss.e op blz. 391 en vlg. a) Gelissen en Snel, t.a. p. blz. 7. ONTWIKKELINGSTENDENZEN functie. Maar daarenboven heeft het provinciaal bestuur rechtspraak in talrijke administratieve geschillen, regeling van en toezicht op het beheer der waterschappen en toezicht op het beheer, in het bijzonder het financieele beheer der gemeenten. Vooral de vervulling van deze laatste functie, het toezicht op de Strijd met^ gemeenten, kan het provinciaal bestuur in een pijnlijk conflict op ,je brengen met zijn behartiging van de provinciale belangen. De gemeenten, bevoegdheden, welke aan Gedeputeerde Staten met betrekking tot het gemeentelijk beheer zijn gegeven, moet dit College uitoefenen in het welbegrepen en duurzaam belang van de gemeente zelf. Het gemeentelijk belang kan met dat der provincie als eigenares van een electriciteitsbedrijf in strijd zijn. De kans is niet uitgesloten, dat Gedeputeerde Staten zich dan om de strekking van de toezichtsbevoegdheid niet zullen bekommeren en deze bevoegdheid zoo niet bepaald tegen het gemeentelijk, dan toch mede in het provinciaal belang zullen hanteeren x). Zoo is het bij enkele provincies gebruik, dat alle gemeentelijke besluiten nopens gasfabrieken, die aan het toezicht van Gedeputeerde Staten zijn onderworpen, mede worden beschouwd uit het oogpunt der ontwikkeling van de provinciale electriciteitsvoorziening. Een der gewestelijke colleges maakt er geen geheim van, dat nopens al deze besluiten de directeur van het provinciale electriciteitsbedrijf adviseert. Aan een dergelijke handelwijze is natuurlijk een draai te geven, waardoor het kan lijken, alsof hiermede het belang der gemeente, wier gasfabriek rekening moet houden met de ontwikkeling van de stroomlevering, toch wordt gediend. In feite zweemt deze methode naar détournement de pouvoir: het toezicht wordt, niet overeenkomstig zijn strekking, gebruikt voor de behartiging van een daarbuiten liggend belang. Opgemerkt is ook, dat de bestuursinrichting van de provincie Bezwaar van weinig op het beheer van bedrijven is berekend 2). De Provinciale [^stPur°™cla'e inrichting. *) Zie Van Poelje, praeadvies 1928 Gemeentebestuur blz. 297 en vlg. 2) Zie Van Poelje, Gemeentebestuur 1928, blz. 300. De Commissie-Bruins, ingesteld door Gedeputeerde Staten van Gelderland, heeft ook de aandacht gevestigd op het financieele risico van de electriciteitsvoorziening voor de provinciën, die overigens slechts een klein budget (met een beperkt belastinggebied) hebben; zie haar verslag in Electrotechniek 1933, blz. 89 en vlg. ONTWIKKELINGSTENDENZEN Staten komen in het algemeen slechts tweemaal per jaar bijeen. De commissie van bijstand kent de Provinciale wet niet. Daarom zouden de Provinciale Staten zelfs gewichtige beslissingen inzake het beheer geheel aan Gedeputeerde Staten moeten overlaten. In Noordholland is dit bezwaar ondervangen door de instelling van een Raad van toezicht voor de provinciale bedrijven. Voorzitter is een lid van Gedeputeerde Staten, zes leden van de Provinciale Staten hebben daarin zitting. Deze Raad is voorts gebruikt om een stem in het beheer te geven aan eenige deskundigen en aan enkele vertegenwoordigers van de belangen der verbruikers. De Raad van toezicht heeft tot taak Gedeputeerde Staten te adviseeren. De Voorzitter en een gedelegeerd lid van de Provinciale Staten vormen met de directie der bedrijven de Dagehjksche Commissie, die, uitsluitend in spoedeischende gevallen, bevoegd is zelfstandig beslissingen te nemen 1). De meeste provincies hebben voor het gewestelijk electriciteitsbedrijf den vorm van de n. v. gekozen. Voor de n. v. kunnen de noodige bestuurscolleges worden ingesteld. Wel wordt door dezen vorm de invloed der Provinciale Staten op het bedrijfsbeheer zeer beperkt 2). Inter- Van Poelje heeft betoogd, dat intercommunale lichamen zeer bedrijven'e goed voor de electriciteitsvoorziening ook van groote gebieden hadden kunnen zorgen. Nu de ontwikkeling anders is geloopen, zouden z. i. de provincies zich geleidelijk moeten terugtrekken door overdracht van de provinciale bedrijven aan intercommunale lichamen 3). Het bezwaar van de vermenging der provinciale functies zou hiermede zijn opgeheven en dit zou een belangrijk voordeel zijn. Naar ik meen, heeft deze oplossing geen kans van slagen. De taak van de provincies op het gebied der electriciteitsvoorziening is historisch gegroeid en deze taak op zichzelf hebben de provincies goed vervuld. Laat ons billijk zijn en erkennen, dat de gemeenten niet zelf te juister tijd die taak in intercommunaal verband ter x) v. d. Tempel, t. a. p. blr. 88—90. . „ _ „ . , 2) Zie inzake dit punt artikelen van Mr. Sannes en Mr. de Moor in Ec. i>tat. tsertchlen nos. 582 en 591. ... ,mn li io 3) De electriciteitsvoorziening in Nederland, 1929, blz. 16 19. ONTWIKKELINGSTENDENZEN hand hebben genomen. Het is niet te verwachten, dat een provincie haar zorgenkind, nu de moeilijkste jaren achter den rug zijn, aan de samenwerkende gemeenten zal willen overdragen. De geschiedenis van de meeste intercommunale bedrijven van eenigen omvang leert bovendien, dat zij zonder het initiatief of den steun van het Provinciaal Bestuur niet tot stand zouden zijn gekomen en dat vele voor hun goede functioneering raad en daad van de provincie niet kunnen missen. Dat in die gevallen men denke aan de drinkwatervoorziening — een intercommunaal en niet een provinciaal bedrijf is opgericht, is toe te schrijven aan het beperkte gebied, slechts een gedeelte der provincie, dat een dergelijk bedrijf zou verzorgen. De tegenstelling tusschen provincie en gemeenten, welke een provinciaal bedrijf in het leven heeft geroepen, zou naar mijn tusschen meening op andere wijze kunnen worden opgelost. De provincie provincie dient met volledig van haar beheer te worden beroofd, maar aan de gemeenten moet een stem in het kapittel worden gegeven. Het stelsel, dat in enkele provincies toepassing vond, samenwerking tusschen provincie en eenige groote gemeenten, zou m. 1. moeten worden uitgebreid tot een bedrijfsvorm, waarbij de provincie gezamenlijk met alle gemeenten van haar gebied het electriciteitsbednjf zou exploiteeren. Aan elke gemeente afzonderlijk zou daarbij niet veel zeggenschap kunnen worden toegekend; dat zou immers een vlotte bedrijfsvoering kunnen belemmeren. Doch de vertegenwoordiging van de gemeenten zou het bedrijf met het provinciaal bestuur moeten beheeren en daarbij kunnen waken voor de gemeentelijke belangen. Voorzoover de exploitatie winst zou afwerpen, zou deze aldus ook aan de gemeenten ten goede kunnen komen. De tendenz tot concentratie van de distributie troffen wij ook Distributieaan bij de in hoofdstuk VII § 3 behandelde streekvoorziening conLentrat,edoor stedelijke bedrijven. De redenen, welke de provinciale bedrijven daarvoor aanvoeren, zijn gedeeltelijk dezelfde: streven naar winst en gebrekkig beheer van de distributiebedrijven zouden de electrificatie belemmeren '). *) Verslag der Staatscommissie Electriciteitsvoorziening 1925, blz. 30. ONTWIKKELINGSTENDENZEN Streven Het bezwaar, dat het streven naar winst der gemeenten de renta- gemeentelijke . yan provinciale bedrijf in gevaar zou brengen, is vrij distributie- 1 . j j* *L * 1 J bedrijven overdreven. Ook zonder overneming van de distributie kan de naar winst. provincie onmatige winsten verhinderen. De provincies of de bednjven bedingen zich meest een toezicht op de voorwaarden, waarop de distribueerende bedrijven den stroom aan de verbruikers leveren De provincie Friesland gaat zóó ver, van de gemeentelijke bedrijven te verlangen, dat zij zich het maken van winst niet ten doel stellen 1). Is het voorts zoo erg, dat de gemeenten met de distributie van den electrischen stroom winst behalen? Mijn opvatting daarover is den lezer uit hoofdstuk X § 3 bekend. Wanneer de winst van het electriciteitsbedrijf het karakter heeft gekregen van een algemeene inkomst der gemeente, wordt bovendien het financieel bestel der gemeente verstoord door een ingrijpen van de provincie, dat deze winst wegneemt. Indien de gemeenten in sommige streken van ons land nog winst met de stroomdistributie mogen behalen, terwijl dit in andere gedeelten onmogelijk is gemaakt, is hier een element van ongelijkheid, waarmede Gemeentewet en Financieele-Verhoudingswet bij de regeling van het financieele regime der gemeenten zouden dienen rekening te houden. Gebrekkig Een gebrekkig beheer van een distributiebedrijf kan ook op beheer' andere wijze dan door het samenbrengen van productie en distributie worden verbeterd. Het provinciale bedrijf kan het distributiebedrijf met technische voorlichting en hulp bijstaan en dezen steun zal het gemeentelijk bedrijf gaarne aanvaarden. Beheers- Uit de op blz. 404 vermelde gegevens blijkt, dat vrij veel ge- concentratie. meenten het beheer van haar distributiebedrijf aan anderen hebben opgedragen. De gewestelijke bedrijven in Limburg en Overijssel voeren voor een aantal gemeenten het technisch en soms ook het administratief beheer van haar distributiebedrijf. Zij brengen daarvoor een vergoeding in rekening. Het bestuur van de gemeentelijke organen beperkt zich tot beslissingen nopens taneven en dergelijke algemeene zaken. !) Zie omtrent de bemoeiing van de provincie Friesland met het beheer der distributiebedrijven het artikel van P. Sikkes in Gemeentebestuur 1926, blz. 35 en vlg. ONTWIKKELINGSTENDENZEN Voor de distributie van den door het Provinciale Groningsche Bedrijf geleverden stroom is terstond een bijzondere vorm gekozen. In 1913 hebben n.1. de provincie Groningen en een aantal gemeenten de Maatschappij tot aanleg en exploitatie van laagspanningsnetten opgericht. Ook de provincie Drenthe is thans aandeelhoudster. De meeste gemeenten droegen den bouw en de exploitatie der netten aan deze maatschappij op. Aanvankelijk werden de voor den bouw benoodigde gelden door de provincie verschaft. Later heeft de Maatschappij Laagspanningsnetten ten behoeve van de gemeentelijke netten leeningen aangegaan onder provinciale garantie voor de betaling van rente en aflossingen. De exploitatie der netten geschiedt voor rekening en risico van de gemeenten, eind 1936 53 in Groningen en 21 in Drenthe. Bij een dergelijke beheersconcentratie kan natuurlijk niet van een gebrekkig beheer worden gesproken. De in Groningen en Drenthe gekozen vorm vertoont de aantrekkelijkheid, dat provincies en gemeenten bij het beheer der distributie samenwerken. De provinciale bedrijven, welke rechtstreeks aan de verbruikers Grootere ^ willen leveren, hebben nog andere pijlen op hun boog. verkoops- Zij betoogen, dat het uiteenloopen van de tarieven in de ver- politiek, schillende gemeenten de ontwikkeling van het electriciteitsverbruik belemmert. Wanneer zij voor een grooter gebied gelijke tarieven kunnen invoeren, kunnen zij deze beter propageeren. Voor een ruimer gebied kunnen de tarieven ook gemakkelijker naar den aard van het gebruik worden gedifferentieerd. De diversiteitsfactor werkt gunstiger, naarmate het aantal afnemers grooter is. Dus kan het grootere bedrijf voor bepaalde soorten verbruik de prijzen lager stellen dan een klein distributiebedrijf, dat steeds op zijn maximale belasting heeft te letten 1). Het provinciale bedrijf heeft tot taak de geheele provincie van Nivelleering stroom te voorzien. Sommige dun bevolkte gedeelte^ zullen de en veriieZen. kosten van hun electrificatie niet kunnen goedmaken. Distribueert het provinciale bedrijf zelf, dan zal het met de baten in de gunstige gedeelten behaald, de verliezen van de minder gunstige deelen kunnen dekken. *) Bellaar Spruyt, Gemeentebestuur 1926, blz. 249 en 250. ONTWIKKELINGSTENDENZEN Al te particularistisch kunnen de gemeenten zich tegenover deze gedachte niet stellen. De belangen van de deelen mogen het belang van het geheel niet in den weg staan. Het is echter de vraag, of de tegenstelling wel zoo groot is. De gemeenten zullen kunnen billijken, dat het provinciale bedrijf op de stroomlevering engros aan gunstig gelegen gemeenten eenige winst behaalt, die ten behoeve van de stroomlevering aan de minder gunstig gesitueerde gemeenten wordt gebruikt. Is hiervoor nu bepaald de distributiewinst noodig )? Verdringing Een bezwaar van de provinciale distributie is nog, dat vaak gasbedrijf schade wordt toegebracht aan de exploitatie van gemeentelijke 835 6 1 gasfabrieken. Het provinciaal bedrijf behoeft tegenover de gasfabrieken geen égards in acht te nemen; het zal zijn politiek ter bevordering van het electnciteitsverbruik inrichten zonder acht te slaan op de gevolgen, die dit voor de gaslevering zal hebben. Zijn gasfabriek en electriciteitsbedrijf in één hand, die der gemeente, dan zal het gemeentebestuur door zijn tariefsinrichting willen verhoeden, dat de gasfabriek onrendabel en daarmede de gasvoorziening op den duur onmogelijk wordt gemaakt. Thans heeft de strijd tusschen de provinciale electriciteit en het gemeentelijke gas soms reeds geleid tot een nederlaag en een verdrijving van het gas. Dat gevolg kan men beschouwen als den uitslag van een natuurlijken concurrentiestrijd. Ik acht dit echter een minder gelukkig resultaat dan een, waarbij de bevolking en de industrie van beide voorzieningen, electriciteit en gas, gebruik kunnen maken en daartusschen naar gelang van de meerdere geschiktheid voor iedere verbruiksmogehjkheid een keus kunnen doen ). Wederom Een belangengemeenschap tusschen provincie en gemeenten zou belangen- ook bij de distributie van de electriciteit de tegengestelde strevingen wenscheliïr kunnen verzoenen 3). Ik geloof namelijk niet, dat de gemeenten, 1) Zie hierbij Labberton, Gemeentebestuur 1926, blz. 325, en Ir. Bakker, E.S.B. 14 en 21 October 1925. . L . , . 2) Zie Hijdelaar, Iets over het heden en de toekomst der Nederlandsche gasindustrie, Gasbelangen 1936, blz. 99. Zie ook de Duitsche Energiewirtschaftsgezetz van 1936, welke de strekking heeft de electriciteits- en de gasvoorziening te coördineeren, Gemeentebestuur 1936, blz. 48. , 3) De Provincie Groningen wenscht met de gemeenten een gemeenschappelijk bedrijt op te richten, waarin zoowel het productiebedrijf als de distributiebedrijven zouden worden ingebracht. Over de noodzakelijkheid van deze concentratie en de mérites van de aan de 0NTW1KKELINGSTENDENZEN die nog zelf den ingekochten stroom distribueeren, op den duur deze positie zullen kunnen handhaven. De gegevens op blz. 404 spreken daarvoor m.i. een te duidelijke taal. In plaats van te trachten deze ontwikkeling tegen te houden, zullen de gemeenten beter doen op die ontwikkeling invloed uit te oefenen en aldus te bewerken, dat de electriciteitsvoorziening, omvattende de productie en de distributie, in de toekomst zal worden verzorgd door provincies en gemeenten tezamen. Bij een dergehjken vorm zullen zoowel de algemeene, bij de electriciteitsvoorziening betrokken belangen als de specifiek gemeentelijke belangen het best kunnen worden behartigd. De vorenstaande beschouwingen veronderstellen, dat de electriciteitsvoorziening een gewestelijke aangelegenheid zal blijven. Voorloopig mag dit worden aangenomen. De gedachte heeft bestaan, dat de productie nog veel meer dan Verdere reeds geschied was, zou kunnen worden geconcentreerd. In 1916 der pro. De gasproductie zoowel van de Staatsmijnen als van de Hoogovens laat nog een sterke uitbreiding van dit percentage toe. Vooral geldt dit voor de Staatsmijnen, die volgens Kessler nog eenige malen meer gas zouden kunnen afleveren dan de hoeveelheid van 1933, rond 60 millioen m3. Naar zijn oordeel zou een voortzetting van de transportleiding tot aan de gemeente Utrecht voor de hand liggen; daar zou de leiding wellicht aan andere distnctsnetten kunnen worden gekoppeld. De ervaringen in Duitschland, België en Engeland ) maken waarschijnlijk, dat ons land bij de concentratie der gasindustne nog slechts aan het begin der ontwikkeling staat. In deze landen is de gasproductie veel sterker geconcentreerd dan hier te lande. Voorop staat in het buitenland de benutting van cokesovengassen. Maar daarnaast zijn ook districtsgasfabrieken gesticht, die in verren omtrek het gas leveren. , , . Prof Van Iterson, directeur der Staatsmijnen, heeft in een geruchtmakende rede2) gewezen op deze ontwikkeling in het buitenland en op het belang van een goedkoope gasvoorziening voor de industrie. Naar zijn oordeel zal de gemeentelijke gasvoorziening door een landelijke moeten worden vervangen. Deze zou het gas moeten verkrijgen uit groote gasfabrieken en van de cokerijen der Staatsmijnen en Hoogovens. Bij wijze van overgang zouden de gemeenten de distributie nog kunnen behouden Het eene gasbedrijf zou den vorm kunnen hebben van een Staatsbedrijf, een Zie"Hiervoor Kessler. Franken, t. a. p. en de hierna te noemen rede van Prof. Van 'TRede voor de Vereeniging van Casfabrikanten, 1938, Het Gas, blz. 220 en vlg. ONTWIKKELINGSTENDENZEN speciaal openbaar lichaam, een bedrijf van alle gemeenten tezamen of van een naamlooze vennootschap met nog andere deelhebbers. Van Iterson keert zich tegen het winstmaken door gemeentelijke gasbedrijven. Eigenlijk acht hij „elke oplossing goed, die aan den tegenwoordigen toestand een einde maakt, de autonomie der gemeenten beperkt, er toe leidt van de mogelijkheden, die de techniek ons in de koppelleidingen heeft verschaft, gebruik te maken en tot districtsvoorziening dwingt". De gemeenten zullen verstandig doen ook hier de teekenen des tijds te verstaan. Zij moeten niet trachten de onafwendbare concentratie (al zal deze niet zoo radicaal behoeven te zijn als Prof. van Iterson meent) tegen te houden, maar zij zullen daaraan moeten medehelpen om aldus een plaats in de gasvoorziening te kunnen behouden. § 4. De gemeenten en de ontwikkeling van de drinkwatervoorziening l) In hoofdstuk VII had ik reeds gelegenheid iets mede te deelen Aandeel over het gemeentelijk aandeel in de organisatie van de drinkwater- gebeenten voorziening. Van de ongeveer 30 publieke streekwaterleidingen zijn verreweg de meeste intercommunaal. Niet minder dan 155 gemeenten hadden voorts op 1 Januari 1937 een eigen waterleidingbedrijf. Slechts één provincie, Noordholland, heeft een provinciaal Aandeel waterleidingbedrijf. In 1919 werd tot zijn oprichting besloten. Dit provincies bedrijf levert in 105 gemeenten rechtstreeks aan de verbruikers, in 7 andere vult het de plaatselijke watervoorziening aan. Eenige andere provincies hebben met gemeenten deelgenomen m de oprichting van streekwaterleidingen. Ook de andere provincies hebben echter voor de bevordering van een goede drinkwatervoorziening van haar gebied medegewerkt. Op het voorbeeld van Noordholland (1920) zijn achtereenvolgens Provinciale in alle provinciën Provinciale Waterleidingverordeningen tot stand „-„gen6 gekomen. In het algemeen is daarvan de inhoud, dat de stichting *) De gegevens voor deze paragraaf heb ik voornamelijk geput uit Drinkwatervoorziening in Nederland 1913—1938. ONTWIKKELINGSTENDENZEN van nieuwe waterleidingen en de uitbreiding van het voorzieningsgebied van bestaande bedrijven aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten is onderworpen en dat deze goedkeuring kan worden geweigerd of dat aan de goedkeuring voorwaarden kunnen worden verbonden, in het belang van een goede drinkwatervoorziening der provincie. Geldelijke hulp hebben de provincies ook in verschillenden vorm aan streekwaterleidingen verleend. Aan streekwaterleidingen hebben zij meer dan ƒ 12 millioen geleend, waarvan ruim een half millioen renteloos. Voorts hebben de provinciale besturen vaak het initiatief genomen en in andere gevallen van harte medegewerkt om de oprichting of uitbreiding van een streekvoorziening te verkrijgen. Aandeel Tot dusver heeft het Rijk zich bepaald tot stimuleeren en het van^t bieden van financieele hulp. Stimuleeren was wel de voornaamste taak van het Rijksbureau voor Drinkwatervoorziening, in 1913 opgericht tegelijk met de Centrale Commissie voor de Drinkwatervoorziening. Zijn energieke directeuren en ingenieurs hebben aan de wieg van de meeste streekwaterleidingen gestaan. De financieele hulp heeft in hoofdzaak bestaan uit het verstrekken van voorschotten tegen beperkte rentevergoedingen en het verleenen van risico-garanties. Slechts voor de toekenning van rentedragende voorschotten is een algemeene wettelijke regeling gegeven, de z.g. 4% % wet van 19 September 1919, S. no. 582, die na 1923 niet meer is toegepast. In de jaren 1925 tot 1929 is een voorontwerp voor een Waterleidingwet samengesteld en onderzocht. Verderen voortgang heeft dit ontwerp nog niet gevonden. In 1919 heeft het Rijksbureau een project gepubliceerd voor een centrale drinkwatervoorziening in Zuid-Holland, Noordholland en Utrecht, die volgens den ontwerper als staatsbedrijf zou dienen te worden geëxploiteerd. Deze enkele aanteekeningen geven slechts een zeer globalen indruk van wat Provincies en Rijk in de laatste dertig jaar hebben ONTWIKKELINGSTENDENZEN gedaan ter bevordering van de drinkwatervoorziening. Voor mijn doel zijn zij echter voldoende. Daaruit blijkt, dat de gemeenten voor de voorziening van het platteland veelal de hulp van Provinciën en Rijk niet hebben kunnen ontberen, al behoefde deze hulp zelden den vorm van subsidie aan te nemen. Op 1 Januari 1938 waren 368 gemeenten nog niet van waterleiding Voorziening voorzien. In die gemeenten woonde 14,3 % van de Nederlandsche onren - oogpunt. Tijdschrift van het Kon. Nederl. Aardrijkskundig Genootschap 1936, blz. 519—520 ALPHABETISCH REGISTER Blz. Aansluitingskosten 332, 348 Abonnementstarief 343, 345 Accountants 247 v. Acquisitie 309 Administrateur 226 v. Administratie 76 v., 220 v., 349 Administratieve zelfstandigheid 10, 16, 75, 316, 375 Af- en overschrijving 91 v. Aflossing 271 v., 274 noot, 285 v. Afschrijving 99, 249, 263 noot, 273 v. Agglomeratie 328 Ambtenarenwet 51, 59, 140 Annuïteit 275 „Anstalten" 11,12 Arbeidsvoorwaarden 49, 52, 64, 110, 140 v., 148, 184 Armenverzorgingsbednjf 90 Banken 71, 72, 392, 393, 396, 400 Banken van leening 392, 400 Bank voor Nederlandsche Gemeenten 396 v. Bebouwingsdichtheid 41, 328 Bebouwingsregeling 351, 353 v., 362 v. Bedrijfsduur 336 Begrooting 91 v., 223 Beheer door personen buiten het gemeentebestuur 127, 128, 151, 198 Beheersverordening 83, 90, 94 v., 129, 229, 316 Belastingen . . . 165, 166, 171, 172, 297, 312, 314, 318, 321, 347 België 159 noot, 418 Bestuurscommissies 126 v. Betterment-tax 42, 359 Beurs van koophandel 182 Bevolkingsgroei 359 Bezettingsgraad 256 Bezuinigingsinspectie 139, 140 Boekhouder 227 Boekhouding . . * 220 v. Boekhoudkundigen 246 v. ALPHABETISCH REGISTER Blz. Boekwaarde van grond • • • v' Buitengemeenten 190 v., 209 v. Buitenlandsche maatschappijen . . . . . • • • • ■• • ■ • ■ ■ Burgemeester en Wethouders . . . 113, 134, 135, 136, 154, 193, 225 Bijdrage in kosten van algemeen beheer j]9 v Bijstandscommissies Canonverlaging Centrale Ammoniakfabriek • • • • • • Centrale boekhouding 18, 229 v 240, 259 r *, v 391 v., 4UU Stó v.„'k»üe»76,229,232, 2»». ^1 416 v. Uokesovengas ••••/•; oog Combinatie van administraties na 139 Combinatie van bedrijven • Combinatie van directoraten • • • • • • • • ' Commissies 84 v„ 119 v„ 134, 135, 145, 149, 193, 198, 394 Comptabelen • • • ••• " • * V' Concentratie 397 v 403 v. 407 411 v., 4 4 421 v Concessie . . . . 6 v„ 28, 31 v„ 55 v„ 66, 67, 151, 158, 212, 324,^395 r°n!ln?f n: ' '.300 noot, 302 v. gST*"":::::::: •'••••• * *• 227 •- «y7 Controledienst ^ ^ Corruptie * Destructoren ' V' Deugdelijkverklaring H 13 v., 24, 251 v. D^ctïur 52 v„ 61 V., 115, 128 V., 154, 226 v„ 230 ttSEtóif I90- «'• 2I0' '403 v33540740,9 gSSfr. ■ 39.'68, 70, 76, 173. 174, 177, 180. 331 noot. 418 Eenheidstarief 341' 3^' ^ Eenmansvennootschap . . . .. . . . ^ ^ ^ 252 Electricitei'tsbedrijvên 8,*9, 17, 19, 66v„ 318 noot, 319 v 333 v 401v T'i . • v ■. . .318 noot, 41/, 41D Electriciteitswet 55' 64, 68, 128, 399, 418 Engeland 190 210 Engros levering ! 360 v', 390 hrrpacht ALPHABETISCH REGISTER Blz. Erkenning van installateurs 311 noot Financiering 166, 178, 261 v., 365 Fondsen 15, 89, 257 v„ 292 Formeele bedrijfsvorm 9 v., 14, 16 v., 251 v. Frankrijk 34 noot, 69, 173 noot, 346, 399 Functiescheiding 227 v., 239, 244 Gasbedrijven 6, 66, 287, 297, 319 v., 333 noot, 337 v., 340, 410, 414 v. Gebruikswaardebeginsel 335 v., 358 Gedeputeerde Staten 94, 155 v., 161, 291 Geldschietbanken 392, 400 Gemeenschappelijke regeling . . 149, 159 v., 192 v., 212 v., 299 Gemeentelijk beheer 1, 6 v., 16, 21 v., 43 v., 67 v., 108 v., 138, 175, 408 Gemengde bedrijven 75, 173 v., 272 Georganiseerd overleg 59, 140, 141 Geschiedenis 4 v., 78 v. Gezinstarief 345 v. Girodienst 23, 244, 393 v. Grondbedrijf 17, 25, 293, 350 v., 391 Grondprijsvorming 355 v. Groote afnemers 63, 211, 302 Groote gemeenten 46, 117, 134, 234, 268 noot, 349 Haagsche Tramwegmaatschappij 145, 183 v. Havengewest 400 Havens 8, 10, 13, 17, 23, 181 Havenschap 398 v., 401 Herzieningsbepaling 218 Hoofdboekhouder 230 Hoogovens 416, 418 Huurkoop 311, 312 Hypotheek op erfpachtsgrond 364, 366, 367 Industrie. Levering aan— 326 v., 330, 331, 336 noot Industrieterrein 367 v. Inning door andere bedrijven 306 Instructie 130 v. Intercommunale bedrijven 16, 65, 75, 149 v., 163, 171, 190, 272, 406 Interventionisme 29 v. Italië 68 ALPHABETISCH REGISTER Blz. Kameralistiek 76, 252, 271 Kassier. . . 221' 12° Kettingboetebeding • Keuringsdiensten • K!e!neC gemeenten W. W. W. ™ Kolenclausule ^ Koppeling • • * * Kostprijsbeginsel • • • " • ' Kostprijsberekening 221, 222, 253 v., 286, 35 Leeningsbedrijf • • -JW,26(\272™oi Leeningschuld 46 v„ 166, 266 v 365, 371 v Levensmiddelenvoorziening 5 v- ' Levering aan de gemeente ^(10 Leveringsvoorwaarden V- Liberaal-economische opvattingen , ,v4 i • ... 4 4 noot, 417 Lima-gas Maatschappij tot aanleg en exploitatie van laagspanningsnetten 409 Maximale vermogen ■" ^ Medezeggenschap . „j Meerderheidsbesluit ModeHseheêrsverordêning" ! ! ! ! ! ! ! ! ! i i ! I« 2». Model beheersverordening grondbedrijf ^ Model besluit inzake woningstichting Model commissieverordening • • • Model gemeenschappelijke regeling • • Model instructie directeur Model verordening op het beheer van fondsen . . . . . . • • Monopolie 26 v„ 40 v„ 214, 264,277, 279, 287, 304, 307, 323 v„ 340, 355 Naamlooze vennootschap 145, 147 v., 151, 163 \%, 406 Naasting 36 v„ 412 Omslagmethodes ^^276 Onderhoudsfonds £;,tTge"::::::::::: Openbare nutsbedrijven ^ Openbare straten enz ' ALPHABETISCH REGISTER Blz. Opleggen van gemeenschappelijke regeling 213 Opstalvergoeding 361, 364, 365, 390 Ovenfonds 279 Overneming 36 v., 151 Pachtcontract 39, 173 Pensioenwet 148 noot, 187 Privaatrechtelijke bedrijfsvorm 16, 75, 147 v., 196 Propaganda 211, 233 Provinciale bedrijven. . 9, 17, 145, 191, 249, 318 noot, 402 v., 419 Publieke werken 14, 23, 253 v. Raad 46, 111 v„ 135, 137, 138, 146, 153, 193, 225 Rechtspersoonlijkheid 77, 78, 148 noot, 197, 203, 265, 272 Reclame 307, 311 noot Rekening 83, 94, 224 v„ 241, 245, 288, 315 Rekening-courant 230, 267, 293 Rentabiliteit 12 v., 107, 116 Rentebijschrijving 372 v., 384 Reorganisatie 289, 290, 296 Reserveering 110, 267, 270, 286 v„ 318, 374, 386, 389 v. Retributies 10, 298, 312, 315, 316 Rijksbureau voor Drinkwatervoorziening 420 Samenwerking door gemeente met andere publieke lichamen 150, 162, 180, 396, 400, 402 v„ 407 v„ 417, 419 Schattingscommissie 385 v. Socialisme 21, 22, 29, 323 noot Soorten bedrijven 17 v., 22 v., 75, 88 Spaarbanken 71, 72, 393 Speculatie 355 Spertijd 212, 342 Spitsbelasting 334 v. Staatsbedrijven . 270 noot, 278 noot, 418 Staatscommissie Oppenheim 58, 84, 126, 135, 137, 159 Staatsmijnen 416 v. Stadsuitbreiding 351 v. Staffeltarief 343 Stichtingsvorm 147 v., 151, 168 v., 197 Stoomaccumulatie 334 noot Stortings- en ophaaldiensten 393 Straatverlichting 19 Streekvoorziening 16, 65, 149 v„ 178, 179, 189 v„ 215 v„ 418, 419 v. ALPHABETISCH REGISTER Blz. Takken van dienst 16, 88 v. Tarieven . 32, 41, 63, 110, 133, 210, 213, 301 v„ 318 v., 331 v„ 409 Taxatie. Periodieke — 374 v., 384 v. Techniek 19, 55, 56, 289, 339, 404, 416 Technisch beheer 77, 133, 136, 191, 212, 233, 251 Technische gegevens ^ Telefoonbedrijven 9, 27, '95 v. Theorie des schmalen Randes 356 Toezicht 68 v„ 95, 155 v„ 159, 224, 225, 245, 301, 405 Toonzaal . Transporttarieven Twentsch Centraal Station '°0, 402 Twentsche Electrische Tramweg-maatschappij Variabele kosten • 2'Z: 332,^ Vaste kosten 26, 332 y., 3 Vastrechttarief 341, 3 Veiligheidscommissies ' ^ Vereenigde Staten icn Verhuring Verificatiebureau /• Verkoop van grond Vermeerderende meeropbrengsten ?RQ Vernieuwingsfonds • • 27 • Verordening . . . 298, 299 v„ 306 Verordeningsbevoegdheid z Verplichte aansluiting 298 v. Vervangingswaarde Voorlichting * • Voorraad . . 262> Voorzieningsgebied • • ^ Vrijgestelden Waardevermeerdering 358 v., 365, 372 v. Waterbeschaving • • • * • Waterleidingen 66, 163, 171, 190, 276, 297, 299 v„ 341, 343, 407, 4 9 v. Wethouder 113, 114, 117 v Wetsontwerp-Cort van der Linden • • • Wetsontwerp-Kuyper 71 v„ 79 v„ 125, 129 noot Wetsontwerp-Rink • Wetsontwerp-Ruys de Beerenbrouck «4, I0U Wetsontwerp-Vereeniging van Gemeente-Accountants . . . 24/, ALPHABETISCH REGISTER Blz. Wetswijziging 1909 81 v. Wetswijziging 1931 . . . . 85 v., 119, 127, 129, 150, 160, 197, 245 Wet van 24 Mei 1897, S. no. 156 79 Wet van 22 April 1937, S. no. 311 86, 213, 271 noot Winst 40 v., 48, 108, 116, 177, 210, 214 v., 262, 288, 290, 312 v„ 408 v., 413, 421 Woningbedrijven 17, 276, 391 Woningstichtingen 168 v. Zegam 180, 414 noot Zwillingsgesellschaft 173 STELLINGEN I Het aan de evenredige vertegenwoordiging verbonden plaatsvervangers-stelsel kan leiden tot een vermindering van het gehalte van de vertegenwoordigende lichamen en van de daaruit samengestelde bestuurscolleges. II De gemeente is bevoegd tot het aangaan van een compromissoir beding. (Anders Rechtbank Arnhem 30 Juni 1938, N. J. 1939, no. 98.) III Pandrecht op eigen schuld, ofschoon in de wet niet verondersteld, is bestaanbaar (zie IV. P. N. R. no. 3077). IV Het ware wenschelijk, dat artikel 42 van het Wetboek van Koophandel ook voorschriften gaf omtrent de samenstelling van de passief-zijde der te publiceeren balansen van naamlooze vennootschappen. V Het leggen van verband tusschen leeningspolitiek en draagkracht der bevolking is in overeenstemming met de door Van Gijn ontwikkelde theorie nopens de toelaatbaarheid van Overheidsleeningen. VI Voor de dekking van de lasten der sociale verzekering verdient het omslagstelsel (met een schommelfonds) de voorkeur boven het stelsel van fondsvorming. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE dat gedeelte van zijn taak naar behooren te kunnen verrichten. Aan die voorwaarde wordt slechts zelden voldaan en reeds hierom is deze eenvoudigste vorm meestal te ontraden. Een bezwaar van meer principieele beteekenis is, dat de verbon- Onvoldoende denheid van de technische en de financieel-administratieve functies interne controle, welke uit de scheiding van die functies voortvloeit, uitsluit. Hieraan kan eenigszins worden tegemoetgekomen door voor het doen van betalingen de medewerking van een of meer leden van het College van Burgemeester en Wethouders of van secretarie-ambtenaren voor te schrijven en daarnaast zal dan zeker nog een goede externe controle noodig zijn. Het bezwaar wordt hierdoor verzwakt, opgeheven wordt het naar mijn meening niet. De medewerking van leden van het dagelij ksch bestuur aan betalingen door fiatteering van stukken wordt vaak al te gemakkelijk, in goed vertrouwen op den directeur gegeven en bovendien betreft zij uitsluitend de betalingen, niet de ontvangsten van het bedrijf. De externe controle op de fmancieele administratie is in vele gevallen slechts doeltreffend te verrichten, wanneer de controleur over gegevens beschikt, die van een ander dan den gecontroleerde afkomstig zijn. Zoodanige gegevens kan hem bij de scheiding van de technische en de financieel-administratieve functies dikwijls de technische leiding verschaffen. Hier echter zijn de personen van gecontroleerde en technischen leider één. Meer gebruikelijk is de vorm, waarbij naast den bedrijfsleider Afzonderlijke een afzonderlijke boekhouder-kassier met de fmancieele admini- j>oekhouderstratie is belast. Hierbij zijn twee variaties te onderscheiden. De eerste is die, waarbij inderdaad een afzonderlijk ambtenaar Variaties, met boekhouding en kasbeheer is belast, doch die functionaris in de beheersverordening niet wordt genoemd of wel daarin is bepaald, dat hij onder de verantwoordelijkheid van den bedrijfsleider werkt. Deze variatie is zeker niet wenschelijk te achten. Zij vereischt evenals de eerste, reeds besproken vorm, dat de bedrijfsleider beschikt over voldoende financieel-administratieve bekwaamheid en vooral ook over den tijd, die beide noodig zijn om zich voor boekhouding en kasbeheer verantwoordelijk te kunnen stellen. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Wordt aan een van deze voorwaarden niet voldaan, dan is de regeling der verordening in strijd met de werkelijkheid en dus te veroordeelen. Een goede regeling is die, waarbij de boekhouder-kassier of administrateur wel onder den bedrijfsleider is geplaatst, doch voor de vervulling van zijn taak zelfstandig jegens het gemeentebestuur verantwoordelijk is. Verband met Het stelsel van den rechtstreeks aan B. en W. verantwoordelijken SniSChe administrateur brengt niet met zich, dat de technische bedrijfsleiding geheel uit de financieele administratie is gebannen. In de beheersverordening is meestal voorgeschreven, dat rekeningen, voordat de boekhouder-kassier daarop mag uitbetalen, door den directeur moeten zijn goedgekeurd. Wederzijds zullen deze hoofdambtenaren van het bedrijf of bij groote badrijven de technische en de administratieve dienst elkaar de gegevens, noodig voor de uitoefening van hun taak, moeten verschaffen. Vaak wordt ook bepaald — en dit lijkt mij juist gezien — dat de directeur het ontwerp van de bedrijfsbegrooting bij B. en W. indient, mede-onderteekend door den boekhouder, terwijl de bedrijfsrekening door den boekhouder moet worden opgemaakt en door den directeur voor gezien geteekend. Verdere De financieele administratie kan — en zal veelal bij bedrijven fTvr' van beteekenis — van een zoodanigen omvang zijn, dat één persoon niet alle werkzaamheden zal kunnen verrichten. Aan den administrateur dienen dan hulpkrachten te worden toegevoegd om met hem en onder zijn leiding de verschillende onderdeelen van de administratie te bewerken. Daarbij kan de scheiding van functies verder worden doorgetrokken, waardoor de interne controle-mogelijkheden worden vergroot. Afzonderlijke Ik vermeld hier in het bijzonder die functiescheiding, waarbij bssler- een afzonderlijk ambtenaar met het kasbeheer wordt belast. Bij groote bedrijven, waar het kasbeheer op zichzelf een voldoende dagtaak oplevert, is meestal een zoodanige arbeidsverdeehng toegepast, dat er naast den administrateur een afzonderlijke kassier is. Ook die bedrijfskassier dient dan, ongeacht zijn hiërarchische ondergeschiktheid aan den administrateur, voor zijn taak zelfstandig verantwoordelijk te zijn. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Beperken de hierboven behandelde vormen zich tot de admini- Combinatie- . j. | vormen. stratie van een enkel bedrijf, daarnaast bestaan regelingen, waarbij de administraties van meer dan één bedrijf geheel of ten deele zijn gecombineerd. Zoo komt het voor, dat de financieele administraties van enkele E^n. . f t' L 1 L J admimstra- bedrijven aan één boekhouder-kassier of aan een boekhouder en teur voor één kassier zijn opgedragen. Vaak gaat dit samen met een verbon- ^er bedrjJdenheid voor de technische leiding. Eén directeur leidt dan bv. een gas-, een electriciteits- en een waterleidingbedrijf en de financieele administratie dier bedrijven is ook in één hand gelegd. Noodzakelijk is daarbij de combinatie van de technische leiding echter niet. Op zichzelf behoeft een dergelijke personeele unie van admini- ^™^ngin8 strateurschappen, die door beschikbaren tijd en werkkracht van dengene, die ze vervult, gemotiveerd kan zijn, geen wijziging in het stelsel der administratie te brengen. Practisch leidt zij echter spoedig tot een samenvoeging van kassen, die eenige bijzondere regeling vereischt. Hëjt feit, dat één kas, dikwijls ook daarnaast een postrekening wordt gehouden, zal in de beheersverordening moeten worden vastgelegd. In de boekhouding zullen toch afzonderlijke kassen voor ieder bedrijf worden geadministreerd of wel zal slechts de kas van een der bedrijven worden gehandhaafd en worden gebezigd voor alle ontvangsten en betalingen ten bate en ten behoeve van de overige bedrijven, die dan met het eerste bedrijf in rekeningcourant zullen staan. Een geheel eigen beeld gaat de combinatie vertoonen in den veel Cen*n»le^ omstreden vorm der centrale boekhouding ')• Onder centrale boekhouding in den hier bedoelden zin is te verstaan een afzonderlijke tak van dienst, als bedrijf georganiseerd, welke de financieele administratie voor de andere, de technische bedrijven voert. Daarnaast worden aan de centrale boekhouding *) Zie Leppink, De Gemeentefinanciën, 2e druk, blz. 131 en vlg., met wiens inzicht het mijne in hoofdzaak overeenstemt, Venverloo, De centralisatie van kassen en boekhoudingen van gemeentebedrijven, artikelen in F. 0., 1934, blz. 166 en vlg., en mijn prae-advies voor de Vereeniging van Gemeente-Accountants 1935 blz. 18 20. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Zelfstandigheid van den hoofdboekhouder. Voordeel daarvan? soms andere werkzaamheden van financieelen aard opgedragen; de eerstgenoemde taak is echter de voornaamste. De centrale boekhouding laat de ontvangsten en betalingen voor de verschillende bedrijven ook door haar eigen administratie loopen. De bedrijven staan met haar in rekening-courant en worden voor ontvangsten en betalingen te hunnen behoeve bij haar respectievelijk gecrediteerd en gedebiteerd. Rente wordt tusschen de bedrijven en de centrale boekhouding soms op globale wijze berekend. De kosten der centrale boekhouding worden jaarlijks naar den een of anderen maatstaf over de bedrijven omgeslagen. Aan het hoofd van de centrale boekhouding wordt een directeur geplaatst, meestal met den titel hoofdboekhouder. Deze zal naast, niet onder de andere bedrijfsdirecteuren moeten staan. Wil hij zijn taak behoorlijk kunnen vervullen, dan zal hij immers niet aan de bevelen van verschillende functionarissen kunnen gehoorzamen, doch zal hij zelfstandig de werkzaamheden van zijn dienst moeten kunnen regelen. Wel zal de samenwerking tusschen de verschillende bedrijven en het bedrijf, dat hun financieele administratie voert, nauwkeurig moeten worden geregeld. In deze zelfstandigheid van de centrale boekhouding zien sommigen een voordeel en dus een motief om tot haar oprichting te besluiten. Zij redeneeren dan aldus J): De directeur van een technisch bedrijf zou er belang bij kunnen hebben, dat boekingen op een bepaalde wijze geschieden, waardoor het gevoerde beleid in een gunstig, doch niet juist licht wordt gesteld. Te denken is aan exploitatie-uitgaven, die als uitbreidingskosten worden geboekt e. d. Zou het bedrijf zijn eigen boekhouding voeren, dan zou de directeur den boekhouder zijn inzicht aangaande de boekingen kunnen opleggen. Bij een centrale boekhouding daarentegen zou de hoofdboekhouder zelfstandig zijn standpunt inzake de boekingen bepalen. Naar mijn meening moet hier niet het voordeel van de centrale boekhouding gezocht worden. Ik zie op dit punt practisch geen groot verschil met een bedrijf, dat zelf zijn financieele administratie voert. *) Zie Leppink, t.a. p. blz. 131 en 132. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Mits de positie van den administrateur daar op de juiste, hierboven geschetste wijze aldus geregeld is, dat hij weliswaar onder den directeur van het bedrijf is geplaatst, maar voor de uitoefening van zijn taak zelfstandig jegens het gemeentebestuur verantwoordelijk is. Bij een dergelijke regeling zal de bedrijfsadministrateur m. i. steeds kunnen, ja moeten weigeren een boeking volgens een aanwijzing van den directeur te verrichten, indien daarmede naar zijn eigen oordeel een onjuistheid zou worden begaan. Hierbij moet ook worden bedacht, dat de boekingen in vele gevallen zullen moeten geschieden op grond van gegevens, welke de boekhouding van den technischen dienst ontvangt. Of die gegevens juist zijn, kan de boekhouder niet steeds beoordeelen. Het is mogelijk, dat een centrale boekhouding zich hierbij nog meer zal moeten verlaten op de aanwijzingen van den technischen dienst dan een afzonderlijke bednjfsboekhouder zou moeten doen. De voordeelen van de centrale boekhouding liggen naar mijn Andere . - , | voordeelen. meening elders1). Van die, welke voorstanders van het stelsel noemen, acht ik de volgende het meest van belang. Door de combinatie van administraties wordt het in vele gevallen ^rootere^ mogelijk aan het hoofd daarvan een functionaris te stellen, die tot administrahet voeren van de bedrijfsadministraties en tot het leiding geven teuraan den door lager personeel te verrichten arbeid de noodige bekwaamheid en geschiktheid bezit. Bleven de administraties gescheiden, dan zouden zij elk voor zich — hierbij is uiteraard te denken aan bedrijven van niet zeer grooten omvang een onvoldoenden werkkring voor een zoodanigen ambtenaar opleveren en ook zou het salaris van een eerste klas kracht te zwaar op ieder bedrijf drukken. De combinatie maakt het doenlijk een voldoende salaris beschikbaar te stellen, waarvoor men zich van de diensten van een deskundig administrateur kan verzekeren. Hieruit vloeien dan weer verdere voordeelen voort, doordat een zoodanige deskundige er voor zal zorgen, dat nieuwe werkwijzen en verbeteringen bij zijn administratie spoedig worden doorgevoerd. Voorts kunnen de werkzaamheden efficiënter en goedkooper Grootere efficiency. *) Zie de opsomming in het artikel van A. Venverloo in F. 0. 1934 blz. 167, alsmede zijn artikelen in volgende nummers.