■HMMHHBBI : ilVr vm-, 1 /» PARLEMENTAIRE GESCHIEDENIS VAN DE WET TOT HERVORMING DER GRONDSLAGEN VAN HET GEWESTELIJK EN PLAATSELIJK BESTUUR IN NEDERLANDSCH-INDIË, 1922 Parlementaire Geschiedenis van de Wet tot hervorming der grondslagen van het gewestelijk en plaatselijk bestuur in Nederlandsch-Indië, 1922 (Indische Bestuurshervorming) door S. DE GRAAFF OUD-MINISTER VAN KOLONIËN 'S-GRAVENHAGE MARTINUS NIJHOFF 1939 INHOUD Blz. Voorbericht xi EERSTE HOOFDSTUK TIJDPERK 1902-1907 § 1. inleiding 1 § 2. voorstellen-nederburgh 2 § 3. voorstellen-van rees . 3 § 4. nota-de graaff 4 § 5. gedachtenwisseling over de voorstellen van rees-de graaff 7 TWEEDE HOOFDSTUK HERVATTING DER GEDACHTENWISSELING § 1. gedrukte nota van 20 november 1909 9 DERDE HOOFDSTUK OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) § 1. indische begrooting 191 1 15 A. Tweede Kamer (Colijn 15 — De Meester 16 — Bogaardt 16 — Bos 17 — Minister van Koloniën 17). B. Eerste Kamer (Van Leeuwen 18 — Minister van Koloniën 18). § 2. aanvullende begrooting 1911 19 Aanvraag van middelen tot verdere voorbereiding der hervorming 19 Memorie van Toelichting 19 VI INHOUD Blz. (Administratieve decentralisatie 19 — Financieele decentralisatie 20 — Inlandsch Bestuur 21 — Europeesch Bestuur 22 — Adjunct-Regenten 25 — Civiele Gezaghebbers 25 — Instelling voor Bestuurstudiën 27 — Samenvatting der bestuursvoorzieningen 28 — Bestuursbureau's 29 — Bezoldigingen 29 — Geldelijke gevolgen 30 — Uitvoering der hervorming 30). § 3. GEDACHTENWISSELING MET DE STATEN-GENERAAL OMTRENT DE AANVULLENDE BEGROOTING 191 1 32 A. Tweede Kamer Schriftelijke behandeling (Voorloopig Verslag 32 —Memorie van Antwoord 32 — Eindverslag 35). Openbare behandeling (De Beaufort 36 — De Meester 36 — Bogaardt 38 — Verheij 39 — Scheurer 39 — Bos 40 — Vliegen 41 — Minister van Koloniën 42 — Stemming 46). B. Eerste Kamer Schriftelijke behandeling (Voorloopig Verslag 46). Openbare behandeling (Minister van Koloniën 47 — Van den Berg, Van Deventer 48 — Minister van Koloniën 48 — Stemming 49). § 4. UITZENDING VAN EEN REGEERINGSCOMMISSARIS ... 49 VIERDE HOOFDSTUK VOORTZETTING IN NEDERLANDSCH-INDIË DER VOORBEREIDING EENER BESTUURSHERVORMING ALDAAR (1913-1914) § 1. OPDRACHT VAN DEN GOUVERNEUR-GENERAAL IDENBURG 51 § 2. GEWESTELIJKE EN PLAATSELIJKE BESPREKINGEN ... 54 § 3. VERDER VERLOOP VAN HET ONDERZOEK 57 § 4. GEWIJZIGDE STAATKUNDIGE VERHOUDING 59 VIJFDE HOOFDSTUK WETSONTWERP VAN DEN MINISTER PLEYTE (1918) WETSONTWERP PLEYTE 60 ZESDE HOOFDSTUK KABINETSWISSELING VAN HET JAAR 1918 § 1. OPTREDEN VAN HET EERSTE KABINET-RUYS DE BEEREN- BROUCK 64 INHOUD VII Blz. § 2. HERVATTING VAN HET BESTUURSVRAAGSTUK 65 § 3. VOORSTEL VAN INDISCHE ZIJDE OMTRENT INSTELLING VAN REGENTSCHAPSRADEN 67 ZEVENDE HOOFDSTUK OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN § 1. VERVANGING VAN HET WETSONTWERP-PLEYTE DOOR NADERE BESTUURSVOORSTELLEN 72 § 2. ALGEMEENE STREKKING DER BESTUURSVOORSTELLEN . 72 Overdracht van bestuurstaak 72 Gewestelijk bestuur 73 Plaatselijk bestuur 75 Decentralisatie in het gewest 77 Taak van het Europeesch Bestuur 78 Inrichting van het bestuur der rechtsgemeenschappen . . 80 A. Gewesten 80 B. Stadsgemeenten 84 C. Andere gemeenschappen 85 Inlandsche bestuursambtenaren 87 Bestuursbureau's 88 Provinciale en plaatselijke geldmiddelen 89 Maatregelen, samenhangend met de invoering, en geldelijke gevolgen 90 Invoering der hervorming 91 Wetsontwerp 92 § 3. BESCHOUWING DER VOORSTELLEN IN DEN VOLKSRAAD . 93 ACHTSTE HOOFDSTUK BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP IN EN MET DE TWEEDE KAMER § 1. SCHRIFTELIJKE BEHANDELING 96 Indiening der voorstellen 96 Federalistisch of unitarisch bestuursstelsel 97 Regeling der uitvoering bij algemeene verordeningen ... 99 Overdracht van bevoegdheden 100 Gewesten en regentschappen 103 Belastingheffing en andere aangelegenheden 104 VIII INHOUD Blz. 9 2. OPENBARE BEHANDELING 105 Motie-Van Beresteyn ]05 (Scheurer, Albarda 108). De Muralt j qq Albarda j j j Gerretson jj4 Van Rijckevorsel j]9 Scheurer J2J Wijnkoop 124 Minister van Koloniën j 24 Albarda Van Beresteyn J34 Minister van Koloniën J3^ Amendement-Scheurer c.s J3g (Van Beresteyn 140 — Minister van Koloniën 140). Aanneming van de voorgestelde artikelen en wijzigingen van artikelen j 4 j Amendementen Dresselhuys — de Muralt 141 (Scheurer 143 — Albarda 144 — Van Rijckevorsel 145 — Van Beresteyn 146 — Wijnkoop 147 — Minister van Koloniën 148 — Van Beresteyn 151 — Dresselhuys 151 — Voorzitter 152 — Stemmingen 152). NEGENDE HOOFDSTUK BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP IN EN MET DE EERSTE KAMER § 1. SCHRIFTELIJKE BEHANDELING 154 Algemeene beoordeeling ] 54 Overlaten aan algemeene verordeningen 158 Verband met Grondwetsherziening en rapport Herzieningscommissie 16] Ambtelijke decentralisatie 164 Lagere gemeenschappen 174 Geldelijke gevolgen ; 175 § 2. OPENBARE BEHANDELING 177 Mendels I77 Van den Berg j 3 j Idenburg Minister van Koloniën ] 95 Van Embden 202 Mendels 203 §3. WETSWIJZIGING 204 INHOUD IX Blz. TIENDE HOOFDSTUK MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET OP DE BESTUURSHERVORMING § 1. ALGEMEEN OVERZICHT VAN DE HERVORMING 206 Decentralisatiegedachte 206 Vroegere voorbereiding 207 § 2. UITWERKING DER BEGINSELEN 208 Gewesten 208 Regentschappen 210 Stadsgemeenten 211 Inheemsche gemeenschappen 211 § 3. MOTIE-JOEKES C. S. TOT INSTELLING VAN EEN COMMISSORIAAL ONDERZOEK 211 §4. TOEPASSING DER BEGINSELEN IN DE BUITENGEWESTEN . 214 Gewesten 214 Groepsgemeenschappen 218 Openbare behandeling in den Volksraad 219 § 5. BEHANDELING IN DE STATEN-GENERAAL VAN DE UITVOERING IN DE BUITENGEWESTEN 219 A. Tweede Kamer 219 Schriftelijke behandeling 219 Openbare behandeling 220 (Eerste termijn 220 [Van Boetzelaer van Dubbeldam, Joekes, Feber, Moller, Knottenbelt, Beumer], Tweede termijn 221 [Minister van Koloniën, Van Boetzelaer van Dubbeldam, Knottenbelt, Minister van Koloniën], Nadere overweging der verschilpunten 224. Einddebat 225 [Minister van Koloniën, Voorzitter, Knottenbelt, Joekes, Motie Joekes-Van Boetzelaer van Dubbeldam e. a., Cramer, Albarda, Van Boetzelaer van Dubbeldam, Wijnkoop, Feber, Knottenbelt, Minister van Koloniën, gewijzigde Motie-Joekes, Van Boetzelaer van Dubbeldam, Beumer, Minister van Koloniën, Joekes, opnieuw gewijzigde MotieJoekes], Stemming). B. Eerste Kamer 233 (Openbare behandeling (Janssen 233 — Fock 234 — De Savornin Lohman 234 — Ter Haar 235 — Minister van Koloniën 235 — Fock 237 — Aanneming der voorstellen 237—238). x inhoud Blz. § 6. verder verloop van de uitwerking der hervormingsplannen voor de buitengewesten 238 Voorstellen van de Ministers van Koloniën Dr. Colijn en Welter. ELFDE HOOFDSTUK ACTUEELE STAND VAN ZAKEN (1938) actueele stand van zaken 240 Zaakregister 245 Bijlage 251 VOORBERICHT De vaststelling der Wet van 6 Februari 1922 tot nadere wijziging van het Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië — bekend als de „Wet op de Indische Bestuurshervorming" — baande naar de eischen van den tijd den weg tot een steeds ruimere ontwikkeling van autonoom gezag in gewestelijken, regionalen en plaatselijken kring. Met enkele wijzigingen van ondergeschikte beteekenis werden de bedoelde bepalingen in 1925 overgebracht naar de ter vervanging van het Regeer ingsreglement ontworpen „Wet op de Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië" („Indische Staatsregeling"). Te zamen met de verder in die Regeling vervatte beginselen van bewindvoering heeft de Wet op de Indische Bestuurshervorming een nieuw tijdperk ingeleid in de staatkundige geschiedenis van Nederlandsch-Indië. Een tijdperk, waarin naar de bedoelingen van den Wetgever de Overheid bij voortduring zich tot taak zal hebben te stellen — zooals sinds de verschijning der genoemde wet in groote mate reeds het geval is geweest — om naar gelang van de maatschappelijke ontwikkeling der onderdeelen van het Landsgebied en naar de omstandigheden van den tijd te streven naar al breedere ontplooiing van autonoom bestuur op de grondslagen, in 1922 aanvaard. Het vereischt geen betoog, dat bij de behartiging van dat streven de blik te allen tijde op die beginselen gericht moet zijn; dat zij, die in den loop der jaren zich geroepen zullen zien tot medewerking aan de vervulling van die taak, telkens weder zich rekenschap zullen hebben te geven van de wordingsgeschiedenis en de wettelijke beteekenis der grondslagen van de reorganisatie. Gelijke overwegingen als die, welke mij aanleiding gaven tot de bewerking van mijn in het vorige jaar verschenen boekwerk over de parlementaire geschiedenis van de „Indische Staatsregeling" in het algemeen !), noopten mij daarom tot een zoodanigen arbeid ook met betrek- 1) „Parlementaire Geschiedenis van de Wet op de Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië, 1925 (Indische Staatsregeling)",'s-Gravenhage, Martinus Nijhoff, 1938. XII VOORBERICHT king tot het voor de toekomst van Indië in zoo hooge mate belangrijk onderdeel van die Regeling, dat binnen het bestek van evenbedoeld boekwerk niet dan in korte trekken beschouwing kon vinden: de „Wet op de Indische Bestuurshervorming". Het met dit Voorbericht ingeleide werk, dat in hoofdzaak de „Parlementaire Geschiedenis" van dat vraagstuk tot onderwerp heeft, maakt derhalve als zoodanig eene aanvulling van het eerste boekwerk uit. De tekst der genoemde wet is aan het einde als Bijlage weergegeven. 's-Gravenhage, Juni 1939. S. DE GRAAF F. EERSTE HOOFDSTUK TIJDPERK 1902-1907 § 1. INLEIDING De ontwikkeling, in de laatste decennia der vorige eeuw, van de bestuurstaak in den Indischen Archipel, vooral op Java en Madoera, bracht ten aanzien der inrichting van het bestuurswezen andere en hoogere eischen op den voorgrond. Steeds krachtiger waren het de nieuwere Westersche bestuursbegrippen, welke ook op koloniaal gebied zich een weg baanden naar het Oosten en andere perspectieven begonnen af te teekenen, die het gezag voor te voren onbekende vraagstukken zouden stellen. Tegenover het bewustzijn van dat feit trad meer en meer de overtuiging naar voren, dat het Staatsorgaan, dat vóór alle andere geroepen zou zijn om het welslagen van die evolutie in Indië te verzekeren: het korps Europeesche ambtenaren van het Binnenlandsch Bestuur, met alle waardeering wat aanging plichtsgevoel en toewijding aan de belangen van land en volk, zonder ingrijpende voorzieningen bezwaarlijk voor zijne toekomstige taak voldoende toegerust mocht heeten. In de eerste plaats echter was het de inrichting van het bestuurswezen zelf, die eene algemeene hervorming zou hebben te ondergaan. Gecentraliseerd tot het uiterste als in den bestaanden vorm de organisatie was, liet zij voor ontwikkeling in de lagere geledingen, voor expansie der arbeidssfeer van het inheemsch bestuurselement, voor deelneming der ingezetenen aan de gewestelijke en plaatselijke bestuursvoering geringe mogelijkheid over. Alleen daardoor reeds leed het geen twijfel, dat in het beeld der toekomst de bestaande inrichting meer en meer misplaatst zou zijn. Te meer nog onder die vooruitzichten ging het niet aan de oogen Indische Bestuurshervorming 1 TIJDPERK 1902-1907 te sluiten voor het feit, dat in het algemeen gesproken en zonder in het minst te kort te doen aan de voortreffelijke hoedanigheden van een betrekkelijk kleine kern, het oordeel over de waarde voor de toekomst van het Europeesch bestuurskorps geenszins onverdeeld gunstig kon luiden. En wel inzonderheid die meest begaafde kern bovendien ondervond al meer den moreelen druk van het bewustzijn, dat in den loop der jaren in het korps was doorgedrongen, van gemis van een bevredigende toekomst in de ambtelijke loopbaan. § 2. VOORSTELLEN-NEDERBURGH Onder die omstandigheden was het, dat ik, na hoofdzakelijk bij het Binnenlandsch Bestuur verscheidene jaren in Indischen dienst te hebben doorgebracht, in 1898 als Controleur bij dien tak van dienst van een tweejarig verlof tot herstel van gezondheid uit Nederland terugkeerde. Enkele weken na mijne terugkomst in Indië volgde mijne toevoeging aan de kort te voren ingestelde Grondhuurcommissie, bestaande uit den Gouvernements-Secretaris D. F. W. van Rees en den Hoofdinspecteur van Cultures, H. J. W. van Lawick van Pabst, en niet lang daarna, bij de ontbinding van die commissie, aan den eerstgenoemde, voor agrarische en andere aangelegenheden. Inzonderheid deze laatste toevoeging stelde mij in de gelegenheid, op verschillend gebied van gedachten te wisselen met dien, mij uit mijne vroegere detacheering ter Algemeene Secretarie bekenden, hoogst bekwamen hoofdambtenaar, die aanvankelijk evenzeer bij het Binnenlandsch Bestuur werkzaam was geweest en voor dien werkkring nog steeds groote belangstelling gevoelde !). Na in 1903 tot Directeur van Binnenlandsch Bestuur te zijn benoemd, diende de Heer Van Rees in het volgende jaar aan de Indische Regeering een plan in tot reorganisatie van dien tak van dienst. Ook van andere zijden was intusschen de aandacht op dat !) Na het ambt van Vice-President van den Raad van Nederlandsch-Indië te hebben bekleed verliet de Heer Van Rees in 1914 den Indischen dienst, om enkele jaren na zijn terugkeer in Nederland te worden benoemd tot Ondervoorzitter der Permanente Commissie voor de internationale mandaten van den Volkenbond te Genève, welke functie hij tot zijn overlijden in 1934 heeft vervuld. TIJDPERK 1902-1907 vraagstuk gevestigd. Bepaaldelijk de ongunstige vooruitzichten, in welke het korps bestuursambtenaren door onvoldoende bezoldiging en tragen gang der promotie verkeerde, hadden in 1902 den Algemeenen Secretaris Mr. C. B. Nederburgh bewogen, om, met een beroep o. m. op beschouwingen, welke enkele jaren te voren nopens de opleiding der ambtenaren voor Nederlandsch-Indië door den Adviseur voor Inlandsche en Arabische Zaken Dr. C. Snouck Hurgronje aan den toenmaligen Gouverneur-Generaal waren voorgelegd, in een uitvoerige nota middelen ter verbetering voor te stellen. De in dit verband ontwikkelde denkbeelden bedoelden, naast herziening der bezoldigingen, voornamelijk schepping bij het bestuurskorps op Java en Madoera van gunstiger numerieke verhoudingen tusschen den rang van Assistent-Resident en dien van Controleur. Het middel, dat inzonderheid den weg daartoe banen moest, was overdracht op uitgebreide schaal van bevoegdheden aan het Inlandsch Bestuur, met name aan Regenten en Districtshoofden. Met dien maatregel zou gepaard gaan aanzienlijke inkrimping van het Europeesch Bestuurskorps in genoemd gebied, terwijl de Regenten in beginsel aangewezen zouden zijn om voortaan als afdeelingsbestuurder op te treden, de Districtshoofden om op den duur tevens de werkzaamheden van den Controleur te vervullen. Al aanstonds ontmoetten deze denkbeelden ernstige bedenkingen, voortspruitend o. m. uit een andere appreciatie der ambtelijke hoedanigheden van het Inlandsch Bestuur. Ook bij het hoogste gezag in Indië en het moederland gaf, naast bezwaren van politieken aard, ten slotte die gewichtige factor den doorslag. Voor het doel van deze beschouwingen kan het van geen nut zijn, dieper op de hierbedoelde voorstellen in te gaan. § 3. VOORSTELLEN-VAN REES De omstandigheid, welke voor den Directeur van Binnenlandsch Bestuur Van Rees de onmiddellijke aanleiding was geweest tot indiening in het jaar 1904 van zijn hiervóór vermeld reorganisatieplan, was deze, dat een aantal Europeesche bestuursambtenaren, allen laatstelijk Controleur bij dien tak van dienst, zich bij request gewend hadden tot den Minister van Koloniën, TIJDPERK 1902-1907 met het verzoek maatregelen te willen treffen tot verbetering van de positie en de vooruitzichten in hun korps. Ofschoon de waarde van de in dat geschrift bepleite tegemoetkomingen van geldelijken aard geenszins voorbijziende, trok ge¬ noemde uirecteur in zijne beschouwingen ter zake de daarvan verwachte voordeelen voor den algemeenen toestand in de lagere rangen zeer in twijfel. De verheffing van het geheele bestuurskorps in ambtelijken en maatschappelijken zin, welker urgentie zoo algemeen werd gevoeld, was naar zijn gevoelen niet anders te bereiken dan door een reorganisatie op breederen grondslag. Een reorganisatie van wijdere strekking ook dan die, welke, tengevolge eener enkele jaren te voren aan het Lid van den Raad van Indië den Heer Mullemeister verstrekte Regeeringsopdracht, in 1900 toepassing had gevonden, doch op stuk van zaken vrijwel niemand had voldaan. In enkele woorden weergegeven zou, naar het oordeel van den Heer Van Rees, de vereischte hervorming, naast een algemeene herziening van de materieele vooruitzichten in de verschillende ambten en rangen van den Indischen bestuursdienst, in hoofdzaak moeten beoogen splitsing van het gebied van Java en Madoera, uitgenomen de Vorstenlanden, in een drietal groote „residentiën": West-, Midden- en Oost-Java, gepaard met aanwijzing van een Inspecteur van het Binnenlandsch Bestuur in elk van die gewesten, ter assistentie van den Resident, en met instelling, in elk van die nieuwe ressorten, van een naar de behoefte ingericht gewestelijk bestuursbureau. Voorts met wijziging o. m. van enkele verhoudingen en titels in de laagste betrekkingen van het bestuurskorps op Java en Madoera. § 4. NOTA-DE GRAAFF Waar ook de verhoudingen bij het Inlandsch Bestuur de aandacht der Regeering bezig hielden, werd eenigen tijd later in mijn toenmalige functie van Adjunct-Directeur van Binnenlandsch Bestuur mij opgedragen, een nieuw schema van reorganisatie te ontwerpen, waarbij ook dat punt in den kring van beschouwing zou worden opgenomen. Aan deze opdracht gaf ik uitvoering door onder dagteekening 12 Juni 1905 een breed opgezette memorie in te dienen, houdende TIJDPERK 1902-1907 „Beschouwingen aangaande eene reorganisatie van het Binnenlandsch Bestuur op Java en Madoera". Op den voorgrond stond daarbij beperking, zooveel mogelijk, van den werkkring der Europeesche ambtenaren tot het meer intellectueele gedeelte van de bestuurstaak en tot een algemeen toezicht op den gang van zaken. Dit echter zonder hun ambt te elimineeren alvorens op grond van verkregen ervaring aan de ten dienste staande Inlandsche bestuurskrachten de noodige bekwaamheid en algemeene geschiktheid mochten worden toegekend, om, voor zooveel het karakter van het Landsgezag dit zou toelaten, in de taak en bevoegdheden te treden van het Europeesch Bestuur, dat middelerwijl door vergrooting van ressorten als anderszins zooveel mogelijk ingekrompen zou worden. Ter bevordering van het aldus afgebakend streven, gericht in de eerste plaats op verruiming van de aan het Regentsambt verbonden taak, werd alsnog aanbevolen invoering, in de formatie van het Inlandsch Bestuur, van een nieuw ambt, onder de benaming „Assistent-Regent" !). Voor de vervulling van die nieuwe functie werd gedacht aan jonge krachten van breedere algemeene opleiding, aan welke bovendien door het volgen van een speciale voorbereiding bekwaamheden van meer vakkundigen aard zouden worden bijgebracht. Van den bijstand dezer aldus voorbereide ambtenaren zou in het gedachte stelsel gebruik worden gemaakt, om, vooruitloopend op hetgeen de toekomst in het algemeen omtrent de mogelijkheid eener verdere evolutie zou leeren, in het bestuursapparaat van het regentschap voorshands reeds eene versterking aan te brengen, die het mogelijk zou maken om met vertrouwen te besluiten tot overdracht in ruime mate aan den Regent van werkzaamheden van den Assistent-Resident en de Controleurs. Naar ik deed uitkomen, zou die voorziening al dadelijk op hare plaats zijn ook bij handhaving, overigens, van de bestaande bestuursinrichting. Niettemin had ook mij daarbij voor oogen gestaan splitsing van het gebied, uitgenomen de Javaansche Vorstenlanden, in drie uitgebreide gewesten. Het bestuur over die ressorten, in mijne voorstellen aangeduid als „gouvernementen", zou berusten bij een Gouverneur, bijgestaan, in de verschillende *) In den loop der verdere behandeling van het vraagstuk op practische gronden vervangen door den naam: „Adjunct-Regent". TIJDPERK 1902-1907 deelen van het gebied, door de noodige bestuurskrachten van lageren rang en voorts wederom door een geheel naar den eisch toegerust gewestelijk bureau !). Aan het hoofd der bestuursafdeelingen van het „gouvernement", welker aantal tot het uiterst mogelijke zou worden beperkt, zou geplaatst zijn, onder de bevelen van den Gouverneur, met een bestuursgezag van ruimen omvang, een Európeesch bestuursambtenaar, die ter verhooging van het aanzien zijner positie den vrijgekomen ambtstitel „Resident" zou voeren. In het ontworpen kader zouden verder ook de ressorten der controleerende Europeesche ambtenaren in de bestnursafdeeling — de nieuwe „residentie" — zooveel mogelijk vergroot worden. In het ambt zou tevens eene scheiding worden aangebracht. Voornamelijk waar op de hoofdplaats van het regentschap tengevolge van de inkrimping van het aantal bestuursafdeelingen geen Hoofd van plaatselijk bestuur meer naast den Regent gevestigd zou zijn, zou onder den vrijgekomen ambtstitel „Assistent-Resident" een controleerend Európeesch bestuursambtenaar zijn geplaatst van rijpere ervaring, die o. m. met de politierechtspraak zou zijn belast, voor zooveel niet op andere wijze daarin was voorzien. Voor de overige toezicht uitoefenende Europeesche ambtenaren zou de titel: „Controleur" voortbestaan. Ofschoon lager bezoldigd dan de groep der „Assistent-Residenten", zou ook aan dezen rang eene bevredigende geldelijke positie worden verbonden. Op de laagste sport van de ambtelijke ladder zou bij het Európeesch Bestuur geplaatst zijn de „Adspirant-Controleur", die bij voorkeur aan de Assistent-Residenten ter opleiding toegevoegd zou worden. Ook voor het Inlandsch Bestuur werd in bepaalde ambten herziening der bezoldigingen naar de eischen van den tijd met nadruk bepleit. l) Splitsing in enkele groote gewesten heeft ook in vroegere tijden meermalen de aandacht gehad. In 1862 was het Generaal Van Swieten, die met uiteenzetting van zijne bezwaren tegen het in Indië toegepast stelsel van centraliseering, bij een aan den Koning gericht schrijven verdeeling van Java en Madoera in drie groote gewesten voorstond. Sindsdien is het denkbeeld meer dan eens in ambtelijke gedachtenwisselingen teruggekeerd en in Nederland zoowel als in Indië bepleit en bestreden. TIJDPERK 1902-1907 § 5. GEDACHTENWISSELING OVER DE VOORSTELLEN VAN REES- -DE GRAAFF Het hierboven in hoofdtrekken omschreven schema heeft tijdens mijn verder verblijf aan het Departement van Binnenlandsch Bestuur, eerst als Adjunct-Directeur en sinds 1906 als Directeur van dat Departement, met de overige ter zake handelende, op eene reorganisatie van het Indisch bestuurswezen gerichte bescheiden een in verschillende opzichten belangrijke ambtelijke gedachtenwisseling uitgelokt, welke zich in Indië over het tijdperk van bewindvoering van den Gouverneur-Generaal Van Heutsz, in Nederland over dat van den Minister van Koloniën Mr. Fock heeft uitgestrekt. Bestreden werden de voorgedragen denkbeelden inzonderheid door den Adviseur voor Inlandsche en Arabische Zaken Dr. Snouck Hurgronje, met de hem eigen scherpzinnigheid, tevens met de niet minder hem eigen scherpte van woorden. Krachtige weerlegging vond die bestrijding, bovenal op practische gronden, bij het Departement van Binnenlandsch Bestuur, terwijl het in den Raad van Nederlandsch Indië het Lid van dat College De Jaager, voormalig Resident van Kediri, was, van wien bij afzonderlijk advies een klemmend betoog uitging tot verwezenlijking van de voorgestelde hervorming, met eenig voorbehoud op enkele punten. De Gouverneur-Generaal Van Heutsz, na gezette overweging de voorstellen aanvaardend, deed in October 1906 zijne beschouwingen ter zake gepaard gaan met de uitnoodiging aan het Opperbestuur tot verleening der Koninklijke machtiging tot een proefneming in dien zin, aanvankelijk in een geleidelijk op te bouwen gouvernement West-Java, met de bedoeling om, toegerust met de aldaar verkregen ervaring, binnen enkele jaren de vorming der gouvernementen Midden- en Oost-Java te doen volgen. De aanvankelijke instemming van den Minister Fock stelde een spoedige terhandneming van de uitvoering in uitzicht. In die verwachting werd de Indische Regeering teleurgesteld. Bezwaren, in het moederland gerezen voornamelijk ten aanzien van het instituut der Adjunct-Regenten, gaven tot hernieuwing der gedachtenwisseling aanleiding. Hoezeer nu ook die bezwaren in den breede werden afgewezen door den Gouverneur-Generaal Van Heutsz, TIJDPERK 1902-1907 de vereischte overeenstemming met het Opperbestuur werd niet dan ten deele bereikt. In Mei 1907 werd op voorstel van voornoemden Minister de Koninklijke bewilliging verkregen om, nadat bij de begrooting op de invoering gerekend zou zijn, over te gaan tot instelling van het ambt van Adjunct-Regent. Die machtiging evenwel betrof het beginsel, niet de wijze van toepassing. Ook ter verkrijging van de machtiging der Koningin tot een proefneming met het instellen van een gouvernement West-Java, als voorlooper eener eventueele splitsing van het gebied Java en Madoera in drie gewesten van dien aard, werden in het moederland stappen gedaan. Tijdens de overweging echter van de zaak achtte de Minister Fock zich genoopt tot de verklaring, dat aan het reorganisatieplan voorloopig geen voortgang zou kunnen worden gegeven, wijl inmiddels gewichtige bezwaren waren gerezen tegen verwezenlijking van het denkbeeld tot aanstelling van Adjunct-Regenten. Die bezwaren, welke feitelijk niet zoozeer het wezen van de zaak betroffen, brachten dien Bewindsman er toe, aan de Indische Regeering mede te deelen, dat zijnerzijds werd afgezien van bedoeld instituut. Echter, dat op het reorganisatieplan betreffende de invoering van gouvernementen kon worden teruggekomen, indien een bevredigende oplossing te vinden was voor de moeilijkheden, voortvloeiend uit het wegvallen der Adjunct-Regenten. Waar dit laatste vooralsnog niet het geval mocht zijn, was het sinds 1902 in Indië in ernstig beraad genomen vraagstuk der bestuursinrichting op Java en Madoera daarmede op een dood spoor geraakt. TWEEDE HOOFDSTUK HERVATTING DER GEDACHTEWISSELING § 1. GEDRUKTE NOTA VAN 20 NOVEMBER 1909 Dat de eischen van den tijd voortduring van dien toestand niet gedoogden, integendeel ter voorkoming van verdere ontwrichting van het bestuurswezen andermaal tot handelen moest worden gemaand, stond vast. Na in 1908 aan den Gouverneur-Generaal Van Heutsz te hebben medegedeeld, dat de quaestie der instelling van Adjunct-Regenten — het voornaamste punt van verschil met het Opperbestuur — bij mij in nader beraad was, stelde ik daarom mij tot taak om, voor zooveel de werkzaamheden als hoofd van het Departement van Binnenlandsch Bestuur dit zouden toelaten, het bestuursvraagstuk in zijn geheelen omvang andermaal in studie te nemen. De vrucht van die hernieuwde overweging werd in den vorm van een, onder dagteekening 20 November 1909 in druk verschenen, „Nota over eene hervorming van het bestuurswezen in Nederlandsch-Indië" der Regeering aangeboden. In zoover al dadelijk bestond in den opzet van die nadere bewerking belangrijk onderscheid, dat ook de bestuursorganisatie der gebiedsdeelen buiten Java en Madoera, die van de Buitengewesten, tot onderwerp van behandeling was gemaakt. Voor een doelmatige beschouwing der zaak, in verband ook met de toenemende maatschappelijke ontwikkeling van verschillende dier gewesten, achtte ik dit een gebiedende voorwaarde. Tevens echter was het mij onvermijdelijk gebleken, de grenzen van het onderwerp in andere opzichten wijder uit te zetten. Een aan de eischen van den tijd beantwoordend bestuurswezen was m. i. niet te bereiken door het aanbrengen van enkele partieele hervormingen. HERVATTING DER GEDACHTENWISSELING Een nieuw geheel zou daartoe opgetrokken moeten worden, hoevele nuttige bouwstoffen ook het bestaande zou kunnen leveren en hoezeer ook bij den opbouw geleidelijkheid en groote omzichtigheid betracht zouden moeten worden. Ik ontveinsde mij niet, dat bij de bepaling van die nieuwe constructie bezwaarlijk omtrent elk onderdeel bij alle medewerkers overeenstemming te verwachten zou zijn. Wanneer evenwel — geleid door de overtuiging, dat in deze gehandeld moest worden naar een in zijne hoofdtrekken duidelijk afgebakend plan, zonder aanstonds reeds voor elke bijzonderheid vooruit te loopen op de uitvoering — in het Moederland zoowel als in Indië de ernstige wil tot samenwerking in den waren zin bestond, hield ik mij overtuigd, dat de heropende gedachtenwisseling, zoo niet aanstonds tot een in elk opzicht proefhoudende hervorming, althans tot een in hoofdzaak deugdelijk geheel zou leiden. Wel geen van de adviseurs zou het daarbij kunnen ontgaan, hier en daar afstand te moeten doen van persoonlijke opvattingen en bezwaren, aan welke hij in het vraagstuk gewicht meende te moeten hechten. Voor zooveel het niet werkelijk principieele zijden van het vraagstuk betrof, mocht echter — naar werd opgemerkt — verwacht worden, dat men tegenover het dringend belang der zaak over meeningsverschillen van meer ondergeschikten aard zou weten heen te stappen, evenals dit voor mij het geval was geweest waar de meer algemeene studie van het onderwerp in verband met gerezen bezwaren mij andere aannemelijke inzichten scheen te openen. Hoofdstuk I der gedrukte Nota behelsde een reeks van algemeene beschouwingen, tot onderwerp hebbend de grieven bij het Europeesch Bestuur tegen den bestaanden toestand; het voor de tegenwoordige eischen onvoldoend gehalte van dat Bestuur; het stelsel van opleiding der Inlandsche bestuursambtenaren; de onvoldoende bezoldiging van die ambtenaren; de gebrekkige wijze van toepassing van artikel 67 van het toen vigeerend Regeeringsreglement, grondslag van het zoogenaamd „dubbelbestuur". Voorts de overmatige talsterkte van het Europeesch Bestuur en de toelating van Inlanders tot dat Bestuurskorps; de gedragslijn der Regeering tegenover de meer en meer wassende intellectueele stroomingen in de inheemsche maatschappij; de stroeve werking HERVATTING DER GEDACHTENWISSELING van het bestaand bestuursmechanisme en de conclusiën, tot welke een en ander mij aanleiding gaf. Het daaropvolgende hoofdstuk behandelde het gouvernementenstelsel. Achtereenvolgens hield het zich bezig met de wording der toenmalige gewestelijke indeeling en bestuursregeling; met de bestuursindeeling in Britsch-Indië en Fransch Indo-China; met het denkbeeld van samensmelting der bestaande gewesten tot grootere bestuurseenheden en tot overdracht van bestuursbevoegdheden in een zoodanig gouvernementenstelsel; met de instelling van gewestelijke bestuursinspecteurs of -adviseurs en de inrichting der gewestelijke en afdeelingsbureau's. Voorts met splitsing van het Bestuurskorps in een algemeenen en een gewestelijken dienst, met de begrenzing der te vormen gouvernementen en met een geleidelijke invoering van het gouvernementenstelsel. Ten slotte met het vraagstuk eener fusie van de Europeesche bestuurskorpsen van Java en Madoera en van de Buitenbezittingen. Hoofdstuk III was gewijd aan de inrichting van het bestuurswezen in de voorgestelde gouvernementen. Het besprak de algemeene grondtrekken der organisatie van het bestuur in die ressorten; de nadere uitwerking daarvan voor Java en Madoera; het instituut der Adjunct-Regenten; hernieuwde overweging van dat instituut; de vereischte wijzigingen in den toestand van het Inlandsch Bestuur op Java en Madoera en ten slotte de nadere uitwerking van de in den aanvang geschetste grondtrekken van bestuursorganisatie voor de gebiedsdeelen buiten Java en Madoera. Hoofdstuk IV der Nota vroeg de aandacht voor het onderwerp der opleiding voor den bestuursdienst. Het nam achtereenvolgens in beschouwing de algemeene richting der opleiding voor den hoogeren bestuursdienst, de uitwerking van de daarbij ontwikkelde desiderata en de oprichting te Batavia eener „Instelling voor Bestuursstudiën" voor Inlandsche ambtenaren en toekomstige Civiele Gezaghebbers. In het volgende hoofdstuk werden de geldelijke gevolgen onder de oogen gezien van de voorgestelde bestuursorganisatie. In de eerste plaats werden daarbij naar voren gebracht de bezwaren, aan een zoodanige raming verbonden. Vervolgens was het de geldelijke positie der Europeesche ambtenaren bij de ontwor- HERVATTING DER GEDACHTENWISSELING pen regeling, die bespreking vond, waarna het hoofdstuk besloten werd met een algemeen résumé, gestaafd door tabellarische overzichten van de geldelijke uitkomsten der voorgestelde maatregelen. Hoofdstuk \ I eindelijk bevatte de noodige slotbeschouwingen, o.a. betreffende splitsing van de aanbevolen maatregelen in een tweetal rubrieken: de voorzieningen, welke onafhankelijk van wijziging der bestaande bestuursinrichting tot verbetering der inkomsten van het Inlandsch Bestuur op Java en Madoera werden vereischt, en de maatregelen en uitgaven, welke rechtstreeks een onderdeel uitmaakten van het eigenlijke reorganisatieplan. Als een aangelegenheid, die bij de beschouwing der nadere uitwerking van het vraagstuk evenzeer rijp overleg zou vorderen, werd aan het einde nog genoemd de wijze van toepassing, in het nieuwe bestuursverband ,van de decentralisatiebeginselen in de artikelen 68a, b en c van het toenmalig Regeeringsreglement, bij welke bespreking mede voor oogen stond uitbreiding der decentralisatie tot lagere organen. Of het tevens aanbeveling zou verdienen om, naarmate de nieuwe gewestelijke bestuurseenheden, de gouvernementen, een gezetten vorm verkregen, aan den Gouverneur ter zijde te stellen een Provincialen Raad, zou eveneens tot een onderwerp van rijpe gedachtenwisseling zijn te maken. Waar het zoowel daarbij als ten aanzien van de bestuurshervorming in het algemeen de fundamenteele inrichting betrof van het bestuurswezen in Nederlandsch-Indië, zou, naar ik verwachtte, ook de Volksvertegenwoordiging in Nederland haar gevoelen hebben uit te spreken over de totstandbrenging van een reorganisatie op de aanbevolen grondslagen. Ten einde haar daartoe in staat te stellenen tegelijkertijd wettelijke beschikking te erlangen over de noodige middelen ter bekostiging van den arbeid voor eene nadere uitwerking van het hervormingsplan, werd mitsdien door mij voorgesteld om, wanneer de voorgedragen denkbeelden hetzij in ongewijzigden, hetzij in gewijzigden vorm bij de Indische Regeering instemming mochten vinden, aan den Minister van Koloniën in overweging te geven, bij het ontwerpen der eerstvolgende algemeene begrooting dan wel bij afzonderlijk begrootingsontwerp een voor aanvulling vatbaar bedrag tot dat doel uit te trekken, waardoor in het votum HERVATTING DER GEDACHTENWISSELING van den begrootingswetgever tevens in zoover een uitspraak van diens zijde omtrent de bestuursreorganisatie zou worden verkregen. Van de gedrukte Nota werd een exemplaar gezonden aan enkele hoofden van gewestelijk bestuur op Java, de Residenten namelijk van Cheribon, Semarang, Soerakarta, Madioen, Soerabaja en de Preanger-Regentschappen. Ten einde voor zooveel noodig den inhoud nader toe te lichten en persoonlijk het oordeel van die bestuurshoofden in te winnen omtrent de daarin vervatte denkbeelden, begaf ik in de maanden Januari en Februari 1910 mij daarheen, vergezeld wat laatstgenoemd gewest betrof door den Inspecteur van het Inlandsch Credietwezen den Heer H. Carpentier Alting, wat aangaat de andere gewesten door diens ambtgenoot voor Agrarische Zaken, den Heer P. de Roo de la Faille. Ten aanzien van de Buitengewesten werd het gevoelen ingewonnen van den Adviseur voor de bestuurszaken in die gewesten, den Heer W. Frijling, zoomede dat van den Gouverneur van Celebes en Onderhoorigheden en den Resident van Banka en Onderhoorigheden. De door mij ontvangen bescheiden, in welke door de genoemde bestuurders uiting was gegeven aan de opmerkingen, tot welke de kennisneming van den inhoud der Nota en de daarmede verband houdende mondelinge gedachtenwisseling hun aanleiding hadden gegeven, werden in de maand Maart mede ter kennis van de Regeering gebracht. In veel ruimer mate dan ik, gegeven den aard van het vraagstuk, gemeend had te mogen verwachten, werd door de geraadpleegde autoriteiten, wier veeljarige ervaring zich over geheel Java en tal van gewesten daarbuiten uitstrekte, instemming betuigd met de in algemeene trekken ontworpen hervorming. Inmiddels was sinds 1908 Mr. Fock als Minister van Koloniën opgevolgd eerst door den Heer Idenburg en in 1909 door den Heer De Waal Malefijt. In December van laatstgenoemd jaar had voorts de Gouverneur-Generaal Van Heutsz, wiens krachtige steun in deze van zoo groote waarde was geweest, plaats gemaakt voor den Heer Idenburg, die kort te voren als Minister van Koloniën was afgetreden. HERVATTING DER GEDACHTENWISSELING Met ingang van Juli 1910 verkreeg ik wegens langdurigen dienst een éénjarig verlof naar Europa, dat tijdens mijn verblijf aldaar ten behoeve van eene verdere uitwerking der bestuursvoorstellen en van andere Regeeringsopdrachten tot April 1913 is verlengd. Inzonderheid de bewerking, op uitnoodiging van den Minister De Waal Malefijt, van eene herziening van het Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië nam onder de laatstbedoelde opdrachten van verschillenden aard een belangrijke plaats in. DERDE HOOFDSTUK OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIE (1910-1913) § 1. INDISCHE BEGROOTING 1911 De troonrede, waarmede in September 1910 de gewone zitting van de Staten-Generaal geopend werd, kondigde voor Indië o. m. wetsvoorstellen aan ten behoeve eener hervorming van het bestuurswezen. In aansluiting daaraan behelsde de Memorie van Antwoord betreffende de begrooting voor Nederlandsch-Indië voor het dienstjaar 1911 eene nadere uiteenzetting in algemeene trekken van hetgeen, naar de voorloopige inzichten van den Minister De Waal Malefijt, die hervorming omvatten zou. Bij de openbare gedachtenwisseling betreffende die begroo- A. Tweede Katingsontwerpen in de Tweede Kamer, op 9 en 10 November 1910, mer werd door enkele leden in korte woorden op die voorloopige uiteenzetting ingegaan. Het anti-revolutionnair Kamerlid, de Heer H. Colijn bracht Coiijn. den indruk naar voren '), dat bedoeld werd, niet alleen aan de Inlandsche elementen een ruimer aandeel te schenken in de algemeene bestuurstaak, maar ook om in beginsel te komen tot opheffing van het bestaand dualisme in ons koloniaal bestuursstelsel, hetgeen die afgevaardigde zeer toejuichte. Ook het aangekondigd streven naar bestuursdecentralisatie vond bij hem ten volle instemming. Dit kon alleen geschieden door overdracht op ruime schaal van bevoegdheden van het centraal bewind op in de verschillende deelen van Indië werkzame zelfstandige hoofden van gewestelijk bestuur, waarmede voor de gouverneurs van de nieuwe gouvernementen noodzakelijk gepaard zou moeten gaan, als ') Handelingen Tweede Kamer 1910/1911, blz. 231. OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING onmisbaar element voor een welslagen der overdracht van bevoegdheden, een financieele decentralisatie. De Meester. Bij het vrijzinnig Kamerlid Mr. de Meester was het bovenal de bureaucratie, die in Indië geknot moest worden, wat niet het geval zou kunnen zijn, zoolang niet een ingrijpende decentralisatie van boven af zou zijn tot stand gebracht. Het was om die reden, dat hij met veel belangstelling had kennis genomen van de mededeelingen omtrent de voorgenomen reorganisatie van het Binnenlandsch Bestuur. Aangekondigd was een administratieve indeeling in gouvernementen met gouverneurs aan het hoofd met uitgebreider bevoegdheid ook in financieel opzicht, zooals tusschen haakjes daarbij stond. Spreker hoopte, met den Heer Colijn, dat dit niet beteekenen zou, dat het laatste maar zoo half en half er zou bijkomen. De in uitzicht gestelde vermindering van het aantal Europeesche ambtenaren, met toekenning van een grooter aandeel in het bestuur aan het Inlandsch element, had ook hij met genoegen vernomen. Bogaardt. De katholieke afgevaardigde de Heer Bogaardt2), zich begevend in de vraag, of er reden bestond, dat de Wetgevende Macht geheel of gedeeltelijk naar de Koloniën werd overgebracht, beantwoordde ook zijnerzijds die vraag bevestigend, mits medezeggenschap werd verleend aan de Inheemsche bevolking en van niet-ambtelijke zijden behoorlijk controle werd uitgeoefend op de ambtelijke bestuursactie. Aan deze beschouwing knoopte spreker de verklaring vast, dat hij in beginsel derhalve niet tegen de voorgestelde hervorming was van het Indisch bestuur, maar er op wilde wijzen, dat het vooral aankwam op de regeling daarvan, die als het ware de groote lijnen moest aangeven, waarlangs de bestuurshervorming zich moest bewegen naarmate de evolutie op sociaal, politiek en economisch gebied in Indië plaats greep. Hoe uiterst voorzichtig men moest zijn met de uitvoering van hervormingen, leerde, volgens spreker, de sinds 1903 in Indië doorgevoerde decentralisatie van bestuur, de instelling van gewestelijke en plaatselijke zelfbesturen. Men had, zeide hij, moeten aanvangen met de Indische bestuurshervorming tot stand te brengen 1) Handelingen a. v., blz. 237-238. 2) Handelingen a. v., blz. 243. EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) om eerst nadat deze haar beslag had gekregen, over te gaan tot de decentralisatie van bestuur, waarbij in de eerste plaats te denken ware geweest aan zelfbestuur van gewesten en op de allerlaatste plaats aan zelfbestuur van gemeenten. Eerst de algemeene bestuurshervorming; dan had men zoodoende langzamerhand de toestanden gewijzigd en waren deze op hun beurt geschikt geworden om het beginsel van decentralisatie in anderen zin, dat spreker op zichzelf eveneens goed vond, in toepassing te brengen i). De vrijzinnig-democratische afgevaardigde Dr. Bos2) wees op Bos. zijn beurt op de noodzakelijkheid in het Indisch bestuur van twee wijzigingen: hervorming van het bestuur in Indië zelf en verandering der verhouding van het bestuur in Indië ten opzichte van het Moederland en van het Parlement. Een dringende eisch was het, in Indië de verantwoordelijkheid ook te leggen in de peripherie. Men moest decentraliseeren; men moest de verantwoordelijkheid durven leggen op en daardoor ook het gevoel daarvoor opwekken bij hen, die als het ware in den omtrek waren geplaatst. Spreker sloot zich te dien opzichte gaarne aan bij hetgeen door de Heeren De Meester en Colijn was opgemerkt, ook wat betrof het opleggen van financieele verantwoordelijkheid. Voor den Minister was de beantwoording niet zwaar. De Heer Minister van De Waal Malefijt merkte terecht op 3), dat als men lette op de Kolomengoede ontvangst, welke de aankondiging der bestuurshervorming in de Kamer had gevonden, verwacht mocht worden, dat als het eenmaal zoover kwam, dat de Regeering dienaangaande voorstellen deed, Zij op veler steun zou mogen rekenen 4). Zeker zou dit een spoorslag zijn, ook voor de Regeering in Indië, om het voorbereidende werk zooveel mogelijk te bespoedigen. Wat de voorloopige uiteenzetting van de bedoeling der hervorming betrof, wilde de Minister nog wel dit toevoegen aan hetgeen in de Memotie van Antwoord was medegedeeld, dat aan den gouverneur ook 1) In deze opmerkingen lag een grond van waarheid. De gevolgen der onjuistheid, op welke spreker doelde, hebben zich bij de verdere uitwerking van het vraagstuk doen gevoelen. 2) Handelingen a. v., blz. 256. 3) Handelingen a. v., blz. 277. 4) Dat de Kamerverkiezingen van 1913 geheel andere verhoudingen zouden scheppen, ook ten aanzien van de koloniale staatkunde, viel destijds niet te verwachten. Indische Bestuurshervorming 2 OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING in financieel opzicht — spreker zou er voor zorgen, dat die uitdrukking ditmaal niet tusschen haakjes werd geplaatst een grootere zelfstandigheid zou worden gegeven dan die der toenmalige residenten en voorts, dat het de bedoeling was, het aantal Europeesche ambtenaren in te krimpen en dat van de Inlandsche ambtenaren te vermeerderen. Reorganisatie dus, gepaard met decentralisatie. B. Eerste Kamer In de Eerste Kamer besprak op 29 December 1910 de afge- Van Leeuwen vaardigde uit Noordholland Mr. Dr. van Leeuwen de reorganisatieplannen i). Het Indisch bestuur, dat, naar spreker zich uitdrukte, langzamerhand geworden was een pyramide op zijn top, begon zich te vervormen en zich beter toe te rusten voor meer omvangrijke taak. Men moest intijds de middelen beramen, om dat bestuur in staat te stellen zijn roeping te vervullen. De bestuursdecentralisatie zou er toe leiden, dat ook belangen, tot dusver min of meer verwaarloosd, behartigd zouden worden. De verdeeling van Java in drie gouvernementen zou dit bevorderen. Decentralisatie van boven af achtte ook spreker van groot nut, meer nog dan decentralisatie van onder op. Voor de gouvernementsbesturen lag al dadelijk een ruim arbeidsveld open. MiKSoiomëun De Minister De Waal Malefijt deed opnieuw blijken van zijne O omen. groote belangstelling voor de zaak. „Inderdaad" — verklaarde die Bewindsman 2) — „wanneer men mij vraagt, waar ik in de toekomst meer van verwacht, de voorgenomen reorganisatie van het binnenlandsch bestuur dan wel den aanleg op groote schaal van een net van spoorwegen, dan geloof ik, dat aan het eerste het meeste gewicht moet worden gehecht. Beide zaken zijn noodig, maar wanneer het gelukken mag om op Java en op de Buitenbezittingen te krijgen groote gouvernementen met groote financieele zelfstandigheid en een groote mate van zelfbestuur, waarvan aan het hoofd mannen met ruimen blik en organiseerend talent, dan geloof ik, dat er veel beter gezorgd kan worden voor datgene, wat die gebiedsdeelen noodig hebben, dan dit geschieden kan vanuit Nederland of vanuit Buitenzorg. Er zal beter gezorgd ') Handelingen Eerste Kamer 1910/1911, blz. 146. 2) Handelingen Eerste Kamer 1910/1911, blz. 164. EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) kunnen worden voor hetgeen die gebieden voor hun ontwikkeling behoeven en ook zal de deelneming aan het bestuur van Inlandsche ambtenaren in ruimer mate kunnen plaats hebben. Er zal dan ook een beter gebruik kunnen worden gemaakt van de hulpbronnen dan mogelijk is wanneer het bestuur van één centraal punt uitgaat". AANVULLENDE BEGROOTING 1911 Van de zijde der Regeering volgden weldra nadere stappen tot Aanvraag van eene daadwerkelijke voortzetting van het overleg met de Neder- middelen tot ver landsche Volksvertegenwoordiging. Het practisch gevolg was, ('ere voorberei nadat ter zake de Raad van State was gehoord, de aanbieding bij ^er 'iervor Koninklijke Boodschap van 14 Augustus 1911, aan de Tweede mm®' Kamer der Staten-Generaal, van een wetsontwerp met toelichtende memorie tot wijziging en verhooging van het Ilde hoofdstuk der begrooting van uitgaven van Nederlandsch-Indië voor het dienstjaar 1911, ten behoeve van maatregelen ter voorbereiding eener reorganisatie van het bestuurswezen aldaar en tot lotsverbetering van Inlandsche ambtenaren op Java en Madoera. Een uitgaaf voor den verderen loop van dat dienstjaar van ƒ 75.000 voor net tweede en van ƒ 12.5UU voor het eerste doel werd aan de goedkeuring der Staten-Generaal onderworpen. In de Memorie van Toelichting werd in algemeene trekken, om voor meer gepreciseerde voorstellen een weg te banen, een beeld gegeven van hetgeen naar Hare voorloopige inzichten door de Regeering met de voorgenomen hervorming werd beoogd. In de eerste plaats was het de administratieve decentralisatie, welker noodzakelijkheid in het licht werd gesteld en dit allereerst wat aanging overdracht van bevoegdheden van het algemeen aan het gewestelijk bestuur. Gewezen werd in dit verband op het principieel verschil in karakter, dat tusschen de in het nieuwe stelsel gedachte gewestelijke eenheid: het „gouvernement" en het vroegere gewest zou bestaan. Voorts op het feit, dat het geenszins in de bedoeling lag om, zooals bij de vroegere bestuursorganisatie het geval was geweest, eenvoudig den arbeid, te voren door twee of meer residenten verricht, in één hand samen te brengen. In de aan het hoofd van de nieuwe gouvernementen te plaatsen autori- Memorie van Toelichting. Administratieve decentralisatie. OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING teiten zou men veeleer hebben te zien bestuurders in hoogeren zin, belast met de algemeene leiding van het uitvoerend gezag, wier werkkring en wier ambtelijke positie als zoodanig, in hun ressort, meer een afspiegeling zouden zijn van die van den Landvoogd in het geheele insulaire gebied. Een zoodanige decentralisatie echter zou uiteraard slechts gerechtvaardigd zijn wanneer èn in den persoon van den gewestelijken bestuurder èn in de toerusting van het gewestelijk bestuursapparaat de noodige waarborgen werden gevonden voor een goede vervulling van een dergelijke taak. Die waarborgen nu waren, gelijk betoogd werd, alleen te verschaffen bij splitsing van het grondgebied van Nederlandsch-Indië in enkele weinige gouvernementen. Wat den omvang van die administratieve decentralisatie en den tijdsduur der totstandkoming betrof, zou aan de practijk het antwoord zijn te laten. Naast een aantal aangelegenheden van minderen omvang zou zij, naar de Regeering zich voorstelde, verschillende tot dusver aan de beslissing van den Gouverneur-Generaal of van de Departementschefs voorbehouden zaken op agrarisch en ander gebied omvatten, waarvan in de Memorie verscheidene voorbeelden werden genoemd. De bestuurders der nieuwe afdeelingen, die eveneens van aanmerkelijk grooteren omvang zouden zijn, zouden, met uitzondering o. m. van hetgeen bepaaldelijk met de gewestelijke bestuursleiding verband hield, hun ambtelijken werkkring allengs zooveel mogelijk in gelijker voege geregeld zien als die der vroegere „residenten", met verleening van de ruimste mate van zelfstandigheid, die zonder de regelmatige werking van het geheel in gevaar te brengen onder het algemeen gezag van den gouverneur hun toegekend kon worden. Intusschen sprak het vanzelf, dat door een en ander niet te kort gedaan zou mogen worden aan de algemeene verantwoordelijkheid van den Gouverneur-Generaal en dat derhalve zekere, over het geheel tot de hoofdlijnen beperkte, bemoeienis van de Centrale Regeeringsorganen onvermijdelijk zou blijven. Financieeie Overgaande tot de financieele gewestelijke decentralisatie, verdecentrahsa- kiaar(je de Memorie van Toelichting, dat in gelijken trant als de destijds bestaande gewesten, voor welke het tweede lid van artikel EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) 68a van het Regeeringsreglement toepassing had gevonden, het nieuwe gouvernement zou zijn een ressort met eigen middelen en eigen bevoegdheden. Een autonoom ressort, als bij dat wetsartikel bedoeld, samengesteld op den voet der beide volgende artikelen, met een Raad voor het bestuur der geldmiddelen en de regeling der uitgaven, als voorgeschreven bij het tweede lid van artikel 68b. Welke beteekenis ook op zichzelve de administratieve decentralisatie zou hebben, wel in de allereerste plaats lag het gewicht daarvan hierin, dat zij den weg zou openen tot een ruim opgevatte financieele decentralisatie, welke in verband met de aan de nieuwe gouvernementen toegedachte betere inwendige toerusting geen bezwaar meer zou behoeven op te leveren. Een factor van groot belang zou daarbij zijn een doelmatige samenstelling van de gouvernementsraden. Doorgevoerd tot de groote gewestelijke belangen als onderwijs, burgerlijke geneeskundige- en veeartsenij kundige dienst, bevloeiingswezen, politiewezen, zorg voor wegen en andere openbare werken, zouden van de financieele decentralisatie de meest weldadige gevolgen worden geoogst. Zij zou bovendien de nuttige zijde hebben, dat ten slotte op de algemeene begrooting alleen die diensten behouden zouden blijven, welke naar hun aard als algemeene landsbelangen waren te beschouwen, terwijl de overige diensten voor rekening zouden komen van de gouvernementen, met het recht om door heffing van eigen belastingen in de bekostiging te voorzien. Aldus zouden ook de schaduwzijden der vaststelling van de Indische begrooting in Nederland allengs hare beteekenis verliezen, zonder dat de daadwerkelijke medewerking van de Staten-Generaal met betrekking tot de algemeene koloniale belangen behoefde te worden prijsgegeven. Niet minder noodzakelijk was, naar de Memorie verklaarde, iniandsch vervulling van het derde desideratum: uitbreiding op Java en BestuurMadoera van de bestuurssfeer van het Iniandsch element, met geleidelijke verbetering van het peil der ambtenaren. Onder den aandrang der Regeering zelve en den invloed der gewijzigde tijdsomstandigheden had — naar in de Memorie werd opgemerkt — in de laatste tientallen van jaren vooral onder de hoogere klassen der Javaansche maatschappij zich een krachtig streven geopen- OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING baard naar verhooging van het peil van intellectueele ontwikkeling. In geen enkelen tak van dienst had zich dat streven zoozeer doen gevoelen als in den bestuursdienst, naar aanleg en traditie te allen tijde de meest begeerde loopbaan voor de zonen der hoogere Inlandsche geslachten. Met die intellectueele strooming ontwikkelde uit den aard der zaak in den loop der jaren al meer zich tevens de behoefte aan grootere zelfstandigheid, aan uitbreiding van het aan het Inlandsche element toegewezen aandeel in de algemeene bestuurstaak. Te meer kon dat verlangen niet anders dan rechtmatig heeten, waar het weerklank vond in het grondbeginsel onzer staatkunde jegens de inheemsche bevolking in NederlandschIndië, uitgesproken in artikel 67 van het Regeeringsreglement. Voldoening aan dat streven, zooveel, naar het bij dat artikel gesteld voorbehoud, de omstandigheden het toelieten, was derhalve niet alleen een daad van goede staatkunde, maar ook de wet wilde dit. Een zoodanige daadwerkelijke verheffing van het Inlandsch Bestuur was niet anders denkbaar dan door stelselmatige inkrimping van het Europeesch Bestuur, waardoor van het bestuursstelsel zelf, niet van individueele inzichten, de drang zou uitgaan tot overlating zooveel mogelijk van de dagelijksche bestuursuitoefening aan Inlandsche krachten. Ook daartoe werd de weg geopend door de voorgestelde verruiming van de gewestelijke en de afdeelingsressorten, ten bate in de eerste plaats van den ambtelijken werkkring der Regenten, waartoe mede in belangrijke mate bevorderlijk zou zijn inkrimping van het aantal Europeesche controleerende ambtenaren in de bestuursafdeelingen, die meer tot den algemeenen gang van zaken hun aandacht zouden kunnen beperken. Aldus zou het proces der ontvoogding van het Inlandsch Bestuur zonder gevoelige schokken tot uitvoering komen, zonder dat de onmisbare rechtstreeksche aanraking van de Europeesche bestuurders met de bevolking daarbij verloren zou gaan. Europeesch Na in aansluiting aan het vorenstaande de algemeene grond- Bestuur. slagen der bestuurshervorming te hebben geresumeerd, behandelde de Memorie van Toelichting vooreerst den werkkring, de ambtelijke positie als anderszins van het Europeesch Bestuur in het voorgedragen stelsel. EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) Andermaal werd daarbij de nadruk gelegd op de behoefte in dat stelsel, ook tegenover de bestendig voortgaande ontwikkeling van het Inlandsch bestuurselement, aan mannen van breede kennis en beschaving. Langs welken weg het mogelijk zou zijn de vervulling van die behoefte te bevorderen, was een punt, dat de Minister zich voorstelde onder deskundige voorlichting in gezette overweging te nemen. Intusschen leed het geen twijfel, dat elk streven in die richting zou falen wanneer niet — de materieele vooruitzichten nog daargelaten, welke tot die in gelijkstandige takken van dienst in een juiste verhouding behoorden te staan — de ambtelijke loopbaan zoowel als de ambtelijke werkkring voldeden aan de verwachtingen, welke personen van die hoedanigheden bij toetreding tot den Indischen Staatsdienst in redelijkheid mochten stellen. Wat de ambtelijke loopbaan betrof, zou het daarbij een eerste voorwaarde zijn, dat de hoogere bestuursambten bereikt werden op een leeftijd, waarop ook in andere richtingen door gelijkwaardige krachten een betrekkelijk zelfstandige positie werd ingenomen. Dit desideratum zou uitsluitend verwezenlijking kunnen vinden door betrachting van eene doelmatige verhouding tusschen het aantal hoogere en het getal subalterne bestuursbetrekkingen. Voor Java en Madoera lag het correctief daartoe al dadelijk in de hierboven aangewezen grondslagen der beoogde regeling. Wanneer de zelfstandigheid van het Inlandsch Bestuur werd uitgebreid, waartoe alleen eenige versterking met een hierna te omschrijven nieuwe categorie van Inlandsche ambtenaren werd vereischt, zou het aantal controleerende ambtenaren van het Europeesch Bestuur zeker aanzienlijk te verminderen zijn. In weerwil van de belangrijke inkrimping van het getal gewesten en af deelingen zouden de numerieke verhoudingen dan van dien aard kunnen worden, dat omstreeks vijftien a zestien jaren na de indiensttreding een in werkelijkheid alleszins begeerlijke positie, ambtelijk zoowel als materieel en maatschappelijk, zou worden verkregen. Voor de Buitengewesten, waar in tegenstelling met den staat van zaken op Java en Madoera op den weg der vorming van een bekwaam Inlandsch bestuurselement over het geheel nog niet meer dan een eerste schrede was gezet, leverde de oplossing grootere bezwaren op. OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING Zooals in de Memorie van Toelichting uitvoerig werd betoogd, zou ook daar een daadwerkelijke scheiding zijn te betrachten tusschen hetgeen als de „dagelijksche bestuursuitoefening" zou zijn te qualificeeren en de algemeene bestuursleiding, het aan Europeesch personeel van breedere ontwikkeling voor te behouden bestuurstoezicht. Wat echter in de algemeene lijn der voorgaande beschouwingen in dien gedachtenkring als einddoel aan het Inlandsch Bestuur zou toekomen, zou bij gemis vooralsnog van de daartoe gevorderde krachten voor de Buitengewesten als overgangsmaatregel zijn op te dragen aan een daartoe in het leven te roepen afzonderlijk korps Europeesche ambtenaren, bestemd om, na passende voorbereiding, onder het toezicht en de voorlichting der ambtenaren van dien landaard van den algemeenen bestuursdienst den schakel te vormen tusschen het bestuurshoofd van de afdeeling en de Inlandsche hoofden en bevolking. Waar het voorts in de bedoeling lag, aan die nieuwe categorie van ambtenaren, wat het voorafgaand algemeen onderwijs betrof, dezelfde eischen te stellen als aan de op het oogenblik aanwezige ambtenaren van het Binnenlandsch Bestuur en vóór de toetreding tot den actieven dienst hun een vakopleiding te verschaffen, die, uit een practisch oogpunt beschouwd, voor de uitoefening van het dagelijksch bestuur een niet mindere geschiktheid zou waarborgen, bestond voor achteruitgang van de bestuurstoerusting der Buitengewesten daarbij geen gevaar. De beoogde encadreering door Europeesche bestuurskrachten van breedere ontwikkeling dan de tegenwoordige zou integendeel het geheel veeleer in deugdelijkheid doen winnen. Waar voorts in het aldus gedacht samenstel van maatregelen de werkkring der Europeesche ambtenaren van den algemeenen dienst in de Buitengewesten en die op Java en Madoera in beginsel al meer elkander zouden naderen, zouden, naar de inzichten der Regeering, de motieven tot bestendiging der bestaande administratieve scheiding van die beide bestuurskorpsen meer en meer vervallen en lag in het nieuwe stelsel een samensmelting voor de hand, uit welke over en weer belangrijke voordeelen zouden voortvloeien. In overeenstemming met de inzichten der Indische Regeering was de Minister derhalve van oordeel, dat met betrekking tot de Europeesche ambtenaren voor de algemeene bestuursleiding fusie tot één korps wenschelijk zou zijn. EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) De versterking van het Inlandsch Bestuur op Java en Madoera, Adjunctwaarop in de vorige bladzijden werd gedoeld, bestond in de in- Regent' n' stelling, voornamelijk tot bijstand der Regenten, van een nieuwe groep ambtenaren onder den titel „Adjunct-Regent", die, na tot dat doel alsnog een bepaalde voorbereiding te hebben verkregen, ten getale van één of twee, naar gelang der beteekenis van het ressort, aan den Regent ter zijde zouden worden gesteld. Zou die instelling in de eerste plaats ten doel hebben, aan de uitbreiding van werkzaamheden te gemoet te komen, die voor den Regent het gevolg zou zijn van de inkrimping der bemoeienis van Europeesche zijde met de dagelijksche bestuursuitoefening, bovendien lag het in de bedoeling verschillende functiën van bij zonderen aard van de Controleurs allengs op te dragen aan de Adjunct-Regenten, onder het toezicht en de bevelen van den Regent. De keuze voor het nieuwe ambt zou te vestigen zijn op de meest bekwame, zooveel mogelijk ook door hunne afkomst op den voorgrond staande, Inlandsche krachten van het Districtsbestuur, voor welke een op de eischen der practijk gerichte aanvullende opleiding zou worden georganiseerd aan een nader te bespreken „Instelling voor Bestuursstudiên" ter hoofdplaats Batavia, bij welke zij voor twee jaren gedetacheerd zouden worden. Met den onderwerpelijken maatregel zou gepaard gaan de geleidelijke opheffing der betrekking van Patih ter regentschapshoofdplaats, die na hare vereeniging, ingevolge de reorganisatie van 1900, met het ambt van Wedana aldaar veel van haar waarde had verloren. De voorstelling van een blijvend instituut werd niettemin voor de Adjunct-Regenten bij voorbaat afgewezen. Wanneer te eeniger tijd de Regenten en de ambtenaren van het Districtsbestuur de nieuwe taak zonder verdere hulp op zich zouden kunnen nemen, werd de mogelijkheid niet uitgesloten geacht, dat het oordeel over de onmisbaarheid van hun ambt in gelijken zin zou luiden, als enkele jaren te voren dat over de urgentie van het afzonderlijk ambt van Patih ter hoofdplaats van het Regentschap. Wat aangaat het in verband met de hervorming van het be- civiele Gestuurswezen der Buitengewesten besproken instituut der Civiele zaghebbers' Gezaghebbers voor de dagelij ksche bestuursvoering aldaar, werd eene aanwijzing, in welke richting men zich daarbij had te bewe- OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING g^n, gevonden in het bestaande ambt van dien naam, zooals men dit in de laatste jaren in verschillende streken aantrof. Deze onder den drang der tijdsomstandigheden als het ware spontaan in het leven geroepen instelling evenwel, hoe onmisbaar ook voor het oogenblik, zou in een systematisch opgebouwde bestuursorganisatie kwalijk passen. De verkregen uitkomsten wettigden niettemin het vertrouwen, dat onder voorwaarden, die reeds dadelijk een behoorlijk bestaan in 's Lands dienst waarborgden en voor de toekomst passende vooruitzichten, op een genoegzame aanmelding van bruikbaar personeel voor het nieuwe dienstkorps gerekend zou mogen worden. Voorts, dat bij voldoende algemeene ontwikkeling en een daarop gevolgde doelmatige vakstudie een alleszins bevredigende ambtsvervulling te verwachten zou zijn. De toegang tot het aldus voor de Buitengewesten te vormen nieuw korps „Civiele Gezaghebbers" zou, naar de in de Memorie van Toelichting ontvouwde plannen, uitsluitend worden opengesteld voor jongelieden, die het eindexamen eener hoogere burgerschool met vijfjarigen cursus of een minstens daarmede gelijk te stellen examen hadden afgelegd dan wel op andere wijze hadden blijk gegeven van het bezit eener behoorlijke mate van algemeene ontwikkeling. In den trant als bij het Koninklijk besluit in Indisch Staatsblad 1907 No. 71 voor het gediplomeerd bestuurskorps was bepaald, zou bovendien, ter beoordeeling hunner verdere geschiktheid, omtrent hunne aanwijzing worden geadviseerd door een j aarlijks in Nederland en in Indië te benoemen commissie. Wat de verdeeling van het aantal beschikbare plaatsen betrof, zou al dadelijk van een onderling gelijke verhouding tusschen Indië en Nederland zijn uit te gaan. In verband met den aard der practische eischen van den werkkring en de bedoeling om het zwaartepunt voor de onderhavige instelling naar de kolonie zelve over te brengen, werd het verkieslijk geoordeeld de opleiding voor allen te doen plaats vinden in Indië. Op nader te regelen voet zou zij daar verschaft worden aan de ter zake van het instituut der Adjunct-Regenten hiervóór reeds ter sprake gebrachte „Instelling voor Bestuursstudiën" te Batavia, in den vorm van een afzonderlijken leercursus naast dien voor de evengenoemde Inlandsche ambtenaren. Aan de in Nederland aangestelde jongelieden zou ter bijwoning van dien cursus voor Landsrekening overtocht worden verleend EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) naar Indië, met zekere gratificatie voor uitrusting als anderszins. Onder het gebruikelijk verband zou verder aan alle tot de opleiding voor het bestuur in de Buitengewesten aangewezen personen eene passende maandelijksche bezoldiging worden toegelegd tijdens den duur hunner studie, met den ingang waarvan hun diensttijd als Gouvernementsambtenaar een aanvang zou nemen. Na aflegging met voldoenden uitslag van het eindexamen van den cursus, zouden de betrokkenen ter voltooiing van hunne vorming gedurende één of twee jaren als „Adjunct-Civiel Gezaghebber" in de Buitengewesten worden toegevoegd aan een Civiel Gezaghebber of Controleur bij het Binnenlandsch Bestuur aldaar, om vervolgens in het nieuwe korps Civiele Gezaghebbers over te gaan. De daaropvolgende paragraaf der Memorie van Toelichting gaf instelling van de te Batavia op te richten „Instelling voor Bestuursstudiën" ^s*"ë"rs~ een meer in bijzonderheden uitgewerkt beeld, zoowel omtrent den cursus voor de toekomstige Adjunct-Regenten op Java en Madoera als wat betreft de vakopleiding der aanstaande Civiele Gezaghebbers in de Buitengewesten, wier studie voor verschillende leervakken — genoemd werd als voorbeeld onderricht in staatsen strafrecht en in bepaalde onderdeelen der burgerlijke en waterbouwkunde — geheel of ten deele met die der eerste groep zou kunnen samengaan. Samenvoeging tot één gemeenschappelijke instelling verschafte naast de daaruit voortvloeiende bezuiniging bovendien het voordeel, dat tusschen beide categorieën van leerlingen eene dagelij ksche aanraking werd verkregen, die vooral voor de aanstaande Europeesche bestuursambtenaren der Buitengewesten van groote waarde kon zijn, immers terstond reeds hen in de omgeving bracht van beschaafde Inlandsche ambtenaren van ervaring op bestuursgebied. Aan de daaropvolgende bespreking van de leerstof, welke voor de nadere opleiding dezer laatste ambtenaren te kiezen zou zijn, werd alsnog de opmerking verbonden, dat het tevens in de bedoeling lag inmiddels hen te peilen wat aanging hunne geheele persoonlijkheid, ten einde bij den afloop van den cursus de Regeering te kunnen voorlichten omtrent hunne meerdere of mindere geschiktheid voor eene benoeming tot Adjunct-Regent. Voor zooveel de betrokkenen niet daarvoor in aanmerking kwamen, zouden zij hunne ambtelijke loopbaan voortzetten bij het districts- OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING bestuur, waar de breedere opleiding ongetwijfeld hun ook ten goede zou komen. Tijdens de bijwoning van den cursus, voor welken, evenals voor dien der toekomstige Civiele Gezaghebbers, de duur op twee jaren ware te bepalen, zou uit den aard der zaak aan de daartoe aangewezen Inlandsche ambtenaren en hun gezin eveneens een behoorlijk bestaan zijn te verzekeren. Aan een door de Regeering in te stellen plaatselijke Commissie van Toezicht zou verder de zorg zijn op te dragen, dat beide opleidingen naar de practische bedoelingen daarvan werden opgevat. De aldus bedoelde instelling, op welker spoedige totstandkoming uit Indië krachtig was aangedrongen, zou overigens in zekeren zin de plaats innemen van de destijds nog bestaande afdeeling B voor de studie der taal-, land- en volkenkunde van Nederlandsch-Indië te Batavia, welker opheffing afgescheiden daarvan eerlang zou worden voorgesteld. fing^Jr^be ^"6n a'&emeen overzicht van de nieuwe organisatie van den stuursvoor- bestuursdienst, overeenkomstig de uiteengezette beginselen, ziemngen. stelde in het licht, dat voor de drie gouvernementen op Java en Madoera, met de hoofdplaatsen Batavia, Semarang en Soerabaja, gedacht werd aan een 40-tal bestuursafdeelingen van in doorslag een bevolking van 600.000 a 700.000 zielen. Voor het gebied buiten die eilanden was voorshands gedacht aan een zevental gouvernementen, waarvan drie op Sumatra, met te zamen omstreeks een 45-tal afdeelingen. Vermeld zij nog, dat in het belang van de noodige eenheid van bestuursvoering zoowel als ter voorkoming van een wijdloopige, vaak weinig vruchtbare, schriftelijke behandeling van zaken, dié door mondeling overleg sneüer en beter te regelen waren, het noodig werd geoordeeld aan den Gouverneur een bekwaam ambtenaar als „Gewestelijk Bestuursadviseur" ter zijde te stellen. Ten aanzien van de Java sche Vorstenlanden, de residentiën Soerakarta en Djokjakarta, werd opgemerkt, dat de eigenaardige bestuurstoestanden aldaar eene inlijving bij het gouvernement Midden-Java verboden. Zij zouden als afzonderlijke gewesten moeten voortbestaan. Waar echter de ambtstitel „Resident" in de nieuwe organisatie een andere toepassing zou verkrijgen, werd EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) voor de bestuurders dier beide gewesten de titel aanbevolen van „Commissaris voor de Vorstenlanden", die van oudsher daar bekend was. Met betrekking tot het Inlandsch Bestuur, voor Java en Madoera aan te vullen met de hiervóór besproken Adjunct-Regenten, werd alsnog in overweging gegeven een herziening van de positie van het achttal Patihs op Java buiten de regentschapshoofdplaatsen. Voorts opheffing van den toestand, dat het Districtshoofd naast zijne algemeene functie als zoodanig belast was met het rechtstreeksch bestuur van het onderdistrict, waarin de districtshoofdplaats was gelegen, met het gevolg, dat men in dien Inlandschen bestuurder noch een vol Districtshoofd noch een vol Onderdistrictshoofd had. Een aanzienlijke inkrimping van het aantal districten zou daartegenover kunnen staan, terwijl tevens uitbreiding mogelijk zou blijken van verscheidene onderdistricten, in verband ook met de meerdere hulp, die vooral in tijdroovende politiezaken het Districtshoofd zou kunnen verleenen. Met een enkel woord werd verder de behoefte besproken, in het Bestuursnieuwe bestuursgeheel, aan verbetering van de gewestelijke en de bureau'safdeelingsbureau's, waarvan de eerste, in overeenstemming met de aan de gouvernementen toegedachte beteekenis, naar het voorbeeld der Centrale regeeringsbureau's ingericht zouden moeten zijn en de tweede inwendig verbeterd zouden moeten worden door aanstelling boven het klerkenpersoneel van een of meer werkkrachten van beproefde ervaring en redactioneele bekwaamheden. Aan de Assistent-Residenten in de nieuwe formatie zou voorts een Europeesch klerk zijn toe te voegen, als dagelijksch beheerder van hun bureau. Te rade gaande met de beteekenis van het ambt en met de Bezoidiginvooruitzichten in andere, naar overeenkomstige eischen toegan- genkelijke, takken van den Indischen Staatsdienst, werd daarop, in overeenstemming met de zienswijze der Indische Regeering, in de Memorie van Toelichting in tabellarischen vorm een overzicht gegeven van de bezoldigingen en andere ambtelijke voordeelen, welke in de beoogde organisatie billijk en ter verkrijging van werkkrachten van de vereischte hoedanigheden voor het Euro- OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING peesch personeel noodzakelijk werden geacht. Algemeene herziening van de ambtelijke inkomsten van het Inlandsch bestuurspersoneel op Java en Madoera maakte vervolgens een punt van uitvoerige beschouwing uit. gevoS °P d6n Srondslag van de aldus geraamde behoefte aan personeel en van de aangegeven ambtelijke bezoldigingen werd daarop eene becijfering geleverd van de financieele gevolgen der voorgestelde bestuurshervorming. Het behoeft geen betoog — werd nadrukkelijk daarbij vooropgesteld dat waar het betreft een in zijne uitvoering zoo veelomvattend, bovendien over een zoo langdurig tijdperk loopend reorganisatieplan, elke becijfering van dien aard in verschillende opzichten niet anders dan een hoogst globale raming kan zijn. De berekening, met dit voorbehoud opgesteld, leidde tot de slotsom, dat, getoetst aan de toenmalige cijfers, de voorgestelde hervorming voor Java en Madoera na algeheele doorvoering zou medebrengen eene jaarlijksche verhooging van kosten van niet meer dan twee a twee en een halve ton gouds. De Buitengewesten daarentegen, waar in verband met de al meer zich wijzigende toestanden eene algeheele herziening van het bestuurswezen noodig was, zouden tot dat doel een j aarlij ksch offer vragen van meer dan een millioen gulden, zij het dat de Indische begrooting ook uit dien hoofde niet dan geleidelijk zou worden bezwaard. Onafhankelijk van het eigenlijke plan van reorganisatie zou verder tot lotsverbetering voor enkele klassen van Inlandsche ambtenaren op Java en Madoera eene jaarlij ksche toename van uitgaven ten bedrage van ruim vier ton gouds worden vereischt. dirTervof De Van uitvoering der bestuurshervorming maakte in de ming. Memorie van Toelichting het laatste onderwerp van beschouwing uit. Andermaal werd uiteengezet, dat een bestuurshervorming, als de in die Memorie geschetste, niet anders dan geleidelijk in de verschillende gebiedsdeelen van den Archipel toepassing zou kunnen vinden. Aan de bespoediging evenwel van dit proces zou in groote mate bevorderlijk zijn, voorshands, als tijdelijk expediënt bij gemis van langs beteren weg opgeleide krachten, zich te bedienen van de bes- EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) te krachten van het bestaande bestuurskorps. Met den meesten spoed zou inmiddels zorg moeten worden gedragen voor de noodige voorzieningen ten behoeve van een breedere vorming, waaronder de oprichting der „Instelling voor Bestuursstudiën" te Batavia. Ten einde al dadelijk ervaring op te doen omtrent de eischen van het stelsel in zijne beide toepassingen, waartoe ook de nog bestaande scheiding van het bestuurspersoneel in een afzonderlijk korps voor Java en Madoera en een voor de Buitengewesten noopte, zou het verder, naar in de Memorie werd medegedeeld, in de bedoeling liggen om gelijktijdig ter hand te nemen de instelling van twee gouvernementen, één op Java en één op Sumatra. Ook de inwendige vorming evenwel van die gouvernementen zou wederom niet anders kunnen geschieden dan langs geleidelijken weg, gelijk mét een concreet voorbeeld voor het gouvernement West-Java werd aangetoond. De uitvoering van dien arbeid, voor zoover deze de inwendige regeling der gouvernementen betrof, zou voornamelijk de taak uitmaken van den Gouverneur zei ven, bijgestaan door de Afdeelingsbestuurders en den Gewestelijken Bestuursadviseur of den voorloopigen vervanger van den laatste. Betrof dit de administratieve constructie van het nieuwe gewest, ook ten aanzien van het algemeen doel der hervorming wat aanging decentralisatie van bevoegdheden en van geldelijke verantwoordelijkheid en andere organieke beginselen lag het — zoo luidde het betoog — voor de hand, dat de eerste voorwaarde voor eene bevredigende oplossing zou zijn een nauwkeurige afbakening, vóór of tijdens den opbouw der gouvernementen, van de beoogde voorzieningen met betrekking tot de verschillende onderdeelen van het bestuursapparaat. Voor een goed verloop van het reorganisatieproces werd het noodzakelijk geacht, voorshands de gelegenheid te openen en geopend te houden tot inwinning der voorlichting van een Regeeringscommissaris van rijpe ervaring, die het vraagstuk in zijn ganschen omvang overzag. In dit verband werd in het nevens de Memorie gaande ontwerp van wet invoeging voorgesteld, in de begrooting van uitgaven van Nederlandsch-Indië, van een nieuwe onderaf deeling ter bestrijding van de kosten, verbonden aan de nadere voorbereiding van een algemeene reorganisatie van het bestuurswezen, op de grondslagen in de Memorie ontwikkeld. OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING § 3. GEDACHTENWISSELING MET DE STATEN-GENERAAL OMTRENT DE AANVULLENDE BEGROOTING 1911 A. Tweede Ka- Het Voorloopig Verslag der Tweede Kamer liet omstreeks tien mer' maanden op zich wachten. Eerst 7 Juni 1912 werd het vastge- Schriftelijke be- s^eld. Als bijlage was aan het Verslag toegevoegd een Nota van an elmg het Katholiek Kamerlid den Heer Bogaardt, voormalig Indisch Verslag1"5 ambtenaar. In die Nota werd als oorzaak van de vertraagde vaststelling voornamelijk genoemd de wensch, om aan de publieke opinie gelegenheid te laten, zich over het hervormingsplan uit te spreken. Van die gelegenheid hadden de tegenstanders niet nagelaten een ruim gebruik te maken. Dit evenwel op een wijze, die, zooals genoemde afgevaardigde opmerkte, in het algemeen beheerscht was door twee principieele fouten. In de eerste plaats door een minder goede voorstelling van de oorzaken van den bestaanden onbevredigenden toestand en voorts door een verkeerd begrip van de inrichting en de werking der voor de reorganisatie gevorderde instituten. Uit den toon van een aanmerkelijk deel van het Verslag bleek, dat inzonderheid aan de linksche zijde de Kamer in groote mate den invloed had ondergaan van een heftige campagne, die langs allerlei wegen, openlijk en bedekt, tegen de denkbeelden der Regeering was gevoerd. Een verzet, waarin gevoeligheid van nog in functie zijnde en voormalige Indische bestuursautoriteiten een groote rol speelde, met daarnaast — om in de opmerkingen der Nota-Bogaardt andermaal een greep te doen — overschatting der waarde van het bestaande. Memorie van Een gunstige tegenstelling met het Kamerverslag was de Memorie van Antwoord, welke enkele weken later, bij brief van 12 September 1912, door den Minister De Waal Malefijt werd ingezonden en die op waardige, rustige wijze eene zakelijke weerlegging leverde van de tegen de Regeering gerichte beschouwingen en tevens, voor zooveel in dit stadium reeds mogelijk, op verschillende punten eene breedere uiteenzetting gaf van de bedoelingen der Regeering. Waar — behoudens een paar opmerkingen van bijkomstige beteekenis en meer van persoonlijk dan van zakelijk belang — van de onderwerpelijke stukken geen bepaalde invloed is uitgegaan op EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) den loop van het vraagstuk, zal in deze aanteekeningen niet verder daarbij worden stilgestaan. Een uitzondering moge alleen het volgende maken. Zooals reeds bleek, bevatte het aan de goedkeuring der Kamer onderworpen wetsvoorstel nevens een kredietaanvraag voor lotsverbetering van Inlandsche ambtenaren, niet meer dan een post voor maatregelen tot voorbereiding eener reorganisatie van het bestuurswezen in Indië, met name tot aanstelling van een met dien arbeid te belasten Regeeringscommissaris en het aan dezen toe te voegen personeel. „De opmerking werd gemaakt" — had het Voorloopig Verslag (blz. 10) doen weten — „dat ter motiveering van dit voorstel geenszins eene zoo breedvoerige toelichting noodig was als verstrekt werd". Ondersteld werd, dat de Minister zich verplicht had geacht, reeds bij de toelichting van een voorstel tot voorbereiding eener nieuwe organisatie aan de Kamer mededeeling te doen van zijne denkbeelden betreffende die organisatie. Wel werd in de Memorie van Toelichting gesproken van het daarin ontwikkeld schema, maar de Minister kon — zoo verklaarde het Verslag — van de Kamer niet verlangen, dat zij thans hare instemming met de vele, deels niet uitgewerkte, beschouwingen der toelichting zou gaan uitspreken. Dit kon te minder de bedoeling zijn, omdat voor het tot stand komen der reorganisatie niet alleen de medewerking van den begrootingswetgever noodig zou wezen, maar ook wijziging van verschillende wettelijke regelingen werd vereischt. Op het oogenblik, dat hare medewerking voor de reorganisatie zelve gevraagd werd, zou de Kamer, samengesteld als zij dan was, hebben te beslissen. Trouwens in stemming kon thans alleen komen de post voor voorbereiding der reorganisatie en „natuurlijk" kon die stemming niet geacht worden eene beslissing met zich te brengen omtrent de vorming van gouvernementen, de noodzakelijkheid van verbetering der opleiding van het hoogere personeel en van de civiele gezaghebbers, de uitbreiding van de bevoegdheid van het Inlandsch Bestuur op Java enz. enz. „Die stemming (zou) alleen beteekenen, dat de Kamer zich (kon) vereenigen met de aanstelling van een Regeeringscommissaris ter voorbereiding eener bestuursreorganisatie". Men vertrouwde dat voor die belangrijke taak zou worden aangewezen niet iemand, die zijn ambtelijk leven in de bureau's had Indische Bestuarshervorming 3 OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING doorgebracht, maar iemand, die in de practijk der bestuursuitoefening kennis van land en volk en van de kunst van regeeren had opgedaan. Voor het geven van een duidelijk advies omtrent de inrichting van ons bestuur in Indië was, naar men meende, die practische ervaring van groot belang. Dit apodictisch betoog omtrent hetgeen in deze „natuurlijk" was, gaf de Regeering aanleiding tot de opmerking, dat, zooals terecht in het Voorloopig Verslag was gezegd, de Kamer, wanneer haar medewerking voor de reorganisatie zelve werd gevraagd, over die materie zou hebben te beslissen zooals zij dan samengesteld zou zijn. Wel echter — zeide Zij in de Memorie van Antwoord — „zal aanneming van deze wetsvoordracht de beteekenis hebben van goedkeuring, zij het dan ook voorloopig en in algemeenen zin, van eene voorbereiding der nieuwe bestuursinrichting, waarbij wordt uitgegaan van de beginselen, die op blz. 7 der Memorie van Toelichting zijn uiteengezet en hiervoren voor zooveel noodig nader zijn besproken". Die beginselen zouden noodzakelijk uitgangspunt moeten zijn bij de verdere ontwikkeling der hervormingsplannen en bij de gevorderde beraadslagingen met de verschillende colleges en chefs van algemeene takken van dienst. Naar het zich liet aanzien — werd verder nog aangeteekend — kon in den loop van het jaar 1914 de voorbereidende arbeid zoover gevorderd zijn, dat uitgewerkte voorstellen tot instelling der eerste gouvernementen, in bijzonderheden toegelicht wat aanging de inrichting van die gewesten en de werking der daarin bescheiden bestuursorganen, bij de Staten-Generaal konden worden voorgebracht, gevolgd door de noodige voorstellen tot herziening van wetsbepalingen. „Aan het slot van het Voorloopig Verslag" — met deze opmerking besloot de Minister De Waal Mafefijt in de Memorie van Antwoord zijne bespreking der vorenstaande beschouwingen — „is nog het vertrouwen uitgesproken, dat voor de aanstelling van een Regeeringscommissaris de keuze zal worden gevestigd op iemand, die niet zijn ambtelijk leven in de bureaux heeft doorgebracht, maar die in de practijk der bestuursuitoefening de noodige ervaring heeft verworven. Het zij den ondergeteekende vergund dien wenk aan te vullen in dier voege, dat voor die taak bij voorkeur zal zijn aan te wijzen iemand, die door rechtstreeksche aanraking EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) met de Inlandsche maatschappij en met het binnenlandsch bestuur in engere beteekenis de noodige kennis dienaangaande heeft verkregen en die bovendien, en dit in niet mindere mate, in zijn ambtelijk verleden omtrent het koloniaal bestuur in meer algemeenen zin de vereischte ondervinding heeft opgedaan. • -i -li _ -\T — ,] J r^.r^\r T7ar1/1orinCf T?inH\7P»rclac Xiet ILlIlUVeiblclg U.CI IVdlllti ~ O omtrent de beteekenis, welke haar votum zou hebben, de ongerustheid nog niet had doen wijken. De Commissie van Rapporteurs verklaarde zich van gevoelen, dat de Kamer bij de stemming omtrent het gevraagde krediet niet zou hebben te beslissen over de wijze, waarop de reorganisatie zou worden voorbereid. Voor de instructies, welke de Minister den Commissaris wilde geven, moest haars inziens uitsluitend hij verantwoordelijk blijven. Aangezien de Commissie gaarne boven eiken twijfel verheven zag, dat de Kamer, het krediet toestaande, geheel vrij bleef de latere voorstellen aan te nemen of te verwerpen, verzocht zij omtrent dit punt alsnog een nadere verklaring van den Minister te mogen ontvangen. Even „natuurlijk" als het was, dat het votum der Kamer niet kon beteekenen instemming, bij voorbaat, met eerst later voor te stellen maatregelen, even duidelijk was het, dat de Kamer niet verantwoordelijk kon zijn voor aan den Regeeringscommissaris te verleenen instructies. Derhalve, dat aan het verzoek van de Commissie van Rapporteurs zonder bezwaar gevolg kon worden gegeven. Niet minder echter lag het voor de hand, dat de Minister in opmerkingen als die in het Voorloopig Verslag der Kamer bezwaarlijk aanleiding had kunnen vinden, om voor zijne instructies aan den Regeeringscommissaris een anderen grondslag te kiezen dan dien der in de Memorie van Toelichting van het wetsontwerp ontwikkelde beginselen. De openbare behandeling in de Tweede Kamer van het aldus Openbare behan met kenbare schuwheid ontvangen wetsontwerp tot verhooging deling der Indische begrooting van uitgaven voor het dienstjaar 1911, nam op Woensdag 27 November van dat jaar een aanvang. Inmiddels waren bij de Commissie van Rapporteurs ingekomen een OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING tweetal aan de Kamer ingediende adressen van het bestuur der „Vereeniging van ambtenaren bij het Binnenlandsch Bestuur in Nederlandsch-Indië", gevestigd te 's-Gravenhage, welke stukken ter griffie van de Kamer ter inzage waren neergelegd. De Beaufort. Eerste spreker was de Heer De Beaufort, lid der evenbedoelde Commissie '), die met een enkel woord het standpunt wenschte te constateeren, dat, spreker zou niet zeggen in tegenstelling met, maar naar aanleiding van de daarna door den Minister van Koloniën ingediende Nota, was ingenomen door de Commissie van Rapporteurs. Hij achtte dat standpunt wenschelijk, ook al meende spreker eveneens, dat het onmogelijk zou zijn, dat de Kamer van het oogenblik haar opvolgster eenigermate door de stemming over het aanhangig wetsontwerp zou kunnen binden. Intusschen verklaarde genoemde afgevaardigde, dat, ofschoon het, wat hem persoonlijk betrof, onwaarschijnlijk was, dat hij ooit geroepen zou worden om over de zaak zelve eene beslissing te nemen, bij hem geen bezwaar bestond, dat de door den Minister op den voorgrond gestelde beginselen tot grondslag zouden dienen voor de, ook door hem wenschelijk geoordeelde, voorbereiding eener hervorming der bestuursorganisatie in Indië. Spreker zou zijn stem aan de suppletoire begrooting geven, zonder echter daarmede meer te bedoelen. De Meester. De volgende woordvoerder, het liberale Kamerlid Mr. de Meester 2), dacht over de uitzending van een Regeeringscommissaris niet gering, maar van de breede hervorming, die men zich geschetst had gezien, kwam in de eerste jaren nog niets. Wanneer hetzelfde wetsontwerp, dat nu vijftien maanden daar lag, was ingediend met alleen den inhoud van het eerste gedeelte der Memorie van Toelichting, waarin de groote lijnen waren aangegeven, geloofde spreker dat het veel eerder was afgedaan en dat het niet tot zoovele brochures aanleiding zou hebben gegeven als nu de schrijftafels bedekten 3). Hij wilde niet zeggen, dat tegen die groo- !) Handelingen Tweede Kamer 1912/1913, blz. 868. 2) Handelingen a. v., blz. 869. 3) Of het eerste inderdaad het geval zou zijn geweest, was zeer de vraag. Alleszins mogelijk was het, dat men, gegeven de invloeden, die zich in deze deden gelden, integendeel het gemis van nadere gegevens zou hebben aangegrepen als motief om de zaak op de lange baan te schuiven. EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) te lijnen dan geen bezwaar zou zijn gemaakt, maar hij meende te moeten constateeren, dat hij, die besefte welke evolutie men in Indië doorleefde, moest inzien, dat reorganisatie noodig was, en dat deze zich, althans naar sprekers gevoelen, langs die groote lijnen moest bewegen. Ons bestuur werd zooveel intenser, wij hadden voortdurend door de uitbreiding van ons werkelijk gezag in de Buitenbezittingen zooveel meer bestuursambtenaren noodig, dat het voor een klein land als Nederland, dat veel knappe en karaktervolle jongelieden telde, niettemin onmogelijk was dezen aan Indië te leveren in voldoende mate en naar de behoefte van het oogenblik. Spreker wees in dit verband ook op de bezwaren van den dienst in Indië voor het gezinsleven. Maar ook al bestonden die niet, dan nog zou bij een organisatie als de bestaande niet op bevredigende wijze in de behoefte aan personeel voor het bestuur zijn te voorzien en daarom juichte spreker het toe, dat het getal Europeesche ambtenaren zou worden verminderd en meer werkelijk gezag zou worden gelegd in handen van Inlandsche bestuursambtenaren, al zouden aanvankelijk daarbij moeilijkheden worden ondervonden. De voorstellen zouden er mede toe bijdragen, om de inheemsche bevolking aan ons te hechten en haar gunstiger voor ons te stemmen, ziende dat haar hoofden meer aandeel zouden krijgen in het werkelijk gezag. Verder zou spreker niet ingaan op details, daar er niet alleen voor de Kamer, maar ook voor de Regeering nog tal van vragen waren, waarvan zij zelf nog niet wist in welke richting te beslissen. De Heer De Meester moest verklaren, dat voor zoover hij de ambtenaren van het Europeesch Bestuur in Indië kende, hij er velen onder had ontmoet, wien hij alle hulde wilde brengen voor hun ijver, voortvarendheid en toewijding aan 's Lands belang. Wanneer echter de Gouverneur-Generaal en de colleges en hooge ambtenaren, die de details zagen en de practijk kenden, kwamen zeggen — spreker had in dit opzicht ook wel eens achter de schermen gekeken — dat er niet genoeg volledig geschikten waren voor de hoogere rangen, dan diende erkend te worden, dat men den voorgestelden weg op moest, zonder voor het oogenblik zich te zeer in bijzonderheden te verdiepen. Zich stellend op dit standpunt, scheen het spreker het beste toe om, wanneer men althans het met de Regeering eens was over de OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING hoofdlijnen, zoo spoedig mogelijk het wetsontwerp aan te nemen, opdat eindelijk begonnen zou kunnen worden met het werk. Bogaardt. De Katholieke afgevaardigde de Heer Bogaardt '), die gelijk medegedeeld, reeds in een bij het Voorloopig Verslag overgelegde uitvoerige nota zijn instemming met de denkbeelden der Regeering kenbaar had gemaakt, sloot zich geheel aan bij het betoog van den Heer De Meester betreffende de in de Memorie van Toelichting ontwikkelde hoofdlijnen. Spreker erkende schuld te hebben aan de vertraging in de behandeling van het wetsontwerp. Hij had evenwel geen spijt daarvan. Hij wilde in elk geval tijd laten, opdat de publieke opinie zich zou kunnen uitspreken. De critieken, thans geleverd, waren voor hem het beste bewijs, dat men met deze reorganisatie juist bereikte wat men daarmede bereiken moest. Erkend werd trouwens door alle critici, dat de bestaande bestuursorganisatie niet deugde. Wat aanging de keuze van den Regeeringscommissaris merkte spreker op, dat wanneer eenzelfde persoon kon worden gevonden onder de mannen van de practijk, daartegen geen bezwaar zou zijn, maar het was naar zijne meening volstrekt onnoodig om voor een reorganisatie als de voorgestelde iemand te nemen uit de bestuurspractijk. Menschen van de practijk — spreker wilde niets kwaads daarmede zeggen — geraakten zoo licht gewend aan een bepaalde manier van werken; geraakten zoo gewoon aan een bepaalde omgeving, dat zij zich daaraan niet konden ontworstelen. Het gevolg was, dat zij langzamerhand, zonder het zelf te weten, een eenzijdigen kijk op zaken kregen en daarom juichte spreker het toe, dat men thans iemand voor de voorbereiding der hervorming had gevonden, die niet alleen bekwaam was, maar die ook de ervaring bezat om zich over deze gewichtige quaestie een goed oordeel te vormen. Spreker teekende hierbij aan, dat, hoewel uit den aard der zaak de reorganisatie later aan de Kamer zou worden voorgelegd wanneer zij in details uitgewerkt zou zijn, hij zich, zooals blijken kon uit zijn Nota, met de hoofdlijnen volkomen kon vereenigen. Hij hoopte en vertrouwde dan ook, dat binnen niet al te langen tijd de definitieve voorstellen de Kamer zouden bereiken. ') Handelingen a. v., blz. 870. EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) Het woord was daarna aan den Heer Verheij !), die zich zou wil- Verheij. len aansluiten aan hetgeen de Heeren De Beaufort en De Meester hadden gezegd over het wetsontwerp en naar aanleiding van dereorganisatie ; hij wilde echter daarop toch nog een restrictie maken. Spreker zou namelijk aanvankelijk zich niet kunnen vereenigen met het denkbeeld eener vorming van gouvernementen. Voortdurend werd verklaard, dat de tegenwoordige ambtenaren van het Binnenlandsch Bestuur niet de geschiktheid zouden hebben (?) om als hoofd van een gewest hun taak naar behooren te vervullen en dat daarom ook op inkrimping van het aantal gewesten moest worden aangestuurd. Wanneer spreker nu naging, wat in de laatste jaren door medewerking van de bestuursambtenaren was geschied, zag hij geen reden om de tegenwoordige vorming van die ambtenaren ondoeltreffend te achten en van de bestaande indeeling in gewesten af te wijken om tot den in de Memorie van 1 oelichting aangegeven toestand over te gaan. Hij zou zeker zich niet verklaren tegen een betere opleiding als die mogelijk en inderdaad wenschelijk was, maar ook als dat geschiedde, was hij volstrekt niet overtuigd, dat die maatregel zou moeten leiden tot eene inkrimping van het aantal gewesten als het ontwerp beoogde. De anti-revolutionnaire afgevaardigde Dr. Scheurer 2) besprak Scheurer. met een enkel woord de groote beteekenis, die het wetsontwerp had voor de ontwikkeling van Nederlandsch-Indië. Het bestaande bestuursstelsel, afkomstig uit den tijd van Daendels, paste volstrekt niet meer bij den huidigen toestand en alle brochures en andere geschriften, die ter zake ter tafel lagen, bewezen dan ook niets anders dan dat de toestand, zooals die op het oogenblik was, onhoudbaar moest worden genoemd. De Minister vroeg echter thans alleen maar de toestemming der Kamer voor de zending van iemand, die de zaak zou onderzoeken en daarna een zeer uitgewerkt plan van reorganisatie zou overleggen. Daarmede wilde spreker zijn volle instemming en sympathie betuigen. De beraadslaging werd daarop verdaagd, om den volgenden dag hervatting te vinden. 1) Handelingen a. v., blz. 870. 2) Handelingen a. v., blz. 870. OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING Bos. Het woord werd daarbij het eerst verleend aan den vrijzinnigdemocratischen afgevaardigde Dr. Bos i), die nog even de aandacht wilde vestigen op eenige gevolgen, welke het standpunt der Commissie van Rapporteurs aangaande de beteekenis van het gevraagde Kamervotum zou medebrengen. Voor de Regeering zelve kon dat standpunt niet aangenaam zijn. De beteekenis was, naar het spreker voorkwam, deze, dat algemeen werd ingezien, dat eene reorganisatie van het binnenlandsch bestuur in Indië noodzakelijk was, en dit werd ook buiten de Kamer algemeen toegegeven. Wanneer dus de Kamer nu geld voteerde voor een Regeeringscommissaris, dan was dit een bevestiging van die meening. Ten tweede had de Kamer dan daardoor een keuze gedaan tusschen twee denkbeelden: instelling van een Staatscommissie en benoeming van een Regeeringscommissaris. Spreker schaarde op dit punt zich aan de zijde van den Minister. Zijns inziens zou het instellen van een Staatscommissie niets anders tengevolge hebben dan vertraging. Wie die Regeeringscommissaris zou moeten zijn ? Dit was een zaak, die geheel kwam voor de verantwoordelijkheid van de Regeering. Waar evenwel ook in de Kamer stemmen waren opgegaan om er op aan te dringen, dat vooral zou worden gelet op practische bestuursuitoefening, kwam het spreker voor, dat het voornamelijk van belang was, dat iemand daarmede belast werd en daarbij drong zich onwillekeurig al een naam aan de gedachten op die geheel en al het onderwerp meester was. Iemand, die zich ook objectief tegenover het binnenlandsch bestuur kon plaatsen en tevens moest hebben zekere onbevangenheid van blik om denkbeelden, die in vroegere tijden hem misschien geliefd waren, ter zijde te kunnen stellen. Iemand, die zich frisch tegenover de zaak kon plaatsen. Spreker wenschte ook in het kort er op te wijzen, wat het gevaar zou kunnen zijn wanneer degene, die met de verdere voorbereiding werd belast, zou meenen, dat het vrijwel zeker was, dat het plan, zooals het daar lag, door de Kamer zou worden geaccepteerd. Met vermelding van enkele punten — waarvan de wedergave door spreker echter niet onverdeeld juist was, — betoogde deze dat, hoezeer dit alles schijnbaar zeer nauw samenhing, de i) Handelingen a. v., blz 896—898. EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) Regeeringscommissaris niet zou kunnen nalaten bij de uitwerking voor één gouvernement op Java en één in de Buitengewesten in allerlei andere bijzonderheden te vervallen. En wanneer men dan in 1915 of 1916 een zoodanig uitgewerkt voorstel in de Kamer kreeg, vreesde spreker, dat men weer dezelfde vragen voor den dag zou zien komen, die reeds thans in het Voorloopig Verslag waren aangeroerd. Men kwam dan voor verschillende vragen te staan. Was in het gouvernement geen vertegenwoordigend lichaam maar had men alleen ambtenaren, dan — dit wist de Minister evengoed als spreker — deed de Kamer het nooit. En was er wèl een vertegenwoordigend lichaam, dan zou de vraag rijzen, of de verschillende belangen, ook die van de Inlandsche bevolking, in werkelijkheid tot hun recht zouden komen en of men voldoende overtuigd kon zijn van de belangeloosheid der verschillende elementen, die in een dergelijke vertegenwoordiging zouden samenwerken. Spreker wilde hiermede waarschuwen tegen veel superieuren arbeid in Indië, die tot niets zou leiden, maar ook tegen het gevaar, dat in dien tusschentijd ongedaan zou blijven, wat in goede richting kon en bij den al meer daar naar voren komenden aandrang tot handelen moest worden gedaan. Over de bijzonderheden van de plannen der Regeering zou spreker niet veel zeggen. Hij wenschte zijn groote sympathie te betuigen met de bedoelde verbreeding van de opleiding onzer bestuurders in Indië. Academische opleiding vond hij zeer gewenscht. Echter moest de Regeering niet denken, dat daardoor alles in orde zou zijn gebracht. Spreker hoopte, dat de Regeeringscommissaris rekening zou houden met de uitgebrachte critiek, met den geest van het korps ambtenaren in Indië en met de daar bestaande behoefte. Voor de sociaal-democratische Kamerfractie trad als spreker op vliegen, de Heer Vliegen i), die, nu het thans eigenlijk alleen neerkwam op een voteering van 12500 gulden voor het uitzenden van een Regeeringscommissaris, zou terugkomen van zijn eerste voornemen om tegen te stemmen. Alvorens zijn stem te geven aan een wetsontwerp, dat meer bedoelde, zou hij eischen, dat er iets vaststond omtrent vertegen- i) Handelingen a. v., blz. 898. OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING woordiging van de Inlandsche bevolking zelve. Met hetgeen gezegd was over de wenschelijkheid van een Regeeringscommissaris boven een Staatscommissie was hij het intusschen niet eens. Wat moest hier gebeuren? Het maken van een grondwet voor Indië; een staatsinrichting voor een land van bijna veertig millioen inwoners. Wanneer men nu een persoon kon vinden, die dit alles beheerschte, dan zou het wat anders zijn. Maar spreker betwijfelde dit. De benoeming van een Regeeringscommissaris kon hij zich alleen voorstellen als de Regeering zich reeds een vaste meening had gevormd en de Regeeringscommissaris slechts werd uitgezonden om te onderzoeken, op welke plaatsen de palen van het nieuwe gebouw konden worden ingeslagen. Wat nu de zaak zelve aanging, als men niet kwam tot een ernstige Inlandsche vertegenwoordiging, zou het niet helpen. Ook voor onze Oost was, naar spreker geloofde, het oogenblik gekomen om te denken aan een werkelijke Inlandsche vertegenwoordiging. Zooveel mogelijk ook moest men overdragen aan het Inlandsch Bestuur en het zelfbestuur tot in de hoogste rangen doen komen. Die meerdere zeggenschap van het Inlandsche element wilde men ook voor de Gouvernementsraden uitgewerkt zien. Nu bleek uit enkele uitdrukkingen in de Memorie van Toelichting, dat men vooral naar de gouvernementen wilde overbrengen economische belangen. Dit leek spreker gevaarlijk en spreker zou zeker niet daaraan meedoen zonder dat duidelijke algemeene regelen werden gesteld, waarbij het Inlandsch element een krachtig woord had mee te spreken. Vooral in zake afbakening van bevoegdheden zouden groote moeilijkheden ontstaan, daar men met een gevestigde maatschappij te doen had. Ten aanzien van de inrichting der gewestelijke en locale raden zeide de Minister niets. Wanneer spreker dus stemmen zou vóór het ontwerp, zou hij dit alleen doen als de Minister verzekerde dat niets gepraejudicieerd werd en dat de Staten-Generaal volkomen vrij zouden staan tegenover de latere plannen. Dan zou hij zich bij het voorstel neerleggen, al had hij liever de instelling van een Staatscommissie gezien. Minister van De Minister van Koloniën, de Heer De Waal Malefijt, ving zijn Kolomen. rede 1) aan met de verklaring, dat één zaak hem bijzonder ver*) Handelingen a. v., blz. 899—901. EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) blijdde, namelijk dat niemand in de Kamer bezwaar had tegen de voorgestelde lotsverbetering der Inlandsche ambtenaren. Spreker betreurde het, dat die ambtenaren min of meer de dupe waren van den langzamen gang der behandeling van het ontwerp. De Heer De Meester — zeide spreker — was begonnen met den indruk te schetsen, dien de lezing der Memorie van Toelichting bij hem had verwekt. Spreker moest erkennen, dat wanneer de Regeering eenvoudig een voorstel had gedaan om met het oog op de wenschelijke reorganisatie van het bestuur in Indië iemand met de voorbereiding daarvan te belasten, het voor de Kamer gemakkelijker zou zijn geweest daarvoor geld te voteeren en dat veel tijd daarmede gewonnen ware geworden. Hij wilde echter uiteenzetten, welke overwegingen hem hadden gedrongen om een eenigszins uitvoerige toelichting te geven. Spreker had in de Kamer menigmaal de ondervinding opgedaan, dat wanneer een wetsontwerp wordt ingediend met een zeer korte Memorie van Toelichting, men niet tevreden is en er zich over beklaagt, dat de Regeering allerlei plannen koestert, die zij niet ventileert; er wordt dan aangedrongen op een uitvoerige uiteenzetting van hetgeen eigenlijk wordt beoogd. Spreker vreesde, dat het hier evenzoo zou gaan en achtte het daarom het beste, terstond mede te deelen welke denkbeelden de Regeering voorstond bij hare voorstellen tot uitzending van een Regeeringscommissaris. Evenwel — en dit bleek genoegzaam uit het voorstel zelf en uit de geheele wijze, waarop de zaken behandend waren — de bedoeling was volstrekt niet, dat de Kamer zich nu zou moeten vereenigen, punt voor punt, met alles, wat in de Memorie van Toelichting werd gezegd. Spreker begreep zeer goed, de Memorie van Toelichting was trouwens in zeer algemeene termen gesteld, dat zich allerlei bezwaren konden voordoen, die men niet had voorzien. Intusschen had de vertraging, die de behandeling van het wetsontwerp had ondervonden, tengevolge gehad, dat voor de zaak belangstelling in den lande was gewekt; dat er een breede discussie was ontstaan, waarvan in het Voorloopig Verslag een echo was opgevangen en ook bij de openbare bespreking een en ander was gebleken. Tevens was daardoor voorkomen, dat later, wanneer uit Indië een voorstel kwam, men niet wist welke bezwaren OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING aan de zaak verbonden waren en de kans van aanneming uit dien hoofde gering zou zijn. Ook dit achtte spreker een voordeel. Inderdaad oordeelde de Regeering de reorganisatie van het bestuur in Indië broodnoodig. De bestaande inrichting was geheel gebaseerd op een toestand, zooals die vóór vijftig jaren daar bestond. Spreker wees op de algemeene centraliseering in den persoon van den Gouverneur-Generaal en de gevolgen daarvan. De meening der Regeering was het — spreker zeide dit niet om daarmede uit te drukken, dat de Kamer zich gebonden zou hebben te achten dat men in Indië moest krijgen een gewestelijke, zoo administratieve als financieele, decentralisatie en dat tal van belangen daarbij betere behartiging zouden vinden. Tegelijkertijd moest aan de Inlandsche elementen een meer actief aandeel in de bestuursvoering worden gegeven. Nu wilde spreker op één punt wijzen, dat voor hem van groot belang was, omdat in dat opzicht blijkbaar misverstand bestond. De gedachte, om groote gewesten te vormen, sproot niet voort uit wantrouwen tegen de aanwezige bestuurders, als zouden daaronder geene geschikte krachten zijn. Integendeel wilde de Minister uitdrukkelijk verklaren, dat onder die bestuurders tal van mannen waren, die om hun ijver en toewijding aanspraak hadden op aller lof; ook uit die kringen zouden de mannen gevonden moeten worden, die, wanneer het tot vorming van gouvernementen kwam, aan het hoofd zouden worden gesteld. Aan de vorming van die nieuwe gouvernementen lag een andere gedachte ten grondslag. Als men aan die eenheden de behartiging wilde toevertrouwen van belangen, die thans door het centraal gezag werden behartigd, was daarvoor noodig een staf van bekwame technici, wat voor een aantal gewesten als het tegenwoordige practisch niet mogelijk zou zijn. Dat tegelijkertijd over een betere opleiding werd gesproken, vond zijne oorzaak ook niet hierin, dat de Regeering van meening zou zijn, dat de beste bestuurder zou zijn degene, die de meeste wetenschap aan de academie had verkregen. Waar echter het niveau der taak van het Binnenlandsch Bestuur voortdurend steeg en in Indië hoe langer hoe meer Europeanen kwamen, die een breedere vorming hadden genoten, was het wenschelijk, dat men aan het hoofd van het bestuur mannen had, die in dat opzicht niet achterstonden. Daarom was aan eene Staatscommissie opgedra- EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) gen, na te gaan in hoever het wenschelijk was, in de opleiding der ambtenaren van dien tak van dienst verbetering te brengen. Nu nog — zeide spreker — een opmerking over den man, die met het opmaken van een definitief plan moest worden belast, over de benoeming van den Regeeringscommissaris. De Heer De Meester had te kennen gegeven, dat die Regeeringscommissaris moest zijn iemand, die op de hoogte was van den dienst van het Binnenlandsch Bestuur. Spreker was het daarmede eens en het voornemen was dan ook iemand met die taak te belasten, die als Controleur bij dat bestuur zijn loopbaan was begonnen, vervolgens bij dat bestuur belast was geweest met een onderzoek omtrent de heerendiensten en de landrente, daarna als Inspecteur voor agrarische zaken werkzaam was geweest, Java in alle richtingen had doorkruisd en eindelijk als Directeur van Binnenlandsch Bestuur gedurende een vijftal jaren dien belangrijken post tot volle tevredenheid der Regeering had bekleed. Spreker meende, dat aan dien ambtenaar, die reeds bij de reorganisatie van de Vorstenlanden groote diensten had bewezen, met gerustheid kon worden opgedragen een definitief plan te ontwerpen, waarmede de Regeering bij de Kamer zou kunnen komen. Het sprak vanzelf, dat hij daarbij niet gehouden zou zijn aan al, wat in de Toelichting was geschreven. Hij zou alleen gebonden zijn aan de instructie, welke de Regeering hem zou geven, die daarbij behoorlijk rekening zou houden met hetgeen in de Kamer was gezegd. Die instructie zou natuurlijk in een bepaalde richting gaan; anders zou zij weinig effect kunnen sorteeren. De Heer De Beaufort had als voorzitter van de Commissie van Rapporteurs uiteengezet, welke de beteekenis was, die aan een aanneming van het wetsontwerp moest worden gehecht. Uit de Nota, die spreker op 12 October aan de Kamer had gezonden, was gebleken, dat ook bij de Regeering de bedoeling bestond, dat de Staten-Generaal volkomen vrij zouden zijn in hunne beslissing, wanneer later een gedetailleerd plan aan hun oordeel onderworpen werd. Moest men met de indiening van zulk een plan wachten tot voor geheel Indië een dergelijk voorstel gedaan zou kunnen worden, dan zouden inderdaad jaren daartoe noodig zijn. Het was echter volstrekt niet noodig, aan het eerste gouvernement reeds aanstonds alle functies op te dragen, die in de toekomst daaraan overgelaten kunnen worden. Het zou voldoende zijn een instru- OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING ment in het leven te roepen, waaraan in de toekomst allengs verschillende zaken konden worden opgedragen, en als men de zaak zóó opvatte, was spreker overtuigd, dat zij niet te lang zou ophouden. Spreker herhaalde dus, dat de Regeering het standpunt innam, dat de Kamer haar volle vrijheid behield tegenover het wetsontwerp en sprak den wensch uit, dat het niet lang duren zou alvorens een aannemelijk voorstel in behandeling zou kunnen komen. stemming. Na sluiting der beraadslaging werden de artikelen 1 en 2 en de beweegreden achtereenvolgens zonder hoofdelijke stemming aangenomen, wat eveneens het geval was met het wetsontwerp. B. Eerste Kamer De schriftelijke gedachtenwisseling in en met de Eerste Kamer Schriftelijke be- opende geene nieuwe gezichtspunten van noemenswaardige behandeling teekenis. Voorioopig Het Voorloopig Verslag der Commissie van Rapporteurs maak- Verslag. te voornamelijk melding opnieuw van beschouwingen omtrent de strekking van de stemming nopens de gevraagde credieten, eene quaestie, die ook na de duidelijke verklaringen der Regeering sommige leden blijkbaar nog bezwaarde. Andere leden gingen verder en hadden bedenkingen tegen het wetsontwerp, omdat de Kamer, al bleef zij vrij in hare eindbeslissing, zich toch bond in zoover als zij gelden toestond voor het ontwerpen van een plan van reorganisatie overeenkomstig de beginselen, in de Memorie van Toelichting neergelegd, met welke beginselen zij bij voorbaat reeds zich niet konden vereenigen. Ook het denkbeeld eener Staatscommissie vond weder aanbeveling en bestrijding. Voor enkele leden was in het algemeen de wenschelijkheid eener bestuurshervorming op den aangegeven voet twijfelachtig, na hetgeen nog kort geleden, in 1900, op dit gebied in Indië had plaats gevonden '). Ook het voortdurend veranderen van koers, wat aangaat het stelsel van opleiding der Indische bestuursambtenaren, zou, naar men hoopte, een einde nemen. i) Bedoeld werd de reorganisatie-Mullemeister, van welke hiervóór, op blz. 4, met een enkel woord melding is gemaakt. EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) Bij de openbare behandeling in de Eerste Kamer, welke evenals Openbare behanaan de overzijde van het Binnenhof het geval was geweest, aan die deling der begrooting van Nederlandsch-Indië voor het dienstjaar 1913 Minister van vastgekoppeld was, bracht op 30 December 1912 de Minister De KolomenWaal Malefijt als onderdeel zijner begrootingsrede in herinnering i), hoe door de leden der Kamer de Heeren Mr. L. W. C. van den Berg en Mr. C. Th. van Deventer bij de bespreking van het vraagstuk der rassenpolitiek mede reeds was aangeroerd de voorbereiding der organisatie van het Binnenlandsch Bestuur in Indië. Geen van beiden had zich een groot voorstander getoond van de denkbeelden der Regeering. Genoemde Bewindsman zou op die aangelegenheid niet verder ingaan, evenals hij in de Tweede Kamer dit niet had gedaan, om de eenvoudige reden, dat de beteekenis van het wetsontwerp niet verder reikte dan tot zending naar Indië van een Regeeringscommissaris, tot voorbereiding der zaak. Eén opmerking evenwel moest spreker zich veroorloven. De Heer Van Deventer had gezegd, dat hij het betreurde, dat de ontwerper van die plannen, die geen genade konden vinden in de in de oogen der Tweede Kamer, belast werd met het maken van andere plannen. Tegen deze voorstelling van zaken kwam de Heer De Waal Malefijt met beslistheid in verzet. De Tweede Kamer — merkte hij op — had noch gezegd, dat zij het met de ontwerpen eens was, noch dat zij het er niet mede eens was. Zij had de zaak eenvoudig in het midden gelaten. Spreker herhaalde ook hier, dat uitdrukkelijk was verklaard, dat het in het voornemen der Regeering lag, aan den Regeeringscommissaris op te dragen een wetsontwerp samen te stellen, berustend op de beginselen, in de Memorie van Toelichting uiteengezet. Daarmede werd niet gezegd, dat de Regeeringscommissaris gebonden was aan hetgeen in de Memorie van Toelichting en die van Antwoord was verklaard. Hij zou, daar zijnde, zelf moeten zien tot welke resultaten het nader overleg met de Indische Regeering zou leiden. Spreker moest er echter tegen opkomen, dat men het thans zoo voorstelde, alsof bepaald was, dat er moest komen een ander wetsontwerp, uitgaande van andere beginselen dan door de Regeering in den aanvang in uitzicht gesteld. i) Handelingen Eerste Kamer 1912/1913, blz. 186. OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING Van den Berg In hunne repliek kwamen beide afgevaardigden op de zaak teter" D"Cn rug- De Heer Van den Berg sprak een enkel woord i) over opheffing van het dualisme in het bestuur en de mogelijkheid om zonder het „door elkander werpen" van alle gewesten de beoogde decentralisatie te bereiken door meerdere uitbreiding te geven aan het locaal zelfbestuur op den grondslag der wetgeving van 1903. Evenals de Heer Van Deventer, die een paar dagen te voren mede in dien zin had gesproken, gaf spreker blijkbaar zich geen rekenschap van de omstandigheden, welke tot het voorstel tot vorming van de gewenschte gouvernementen noopten. Laatstgenoemde afgevaardigde gaf zijne verbazing te kennen 2) over het antwoord, dat hij van den Minister had ontvangen. Hij had „den indruk verkregen", dat de voorgestelde plannen in de andere Kamer over het algemeen geen instemming hadden gevonden en daarom vond hij het vreemd, dat degene, die deze plannen ontworpen had, belast zou worden met het maken van andere plannen. Maar nu zeide de Minister: die plannen zijn niet afgekeurd, de Minister is vrij gebleven, en, gebruik makende van die vrijheid, zou hij volgens de beginselen, die aan de oorspronkelijk voorgestelde plannen ten grondslag lagen, een nieuw voorstel doen voorbereiden. Nu de Minister dit zoo duidelijk had gezegd, meende hij toch — en hij geloofde daarbij te spreken namens verscheidene andere leden — dat men ten aanzien van de toekomstige plannen ook hunnerzijds zich geheele vrijheid van handelen moest voorbehouden. Spreker voegde nogmaals en met nadruk hieraan toe, dat indien er geen stemming gevraagd werd over het wetsontwerp, dit allerminst mocht worden beschouwd als ook maar in de verste verte te zijn een instemming met de beginselen, die aan de oorspronkelijke plannen ten grondslag lagen. KoloniënVan Minister De Waal Malefijt gaf op de vorenstaande be¬ schouwingen ten antwoord 3), dat het volkomen juist was, dat hij niet was ingegaan op de uitnoodiging, om nu eens een uiteenzetting te leveren over de wijze, waarop de Regeering zich voorstelde de hervorming van het Binnenlandsch Bestuur uit te voeren. Maar hij had dit alleen gedaan, omdat in de Tweede Kamer uitdrukkelijk was verklaard, dat de Kamer tot niets anders gebon- 1) Handelingen a. v., blz. 192-193. 2) Handelingen a. v., blz. 195. 3) Handelingen a. v., blz. 197. EENER BESTUURSHERVORMING IN INDIË (1910-1913) den was dan om de zending van den Heer De Graaff mogelijk te maken en dat volledige vrijheid van oordeel voorbehouden bleef. Daarom vond hij het geheel overbodig, thans weer breede discussiën daarover te houden. De tijd daartoe zou gekomen zijn, wanneer een concreet voorstel ter tafel lag. Spreker was er alleen tegen opgekomen — dit ten antwoord aan den Heer Van Deventer — dat men uit het feit, dat in de Tweede Kamer door verschillende tegenstanders van de reorganisatie het woord was gevoerd, zou concludeeren, dat het uitgemaakt was, dat de regeling, die zou worden voorgesteld, een andere moest wezen. Genoemde Bewindsman wenschte te constateeren, dat daaromtrent niets besloten was; dat noch vóór, noch tegen een beslissing was gevallen; dat Kamer en Regeering tegenover elkaar op dit punt geheel vrij waren gebleven. Alleen voegde hij daaraan toe, dat het zijn voornemen was — ook in de Tweede Kamer had hij dit gezegd — den Heer De Graaff de instructie mede te geven een regeling te ontwerpen, berustende op de beginselen, in de Memorie van Toelichting uiteengezet. Ook in de Eerste Kamer werden ten slotte zonder beraadslaging stemming, en zonder hoofdelijke stemming de voorstellen aanvaard, waarmede de verdere voorbereiding van Regeeringsontwerpen tot een algemeene hervorming van het bestuurswezen in Indië vaststond en in verband daarmede voor mij persoonlijk de taak, om tot dat doel mij als Regeeringscommissaris daarheen te begeven. § 4. UITZENDING VAN EEN REGEERINGSCOMMISSARIS In aansluiting aan de ingevolge Koninklijk besluit van 5 Mei 1911 No. 62 aan mij gegeven opdracht tot uitwerking, voor de behandeling hier te lande, der van de Indische Regeering ontvangen voorstellen omtrent de evenvermelde hervorming en aan de daarop gevolgde ministerieele resolutie van die strekking, was intusschen bij beschikking van den Minister van Koloniën van den 18den dier maand mijn verlof naar Europa verlengd voor zoolang als noodig zou blijken. Bij ministerieel besluit van 18 September d. a. v. Afd. D., No. 43, houdende instelling van eene commissie met de opdracht advies uit te brengen nopens de vraag, aan welke eischen, wat betrof hunne wetenschappelijke voorbereiding, de bij de voorgenomen Indische Bestuurshervorming 4 OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING regeling van het bestuurswezen in Nederlandsch-Indië bedoelde Europeesche ambtenaren, bestemd voor de uitoefening der algemeene bestuursleiding, zouden hebben te voldoen, was ik voorts tot lid van die commissie benoemd i). Met de vervulling van die taak werd de meeste spoed gemaakt. Toen dan ook in het hiervóór besproken Voorloopig Verslag der Tweede Kamer van 7 Juni 1912, betreffende de verdere voorbereiding der bestuurshervorming was opgemerkt, dat men toch wel allereerst bedacht diende te zijn op het aanbrengen van verbetering in de bestuursopleiding en — in tegenstelling met den algemeenen aandrang tot spoed — de Minister op dat punt blijkbaar geen haast had, kon de Heer De Waal Malefijt in zijne Memorie van Antwoord (blz. 2) mededeelen, dat bereids bij beschikking van 18 September van het vorige jaar eene commissie tot dat doel in het leven was geroepen en niet, „eerst kort geleden", gelijk in het Verslag was gezegd. Voorts, met waardeering van de door de commissie betoonde voortvarendheid, dat deze reeds in de maand December d. a. v. haar rapport met bijbehoorende voorstellen had ingediend, hetwelk nevens de Memorie van Antwoord aan de Kamer ter kennisneming werd aangeboden en waaromtrent inmiddels het advies der Indische Regeering was ingewonnen 2). Bij Koninklijk besluit van 16 Januari 1913 No. 39 volgde mijne aanwijzing voor den hooger bedoelden arbeid. Bij artikel 1 daarvan werd ik op een nader door den Minister van Koloniën vast te stellen tijdstip ter beschikking van de Gouverneur-Generaal van Nederlandsch-Indië gesteld, ten einde als „Regeeringscommissaris voor de reorganisatie van het bestuurswezen onder diens rechtstreeksche bevelen te worden belast met de werkzaamheden tot voorbereiding eener hervorming van dien tak van dienst daar te lande. 1) De verdere samenstelling was de volgende. Tot lid en voorzitter was aangewezen Dr. C. Snouck Hurgronje, Hoogleeraar aan de Rijksuniversiteit te Leiden. Tot leden waren benoemd de Hoogleeraren van die Rijksuniversiteit Mr. C. van Vollenhoven, Mr. J. H. Carpentier Alting en Ch. van Ophuysen, de Hoogleeraar aan de Vrije Universiteit te Amsterdam Dr. H. Bavinck, Professor J. M. L. Keulier van het Bisschoppelijk Seminarium te Roermond en de Heer C. J. Hasselman, laatstelijk Inspecteur voor de landelijke inkomsten en verplichte diensten in Nederlandsch-Indië. Als secretaris werd de commissie bijgestaan door Mr. Dr. J. J. Boasson, Commies bij het Departement van Koloniën. 2) Bij Koninklijk Besluit van 17 Juli 1922 N. 35 (Ned. Stsbl. No. 453, Indisch Stsbl. No. 650) heeft het vraagstuk der opleiding voor het Europeesch Bestuur in Indië inmiddels nader regeling gevonden in den vorm eener opleiding op academischen grondslag. VIERDE HOOFDSTUK VOORTZETTING IN NEDERLANDSCH-INDIË DER VOORBEREIDING EENER BESTUURSHERVORMING ALDAAR (1913-1914) § 1. OPDRACHT VAN DEN GOUVERNEUR-GENERAAL IDENBURG In de maand Maart 1913 maakte ik opnieuw de reis naar Indië, waar ik kort na mijne aankomst, bij besluit van den GouverneurGeneraal Idenburg van 9 April No. 25, voorzien werd van de vereischte, in overleg met mij samengestelde, aanwijzingen voor de aldaar te verrichten taak. De uitvoerige instructie, in dat besluit vervat, behelsde onder Eerstelijk, A, de opdracht tot verdere voorbereiding eener hervorming van het bestuurswezen in Nederlandsch-Indië, waarbij in hoofdzaak in overweging zou zijn te nemen: „1°. vorming van uitgebreide gewesten, zoodanig georganiseerd en met bestuursmiddelen toegerust, dat inzonderheid in de richting van zelfbestuur aan die organen allengs een belangrijke taak (kon) worden opgedragen met betrekking tot die takken van diensten, welke niet krachtens hun aard of om bijzondere redenen in rechtstreeksch beheer bij de Regeering zelve (moesten) blijven; „2°. opdracht, in de onder 1°. bedoelde gewesten, van de behartiging van bijzondere behoeften van meer localen aard, buiten de op den voet van artikel 68a van het Reglement op het beleid der Regeering van Nederlandsch-Indië ingestelde gemeenten, zooveel mogelijk aan zoodanige organen in het gewest: bestuursafdeelingen, regentschappen als anderszins, als uit hun aard voor de voorziening in dergelijke huishoudelijke belangen inzonderheid in aanmerking kwamen en van welke uit dien hoofde tevens op den duur de krachtigste opwekking (kon) uitgaan, ook in Inland- VOORTZETTING IN NEDERLANDSCH-INDIË DER VOORBEREIDING sche kringen, van de algemeene belangstelling voor die aangelegenheden van openbare zorg; „3 . instelling, in de onder 1°. en 2°. bedoelde ressorten, van lichamen als vermeld in het tweede lid van artikel 68b van genoemd Reglement, bij welker samenstelling de eisch van vertegenwoordiging inzonderheid van de inheemsche bevolkingselementen op onbekrompen wijze vervulling zou vinden; „4°. toepassing, in verband met de vorenstaande beginselen, van een tot eene ruime ontwikkeling der openbare middelen en tot een doelmatig gebruik van die middelen voerend stelsel van financieele decentralisatie, met behoud van zoodanige hoogere bemoeienis van de zijde der Indische Regeering en van den begrootingswetgever in Nederland, als ter verzekering van eene nuttige werking van het stelsel (werd) vereischt: „5°. verdeeling van de taak der administratieve macht in dier voege dat: a. met inkrimping, zooveel mogelijk, van de rechtstreeksche bemoeienis van het Europeesch Bestuur en uit dien hoofde van de sterkte van dat Bestuur, de uitoefening van het dagelij ksch beheer over de Inlandsche bevolking allengs in de ruimste mate werd overgelaten — onder het bij artikel 67 van meergenoemd Reglement voorgeschreven hooger toezicht — aan het Inlandsch Bestuur, voor zoover noodig tot dat einde in zijne organisatie gewijzigd en versterkt; b. de zelfstandige uitoefening van bevoegdheden, berustend bij de tegenwoordige Hoofden van gewestelijk bestuur, voor zooveel niet betrekking hebbende op onderwerpen, die uit hun aard of wegens bijzondere redenen van het gewestelijk bestuur onafscheidelijk zijn te achten, werd opgedragen aan de bestuurshoofden der af deelingen in de nieuwe bestuursinrichting; „6°. instelling in de onder de nieuwe bestuursinrichting gebrachte gebiedsdeelen van een Europeesch bestuurskorps van eene gewijzigde organisatie, overeenkomstig de eischen van het aldaar toe te passen stelsel van bestuur, met zoodanige regeling van de ambtelijke en de geldelijke vooruitzichten als passend in verband met de in het nieuwe stelsel te vorderen wetenschappelijke voorbereiding en met de omstandigheden in andere takken van den kolonialen dienst; „7°. verbetering van de geldelijke omstandigheden en de amb- EENER BESTUURSHERVORMING ALDAAR (1913-1914) telijke vooruitzichten van het personeel van het bestaand Europeesch bestuurskorps en van de Inlandsche ambtenaren van het Binnenlandsch Bestuur, voor zooveel uit een oogpunt van billijkheid en in het belang van 's Lands dienst alsnog vereischt, alsmede van de voorbereiding tot den laatstvermelden werkkring; een en ander in dier voege, dat bij de uitwerking der bedoelde maatregelen en bij de daartoe gevorderde beraadslagingen met ambtelijke colleges en landsdienaren zou worden uitgegaan van de beginselen, ontwikkeld in de Memorie van Toelichting en van Antwoord betreffende het in de zittingen 1910^ 1911 en 1911—1912 der Staten-Generaal behandeld wetsontwerp tot wijziging en verhooging van het Ilde hoofdstuk der begrooting van uitgaven van Nederlandsch-Indië, ten behoeve o. m. van maatregelen ter voorbereiding eener reorganisatie van het bestuurswezen aldaar, behoudens vrijlating om van die grondslagen af te wijken en andere beginselen daarvoor in de plaats te stellen waar de nadere overweging van het onderwerp de noodzakelijkheid daarvan deed blijken". Onder B van hetzelfde artikel werd voorts opgedragen, de noodige voorzieningen van wetgevenden en administratieven aard te ontwerpen of te doen ontwerpen en plaatselijke onderzoekingen en beraadslagingen te houden of te doen houden voor de geleidelijke invoering in Nederlandsch-Indië van de vorenbedoelde bestuurshervorming en voor de uitvoering van de overige onder A omschreven maatregelen, in het bijzonder voor de toepassing van die hervorming, zoodra deze door het Opperbestuur zou zijn goedgekeurd, in één daartoe in te stellen gewest van den nieuwen vorm op Java en Madoera en één zoodanig gewest daarbuiten. Van de verdere bepalingen van het besluit valt nog te vermelden de uitnoodiging aan alle colleges en landsdienaren tot verstrekking aan den Regeeringscommissaris van de inlichtingen, gegevens en archiefstukken, ter zake van de opdracht noodig geoordeeld; een uitnoodiging, welke zich mede uitstrekte tot den aan mij toegevoegden „Hoofdambtenaar voor de reorganisatie van het bestuurswezen", den Heer J. de Groot, laatstelijk Secretaris van het Departement van Binnenlandsch Bestuur, wiens medewerking inzonderheid van belang werd geacht in verband met zijne bekendheid met de ambtelijke bestuursorganisatie VOORTZETTING IN NEDERLANDSCH-INDIË DER VOORBEREIDING van de Buitengewesten en in het algemeen met personeele aangelegenheden op ambtelijk gebied. Naast de noodige regelingen omtrent dienstreizen te land en ter zee, ook voor aan mij toegevoegde ambtenaren, zoomede omtrent belegging van ambtelijke besprekingen enz. werd voorts nog bepaald, dat de standplaats van den Regeeringscommissaris en het aan dezen toegevoegde personeel zou zijn Batavia, behoudens machtiging van eerstgenoemde om, na de Regeering daarvan kennis te hebben gegeven, zich tijdelijk te vestigen te Buitenzorg, Soekaboemi of Bandoeng en om aan de hem toegevoegde ambtenaren tijdelijk een andere standplaats dan Batavia aan te wijzen. Van deze machtiging is in ruime mate door mij gebruik gemaakt, inzonderheid met het oog op de omvangrijke schriftelijke werkzaamheden, voor welke een verblijf in het klimaat van Soekaboemi groot voordeel aanbood. Mede betrof dit den alsnog te mijner beschikking gestelden Assistent-Resident J. H. van Wely, wiens hulp in het bijzonder werd vereischt voor bijkomstige besprekingen met hoofden van gewestelijk en plaatselijk bestuur en andere autoriteiten en met wien als zoodanig te allen tijde overleg noodig kon zijn. Bij voormeld besluit was tevens een bedrag beschikbaar gesteld voor de inrichting als anderszins van een bureau ten behoeve van de reorganisatie-werkzaamheden. Het dagelijksch beheer van dit, ter hoofdplaats Batavia gevestigd, bureau werd in den regel gevoerd door voornoemden Hoofdambtenaar, den Heer De Groot, voor zoover deze mij niet op mijne reizen vergezelde. Bepaaldelijk voor het opmaken der notulen betreffende de in Midden- en Oost-Java te houden bestuursvergaderingen is overigens nog voor enkele weken beschikt over den bijstand van den Heer M. van Loon, destijds Adjunct-Referendaris ter Algemeene Secretarie te Buitenzorg. § 2. GEWESTELIJKE EN PLAATSELIJKE BESPREKINGEN Nadat voor de inrichting van het bureau der bestuursorganisatie de noodige voorzieningen waren getroffen en met verschillende autoriteiten besprekingen van voorbereidenden aard hadden plaats gevonden, werd op 5 Mei 1913 de eerste bijeenkomst belegd van de reeks vergaderingen met Europeesche en Inland- EENER BESTUURSHERVORMING ALDAAR (1913-1914) sche bestuursambtenaren, welke op verscheidene hoofdplaatsen van Java en Madoera en van Sumatra gehouden zijn, om het algemeen oordeel van bestuurszijde in te winnen nopens eene hervorming op de vorenstaande grondslagen en nopens de wijze, waarop aan die beginselen uitwerking zou zijn te geven. In het algemeen werd bij de Hoofden van gewestelijk bestuur aangedrongen op deelneming aan die vergaderingen door de Assistent-Residenten, hoofden der afdeelingen in het gewest, wijl bovenal de veeljarige ervaring op bestuursgebied van de ambtenaren van dien rang van waarde kon zijn. Voor de besprekingen op Java en Madoera werd mede algemeen door mij verzocht, zooveel mogelijk Regenten en andere Inlandsche bestuurders van de hoogere rangen bij de conferentiën tegenwoordig te doen zijn. Overigens werd het aan de Gewestelijke Bestuurders overgelaten, om uit andere rangen, Europeesche en Inlandsche, daartoe uit te noodigen de personen in hun ressort, op wier oordeel nopens het vraagstuk naar hun inzien bijzonder prijs was te stellen, en dit ook voor zooveel dergelijke personen in nietambtelijke Inlandsche kringen mochten voorkomen, wat echter naar algemeene verklaring zich niet voordeed. In het geheel werd door 225 bestuursambtenaren deel genomen aan de 55 vergaderingen, welke vervolgens zijn belegd, waarvan 39 op Java en Madoera en 16 op het eiland Sumatra. In evenvermeld aantal bestuursambtenaren waren begrepen 138 Europeesche en 87 Inlandsche bestuurders. Onder de eersten bevonden zich 76 Hoofden van gewestelijk bestuur en Assistent-Residenten van Java en Madoera en 26 van de Buitengewesten, zijnde omstreeks 81 en 32% van het geheele toenmalige aantal besturende ambtenaren van die rangen. Bovendien werden ter zake nog afzonderlijke beraadslagingen gevoerd met een zevental andere Hoofden van gewestelijk bestuur in het gebied der Buitengewesten. Het Inlandsch Bestuur werd in geen der Buitengewesten, waar vergaderingen hebben plaats gehad — het feit was teekenend voor het toenmalig peil van ontwikkeling — door het Hoofd van gewestelijk bestuur rijp geoordeeld om reeds aan besprekingen als deze deel te nemen. Op Java en Madoera daarentegen hebben van het destijds aldaar aanwezig gezamenlijk aantal van 76 Regenten en Zelfstandige Patihs niet minder dan 73 de beraadslagingen bij- OVERWEGING IN NEDERLAND VAN VERDERE VOORBEREIDING gewoond, terwijl in de residentie Soerabaja, nevens de Patih van het Regentschap van dien naam, mede een vijftal Districtshoofden uitgenoodigd was. Kenmerkend ook was het feit, dat, met uitzondering van twee gewesten, de besprekingen overal geheel of hoofdzakelijk gevoerd konden worden in de Nederlandsche taal. Waar het aantal Inlandsche bestuurders van voldoende beteekenis was, werden de vergaderingen tot inleiding van de zaak gescheiden, namelijk eerst in Europeeschen kring en den volgenden dag geheel in Inlandschen kring eene uiteenzetting van de reorganisatie gegeven, met uitnoodiging aan de aanwezigen om desgewenscht al dadelijk de vragen te stellen en de opmerkingen kenbaar te maken, waartoe het onderwerp aanleiding mocht geven. Van deze uitnoodiging werd zoowel van Inlandsche als van Europeesche zijde in den regel in ruime mate gebruik gemaakt. Beide groepen van bestuurders werden daarop vereenigd bij de eindvergadering, om gezamenlijk hunne gedachten omtrent het vraagstuk te kunnen uiten. In verband met de vroegere behandeling der zaak en de vele geschriften, welke inmiddels over het onderwerp van allerlei zijden waren verschenen, mocht de algemeene strekking der hervormingsplannen in bestuurskringen niet onbekend worden geacht. Ten einde mogelijk nog bestaande minder juiste voorstellingen uit den weg te ruimen en de betrokkenen bij voorbaat meer in bijzonderheid ingewijd te doen zijn, werden bovendien de notulen van de eerste — te Bandoeng belegde — vergaderingen in zoodanig aantal vermenigvuldigd, dat te voren een voldoend aantal exemplaren in de na West-Java te bezoeken gewesten in omloop kon worden gebracht onder de bestuursambtenaren, die tot de vergaderingen genoodigd waren. Zooveel als eenigszins doenlijk was, werd aldus voorkomen, dat men onvoorbereid aan de gedachtenwisseling zou deelnemen, terwijl overigens de uitvoerige toelichting, welke bij de samenkomsten zelve omtrent elk onderdeel van de zaak werd verschaft, een veiligen waarborg leverde, dat met een duidelijk overzicht van het onderwerp, in alle details, een eindoordeel over de voorgebrachte denkbeelden zou worden uitgesproken. Met het bestuurskorps, Inlandsch en Europeesch, werd het reorganisatievraagstuk aldus in den ruimsten kring en met de meeste objectiviteit behandeld, — een behandeling, waarbij EENER BESTUURSHERVORMING ALDAAR (1913-1914) steeds werd vooropgesteld de nadrukkelijke verzekering, dat het hier een gedachtenwisseling gold van opbouwende strekking, niet de bespreking van een, in welk opzicht ook, reeds uitgemaakte zaak. In verband met den aard en de veelzijdige strekking van het onderwerp was het noodig, daarop te doen volgen een gezet overleg omtrent verscheidene punten van meer algemeenen aard met de Hoofden der Departementen van Algemeen Burgerlijk Bestuur en andere autoriteiten op verschillend gebied, waaronder in de eerste plaats den Adviseur en den Adjunct-Adviseur voor de Decentralisatie van het bestuurswezen. De gedrukte Notulen van de beraadslagingen in bestuurskringen, samengevat in drie deelen, welke verslagen te voren aan de betrokken Gewestelijke Bestuurders waren gezonden ter beoordeeling van de juistheid der daarin vervatte wedergave van de gehouden besprekingen, werden na de voltooiing van het onderzoek als bijlagen van het Verslag aan de Regeering overgelegd. Zooals de inhoud deed blijken, had, ondanks de vele denkbeelden van verschillenden aard, welke bij die besprekingen geopperd waren en waarvan in verscheidene opzichten partij viel te trekken, het algemeen plan van reorganisatie, gelijk de Regeering zich dit had voorgesteld, in zijne hoofdlijnen vrij wel onverdeeld instemming gevonden. Waar ten aanzien van de ontworpen beginselen aanvankelijk bezwaren bestonden, deed de nadere uiteenzetting van den onderlingen samenhang en de beteekenis der verschillende onderdeelen van het hervormingsplan de stemming veelal weldra omslaan. Voor zooveel nog ten aanzien van enkele cardinale punten aarzeling bleef bestaan, wat voornamelijk hier en daar de uitbreiding der zelfstandigheid van het Inlandsch Bestuur op Java en Madoera betrof, gold die aarzeling meer het tempo van uitvoering dan het principe van de zaak. § 3. VERDER VERLOOP VAN HET ONDERZOEK Bij de uitvoering der werkzaamheden, werd de taak over het algemeen aldus verdeeld, dat de leiding van het onderzoek, w.o. die van de gewestelijke en plaatselijke besprekingen, door mij persoonlijk geschiedde, evenals de samenstelling van het aan de Regeering uit te brengen verslag nopens de resultaten der enquête !) Verschenen 1914 ter Landsdrukkerij te Batavia. VOORTZETTING IN NEDERLANDSCH-INDIË DER VOORBEREIDING en de in verband met een en ander voor te stellen voorzieningen. De indiening van dat verslag vond plaats onder dagteekening 15 April 1914 in gedrukten vorm in drie deelen, waarnevens als bijlagen, eveneens in gedrukten vorm, werden overgelegd de notulen der gehouden bestuursvergaderingen in drie gedeelten: West-Java, Midden- en Oost-Java en Sumatra, alsmede een aantal in één band samengevatte bescheiden van verschillenden aard. Het verslag omvatte de volgende hoofdstukken: I. Verdeeling van de bestuurstaak in Nederlandsch-Indië; II. Nieuwe inrichting van het bestuurswezen; III. Organisatie, bezoldiging, enz. der ambtelijke korpsen bij het bestuurswezen; IV. Voorzieningen van wetgevenden en van administratieven aard, verband houdende met de invoering der bestuurshervorming; V. Inrichting van de eerste nieuwe gewesten; VI. Financieele gevolgen van de voorgestelde maatregelen. In aansluiting aan den inhoud van het verslag betroffen de bijlagen, behalve de notulen der bestuursvergaderingen, hoofdzakelijk de hieronder omschreven onderwerpen: 1 °. Overdracht van bevoegdheden, in het voorgedragen stelsel, aan de hoofden van gewestelijk en plaatselijk bestuur en aan het Inlandsch bestuur op Java en Madoera; 2°. Verdeeling van het gebied in gewesten, bestuursafdeelingen en onderaf deelingen bij de nieuwe organisatie; 3°. Opleiding van Inlandsche ambtenaren voor het Binnenlandsch Bestuur en aanverwante diensten op Sumatra; 4°. Ontwerpen van wet tot wijziging en aanvulling van het Regeeringsreglement, de Comptabiliteitswet en het Decentralisatiebesluit ; 5°. Organisatie van het bestuurspersoneel in het voorgedragen stelsel; 6°. Inrichting van het bestuurswezen in de twee eerstelijk in te stellen gewesten van den nieuwen vorm: Batavia en Zuid-Sumatra; 7°. Adviezen van de geraadpleegde Departementshoofden en andere autoriteiten; 8°. Financieele gevolgen van de voorgestelde hervorming. Waar met de indiening van die bescheiden voldaan was aan de van den Gouverneur-Generaal bekomen opdracht, verliet ik Java EENER BESTUURSHERVORMING ALDAAR (1913-1914) op 14 Mei 1914, om mij in Nederland ter beschikking te stellen van den Minister van Koloniën tot bijstand, zoo noodig, bij de verdere behandeling van het vraagstuk. § 4. GEWIJZIGDE STAATKUNDIGE VERHOUDING Dat aan zoodanigen bijstand in werkelijkheid behoefte zou bestaan, was sinds geruimen tijd reeds weinig aannemelijk. De uitslag der Kamerverkiezingen van het jaar 1913, enkele maanden na mijn vertrek uit Nederland, was van dien aard geweest, dat het Ministerie-Heemskerk op 29 Augustus had plaats gemaakt voor een Kabinet van linksche richting, onder de leiding van Mr. Cort van der Linden, waarin als opvolger van den Heer De Waal Malefijt als Minister van Koloniën optrad Mr. Th. B. Pleyte. Laatstgenoemde stond bekend als geestverwant op koloniaal staatkundig gebied van Mr. C. Th. van Deventer, met wien hij te Semarang als advocaat geassocieerd was geweest. Heftig tegenstander als deze was van elke bestuurshervorming, die niet zijn idealistische opvattingen huldigde, beteekende het optreden van Mr. Pleyte als Hoofd van het Departement van Koloniën bij voorbaat een ter zijde stellen van de onderwerpelijke denkbeelden, hoezeer deze ook bij de Indische Regeering instemming mochten verkrijgen. Het beteekende bovendien, in de gegeven omstandigheden, bij de eerlang te verwachten wisseling der Indische landvoogdij vermoedelijk de benoeming tot Gouverneur-Generaal van Mr. van Deventer; een vooruitzicht, dat door diens overlijden in de maand September 1915 vervallen is, maar dat bij mijn terugkomst in Nederland, in het daaraan voorafgaande jaar, op zichzelf reeds elke kans op verwezenlijking van de ontworpen reorganisatie voor het oogenblik uitsloot. De zekerheid van dit feit was ten overvloede mij geworden uit een op mijn terugreis uit Indië ontvangen vertrouwelijk schrijven van welingelichte zijde. Het spreekt vanzelf, dat de vorenstaande feiten geen reden konden zijn om den arbeid in Indië te staken zoolang de nieuwopgetreden Minister zich niet in dien zin had uitgesproken. Ook niet, om van verdere bemoeienis af te zien, toen eenigen tijd na mijn terugkeer die Bewindsman mij alsnog de behandeling van eenige gegevens verzocht. Na de voltooiing hiervan trad ik in Januari 1915 uit ' sLands dienst. VIJFDE HOOFDSTUK WETSONTWERP VAN DEN MINISTER PLEYTE (1918) Wetsontwerp Tijdens de eerstvolgende jaren bleef de zaak rusten. Eerst gedurende het zittingsjaar der Staten-Generaal 1917-1918 werd, eenige maanden vóór het aftreden van het Kabinet, door den Minister Pleyte een ontwerp van wet ingediend tot hervorming van het Indisch Bestuursstelsel. Dat ontwerp echter beperkte zich tot Java en Madoera, behoudens nog, dat naar het oordeel van genoemden Bewindsman in de Vorstenlanden alle ingrijpende veranderingen in het Europeesch bestuursstelsel vermeden moesten worden zoolang nog zich daar de groote agrarische hervormingen voltrokken, welke indertijd door mij als Directeur van Binnenlandsch Bestuur met medewerking inzonderheid van den toenmaligen Inspecteur voor Agrarische Zaken, den Heer De Roo de la Faille, ontworpen waren. Ook de Buitengewesten zouden voorshands buiten de hervorming moeten blijven, bij gebreke van de bouwstoffen, welke onmisbaar waren voor de inrichting eener autonome gewestelijke eenheid in het ontworpen stelsel. Zooals in de Memorie van Toelichting vermelding vond, had de Minister Pleyte, hoewel groote waardeering gevoelend voor den geleverden arbeid en daarvan op velerlei punten partij getrokken hebbende, de ontwikkelde denkbeelden niet in allen deele tot de zijne kunnen maken. In enkele trekken weergegeven, was in het systeem van zijn wetsontwerp gedacht aan een territoriale indeeling van het grondgebied van Nederlandsch-Indië in „provinciën en gewesten" i) De tegenstelling: „provinciën" en „gewesten" was minder juist. In de algemeene staatsrechtelijke terminologie is „gewest" de genus-naam, „provincie" de species Men kan dus het tweede begrip niet tegenover het eerste stellen, zoomin als het eerste tegenover het tweede. De provincie is een gewest; in het staatsrecht worden beide woorden promiscue gebruikt. Zoo ook het begrip: „gewestelijk bestuur" voor bestuur eener provincie (zie Van Dale's Groot Woordenboek der Nederlandsche taal). WETSONTWERP VAN DEN MINISTER PLEYTE (1918) In de provinciën zou het bestuur worden uitgeoefend door den „provincialen raad", door het college van „landdrost" (hoofd van gewestelijk bestuur) en „heemraden" (te verstaan als gedeputeerden) en door den „landdrost"; de „heemraden" te benoemen door den provincialen raad. Aan den provincialen raad zou zooveel mogelijk worden overgelaten de regeling en het bestuur van „het provinciale huishouden", met inbegrip van de provinciale geldmiddelen en uitgaven en de belastingen tot dekking van die uitgaven. Wanneer de algemeene verordeningen het vorderden, zou het „provinciaal bestuur'' zijne medewerking verleenen tot uitvoering daarvan, welke uitvoering zou geschieden door „landdrost en heemraden", voor zoover niet de algemeene verordening bepaaldelijk de medewerking vorderde van „den provincialen raad". De verdeeling der provinciën — als hoedanig voor Java en Madoera werd onderscheiden een drietal: „Soenda-landen", „Midden-Java" en „Oost-Java" — in zelfstandige plaatselijke rechtsgemeenschappen zou geschieden bij ordonnantie. Op Java en Madoera (de voorstellen golden, gelijk gezegd, alleen hiervoor) zouden deze rechtsgemeenschappen den naam dragen van: „gemeente" en: „regentschap". In elke gemeente zou zijn een gemeenteraad, in elk regentschap een regentschapsraad, aan welke raden zooveel mogelijk „de regeling van het bestuur van het huishouden der gemeenschap'' zou worden overgelaten. Onder hooger toezicht zouden die raden de geldmiddelen besturen van hun gebied, de uitgaven „regelen" en belastingen heffen tot dekking van die uitgaven. Wanneer de algemeene of provinciale verordeningen het vorderden, zouden de gemeente- en regentschapsbesturen hunne medewerking verleenen tot uitvoering daarvan. Overigens zouden de bevoegdheid, de taak en de inrichting van de gemeenten- en regentschapsbesturen bij algemeene verordening worden geregeld. Zooals de Memorie van Toelichting verklaarde, zouden ook in de werkzaamheden der ambtenaren van het Binnenlandsch Bestuur ingrijpende veranderingen plaats vinden. Een nieuwe taak zou hun wachten; voor ambtenaren met een taak in den ouden trant zou geen plaats meer zijn. Als leider der nieuwe provincie zou optreden een besturend WETSONTWERP VAN DEN MINISTER PLEYTE (1918) ambtenaar, die als voorzitter van het vertegenwoordigend lichaam en uitvoerder der besluiten daarvan de provinciale aangelegenheden zou beheeren, de beschikking zou hebben over de provinciale geldmiddelen en eveneens die over de provinciaal te ordenen bijzondere diensttakken. Voor dat nieuwe ambt was gedacht aan den titel: „Landdrost", die vroeger reeds op Java en andere Nederlandsche koloniën gebruikt was 1). Wat het plaatselijk bestuur betrof, zou — ondergeschikt aan den „Landdrost" — over twee of meer regentschappen een Europeesch ambtenaar met den ambtstitel „Drost" worden aangesteld, niet om in de regentschappen te besturen, maar om leiding te geven aan en toezicht te houden op het regentschapsbestuur. Zijn gebied zou heeten: „afdeeling". Ten einde van zijn taak zich ten volle te kunnen kwijten, zouden aan den „Drost" worden toegevoegd per regentschap ten hoogste één „Onderdrost" en zoo noodig een „Bestuursambtenaar", welke betrekking de laagste sport zou vormen van de ambtelijke Europeesche bestuursladder. Aldus zou, naar de denkbeelden van den Minister Pleyte, het gebied der Gouvernementslanden op Java en Madoera na algeheele toepassing van de door hem bedoelde beginselen in hoofdzaak het beeld vertoonen van een conglomeraat van autonome rechtsgemeenschappen, bestuurd door eigen collegiale organen, waarnevens aan een stel Europeesche ambtenaren, meerendeels van oudhistorische ambtelijke benaming, voorshands zekere indirecte leiding en controle toegedacht waren. Hoe de bestuursvoering der overige gebiedsdeelen van Nederlandsch-Indië zich aan dat schema zou aanpassen, bleef voor het oogenblik in het midden gelaten. Uitdrukkelijk werd voorts in de Memorie van Toelichting verklaard, dat de ambten van „bestuursambtenaar" „onderdrost" en „drost" hun bestaansreden zouden ontleenen aan de ongeoefendheid der regentschapsbesturen en naarmate deze beter voor hun taak berekend werden, voorbeschikt zouden zijn om te worden opgeheven. Om die reden ook „sprak het vanzelf", dat die ambten alleen voor Nederlanders konden worden opengesteld. Anders stond het met det landdrostschap. Dit was een blijvend ambt en !) Blijkbaar werd hier gedacht aan de bestuursperiode-Daendels, gedurende welke die, inmiddels lang vergeten, benaming voor gewestelijke bestuurshoofden heeft gegolden, en wat de „andere koloniën" aanging aan West-Indië, waar in vroegeren tijd de benaming eveneens is voorgekomen, echter niet geheel in eenzelfde verband. WETSONTWERP VAN DEN MINISTER PLEYTE (1918) er was „geen reden" om voor dit ambt een anderen eisch dan dien van het Nederlandsch onderdaanschap te stellen. Echter zou in het oog zijn te houden dat het karakter der provincie medebracht, dat bij latere benoeming van een niet-Nederlander in de „Soendalanden" als regel slechts een Soendanees, in „Midden-Java" een Javaan aan het hoofd daarvan gesteld behoorden te worden. Anders gezegd, het toekomstbeeld, waarheen het hervormingsplan van genoemden Bewindsman moest leiden, was dat van een over het geheele gebied verspreid radenbestuur, ontdaan van Europeesche leiding. „Het gewest, de gemeente, de desa, de kampong (moesten)" — naar het verderop heette — „voor de bekostiging van de plaatselijke uitgaven een belastingveld vinden". Dan had men — geloofde de Minister Pleyte — een waarborg, dat het geld goed zou worden besteed, goed zou worden geïnd en zonder tegenzin zou worden opgebracht l). !) De voorstelling getuigde meer van goede bedoelingen dan van zin voor de werkelijkheid. ZESDE HOOFDSTUK KABINETSWISSELING VAN HET JAAR 1918 § 1. OPTREDEN VAN HET EERSTE KABINET- RUYS DE BEERENBROUCK Vóór nog de Tweede Kamer ten aanzien van het hierboven in algemeene trekken weergegeven wetsontwerp van haar gevoelen had doen blijken, hadden de Kamerverkiezingen van het jaar 1918 het regeeringsbeleid opnieuw naar rechtsche sferen overgebracht. Op 9 September van dat jaar werd het Kabinet-Cort van der Linden vervangen door het Eerste ministerie-Ruys de Beerenbrouck, waarin, na lange aarzeling in verband met den staat zijner gezondheid, de Oud-Gouverneur-Generaal Idenburg voor de derde maal het ambt van Minister van Koloniën aanvaardde. Wat aangaat de Indische bestuurshervorming had inmiddels de in de geschriften van den voormaligen Inspecteur van het Boschwezen in Indië den Heer Ritsema van Eek en anderen gevoerde propaganda voor de instelling van „regentschapsraden", aan welke mede gedacht was bij de overweging mijner voorstellen van het jaar 1914, eene toenemende belangstelling in die richting opgewekt. Aan de in Indië bestaande commissie van advies voor de overdracht van onderdeelen der algemeene bestuurstaak aan locale besturen was in dit verband door den intusschen aan het bewind gekomen Gouverneur-Generaal Van Limburg Stirum een onderzoek opgedragen, o. m. nopens de vorming van zoodanige raden op Java en Madoera. Overigens was het aspect van het bestuursvraagstuk in het algemeen onveranderd toen reeds in de maand Augustus van het jaar 1919 de Heer Idenburg wegens gezondheidsredenen zich verplicht zag, de portefeuille van Koloniën neer te leggen. Na eene in- KABINETSWISSELING VAN HET JAAR 1918 terimaire vervulling van het ambt, gedurende een drietal maanden, door den leider van het Kabinet, Jhr. Mr. Ruys de Beerenbrouck, nam ik op 13 November van dat jaar voor dat departement diens plaats in. Als voorwaarde stelde ik daarbij medewerking van het Kabinet tot een spoedige totstandkoming der wettelijke beginselen eener algemeene reorganisatie van het bestuurswezen in Indië. § 2. HERVATTING VAN HET BESTUURSVRAAGSTUK Zoodra mijn nieuwe werkkring mij gelegenheid daartoe liet, werd de Indische bestuurshervorming andermaal ter hand genomen. Kort na mijn optreden, bij de behandeling der Indische begrooting voor 1920, bood zich reeds de mogelijkheid aan, om in de Tweede Kamer de zaak ter sprake te brengen. „Ik behoef" — verklaarde ik in de vergadering van 22 December 1919, aan het einde van mijne begrootingsrede ') — „hier niet te verzekeren, dat het ten slotte door mij te behandelen onderwerp, de hervorming van het bestuurswezen in Indië, wellicht meer dan eenig koloniaal vraagstuk mij ter harte gaat. De geachte afgevaardigde, de Heer Scheurer, was zoo welwillend in zijne rede van dezen middag de nauwe betrekking te doen uitkomen, welke voor mij persoonlijk tot dit onderwerp bestaat, en — ik waardeer het zeer — tot algemeene belangstelling voor deze gewichtige aangelegenheid aan te sporen". Ik wees er op, hoe na de verschijning, in 1914, van het tijdens mijn laatste verblijf in Indië als Regeeringscommissaris door mij uitgebracht verslag, waarin het onderwerp in alle zijne onderdeelen was behandeld, feitelijk weinig meer dan enkele op zichzelf staande voorzieningen tot stand waren gebracht in de richting van een ingrijpende herziening van het in Indië nog steeds vigeerend, met den geest van den tijd in vele opzichten niet meer vereenigbaar, stelsel van bestuur. In het Voorloopig Verslag en de Memorie van Antwoord — zoo ging ik voort — was melding gemaakt van de in een der afdeelingen van de residentie Preanger-Regentschappen genomen proef tot meerdere overdracht van bevoegdheden aan de Inlandsche bestuursambtenaren, gevolgd door verdere stappen in dien zin, i) Handelingen Tweede Kamer 1919-1920, blz. 1163. Indische Bestuurshervorming 5 KABINETSWISSELING VAN HET JAAR 1918 onder de omschrijving: „Ontvoogding", in andere gewesten van Java. Vooropstellend, dat dergelijke proefnemingen in een met zorg gekozen milieu, hoezeer ook op zichzelf niet zonder waarde, thans weinig nog tot de zaak konden afdoen, legde ik er den nadruk op, dat de onverbiddelijke noodzakelijkheid eener te lang reeds uitgestelde algemeene hervorming tot handelen dwong, ook daar, waar de bestuurscapaciteit van de betrokken organen niet aanstonds nog ten volle voor hunne nieuwe taak berekend zou zijn en voorshands alleen hulp van het Europeesch bestuur een passende werking van het geheel zou kunnen waarborgen. Die uitspraak — zeide ik — betrof de overdracht van bestuurstaak aan Inlandsche ambtenaren. Zij betrof niet minder de schepping van bestuursraden van staatkundig karakter; zij betrof in het kort de gansche reorganisatie, die, wélke ervaringen ook in het tijdperk van eerste ontwikkeling werden verkregen, in haar geheel te aanvaarden was als een onafwijsbare plicht. Waar het oordeel van mijne zijde in die mate tot ingrijpen maande, achtte ik het niet noodig te verzekeren, dat in overleg met de Indische Regeering door mij het mogelijke zou worden gedaan om het vraagstuk in een zoodanig stadium te brengen, dat niet sporadisch, niet experimenteel, maar doelbewust tot eene systematische invoering van de te voren aan de goedkeuring der Kamer te onderwerpen reorganisatie zou kunnen worden overgegaan. „Het enkele jaren geleden na uitvoerige bespreking in bestuurskringen door mij uitgebracht verslag (zou)" — merkte ik op — „bij de hervatte behandeling der zaak in groote mate tot uitgangspunt kunnen strekken. Tusschen het toenmalig tijdstip evenwel en het heden (lag) een ruimte van een vijftal jaren, waarin het maatschappelijk en het staatkundig leven in Indië in vele opzichten een wijden stap op den weg naar meerdere zelfstandigheid, naar meerdere rijpheid tot zelfbestuur (had) gedaan". „Wel stellig" — verklaarde ik — „zou het van een bekrompen vasthouden aan eigen arbeid getuigen, wanneer ik, opnieuw voor de oplossing van het onderwerp en, naar ik (hoopte), thans voor de definitieve oplossing daarvan gesteld, mij niet de ervaringen van dien tijd ten nutte zou trachten te maken en niet, waar noodig, uit andere oogen de eischen van het vraagstuk zou weten te bezien". Overgaande tot een schildering der hoofdlijnen van het werkplan, bracht ik in herinnering, hoe het weder mijn ambtsvoorgan- KABINETSWISSELING VAN HET JAAR 1918 ger de Heer Idenburg, was geweest, die weinige maanden geleden terzelfder plaatse een zóó voortreffelijk beeld had ontwikkeld van hetgeen de hervorming inzonderheid op staatkundig gebied zou hebben te geven, dat elke nieuwe voorstelling slechts een verzwakking van dat beeld zou kunnen zijn. Schepping van gewesten van grooteren omvang, krachtig toegerust tot een zelfstandig bestuur; schepping daarbinnen, op de ruimste schaal, van de gelegenheid om den volkswil met beslissende bevoegdheid tot uiting te doen komen, in die tweeledige gedachte — zoo verklaarde ik — was het, dat het staatkundig doel der hervorming werd weergegeven. Als dat alles was bereikt, als het in breedte en hoogte steeds toenemend verantwoordelijk bestuur ook in de provinciale raden de noodige rijpheid zou hebben verkregen, dan was het, dat als einddoel uitzicht zou zijn geopend op een samenknooping van banden in den centralen volksraad, als laatste stap op den weg der evolutie, die ik in den aanvang mijner rede van dien dag had geschetst. „Met belangstelling" — zeide ik ten slotte — „zie ik de totstandkoming te gemoet van de voorstellen tot instelling van regentschaps- en desaraden, die kort geleden door den GouverneurGeneraal in Indië aanhangig zijn gemaakt". Die voorstellen leverden, voor zooveel nog noodig, het bewijs, dat ook daar de dringende noodzakelijkheid werd gevoeld van een algemeene opwekking van het staatkundig bewustzijn der bevolking. Tevens waren zij voor mij een waarborg voor den krachtigen steun van de zijde der Indische Regeering, die een welslagen mogelijk zou maken van den gemeenschappelijken arbeid van Regeering en Volksvertegenwoordiging. § 3. VOORSTEL VAN INDISCHE ZIJDE OMTRENT INSTELLING VAN REGENTSCHAPSRADEN Gelijk in mijne Memorie van Antwoord op het Voorloopig Verslag der Tweede Kamer nopens het wetsontwerp der Indische begrooting voor het dienstjaar 1920 was medegedeeld, was het bereids in de maand Juli 1919 geweest, dat de Indische Regeering, ten einde zoo spoedig mogelijk te komen tot instelling van regentschapsraden, bij den Volksraad een voorstel aanhangig had gemaakt tot wijziging en aanvulling van die begrooting. Terzelfder KABINETSWISSELING VAN HET JAAR 1918 plaatse werd door mij aangeteekend, dat die instelling bedoeld was als inleiding tot eene algemeene reorganisatie van het binnenlandsch bestuur. Het bij Koninklijke Boodschap van 12 Juni 1920 bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakte wetsontwerp tot wijziging en verhooging van de voormelde begrooting behelsde in dit verband onder Afdeeling XI (onderafdeeling 472A) een memoriepost tot afzondering van gelden voor vaste uitkeering aan in te stellen regentschapsraden. Zooals in de Memorie van Toelichting (blz. 61) vermelding vond, had de Volksraad in zijne vergadering van 7 Januari zich zonder hoofdelijke stemming met dien maatregel vereenigd. De bedoeling zat daarbij voor, een begin te maken met de uitvoering in één, met name genoemd, regentschap van elk gewest in de Gouvernementslanden van Java en Madoera. Bij de toelichting van het wetsontwerp tot eene algemeene hervorming van het bestuurswezen, dat ik mij voorstelde eerlang bij de Staten-Generaal voor te brengen, zou, naar ik zeide, meer uitvoerig worden uiteengezet, welke de positie en de werkkring van de op den voet der decentralisatiewet te vormen regentschapsraden zouden zijn. Waar intusschen de wenschelijkheid der instelling in beginsel wel geen tegenspraak zou ontmoeten en het voorstel enkel beoogde de zaak zonder verwijl op gang te brengen, meende ik dat voor het oogenblik met een beknopte uiteenzetting der bedoeling mocht worden volstaan. Overeenkomstig deze zienswijze volgde mitsdien een algemeene schets van het staatsrechtelijk karakter, de samenstelling, de wijze van verkiezing en benoeming, de inrichting en den werkkring, alsmede van de geldelijke positie als anderszins van het instituut, zooals dit voorshands in Indië was gedacht. Aangezien een en ander in hoofdzaak aan mijne denkbeelden beantwoordde, behoudens dat over verschillende bijzonderheden nog overleg met den Gouverneur-Generaal werd vereischt, was de onderwerpelijke memoriepost bij het suppletoir begrootingsontwerp uitgetrokken. Het verslag der Kamer gaf blijk van verschillende bezwaren, inzonderheid tegen de wijze, waarop de Regeering — in eene suppletoire begrooting — de instelling der Regentschapsraden aan haar oordeel onderworpen had. De leden, welke die bedenkingen in het midden brachten, gaven als hunne meening te kennen, dat KABINETSWISSELING VAN HET JAAR 1918 het beter ware geweest met de zaak te wachten tot het aangekondigde ontwerp eener algemeene hervorming van het bestuurswezen tot wet verheven zou zijn. Inderdaad zou een andere gedragslijn ook bij mij de voorkeur hebben gehad. De wijze evenwel, waarop men — met zichtbare overschatting van de practische urgentie — in Indië het onderwerp naar voren had gedrongen, maakte het raadzaam de stemming aldaar voor de hervorming in het algemeen niet te verzwakken door uitstel op dit punt van mijne zijde. In een naar aanleiding van het Verslag der Kamer bij brief van 30 Juni aan haar ingezonden Nota handhaafde ik derhalve het voorstel, daarbij opmerkend, dat dadelijke behandeling naar mijn gevoelen geene overwegende bezwaren kon opleveren, ook wijl aanneming van den begrootingspost in geen enkel opzicht te kort zou doen aan de bevoegdheid der Kamer, om naderhand ten opzichte van de onderdeden afwijkende voorstellen te doen of beslissingen te nemen. Bij de overweging in de vergadering der Tweede Kamer van 2 Juli 1920 i) van het voorstel van den Voorzitter, om het ontwerp der onderhavige begrootingsaanvulling aan de lijst der aan de orde gestelde onderwerpen toe te voegen, ontmoette dit denkbeeld niettemin aanstonds verzet bij den leider der sociaal-democratische fractie, den Heer Albarda, met het oog op een paar zeer belangrijke posten, welke zijns inziens voor spoedige behandeling nog niet behoorlijk waren voorbereid, de posten namelijk betreffende versterking der veldpolitie en tot instelling van regentschapsraden. Krachtig gesteund als het voorstel van den Voorzitter werd door een ander lid der Commissie van Rapporteurs, den anti-revolutionnairen afgevaardigde Dr. Scheurer, gelukte het den Heer Albarda nochtans niet, in de Kamer een meerderheid aan zijne zijde te krijgen. Het aanvullingsontwerp werd derhalve op de agenda geplaatst en op 2 Juli in openbare bespreking gebracht. Na de opening der beraadslaging was het opnieuw de laatstgenoemde afgevaardigde, die in oppositie trad met betrekking tot de genoemde posten: de veldpolitie en de regentschapsraden, voor welke hij bij twee moties van orde uitstel van behandeling voorstond 2). 1) Handelingen a. v., 1919-1920, blz. 2928. 2) Handelingen a. v., blz. 3029. 70 KABINETSWISSELING VAN HET JAAR 1918 Het Kamerlid, de Heer Scheurer, verklaarde op alleszins overtuigende gronden ten aanzien van de herziening van het politiewezen uitstel onverantwoordelijk. Wat aanging de tweede motie, die omtrent de instelling van regentschapsraden, bepleitte daarentegen ook die spreker thans uitstel, wijl de Regeering dit onderwerp had voorgebracht als een inleiding voor een uitgebreide bestuursreorganisatie, terwijl de geheele inrichting nog niet voldoende was voorbereid. Het onverantwoordelijk achtend, dat de Minister dienaangaande een proefvoorstel zou doen met de kans van mislukking, drong spreker mitsdien ten sterkste aan op terugneming van den post. Anders zou hij zich genoodzaakt zien voor de motie-Albarda te stemmen. In mijn antwoord i) ontried ik verdaging van behandeling ten opzichte der politievoorstellen zeer beslist. Wat de regentschapsraden betrof, verklaarde ik mede niet aanstonds te kunnen toegeven, dat de toelichting ter zake in de gewisselde bescheiden onvoldoende zou zijn om een duidelijk inzicht te verkrijgen in de samenstelling en de strekking der instelling. Waar het punt zelfstandig was voorgebracht en niet in verband met de verdere reorganisatie-denkbeelden, sprak het echter van zelf, dat het daarvan te geven beeld niet kon zijn wat het had kunnen wezen wanneer het onderwerp in het kader van de geheele hervorming te behandelen ware geweest. Naar ik meende, was niettemin in de zaak zeer weinig, wat inderdaad duister mocht heeten. Waar intusschen van verschillende zijden een sterke aandrang was uitgegaan tot intrekking van dezen post der suppletoire begrooting, verklaarde ik mij genoopt, aan dien wenk gevolg te geven en nam ik derhalve den post omtrent instelling van regentschapsraden voor het oogenblik terug. Met dit besluit was de gedachtenwisseling van de baan gevoerd tot het tijdstip, waarop het in den juisten samenhang beschouwing zou kunnen vinden; een oplossing, die, mocht zij ook niet met de toenmalige bedoelingen der Indische Regeering hebben gestrookt, ontegenzeggelijk hare voordeelen had. Als gevolg ook van de propaganda, die van zekere zijden voor het instituut der regentschapsraden was gemaakt, had de algemeene belangstelling allengs zich inzonderheid op dat onderdeel van het bestuurs- ') Handelingen a. v., blz. 3029-3030. KABINETSWISSELING VAN HET JAAR 1918 vraagstuk gericht, meer dan in werkelijkheid gemotiveerd kon heeten. Eene voorafgaande behandeling van dit punt, hoe ook de uitslag ware geweest, zou in verband daarmede aan de latere beraadslagingen in de oogen van velen een aanmerkelijk deel van hare beteekenis hebben ontnomen. ZEVENDE HOOFDSTUK OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIE INGESTELDEN VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN § 1. VERVANGING VAN HET WETSONTWERP-PLEYTE DOOR NADERE BESTUURSVOORSTELLEN Het hiervóór besproken, gedurende de zitting 1917-1918 aan de Staten-Generaal ingediend, wetsontwerp van den Minister Pleyte tot nadere wijziging van het toenmalig Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië ten behoeve eener hervorming van de grondslagen van het bestuursstelsel op Java en Madoera werd krachtens Koninklijke machtiging in 1921 door mij ingetrokken. Niet alleen de beperkte opzet van die wetsvoordracht maar ook de algemeene strekking en de uitwerking daarvan ontmoetten bij mij, naar ik hiervoren reeds deed blijken, in verschillende opzichten ernstige bezwaren. Een nieuw wetsontwerp tot regeling der materie, vergezeld van een uitvoerige Memorie van Toelichting, werd tegelijkertijd door mij ingediend. Uit den aard der zaak was daaraan voorafgegaan eene gezette raadpleging van de Indische Regeering nopens de ter zake strekkende, op het Departement van Koloniën in gereedheid gebrachte voorstellen, na welk overleg de Gouverneur-Generaal Van Limburg Stirum bij geleidebrief van 11 September 1920 het aldus tot stand gekomen ontwerp van wet, met bijbehoorende Memorie van Toelichting, aan den op 18 Mei 1918 in Indië als adviseerend lichaam ingestelden Volksraad ter overweging had aangeboden. § 2. ALGEMEENE STREKKING DER BESTUURSVOORSTELLEN °™r^acht In die Memorie werd opnieuw op den voorgrond gesteld de stuurstaak. sinds jaren meer en meer gevoelde noodzakelijkheid, om de taak OVERLEG MET VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE VOORSTELLEN der Indische Regeering te verlichten door overdracht op ruime schaal van bevoegdheden van het centraal bewind; voorts de wenschelijkheid van uitbreiding der taak en bevoegdheden van het Indisch Bestuur naar het beginsel, uitgesproken in artikel 67 van het Regeeringsreglement. Gewezen werd verder op de decentralisatiewetgeving van het jaar 1903, waarin eveneens reeds de overtuiging was neergelegd, dat het centraal bewind moest worden ontlast, en tevens uiting was gegeven aan het besef, dat afwenteling van de zorg voor plaatselijke belangen op plaatselijke organen in beginsel niet anders dan bevorderlijk kon zijn voor de behartiging van die belangen. Hoewel eene hervorming van dien aard van het bestuurswezen in Indië door de bewoordingen der bepalingen van die wetgeving niet volstrekt uitgesloten zou zijn, was het verkieslijk geoordeeld, nu de urgentie van eene breeder opgevatte herziening van de bestuursinrichting zich onafwijsbaar deed gevoelen, overeenkomstig deze bedoeling aan die hervorming een ruimeren wettelijken grondslag te geven. Een grondslag, die in overeenstemming met het algemeen karakter der hervorming zou doen blijken, hoe het daarbij gold eene verandering in het wezen van het bestuursstelsel, waarbij niet, zooals in de bestaande bepalingen, afzondering van geldmiddelen ter voorziening in bijzondere behoeften van het gebied de op den voorgrond staande gedachte uitmaakte, maar vorming van rechtsgemeenschappen, bestemd om in het staatkundig leven eene plaats in te nemen, aanvankelijk gelijk aan die, welke in de Nederlandsche wetgeving aan de provinciale en de gemeentelijke instellingen was voorbehouden, en in een verdere toekomst die plaats wellicht belangrijk voorbijstrevend. Uitgaande van die grondgedachten werd daarop de noodzake- Gewestelijk lijkheid betoogd van een geheel gewijzigde gewestelijke indeeling bestuurvan het gebied; tot vorming namelijk van een belangrijk geringer aantal gewestelijke eenheden van zóódanige bestuurscapaciteit, dat in de eerste plaats daarin de mogelijkheid aanwezig zou zijn tot uitoefening van zelfbestuur in de speciale staatsrechtelijke beteekenis van dit woord; tot „medebestuur", om een anderen, meer sprekenden, term voor dat begrip te kiezen. Daarnevens zou het nieuwe gewest de geschiktheid moeten bezitten voor uitoefening van autonomie in de beteekenis van bestuur en regeling van de OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN eigen huishouding, opgevat in breederen zin dan, naar de wettelijke aanduiding van de bestaande gewesten, van voorziening bepaaldelijk in bijzondere behoeften. Voor de min of meer nog achterlijke streken kon dat beginsel van medebestuur uiteraard voorshands nog geene toepassing vinden; van autonomie kon, zoolang het stadium van ontwikkeling geen hooger peil had bereikt, daar evenmin nog sprake zijn. Onderscheiding van de gewesten in twee groepen lag daarom voor de hand. De eerste zou in hoofdtrekken meer en meer het karakter naderen van de Nederlandsche provincie en daarom ook in Indië gevoeglijk met dien naam kunnen worden aangeduid. De „provincie" zou in het nieuwe stelsel dus zijn het aangewezen orgaan, waarop een steeds grooter wordend deel van de algemeene taak der landsregeling ter zelfstandige behartiging werd overgedragen. Ook met het oog op de financieele en personeele uitrusting, daartoe gevorderd, zou alleen bij aanzienlijke inkrimping van het aantal gewesten vervulling van dien eisch van primair belang mogelijk worden. In tegenstelling met de administratieve ontwikkeling, was, zooals in de Memorie werd opgemerkt, de staatkundige groei van eenig gebied, ook van het gewest, afhankelijk van factoren, die goeddeels buiten de machtssfeer der Overheid vielen. Voor die ontwikkeling echter behoorde de gelegenheid al dadelijk te worden geopend door instelling van een vertegenwoordigend lichaam, een „Provinciale(n) Raad", waarin de belangen der ingezetenen zooveel mogelijk vertegenwoordiging zouden vinden. Die Provinciale Raad zou zijne medewerking verleenen tot uitvoering van algemeene verordeningen; zou dus orgaan zijn van medebestuur. Aan dien raad ook zouden de regeling en het bestuur van de eigen „gewestelijke huishouding" worden overgelaten; hij zou als zoodanig tevens dus zijn, orgaan van autonomie. Naast de verlichting uit eerstvermelden hoofde, derhalve door decentralisatie in strikten zin, zou het zijn door toekenning van ambtelijke bevoegdheden aan het gewestelijk bestuurshoofd — niet in diens functie van provinciaal orgaan, maar in zijne hoedanigheid van vertegenwoordiger van het centraal gezag —, dat voor de Regeering beperking van bestuursbemoeienis was te verkrijgen. In de overige nieuwe gewesten, waar noch op het gebied van autonomie noch op dat van gewestelijk medebestuur in het peil van VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN maatschappelijke ontwikkeling termen te vinden mochten zijn tot instelling al dadelijk van provinciale organen, zou voorshands niet anders dan door overdracht in ambtelijken zin de kring van bemoeienis der Regeering met de bestuursvoering in het gebiedsdeel tot engere grenzen zijn in te perken. Ook daar evenwel zou om dezelfde redenen een zoodanige overdracht op groote schaal alleen dan mogelijk zijn, wanneer vooral in het gewestelijk centrum eene betere administratieve toerusting de daartoe onmisbare hulpmiddelen verschafte. Volgens den aangegeven opzet zou derhalve het gebied van Nederlandsch-Indië worden verdeeld in een beperkt aantal uitgebreide gewesten in onderling verschillende stadia van staatkundige en organisatorische ontwikkeling, opgebouwd evenwel naar eenzelfde gedachte, waarbij in de lagere stadia administratieve overdracht van bevoegdheden, in de hoogere staatkundige decentralisatie op den voorgrond zou treden en waarbij voor alle het streven naar staatkundige ontwikkeling een aangelegenheid van ernstige bestuurszorg zou uitmaken. Het staatkundig doel der hervorming: opvoeding der inheem- Plaatselijk sche bevolking tot uitoefening van zelfstandig bestuur, verder in bestuurbeschouwing nemend, stelde de Memorie in het licht, dat dit streven bovenal tot zijn recht zou kunnen komen in de plaatselijke lichamen, welker gebied een onderdeel zou uitmaken van dat der provincie. Naarmate de kring meer beperkt van omvang zou zijn, zou de beteekenis van het medebestuur verminderen, die der autonomie toenemen. Moest bij de vorming en de organisatie der hoogere lichamen, de provincies, de nadruk worden gelegd op den eisch van geschiktheid tot eerstvermeld doel, bij de keuze en de inrichting der plaatselijke rechtsgemeenschappen in de provincie zou in de eerste plaats de voorwaarde zijn te stellen van geschiktheid tot uitoefening van autonomie. Gewezen werd in dit verband op de formuleering, in welke de in 1907 in Britsch-Indië ingestelde decentralisatie-commissie de daarvoor te stellen criteria tot uitdrukking bracht, namelijk deze, dat het ressort zóó beperkt behoorde te zijn in gebied, dat plaatselijke kennis en belangstelling verzekerd waren bij de leden van het besturend lichaam en dat tevens het ressort een weibeken- OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN de bestuurseenheid voor de bevolking behoorde uit te maken. Die kenmerken in het oog houdend, lag het voor de hand, dat — afgescheiden van de stadsgemeenten, die in het staatkundig verband een bijzondere plaats innamen — op Java en Madoera slechts twee instellingen waren aan te wijzen, die aan de voorschreven eischen voldeden: het regentschap en de desa, beide ressorten van zoodanigen omvang, dat zij voor de inheemsche bevolking waren te overzien en hunne belangen voor de Inlandsche bestuursleden te begrijpen waren; beide wortelend in de volkstraditie en voor den Inlander welbekende bestuurseenheden. Was de desa te beschouwen als inheemsch, nagenoeg uitsluitend autonoom, orgaan, bij de beschouwing van het regentschapsbestuur stond men al aanstonds voor belangrijke verscheidenheid in de maatschappelijke samenstelling en voor de omstandigheid, dat het regentschap in veel ruimere mate medewerking zou moeten verleenen tot uitvoering van verordeningen, door hoogere rechtsgemeenschappen vastgesteld en alle ingezetenen zonder onderscheid van landaard betreffende. In het grondgebied der provincie zou in meerdere gevallen als afzonderlijke rechtsgemeenschap begrepen zijn het gebied van reeds bestaande stadsgemeenten, welke tengevolge van verschillende omstandigheden niet meer te beschouwen waren als deelen van de Inlandsche samenleving in strikten zin. Voor zoover deze onder de werking van de Decentralisatiewet van 1903 getoond hadden inderdaad recht tot zelfstandig bestaan te bezitten en zij niet voornamelijk slechts als centrum van het regentschap eene bijzondere plaats innamen, bestond er — naar in de Memorie van Toelichting werd verklaard — geen aanleiding, om te haren aanzien wijziging in den bestaanden rechtstoestand te brengen. In de provinciën buiten Java en Madoera zou met een minder stelselmatige aanwijzing van gebiedsdeelen tot afzonderlijke rechtsgemeenschappen genoegen zijn te nemen. Slechts in enkele streken bestonden territoriale gemeenschappen, welke waren aan te merken als volkshuishoudingen, nu eens de Javaansche desa, dan het regentschap naderend. Zoo de „nagari" ter Westkust van Sumatra, de „marga" in Zuid Sumatra, de „koeria" in Tapanoeli, de landstreek Minahassa in Noord-Celebes en andere. Waar vooralsnog volksinstituten van dien aard ontbraken, zou voor de vorming van den onmisbaren schakel tusschen het be- VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN stuur der provincie en dat der meer de beteekenis van de Javaansche desa naderende bestuurseenheden de instelling worden gevorderd van tusschenliggende organen, als hoedanig, indien geene andere keuze zich aanbood, zooveel mogelijk de toevlucht zou zijn te nemen tot administratieve eenheden, welke zich er toe leenden om in den loop der tijden tot volkshuishouding uit te groeien. Ook het nieuwe gewest zou administratief worden onderver- Decentraii- Settic in het deeld in bestuursafdeelingen, die evenwel van grooteren omvang gewest zouden moeten zijn dan de bestaande. Terwijl een deel van de algemeene bestuurstaak verplaatst zou worden van het centrale naar het provinciale gezag en dit laatste dus in zoover in de plaats zou treden van de Landsregeering, zou in groote mate de bestuursafdeeling ») als administratief orgaan in de plaats treden van het toenmalige gewest. De nieuwe afdeelingsbestuurder zou, met gelijke bevoegdheid als te voren het hoofd van gewestelijk bestuur, in meerdere opzichten de plaats innemen van dezen. De nieuwe bestuursafdeeling zou daarmede de eigenlijke administratieve eenheid worden in het stelsel. De verheffing daartoe in het nieuwe gewestelijk verband zou uit meer dan één oogpunt van nuttig effect zijn. Zij zou in het algemeen de afdoening van zaken kunnen bespoedigen en o.m. het overwegend voordeel kunnen opleveren, dat daarmede een einde zou komen aan de verslappende afhankelijkheid, in welke inzonderheid op Java en Madoera ambtenaren met langdurige bestuurservaring nog steeds zich geplaatst zagen. Als een onmisbare factor evenwel tot het welslagen van een en ander werd op verbetering ook van het peil der bestuurskantoren van de af deeling bijzonder nadruk gelegd. Werd aan dien eisch voldaan en vond op Java en Madoera het beginsel van overdracht van functiën aan het Inlandsch Bestuur op ruime schaal toepassing, terwijl op de eilanden daarbuiten werd overgegaan tot een nader te bespreken splitsing van het korps bestuursambtenaren in een korps van den algemeenen en een voor den plaatselijken bestuursdienst, dan zou het mogelijk zijn, het aantal afdeelingen bijna overal aanzienlijk te verminde- i) Bedoeld werd het hoogste administratief ressort in het nieuwe gewest, om het even met welke speciale benaming het in het gewestelijk samenstel zou worden aangeduid. OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN ren. Eenerzijds zou daardoor zekere financieele compensatie worden verkregen voor de meerdere kosten van de betere inrichting der kantoren. Anderzijds zou, althans voor Java en Madoera, daardoor van zelf een niet overbodige prikkel ontstaan voor de afdelingsbestuurders, om van hunne bemoeienis los te laten al wat voor overdracht aan het Inlandsch Bestuur vatbaar was. In de Buitengewesten bestond de toestand, dat de hoogste bestuursambtenaar in de onderafdeeling of, waar zoodanig lager ressort ontbrak, in de afdeeling, Hoofd van plaatselijk bestuur was, ongeacht rang en ambtelijke ervaring. Een zoo veelomvattende zelfstandige bestuursmacht evenwel als aan de nieuwe hoofden van plaatselijk bestuur in de toekomst was toegedacht, zou, naar het voorkwam, bezwaarlijk zoo algemeen aan ambtenaren van eiken rang zijn toe te vertrouwen. Ook zou het ondoenlijk zijn, de bureau's van al die ambtenaren op den daarvoor vereischten voet in te richten. Ook daar zouden derhalve, naar het toescheen, alleen die ambtsgebieden, welke beheerd werden door bestuurders, wier ambt in beginsel overeenkwam met dat der vroegere Assistent-Residenten, als afdeeling kunnen worden aangemerkt. Alleen die ambtenaren zouden Hoofd van plaatselijk bestuur zijn, wat echter niet wegnam, dat voor zoover de practijk dit eischte, krachtens delegatie de hoogste bestuursambtenaar in de onderafdeelingen de vroegere functiën kon blijven uitoefenen. Taak van het Het nieuwe bestuursstelsel zou, naar in den breede werd uiteen- be"tuur6SCh f?ezet> vooral in de provincies ingrijpende wijziging brengen in den aard der werkzaamheden van de Europeesche bestuursambtenaren. In de eerste plaats echter zou ook de nieuwe gewestelijke bestuurder orgaan zijn van de Landsregeering, als hoedanig de in Indië algemeene bekende ambtstitel „Gouverneur" voor hem de aangewezene mocht heeten. Een voor ieder begrijpelijke opklimming: „Gouverneur", titel van den gewestelijken, „GouverneurGeneraal", titel van den centralen landsbestuurder, zou daarmede worden verkregen. De voorshands voor eene verheffing tot „provincie" nog niet in aanmerking komende nieuwe gewesten zouden, ter onderscheiding van de overige, in aansluiting aan den ambtstitel van den bestuurder als „gouvernement" kunnen worden aangeduid. VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN Eensdeels als voorzitter van het vertegenwoordigend gewestelijk lichaam en uitvoerder — al dan niet in samenwerking met Gedeputeerden — van de besluiten daarvan, anderdeels als orgaan van het algemeen gezag zouden de Gouverneurs van de provinciën in den meest uitgebreiden zin het gewestelijk bestuur uitoefenen. Zij waren het, die het algemeen toezicht zouden houden op de verschillende takken van den provincialen dienst en eenheid zouden brengen in de werking daarvan. Hun initiatief zou van groot en invloed zijn op de ontwikkeling van het gewest. De zorg voor rust en orde zou in de eerste plaats bij hen berusten. Voor de bestuurshoofden der gewesten Soerakarta en Djokjakarta, die alleen administratief doch niet staatkundig deel zouden uitmaken van een der provinciën van Java, werd in hetzelfde verband gedacht aan den titel: „Luitenant-Gouverneur" 1). Aan den Gouverneur zou onder de benaming: „Resident ter beschikking" een ervaren bestuursambtenaar worden toegevoegd, vooreerst om als raadsman van den Gouverneur en als diens helper op bestuursgebied op te treden en voorts om dezen bij afwezigheid, belet of ontstentenis te vervangen, zulks in de provinciën ook als Voorzitter van den Provincialen Raad en c. q. als Voorzitter van het College van Gedeputeerden. De nieuwe afdeelingsbestuurder, wiens administratieve werkkring in groote mate zou overeenkomen met dien der vroegere gewestelijke bestuurshoofden en voor wien de ambtstitel „Resident" ook uit dien hoofde alleszins passend zou zijn, zou in de provinciën, vooral op Java en Madoera, inzonderheid in de eerste jaren gestadig bemoeienis hebben met de in zijn ambtsgebied ingestelde rechtsgemeenschappen. Als bijstand in de vervulling zijner dagelij ksche bestuurstaak zouden een of meer controleerende ambtenaren aan hem toegevoegd zijn, voor welke geen andere benaming zoo juist de onderlinge verhouding zou weergeven als die van „Assistent-Resident", waarmede te voren het hoofd der afdeeling werd aangeduid. Alvorens deze rang werd bereikt, zou een opleiding, gedurende eenigen tijd, als „Administratief Ambtenaar" noodig zijn. In herinnering werd gebracht, hoe het gemis, op de eilanden i) Bij de latere bewerking is afgezien van zoodanige administratieve indeeling bij een der Javaansche provinciën en voor den bestuurder eveneens de titel „Gouverneur" gekozen, behoudens verschil in geldelijke positie. OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN buiten Java en Madoera, van een administratief behoorlijk onderlegd, doelmatig georganiseerd Inlandsch Bestuur het noodzakelijk had gemaakt, hoofdzakelijk in de richting van Europeesche bestuurskrachten te zoeken hetgeen anders voor een belangrijk deel te vinden ware geweest langs den meer rationeelen weg van een bestuur van inheemschen landaard, geëncadreerd door Europeesch personeel. Zoo had daar het instituut der „Civiele Gezaghebbers" — later „Gezaghebbers bij het Binnenlandsch Bestuur" — zijn intrede gedaan. In het beoogde stelsel zouden — naar men zich voorstelde — de aan het hoofd der onderafdeeling te plaatsen Gezaghebbers met de nieuwe Assistent-Residenten tot gemeenschappelijken chef hebben het hoofd der afdeeling, den nieuwen Resident. Aan de voor den algemeenen bestuursdienst opgeleide ambtenaren evenwel zou de taak opgedragen zijn om, overeenkomstig de bevelen van den afdeelingsbestuurder, door persoonlijke aanraking met de Gezaghebbers, zonder dat daarbij een verhouding van ambtelijke ondergeschiktheid zou bestaan, de noodige eenheid en regelmaat te bevorderen in de wijze van beheer. Daarnaast echter zouden ook zij voor hunne practische vorming persoonlijk het beheer voeren over een der onderaf deelingen, namelijk die, in welke de hoofdplaats der afdeeling was gelegen, waarbij met het oog op afwezigheid, in verband met de eerstbedoelde functie, hun een toekomstig Gezaghebber of een Administratief Ambtenaar zou zijn toe te voegen. Waar de ambtstitel „Gezaghebber" voor den Inlander bezwaarlijk uit te spreken was, zou overigens deze benaming zijn te vervangen door den in de voorgestelde regeling vrijkomenden titel: „Controleur bij het Binnenlandsch Bestuur" en die van: „Hulpgezaghebber" door: „Adspirant-Controleur", terwijl aan de te Batavia aan den Bestuursschool in opleiding zijnde jongeheden in plaats van de benaming: „Candidaat-Gezaghebber" de naam: „Candidaat-Controleur" werd toegedacht. Inrichting van het bestuur der rechtsgemeenschappen. A. Gewesten In de Memorie van Toelichting voor den Volksraad werd vervolgens vooropgesteld, hoe, in tegenstelling met Nederland, waar sinds 1914 gestreefd was naar beperking van de vroegere macht der provincies in het belang der vorming van den eenheidsstaat, in Indië juist de tegenovergestelde weg gevolgd zou moeten wor- VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN den, om door decentralisatie op breede schaal en door ontwikkeling van autonomie allengs te komen tot vorming van krachtige provinciale eenheden. Het bestuur der provincie zou wat betrof de gewestelijke belangen, welke aan den „Provincialen Raad" waren overgelaten, ten aanzien dus van het als de „provinciale huishouding" aan te duiden belangencomplex, worden uitgeoefend door dien Raad, voorgezeten door den Gouverneur. De dagelij ksche leiding en uitvoering van zaken, betreffende dat belangencomplex, zou zijn opgedragen aan een „College van Gedeputeerden", behoudens waar zoodanig college voorshands nog niet zonder overwegend bezwaar zou kunnen worden ingesteld, in welk geval de Gouverneur voorloopig nog die taak zou vervullen. Voor de niet of nog niet onder evenbedoeld complex gebrachte gewestelijke belangen zou de Gouverneur als vertegenwoordiger van de Landsregeering optreden. De Gouverneur zou door den Gouverneur-Generaal worden benoemd en van een instructie worden voorzien. Ambtshalve zou hij voorzitter zijn van den Provincialen Raad en lid en voorzitter van het College van Gedeputeerden, in welk laatste college hij in het belang van eene spoedige afdoening van zaken bij staking van stemmen een beslissende stem zou hebben. Bij afwezigheid, belet of ontstentenis van den Gouverneur zou de Resident ter beschikking, die steeds toegang zou hebben tot de vergaderingen van den Raad met het recht om daar het woord te voeren, in diens plaats treden. Bij de samenstelling van de provinciale raden zou in het algemeen belang rekening zijn te houden met de behoefte aan vertegenwoordiging der verschillende belangengroepen, terwijl voorts zooveel mogelijk naar een juiste verhouding behoorde te worden gestreefd tusschen het stedelijk en het landelijk element. De raad zou bestaan uit gekozen en benoemde leden. Het gekozen element zou op Java en Madoera kunnen bestaan uit afgevaardigden, al dan niet in onderlinge samenwerking daartoe aangewezen door regentschaps- en stadsgemeenteraden. In de provincies buiten die eilanden zou het gevormd worden door vertegenwoordigers van de stadsgemeenteraden en waar mogelijk eveneens van bij ordonnantie aan te wijzen andere rechtsgemeenschappen, in meerdere of mindere mate overeenkomende met het regentschap op Java en Madoera. Indische Bestuurshervorming 6 OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN Wanneer de ordonnantie-wetgever den tijd daartoe gekomen zou achten, zou invoering van rechtstreeksche verkiezingen in overweging zijn te nemen. De helft van de leden zou om de drie jaren aftreden. In die provinciën, welker gebied gedeeltelijk zou zijn samengesteld uit landschappen onder Inlandsch zelfbestuur, zouden zooveel mogelijk vertegenwoordigers van dat zelfbestuur in den Provincialen Raad zitting hebben. Waar, zooals bijv. in het gewest Atjèh en Onderhoorigheden, het aantal landschappen te groot was, zou kringvorming voor dat doel een oplossing kunnen zijn. In verband met het bepaalde in het tweede lid van artikel 27 van het toenmalig Regeeringsreglement zou de bevoegdheid van den Provincialen Raad tot het treffen van maatregelen van algemeen bindenden aard beperkt zijn tot die onderwerpen, welke buiten de regelingsbevoegdheid der Inlandsche zelfbesturen lagen. Het „College van Gedeputeerden" zou bestaan uit den Gouverneur, tevens voorzitter, en bijv. twee vertrouwensmannen van den Provincialen Raad, waarvan, indien mogelijk, één tot de inheemsche bevolking behoorend. Beiden voor den tij d van zes j aren, met beurtelingsche aftreding om de drie jaren, te benoemen door den Gouverneur uit een door den Raad opgemaakte voordracht van ten minste twee personen. De Provinciale Raad en het College van Gedeputeerden zouden worden bijgestaan door den Secretaris der provincie, hoofd van het gewestelijk bureau onder het oppertoezicht van den Gouverneur. Overeenkomstig hetgeen in Nederland voor den Griffier der Provinciale Staten is bepaald, zou de Secretaris uit een voordracht van ten minste twee personen van het College van Gedeputeerden door den Provincialen Raad worden benoemd en op voorstel van Gedeputeerden worden ontslagen. Bij gemis van een College van Gedeputeerden zouden de voordracht voor de benoeming en het voorstel tot ontslag uitgaan van den Gouverneur. De Provinciale Secretaris zou tevens den Gouverneur als secretaris behulpzaam zijn in diens optreden als vertegenwoordiger der Landsregeering en bestuurder van zijn administratief ressort. Aan den Provincialen Raad zouden de regeling en het bestuur van de gewestelijke huishouding zijn overgelaten. De Raad zou de geheele provincie vertegenwoordigen en als zoodanig de belangen VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN van de provincie en hare ingezetenen bij de Kroon, de Staten-Generaal, den Gouverneur-Generaal en den Volksraad voorstaan. De Raad zou de verordeningen maken, die hij voor het provinciaal belang noodig achtte. Hij zou o. m. alles regelen, wat de geldmiddelen der provincie aanging; de jaarlijksche begrooting der provinciale inkomsten en uitgaven vaststellen; belastingen heffen tot dekking van de uitgaven; de bezoldigingen bepalen der provinciale ambtenaren, voor zoover dit recht niet aan andere autoriteiten zou zijn voorbehouden of overgedragen; eigendom der provincie koopen, ruilen of vervreemden; oordeelen en beslissen of de provincie rechtsgedingen zou voeren of dadingen zou aangaan. De dagelij ksche leiding en uitvoering van zaken betreffende de aan den Provincialen Raad overgelaten gewestelijke belangen zouden zijn opgedragen aan het College van Gedeputeerden, dat o. m. tevens met de uitvoering der verordeningen en besluiten van den Provincialen Raad belast zou zijn, de provincie in en buiten rechten zou vertegenwoordigen en de provinciale ambtenaren en bedienden zou ontslaan en benoemen, voor zoover deze laatste bevoegdheid niet bij den Provincialen Raad of bij andere autoriteiten zou berusten. Het College van Gedeputeerden zou verder toezicht houden op de besturen der stadsgemeenten en op die der andere in het gewest ingestelde zelfstandige rechtsgemeenschappen van den onderwerpelijken aard. Waar in eenige provincie voor het oogenblik nog geen College van Gedeputeerden aangewezen mocht kunnen worden, zou voorshands de Gouverneur alleen de functiën van dat college uitoefenen. Naast de voormelde autonome bevoegdheden zou op den Provincialen Raad de taak rusten om, wanneer de algemeene verordeningen het vorderden, zijne medewerking te verleenen tot uitvoering daarvan. Die uitvoering van hetgeen aldus als medebestuur aan den Raad zou zijn opgedragen zou eveneens geschieden door het College van Gedeputeerden, c. q. door den Gouverneur, voor zoover niet de algemeene verordening bepaaldelijk de medewerking verlangde van den Provincialen Raad. Een en ander, indien het daarbij betrof onderdeelen van de Staatstaak, niet van de „gewestelijke huishouding", onder het oppertoezicht der Regeering. OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN De provinciale begrooting zou jaarlijks worden opgemaakt door het College van Gedeputeerden; zij zou worden vastgesteld door den Provincialen Raad en om te werken de goedkeuring behoeven van den Gouverneur-Generaal. Indien de Raad mocht nalaten, de door de algemeene verordeningen aan de provincie opgelegde uitgaven op de begrooting te brengen, zou dit geschieden door den Gouverneur-Generaal. Op de verantwoording der provinciale geldmiddelen zou door de Algemeene Rekenkamer toezicht worden uitgeoefend. De besluiten van den Provincialen Raad en van het College van Gedeputeerden, die met algemeene verordeningen of met het algemeen belang strijdig mochten zijn, zouden door den Gouverneur-Generaal worden geschorst of vernietigd. Voor het geval de Raad de huishoudelijke belangen der provincie ernstig mocht verwaarloozen, zou de ordonnantie-wetgever bevoegd zijn, de noodige voorzieningen te treffen. De Gouverneur zou belast zijn met de zorg voor de uitvoering van alle besluiten en beslissingen van de beide provinciale lichamen. Het besluit evenwel, dat, naar zijn oordeel, als strijdig met de wet of het algemeen belang door den Gouverneur-Generaal zou kunnen worden geschorst of vernietigd, zou hij niet ten uitvoer brengen, met kennisgeving hiervan aan genoemde colleges en aan den Landvoogd. In de gewesten van den tweeden aard in het nieuwe stelsel: de „gouvernementen", zou het gewestelijk bestuur geheel berusten bij den Gouverneur, aan wien, waar daartoe gelegenheid bestond, tot raad en voorlichting een „Adviseerende Raad" ter zijde zou kunnen worden gesteld, bestaande uit enkele door den Gouverneur-Generaal benoemde leden. Als wegbereider ook van een zuiver provincialen bestuursvorm werd een zoodanige raad voor bepaalde gevallen nuttig geacht. . stadsge- Binnen het provinciaal gebied zou — voor zoover tot oDheffine- meenten, daarvan geen aanleiding bestond — als afzonderlijke rechtsgemeenschap in stand blijven de stadsgemeente, rustend op de wet van 1903. Zij zou in vele opzichten kunnen blijven hetgeen zij was. Eenige in de Memorie van Toelichting nader besproken belemmerende overblijfselen evenwel uit den vroegeren tijd, als het bestaan binnen dat lichaam van Inlandsche gemeenten en derge- VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN lijke, zouden weggenomen moeten worden. Ook het afzonderlijk bestuur door hoofden van Vreemde Oosterlingen zou in verband met de opheffing der wijken voor ingezetenen van Chineeschen of Arabischen landaard moeten verdwijnen. Mede werd de vraag geopperd, of niet het instituut der stadsgemeenten feitelijk zich zou moeten beperken tot de enkele groote hoofdplaatsen, die inderdaad de noodige eigen kracht bezitten voor een vruchtbaar zelfstandig bestaan, terwijl de besturen der kleinere stadsgemeenten op Java konden worden opgelost in die der regentschappen. In de Memorie werd o. a. nog opgemerkt, dat het tot dusver ontbrak aan een voorziening voor het geval, dat het gemeentebestuur niet of niet behoorlijk zorgde voor de uitvoering van algemeene verordeningen, voor zoover deze aan dat bestuur was opgedragen. De Gouverneur zou alsdan door den Landvoogd aangewezen moeten kunnen worden, om op kosten der gemeente in de uitvoering te voorzien. Eene nieuwe regeling voor het toezicht op het beheer en de verantwoording der gemeentelijke geldmiddelen zou mede worden vereischt, waartoe de noodige voorzieningen werden aangegeven. Tri de Memnrie van Tnelirhtinp werrl vprHpr nnwmprlft r rechtsgemeenschappen, aan welke nog een zelfstandige plaats was meenschaPtoegedacht in het stelsel, staatsrechtelijk van verschillende betee- P kenis en van ongelijke orde waren. Deels zouden zij zijn volkshuishoudingen in den juisten of een daaraan nabijkomenden zin, deels louter administratieve ressorten of belangenkringen. Dit laatste, waar een eigenlijke volkshuishouding of daaraan verwante instelling ontbrak en de practijk der bestuursvoering niettemin een in het algemeen kader passend orgaan vorderde. Wat aanging Java en Madoera zou — behoudens afwijkingen in de op te leggen taak — met de stadsgemeenschappen uit een bestuursoogpunt op gelijke lijn staan het regentschap. Dit evenwel met het onderscheid, dat men hierbij te doen had met eene in de volkstraditie wortelende instelling, zij het ook dat in de meeste regentschappen het specifiek Inlandsch karakter in de ontwikkeling van hun economisch leven op den achtergrond was getreden. Van lagere orde zouden zijn de districten en onderdistricten, indien en voor zoover het te eeniger tijd nuttig werd geoordeeld, ook aan die ressorten zekere bestuurszelfstandigheid te verleenen. OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN In administratieven zin op den laagsten trap, zij het ook als autonoom Inlandsch orgaan met fundamenteele maatschappelijke beteekenis, stond op Java en Madoera de desa, waarnaast voor de toekomst wellicht zich denken liet een desabelangengemeenschap, uitgroeiende op den duur tot een economisch meer levenskrachtige Inlandsche instelling. Waar de Volksraad over de schepping van regentschapsraden zijn oordeel reeds had uitgesproken l), meende de Indische Regeering dit punt thans buiten bespreking te mogen laten, evenals het vraagstuk der hervorming van het desabestuur, waaromtrent binnenkort een afzonderlijk ontwerp aanhangig zou worden gemaakt. De plaats, welke voor Java en Madoera in het stelsel was toegedacht aan het regentschap, zou bij gemis van gelijksoortige organen van inheemsche herkomst in de gewesten daarbuiten voornamelijk aan door het Europeesch gezag in het leven te roepen administratieve instellingen moeten worden toegewezen. In hoofdzaak zou de keuze daarvoor zijn te vestigen op de afdeeling of de onderafdeeling. Tegenover de desa, in het bestuurssysteem der eerstgenoemde eilanden, zouden voorts daarbuiten als bestuursorganen van plaatselijken aard, in meer strikten zin van dit begrip, in aanmerking kunnen komen staatsrechtelijke eenheden als de „nagari" in West- en de „marga" in Zuid-Sumatra, als de „koeria" in Tapanoeli en dergelijke, zoo niet in sommige streken de eigenlijke dorpsgemeenschap. De landstreek Minahassa op Celebes, als geheel, was als afzonderlijke rechtsgemeenschap eenigszins te vergelijken met het regentschap op Java, hoewel een Inlandsch bestuurscentrum vooralsnog ontbrak. Verder zouden het district en als laagste eenheid de „negorij" daar mogelijk organen met bestuurszelfstandigheid in den hierbedoelden zin kunnen zijn. Het groote verschil in toestanden sloot — naar in dit verband werd opgemerkt — de mogelijkheid van algemeene regelen voor de inrichting van die organen uit. In beginsel zou bij de uitwerking van dit punt, die zooveel mogelijk aan de instellingsordonnantie zou zijn over te laten, als richtsnoer zijn te nemen wat voor Java en Madoera met betrekking tot de regentschapsraden toepassing zou vinden en wel inzonderheid zou ook in de hierbedoelde bestuursraden het inheemsche element zeer beslist op den voorgrond moeten staan. Uit een staatkundig oogpunt zou voorts tegen i) Zie blz. 66 vv. hiervoren. VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN een stelselmatig verdringen van de volkshoofden moeten worden gewaakt. In tegenstelling met de desa op Java en Madoera waren daarbuiten de elementen, die aangewezen mochten worden geacht om deel uit te maken van het bestuur der kleinste volksgroepeeringen in de eigenlijke beteekenis van het woord, nog veelal volks- of familiehoofden. Intusschen nam dit niet weg, dat bijv. ter Sumatra's Westkust in de nagariraden allengs een verkozen element daarnevens optrad. In hoofdzaak zou hier volstaan kunnen worden met het geven van een wettelijken grondslag aan reeds in de Inlandsche maatschappij levende instituten; een grondslag, die waar noodig voor nieuwere maatschappelijke stroomingen een baan opende in den trant als voor evengenoemd gewest reeds was geschied, laatstelijk bij de Inlandsche gemeenteordonnantie voor dit gebied in Indisch Staatsblad 1918 No. 677. In andere streken, waar inheemsche organen van dien aard ontbraken of voor een nuttig voortbestaan de noodige levenskracht misten, zou daarentegen een ernstig streven gericht moeten zijn op schepping van de Inlandsche gemeente of het weder doen opleven daarvan. Bij de beschouwing van het onderwerp der bestuursvoering inlandsche door Inlandsch personeel stelde de Memorie van Toelichting op den voorgrond de noodzakelijkheid van een krachtige doorvoering van het in artikel 67 van het Regeeringsreglement uitgedrukt streven, om de inheemsche bevolking zooveel mogelijk te laten onder de onmiddellijke leiding van hare eigen hoofden, maar tevens om het in dat artikel vermelde hoogere bestuurstoezicht van Europeesche zijde al meer te beperken tot een controle van algemeenen aard. Het gevolg daarvan zou zijn verzwaring van taak en verantwoordelijkheid van het Inlandsch Bestuur; op Java en Madoera vooral voor den Regent. Een behoorlijke vervulling van de aldus aan den Regent opgelegde meerdere verplichtingen bracht mede behoefte aan beschikking over een bekwaam helper, wiens arbeid zou moeten strekken tot bijstand in de dagelijksche bestuursvoering; voorts tot verrichting van de schriftelijke werkzaamheden, welke bij het regentschapsbureau geene voldoende behandeling zouden vinden. Tevens zou die helper als Ondervoorzitter voor zooveel noodig vervanger kunnen zijn van den Regent in diens functie van Voorzitter van den regentschapsraad. OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN Was voor dien functionnaris vroeger gedacht aan den ambtstitel: „Adjunct-Regent", in overeenstemming met den wensch der meerderheid bij de in de jaren 1913-1914 gehouden gewestelijke beraadslagingen werd thans voorgesteld, opnieuw den vanouds aan de bevolking bekenden titel: „Patih" daaraan te verbinden. De betrekking van Zelfstandig Patih ware daarbij af te schaffen en, waar de omstandigheden dit wenschelijk deden zijn, het ambt van Regent daarvoor in de plaats te stellen. Dit laatste werd destijds reeds overwogen voor het drietal in het jaar 1908 ingestelde ambten van Patih, niet ondergeschikt aan de bevelen van een Regent, in de residentie Batavia. Buiten Java en Madoera zou over het algemeen van verhooging der zelfstandigheid van het Inlandsch Bestuur nog weinig sprake kunnen wezen. Enkele streken uitgezonderd, was bovendien, ook waar de gelegenheid wèl aanwezig was, te lang gewacht met stelselmatige vorming van behoorlijk onderlegde Inlandsche bestuurders. In de laatste jaren was in die richting het een en ander verricht. In de toekomst evenwel zou in dit opzicht meer systematisch te werk gegaan moeten worden en inzonderheid in ruimere mate aandacht moeten worden geschonken aan de vóóropleiding der aanstaande Inlandsche bestuurders in de Buitengewesten, zooveel mogelijk in de omgeving, waar zij later werkzaam zullen zijn. Bestuurs- Algemeene herziening van den dienst der bestuursbureau's Bureju s- werd mede een integreerend onderdeel geacht van een betere regeling van het bestuurswezen. Een eerst vereischte daartoe was vorming voor Java en Madoera van een afzonderlijken tak van dienst, welke te splitsen zou zijn in twee onderdeelen: den algemeenen dienst der bestuursbureau's, omvattend personeel van eiken landaard, en den Inlandschen dienst van die bureau's, omvattende het personeel van de specifiek Inlandsche betrekkingen. Tot den algemeenen dienst zouden behooren in de eerste plaats alle eigenlijke bureaubetrekkingen, van welken aard ook, op het gewestelijk kantoor en de kantoren der nieuwe Residenten, welke niet, als de functiën van Inlandsch schrijver bij die bureau's en van hulpschrijver, uitsluitend bestemd waren voor Inlanders. Verder de betrekking van klerk bij de nieuwe Assistent-Residenten. VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN Tot den tweeden dienst zouden te rekenen zijn alle eigenlijke bureaubetrekkingen op de onder het Departement van Binnenlandsch Bestuur ressorteerende Inlandsche kantoren, benevens het personeel der Inlandsche schrijvers en hulpschrijvers op het gewestelijk bureau en de afdeelingskantoren en op de kantoren der nieuwe Assistent-Residenten. Eenzelfde regeling, gegrond op de in elk ressort bestaande bestuursinrichting, zou zooveel mogelijk ook in de gewesten op de eilanden buiten Java en Madoera zijn toe te passen. Tot de ambten, welke bij den algemeenen dienst ingesteld zouden moeten worden en daarbij te bereiken zouden zijn voor het personeel, dat niet beantwoordde aan de eischen van benoembaarheid tot de betrekkingen van gewestelijk secretaris, referendaris, adjunct-referendaris en commies-redacteur, zou mede moeten behooren dat van Afdeelingssecretaris op de bureau's der nieuwe Residenten. Door de instelling van dat, voor een goede werking van het afdeelingsbestuur van groot belang te achten, ambt, aan hetwelk een gelijke plaats zou zijn toe te kennen als aan dat van hoofdcommies bij het gewestelijk bureau, zouden tevens de ambtelijke vooruitzichten bij den algemeenen dienst aanzienlijke verbetering ondergaan. Voor de inrichting der regentschapskantoren werden mede enkele voorzieningen aanbevolen. De bij ordonnantie ingestelde afzonderlijke rechtsgemeen- Provinciale schappen zouden beschikken over eigen geldmiddelen, ter bekos- |j°kgla^e~ tiging zoowel van de uitgaven voor het eigen huishouden als van middelen, die, welke zouden voortvloeien uit hetgeen hun in medebestuur werd opgedragen. Die geldmiddelen zouden langs tweeërlei weg te verkrijgen zijn. Vooreerst door — in beginsel op de wijze als bij toepassing van artikel 68a van het destijds vigeerend Regeeringsreglement geschiedde — een passend deel uit de middelen der hoogere rechtsgemeenschap daartoe af te zonderen als eigen middelen van het lagere orgaan. Voorts door eigen belastingheffing, welke bron van inkomsten evenwel buiten de stadsgemeenten aanvankelijk veelal niet van groote beteekenis zou zijn. Bij de afzondering van geldmiddelen ten behoeve van rechtsgemeenschappen zou rekening moeten worden gehouden met in OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN elke zich ontwikkelende maatschappij waar te nemen normale stijging van behoeften. Geheele of gedeeltelijke uitkeering van de opbrengst van een of meer landsbelastingen, al dan niet met aanvulling in den vorm eener vaste uitkeering, scheen voorshands de meest voor de hand liggende oplossing toe. Waar echter het vraagstuk der regeling van dit onderwerp destijds opnieuw een onderwerp van studie uitmaakte, kon te dien aanzien nog geen beslist standpunt worden ingenomen. Maatregelen, samenhangend met de invoering, en geldelijke gevolgen. Vervolgens trad de Memorie van Toelichting in eene beschouwing van de maatregelen van wetgevenden en administratieven aard, welke de invoering van eene zoo omvangrijke hervorming zou vereischen, waaronder ook de regeling van de ambtelijke bezoldigingen, omtrent welk punt enkele wijzigingen werden aangegeven. Wat de geldelijke gevolgen van de hervorming betrof, werd vooropgesteld, dat deze vooralsnog bezwaarlijk anders dan op zeer globale wijze onder cijfers waren te brengen. Uitgaande van de gegevens in het in 1914 door mij uitgebracht Verslag, met inachtneming echter, ten aanzien der ambtelijke bezoldigingen als anderszins, van de inmiddels ingetreden stijging van den levensstandaard, werd niettemin in ronde cijfers een raming geleverd. Die raming kwam hierop neer, dat de Regeering, eiken schijn van een misleidende voorstelling van zaken willende ontgaan, in het vooruitzicht meende te moeten stellen, dat met de volledige toepassing der ontworpen bestuurshervorming en de verbetering van bezoldigingen, welke als gevolg van de gewijzigde tijdsomstandigheden noodzakelijk daarmede gepaard zou moeten gaan, gemoeid zou zijn, afgescheiden van de bekostiging van uitbreiding van kantoorgebouwen en andere voorzieningen van dien aard, eene toeneming der jaarlijksche uitgaven met vijf of zes millioen gulden. Waar de invoering van het stelsel niet anders dan geleidelijk zou kunnen plaats hebben, zou deze stijging van uitgaven eerst langzamerhand zich doen gevoelen. Bij de beoordeeling van die cijfers diende voorts in het oog te worden gehouden, wat reeds in bovenbedoeld verslag was opgemerkt en in meerdere of mindere mate ook nu nog gelden zou, dat meer dan de helft ten voordeele zou strekken van de inrichting der bestuursbureau's, welke diensttak beslist in beteren staat VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN moest worden gebracht. Voorts dat het Inlandsch Bestuur op Java en Madoera — eveneens een orgaan, dat in allen deele de ernstige zorg der Regeering vroeg — voor ongeveer een derde gedeelte zich het eindbedrag ten goede zou zien komen. Het Europeesch Bestuur zou slechts voor een tiende ongeveer daarin deelen en dit feitelijk nog alleen het bestuur in de Buitengewesten, terwijl op Java en Madoera integendeel bezuinigd zou worden. Met inbegrip van het personeel van inheemschen landaard bij den dienst der bureau's, zou verder bijna de helft van het bedrag uitsluitend ten goede komen aan het Inlandsch ambtelijk element bij het bestuurswezen. „Ook nadat de in den aanvang der vorige paragraaf bedoelde invoering der voorbereidende maatregelen op wettelijk en administratief ge- hervormingbied, welke aan de eigenlijke invoering der hervorming onvermijdelijk moeten voorafgaan, getroffen zullen zijn, kan" — zoo verklaarde de Memorie van Toelichting — „eene ingrijpende reorganisatie als deze niet anders dan geleidelijk in de verschillende deelen van den Archipel plaats vinden". Geleidelijk doch niettemin zoo snel als de omstandigheden het slechts eenigszins toelieten, zou de uitvoering van het hervormingsplan moeten plaats vinden. In breede trekken werd een plan tot zoodanige uitvoering in de Memorie ontwikkeld, uitgaande van het denkbeeld eener gelijktijdige toepassing der nieuwe beginselen, als leerschool voor volgende gebiedsdeelen, in één der toekomstige provinciën op Java en één daarbuiten. Begonnen zou worden met de ambtelijke bestuursinrichting, om terstond daarop te doen volgen de staatkundige organisatie, het scheppen alzoo van den eigenlijken provincialen vorm, waartoe niettemin de voorbereidende maatregelen mede inmiddels reeds door den Gouverneur en de hem ondergeschikte ambtenaren zouden worden verricht. Werd deze, alsnog in de Memorie nader omschreven, werkwijze gevolgd, dan werd verwacht dat de nieuwe provincie op Java met het geheele samenstel van bestuursorganen in het gebied daarvan uiterlijk in twee jaren, die in het gebied der Buitengewesten wellicht reeds eerder, behoorlijk zou functionneeren en, gesteund door de inmiddels opgedane ervaring, aan beide zijden zou kunnen worden overgegaan tot de inrichting van volgende provin- OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN ciën, waartoe inmiddels weder de noodige voorbereidingen zouden zijn getroffen. Ook nu evenwel werd weder verklaard, dat een juist verloop van het reorganisatie-proces slechts gewaarborgd zou zijn, wanneer de leiding in algemeenen zin aan deskundige handen toevertrouwd bleef; wanneer omtrent de wijze van invoering van den nieuwen bestuurstoestand te allen tijde voorlichting zou zijn te verkrijgen van een bepaaldelijk daarvoor aangesteld „Regeeringscommissaris". Eene zoodanige centrale voorlichting werd onmisbaar geacht, zij het dat de feitelijke tenuitvoerlegging van de maatregelen in het gewest in hoofdzaak de taak zou zijn van den Gouverneur zeiven en diens helpers. wetsontwerp. De laatste paragraaf der Memorie van Toelichting bevatte eene toelichting van het wetsontwerp. Door invoeging, in het vierde hoofdstuk van het Regeeringsreglement, van een drietal nieuwe artikelen, betreffende de gewestelijke en plaatselijke besturen, zou de wettelijke grondslag zijn te leggen voor den nieuwen bestuurstoestand, bij welken het grondgebied van NederlandschIndië krachtens algemeene verordening verdeeld zou zijn in provinciën en andere gewesten van den hiervóór omschreven vorm. In het, als artikel 67a tusschen de artikelen 67 en 68 te plaatsen, eerste nieuwe artikel zou aan dien grondslag uitdrukking worden gegeven, terwijl verder, met gebruikmaking zooveel mogelijk van de omschrijvingen in overeenkomstige bepalingen van de Nederlandsche wetgeving, daarin de principieele regelen zouden zijn neergelegd omtrent het bestuur van de nieuwe rechtsgemeenschap, de provincie. Het daaropvolgend nieuwe artikel 67b zou tot regeling strekken van de algemeene bestuursvoering in de provinciën, voor zooveel niet geschiedend door den Provincialen Raad, Het had derhalve betrekking op onderwerpen, welke niet behooren tot het in het vorige artikel bedoelde samenstel van belangen, uitmakende de „provinciale huishouding", noch ook op onderwerpen van provinciaal „medebestuur". Tevens werd daarbij die bestuursvoering geregeld voor de gewesten zonder Provincialen Raad, ingesteld krachtens de nieuwe beginselen (gouvernementen), dan wel van vroeger reeds bestaande gewesten, welke in het tijdperk van over- VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN gang nog niet door gewestelijke ressorten op den nieuwen voet waren vervangen. Artikel 67c zou de beginselen geven voor het bestuur der afzonderlijke rechtsgemeenschappen in de provinciën, terwijl een nieuw artikel 68 — de plaats innemend van het bestaande artikel van dien naam, dat door de opneming der nieuwe artikelen 67a en 67b zou komen te vervallen — den band zou leggen tusschen de decentralisatiewetgeving van 1903 en de nieuwe regeling en daarmede tusschen de rechtsgemeenschappen van de nieuwe en die van de bestaande orde, voor zooveel deze laatste nog niet in organen van de eerste soort zouden zijn opgegaan of daarvoor plaats zouden hebben gemaakt. De inhoud dezer nieuwe artikelen werd alsnog op verscheidene punten nader toegelicht. Ten slotte behelsde de onderhavige paragraaf der Memorie van Toelichting de noodige ophelderingen omtrent enkele andere in het wetsontwerp voorgestelde wijzigingen of aanvullingen van bestaande bepalingen van het Regeeringsreglement. § 3. BESCHOUWING DER VOORSTELLEN IN DEN VOLKSRAAD Reeds het op 23 October 1920 vastgesteld Afdeelingsverslag van den Volksraad gaf duidelijk blijk van een weinig welwillende stemming bij verscheidene leden, ten aanzien van het aan het oordeel van dat — destijds nog uitsluitend adviseerend — lichaam onderworpen wetsontwerp. In het feit, dat het rapport van de Indische Herzieningscommissie nog niet was verschenen '), vonden die opposanten aanleiding tot een actie in den Volksraad, wiens leden ten deele in die Commissie zitting hadden gehad, om den Raad te bewegen het ontwerp niet in behandeling te nemen en bij het Opperbestuur aan te dringen op eene spoedige overweging van de voorstellen der Commissie. Een zoodanige actie vond geen ingang bij andere leden, die terecht opmerkten, dat het er verre van was, dat het ontwerp vertraging zou moeten brengen !) Bedoelde Commissie werd door den Gouverneur-Generaal Van Limburg Stirum ingesteld te zijner voorlichting omtrent door hem aan het Opperbestuur in te dienen voorstellen nopens de wenschelijkheid eener herziening van de grondslagen der Staatsinrichting van Ned. Indië en de in dit verband vereischte wetswijzigingen. Niet tot voorlichting omtrent eene hervorming van het bestuurswezen aldaar, welk onderwerp een ander karakter droeg. Het rapport der Commissie was reeds op 30 Juni 1920 ingediend. OVERLEG MET DEN INMIDDELS IN INDIË INGESTELDEN in de behandeling van de voorstellen der Herzieningscommissie en dat het integendeel te betreuren ware geweest, wanneer al het voorbereidend werk van den Minister in vroegere ambtsbetrekkingen voor eene herziening van het Indisch bestuurswezen in concreten zin, voor onbepaalden tijd ter zijde zou zijn gelegd. De poging hiertoe was niettemin teekenend voor de stemming, die een bepaald deel der leden gedurende de gansche beraadslaging gekenmerkt heeft. In de Memorie van Antwoord der Indische Regeering werden de over het algemeen oppervlakkige opmerkingen van de oppositie in den Volksraad rustig en zakelijk weerlegd. Wat aanging de indiening van het ontwerp los van de voorstellen der Herzieningscommissie, werd o.m. nog gewezen op het feit, dat, waar de Minister van Koloniën zijn ontwerp tot instelling van regentschapsraden had teruggenomen wegens den in de Tweede Kamer der Staten-Generaal uitgeoefenden aandrang om die zaak niet afgescheiden van de verdere bestuurshervorming voor te brengen, onverwijlde behandeling der onderhavige voorstellen gewenscht moest worden door ieder, die de instelling van regentschapsraden urgent achtte. Met de openbare behandeling in den Volksraad van het wetsontwerp tot hervorming van het bestuursstelsel in NederlandschIndië werd een aanvang gemaakt in de vergadering van Woensdag 10 November. De besprekingen werden voortgezet op 11, 12, 18 en 19 November, om op den 20sten van die maand besloten te worden met aanneming — de facto: goedkeuring — van het ontwerp, zooals het in den Raad was geamendeerd, met 24 stemmen vóór en 5 stemmen tegen. Dat in de meeste der op de genoemde dagen uitgesproken betoogen op menig punt werd blijk gegeven van begripsverwarring omtrent de wording en strekking der Regeeringsvoorstellen, ook waar stelselmatige obstructie niet aan het woord was, liet zich verklaren. Het vijfjarig tijdperk, dat de indiening mijner vroegere bestuursvoorstellen van die van het thans te overwegen wetsontwerp scheidde, had, onder den invloed van allerlei feiten en gebeurtenissen en van een stroom van rijpe en onrijpe schriftelijke en mondelinge oordeelvellingen over het onderwerp der Indische bestuursreorganisatie, een zoodanige hoeveelheid stof opgejaagd, dat het zelfs aan geheel ingewijden vaak moeite kostte om niet VOLKSRAAD NOPENS DE NADERE BESTUURSVOORSTELLEN de realiteit der zaken en verhoudingen uit het oog te verliezen. Dit alles in aanmerking genomen was het zeker niet overbodig, dat de Regeeringsgemachtigde voor de toelichting van het vraagstuk in den Volksraad, de Directeur van Binnenlandsch Bestuur Schippers, in diens rede van Donderdag 18 November allereerst zich tot taak stelde, eenige klaarheid te brengen nopens het ontstaan en de beteekenis van het ontwerp. In zijne beschouwingen stelde dat Departementshoofd tevens uitdrukkelijk in het licht, dat wel degelijk de inhoud voor zooveel noodig getoetst was aan de, inmiddels in druk verschenen, voorstellen der Indische Herzieningscommissie omtrent de Staatsinrichting aldaar, zij het ook dat voor een groot deel in het wetsontwerp waren neergelegd de resultaten van 's Ministers jarenlangen arbeid ter zake. De amendementen, waarmede een grootere of kleinere meerderheid in den Volksraad ten slotte zich vereenigde, waren voornamelijk afkomstig van een zestal leden, de groep-Vreede c.s. Voor het meerendeel waren zij van ondergeschikte beteekenis; ten deele een naklank van de tegenstelling: provinciën-gewesten in het vroegere wetsontwerp-Pleyte. Bij de eindbewerking in het Moederland van het wetsontwerp, zooals dit aan de Staten-Generaal zou worden voorgelegd, zijn uit den aard der zaak die amendementen met zorg overwogen. Enkele daarvan, betrekking hebbend o.a. op de benoeming van het College van Gedeputeerden in de provincie, hebben in de bepalingen der wet weerklank gevonden. ACHTSTE HOOFDSTUK BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP IN EN MET DE TWEEDE KAMER § 1. SCHRIFTELIJKE BEHANDELING indiening der De Algemeene Beschouwingen in het Voorloopig Verslag der voorstellen. Tweede Kamer betreffende de begrootingsvoorstellen van Nederlandsch-Indië voor het dienstjaar 1921 maakten in den aanvang melding van het oordeel van sommige leden, dat het beleid, door den Minister in het eerste jaar van zijn bewind gevoerd, inderdaad, zooals zij hadden gevreesd, noch voortvarend, noch vooruitstrevend was geweest. Als bewijs voor de gegrondheid van dit — door andere leden geenszins als rechtmatig erkend — oordeel beriepen die leden, onder andere weinig doordachte argumenten, zich op het niet weder indienen van de voorstellen tot instelling van regentschapsraden, welke voorstellen, zooals hiervóór in het Zesde hoofdstuk is medegedeeld, door mij teruggenomen waren in afwachting van de voltooiing der algemeene wetsvoordracht tot reorganisatie van het bestuurswezen. In mijne Memorie van Antwoord wees ik er op, hoe weinig blijkbaar de hierbedoelde leden zich rekenschap wisten te geven van den tijdsduur, die voor eene schriftelijke gedachten wisseling omtrent belangrijke aangelegenheden tusschen de Indische Regeering en den Minister werd vereischt. Als sprekend voorbeeld daarvan viel juist te noemen de gedachtenwisseling aangaande de hervorming van het Indisch bestuursstelsel, welke voorstellen, niettegenstaande de omstandigheden voor eene vlugge behandeling bij uitstek gunstig waren en zoowel hier te lande als in Indië het uiterste was verricht om de zaak ten spoedigste de verschillende stadia van voorbereiding te doen doorloopen, niet sneller dan in een tiental maanden tot de eindbewerking konden worden ge- BEHANDELING IN EN MET DE TWEEDE KAMER bracht. „Voor zooveel niet" — deed ik hierop volgen — „een nieuw optredend Minister van Koloniën reeds bij de aanvaarding van zijn ambt ontwerpen gereed of in een vergevorderden staat van voorbereiding vindt liggen, welke hij zonder ingrijpende wijziging tot de zijne kan maken, zal op wetgevend gebied het eerste jaar van zijn bewind, ondanks welke voortvarendheid ook, om de evenvermelde reden steeds niet meer dan een tijdperk van voorbereiding kunnen zijn". Intusschen stelde ik in uitzicht, dat de voormelde volledige reorganisatievoorstellen binnen zeer korten tijd mijn departement zouden kunnen verlaten. Bij Koninklijke Boodschap van 5 Maart 1921 werd het daartoe strekkend ontwerp van wet, dat inmiddels nog bij den Raad van State de vereischte overweging had gevonden, aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingezonden. De Memorie van Toelichting gaf, waar noodig in breederen Federalistisch vorm, hoofdzakelijk den inhoud weer van het aan den Volksraad °f "nitansch J bestuursstelsel. overgelegde stuk van dien naam. Zij vereischt hier dus geene afzonderlijke bespreking. In het Voorloopig Verslag der Tweede Kamer werd in de eerste plaats mededeeling gedaan van de bedenking van verscheidene leden, die met de indiening van het wetsontwerp zich niet konden vereenigen, omdat het naar hunne meening niet gaf wat op het oogenblik voor Indië noodig was, nl. een duidelijke en ondubbelzinnige aanwijzing, in welke richting de ontwikkeling van het bestuursstelsel in Indië zich zou bewegen. Zij hadden daarbij het oog op een keuze tusschen het federalistische en het unitarische stelsel en betoogden, dat het een eerste eisch was, dat welbewust voor een dezer hoofdrichtingen partij werd gekozen. Te meer gold voor hen dit bezwaar, omdat geen rekening was gehouden met het rapport der Indische Herzieningscommissie. Alvorens tot de voorgenomen reorganisatie van het bestuursstelsel over te gaan, moest de reorganisatie van het centrale bestuur, moest ook de totstandkoming van de Grondwetsherziening hebben plaats gevonden. Verscheidene andere leden kwamen tegen die voorstelling van zaken op. Zij achtten het integendeel een gezonde opvatting van de staatkundige ontwikkeling van Indië, dat eerst voor een passenden onderbouw werd gezorgd, waarvan de volmaking bevor- Indische Bestuurshervorming 7 BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP derd zou worden door de autonomie en het zelfbestuur, die volgens het onderhavig wetsontwerp zouden worden toegekend. In geen opzicht zou daarmede worden vooruitgeloopen op de beslissing van de vraag, of Indië zich in federalistische dan wel in unitarische richting zou ontwikkelen. In de Memorie van Antwoord verklaarde ik mij aan de zijde te scharen van hen, die betoogd hadden, dat de vraag omtrent een bestuursvoering in federalistische of unitarische richting bij dit wetsontwerp niet aan de orde was. Nu echter die vraag niettemin in het geding was gebracht en telkens weer voor den dag kwam, meende ik eenigszins uitvoeriger daarop te moeten ingaan. Allereerst diende dan verklaard te worden, hoe de voorstanders van een federalistisch stelsel zich de uitwerking daarvan voor Indië dachten. Afgaande op hetgeen ook elders op dit punt was verkondigd, moest worden aangenomen, dat men zich NederlandschIndië daarbij voorstelde als verdeeld in eenige, zekere politieke zelfstandigheid genietende, volkomen autonome deelen, welke rechtseenheden als zoodanig — niet hun bevolking of die van het geheele staatsgebied — afgevaardigden zouden zenden naar een vertegenwoordigend lichaam, een soort Rijks- of Bondsraad. Het zou — zeide ik — wel geen betoog behoeven, dat niets van dien aard in Indië aanwezig was. Ook de staat van rijpheid, van economischen groei en politieke ontwikkeling, welke een zoodanige staatsrechtelijke en staatkundige groepeering onderstelde, ontbrak geheel. Men zou dus goed doen, de gedachte aan een federalistischen staatsvorm voorshands te laten rusten. Vergiste ik mij niet, dan had trouwens voor de voorstanders van dat denkbeeld dat desideratum ook meer het karakter van een toekomstbeeld dan van een staatkundig programma, dat in woord en daad verwezenlijking zou vragen. Ten overvloede merkte ik op, dat wanneer in den loop der tijden de natuurlijke ontwikkeling van Indië in de richting van een federalistisch stelsel mocht gaan, de bestuursvorm, door het wetsontwerp beoogd, geen beletsel behoefde op te leveren . Evenmin *) Voor eene principieele beoordeeling van het weinig reëele denkbeeld van een federalistischen Staatsvorm onder Nederlandsch gezag voor den Indischen Archipel moge verwezen worden naar mijne Bijdrage betreffende het bestuurswezen aldaar in Deel V der Encyclopaedie van Nederlandsch-Indië, noot 2 aan den voet der bladzijden 456 en 457, en inzonderheid naar het voorkomende omtrent federalistische en unitarische Staatsvormen op bladz. 205-210, 248, 280-284 en 300 van het in 1938 bij den uitgever Martinus Nijhoff te 's-Gravenhage verschenen werk van mijne hand nopens de „Indische Staatsregeling". IN EN MET DE TWEEDE KAMER zou door de aanneming daarvan in botsing worden gekomen met het rapport der Herzieningscommissie of juister — waar dat rapport geene andere beteekenis had dan die van een advies aan de Indische Regeering, vergezeld van verschillende in meerdere of mindere mate daarvan afwijkende minderheidsadviezen — c. q. met daarmede overeenkomstige denkbeelden der Regeering. Volkomen ook werd door mij onderschreven de zienswijze, dat een gezonde opvatting van de staatkundige ontwikkeling van Indië medebracht, in de eerste plaats te zorgen voor een passenden onderbouw, wijl een hervorming van het centraal bestuur eerst dan duurzaam van waarde en beteekenis kon zijn, indien een zoodanige onderbouw aanwezig was. Bovendien werd nog eens verwezen naar de uiteenzetting in de Memorie van Toelichting, hoe het feit, dat de onderwerpelijke hervorming zou voorafgaan aan die van de centrale regeeringsorganen, ongezocht de gelegenheid zou openen om in groote mate de principieele fout weg te nemen, die na de instelling van den Volksraad aan de algemeene staatsinrichting van Indië had gekleefd: het ontbreken van een rationeelen onderbouw naar zooveel mogelijk eenvormige staatkundige grondslagen. Ook op dien grond werd derhalve op voortvarendheid aangedrongen in de totstandkoming en de tenuitvoerlegging van het wetsontwerp. Vele leden waren, luidens het Voorloopig Verslag, van oordeel Regeling der dat in het wetsontwerp te veel aan regeling bij algemeene veror- "f blJ dening werd overgelaten, waaronder zeer belangrijke uitvoerings- verordeninmaatregelen, bijv. de indeeling in provincies. Zelfs de samenstel- gen" ling van den Volksraad zou bij koloniale ordonnantie geregeld kunnen worden. Voor zoover het belangrijke regelingen betrof, had de uitwerking aan de wetgevende macht moeten zijn voorbehouden. Eveneens, zoo werd betoogd, zou het gewenscht zijn, dat over de uitvoeringsverordeningen de Volksraad werd gehoord en dat de verplichting daartoe in het wetsontwerp werd opgenomen. In dien zin ook had de Volksraad zich uitgesproken door aanneming van een daartoe strekkend amendement-Vreede. Eenige andere leden hadden minder bezwaar daartegen, omdat de wetgever toch steeds zou kunnen ingrijpen. Tegen een wettelijke verplichting tot het hooren van den Volksraad hadden zij bezwaar. Mocht ingrijpen van hooger gezag noodig zijn, dan I BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP moest dit aan den Nederlandschen wetgever zijn overgelaten. Dat inderdaad te veel aan regeling bij algemeene verordening zou worden overgelaten, bestreed ik in de Memorie van Antwoord. De algemeene wetgever bleef luidens het laatste lid van artikel 61 der Grondwet bovendien steeds vrij, de regeling van eenig onderwerp aan zich te trekken, zoodra behoefte daaraan bleek te bestaan. Het lag trouwens geheel in de lijn van de bestaande wetgeving, om — tenzij het a priori vaststond, dat de regeling bepaaldelijk op zekere wijze zou moeten geschieden — te spreken van regeling bij algemeene verordening, waarbij het dan verder aan de practijk zou zijn overgelaten of die verordening zou zijn een wet, een Koninklijk besluit of eene ordonnantie. Het betoog, dat het gewenscht zou zijn, over de uitvoeringsverordeningen den Volksraad te hooren, werd in het algemeen door mij onderschreven. Echter deelde ik de zienswijze niet, dat een verplichting van dien aard uitdrukkelijk in het wetsontwerp ware op te nemen. Een voorschrift van dien aard zou de Indische Regeering voor de noodzakelijkheid plaatsen, om ook voor allerlei punten van ondergeschikte beteekenis het advies af te wachten van den Volksraad, die bij de toenmalige regeling van dit lichaam niet meer dan enkele malen 's jaars vergaderde. Nopens regelingen daarentegen van meer belangrijken aard zou de Volksraad, die in dat geval zoo noodig in buitengewone zitting samengeroepen kon worden, zeer zeker moeten worden gehoord. Betrof het, wat voor dergelijke voorzieningen meestal wel het geval zou zijn, daarbij maatregelen, aan welke geldelijke gevolgen verbonden waren, dan zou reeds luidens de bestaande bepalingen de Volksraad in de gelegenheid moeten worden gesteld, zijne inzichten uit te spreken. Overdracht Verscheidene leden deden in het Verslag van hun gevoelen blijhedeneV°egd" ^en- dat de voorgestelde decentralisatie zou leiden tot beperking van de macht der Staten-Generaal en van den Volksraad. Immers in de Memorie van Toelichting was medegedeeld, dat de provincie in het nieuwe stelsel het orgaan zou zijn, waaraan een steeds grooter deel van de algemeene taak der Landsregeering zou worden opgedragen. Dit was te bedenkelijker, omdat deze overdracht ook zou plaats vinden voor de gouvernementen, waar geen bestuursraad maar ten hoogste een adviseerende raad zou zijn. Maar ook in IN EN MET DE TWEEDE KAMER de provinciën zou van den invloed der ingezetenen niet veel terechtkomen, omdat de bevoegdheid van den Gouverneur, voor zoover niet betrekking hebbend op de gewestelijke huishouding, aan de controle van den provincialen raad onttrokken zou zijn. De Volksraad had daarom een amendement aangenomen, om het zelfstandig ambtelijk bestuur in de provincie geheel te doen vervallen, welk voorstel niet door de Regeering was overgenomen. Verscheidene leden hadden met die bezwaren zich niet kunnen vereenigen, terwijl van eenige zijden gewezen was op de onjuistheid der meening, dat indien alle macht bij de centrale organen werd gelaten, de invloed van de ingezetenen door middel van den Volksraad meer tot uiting zou komen dan bij decentralisatie volgens het aanhangige wetsontwerp. Zij achtten het dan ook juist, dat de Minister de instelling van provinciën aan de orde had gesteld vóór de hervorming van het centraal bestuur. Intusschen was het voor hen een bezwaar, dat uit het wetsontwerp niet voldoende bleek, hoever in de richting van overdracht zou worden gegaan en drongen zij er op aan, dat streven zoover mogelijk uit te strekken. Bovendien zou zeer spoedig een uitgebreid kiesrecht kunnen worden ingevoerd, omtrent welke punt zij gaarne de opvattingen van den Minister zouden vernemen. De vorenstaande beschouwingen noopten mij er toe, in de Memorie van Antwoord andermaal in eene breedvoerige uiteenzetting te treden van de staatkundige strekking van het wetsontwerp, daarbij vooropstellend dat de bedoeling juist was, zooals in de Memorie van Toelichting duidelijk was medegedeeld, om zoowel in de grootere zelfstandige gemeenschappen: de provinciën, als in de kleinere: de regentschappen, gemeenten en desa's, de medezeggenschap van de ingezetenen uit te breiden, eenerzijds door toekenning aan de gemeenschap in zeer ruime mate van autonomie en zelfbestuur, anderzijds door aan de ingezetenen op de samenstelling van de bestuursorganen der gemeenschap zooveel mogelijk invloed te geven. In het algemeen — zij het, wat de uitwerking van het stelsel betrof, met inachtneming van de verschillen in maatschappelijke organisatie — lag het in de bedoeling, aan de gewestelijke en plaatselijke bestuursontwikkeling dezelfde banen te openen als in het moederland. Uit den aard der zaak zou de gewestelijke huishouding in de ressorten, welke zich leenen zouden voor verheffing tot provincie, die op Java bijv. in vergelijking met BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP die daarbuiten, aanvankelijk zeer uiteenloopen. Dit nam echter niet weg, dat dezelfde grondgedachte voor alle het provinciaal instituut zou beheerschen en dat aan alle een perspectief geopend zou zijn, dat ten slotte tot eenzelfden rechtstoestand zou voeren als die van de provincie hier te lande, bij welken naar verhouding niet meer dan een beperkt aantal onderwerpen van bestuurszorg buiten de gewestelijke en de plaatselijke huishouding liggen en aan het ambtelijk beheer van den Commissaris des Konings of van de plaatselijke bestuurders, als organen van het Rijksgezag, zijn voorbehouden. In de andere gewesten zou in den bestaanden bestuursvorm in beginsel geene ingrijpende wijziging komen, zoolang nog verheffing tot provincie om practische redenen uitgesloten zou zijn. Voor zooveel het wetsontwerp uitbreiding beoogde van de eigen gewestelijke en plaatselijke zelfstandigheid, zou de voorgestelde bestuurshervorming dus inderdaad vermindering van den invloed van het centraal bestuur en vanzelf ook van de Staten-Generaal medebrengen. Wel verre van een nadeel, zou dit echter integendeel wel in de eerste plaats een nuttig effect van die hervorming zijn. Evenals in Nederland was niettemin ook in Indië zelfs voor de meest ontwikkelde provincie de gedachte uitgesloten, dat te eeniger tijd alle bestuursvoering buiten die van den gewestelijken raad zou kunnen vervallen. Met andere woorden: naast de gewestelijke huishouding, hier uitgebreider, daar minder uitgebreid, zou evenals in het Moederland de bestuursuitoefening staan van het hoofd der provincie, niet als orgaan van het gewest, maar als orgaan van het Landsbestuur. Ook aan het bestaan dus van dien tweeden vorm behoorden de bepalingen uitdrukking te geven. Op de beschouwingen omtrent den invloed en het karakter van den Volksraad verklaarde ik voor het oogenblik niet nader te zullen ingaan, daar het onderwerp bij de aanstaande beraadslagingen over de herziening van het Regeeringsreglement aan de orde zou komen. Wel wilde ik verklaren, dat ik het geheel eens was met de leden, die van gevoelen waren, dat het parlementaire stelsel voorloopig in Nederlandsch-Indië niet kon worden ingevoerd en dat, wilde men den invloed van de ingezetenen op de meer algemeene bestuursvoering vergrooten, dit zou kunnen geschieden door inschuiving tusschen het centraal en het locaal bestuur van een krachtig orgaan in den vorm der provincie. IN EN MET DE TWEEDE KAMER Wat de verkiezing der leden van den Provincialen Raad betrof, zou afzonderlijke regeling dit punt tot oplossing brengen. Een getrapt kiesrecht scheen mij voorshands het eenige practisch aannemelijke toe. De zienswijze, dat in dit opzicht in de provincie wel een proefneming zou kunnen worden gewaagd met een zoo uitgebreid mogehjk vertegenwoordigend stelsel, verklaarde ik niet te deelen. Gesteld voor het o.a. door den heer Ritsema van Eek voorge- Gewesten en staan systeem van indeeling van Indië in een gering aantal ^happen eilandprovincies en stelselmatige aanwijzing van de groote eilanden in hun geheel tot zelfstandige gewesten, verklaarde ik mij de zienswijze toegedaan, dat voor het welslagen der hervorming de provinciën in het algemeen niet te veelomvattend zouden moeten zijn, mij daarbij tevens beroepend op een uitspraak van bevoegde zijde *). Wat aanging de mede in het Voorloopig Verslag gestelde vragen aangaande de samenstelling als anderszins van de Regentschapsraden, gaf ik als mijne meening te kennen, overeenkomstig het in de Memorie van Toelichting ingenomen standpunt, dat, gezien de besliste uitspraak van Indische zijde ten voordeele van gemengde raden, een zoodanig karakter aan die instelling ware te geven. Dat ik niettemin op zichzelf den anderen vorm niet onherroepelijk had veroordeeld, vond zijn verklaring hierin, dat het naar mijne meening hier een onderwerp betrof, waarin practijk en ervaring een krachtig woord hadden mede te spreken. Een en ander nam niet weg, dat ik mij niet aansloot bij hen, die betoogden, dat indien men in de regentschapsraden ging opnemen Europeanen en Vreemde Oosterlingen, geen echte autonomie meer mogelijk zou zijn en het gevaar groot was, dat de bevolking — met name dus de inheemsche bevolking — buiten die raden om toch weer zuiver Inlandsche gemeenschappen ging vormen, waarvan de staatkundige actie waarschijnlijk tegen het Gouvernement zou gaan 2). De opmerking van eenige leden, dat door de voorgestelde voorzieningen ten aanzien van het regentschap de gelegenheid zou *) Met name voor Java gold al dadelijk deze overweging. 2) Aan den Regentschapsraad werd bij deze beschouwing te zeer de beteekenis verbonden van een politiek lichaam, in plaats van een besturend plaatselijk orgaan. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP worden verruimd om de eischen van bekwaamheid en geschiktheid bij de benoeming van Regenten minder te doen wegen, werd door mij aldus beantwoord, dat dit laatste geenszins in de bedoeling lag. In verband met de veel zelfstandiger en belangrijker plaats, aan den Regent toegedacht, zou aan die eischen zelfs meer waarde nog moeten worden gehecht. De in de Memorie van Toelichting besproken mogelijkheid, om waar de omstandigheden vooralsnog dit volstrekt mochten vorderen, in uitzonderingsgevallen dus, den Resident — het bestuurshoofd der afdeeling in het nieuwe stelsel — aan te stellen tot buitengewoon voorzitter van den Regentschapsraad, had geene andere strekking dan die van een noodmaatregel ter voorkoming van ongewenschte gevolgen ingeval onder de op het oogenblik in functie zijnde Regenten er nog mochten zijn, die niet of niet aanstonds voor die nieuwe taak berekend waren. Bij de benoeming echter van nieuwe Regenten zou zeer zeker rekening zijn te houden met de bijzondere eischen, die het voorzitterschap van den Regentschapsraad zou stellen. Als voertaal in de Regentschapsraden — gaf ik in antwoord op een andere vraag te kennen — was inzonderheid gedacht aan de Maleische naast de eigenlijke landstaal. Ook in de reeds bestaande locale raden, waar bij de beraadslagingen het gebruik van de Maleische en de Nederlandsche taal was toegelaten, hadden zich in de practijk geene bezwaren van beteekenis voorgedaan. Belasting- De vragen van enkele leden omtrent het geldbeheer der provinandere aan- c^n en bevoegdheid van die lichamen om eigen belastingen te geiegenhe- heffen, gaven mij aanleiding tot de opmerking, dat de meening als zouden de Provinciale Raden in tegenstelling met de reeds bestaande locale raden die bevoegdheid tot belastingheffing krijgen, op een misverstand berusten moest. Overigens stelde ik mij voor, dat de regeling van dit punt wel in hoofdzaak gelijk zou zijn aan die, welke ten aanzien van de belastingheffing der bestaande locale raden was getroffen en neergelegd was in artikel 49 der Locale Radenordonnantie en artikel 13 van het Decentralisatiebesluit. Voorts werden in verband met enkele vragen ter zake alsnog eenige inlichtingen verstrekt nopens de in het nieuwe stelsel gedachte rangregeling voor de Europeesche bestuursambtenaren, hunne bezoldigingen, pensioenen enz. IN EN MET DE TWEEDE KAMER Met de beantwoording van enkele opmerkingen van ondergeschikten aard, welke omtrent den inhoud van het voorgestelde artikel 67a van het Regeeringsreglement in het Voorloopig Verslag vermelding hadden gevonden, nam de behandeling van dat verslag in de Memorie van Antwoord een einde. Ten slotte werd medegedeeld, dat de gelegenheid te baat was genomen om alsnog bij Nota van Wijzigingen een aanvulling van het wetsontwerp voor te stellen. Ingevolge het eerste lid van artikel 3 van het Regeeringsreglement voor Nederlandsch-Indië, zooals dit lid nader was vastgesteld bij de wet van 16 December 1916 (Ned. Stbl. No. 535). mocht de Gouverneur-Generaal rechtstreeks noch zijdelings deelhebber zijn in, noch borg zijn voor eenige onderneming, ten grondslag hebbende eene overeenkomst, om winst of voordeel aangegaan met een gewest of gedeelte van een gewest, waarop artikel 68a van dat Reglement toepassing had gevonden. Deze bepaling nu zou, indien de wet volgens het onderhavig ontwerp tot stand kwam, dienen te worden uitgebreid tot overeenkomsten, aangegaan met een gewest of gedeelte van een gewest, waarop de artikelen 67a en 67c toepassing hebben gevonden. Vandaar dat alsnog eene wijziging van het eerste lid van artikel 3 werd bepleit. De nieuwe redactie van dit lid was zoo ruim mogelijk gesteld. § 2. OPENBARE GEDACHTENWISSELING Donderdag 13 October 1921 was de eerste dag van de openbare gedachtenwisseling over het wetsontwerp. De besprekingen werden geopend door het vrijzinnig-demo- Motie-Van cratisch Kamerlid Jhr. Mr. van Beresteyn, die in een heftig ge- Beresteyntinte rede den staf brak over het ontwerp van wet en den ontwerper !). Spreker zou de wet een onduidelijke wet willen noemen, zooals de Minister door den Heer Marchant een onduidelijke figuur was genoemd. De wettelijke bepalingen waren elastisch, men kon er alles en men kon er niets mede bereiken. Per slot van rekening werd alles overgelaten aan algemeene verordeningen, dit was(?) het uitvoerend gezag. Wat in het Regeeringsreglement behoorde, typisch behoorde tot de taak van den wetgever, werd er niet in i) Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 1921-1922, blz. 39-40. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP opgenomen i). Men kon nog vrede hebben met deze oplossing, indien de Indische volksvertegenwoordiging „onze taak" had „opgenomen". Maar ook dat niet. Als de Minister dat had gedaan(?), zou hij iets belangrijks tot stand hebben gebracht. Zelfs wilde de Minister geen verplicht advies van den Volksraad „opnemen . Dit werd met de uiting: nuttelooze vertraging, niet in het belang van een vaardige uitvoering, ter zijde geschoven. Men ging er zelfs op achteruit. De regeling der verkiezing werd geëndosseerd aan de algemeene verordening. Aldus ging men de verkeerde richting uit. Na deze min of meer duistere inleiding wilde spreker de hervormingen in bijzonderheden nagaan. De lezer, die niet beter wist, moest uit de stukken den indruk krijgen, dat de Volksraad op enkele punten na accordeerde met den Minister. Maar van enkele zijden was twijfel geopperd, of de thans aangeboden wetsvoordracht wel in overeenstemming was met den geest van het verslag der Indische Herzieningscommissie. Wist de Minister dan niet, dat de Volksraad zijne instemming had betuigd met het zevende amendement van den Heer Vreede, dat de administratieve decentralisatie op den nieuwen Gouverneur onmogelijk wilde maken 2) ? Spreker kwam nu tot de voorstellen zelve. De provincie zou een autonoom lichaam worden, maar terwijl het typische van de autonomie was, dat men zelf opzoekt, welke terreinen men ter ontginning zal betreden, was het hier de centrale regeering, die geleidelijk een deel van haar taak kon „overdragen". Dit kwam neer op een soort „zelfbestuur" en daarom deed het vreemd aan, dat nog eens in artikel 67a, 6de lid, van zelfbestuur werd gesproken. Ten aanzien van de Regentschapsraden was het eveneens niet duidelijk, of al dan niet gemengde raden werden ingevoerd. Ook de erfelijkheid van het regentschap was een gewichtige quaestie, in welke de Minister niet met zijn tijd medeging. Het grootste bezwaar van spreker ging evenwel tegen de ambtelijke decen- Klaarblijkelijk wist spreker zich niet te verplaatsen in de gesplitste wetgevende taak op koloniaal gebied. Zijn geheele rede deed blijken, dat hij zich op voor hem vreemd terrein bevond. 2) De onaannemelijkheid van dat amendement, zelfs voor eene provinciale wettelijke constructie als die in het moederland ,is in de vorige bladzijden besproken. Het was geen gelukkige gedachte van den spreker, op dit amendement een beroep te doen. IN EN MET DE TWEEDE KAMER tralisatie, de overdracht van een stuk regeering niet op de autonome lichamen, doch op het gewestelijk gezag. Hiertegen wilde spreker zijn stem verheffen. Hij kon niet medewerken aan vergrooting van den invloed der bureaucratie, te minder waar deze zich terugtrok in verder van de centrale regeering gelegen bureau's. In de „gouvernementen" was de Gouverneur heer en meester en behoefde hij zich tegenover de burgerij niet te verantwoorden maar evenmin tegenover den Volksraad, want er zou gezegd worden(P), dat de Gouverneur handelde ter verzorging van het „gewestelijk huishouden" !). En in de „Provinciën" zou evenmin iets terechtkomen van de verantwoordelijkheid; daar zou de Gouverneur zich verschuilen achter zijne instructie en er op wijzen, dat hij handelde als orgaan van het centraal gezag 2). Te recht — volgens spreker — verklaarden de hoogleeraren Carpentier Alting, Kleintjes en Van Vollenhoven, dat deze hervorming slechts een ingewikkelde reorganisatie van bestuurskantoren was en de verwezenlijking van de voorstellen der Herzieningscommissie zou tegenwerken. Vast stond voor spreker, dat als de wet werd aangenomen, de ambtelijke decentralisatie zou komen. Niet, dat ook de andere, de politieke decentralisatie, zou komen. Dit was mogeüjk, maar kon ook misschien mislukken. Sprekers conclusie was deze, dat het aanbeveling verdiende, eerst de grondslagen in de Grondwet vast te stellen en dan de organieke wet te herzien. Hij geloofde dat in Indië de „bevolking" daar meer voor had gevoeld en de Minister daardoor getoond had zijn tijd beter te begrijpen dan nu hij de duffe bureau's van ambtenaren nog met tientallen ging uitbreiden( ?). Door den Heer Van Beresteyn werd mitsdien een motie voorgesteld, luidens welke de Kamer, van oordeel, dat de beraadslagingen over de ontwerpen tot herziening der Grondwet vooraf behoorde te gaan aan die over het wetsontwerp tot nadere wijziging van het Reglement op het beleid der Regeering van Nederlandsch-Indië, besloot de beraadslaging over dit wetsontwerp te schorsen en over te gaan tot de orde van den dag. Blijkbaar was het spreker ontgaan, dat in het voorgedragen stelsel het begrip: „gewestelijk huishouden" uitsluitend verband hield met den provincialen status. 2) Wat de „instructie" van den Gouverneur te maken had met diens verantwoordelijkheid als orgaan der provincie, was wederom niet geheel duidelijk. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP Scheurer. Niet zonder reden verklaarde de anti-revolutionnaire afgevaarAibarda. ^igde Dr. Scheurer i), Voorzitter van de Commissie van Rapporteurs, dat hij met verwondering had kennis genomen van de motie van den Heer Van Beresteyn, eveneens lid van die Commissie. „Wij zijn" —zeide spreker — „eigenlijk reeds midden in de beraadslaging, want de Heer Van Beresteyn is reeds begonnen zijn critiek te laten hooren over dit wetsontwerp. Het heeft dus volstrekt geen zin om nu over te gaan tot schorsing van de beraadslaging over het wetsontwerp". Spreker moest zich dan ook ten sterkste tegen de motie verklaren. Geheel anders de leider der sociaal-democratische Kamerfractie de heer Alberda 2), mede lid der genoemde Commissie, die integendeel ten sterkste wilde ondersteunen wat in de motie was belichaamd, al was het ongetwijfeld waar, dat de gedachte van den voorsteller der motie beter uitgesproken ware geworden bij de regeling van werkzaamheden. De beraadslaging gesloten zijnde, werd de motie van orde van den Heer Van Beresteyn verworpen met 47 tegen 18 stemmen, de laatste afkomstig uitsluitend van sociaal-democratische, vrijzinnig-democratische en communistische zijden. De Murait. Bij de voortzetting van de algemeene beraadslaging verkreeg alsnu de liberale afgevaardigde Jhr. de Muralt het woord 2). In afwijking van de inzichten van den Heer Van Beresteyn en de andere tegenstanders van het ontwerp verklaarde spreker zich er van overtuigd, dat het, eenmaal tot wet verheven, volstrekt niet in den weg zou staan aan de invoering van het nieuwe Staatsbestel, zooals de Herzieningscommissie dit ingevoerd zou willen zien. Het behelsde feitelijk niet anders dan een ontwerp van de beginselen, waarnaar de reorganisatie van het bestuur in Nederlandsch-Indië zou plaats vinden. Spreker vond het wetsontwerp overduidelijk. Het was z. i. een soort grondwet ten opzichte van de betrokken materie; niet anders dan als zoodanig had men het op te vatten. In de Memorie van Toelichting daarentegen werd zeer uitgebreid de richting aangegeven, waarin de wet moest worden uitgevoerd. Men kon daarover debatteeren, maar vast te stellen had men hier de beginselenwet. 1) Handelingen a. v., blz. 40-41. 2) Handelingen a. v., blz. 41. IN EN MET DE TWEEDE KAMER Met den Heer Van Beresteyn was spreker het eens, dat dit ietwat zonderling was, en daarom had hij met zijn partijgenoot Mr. Dresselhuys amendementen ingediend om te trachten althans nog eenigen invloed op de uitvoeringsordonnantiën te kunnen uitoefenen. Zij wenschten waarborgen te zien opgenomen in de wet, in dien zin, dat het der Indische Regeering onmogelijk zou worden gemaakt, ordonnantiën uit te voeren, die door den Volksraad waren afgewezen, tenzij met goedkeuring van de wetgevende macht hier te lande. Men had in de pers en openbare vergaderingen de Kamer bezworen om het wetsontwerp toch niet te aanvaarden. Volgens Prof. Carpentier Alting en zijne aanhangers zou aanneming een ramp voor Indië beteekenen. Spreker stond op een ander standpunt. Hij was integendeel van meening, dat afstemming een hoog noodige herziening van het bestuurswezen in Indië voor langen tijd zou verschuiven en zelfs nog verder vertragen zou de verwezenlijking van de denkbeelden der Herzieningscommissie. Men mocht het gewaagd vinden het zoo te zeggen, maar spreker wilde wel uitdrukkelijk verklaren, dat hij Indië nog lang niet rijp achtte voor de invoering van een geheel nieuw Staatsbestel, zooals die commissie dit voorstelde. Spreker vroeg zich af en hij stelde die vraag aan de voorstanders van de plannen der Herzieningscommissie, waaruit haar toch gebleken was, dat Indië in staat zou zijn haar plannen uit te voeren. De ervaring, opgedaan met voor Indië nieuwe instellingen als gemeenteraden enz., was naar sprekers meening meer dan treurig. Ook met de gewestelijke raden, al betreurde hij de instelling van die raden geenszins. Zelfs de leiders of volksmenners bleken niet in staat om eenigermate naar behooren hunne op Westersche leest geschoeide bestuursfunctiën waar te nemen. Spreker gaf intusschen toe, dat, zooals hij persoonlijk had waargenomen, de Inlandsche leden van den Volksraad een goed figuur maakten, maar naar die enkelingen mocht Indië niet worden afgemeten. Hij stelde de vraag, of het aanging te zeggen, dat men aan het Indische volk een nieuwe Staatsinrichting moest geven, omdat het volk het wenschte. Wij waren aan het Indische volk verplicht, om mede ons af te vragen of ook het werkelijk belang van Indië, van de inheemsche bevolking, medebracht toe te geven aan dien wensch. De tijd zou, hoopte spreker, komen, dat het Indische volk zoo ontwikkeld zou zijn, BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP dat het zonder ons zou kunnen oordeelen, welke Staatsinrichting de beste was. Maar zoover was men nog lang niet en om het zoover te brengen moesten wij voorzichtig aan het besef van eigen kracht tot zelfbestuur bij de inheemsche bevolking ontwikkelen. Het wetsontwerp ging hiertoe in de goede richting. Spreker bestreed daarop de opmerking van den Heer Van Beresteyn, dat de Volksraad feitelijk het wetsvoorstel zou hebben afgewezen. De amendementen van dien raad tastten de principes niet aan. De vraag leek bovendien gewettigd, of het wel aanging zich te beroepen op den vorigen Volksraad. Het wetsontwerp, dat daar lag, diende — althans wanneer de Minister te gemoet kwam aan de voormelde amendementen — te worden aangenomen. Het aantrekkelijke lag voor spreker voornamelijk in de invoering van regentschaps- en desaraden. Door het zelfbestuur daar te doen aanvangen, werd begonnen met het begin. Er werden organen in het leven geroepen, die tusschen het locaal en het centraal gezag in stonden, zonder, naar sprekers overtuiging, de autonomie der nieuwe provincie aan te tasten. De polemiek, welke ter zake tusschen de Professoren Stibbe en Carpentier Alting was gevoerd, had hem in die zienswijze versterkt. Onjuist ook was de bewering, dat het feitelijk de Gouverneur was, aan wien wetgevende bevoegdheid werd verleend, en dat van autonomie der provincie geen sprake was. De Gouverneur was inderdaad — zeide de Heer De Muralt niet alleen provinciaal orgaan maar ook Landsorgaan. In den aanvang zelfs in verschillende streken in hoofdzaak het laatste. Hoe zou de zaak anders moeten loopen ? Er moest toch worden gelet op de landsbelastingen, de landspolitie enz. Dit alles moest toch het centraal gezag aan zich houden. Het een sloot voor spreker het andere niet uit. Een gemengd systeem was z. i. goed in dezen zin, dat meer en meer de autonomie van de provincie werd vervolmaakt. Noch van de uiterste democratie van den afgevaardigde Wijhkoop, die wenschte dat wij liever vandaag dan morgen Indië zouden verlaten, noch van de gematigde democratie der Herzieningscommissie moesten spreker en de zijnen veel hebben. Het stond voor hem vast, dat de hervorming van het centraal gezag, de hervorming van den Volksraad en andere zaken volstrekt niet na de Grondwetsherziening zouden moeten worden nagelaten, omdat IN EN MET DE TWEEDE KAMER het onderhavige ontwerp wet zou zijn geworden. Hij kon dus onder voormeld voorbehoud zich met de voorgestelde wet vereenigen. Wat aanging de wijze van uitvoering wilde spreker niet veel zeggen. Hij wilde alleen verklaren het te betreuren, dat de kleine landsgemeenten (stadsgemeenten?), waarvan hij in Indië zooveel goeds zag, zouden worden opgelost in het platte land (het regentschap?). Spreker zou den Minister in overweging willen geven, dit denkbeeld te laten varen. Spreker vreesde daarvan een hernieuwd autocratisch optreden van de Regenten. In het feit, dat er regentschapsraden zouden komen, waarvan zij voorzitter zouden moeten zijn, lag al de belemmering opgesloten voor het handhaven van Regenten als „rois fainéants". Een ander standpunt wederom nam de volgende woordvoerder, Aibarda. de Heer Albarda, in, die in de eerste plaats met een beroep op de vroegere verklaring van den Gouverneur-Generaal Van Limburg Stirum het standpunt vaststelde 1), dat als er thans met betrekking tot Nederlandsch-Indië sprake was van „bestuurshervorming", dit niet anders mocht zijn dan dat bestuursoverdracht beoogd werd; toekenning van medezeggenschap aan de inheemschen, invoering en regeling van zelfbestuur voor de Indische bevolking. Was het ontwerp er één, dat aan dezen eisch van den tijd voldeed ? Die vraag kon niemand met volle overtuiging bevestigend beantwoorden. Men kon van meening verschillen over de vraag, of de voorgestelde wijzigingen van het Regeeringsreglement nuttig en doelmatig waren. Er waren er, die het nut daarvan prezen, al had spreker den indruk, dat de lofredenaars niet talrijk waren en nog minder geestdriftig konden worden genoemd. Maar niemand ook van dezen zou beweren, dat het wetsontwerp een kloeke stap was in de richting van de emancipatie der Indische bevolking. Kon het als zoodanig worden beschouwd, omdat het de mogelijkheid heette te openen tot instelling van regentschapsraden? Geenszins, want het vorige jaar reeds had de Minister bij suppletoire begrooting een voorstel daartoe gedaan en aan de Kamer gelegenheid tot een behoorlijke bestudeering gegund 2). En niets belette den Minister met zoo'n voorstel terug te komen. !) Handelingen a. v., blz. 43-45. 2) Dat spreker zelf door zijne oppositie tot den toenmaligen loop van zaken aanleiding had gegeven, ging hij met stilzwijgen voorbij. - BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP Neen, in de eerste en voornaamste plaats was het wetsontwerp een voorstel tot decentralisatie van het ambtelijk bestuur; tot overdracht van Regeeringsbevoegdheden aan de Gouverneurs der in te stellen provinciën. Tien jaren geleden zou een zoodanig wetsontwerp nog met belangstelling zijn begroet. Thans bleef het zoover beneden de levende verwachtingen, negeerde het zoo bot de vurig gekoesterde verlangens, was het zoo leeg aan beloften, dat het niet anders dan als een reactionnaire daad kon worden gezien. Opmerkelijk was het, dat de Minister, die op 22 December 1919 in de Kamer had verklaard te zullen trachten zich de ervaringen van den tijd ten nutte te maken bij de vereischte nadere bewerking zijner vroegere denkbeelden, uit niets daarvan had doen blijken en zelfs het ontwerp niet had ingediend in den vorm, zooals het door den Volksraad was geamendeerd. Van dezen Minister behoefde dit echter niet te verbazen. Bij de behandeling der begrooting had men al gelegenheid gehad op te merken, dat hij aan de uitspraken van den Volksraad weinig of geen waarde hechtte en bij de behandeling van de Djambi-zaak had men nog duidelijker gezien, dat hij de meeningen en wenschen van den Volksraad „met evenveel gemak en gemoedsrust negeerde) als waarmede hij de suggesties van groot-kapitalistische groepen gehoorzaam(de) i). Maar van de Kamer wilde de Heer Albarda nog de hoop blijven koesteren, dat zij er voor terugdeinzen zou den Volksraad in het aangezicht te slaan en het groote verlangen van Indië te miskennen. Men stond voor de Grondwetsherziening, bij de behandeling waarvan men in de staatkundige organisatie van Indië zoodanige veranderingen kon brengen, dat de ontwikkeling in de richting der Herzieningscommissie bevorderd of verzekerd werd. Mocht spreker nog enkele dingen noemen, waarop zijn ongunstig oordeel berustte, dan wilde hij in de eerste plaats er op wijzen, dat de Volksraad en de Kamer tal van zaken aan hunne beslissing onttrokken zouden zien, die nu, bij de behandeling der begrootin- l) Deze oratorische wending noopte den Voorzitter spreker te verzoeken, zich in zijne uitdrukkingen te matigen. De verzuchting van den Heer Albarda deed opnieuw blijken, hoezeer zijne partij nog steeds onder den indruk verkeerde van den afloop der Djambi-zaak, die voor haar de principieele beteekenis had van een fiasco in haar jarenlangen strijd voor rechtstreeksche staatsexploitatie der aardoliebronnen in Indië. - IN EN MET DE TWEEDE KAMER gen, aan hun oordeel onderworpen werden. Tal van bemoeiingen immers, die met groote uitgaven gepaard gingen, zouden dan door de provinciën worden afgedaan, zoodat men in de begrooting slechts verzamelposten zou aantreffen. Dit zou niet zoo erg zijn, indien die zaken dan in den provincialen raad behoorlijk door vertegenwoordigers der bevolking werden behandeld. Maar daarvan had men niet de minste zekerheid. De Regeering zou alles regelen bij later te maken verordeningen en ordonnantiën. Het eenige, wat vaststond, was vermeerdering van de macht der ambtenaren; dit was in menig geval versterking van het verzet tegen democratiseering. Ten tweede wees spreker op de verandering, door den Minister voorgesteld in de verkiezing van de Volksraadsleden, waaromtrent zou worden voorgeschreven, niet meer dat, zooals thans de wet bepaalde, een deel van die leden moesten worden verkozen door de locale raden, maar dat die verkiezing zou worden geregeld bij algemeene verordening. Ten derde werd de erfelijkheid van het regentschap feitelijk bevestigd door de instelling( ?) van het ambt van patih, terwijl wijziging van artikel 69 Regeeringsreglement noodig was geweest om die erfelijkheid af te schaffen. En eindelijk zou letterlijk alles, wat met betrekking tot deze zoogenaamde „bestuurshervorming" te regelen viel, geregeld worden bij ordonnantie of verordening, zoodat het geheel van de Regeering afhing en van deze alleen(?), wat de vorm en de ruimte zouden worden van het gebouw, dat op den nieuwen grondslag van deze wet zou worden opgetrokken. In dit systeem !) zag men opnieuw den onwil van den Minister om te gemoet te komen aan het sterke en rechtmatige verlangen van Indië, dat het land over zijne eigen aangelegenheden zou mogen beslissen. Indië had in deze dagen een ander systeem noodig. Eenmaal deze wet tot stand gekomen, zou de bureaucratie op haar versterkten zetel zich weer rustig neerzetten en het voortgaan op den weg naar democratiseering der Indische Staatsinstellingen worden stopgezet. Goed te maken was het wetsontwerp ook door amendeering niet. Met belangstelling had spreker kennis genomen van de poging !) Het systeem bracht juist mede, aan Indië de mogelijkheid te openen tot eigen regeling. Blijkbaar was dit aan de aandacht ontgaan. Indische Bestuurshervorming 8 BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP van de Heeren Dresselhuys en De Muralt, om met hun inderdaad belangrijke amendementen eenige verbetering te brengen. Gaarne zou spreker met hen medewerken, ten einde te trachten daartoe te komen, maar ook daarna zou het wetsontwerp toch te vèr ten achter blijven bij hetgeen in dezen tijd voor Indië te bereiken was en bereikt moest worden, om op sprekers stem te kunnen rekenen. Gerretson. De afgevaardigde van Christelijk-Historische zijde, Dr. Gerretson, kwam daarop aan het woord i). Deze spreker leidde zijne beschouwingen in met de opmerking, dat de bezwaren tegen of de ingenomenheid met het wetsontwerp uit het Voorloopig Verslag reeds zeer duidelijk waren geworden. En het viel te betreuren — deed hij hierop volgen — dat de zakelijke betoogtrant van vóór- en tegenstanders van het ontwerp, zeker een der meest belangwekkende, die ooit het Parlement bereikten, sedert in sommige persartikelen en niet minder in betoogen buiten het Parlement was verlaten, zoodat de meer objectieve toeschouwer en toehoorder zich wel eens afvroeg of sommige der heftigste tegenstanders zich niet, door vrees of door wat ook bevangen, een caricatuur-ontwerp gingen voorstellen, waartegen zij dan te velde trokken, aldus hun eigen waanvoorstelling bestrijdend. Er waren, helaas, in de Kamer slechts weinig leden, die het voorrecht hadden gehad, als de Heer De Muralt, die gedurende korten tijd in Indië had vertoefd, of als de voorzitter der Commissie van Rapporteurs, Dr. Scheurer, die geruimen tijd in Indië had doorgebracht, ter plaatse zelf zich op de hoogte te kunnen stellen. En nog minder leden waren er, die krachtens diepgaande studiën of ambtelijken arbeid voor Indië zich tot oordeelen bevoegd mochten achten en zich dermate in de Indische politiek hadden kunnen inwerken, dat zij zich in dit wetsontwerp thuis gevoelden. Zoo moest schier ieder zijn kennis putten uit lectuur of gesprek en deed zich ook bij de beoordeeling van het onderhavige wetsontwerp het gewone verschijnsel voor, dat tegenover een groep „specialisten", die „hoog van den toren alarm (bliezen)", om met „De Nederlander" te spreken, welk blad zelfs van „loos alarm" gewaagde, een andere groep stond van niet minder vooraanstaande mannen, niet minder als Indische specialiteiten algemeen erkende figuren, die !) Handelingen a. v., blz. 45-47. IN EN MET DE TWEEDE KAMER met de grondgedachten van het ontwerp volkomen accoord gingen, terwijl zich nu de laatste dagen een derde groep had geopenbaard, die men eerst tot de tegenstanders meende te moeten rekenen maar die nu had verklaard, dat indien in het ontwerp nog eenige wijzigingen konden worden gebracht, zij zeker niet zouden durven adviseeren dit wetsontwerp, „dat voor Indië zooveel goeds bracht", te verwerpen. Dit troostte de „niet-specialisten", die toch tot oordeelen waren geroepen en vermaande hen om zoo objectief mogelijk, door kalme overweging van het in de stukken zelf gebodene, hun kennis van het ontwerp te vermeerderen. Die lectuur bood daartoe stof te over en spreker wilde trachten, naar hij hoopte zoo objectief mogelijk, weer te geven, welke zijn indrukken waren. Soms kwamen daarbij nog verrassingen voor, waarbij spreker dacht aan de mededeelingen, twee avonden geleden, van een pas hier te lande aangekomen lid van den Volksraad, den Heer Kiès — merkwaardig genoeg stond juist van dezen spreker die qualiteit in het verslag in de „Nieuwe Rotterdamsche Courant" niet vermeld, — die tegen de beweringen inging van één der grootste tegenstanders, den oud-Hoogleeraar Carpentier Alting, en zeide, dat diens meening noch die van Indië noch die van den Volksraad was! Als spreker dat las, was het z. i. het beste zich om dat alarm blazen niet te zeer te bekommeren, maar te trachten een eigen oordeel te vormen. Dit kon trouwens ook wel, zelfs voor die leden der Kamer, die, ofschoon geen specialiteiten, toch over dit allerbelangrijkste wetsontwerp, dat de tweede, allicht gewichtigste schrede zou zetten op den weg van hervorming van het bestuurswezen in Indië, hun oordeel moesten zeggen. Geheel nieuw — zeide spreker — was het allerminst. In de Avondpost heette het zelfs „weinig te verschillen van het ontwerp, dat reeds vóór ettelijke jaren door Minister de Waal Malefijt werd aangeboden i)". En de toen vernomen critiek heette zelfs „identiek" aan de oppositie dezer dagen. Spreker had daarom te meer met eenige verbazing van den Heer Albarda gehoord, dat hij meende, dat dit ontwerp misschien tien jaren geleden niet zooveel stof zou hebben opgejaagd en niet met zooveel critiek zou zijn begroet. Neen, zeide de „Indiër", dien spreker hier citeerde, die critiek was er tien jaren geleden even goed. Alleen drong zich de *) Bedoeld werden de hiervóór, in het Derde hoofdstuk, besproken denkbeelden. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP vraag op, door een der sprekers reeds naar voren gebracht, of dat oude ontwerp in dit nieuwe kleed blijk gaf, dat de Regeering gevoeld had voor hetgeen de laatste jaren zich op politiek terrein in Indië had afgespeeld. De voornaamste beteekenis van het wetsontwerp lag niet zoozeer in dat stuk zelf, als in de plaats, die in den gedachtengang van den Minister de instelling van „provinciën" moest innemen in het geheel der hervorming van de Staatsinrichting van NederlandschIndië. Deze hervorming had een tweeledig doel: ten eerste het scheppen van organen voor decentralisatie van het centraal bestuur, zelfbestuur; ten tweede, het scheppen van organen van autonomie. Eén hervorming dus „van boven af" en één „van onderop", die elkaar ontmoetten, aanvulden en versterkten en die beide zouden werken in gezonde democratische richting. De administratieve decentralisatie was tot dusver nimmer geslaagd om twee redenen. Vooreerst om den natuurlijken tegenzin van de centrale bureaucratie tot afgifte van haar macht aan lagere locale bestuursorganen en ten tweede, doordat de geschapen organen niet sterk genoeg waren uitgerust om een werkelijk belangrijk aandeel in de centrale bestuurstaak op de schouders te nemen. De ontwikkeling in de richting van automonie dreigde op dezelfde klip: het centralisme, te stranden. In de eerste plaats omdat, gelijk men ook in Britsch-Indië had ingezien, het centrale gouvernement niet de aangewezen plaats is om een eerste proef te nemen met een verantwoordelijk gouvernement, terwijl een oefening in zelfregeering nimmer compleet kan worden genoemd tenzij het vertegenwoordigend lichaam door het aftreden der Regeering en de daaruit volgende verplichting der parlementaire meerderheid om de Regeering over te nemen ook werkelijk verantwoordelijk kon worden gesteld voor zijne oppositie. Waar het thans, bij de geringe politieke ontwikkeling van Indië, alsnog hoogst onzeker moest worden geacht of dit laatste daar het geval zou kunnen wezen, was hierdoor de natuurlijke ontwikkeling der Volksvertegenwoordiging belemmerd, daar Nederland nimmer de verantwoordelijkheid op zich zou kunnen nemen, de kracht en de homogeniteit van het centraal bestuur, aan welke de toekomstige eenheid van Indië ten nauwste verbonden was, in de waagschaal te stellen ter wille van een dergelijke proefneming met het parlementaire stelsel. IN EN MET DE TWEEDE KAMER De wenschelijkheid om zoowel krachtige doorvoering van decentralisatie als normale ontwikkeling in de richting van autonomie door volksvertegenwoordiging zooveel mogelijk te bevorderen, moest er dus toe leiden om tusschen het centraal en het locaal bestuur een zeer krachtig orgaan in te schuiven, waarin zoowel de decentralisatie als de autonomie op de basis van volksvertegenwoordiging tot zoo ruim mogelijke ontwikkeling kon komen. Uit het feit, dat de Minister de instelling van provinciën aan de orde had gesteld vóór de hervorming van het centraal bestuur, mocht worden afgeleid, dat hij in hoofdtrekken van dezen gedachtengang uitging en als zoodanig bleef er geen ernstig bezwaar om het ontwerp te aanvaarden. Want men mocht dan ook vertrouwen, dat van die provinciën ten volle gebruik zou worden gemaakt tot ontlasting van het centrale bestuur, waarbij men er vooral de aandacht op moest vestigen, dat ook in zelfstandige uitvoering van de wetten en verordeningen van het centraal bestuur een uitnemende vóórschool voor autonomie in den eigenlijken zin is gelegen. Scheen het, blijkens het Voorloopig Verslag, sommigen niet volkomen zeker, of de Minister voldoende overtuigd was van de volstrekte noodzakelijkheid om in de provinciën den vollen nadruk te leggen op ontwikkeling van autonomie, voor spreker bestond die onzekerheid niet meer in die mate, maar het kwam hem voor, dat de Minister op dit punt geen twijfel mocht laten. Aan de Herzieningscommissie was door den Gouverneur-Generaal Van Limburg Stirum een dubbele opdracht gegeven: te adviseeren over wijziging der bevoegdheid van den Volksraad en, in de tweede plaats, over vertegenwoordiging van de individueele deelen van den Archipel. Aan het laatste deel had de Commissie zeer weinig uitvoering gegeven. Zich baseerend op de fictie van homogeniteit van het Indische volk door onderwijs en verkeer, had zij vrijwel uitsluitend aandacht gewijd aan hervorming van den Volksraad tot een Parlement in modernen zin. Een inzetten op deze wijze van de ontwikkeling in de richting van autonomie moest op groote teleurstelling uitloopen. Verleening van een meer uitgebreid kiesrecht voor de centrale volksvertegenwoordiging was uit den aard der zaak voorloopig uitgesloten door de verscheidenheid der in Indië wonende volken. Daarom had zelfs de Herzieningscommissie, die anders niet voor radicale hervormingen BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP terugschrok, niet verder durven gaan dan tot aanbeveling van een hoogst beperkt kiezerskorps, vrij wel samenvallende met de één of twee procent der bevolking, dat lezen en schrijven kon. Het verbaasde spreker dan ook, dat de voorstellen van de Commissie zoo werden geprezen van democratische en ultra-democratische zijde. Onder democratischen schijn, kwamen die voorstellen feitelijk neer op het scheppen van een kleine oligarchie, een „pays légal", waarbij de eigenlijke volksinvloed uitgesloten was. Wat echter niet kon in een centraal vertegenwoordigend lichaam was veeleer mogelijk in de provinciale vertegenwoordiging, wijl de provinciale bevolking, vooral wanneer bij de vaststelling der provinciale grenzen met de ethnologische eenheden rekening werd gehouden, veel homogener was. Tevens was daar geen bezwaar tegen doorvoering op den duur van een verantwoordelijk gouvernement in den eigenlijken zin. Was het daarom, zoo vroeg spreker den Minister met nadruk, niet gewenscht om in de uitvoeringsmaatregelen de controle van het centraal bestuur op de provinciale besturen zoo sterk mogelijk te maken? Hoe beter de mogelijkheid tot ingrijpen geregeld was, met des te meer vertrouwen zou men de proefneming in de richting van volledige provinciale autonomie kunnen en mogen uitbreiden. Ten slotte verklaarde spreker, dat dan ook zijns inziens een groot deel van de beteekenis van het wetsontwerp bepaald zou worden door de algemeene verordeningen tot regeling der uitvoering, omtrent welke de Gouverneur-Generaal telkens overleg zou hebben te plegen met den Volksraad. In tegenstelling met den Heer Alberda kwam aan spreker de vrees niet hersenschimmig voor, dat de Volksraad daarbij een gelijke oppositie zou gaan voeren als de centrale bureaucratie sedert jaren had gevoerd tegen doorvoering der administratieve decentralisatie. Mocht deze vrees bewaarheid worden, dan mocht worden verwacht, dat de Minister, in het belang van de normale benutting van de volkskracht in Indië op politiek gebied, tegen deze tendenzen van den Volksraad beslist stelling zou nemen. Het was met deze gegronde hoop, dat men — aldus sprekers conclusie — con amore met het wetsontwerp kon meegaan. En mocht het onverhoopt blijken, dat de uitgesproken vrees gegrond bleek, dat hetzij de centrale bureaucratie de provincie als orgaan van decentralisatie, hetzij de centrale volksvertegen- IN EN MET DE TWEEDE KAMER woordiging de provincie als orgaan van autonomie zou trachten te kortwieken, dan, maar ook dan pas, zou moeten worden overwogen of een nadere regeling door de wetgevende macht in Nederland noodzakelijk was. De Katholieke afgevaardigde Mr. Dr. van Rijckevorsel ') van Rijckewenschte na de verschillende sprekers, die hem waren voorafge- vorse' gaan, bijzonder kort te zijn bij het bepalen van zijn standpunt tegenover het wetsvoorstel. Daartegen was een soort prealabele quaestie opgeworpen. Het ontwerp zou praejudicieeren op de aanstaande herziening der Staatsinrichting van NederlandschIndië en daarom moeten worden ingetrokken. Nu moest spreker zeggen, dat hij voor het intrekken of verwerpen om dergelijke redenen van een overigens aannemelijk wetsontwerp weinig gevoelde, omdat de parlementaire ervaring wel leerde, dat er meer kans was, geleidelijk en stuksgewijze goede dingen tot stand te brengen dan in eens. Maar in dit geval was daarvoor nog een bijzondere grond, nl. deze, dat de hervorming van het gewestelijk en plaatselijk bestuur in Indië zoo urgent was en toch al ettelijke jaren zou behoeven, terwijl uitstel tot na de herziening der Staatsinrichting een vertraging van allicht drie jaren beteekende. Om spreker te doen besluiten, aan zoo iets zijn stem te geven, zou hij overtuigd moeten zijn, dat het beweerde praejudicieeren al zeer ernstig was, maar voorshands waagde spreker het, dat de betwijfelen. Het ontwerp, werd in verschillende toonaarden beweerd, streed met het rapport der Herzieningscommissie. Maar hier rees een nieuwe prealabele vraag: nam de Herzieningscommissie, met name haar president, niet te zeer allures aan, of het rapport ne varietur was vastgesteld? En toch kwamen in dat rapport zoovele varianten — meerderheids- en minderheidsconclusies, afzonderlijke nota's — voor, dat het bijna was zooveel hoofden zooveel zinnen. Over de belangrijkste punten moesten enkele stemmen den doorslag geven. Spreker deed voor niemand onder in respect voor den arbeid der commissie, maar haar opdracht was, advies uit te brengen; het waren adviezen geworden. Als meer dan, zeker waardevolle, adviezen waren zij niet te beschouwen. In hoever echter — vroeg spreker — praejudicieerde nu het i) Handelingen a. V., blz. 47-48. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP ontwerp op de aanstaande herziening zelf ? Er was beweerd, dat met dit wetsontwerp het federalistische stelsel was gekozen en het unitarische verworpen; door anderen weder, dat in het ontwerp uitdrukkelijk een keuze had moeten zijn gedaan. Na het afdeelingsantwoord, hierop in de Memorie van Antwoord gegeven, meende spreker er het zwijgen toe te kunnen doen. Op de Indische werkelijkheid pasten de etiketten unitarisch en federalistisch niet, zouden zij althans in afzienbaren tijd niet passen. Overigens, het beweerde praejudicium kon al moeilijk ernstig zijn, omdat het ontwerp in werkelijkheid niet meer gaf dan een schema, dat inhoud moest krijgen door algemeene verordeningen. Dit was scherp becritiseerd; naar sprekers meening ten onrechte. In de Verfassung van Nederlandsch-Indië de beginselen; in organieke regelingen de uitwerking. Dat scheen spreker de juiste weg, al zou hij wenschen, dat het hooren van den Volksraad over deze regelingen verplichtend werd gesteld. Maar hoe dan ook, die algemeene regelingen waren voor wijziging vatbaar; de Minister zou zelf niet beweren, dat zij eens voor altijd werden getroffen. De bedoeling immers was evolutie, groeiende autonomie en zelfbestuur. Welnu, zoodra door de groote herziening de aard der Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië veranderde, zou dit zijn invloed op den inhoud der algemeene verordeningen kunnen doen gelden. Desgewenscht kon dan immers door wijziging der verordeningen het tempo der evolutie worden versneld. Naar sprekers inzien zou slechts gepraejudicieerd worden op den omvang der gewesten, omdat het inderdaad moeilijk was een eenmaal ingesteld gewest weder ingrijpend te wijzigen, al was dit geenszins onmogelijk. Maar nu trof het, dat op het plan der Regeering, om middelgroote gouvernementen in te stellen, weinig critiek was geoefend. In hoofdzaak was het nog de critiek van den Heer Ritsema van Eek, die gouvernementen zou wenschen, die een geheel eiland omvatten. Het kwam spreker voor, dat ook dit denkbeeld op gelukkige wijze in de Memorie van Antwoord werd bestreden. Hem was geen critiek bekend, die kleinere gewesten wilde dan de Minister; ook niet, die de bestaande indeeling zou willen handhaven. De eenige, die met recht over praejudicieeren kon klagen, was de Heer Ritsema van Eek, al kwam de Minister hem te gemoet door de mogelijkheid van ongemengde regentschapsraden open te IN EN MET DE TWEEDE KAMER laten. Intusschen, hoezeer ook de Heer Ritsema van Eek zijne denkbeelden op talentvolle wijze had verdedigd, zij hadden te weinig — naar sprekers inzien terecht — ingang gevonden, om de reorganisatie der gewestelijke en plaatselijke besturen alleen om zijnentwil eenige jaren te vertragen. Spreker kwam dus tot de conclusie, dat hij het schema juist achtte en logisch, omdat het rekening hield met de werkelijkheid in Indië; met de uiteenloopende ontwikkelingstoestanden der verschillende streken, derhalve met de noodzakelijkheid van verschillende graden van autonomie en zelfbestuur. Met de hevige critiek, die er op was uitgeoefend, was het — zeide spreker — eenigszins vreemd geloopen. Zij scheen te moeten culmineeren in de vergadering, die den vorigen Dinsdag in den Haag was gehouden, maar uit de verslagen in de bladen moest men afleiden, dat die vergadering eerder vóór het ontwerp geporteerd was. Veel van de critiek bleek ook woordenzifterij, bijv. ten aanzien van de belangrijke vraag, of de provincie ook een gewest was. Spreker geloofde, dat ook de critici in de Kamer ten slotte tot het inzicht zouden komen, dat de bezwaren meevielen en hij voor zich wilde verklaren, dat hij het ontwerp gaarne, zij het met een enkele wijziging, tot wet zou zien verheven. Het woord kwam vervolgens aan het anti-revolutionnaire scheurer. Kamerlid, Voorzitter van de Commissie van Rapporteurs, Dr. Scheurer i), die zijne rede opende met de verklaring, zich verblijd te hebben over de indiening van het wetsontwerp. En nog meer had spreker zich verblijd, dat dit jaar nog het ontwerp in behandeling had kunnen komen en, naar hij hoopte, door de Kamer mocht worden aangenomen met de grootst mogelijke meerderheid. De herziening van het bestuurswezen in Indië was zoo urgent, dat uitstel niet anders kon zijn dan in het nadeel van land en volk. Spreker achtte het wenschelijk, ter beoordeeling van het wetsontwerp in de geschiedenis van het bestuursstelsel in Indië terug te gaan en ontwikkelde in dit verband een geleidelijk overzicht van dat onderwerp tot het tijdstip der indiening in 1920 van de onderhavige voorstellen, er op wijzend hoe feitelijk de instelling i) Handelingen a. v., blz. 48-50. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP van den Volksraad, vóór een gezonden onderbouw te hebben geschapen, naar zijn gevoelen een onjuiste stap was geweest. Om een zoodanigen onderbouw te verkrijgen, moest men dit wetsontwerp aanvaarden. Spreker wenschte niet aanstonds in te gaan op het rapport van de Herzieningscommissie, maar alleen een enkel woord daarover te zeggen, omdat het rapport werd uitgespeeld tegen het wetsontwerp. Opmerkelijk nu was het, dat ten aanzien van deze zaak dezelfde punten in het algemeen in het verslag werden aanvaard. Toekenning van autonomie aan zelfstandige gebiedsdeelen wilde het ook. De Volksraad kon niet blijven wat hij was en daarom stelde spreker de vraag, of de Minister kon toezeggen, dat hij, bij aanneming van het wetsontwerp, binnen den kortst mogelijken tijd zou komen met een voorstel tot herziening van het centraal bestuur. Hij zou den Minister dan tevens willen verzoeken eerst te raadplegen een kleine commissie van bekwame en ervaren personen, bekend met Indië en staatkundig onderlegd, om aan hem verslag uit te brengen over het rapport der Herzieningscommissie, opdat dit ook beoordeeld zou zijn door mannen buiten het Departement. Ook wat betrof de positie van bepaalde autoriteiten, bijv. van den Gouverneur, wilde de Herzieningscommissie dezelfde bevoegdheden en verplichtingen. Spreker wees op artikel 112, bladzijde 232, van haar rapport, waar eveneens werd gezegd, dat de Gouverneur in de eerste plaats zou zijn orgaan van Regeeringsgezag, vertegenwoordiger van de centrale Regeering van Nederlandsch-Indië, belast met de volle verantwoordelijkheid voor rust en orde en de welvaart van zijn gouvernement. Ook in andere opzichten bestond die gelijkheid. Wanneer men het rapport las met betrekking tot de gouvernementen en de beteekenis van den Gouverneur als hoofd van zijn ressort, was het alsof men het wetsontwerp las. De Heer Albarda had gezegd, dat de Gouverneur zou zijn een zelfstandig machtspersoon, maar hij vergat, dat de Gouverneur verantwoording schuldig zou zijn aan den provincialen raad. Die afgevaardigde zeide ook, dat uit 's Lands kas gelden zouden worden afgedragen aan de provinciale raden om die te besteden. Dat was zoo bij het decentralisatiebesluit, maar hier zou de provinciale raad bijv. wel degelijk bevoegd zijn om zelf belastingen te IN EN MET DE TWEEDE KAMER heffen. Het ontwerp droeg dus een gezond autonoom karakter. Een provincie zou zijn een complete staatseenheid, wanneer alles volgens het wetsontwerp werd geregeld. Dan zouden er zijn een gouverneur, een provinciale raad, gedeputeerden gekozen door den provincialen raad, een secretaris, tevens secretaris van het gewestelijk bureau, en een resident ter beschikking, die den gouverneur zou kunnen vervangen. Het gewestelijk bureau, valschelijk voorgesteld als een met macht bekleed Regeeringsbureau, dat eigenlijk over den provincialen raad zou regeeren, zou bestaan uit adviseurs en technici, geheel ten dienste van den provincialen raad, en bestemd zijn om zich te ontwikkelen, gelijk hier, tot provinciale griffie. Een gewestelijk bureau als het voorgestelde was volstrekt noodig, zooals spreker met nadruk aantoonde. Hij begreep dus niet, hoe men zeggen kon, dat men hier alleen te doen zou hebben met ambtelijke decentralisatie. Ook de regentschappen zouden eenzelfde karakter dragen als de provinciale eenheden en in nog ruimeren zin autonoom zijn. Ook zij zouden vormen een staatseenheid met medebestuur en autonomie. Kwam men nu tot de niet tot provincie aangewezen gewesten, dan vond men daar een gouverneur, geheel ambtelijk bestuurder, met een gewestelijk bureau, eveneens geheel van dien aard. Ook die gewesten waren in den gedachtengang van het ontwerp bestemd in de toekomst zich te ontwikkelen tot provinciën, omvattend kleinere zelfstandige gemeenschappen in den trant der regentschappen op Java. In het ontwerp was dus wel degelijk gegeven wat beloofd was aan de bevolking: medezeggingschap en autonomie in de plaatselijke en gewestelijke besturen. Spreker verklaarde hiermede te kunnen eindigen, indien hij niet had een woord van critiek tegenover den Minister. Het rapport der Herzieningscommissie met bevreemding beoordeelend, wat aanging de daarin aangetroffen beschouwingen ten aanzien van het vraagstuk van een unitarisch dan wel een federalistisch bestuursstelsel voor Indië, zou spreker bij voorkeur gezien hebben dat de Minister zich voor het laatste had verklaard. Resumeerend kwam hij tot de conclusie, dat de voorgestelde herziening een goede onderbouw was voor een centraal bestuur, BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP die ook een spoedige herziening van den Volksraad zou moeten medebrengen. Spreker hoopte, dat het ontwerp, dat ten zegen zou strekken van de bevolking van Indië, spoedig met de grootst mogelijke meerderheid zou worden aanvaard. wijnkoop. De communistische volksvertegenwoordiger, de Heer Wijnkoop, besloot de reeks der sprekers in eerste instantie bij de algemeene beschouwing van het wetsontwerp i). Zijne opmerkingen verloren zich voornamelijk in onvruchtbare critielc op personen en toestanden en verwringing van de algemeene strekking der Regeeringsvoorstellen, tegen welke zijne partij zou stemmen. Minister van In mijne rede 2) stelde ik op den voorgrond, dat het feit, mij ge- Koiomen. roepen te zien tot verdediging in deze Vergadering van het onderhavig wetsontwerp, voor mij eene bijzondere beteekenis had. In de eerste plaats was die wetsvoordracht van groot belang door hare algemeene strekking; door de bedoeling, welke er in was neergelegd, om aan ingrijpende beginselen van staatkunde een plaats te geven in de wetgeving van Indië. Zooals het wetsvoorstel daar lag, bevatte het in hoofdzaak niets meer dan enkele fundamenteele regelen, naar van enkele zijden reeds was opgemerkt. Las men evenwel de toelichting dan werd het duidelijk, dat de strekking voornamelijk was, aan de bevolking van Indië, aan de ingezetenen van gewesten en plaatselijke gemeenschappen, een grootere mate van medezeggenschap in het bestuur van die ressorten te verschaffen; een grootere mate van autonomie en medebestuur in de uitoefening van de Overheidstaak, in gelijker voege als die rechten door de Grondwet van 1848 aan het Nederlandsche volk gewaarborgd waren. Naast die algemeene beteekenis evenwel had het wetsontwerp voor mij nog een zeer bijzondere strekking. Ik hoopte daarin het einde te mogen zien van een bijna twintig jarigen strijd over het onderwerp; een strijd, waarin ik een ruim aandeel had gehad, een veel ruimer aandeel dan ik had kunnen vermoeden of gewenscht zou hebben, toen mijn Indische werkkring mij noopte de zaak voor het eerst ter hand te nemen. In die periode van twintig jaren had zich, vooral gedurende de 1) Handelingen a. v., blz. 50-51. 2) Handelingen a. v., blz. 51-54. IN EN MET DE TWEEDE KAMER laatste jaren, in Indië een belangrijke staatkundige evolutie geopenbaard in verschillende kringen der bevolking. Het sprak van zelf, dat de voorstellen, welke in dat tijdsverloop over het onderwerp van de wetsvoordracht: de „bestuursreorganisatie" van verschillende zijden waren verschenen, die evolutie hadden gevolgd. Zoo was het, dat thans daar lag een ontwerp, dat, zooals ik reeds zeide, de algemeene bedoeling had om in den onderbouw van de bestuursinrichting in Indië, in de gewestelijke en de plaatselijke bestuursorganen, neer te leggen beginselen, die, naarmate de ontwikkeling der bevolking, intellectueel en staatkundig, zich uitbreidde, op den duur aan die bevolking zouden geven, hier eerder, daar later, een ruim aandeel in de leiding van de gewestelijke en locale bestuurshuishouding. Het sluitstuk, dat op dien onderbouw moest rusten, zou binnen enkele jaren voltooid kunnen worden, wanneer het Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië de daartoe noodige wijziging zou hebben ondergaan; wanneer zou hebben plaats gevonden de herziening van dat reglement, die onlangs in de Troonrede was aangekondigd met de mededeeling, dat zij bereids in bewerking was. De Heer Scheurer — zeide ik — had gevraagd, of binnenkort door mij stappen zouden worden gedaan in die richting. Ik kon tot mijn genoegen de verzekering geven, dat inderdaad de voorbereiding gaande was en dat, naar ik mij voorstelde, binnenkort de zaak in Indië in overweging kon worden genomen. De wensch van den Heer Scheurer zou zijn — voegde ik hieraan toe — dat ter zake zou worden geraadpleegd een commissie van deskundigen op verschillend gebied, om de ontworpen beginselen alsnog te toetsen aan hunne inzichten. Een zoodanige raadpleging zou ik meer op hare plaats achten nadat de stukken uit Indië waren teruggekomen. Nu zou men daarmede anticipeeren op den daar ginds te verrichten arbeid. Komende alsnu tot eene beantwoording van de verschillende beschouwingen, die aan mijne rede waren voorafgegaan, verklaarde ik, na mijne erkentelijkheid te hebben betuigd voor de instemming, die ik van verschillende afgevaardigden had mogen ontvangen, in de eerste plaats te zullen bespreken het punt, laatstelijk door den Heer Wijnkoop aangeroerd, als zou in de wetsvoordracht en nog meer in de Memorie van Toelichting zekere on- BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP duidelijkheid liggen; de Heer Van Beresteyn had gesproken van duisterheid. Ik vroeg mij af — zeide ik — of die duisterheid en die onduidelijkheid feitelijk niet bij de lezers zelf scholen. Wanneer ik zoo hoorde, dat de laatstgenoemde afgevaardigde algemeene verordeningen beschouwde als daden van het uitvoerend gezag, vroeg ik mij af, of hij zich gerechtigd mocht achten, om met een zoo besliste autoriteit over deze wetsvoordracht te oordeelen. Het bezwaar in dit opzicht van den Heer Wijnkoop sproot hieruit voort, dat in de Gedrukte Stukken niet scherp partij was gekozen tusschen het stelsel van federalistische en dat van unitarische regeering. Ik had — zoo verklaarde ik — geen oogenblik aan eene zoodanige keuze gedacht. Men had op het oogenblik te doen met het gezag, dat er was, het unitarische '). Vervolgens bestreed ik de voorstelling, dat het wetsontwerp niet in overeenstemming zou zijn met de wenschen van den Volksraad, omdat in dien Raad eenige amendementen waren voorgesteld en aangenomen. De waarde van die amendementen het ik daar, men kon verschillend daarover oordeelen. Naast enkele van meer beteekenis, waren de meeste mijns inziens van ondergeschikt belang. Enkele waren in het voorstel overgenomen, andere niet. In de Memorie van Toelichting waren zij een voor een besproken. Ook op dit punt begreep ik dus niet, welke duisterheid in de behandeling der zaak zou liggen. Een andere opmerking was geweest, dat de voorstellen niet in overeenstemming waren met die der Indische Herzieningscommissie. Op zichzelf — zeide ik — zou dit geen reden behoeven te zijn, om het Regeeringsvoorstel minder juist te achten. Toch moest ik weer ook tegen die bedenking opkomen. Wanneer men zich nauwkeurig indacht in de beteekenis van het wetsontwerp en dan de bepalingen toetste aan de voorstellen der Herzieningscommissie, betrekking hebbend op het gewestelijk en plaatselijk bestuur, zou integendeel het omgekeerde te constateeren zijn. Een zoodanige overeenstemming zelfs, dat men in de geschriften, in welke het Regeeringsontwerp bestreden was, feitelijk weinig anders te !) In het belang van een vlot verloop der gedachtenwisseling was eene behandeling van dit principieele vraagstuk, dat later van zelf aan de orde zou komen, in de stukken zorgvuldig vermeden. Voor de zaak zelve wordt overigens verwezen naar de noot aan den voet van blz. 98 hiervóór. IN EN MET DE TWEEDE KAMER baat had weten te riemen dan onbeduidende tegenwerpingen, misplaatste aanhalingen uit de stukken en andere onjuistheden. Door de afgevaardigden de Heeren Albarda en Van Beresteyn was betoogd, dat de kern van de voorstellen gelegen zou zijn in versterking van het bureaucratisch element, in ambtelijke decentralisatie. Hoe het mogelijk was tot die conclusie te komen, was mij onverklaarbaar. Als men tekst en toelichting nauwkeurig las, kon die gedachte geen oogenblik opkomen wanneer men zich rekenschap gaf van de begrippen autonomie en ambtelijk bestuur. Beide vormen, elk op zijn plaats, waren in het ontwerp tot hun recht gekomen. De autonomie, geheel overeenkomstig de constructie in onze wetgeving hier te lande; het ambtelijk bestuur van den Gouverneur geheel in overeenstemming met hetgeen ook thans in het Regeeringsreglement de omschrijving was. Van zelfstandige bestuursvoering bij het laatste was geen sprake. Overal vond men in ontwerp en toelichting gesproken van bestuursuitoefening in naam van den Gouverneur-Generaal of een daarmede overeenkomstige bijvoeging. Dit wilde dus zeggen: bestuursuitoefening overeenkomstig de bevelen van den Gouverneur-Generaal. Die omschrijving had sinds 1854 in het Regeeringsreglement bestaan en zij was ook nu door mij gevolgd, zoowel voor de metautonome gewesten als voor het ambtelijk bestuur in de provinciën, naast het autonoom bestuur van den provincialen raad. Beslist kon ik verzekeren, dat in het minst niet bij mij de bedoeling had bestaan van een autocratisch, niet uit het Regeeringscentrum afgeleid gezag. Integendeel zou ik mij aanstonds daartegen verzetten. De vraag was geopperd — ging ik voort — of het de provincie zelf zou zijn, die zou hebben te beslissen, tot welke grenzen haar autonoom bestuur zich zou uitstrekken. Het kwam mij voor, dat men ook daarbij niet voldoende zich rekenschap gaf van den toestand in Indië; dat men te veel zich spiegelde aan de verhoudingen in het eigen land, waar vorming langs natuurlijken weg van de Staatsorganen had plaats gevonden. In Indië was dit niet het geval geweest. De historische ontwikkeling van het gezag aldaar had medegebracht, dat het bestuur in sterke mate zich had gecentraliseerd in handen van de Regeering. Met uitzondering van hetgeen in den bestuurskring van de desa en van dergelijke gemeenschappen lag en van hetgeen kiachtens BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP de wetgeving van 1903 aan bepaalde organen was opgedragen, berustte, kon men wel zeggen, de Overheidszorg in het Regeeringscentrum. Noodig was dus een procédé van loslating uit dat centrum en van aanvaarding door de lagere organen. Aan dien overgang zou noodzakelijk moeten voorafgaan overleg tusschen provincie, regentschap of welk ander lager orgaan ook en de centrale Regeering. Veelal zou het initiatief daartoe uitgaan van de Regeering zelve, maai ook het lagere orgaan zou de eerste stappen kunnen doen. Iets anders was het, wanneer het onderwerpen betrof, die nog braak lagen. Het initiatief van provincie of regentschap kon dan aanstonds tot volle ontplooiing komen, voor zooveel het landsbelang dit toeliet. Het procédé van loslating van boven en aanvaarding van beneden was sinds 1912 in de bescheiden over de bestuurshervorming aangeduid met de op zichzelf niet geheel juiste benaming: „overdracht". In dien zin vond men dat woord herhaaldelijk gebruikt naast andere meer of minder scherp gekozen termen. Overgaande tot de door den Heer Gerretson gestelde vraag, of maatregelen zouden worden getroffen ter verzekering van een scherp toezicht uit het centrum op het provinciaal bestuur, verklaarde ik dat uit den aard der zaak zoodanig toezicht in Indië evenmin zou mogen ontbreken als hier te lande. Men zou ook daar een nauwkeurig geregeld toezicht krijgen op het geldelijk beheer en de algemeene gestie van het provinciaal bestuur, voor zoover dit zich verdroeg met het beginsel van gewestelijke autonomie. Dezelfde afgevaardigde had alsnog inlichtingen gewenscht omtrent de vraag, of de bevolking binnen de autonome provincie — aan welk orgaan ook hij groote beteekenis toekende — in ruime mate gelegenheid zou verkrijgen om deel te nemen aan het bestuur van het gewest. Dit lag in de bedoeling. Naarmate de bevolking zich ontwikkelde, zou die deelneming ruimer en ruimer worden. Een onderwerp, dat daarop door mij in beschouwing werd genomen, was het bestuur van de regentschappen. In het wetsontwerp waren deze in dit verband niet afzonderlijk genoemd; zij waren begrepen in de algemeene bepalingen van artikel 67c omtrent plaatselijke autonome organen. De vraag was gesteld, naar ik meende door den Heer Albarda, of het niet verkieslijk was de regentschappen op zich zelf te regelen. Die vraag beantwoordde ik IN EN MET DE TWEEDE KAMER ontkennend. Wel had ik het vorige jaar op aandrang van de Indische Regeering bij suppletoire begrooting een voorstel daartoe gedaan, niettegenstaande ik voor mij feitelijk bezwaar daartegen had. Ik deed dat met de bijgedachte, dat toch na korten tijd van mijne zijde het thans aanhangig wetsontwerp zou moeten volgen en zoodoende het provinciaal verband, dat voor een goede werking van de regentschapsorganisatie noodzakelijk was, spoedig zou worden aangebracht. Dat provinciaal verband was voor mij een van de punten, waarop het aankwam. Zonder dat zou, naar ik vreesde, het einde zijn een groote verwarring, verderfelijk voor de ontwikkeling der nieuwe instelling. Al te vaak beschouwde men de toekomst van de autonome regentschappen te optimistisch. Ook ik hechtte hooge waarde aan dat instituut in het voorgedragen stelsel. Toch kon ik mijne Indische ervaring niet zoozeer uit het oog verliezen, dat ik de bezwaren kon voorbijzien, aan welke de instelling in het begin van hare ontwikkeling zou zijn blootgesteld. Dat zou een periode zijn van vallen en opstaan; van herhaaldelijk vallen en vaak moeilijk opstaan. Die periode zouden de regentschappen moeten doormaken en telkens zouden zij daarbij steun behoeven uit het provinciale centrum. Daarnaast zou krachtige hulp gevonden moeten worden in de voorlichting en medewerking van het Europeesch en het Inlandsch Bestuur en zeker niet minder in die van de Europeesche leden der raden zelve. Zoolang de bevolking niet in ruimen kring met kennis van zaken hare algemeene belangen kon overzien, zou in vele gevallen ook die laatste steun onmisbaar zijn. Voor het oogenblik stond het voor mij dan ook wel vast — en hiermede kwam ik tot een moeilijk punt in de organisatie der regentschapsraden, — dat een gemengde samenstelling de aangewezene was. Waar bovendien Indië in denzelfden zin een keuze had gedaan, door, men mocht wel zeggen, een referendum in uitgebreiden kring, en ook de Volksraad zich voor gemengde regentschapsraden had uitgesproken, zou kwalijk op dit oogenblik een andere keuze kunnen worden gedaan. Van den Heer Albarda had ik verder vernomen, dat men in hetgeen in de Memorie van Toelichting was gezegd over de Regenten op Java en Madoera aanleiding had gevonden tot de onderstelling, dat bedoeld zou zijn een terugkeer tot den ouden toestand, toen verschillende Regenten niet ten onrechte betiteld kon- Indische Bestuurshervorming 9 BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP den worden als „rois fainéants". Tot die onderstelling was men blijkbaar gekomen, doordat in de Memorie van Toelichting het denkbeeld naar voren was gebracht, om aan de Regenten zooveel mogelijk ter zijde te stellen een bekwaam Patih. Tegen die gedachte kwam de Heer Albarda op, vermoedelijk voorbijziend, dat een Patih ter regentschapshoofdplaats ook op het oogenblik reeds algemeen bestond. Vroeger waren die ambtenaren vrij geweest van andere functiën; later werd hun betrekking gecombineerd met het ambt van districtshoofd ter hoofdplaats van het regentschap, een maatregel, die over het geheel weinig had voldaan. Voorgesteld was nu, op die combinatie terug te komen, waar de Regent in groote mate zich zou moeten geven aan zijne taak voor den regentschapsraad, in welk college hij zooveel mogelijk persoonlijk de leiding zou moeten voeren. Vooral in de eerste jaren zou dit wellicht moeilijkheden opleveren i) en daarom te meer zou behoefte bestaan, als Patih naast den Regent, aan een ervaren Inlandsch ambtenaar, die tevens in de vervulling van de nieuwe taak van den Regent dezen zou kunnen bijstaan en voor zooveel noodig zou kunnen vervangen. In het minst niet evenwel werd bedoeld en zou bedoeld mogen worden, verslapping te brengen in de eischen voor het regentsambt. „Ik moest onmiddellijk hieraan toevoegen" — bracht ik in het midden — „dat men voorzichtig moet zijn met in het algemeen op minder waardeerende wijze zich uit te spreken ten aanzien van een zoo verdienstelijke klasse van Inlandsche bestuurshoofden als wij op Java in onze Regenten hebben. Ik heb, mag ik wel zeggen, de meesten van de destijds aanwezige Regenten leeren kennen en ik kan niet anders verklaren, dan dat ik daaronder heb aangetroffen ') De ervaring, sinds de toepassing der „Regentschapsordonnantie" van 1924 opgedaan, heeft die verwachting al te zeer bevestigd. Zooals — de omstandigheden in aanmerking genomen — te duchten viel, is het inzonderheid het geldelijk beheer van het autonoom regentschap, dat een der zwakke punten uitmaakt. Een zeer nauwlettend toezicht, uitgaande in de eerste plaats van het Provinciaal Bestuur en van den Resident, zal in dat opzicht niet mogen ontbreken. Mogelijkheid van eigenmachtige beschikking over de geldmiddelen van het regentschap door den Voorzitter van den Regentschapsraad of leden van dien Raad zij voorts door doeltreffende maatregelen uitgesloten. Rekening houdend met de positie der betrokken Inlandsche gezaghebbenden en de eigenaardige verhoudingen in hunne naaste omgeving, bestaat ook in hun eigen belang dringend behoefte aan zoodanige voorzieningen, gepaard gaande, waar noodig, met behoorlijke tegemoetkoming van Landswege in de kosten voor representatieve doeleinden, voortvloeiend uit den zeer bijzonderen aard van het door hen bekleede ambt. IN EN MET DE TWEEDE KAMER bestuurders van de beste eigenschappen, die werkelijk ten volle onze hoogachting verdienden". Men had nog een opmerking gemaakt naar aanleiding van de voorgestelde wijziging in het vijfde lid van artikel 132 van het Regeeringsreglement. Zooals die alinea luidde — merkte ik op — moest voor de niet door den Gouverneur-Generaal te benoemen leden van den Volksraad de keuze plaats vinden door de leden van de gewestelijke en plaatselijke bestuursorganen, ingesteld krachtens artikel 68a van het reglement. Gelijk de toelichting duidelijk had doen blijken, was de thans voorgestelde verandering, luidens welke de regeling van dit punt aan eene algemeene verordening zou worden overgelaten, niets anders dan een oplossing voor het oogenblik, nu men nog niet wist, welke organen bij de toepassing der nieuwe bepalingen gevormd zouden worden. Een omschrijving in den bestaanden trant zou daarvoor niet ruim genoeg kunnen blijken. De strekking was intusschen geene andere dan dat, zoolang nog niet de bevolking in wijderen kring daarbij kon worden betrokken, de keuze ook voortaan in beginsel zou geschieden door de leden van dezelfde lichamen, als tot dusver in het algemeen daarvoor waren aangewezen. Herinnerd aan het feit, dat door Dr. Scheurer nog met een enkel woord de organisatie der gewestelijke bureau's was behandeld, wees ik er op, uit de pers het verwijt te hebben vernomen, dat het in de bedoeling zou liggen, om ook in de autonome gewesten, de provinciën, het bestuursbureau te doen zijn een instelling in ambtelijken dienst der Regeering. Terecht was die opvatting door genoemden afgevaardigde bestreden. Het sprak vanzelf, dat naarmate de provincie voor de vervulling van haar taak een wèlingericht bureau zou vorderen, de toerusting al meer zou weergeven wat de provinciale griffie hier te lande is. Aan den anderen kant sprak het evenzeer van zelf, dat in het eerste stadium van ontwikkeling dat bureau wat aanging de provinciale taak nog zeer beperkt zou zijn. Daarnaast zou in dat tijdperk voor die instelling een meer uitgebreide taak staan als Landsbureau, ten dienste van den Gouverneur in diens ambtelijke bestuursvoering. Hiermede meende ik de verschillende sprekers beantwoord te hebben. Ten slotte sprak ik ook van mijn kant den ernstigen wensch uit, dat de Kamer het wetsontwerp zou willen aannemen met groote meerderheid, opdat in algemeene samenwerking aan BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP Indië een wetgeving zou worden geschonken, die voor de staatkundige ontwikkeling van het land ruime banen zou openen. Onze beste wenschen zouden op dien weg den loop der gebeurtenissen vergezellen, in de richting van een gezonde ontplooiing van het staatkundig leven in Nederlandsch-Indië. Nadat door den Voorzitter der Kamer alsnog was aangedrongen op beperking van eventueele replieken, om zoo mogelijk dien dag nog de behandeling van het wetsontwerp ten einde te brengen, trad de Heer Alberda op als eerste spreker in tweeden termijn i). Aibarda. Met verbazing — verklaarde die afgevaardigde — had hij de rede van den Minister aangehoord. Terwijl men had mogen verwachten, dat de Minister zou erkennen, dat het ontwerp er een was van zeer bescheiden strekking en beteekenis, had hij juist het tegenovergestelde standpunt ingenomen. Eigenlijk toch, zeide spreker — de opmerking getuigde niet van breed inzicht in het vraagstuk — bevatte het wetsontwerp aan nieuws en positiefs haast niets anders dan dat het de mogelijkheid schiep om sommige streken van Indië den naam van provincie te doen dragen en dan provinciale raden in te stellen, waaraan slechts bevoegdheden zouden worden toegekend voor zoover toekomstige ordonnantiën dat zouden goedvinden. Intusschen wekte het ontwerp toch ook groote ongerustheid bij spreker. Als de Minister reeds zoo ingenomen was met dit geringe resultaat van den twintigjarigen strijd, dien hij zeide gevoerd te hebben, wat moest men dan verwachten, wanneer hij zich zetten zou tot het optrekken van den bovenbouw der Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië. De Minister had zich ook wel wat gemakkelijk afgemaakt van de uitgebreide en scherpe critiek, die buiten de Kamer was vernomen. Eerst had de Minister tegenover den Heer Van Beresteyn gezegd, dat het wetsontwerp zoo duidelijk was, dat de stukken zoo helder waren, dat het wel moest worden toegeschreven aan zekere onkunde en domheid — deze woorden had die Bewindsman wel niet gebruikt, maar daarop kwam het toch eigenlijk neer —, dat i) Handelingen a. v., blz. 54-55. IN EN MET DE TWEEDE KAMER die geachte afgevaardigde niet aanstonds de voorgestelde regeling begrepen en naar juiste waarde geschat had. Kort daarna echter onderstelde de Minister, dat ditzelfde duidelijke wetsontwerp door allen, die het buiten de Kamer gecritiseerd hadden, verkeerd begrepen was. Nu wenschte spreker toch even de aandacht er op te vestigen, dat de mannen, welke die scherpe critiek uitgeoefend hadden, zeker niet minder dan de Minister op dit gebied deskundig mochten worden geacht. Zoo noemde spreker de namen van vier hoogleeraren, die zich in het bijzonder met Indische aangelegenheden bemoeiden: de professoren Carpentier Alting, Van Vollenhoven, Heeres en Hazeu. Verder trof hij aan een oud-Directeur van het Onderwijs in Nederlandsch-Indië en twee oud-leden van den Raad van Indië. Voorts twee oud-residenten en één oud-Landsadvocaat, alsmede den vroegeren Voorzitter van den Volksraad en eenige zeer bekende publicisten. Welken indruk moest men verkrijgen van de bekwaamheid van die mannen, wanneer de Minister zeide van hun critiek: zij berust op het feit, dat zij niet begrijpen wat ik schrijf? Op die wijze kon de Minister zich toch niet afmaken van de zeer ernstige en zeer scherpe critiek van mannen, wier deskundigheid en belangstelling boven verdenking behoorden te staan !). Nu had de Minister de Kamer min of meer getart. Hij had gezegd: Er is hier wel beweerd, dat aan de Gouverneurs der provinciën een autocratische bevoegdheid zou worden gegeven, maar dat kan mij — zoo had hij ongeveer gezegd — niemand met de stukken bewijzen; nergens, noch in het wetsontwerp noch in de stukken, vindt men zinsneden, waarmee die meening zou zijn te verdedigen. „Het spijt mij" — zeide spreker — „voor den Minister, maar ik heb zulke zinsneden wèl aangetroffen". Zich vastklampend aan enkele citaten uit de Memorie van Toelichting, van welke het eene in dit verband nog minder paste dan het andere en al meer den spreker vasten grond onder de voeten deed verliezen, putte de Heer Albarda zich uit in een op alle punten falend beroep op die Memorie. !) Wanneer de Minister aan de lokstem van den leider der sociaal-democratische fractie gehoor had gegeven, zou de Voorzitter der Kamer wel niet hebben nagelaten in herinnering te brengen, dat de vergaderingen der Staten-Generaal zich kwalijk leenden tot academisch dispuutcollege. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP Zijne sluitrede luidde aldus, dat het wetsontwerp den lof van den Minister in geenen deele verdiende en zoovele schadelijke elementen en tendenzen tot versterking van de „ambtenarij" bevatte, dat het ook na de rede van den Minister voor spreker niets in aantrekkelijkheid had gewonnen. Van Bere- De vrijzinnig-democratische afgevaardigde de Heer Van Bere- steyn. , . . . steyn, die zijne poging tot stuiting der behandeling van het wetsontwerp afgewezen had gezien, kwam daarna eveneens zich beklagen over vermijding door den Minister van debatten i). De Minister had eenvoudig de opposanten de deur uitgestuurd. Dit was heel aardig in ambtelijke zaken tegenover een chef van dienst maar in het Parlement vroeg hij, dat de Minister zou terugkomen op de tegen zijn ontwerp ingebrachte bezwaren. Spreker wilde nog eens probeeren zijn hoofdbezwaar aan te geven. De Heer Albarda had er op gewezen, dat de Minister met veel ophef had gezegd, dat het ging om groote beginselen. Als dat zoo was, vroeg spreker of zulke groote beginselen in de wet thuis behoorden dan wel in koloniale ordonnantiën of verordeningen. De Minister had dan nooit mogen voorstellen die uitvoeringsmaatregelen door hem(?) te laten uitwerken, zonder de grondslagen in de Grondwet vast te leggen *). Spreker had daarom geen spijt in eersten termijn bezwaren daartegen te hebben ingebracht. De Minister moest eens aan een werkelijk staatsman als Thorbecke een voorbeeld nemen. Die wist hoe het moest zijn. Die had de groote beginselen vastgelegd, zoodat er niet aan „gepeuterd" kon worden, En dat had de Minister ook met deze beginselen moeten doen. Men had die beginselen moeten krijgen eerst in de Grondwet, dan hadden zij in het Regeeringsreglement verder moeten worden uitgewerkt en „het uitvoerend gezag" had ze dan verder pasklaar moeten maken voor practisch gebruik 3). De Minister deed het omgekeerde. Hij maakte gauw de zaak klaar en bij de Grondwetsherziening had men dan niets meer te ') Handelingen a. v., blz. 55-56. 2) Niet aan den Minister zou de uitwerking der nadere maatregelen zijn opgedragen, maar aan den wetgever voor Indiê. Vastlegging van de grondslagen dier nadere regelingen was juist de algemeene inhoud van het wetsontwerp. 3) Zoowel met zijn beroep op Thorbecke als met zijn recept van wetgeving deed spreker opnieuw zich kennen als vreemdeling op koloniaal wetgevend terrein. IN EN MET DE TWEEDE KAMER doen. Als de beginselen goed waren, was dit zoo gek niet, zei de Heer Dresselhuys. Maar daartegen had spreker wel bezwaar. Goede beginselen moesten worden beschermd ook tegen volgende Regeeringen en spreker had nu niet den minsten waarborg niettegenstaande de goede bedoelingen van den Minister, want(?) „wij" wenschten, dat Zijne Excellentie over een jaar verdwijnen zou. Spreker verlangde er niet naar, dat deze Minister weer in de volgende zittingsperiode zou optreden. De zaak was deze: spreker had niets aan bedoelingen van een bewindsman, die op aftreden stond. Men moest hier zekerheid hebben en daarom moest men goede dingen niet in een uitvoeringswet zetten, maar in een wet en als het kon in de Grondwet. De heer De Muralt vond dat niet mooi, maar die had zich in slaap laten wiegen door de goede bedoelingen van den Minister. Sprekers ongerustheid sproot hieruit voort, dat de Regeering niet verder was gekomen dan mogelijk te maken, dat in de provincies een zekere autonomie tot ontwikkeling zou komen. Bij deze wet zou van de zaak niets terecht kunnen komen, natuurlijk niet in de gedeelten, waar de Gouverneur de eenige bekleeder van het gezag was. In dit verband wees spreker op een aanteekening op blz. 16 der Memorie van Toelichting, betrekking hebbende op de niet tot provincie aangewezen gewesten en de geheel ambtelijke positie der Gouverneurs in die ressorten en opperde hij de vraag, waarom men dien bestuurders nog meer macht zou geven dan zij al hadden. Autonomie sloot voor spreker in, de bevoegdheid om zelfstandig zijne huishouding te regelen, maar de Minister had eene andere( ?) opvatting. De Minister draaide de zaak om en zeide: als gij eenmaal ingericht zijt, zal ik U af en toe een stukje grond geven, zooveel mij goeddunkt, ter ontginning. Het stond wel onduidelijk in de stukken, maar de Minister sprak toch uitdrukkelijk van „overdragen" van een gedeelte van het bestuur van het centraal gezag aan de plaatselijke organen. De Heer Van Rijckevorsel zeide: het andere staat er ook in, maar daaruit bleek weer, dat de stukken onduidelijk waren. Nu was het sprekers vrees, dat het centraal gezag slechts bij mondjesmaat autonomie zou toestaan en tal van zaken, die door de provincie moesten worden behartigd, zouden worden opgedragen aan den Gouverneur als vertegenwoordiger van de Landsregeering. Men had dat in de Nederlandsche ge- BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP meenten ook. De Minister had zijne bedoelingen moeten formuleeren in wetsbepalingen in het ontwerp, dan stond er iets vast i). Te meer nog maakte spreker zich ongerust, omdat de Minister had gezegd( ?): de Herzieningscommissie, de Volksraad en ik, wij zijn het geheel eens. Wanneer men las, wat de Voorzitter der Herzieningscommissie en de andere leden van die commissie en wat de Volksraad hadden gezegd, dan stond men anders hiertegenover. Als de Volksraad inderdaad het er mede eens was geweest, dan had men de zaak wel in één zitting afgedaan. Wat de professoren Carpentier Alting, Kleintjes en Van Vollenhoven hadden gezegd, had spreker in eersten termijn al voorgelezen, ook hiervan zou de Minister niet schrikken want hij schrok nergens van. Ook de hiervóór vermelde vergadering had spreker bijgewoond, maar de zaak was daarbij onbeslist gebleven. Een beroep op de „verdedigers van den Minister" aldaar was niet voldoende. Spreker eindigde met te zeggen, dat hij buitengewoon teleurgesteld was, daar de Minister zich niet de moeite had getroost, nader op de zaak in te gaan. Hij geloofde niet, dat de Minister zijn tijd goed begrepen had. Kdoriën™11 De sprekers in tweeden termijn beantwoordend, wees ik er op hoe de Heer Albarda twijfel had geopperd aan de groote beteekenis van het wetsontwerp. Over dit punt — zeide ik — valt moeilijk te twisten. De een zal van groote beteekenis achten wat in de oogen van den ander van ondergeschikte waarde is. Van verschillende zijden — zoo merkte ik op -— had ik intusschen de verklaring vernomen, dat men wel degelijk de groote beteekenis gevoelde en naar mijne overtuiging hadden die afgevaardigden het bij het juiste einde. Een wetgeving, fundamenteele regelen bevattend voor de algemeene organisatie der toekomstige gewestelijke en plaatselijke besturen in Indië, kon men niet anders dan een zeer belangrijke wetgeving achten. De Heer Van Beresteyn was verder gegaan. Hij had de vraag ]) Bij meerdere bekendheid met de feiten en met de toestanden in Indië, zou de Heer Van Beresteyn hebben ingezien, dat hetgeen naar zijn eigen erkenning zelfs voor Nederland ontbrak, voor Indië a fortiori niet aanstonds naar zijne wenschen te geven was. Het betrof hier een stuk decentralisatiepolitiek, waarvan de geleidelijke ontwikkeling aan den loop van zaken aldaar en aan den eigen wetgever moest worden overgelaten, behoudens oppertoezicht uit het Moederland. IN EN MET DE TWEEDE KAMER gesteld: Minister, hadt gij niet tegelijkertijd de details kunnen regelen ? Dit had — antwoordde ik — niet hier moeten gebeuren; die taak behoort in de eerste plaats in Indië zelf te worden verricht. De Heer Van Beresteyn had min of meer een college over Staats- en gemeenterecht gegeven en tevens mij een niet lang bestaan meer als Minister toegewenscht. Zijne onvriendelijke gedachte wilde ik met een goeden wensch beantwoorden. „Ik hoop van harte" — zeide ik — „dat de Kamer de klare, heldere voorlichting van den Heer Van Beresteyn op het gebied van Staatsen gemeenterecht nog jarenlang zal mogen genieten". Dit nam echter niet weg, dat ik dezen keer hem niet begrepen had. Naar ik geloofde verkeerde die afgevaardigde, wat ik volkomen begrijpelijk achtte, in dit geval principieel in een dwaling. Hij had zich als ideaal voorgesteld, dat alles hier, bij de wet, zou worden geregeld. Om practische redenen zou dat reeds niet mogelijk zijn. De groote lijnen konden en moesten bij de wet worden vastgelegd, zooals ook nu geschieden zou. Moest dit ook met de uitwerking het geval zijn, dan zou dat de nu al zoo uitgebreide taak van de Staten-Generaal onmogelijk maken. Ook zou het, gelijk terecht in de Kamer was opgemerkt, al aanstonds in strijd zijn met de staatkundige lijn, die ook in dit wetsontwerp lag en juist in geheel andere richting leidde, namelijk niet in die van centraliseering bij de Nederlandsche wetgevende macht. Vervolgens overgaande tot de vraag, eveneens door den Heer Van Beresteyn gesteld, of van de voorgestelde bepalingen geene belemmering te vreezen was voor een vrije ontwikkeling der autonomie van het nieuwe gewest, wees ik er op, dat de aandrang tot uitbreiding van de autonome gewestelijke huishouding wel vooral te verwachten was van den provincialen raad zeiven. Ook uit dit oogpunt meende ik mijne voorstellen zooveel meer vooruitstrevend te mogen noemen dan die der Indische Herzieningscommissie. Bij mij stond de gedachte voorop, om waar maar eenigszins voor een zoodanig orgaan plaats was, over te gaan tot instelling van een provincialen raad, in de verwachting dat, eenmaal tot stand gekomen zijnde, van dit lichaam zelf in de eerste plaats bij voortduring aandrang zou uitgaan tot uitbreiding van de gewestelijke huishouding. Overigens deed ik nog wèl uitkomen, dat men vooral zich moest BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP onthouden van de voorstelling als zou van de Regeering en van de Regeeringsambtenaren een stelselmatig streven te duchten zijn om alle ontwikkeling van dien aard te stuiten. Wat in dit opzicht bereids tot stand was gebracht op den grondslag der wetgeving van het jaar 1903, was integendeel te danken geweest in groote mate juist aan den steun van de Regeering en hare ambtenaren. Het sprak van zelf, dat ook op dit punt in Indië, evenals overal, menschen zouden voorkomen met bekrompen opvattingen. Tegenover dergelijke invloeden moest het centraal gezag aldaar zich stellen en wanneer ook daarbij de noodige stuwkracht ontbrak, de Minister. Men had — zeide ik — in de Kamer een beroep gedaan op het zoogenaamde „blauwe boekje", waarin verschillende uitknipsels waren weergegeven uit dagbladen en dergelijke en allerlei opmerkingen van hoogleeraren en niet-hoogleeraren. Het speet mij, dat beoordeelingen in anderen geest daarin ontbraken. Zoo had ik gaarne mede de beschouwingen daarin gezien van den Hoogleeraar Stibbe en anderen. Daarmede zou een vollediger beeld van de zaak zijn verkregen. Ik eindigde met opnieuw in het belang van Indië aan de wetsvoordracht een gunstige beslissing toe te wenschen, in zoo uitgebreiden kring als mogelijk was. Aangezien op het wetsontwerp amendementen waren voorgesteld, waarvan de bespreking dien dag niet kon afloopen, verklaarde de Voorzitter het wenschelijk, de behandeling van het ontwerp te verdagen. Den volgenden dag werden de beraadslagingen voortgezet. Aan de orde werd gesteld de behandeling van het eenig artikel, waarvan de aanhef en litt. a achtereenvolgens zonder beraadslaging en zonder hoofdelijke stemming werden aangenomen. Amendement- Mededeeling werd vervolgens gedaan van een amendement van c eurer c.s. cjen jjeer Scheurer en een tiental andere leden, strekkende om in het vijfde lid, luidende: „Waar de omstandigheden in een provincie de benoeming van een College van Gedeputeerden niet toelaten, is de Gouverneur met de dagelijksche leiding en uitvoering van zaken, bedoeld in het derde lid van dit artikel, belast", tusschen de woorden: „omstandigheden" en „in een provincie" in te voegen de woorden: „naar het oordeel van den Provincialen Raad". IN EN MET DE TWEEDE KAMER Dr. Scheurer, het woord verkrijgend tot toelichting van het amendement, verklaarde l) dat men gemeend had dit te moeten voorstellen niet als iets, wat zoo direct noodzakelijk was, maar meer om vast te leggen het beginsel, waarvan het tweede lid (t.v. het derde lid) van het artikel uitging. Daar stond: „De Provinciale Raad benoemt, behoudens het bepaalde in het vierde en vijfde lid van dit artikel, een College van Gedelegeerden, dat volgens regels, bij algemeene verordening te stellen, met de dagelijksche leiding en uitvoering van zaken wordt belast". In dit lid werd dus duidelijk uitgesproken, dat de benoeming van Gedeputeerde Staten berustte bij den Provincialen Raad. Nu kon het gebeuren, dat het moeilijk ging om een College van Gedeputeerden in te stellen. Aangezien nu uit de vijfde alinea bleek, dat de beslissing over het niet of wel instellen van dat college zou berusten bij den Gouverneur 2), „maar ook" in dit geval bij de Provinciale Staten, was voormelde invoeging voorgesteld, ten einde aldus vast te leggen, dat de beoordeeling niet bij den Gouverneur maar bij den Provincialen Raad zou zijn. Vooral met het oog op hetgeen men had vernomen in de discussies over het karakter van den Provincialen Raad, meende spreker, dat dit vastleggen in de wet noodig en goed was, om ook daarin weer te laten uitkomen, dat de hoofdtaak berustte bij dien Raad. De Minister had in de stukken eigenlijk al toegegeven, dat het zoo moest zijn maar spreker achtte het beter de zaak in de wet zelve vast te stellen. Hij hoopte dan ook, dat indien er geen verzet mocht komen uit de Kamer, wat hij niet verwachtte, de Minister door overneming van het amendement aan de Kamer een stemming zou besparen. De Voorzitter verklaarde, dat, voorgesteld zijnde door meer dan vijf leden, het amendement van rechtswege een onderwerp van beraadslaging uitmaakte. 1) Handelingen a. v., blz. 60-61. 2) De mededeeling, dat alinea 5 de bedoelde beslissing opdroeg aan den Gouverneur, berustte op een misverstand. Inderdaad wees die alinea geene bepaalde autoriteit daarvoor aan, wijl dit in het onderling verband der bepalingen overbodig was geacht. De Memorie van Toelichting (blz. 36) verklaarde echter uitdrukkelijk, dat het „de Provinciale Raad zelf" was en niet de Regeering, die had uit te maken of benoeming van een College van Gedeputeerden al dan niet mogelijk was. In werkelijkheid bestond op dit punt dus geene onduidelijkheid. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP Van Bere- Het Kamerlid de Heer van Beresteyn, vervolgens aan het woord komend, deelde mede '), dat den vorigen dag in het debat hem een opmerking jegens den Minister was ontvallen, die in het verband zeer wel gemist had kunnen worden en daardoor het karakter had kunnen aannemen van een minder vriendelijke bejegening. Aangezien dit geenszins in sprekers bedoeling had gelegen en sommigen die uitdrukking aldus hadden opgevat, nam hij haar gaarne terug. In het verdere debat had — ging spreker voort — de Heer Van Rijckevorsel, toen spreker met den Minister van gedachten wisselde over de autonomie, bij interruptie toegegeven, dat het niet duidelijk was of de Provinciale Raad eigener autoriteit, zonder dat door het centraal gezag de ontwerpen (onderwerpen ?) daartoe waren aangewezen, stappen kon zetten op een nieuw te ontginnen terrein. De Heer Van Rijckevorsel had gemeend van wel, maar gaf toe, dat de zaak niet duidelijk was. Spreker aarzelde daaromtrent en het zou hem aangenaam zijn, indien de Minister alsnog duidelijk zou willen zeggen, wat juist was. Voor de latere uitvoering van de wet zou een uitspraak van de Regeering van belang zijn. Minister. Bij mijne beantwoording >) verklaarde ik mij aanstonds bereid, het amendement van den Heer Scheurer c. s. over te nemen. Waar bij verscheidene leden behoefte werd gevoeld aan verduidelijking en nadrukkelijke aanwijzing werd gewenscht van den Provincialen Raad, was ik gaarne bereid in de voorstellen volledig weer te geven, wat de strekking van de bepaling was. In antwoord op de woorden, door den Heer Van Beresteyn tot mij gericht, zeide ik in de eerste plaats dien afgevaardigde dank voor zijne verklaring. Misschien had ik den vorigen dag ook hier en daar zijne opmerkingen wat scherp beantwoord. Van beide zijden dus „sans rancune". Wat aanging het zakelijk punt, door den Heer Van Beresteyn besproken, kon ik mededeelen, dat het stellig in de bedoeling lag, dat ook in Indië, wanneer de provincie, het regentschap of een ander orgaan van dien aard aan zich wenschte te trekken een onderwerp, nog niet behoorend tot het complex van aangelegenheden van Landszorg, een terrein dus, dat, zooals ik het den vorigen dag had aangeduid, als het ware nog braak lag, het in dat opzicht de vrije ') Handelingen a. v., blz. 61. IN EN MET DE TWEEDE KAMER hand zou hebben, voor zoover het algemeen belang of het Landsbelang zich niet daartegen verzette. Aangezien voormeld amendement door de Regeering was over- Aanneming genomen, maakte het als zoodanig geen onderwerp van beraadslaging meer uit. Het gewijzigd voorstel tot invoering in het Re- tikeien en geringsreglement van artikel 67a werd daarop zonder hoofdelijke stemming aangenomen. Hetzelfde geschiedde zonder beraadsla- len. ging met de voorstellen tot invoeging van de artikelen 67b en 67c en die tot wijziging van de artikelen 68, 69, 70 en 71 van het Regeeringsreglement. De besprekingen werden voortgezet met een beraadslaging over Amendementwee door de Heeren Dresselhuys en De Muralt voorgestelde ^mu^-de amendementen, strekkende om in het eenig artikel na het bepaal- Muralt. de onder / in te voegen: „g. In artikel 131, derde lid, onder d wordt de slotkommapunt vervangen door een komma en volgt daarna de volgende zinsnede: „„zoomede de ontwerpen en algemeene verordeningen, voortvloeiende uit de artikelen 67a, 67b, 67c en uit artikel 132, vijfde lid, van dit Reglement"". Voorts om in het eenig artikel na de bovenstaande toevoeging in te voegen het navolgende: ,,h.) Tusschen de artikelen 131 en 132 wordt ingevoegd een nieuw artikel, luidende als volgt: „Artikel 131 bis. Indien de Volksraad bij de raadpleging over de ontwerpen van algemeene verordeningen, bedoeld in artikel 131, derde lid onder d, verklaart daarmede niet of slechts in gewij,zigden vorm te kunnen instemmen, worden zoodanige verordeningen slechts vastgesteld bij de wet. Alleen in dringende omstandigheden kunnen zoodanige verordeningen niettemin aanstonds tijdelijk verbindend worden verklaard, onder nadere bekrachtiging door de wet". De Heer Dresselhuys, het woord verkrijgend tot toelichting van de beide amendementen, verklaarde na een uitvoerig betoog !) met den Heer de Muralt te gelooven, dat uit deze wet maatregelen konden voortvloeien van gezonde democratische opvatting, waardoor aan Indië een voortdurende evolutie zou worden gegeven. Maar een voldoende graad van zekerheid moest worden verschaft, dat ook volgende Ministers en de Indische Regeering zouden geven wat nu werd voorgesteld. De wensch van den Heer Van Beresteyn om thans klaar en vol- i) Handelingen a. v., blz. 62-64. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP ledig voor oogen te stellen in de wet, hoe de zaak in het bijzonder zou worden uitgevoerd, was — zeide spreker terecht — natuurlijk een onredelijke eisch en ook niet verstandig. Een schablone voor alle gevallen zou een hoogst onverstandige daad wezen. Maar dan bleef toch nog juist, dat men zekerheid moest hebben, dat alles zou worden uitgevoerd in den geest als de Minister had geschetst. Daarom was het amendement van den Heer Vreede in den Volksraad in zake de verplichting om den Volksraad over alle nadere maatregelen te hooren, zoo buitengewoon sympathiek. De Minister verzekerde, dat dit het plan was, maar liet het bij die verzekering. Nu had de Regeeringsgemachtigde in den Volksraad erkend, met de gedachte in te stemmen. Waar hij dan ook het amendement voor de Regeering onaannemelijk moest verklaren, geschiedde dit alleen om formeele redenen. Wat waren nu — vroeg de Heer Dresselhuys — die formeele redenen ? In het debat bleken zij geene andere te zijn dan dat het vraagstuk van de bevoegdheden van den Volksraad daarmede zou worden aangeroerd. De Minister had dit formeele bezwaar ter zijde geschoven en gezegd: mijn bezwaar is alleen van practischen aard, het zou de vaardige invoering der bestuurshervorming niet bevorderen, waar de Volksraad slechts een paar malen 's jaars vergadert. Spreker achtte dit geen overwegend beletsel en meende, dat die bedenking van practischen aard moest vervallen tegenover den veel grooteren ernst van het gevaar, dat organieke regelingen, die volgens sommigen zelfs in de koloniale grondwet behoorden te staan, zouden kunnen tot stand komen zonder dat de Volksraad in het openbaar zijn oordeel daarover had uitgesproken. Spreker, hoewel de onderhavige wetsvoorstellen buitengewoon belangrijk achtend, zou daartegen moeten stemmen als de Minister het hooren van den Volksraad beslist afwees'). Wat aanging het tweede amendement, erkende spreker, dat het inderdaad een nieuw denkbeeld behelsde, waardoor het karakter van den Volksraad zou worden gewijzigd. Hij begreep, dat het den Minister eenigszins rauw op het lijf moest vallen. Indien het eerste amendement door den Minister werd overgenomen, zou zeker reeds veel worden bereikt. Wanneer die Bewindsman alleen het *) Het was spreker niet bekend, dat naar de destijds in bewerking zijnde voorstellen omtrent de Indische Staatsregeling de Volksraad medewetgevend orgaan zou worden, waarmede de door hem bepleite voorziening hare beteekenis zou verliezen. Uit den aard der zaak moest dit voorshands buiten bespreking blijven. IN EN MET DE TWEEDE KAMER verplicht hooren overnam en zeide: ik zal het daarbij laten, was spreker overtuigd, dat dit reeds een stap vooruit zou zijn, gegeven de mogelijkheid van bemoeienis der Kamer indien de Minister of diens opvolgers van dat hooren geen notitie mochten nemen. Het tweede amendement zou een stap verder gaan, dien spreker in hooge mate zou toejuichen. Hij was er van overtuigd met dit amendement volkomen in de lijn te zijn van den Volksraad van heden. Nu zou de Minister vermoedelijk eenige bezwaren maken; dit was de taak van den Minister, niet die van spreker. Die bezwaren hoopte hij te weerleggen. De hoofdzaak was, of men op het oogenblik den moed had stappen te doen, die aan den Volksraad een nieuw vertrouwen schonken; een eerste vereischte om de overtuiging te vestigen van een innige belangengemeenschap. Vandaar, dat spreker ook het tweede amendement met warmte bij den Minister en de Kamer aanbeval. De antirevolutionnaire afgevaardigde Dr. Scheurer wilde met Scheurer. een enkel woord zijne houding weergeven J) tegenover de amendementen van de Heeren Dresselhuys en de Muralt. In verband met hetgeen hij reeds bij de algemeene beschouwingen had gezegd, voelde hij de groote beteekenis der argumenten, door eerstgenoemde bijgebracht voor zijn eerste amendement. Waar in artikel 131 van het Regeeringsreglement reeds verschillende zaken waren genoemd, waarover de Volksraad moest worden gehoord, lag het in de lijn, ook de uitvoering der artikelen 67a, b en c daarbij op te nemen. Niet zoo gunstig stond spreker tegenover het tweede amendement. De Heer Dresselhuys had duidelijk doen uitkomen, dat men daarbij voor iets geheel nieuws stond. Nu mocht men over de bevoegdheden van den Volksraad denken zooals men wilde en er beschouwingen op na houden, dat in de toekomst de Volksraad een geheel ander karakter moest dragen en meer bevoegdheden moest hebben. Ook spreker had dit reeds gezegd en er op aangedrongen, dat de Regeering zoo spoedig mogelijk met voorstellen in die richting zou komen. Om nu echter bij de behandeling van dit speciale onderwerp te gaan behandelen een gedeelte van het centraal bestuur, was spreker te machtig. Op het oogenblik was de Volksraad niets dan een adviseerend lichaam. Spreker kon niet i) Handelingen a. v., blz. 64. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP aannemen, dat het de bedoeling van de voorstellers van het amendement zou kunnen zijn, thans met een zoodanige hervorming van den Volksraad te beginnen. Maar ook om practische redenen was het amendement niet te aanvaarden. Welbeschouwd zouden alle verordeningen, voortvloeiende uit de bedoelde artikelen, daaronder vallen. Wanneer men in het vierde lid van artikel 67c las, dat daarin werd genoemd de regeling van de dagelijksche leiding en uitvoering van zaken, dan zag men, dat dit ook gewone verordeningen zouden zijn, gegeven bijv. door (voor?) cipiers of havenmeesters. Over dergelijke nietige zaken zou een conflict kunnen ontstaan met den Volksraad, dat dan bij de wet beslist zou moeten worden. Wanneer dit dan ten overvloede zich voordeed op een oogenblik, dat de Kamer op het punt stond uiteen te gaan, zou het wel anderhalf jaar kunnen duren eer het tot een behandeling kwam. Spreker wilde dan ook den Heeren Dresselhuys en de Muralt aanraden om, indien de Minister mocht besluiten tot overneming van het eerste amendement, zich tevreden te stellen met diens verklaring, dat zoo spoedig mogelijk zou worden overgegaan tot hervorming van het centraal bestuur, wat aangaat de bevoegdheden daarvan. Spreker verzocht hun dus het tweede amendement terug te nemen. Aibarda. De sociaal-democratische afgevaardigde de Heer Albarda i), aan wien daarna het woord werd verleend, verklaarde niet te zullen ingaan op de beschouwingen van den Heer Dresselhuys over de vraag, of Indië rijp was voor het parlementaire stelsel, welke beschouwingen z. i. beter op hare plaats waren geweest den vorigen dag en bij de aanstaande debatten over de Grondwetsherziening. Wel wilde hij met een enkel woord spreken over het tweede gedeelte der redevoering van den Heer Dresselhuys, waarbij deze de amendementen verdedigde. Hij sloot zich ten volle bij dat betoog aan. Het scheen hem toe, dat met het indienen van die amendementen een prijzenswaardige poging was gedaan, om het wetsvoorstel te verbeteren. Zonder raadpleging van vertegenwoordigende lichamen in Indië over de tot stand te brengen verordeningen, zou op ambtenaarskantoren worden beslist over de begin- ') Handelingen a. v., blz. 64-65. IN EN MET DE TWEEDE KAMER selen van Staatsinrichting en over de verdeeling van de macht. Wat aanging de bedenkingen van den Heer Scheurer was spreker van meening, dat het bezwaar tegen het tweede amendement, dat daarmede iets nieuws zou worden gedaan als het werd aangenomen, niet mocht gelden. Nieuwe regelen te maken, was de taak der Staten-Generaal. En ook voor de zienswijze, dat daarmede vooruitgeloopen zou worden op de beslissing aangaande de bevoegdheden van den Volksraad, gold hetzelfde. Wat — vroeg spreker — was er tegen om daar eens op vooruit te loopen, wanneer men bij een bepaalde gelegenheid daartoe aanleiding, ja, noodzakelijkheid gevoelde. Ook de bedenkingen van practischen aard mochten op het eerste gezicht gewichtig schijnen, bij nadere overweging schenen zij spreker toe, niet dat groote gewicht te bezitten. Men mocht toch aannemen, dat beide partijen, Gouverneur en Volksraad, niet wegens een kleinigheid vertraging zouden veroorzaken in het beslissingsproces. Spreker had evenwel in het eerste amendement van den Heer Dresselhuys nog iets gemist. In de artikelen, waarin de verordeningen werden genoemd, was ook nog sprake van andere stukken, die van groot gewicht waren voor de verdeeling van machtsbevoegdheden en verantwoordelijkheid. Dat waren de instructies, die volgens het derde lid van artikel 67 b door den GouverneurGeneraal voor de Gouverneurs en andere hoofdambtenaren, hoofden van gewesten, werden vastgesteld. Het zou spreker verheugd hebben als ook die in het amendement waren opgenomen. Spreker stelde tot dat doel thans een sub-amendement voor, waarbij achter de woorden: „vijfde lid" van het eerste amendement werd ingevoegd de zinsnede: „benevens de instructies bedoeld in artikel 67b". Aangezien dit sub-amendement nog door negen andere leden van de sociaal-democratische fractie werd ondersteund, zou het, naar de Voorzitter verklaarde, van rechtswege eveneens een onderwerp van beraadslaging zijn. Het Roomsch-Katholiek Kamerlid, Mr. van Rijckevorsel, van Rijckebracht als volgende spreker in herinnering !), dat hij het denk- vorselbeeld, neergelegd in het eerste amendement-Dresselhuys, zonder i) Handelingen a. v., blz. 65-66. Indische Bestuurshervorming 10 BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP de door den Heer Albarda voorgestelde toevoeging, reeds bij de algemeene beschouwingen had ondersteund. Ook het amendement zelf had hij ondersteund. Spreker zou meenen, dat de Minister goed zou doen, de practische bezwaren, die hij nog daartegen had en die, naar hij toegaf, bestonden en zouden maken, dat de Volksraad nog al eens bijeen zou moeten komen, op den koop toe te nemen. Anders stond spreker tegenover het sub-amendement van den Heer Albarda, om ook verplicht te stellen den Volksraad te hooren over instructies. Hij was daar absoluut tegen. Het vaststellen van de bedoelde instructies behoorde zuiver tot het gebied van het uitvoerend gezag en daarover moest de Volksraad niet worden gehoord. Stond spreker gunstig tegenover het eerste amendementDresselhuys, zijne houding was anders ten aanzien van het tweede; eigenlijk had het hem verwonderd, dat die afgevaardigde dit had ingediend. Zelf had hij gezegd, dat het eigenlijk niet paste in de economie van het wetsontwerp en spreker geloofde, dat hij daarin gelijk had. Bovendien praejudicieerde het op de herziening van de Staatsinrichting, die in de naaste toekomst zou komen. Spreker meende gelezen te hebben, dat het denkbeeld, om als Gouverneur-Generaal en Volksraad het niet eens waren, de quaestie voor te leggen aan de Staten-Generaal, ook een denkbeeld was van de Herzieningscommissie. Daarover viel te praten, maar niet thans. Het was wel vreemd, dat degenen, die zoozeer vreesden, dat het wetsontwerp zou praejudicieeren op de toekomstige herziening, dit amendement vóórstonden. De Heer Dresselhuys had bovendien — vervolgde spreker — reeds toegegeven, dat het tweede amendement niet dringend noodig was. Als maar het eerste werd aangenomen en dus de Volksraad gehoord moest worden, dan zou, als bleek van verzet van den Volksraad, het gerucht daarvan wel doordringen tot de Staten-Generaal en daar besproken worden. Spreker meende dus, dat het tweede amendement niet moest worden aangenomen, niet alleen omdat het minder noodig was, maar ook omdat het praejudicieerde, op zeer ernstige wijze, op een later in te dienen voorstel. Van Bere- De Heer Van Beresteyn gaf daarop te kennen '), dat hij, naar steyn. !) Handelingen a. v., blz. 66. IN EN MET DE TWEEDE KAMER hij den vorigen dag reeds had doen blijken, zich kon vereenigen met het eerste amendement. Over het sub-amendement van den Heer Albarda wenschte hij echter een enkel woord te zeggen. Er was den vorigen dag van verschillende zijden gesproken over ambtelijke decentralisatie. Deze zou, vreesde men, vooral uitkomen in de instructie van den Gouverneur. Nu beschouwde spreker de zaak zoo, dat die ambtelijke decentralisatie niet was de beste regeling der bevoegdheden van het centraal gezag, maar wel degelijk medebracht „een geheel ander bestuur" en waar dit zoo was, meende hij, dat de Volksraad daarover diende te worden gehoord. Wat aanging het tweede amendement kon men, staande voor een beslissing, den oogst binnenhalen en dan moest men zich niet daarvan laten terughouden omdat gezegd werd: dat moet bij een volgende gelegenheid gebeuren. Spreker — die ook hiermede weer toonde, zich op hem onbekend terrein te bevinden — vreesde, dat de volgende gelegenheid zich voorloopig niet zou voordoen. Hij geloofde integendeel, dat het lang zou duren eer die gelegenheid er zou zijn. Om die reden zou hij gaarne binnenhalen wat goed was en met het amendement willen medegaan. De communistische afgevaardigde, de Heer Wijnkoop '), wijnkoop, wenschte het optreden van den Heer Dresselhuys te karakteriseeren. Hij zou niet tegen diens amendement stemmen maar hij wees er op, dat het wetsontwerp was een versterking van de bureaucratie, zooals hij al gezegd had; het beetje, dat wellicht nog ondanks de bedoeling van den Minister er van zou terechtkomen in democratischen zin, wenschte de Heer Dresselhuys door deze wijziging, door het geven van die grootere rechten aan den Volksraad nog te verminderen. Hij wenschte dezen reactionnairen Volksraad op het oogenblik een grootere kracht te geven tegen wat er uit het voorstel aan democratische kracht door de beweging in Indië zelf gehaald zou worden. Als spreker vóór dit voorstel stemde, was het omdat deze Volksraad er maar voor een paar jaar was en de bepaling natuurlijk langer zou duren. Hij karakteriseerde slechts, meer deed hij niet. Zich verder nog verdiepend in de door den Heer Dresselhuys besproken „belangengemeenschap", betoogde spreker o. m. dat i) Handelingen a. v., blz. 66-67. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP deze gemeenschap juist het tegengestelde was van degene, die er wezen moest. Wanneer men nu van de zijde zijner partij vóór de amendementen stemde en natuurlijk ook vóór het sub-amendement van den Heer Albarda, dan deed men dit omdat men wist, dat de ontwikkeling, ondanks het streven van den Heer Dresselhuys, voortgang had. Men zou evenwel tegen de gansche wet stemmen, ook indien de amendementen werden aangenomen. Minister van Bij mijne beantwoording der sprekers i) verklaarde ik de rede van den Heer Dresselhuys met groote belangstelling te hebben vernomen. In de eerste plaats diens betuiging van waardeering der voorstellen in het algemeen was mij in hooge mate aangenaam. Mocht ik verder uit zijne rede een belangrijk punt releveeren dan was het wel dit, dat die geachte afgevaardigde zoo terecht er den nadruk op had gelegd, dat de uitvoering van het wetsontwerp ten nauwste rekening zou moeten houden met de plaatselijke omstandigheden, die zelfs voor eenzelfde eiland, ook Java, nog in sterke mate konden uiteenloopen. Zeer zeker zou men in deze geen schabionen werk mogen leveren; wel degelijk moest nauwkeurig te rade worden gegaan met de eigenaardige verhoudingen en toestanden, die zich in elk gewest en elke streek voordoen. Vandaar dus ook, dat regeling van de détails in het moederland niet alleen groot gevaar zou opleveren, maar feitelijk zelfs niet mogelijk zou wezen. Dat het wetsontwerp de uitwerking geheel buiten beschouwing liet, was intusschen minder juist. Terloops vestigde ik de aandacht op artikel 68, waarbij de regelingen, die ten aanzien van de uitvoering der Decentralisatiewet van 1903 in het Regeeringsreglement waren neergelegd, mede toepasselijk zouden worden verklaard, voor zooveel niet anders was bepaald, met betrekking tot de bestuurslichamen op den grondslag der nieuwe wetgeving. Verder was daarbij niet gegaan en moest men ook in dat Reglement niet gaan. Komende thans tot het eerste amendement van de Heeren Dresselhuys en De Muralt, merkte ik op, dat de eerstgenoemde terecht had doen uitkomen, dat de bedenkingen, die in den Volksraad ter zake van de in dat amendement bedoelde verplichte raadpleging door den Regeeringsgemachtigde waren geopperd, door ') Handelingen a. v., blz. 67-68. IN EN MET DE TWEEDE KAMER mij niet werden gedeeld. Mijne bezwaren bewogen zich geheel op practisch gebied; zij hadden betrekking op het feit, dat de afdoening van spoedeischende aangelegenheden, die in een algemeene verordening regeling moesten vinden, maar van te weinig belang waren om daarvoor een spoedvergadering van den Raad bijeen te roepen, dientengevolge mogelijk eenige maanden vertraging zou vinden. Waar het mij intusschen gebleken was, dat in breeden kring groote waarde werd gehecht aan eene algemeene verplichting tot overleg met den Volksraad, vastgelegd in het Regeeringsreglement, was ik gezind mijne bezwaren prijs te geven. Ik was dus bereid het eerste amendement van den Heer Dresselhuys over te nemen. Een uitzondering maakte ik evenwel voor het sub-amendement van den Heer Albarda, waarvan ik aanneming zeer beslist moest ontraden. Ik had daarvoor verschillende redenen. In de eerste plaats behandelden de daarbij bedoelde instructiën voor de hoofden van gewestelijk bestuur juist dat gedeelte van de bestuursvoering, dat niet behoorde tot het terrein van bemoeienis der autonome organen, maar tot dat van de ambtelijke bestuursuitoefening. Raadpleging ook op dat punt van den Volksraad zou de anomalie doen ontstaan, dat lichamen, die met de ambtelijke bestuursvoering geen bemoeienis hebben, als het ware zich op den zetel zouden plaatsen van den Gouverneur-Generaal. Die instructiën zouden bovendien politieke en allerlei andere onderwerpen meer betreffen, waarin het wel zeer onjuist zou zijn den Volksraad te mengen. Ik verklaarde ten overvloede het te betwijfelen, of de zaak veel daarbij zou winnen. Als men voorts in aanmerking nam, hoe weinigen hier te lande zich interesseerden voor de instructie van den Commissaris des Konings in de provincie, was het wel niet te verwachten, dat het in Indië anders zou zijn. Tengevolge van bijzondere omstandigheden deed op het oogenblik zich daar de omstandigheid voor, dat de instructie voor de Hoofden van gewestelijk bestuur en voor de Regenten en andere Inlandsche bestuurshoofden bij algemeene verordening was vastgesteld en gepubliceerd. Die instructies konden echter te allen tijde worden uitgebreid bij anbtelijke aanschrijvingen, geheime of niet-geheime, naarmate de belangen van den dienst dit vorderden, en bezwaarlijk zou over elk geval van dien aard de Volksraad zijn te raadplegen, afgescheiden nog van de door mij genoemde principi- BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP eele bedenkingen. Ik moest dus aanneming van het sub-amendement, als niet passend in het kader van het geheel, ontraden. Wat verder betrof het tweede voorstel van den Heer Dresselhuys, tot mijn spijt kon ik ook daarmede mij niet vereenigen. In het tegenwoordig stadium zou invoeging van een zoodanige bepaling uiterst bedenkelijke gevolgen hebben. Men zou daarmede incidenteel een zeer gewichtige wijziging brengen in de verhouding tusschen Staten-Generaal, Kroon, den Indischen ordonnantie-wetgever — d.i. de Gouverneur-Generaal in overeenstemming met den Raad van Indië — en den Volksraad. Ook practisch zou de beoogde regeling moeilijkheden scheppen, die in het tegenwoordige stelsel vrijwel onoplosbaar zouden zijn. Men stelle zich voor — zeide ik — dat de Gouverneur-Generaal een ontwerp-Koninklijk besluit aan den Volksraad zond om advies en dat deze bij amendement daarin wijziging bracht. Overleg met den Minister zou tijdens de behandeling veelal niet kunnen plaats hebben, zoodat deze dan een voorstel uit Indië zou krijgen, dat hij klakkeloos zou hebben te aanvaarden of bij wetsvoordracht in de Kamer zou hebben te brengen. Dat de daaruit voortspruitende vertraging vergoed zou worden door voordeelen van de nieuwe werkwijze, moest ik ernstig betwijfelen. Ook de Raad van State zou in een moeilijke positie komen. En beperkte men de voorgestelde procedure tot koloniale verordeningen, dan werd de zaak nog vreemder. Immers niet alleen zou men de Indische Regeering dan in de verleiding brengen de zaak bij voorkeur in den vorm van een Koninklijk besluit te gieten als oppositie in den Volksraad te verwachten viel, maar bovendien zou de Minister formeel altijd bevoegd blijven, een regeling bij Koninklijk besluit uit te lokken, wanneer de Volksraad zich tegen de ontwerp-ordonnantie had verzet. Hoe ik de zaak dus ook bezag, de door den Heer Dresselhuys verlangde wijziging, waarin ook ik gaarne een goede gedachte erkende, was technisch niet in het bestaande Staatsrecht in te lasschen en principieel was zij van zóó verre strekking, dat zij wel zeer ernstig overwogen zou moeten worden en feitelijk eerst overwogen zou kunnen worden na de aanstaande Grondwetsherziening. Ook de Volksraad zelf had blijkbaar de urgentie niet gevoeld. In verband hiermede wilde ik dus bij de voorstellers van het amendement er op aandringen, om met het oog op hunne alge- IN EN MET DE TWEEDE KAMER meene sympathie voor het wetsontwerp dit amendement in te trekken en eene nadere overweging daarvan desgewenscht te doen plaats vinden na de behandeling der Grondwetsherziening, wanneer de gelegenheid daar zou zijn, om de geheele regeling van de wetgeving voor Indië aan een gezet onderzoek te onderwerpen. Voor het oogenblik moest ik het voorstel onaannemelijk verklaren. De vrijzinnig-democratische afgevaardigde Van Beresteyn, nog Van Beresteeds in zijn verzet tegen het wetsontwerp volhardend, kwam steyn' alsnu o.m. verklaren *), dat hij de verdediging van het goed recht van den Gouverneur-Generaal, om instructiën vast te stellen zonder daarover den Volksraad te hooren, nog steeds niet kon onderschrijven. Het zou daarbij niet zijn een bloot formeele instructie als die voor den Commissaris der Koningin hier te lande, maar een deel van ons administratief recht zou daarin worden opgenomen. Dat zoo zijnde, kon de Minister er toch geen bezwaar tegen hebben, dat de Volksraad zou worden gehoord. Om die reden meende spreker de Kamer te moeten aanbevelen, het subamendement van den Heer Oud( ?) aan te nemen. De Voorzitter der Kamer, Mr. Dr. Kooien, constateerde, dat de Minister door zijne overneming van het eerste amendement van den Heer Dresselhuys een Regeeringswijziging had aangebracht; dit amendement maakte mitsdien als zoodanig geen onderwerp van beraadslaging meer uit. Zijne vraag aan den Heer Alberda, of deze in dit verband zijn sub-amendement wenschte te laten herleven in den vorm van een wijziging van het Regeeringsreglement, werd bevestigend beantwoord. De Heer Dresselhuys, andermaal aan het woord komend, merkte op '), dat het de bedoeling van den Voorzitter was, dat men niet zou repliceeren. Hij ging dus niet in op de beschouwingen, die verschillende leden over het amendement hadden gehouden, ook niet op het eenigszins komisch betoog van den Heer Wijnkoop, waarop bij de algemeene beschouwingen kon worden teruggekomen. Intusschen moest spreker een enkel woord zeggen naar aan- i) Handelingen a. v., blz. 68. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP leiding van de verklaring van den Minister, dat het tweede amendement voor hem onaannemelijk was. Dit wilde dus zeggen, dat bij aanneming daarvan het Regeeringsontwerp zou worden teruggenomen. Dat zouden sprekers vrienden en hij niet wenschen, vooral niet, nu het eerste amendement door de Regeering was overgenomen. Zij zagen zich daarom genoodzaakt, het tweede amendement in te trekken. De Voorzitter verklaarde J) in verband met deze mededeeling, dat dit tweede amendement geen onderwerp van beraadslaging meer vormde, tevens daarbij bekend makend, dat door den Heer Albarda alsnog een amendement was ingediend, strekkende om onder letter g (nieuw) achter „vijfde lid" in te voegen de woorden: „benevens de instructie, bedoeld in artikel 67b, derde lid". De Voorzitter mocht, naar hij opmerkte, aannemen dat dit amendement, dat volkomen overeenstemde met het vervallen sub-amendement van den Heer Albarda c.s., voldoende werd ondersteund. Voorts was door dien afgevaardigde, met medeonderteekening van een negental partijgenooten, een amendement ingediend, conform het juist door den Heer Dresselhuys ingetrokken tweede amendement van diens zijde. stemmingen. Na over de beide amendementen en de Regeeringswijziging het advies te hebben ingewonnen van de Commissie van Rapporteurs, sloot de Voorzitter de beraadslagingen. Het eerste, hierboven aangeduid, amendement van den Heer Albarda werd daarop verworpen met 47 tegen 35 stemmen, waarna punt g (nieuw) zonder hoofdelijke stemming werd aangenomen. Het tweede amendement-Albarda, alsnu in stemming gebracht, werd verworpen met 55 tegen 26 stemmen. De punten g en h (nieuw: h en i) en de beweegreden werden achtereenvolgens wederom zonder beraadslaging en zonder hoofdelijke stemming aangenomen. Aan den communistischen afgevaardigde Kolthek werd daarna gelegenheid verleend tot een korte verklaring 2), welke hierop neerkwam, dat indien hij zou stemmen tegen het wetsontwerp, dit niet alleen zou zijn om den inhoud, maar alleen reeds om de 1) Handelingen a. v., blz. 68. 2) Handelingen a. v., blz. 69. IN EN MET DE TWEEDE KAMER manier, waarop de Minister de Kamer behandelde, door zoo weinig notitie te nemen van de argumenten, wenschen en meeningen van de Kamer en alleen maar te antwoorden, omdat dit formeel noodig was. Het ontwerp van wet kwam ten slotte in stemming en werd door de Kamer aangenomen met 57 tegen 24 stemmen. Tegenstemmers waren de aanwezige sociaal- en vrijzinnig-democraten en communisten. NEGENDE HOOFDSTUK BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP IN EN MET DE EERSTE KAMER §1. SCHRIFTELIJKE BEHANDELING Het Voorloopig Verslag der Commissie van Rapporteurs der Eerste Kamer, vastgesteld den 5den Januari 1922, was verdeeld in een zestal paragrafen, behandelend achtereenvolgens: eene algemeene beoordeeling, het overlaten aan algemeene verordening, het verband met Grondwetsherziening en Rapport Herzieningscommissie, ambtelijke decentralisatie, lagere gemeenschappen en geldelijke gevolgen. Bij het op den 19den van die maand vastgesteld Eindverslag der Commissie werd aan de Kamer mededeeling gedaan van de inmiddels bereids ontvangen Memorie van Antwoord der Regeering, in welke de indeeling van het Verslag op den voet was gevolgd. Algemeene In § 1 daarvan verklaarde ik met erkentelijkheid te hebben beoordeeling. kennjs genomen van de waardeerende beschouwingen, waarmede in het Voorloopig Verslag door vele leden instemming was betuigd met het wetsontwerp. Was in het Verslag de zienswijze van eenige leden op den voorgrond gesteld, dat zij de onderhavige wetsvoordracht zoo belangrijk achtten, dat bij de behandeling een commissie van voorbereiding had kunnen zijn aangewezen, in mijn antwoord gaf ik te kennen, deze laatste zienswijze niet te kunnen deelen. Ik schaarde integendeel mij aan de zijde van die andere leden, welke er op gewezen hadden, dat als over voorlichting van Volksraad en Indische Regeering beschikt wordt en bovendien nog de Raad van Staten geraadpleegd kan worden, voor zulk een Nederlandsche Commissie moeilijk een nuttige taak kon zijn weggelegd, tenzij BEHANDELING IN EN MET DE EERSTE KAMER de Indische Regeering of de Volksraad hadden doen blijken, op zulk een voorafgaande voorlichting, na de voorlichting der Herzieningscommissie, nog prijs te stellen. Bovendien zou daaruit onvermijdelijk belangrijke vertraging zijn voortgesproten in de invoering van een in het belang van Indië's staatkundige ontwikkeling zoowel als uit zuiver administratief oogpunt zoo dringend noodzakelijke hervorming. De in de pers gevoerde polemiek over de beteekenis van het wetsontwerp was, naar ik opmerkte, grootendeels een uitvloeisel niet van gemis aan duidelijkheid in de redactie, zooals de evenbedoelde leden zich voorstelden, doch van min of meer gezochte bezwaren, voortkomende, om van andere beweegredenen te zwijgen, uit een ten eenenmale ongemotiveerd wantrouwen in de bedoelingen der wetsvoordracht. Alleen reeds door eenvoudige verwijzing naar algemeene beginselen van staatsrecht, den tekst van het ontwerp en de bewoordingen der Memorie van Toelichting waren die bezwaren goeddeels aanstonds te weerleggen, ook zelfs waar het verklaringen gold van hoogleeraren, die zich geroepen hadden geacht om in het publiek tegen ongewijzigde aanneming van het wetsontwerp te waarschuwen. Intusschen sprak het van zelf, dat voor zoover dergelijke waarschuwingen werden uitgesproken zonder uiteenzetting van de gronden, waarop zij berustten, de bestrijding voor weerlegging niet vatbaar was. De in het Voorloopig Verslag ook thans weder uitgesproken meening, dat de Minister het beroep in de Memorie van Toelichting op de instemming van den Volksraad niet zou kunnen handhaven, werd beantwoord met de verklaring, dat in een zoodanig lichaam, waarin verschillende ten zeerste uiteenloopende staatkundige stroomingen in Indië vertegenwoordiging vonden, bezwaarlijk onverdeeld instemming kon worden verwacht. Waar niettemin het College ten slotte met 24 tegen 5 stemmen tot aanneming van de voorstellen had geadviseerd, zij het met eenige niet-principieele wijzigingen, meende ik zeer bepaald tot handhaving van mijn standpunt gerechtigd te zijn. Te meer nog achtte ik dit standpunt juist, waar aan het voornaamste in den Raad geopperde bezwaar was tegemoet gekomen door de uitdrukkelijke mededeeling, dat ook naar mijne inzichten nopens meer belangrijke uitvoeringsregelingen de Volksraad zou moeten worden gehoord. Eene mededeeling, welke nader gevolgd was door mijne BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP overneming, in de Tweede Kamer, van het daartoe strekkende amendement-Dresselhuys, met het gevolg dat ook in het ontwerp zelf dat beginsel thans was uitgedrukt. Wat aanging de opmerking, dat tal van personen, die het wèl meenden met Indië, door dit wetsontwerp voor het hoofd gestooten zouden worden, waarbij verwezen was naar hetgeen te dien aanzien was aangeteekend op blz. 1 en 2 der brochure: „Naar aanleiding van het ontwerp-bestuurshervorming voor Nederlandsch-Indië", meende ik er op te moeten wijzen, dat het wel eene onmogelijkheid zou zijn, omtrent een onderwerp van zoo wijde strekking eene wetsvoordracht te ontwerpen, die alle personen, die het wèl meenen met Indië, zou bevredigen. Naast het wèl meenen met Indië kwam het bovendien aan op het wèl kennen van de staatsrechtelijke en practische bijzonderheden van het vraagstuk zelf. Ook richtte, zooals vele andere leden hadden aangevoerd, de bestrijding zich minder tegen hetgeen met het voorstel werd beoogd, dan wel tegen hetgeen men, in strijd met diens eigen uitlatingen, den voorsteller toeschreef. Aldus had in vele opzichten in de pers zich eene oppositie ontwikkeld, die feitelijk langs de zaak heenging, maar niettemin bij niet-ingewijden in het vraagstuk den indruk moest verwekken van eene deugdelijke weerlegging der Regeeringsvoorstellen. Met de zienswijze, dat het beter ware geweest, het wetsontwerp achterwege te laten en alleen over te gaan tot spoedige invoering van regentschaps- en desaraden, om na de totstandkoming van de Grondwetswijziging een verandering van de Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië aanhangig te maken, verklaarde ik niet te kunnen instemmen. Invoering van dergelijke raden, zonder vorming van voor een juiste werking van het geheele nieuwe bestuursorganisme onmisbare provinciën, op den voet als in het ontwerp aangegeven, zou de hervorming al dadehjk in ernstige mate in gevaar hebben gebracht. Een krachtig georganiseerd provinciaal verband — terecht was van andere zijden dit standpunt ingenomen — was onmisbaar ter verzekering van den steun, dien vooral de Regentschapsraden in de ontwikkeling van hun autonoom bestaan zouden noodig hebben. In het Voorloopig Verslag hadden de vorenbedoelde leden, welke hunne oogen niet sloten voor het goede, dat de Minister met het ontwerp beoogde, blijk gegeven van hun vrees, dat aanneming IN EN MET DE EERSTE KAMER van de wetsvoorstellen een onherstelbaar kwaad zou veroorzaken, waarvan de gevolgen niet te onderschatten waren. Welk onherstelbaar kwaad werd gevreesd, was, zoo merkte ik op, mij niet duidelijk. Wanneer inderdaad — aan de voorstellingen dienaangaande mocht vooral niet de beteekenis van stellige feiten worden gehecht — „in wijde kringen der Indische bevolking" door het wetsontwerp ontevredenheid zou zijn gewekt, hield ik mij overtuigd, dat die stemming meer en meer zich wijzigen zou naarmate men de regeling bij hare uitvoering in de ware beteekenis leerde kennen. Andere leden hadden — luidens het Voorloopig Verslag — o.m. het bezwaar, dat de Volksraad, in het algemeen de Indische gemeenschap, te veel uitgeschakeld was, een voorstelling, die, naar de Memorie van Antwoord deed blijken, op een misverstand berustte. Het wetsontwerp — werd daarbij gezegd — raakt niet aan de bevoegdheden van den Volksraad, noch ook brengt het eenigerlei principieele wijziging in de verhouding tusschen den Volksraad en het bestuur der gebiedsdeelen van NederlandschIndië. Moest onder den term: „de Indische gemeenschap" verstaan worden de Indische maatschappij als geheel, dan viel regeling der medezeggingschap daarvan buiten het kader van het ontwerp. En moesten onder dien term verstaan worden de samenstellende groepen in hare verschillende schakeeringen, dan was de opmerking nog minder duidelijk, waar een der voornaamste doeleinden van de hervorming juist was, toekenning aan de ingezetenen van medezeggingschap in de algemeene zaak in veel ruimere mate dan tot dusver. Overigens beaamde ik ten volle, dat zeer veel zou afhangen van de uitvoering. „Met groote voldoening" — deed ik daarop volgen — „vernam de ondergeteekende het oordeel van vele andere leden, dat dit wetsontwerp (gaf) waaraan behoefte (bestond) en niet in den weg (stond) aan de vervulling van vèrreikende idealen". Ik sloot overigens mij geheel aan bij de zienswijze van deze leden, dat voor verder gaande wenschen, dan dit ontwerp vervullen zou, en voor verder gaande mogelijkheden de tijd nog niet gekomen was. Naar aanleiding van de door eenige leden gemaakte opmerking, dat in het Regeeringsreglement in de laatste twintig jaren zooveel veranderd was, dat sommige hoofdstukken, speciaal het vierde, geheel moesten worden omgewerkt en opnieuw geredigeerd, sloot BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP ik mij aan bij die andere leden, welke in verband hiermede de meening hadden uitgesproken, dat na de aanstaande wijziging van de Grondwet een herziening van het Regeeringsreglement niet zou kunnen uitblijven. Het was mij — zeide ik — aangenaam te kunnen mededeelen, dat het in overleg met den toenmaligen Gouverneur-Generaal samengesteld ontwerp van eene zoodanige herziening inmiddels in gereedheid was gebracht en terstond na aanneming in de Eerste Kamer der Staten-Generaal van de destijds aanhangige Grondwetsvoorstellen aan den Volksraad in Indië ter overweging zou worden voorgelegd. Ten slotte behelsde § 1 der Memorie van Antwoord eene rectificatie van een door eenige leden geopperde beschouwing omtrent een verbod, dat in het wetsontwerp voorgesteld zou zijn, betreffende deelneming van den Gouverneur-Generaal in bepaalde ondernemingen als anderszins. Een verbod, dat reeds in de bestaande bepalingen van het Regeeringsreglement voorkwam en thans alleen eenige aanvulling vereischte. Overlaten De tweede paragraaf van het Yoorloopig Verslag behandelde aanalgemee- , , _ . r ° ö ' ne verorde- reeds gezegd, het overlaten, in het wetsontwerp, van nadere mns- regelingen aan algemeene verordeningen. Zooals te verwachten viel, werd op dit punt door eenige leden wederom ernstig bezwaar gemaakt. „De algemeene geest" — luidde het eenigszins verward betoog, waarmede die zienswijze werd ingeleid — „(moest) zijn het zelfbestuur in vrijzinnigen geest te ontwikkelen. De wijze, waarop men in dit wetsontwerp daaraan uitvoering (wilde) geven, (achtte) men niet juist. Hier te lande (had) men de grondgedachte uitgewerkt in organieke wetten (Provinciale wet, Gemeentewet), waarin de rechten en bevoegdheden en verplichtingen van de deelen werden omschreven; voor Indië zou men grijpen naar „„algemeene verordeningen" en (zou) men dus — conservatief — een soort blanco volmacht geven( ?) aan den Minister en aan de ambtenaren, om door middel van Koninklijke besluiten in den vorm van een algemeenen maatregel van bestuur en door Koloniale ordonnanties hun wil op te leggen". Zou — vroeg men — de beslissing van den Minister of van den Gouverneur-Generaal bij de uitvoering den doorslag geven? „Minder juist" werd in de Memorie van Antwoord het geopperd IN EN MET DE EERSTE KAMER bezwaar genoemd. Ook het denkbeeld, om al dadelijk over te gaan tot splitsing en tot aanwijzing van de onderwerpen, welke bij wet, welke bij Koninklijk besluit en welke bij koloniale ordonnantie zouden worden geregeld, zou niet raadzaam zijn. „De ondergeteekende" — verklaarde ik — „sluit zich op dit punt aan bij de zienswijze van de leden, die gewezen hebben op het eigenaardig karakter van het Regeeringsreglement, dat voor Indië eenigermate de plaats van de Grondwet vervult en waarin de grondslagen zoo breed behooren te worden gelegd, dat niet telkens behoeft te worden uitgebouwd". „Afgezien nog" — deed ik daarop volgen — „van de wenschelijkheid van overeenstemming met het ook elders in het Regeeringsreglement gevolgde stelsel van omschrijving, welke overweop zichzelf reeds voor gebruik van den term: „„algemeene verordening" pleit, sluit de ondergeteekende zich aan bij het betoog, dat mede op dit gebied groote buigzaamheid noodig is, ook met het oog op de mogelijkheid, dat veel, wat men aanvankelijk bij algemeenen maatregel van bestuur wil regelen, later waarschijnlijk bij voorkeur aan den kolonialen wetgever zal worden overgelaten, overeenkomstig het in de voorstellen tot herziening van de Grondwet voorgestaan beginsel, om de wetgeving zooveel mogelijk toe te vertrouwen aan in de koloniën zelve zetelende organen". Ik wees er op, dat, zooals in dit verband tevens was opgemerkt, artikel 61 der Grondwet bovendien te allen tijde de mogelijkheid opende, welke bij de herzieningsvoorstellen (artikel 62, al. 2) gehandhaafd werd, om eenig onderwerp bij de wet te regelen zoodra de behoefte daaraan mocht blij ken te bestaan. Alles samengenomen zou het, naar ik meende, dus geene aanbeveling verdienen, in deze meer dan onvermijdelijk in strikte omschrijvingen te vervallen. Hoe in dat feit aanleiding ware te vinden — verklaarde ik niettemin — tot de verdenking, dat bedoeld zou zijn, aan den Minister en de ambtenaren een soort blanco-volmacht te geven tot oplegging van hun wil in den vorm van algemeene maatregelen van bestuur of koloniale ordonnanties, was minder duidelijk. Was eene zoodanige bedoeling mij niet vreemd geweest, dan had niets zoozeer daartoe behulpzaam kunnen zijn als preciseering, thans nog, van den aard der vereischte verordeningen, alvorens het toekomstig tijdperk van verhoogde zelfstandigheid van Nederlandsch-Indië een aanvang zou hebben genomen. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP Naar aanleiding van de tegenwerping, dat zelfs niet de grenzen van de inwendige gebiedsdeelen werden bepaald en uit de Nederlandsche wetgeving allerlei voor Indië vreemde benamingen waren overgenomen, behelsde de Memorie van Antwoord de weerlegging, dat bezwaarlijk voor de in het Indisch bestuurssysteem nieuwe begrippen, omschreven door de termen Provincie, Provinciale Raad, College van Gedeputeerden enz., benamingen waren te kiezen, die den Inlander bekend klonken. Die uitdrukkingen hadden bovendien, zooals terecht was opgemerkt, door een langdurige practijk meerendeels een vaststaande beteekenis verkregen. Zonder dat nog daarmede algeheele gelijkheid met de gelijknamige Nederlandsche instellingen werd bedoeld, wat voor Indië bezwaren zou opleveren, kwam veel meer dan bij willekeurig gekozen termen daarin verwantschap met de Nederlandsche instellingen tot uitdrukking, wat aan een juist begrip van zaken niet anders dan ten goede zou kunnen komen. De gekozen benamingen leenden zich overigens alleszins er toe, om in de volkstaal te worden vervormd tot voor den Inlander gemakkelijk bruikbare, ten deele hem reeds niet vreemde aanduidingen. Wat bepaling in het Regeeringsreglement van de grenzen der gebiedsdeelen betrof, werd in het midden gebracht, dat voor de indeeling van het grondgebied van Nederlandsch-Indië, hoe belangrijk ook op zichzelf, dat Reglement naar mijn oordeel niet de aangewezen plaats was. Artikel 68 van het Reglement droeg die indeeling thans reeds op aan den Koning maar bovendien moest in het oog worden gehouden, dat tal van factoren, welke daarop van invloed waren, eerst bij de uitvoering zelve in het juiste licht zouden verschijnen. Met den uitgesproken wensch, dat in de Buitengewesten met het oog op de verscheidenheid der bevolking de provincies of gouvernementen niet te groot zouden worden genomen, zou — zeide ik — zooveel mogelijk rekening worden gehouden. Intusschen mocht de opmerking niet worden weerhouden, dat hoezeer ook uit den aard der zaak bij de vorming van gewesten ten volle aandacht moest worden geschonken aan elementen van gemeenschappelijkheid, de bevolking van Nederlandsch-Indië een zoodanige mate van heterogeniteit vertoonde, dat verscheidenheid van bevolking, welke ook in de bestaande gewesten voorkwam, in de nieuwe gewesten stellig niet te vermijden zou zijn. IN EN MET DE EERSTE KAMER Waar niet alle factoren, die op de gebiedsindeeling invloed zouden moeten uitoefenen, hier bekend waren en noch de Indische Regeering, noch de Volksraad zich bereids ter zake hadden uitgesproken, zou ik — naar ik opmerkte — mij bezwaard gevoelen bij voorbaat meer dan enkele denkbeelden omtrent de nieuwe gewestelijke indeeling te vermelden. Als zoodanig besprak ik niettemin eenige mogelijkheden, er op wijzend, dat in die beschouwingen niet meer dan onderstellingen mochten worden gezien. Ten volle bestond voorts ook bij mij de overtuiging, dat het welslagen der hervorming voor een zeer belangrijk deel afhankelijk zou zijn van het beleid, waarmede zij werd ingevoerd, zoodat het wel in de eerste plaats noodig zou zijn, de algemeene leiding aan bekwame handen toe te vertrouwen. De in het Voorloopig Verslag te kennen gegeven wensch van eenige leden, om alsnog te vernemen, welke 's Ministers plannen waren ten opzichte van de samenstelling van den Volksraad, indien het ontwerp volgens zijne bedoeling werd uitgevoerd, gaf in de Memorie van Toelichting mij nog aanleiding tot de opmerking, dat, wijl het wetsontwerp uitsluitend beoogde een hervorming van de gewestelijke en plaatselijke bestuursinrichting, die vraag buiten het kader viel van het onderwerpelijk vraagstuk. De samenstelling van den Volksraad zou van zelf ter sprake komen bij de behandeling van de als uitvloeisel van de voorgenomen wijziging der Grondwet eerlang te verwachten herziening van het Regeeringsreglement. In de derde paragraaf van het Voorloopig Verslag werd in de Verband met eerste plaats melding gemaakt van de meening van enkele leden, dat aan eene reorganisatie van het bestuursstelsel een hervorming en rapport van het centraal bestuur behoorde vooraf te gaan en de grondwetsherziening daarom had moeten worden afgewacht. In de overeenkomstige paragraaf der Memorie van Antwoord bestreed ik die zienswijze en schaarde ik mij geheel aan de zijde van die andere leden, welke hun instemming hadden betuigd met de beschouwingen dienaangaande in de Memorie van Antwoord aan de Tweede Kamer, bij welke integendeel de noodzakelijkheid eener voorafgaande regeling van den onderbouw was geconstateerd. Zooals op bladzijde 4 der Memorie van Toelichting was opgemerkt en mede door de evenbedoelde leden was beaamd, opende Indische Bestuurshervorming 11 BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP voorts — naar ik deed uitkomen — de aanvaarding der onderhavige voorstellen ongezocht de gelegenheid, om alsnog geheel of grootendeels de organisatorische fout weg te nemen, welke na de instelling van den Volksraad in de staatsinrichting van Indië zich voordeed: het ontbreken van een rationeelen grondslag. Waar het wetsontwerp uitsluitend betrof de regeling van de gewestelijke en plaatselijke bestuursvoering, verklaarde ik niet te kunnen inzien, hoe het zou kunnen praejudiceeren op de herziening der algemeene staatsinrichting en op de aanhangige grondwetsherziening. Inderdaad gold hier de tegenwerping van hen, die betoogden, dat thans alleen aan de orde was de hervorming van het bestuur vn Indië, niet die van het bestuur ovcy Indië, nog minder die van de verhouding tusschen Nederland en Indië. Naar aanleiding van de door eenige leden gestelde vraag, of het ontwerp al dan niet inging tegen de voorstellen der Herzieningscommissie, was — zoo merkte ik op — terecht door andere leden gewezen op de groote overeenstemming tusschen die beide. Inzonderheid had men daarbij de aandacht gevestigd op het regentschaps- en het desabestuur en op het gewestelijk bestuur en de positie van den Gouverneur, zij het dat de Commissie in haar provincie den Gouverneur uitsluitend provinciaal orgaan had willen doen zijn, terwijl hij volgens het wetsontwerp tevens orgaan zou zijn van het algemeen gezag. En ook dit verschil nog was meer schijnbaar dan reëel, waar immers in de toelichting op artikel 112 van haar „Ontwerp van wet op de Landsordening van Indië" de Herzieningscommissie o. m. had betoogd, dat de Gouverneur in de eerste plaats orgaan was van regeeringsgezag, vertegenwoordiger van de centrale regeering van Indië, en in artikel 125 uitdrukkelijk zelfs een der onderwerpen noemde: de leiding nl. van de bestuurspolitie in het gewest, welke de Gouverneur in zijne evenbedoelde hoedanigheid zou hebben te beheeren. Overigens stelde ik opnieuw in het licht, dat gemis van overeenstemming met de voorstellen der Indische Herzieningscommissie op zichzelf geen bezwaar behoefde te zijn. Zonder dat ook maar een oogenblik gedacht behoefde te worden aan een „min of meer uit de hoogte behandelen" van den arbeid der Commissie, behoorde de juiste beteekenis van haar rapport niet uit het oog te worden verloren. Zooals van verschillende zijden was gezegd, had dat rapport geen andere beteekenis dan die van een advies, uitge- IN EN MET DE EERSTE KAMER bracht aan de Indische Regeering, die de commissie in het leven had geroepen. Niettemin was uiteraard met dat belangrijk verslag zoowel door de Indische Regeering als door mij ernstig te rade gegaan, niet alleen bij de onderwerpelijke wetsvoordracht doch ook bij de voorbereiding van de Grondwetsherziening, terwijl dit niet minder het geval zou zijn bij de overweging der in het Regeeringsreglement aan te brengen voorzieningen met betrekking tot de centrale besturende en wetgevende organen als anderszins. Waar schepping van organen voor zelfstandig bestuur als grondslag voor de staatkundige ontwikkeling van Indië inderdaad een der hoofdbedoelingen uitmaakte van de hervorming, was — zoo verklaarde ik in de Memorie van Antwoord — met voldoening door mij kennis genomen van de mededeeling, dat van het wetsontwerp voor de staatkundige vorming goede verwachtingen gekoesterd werden. De regeling van het kiesrecht — zeide ik verder — was overgelaten aan uitvoeringsverordeningen. In de Memorie van Toelichting was niettemin volledigheidshalve in hoofdtrekken aangegeven, hoe ik mij die regeling voorloopig voorstelde, ook ten aanzien van de provinciale raden, voor welke voorshands een getrapt kiesrecht mij voor oogen stond. Ten aanzien van de regentschapsraden deelde ik de zienswijze van de Indische Regeering, dat voor de inheemsche bevolking gebruik zou zijn te maken van een uitgebreid stelsel van getrapt kiesrecht, uitgaande van de desa als scherp begrensde eenheid van volkshuishouding in den kieskring. Het vooruitzicht omtrent de ontwikkeling van het kiesrecht voor de provinciale raden, door mij in mijne rede in de Tweede Kamer geopend, had — teekende ik alsnog aan — geen andere bedoeling dan die van voorbehoud van een mogelijkheid. Hoe dat recht in de toekomst zich zou ontwikkelen was bezwaarlijk nu reeds met eenige stelligheid aan te geven. Tot dusver — voegde ik daaraan toe — had de overal in mindere of meerdere mate bestaande heterogeniteit der bevolking voor zoover bekend geen aanleiding gegeven tot twijfel omtrent de waarde van de uitgebrachte keuzen. Mocht echter zoodanige twijfel ontstaan, dan zou verwacht mogen worden, dat het regelend gezag bij de vaststelling der voorschriften met dit bezwaar rekening zou houden. Voorshands zou naar alle waarschijnlijkheid het gekozen element in de Provinciale Raden worden gebracht door middel van afvaar- BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP diging door regentschapsraden en stadsgemeenten. Een nieuwe regeling van het kiesrecht, bepaaldelijk voor de op den voet der onderwerpelijke hervorming in het leven te roepen vertegenwoordigende lichamen, werd in Indië voorbereid door een bij besluit van den Gouverneur-Generaal ingestelde „Kiesrechtcommissie". De vraag, of de vrouwen ook hare stem zouden kunnen doen hooren in de Plaatselijke Raden, kon derhalve nog niet door mij beantwoord worden. Ambtelijke Het onderwerp van de vierde paragraaf: ambtelijke decentrale. " rJ Sd lisatie, had voor eenige leden aanleiding gegeven, om als hoofdbezwaar tegen het wetsontwerp aan te voeren de meening, dat hetgeen daarin werd aangediend als ontwikkeling van gebiedsdeelen tot autonoom gebied, weinig anders was dan ambtelijke decentralisatie met eenige gebruikmaking van raden. Die voorstelling berustte — naar ik in de Memorie van Antwoord te kennen gaf — op eene volstrekte misvatting van de beginselen, welke aan het ontwerp ten grondslag lagen. Met een uitvoerig beroep op hetgeen in de gedrukte stukken was aangeteekend omtrent toekenning van autonomie en zelfbestuur aan de ontworpen zelfstandige gemeenschappen en medezeggingschap der ingezetenen werd die verklaring nadrukkelijk gestaafd. De begrippen „autonomie" en „zelfbestuur" — merkte ik op — hebben in het staatsrecht een vaste beteekenis, die ook in deze doorloopend aan die termen is gehecht. Ten overvloede was in de Memorie van Toelichting (blz. 5) de term: „autonomie" bepaaldelijk nog gedefinieerd als de bevoegdheid tot regeling en bestuur van de eigen huishouding, terwijl bij de vermelding van het door de provincie uit te oefenen zelfbestuur (medebestuur) de verduidelijking was bijgevoegd: „in de strikte staatsrechtelijke beteekenis van dit woord", derhalve die van het recht en den plicht tot verleening van medewerking bij de uitvoering van verordeningen van hooger gezag. Wat onder „zelfstandigheid" te verstaan was, viel daarentegen bezwaarlijk voor alle gevallen aan te geven, aangezien men daarbij niet te doen had met een term, waarvan de beteekenis staatsrechtelijk vaststond. Onder „zelfstandige gemeenschappen" verklaarde ik echter in het algemeen te begrijpen gemeenschappen, die het recht van autonomie bezaten en aan welke een zelfbestuurstaak IN EN MET DE EERSTE KAMER kon worden opgedragen. Onder „provinciaal gezag" moest uit den aard der zaak worden verstaan het gezag, uitgeoefend door het bestuur der provincie. Zooals in de Memorie van Toelichting (blz. 14-16) was uiteengezet, was in de provincie de „Provinciale Raad", aan wien de regeling en het bestuur van de „provinciale huishouding" toevertrouwd zouden zijn, het orgaan voor de uitoefening van autonomie. Waar verder aan „de provinciale besturen" de taak werd opgelegd om, wanneer de algemeene verordeningen het vorderden, hunne medewerking te verleenen tot uitvoering daarvan, was, overeenkomstig de in het Nederlandsche staatsrecht gehuldigde opvatting, onder dien term te verstaan in het algemeen het „College van Gedeputeerden", dat bij de wet voor die taak bepaaldelijk zou worden aangewezen, en voorts weder de „Provinciale Raad", wanneer bij uitzondering van dit lichaam de vereischte medewerking voor de uitvoering werd verlangd. Vervolgens in een vergelijking tredend met den in 1914 door mij als Regeeringscommissaris ingediende voorstellen, vestigde ik de aandacht er op, dat het verschil met het thans aanhangige ontwerp wel voornamelijk hierin lag, dat, in verband met de toenmaals nog op den voorgrond staande eischen, die voorstellen in de eerste plaats gericht waren op afwenteling van bevoegdheden van het centrale op het gewestelijk gezag, terwijl thans, naast die urgent gebleven administratieve decentralisatie, vooral de nadruk was gelegd op de staatkundige ontwikkeling door vorming van een onderling logisch aaneensluitend samenstel van autonome, zelfbesturende gebiedsdeelen. Ofschoon ook in de vroegere voorstellen niet voorbijgezien, nam in het kader daarvan dit oogmerk niet de plaats in, welke thans daaraan was toegedacht. De beslissing omtrent de vraag, of in eenig gewest een Raad kon worden ingesteld, was — deelde ik voorts mede — noch aan den Minister, noch aan den Gouverneur-Generaal overgelaten. Krachtens artikel 67a, eerste lid, zou de indeeling van het grondgebied van Nederlandsch-Indië in „provinciën en andere gewesten", geschieden bij algemeene verordening. Bij wet, bij Koninklijk besluit of bij verordening van den kolonialen wetgever zou dit punt nader worden geregeld en dus worden beslist of eenig gewest zou zijn een „provincie" of een „gouvernement". In alle die gevallen zou de Volksraad een aandeel hebben in de beoordeeling van de BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP zaak en ten slotte de begrootingswetgever in Nederland zich daarover kunnen uitspreken. Werd tot den eerstgenoemden bestuursvorm besloten, dan zou krachtens het tweede lid van artikel 67a een Provinciale Raad moeten worden ingesteld, terwijl wanneer het gewest voorshands als „gouvernement" zou worden bestuurd, al dadelijk of later zou kunnen worden besloten tot instelling, eveneens bij algemeene verordening, van een „adviseerenden Raad". Overgaande tot een andere opmerking in het Voorloopig Verslag, noemde ik het onverklaarbaar, hoe de in verschillende requesten geuite meening kon zijn ontstaan, dat door het wetsontwerp de Inlanders geen meerdere zeggingschap zouden verkrijgen. Die meerdere of mindere zeggingschap zou tot uiting moeten komen in de wijze van samenstelling der vertegenwoordigende lichamen. De regeling daarvan was overgelaten aan uitvoeringsverordeningen, welker grondslagen besproken waren in de Memorie van Toelichting. Was thans het Inlandsche element in de gewestelijke raden overal in de minderheid, bij de voorgenomen regeling zou het aantal Inlandsche leden zooveel mogelijk moeten worden uitgebreid, terwijl verder, zooals in de Memorie van Toelichting (blz. 14) was besproken, het College van Gedeputeerden zou bestaan uit den Gouverneur, die tevens ook in dit lichaam voorzitter zou zijn, en twee of meer, door den Provincialen Raad zeiven aan te wijzen, vertrouwensmannen, van welke, indien eenigszins mogelijk, de helft tot de Inlandsche bevolking zou behooren. Dat verder, zooals trouwens vanzelf sprak, in de — door een Inlander voorgezeten — regentschapsraden het inheemsche element overwegend zou moeten zijn, was reeds door mij te kennen gegeven op blz. 21 der Memorie van Toelichting, waar uitdrukkelijk was verklaard, dat, hoe ook de samenstelling van deze raden in verband met verkiezing en benoeming van Inlanders en nietInlanders geregeld mocht worden, op den voorgrond zou moeten staan het vereischte, in elk geval, van een besliste gezamenlijke Inlandsche meerderheid. Het ten aanzien van provincie en regentschap in de Memorie van Toelichting nader uitgewerkt beginsel, om de zeggenschap van de Inheemsche bevolking in zeer belangrijke mate te vergrooten, maakte — in tegenstelling met de scheeve voorstellingen in de in het Voorloopig Verslag ver- IN EN MET DE EERSTE KAMER melde requesten — dus juist een der algemeene grondslagen uit van de hervorming. Door de hiervóór bedoelde leden was mede aangevoerd, dat de provincies van het ontwerp „zoogenaamd" autonomie zouden bezitten, maar dat de omvang daarvan niet in de wet was bepaald doch afhing van hoogere autoriteit, terwijl tot staving van het gevoelen, dat ambtelijke decentralisatie hoofdzaak zou zijn in het wetsontwerp, door anderen gewezen was op het feit, dat wel in artikel 67a gesproken werd van een gewestelijke huishouding, waarvan de regeling en het bestuur aan den Provincialen Raad werden opgedragen — evenals in artikel 67c op dezelfde wijze autonomie in het vooruitzicht was gesteld voor de lagere gemeenschappen, — maar dat de omvang van die autonomie niet verder reikte dan tot de aangelegenheden, die tot de provinciale huishouding werden gebracht. Te dezen aanzien zou ik — naar ik deed uitkomen — geen krachtiger tegenspraak weten te leveren dan die, welke vervat was in het betoog van de leden, die er op wezen, dat artikel 67a van het ontwerp, waarin de grondslagen voor de provinciale autonomie en het provinciaal medebestuur neergelegd waren, parallel liep met de artikelen 134 en 135 der Grondwet. Waar eerstgenoemd Grondwetsartikel sprak van een „overlaten" van de regeling en het bestuur der provincie aan de Staten, moest alleen voor de overeenkomstige regeling in Indië, waar de provinciale huishouding nog niet bestond, doch hoofdzakelijk door afstanddoening van de zorg voor onderwerpen van Overheidsbemoeienis door het centrale gezag ten behoeve van de in te stellen provinciën alsnog gevormd moest worden, uiteraard een andere, met Indische toestanden rekening houdende, terminologie worden gekozen. Het sprak vanzelf, dat de provincie niet eigener autoriteit zich kon begeven op gebied, dat door het centraal gezag bestreken werd. Zij mocht niet treden op het gebied, dat de landshuishouding vooralsnog of blijvend als het hare meende te moeten beschouwen. Naarmate echter de centrale overheid zich zou terugtrekken — en wel van geene andere zijde zou de aandrang daartoe in zoo sterke mate en zoo aanhoudend uitgaan als van den Provincialen Raad zeiven — kwamen onderwerpen van Overheidsbemoeienis vrij, waarover de provincie hare zorgen kon uitstrekken. In de wijze, waarop, en de mate, waarin, de provincie het al- BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP dus in hare huishouding opgenomen belang — dat daarmede een provinciaal belang zou zijn geworden — wilde verzorgen, was de provincie, behoudens het geval van verwaarloozing, aan geen voorschrift, in elk geval aan geen beperking door hoogere autoriteit, gebonden. Naast deze onderwerpen kon de provincie op eigen gezag aan zich trekken aangelegenheden, die nog geene verzorging hadden gevonden, en zoo den omvang van hare huishouding eigener beweging uitbreiden. De bevoegdheden van den Provincialen Raad waren derhalve beperkt in dien zin, dat — evenals feitelijk allerwegen het geval was — het gebied der centrale Overheidszorgen daaraan grenzen stelde. Die grenzen evenwel zouden zich meer en meer naar boven verplaatsen. Dat binnen het voor de provincie ontruimde gebied de bevoegdheden van dat lichaam meer schijn dan werkelijkheid zouden zijn, kon in geen geval worden toegegeven, te minder nog, wanneer niet alleen op de autonome bevoegdheid werd gelet, doch rekening werd gehouden ook met de medebesturende taak van het provinciaal gezag. „Door eenige leden" — werd verder door mij aangevoerd — „was de bedenking geopperd, dat het gevolg van dit wetsontwerp zou zijn groote ambtelijke zelfstandigheid van den Gouverneur, gesteund en ter zijde gestaan door een breeden staf van ambtenaren, waarbij die bestuurder in het gewest de plaats van den Landvoogd zou innemen, zonder diens verantwoordelijkheid". Voor eene zoodanige voorstelling van zaken, die op zichzelf al met de ambtelijke verhoudingen in Indië weinig strookte, bestond — naar ik te kennen gaf — in werkelijkheid geen grond. De voorstelling van den Gouverneur, onbeperkt autocraat als het ware in zijn gewest, was geheel in strijd met letter en geest van de wetsoverdracht. De Gouverneur had een tweeledige functie. Hij was, zooals reeds hiervóór is gezegd, provinciaal orgaan en tevens orgaan van het centraal gezag. Als provinciaal orgaan, als uitvoerder van de besluiten en beslissingen van den Provincialen Raad en van het College van Gedeputeerden, was hij verantwoordelijk aan die colleges; als vertegenwoordiger van het centraal gezag aan den Landvoogd. Afzetbaar was hij alleen door den laatste, doch door Raad en Gedeputeerden kon hij op de daarvoor gebruikelijke wijze ter verantwoording worden geroepen. Bovendien was het de IN EN MET DE EERSTE KAMER Raad, niet de Gouverneur, die de provinciale begrooting vaststelde en daardoor het provinciaal beleid regelde en controleerde. Uit deze omschrijving volgde, dat de door weder andere leden gestelde vraag, in wélk geval de Gouverneur en in wélk geval de Gedeputeerden zouden optreden, aldus beantwoord moest worden, dat Gedeputeerden de noodige regelingen maakten voor en toezicht hielden op de onderwerpen, die ter verzorging of controle aan de provinciale besturen waren toevertrouwd, dus zoowel ten aanzien van de autonoom verzorgde, zuiver provinciale, aangelegenheden als ten aanzien van de in de medebestuur behartigde belangen. De Gouverneur trad in de eerste plaats op wanneer landsbelangen behartigd moesten worden, waarmede de provincie geen bemoeienis had. Daarnaast trad hij op als uitvoerder van de besluiten van den Provincialen Raad en het College van Gedeputeerden. De staf van ambtenaren in het provinciale centrum zou, wellicht op een enkelen na, bestaan uit provinciale ambtenaren, hoofden van provinciale takken van dienst, die geenszins den Gouverneur doch het geheele provinciale bestuur — in de practijk derhalve het College van Gedeputeerden — ter zijde zouden staan. De Staten-Generaal zouden den Gouverneurs uiteraard evenmin rechtstreeks rekenschap kunnen vragen van hun beheer als zij dat den tegenwoordigen gewestelijken bestuurders konden doen. Evenmin ook als thans en evenmin als de Volksraad daartoe in staat was, zouden zij toezicht kunnen uitoefenen op de gewestelijke begrootingen. In het budgetrecht van Volksraad en StatenGeneraal en in de inrichting van de begrooting in het algemeen zou de hervorming geen verandering brengen. Zooais reeds opgemerkt, was immers bij dit ontwerp uitsluitend aan de orde de hervorming van het bestuur in Indië, niet dat over Indië. De beschouwing, dat de bevoegdheid, welke in het wetsontwerp den Gouverneur werd toegekend, feitelijk zou leiden tot een zelfstandig beheer der gebiedsdeelen, als door den Heer Ritsema van Eek voorgestaan, werd aldus beantwoord, dat althans voor afzienbaren tijd de daartoe onmisbare factoren nog zouden ontbreken. Wat den omvang van de „provinciale huishouding" betrof, aanvankelijk zou die bescheiden zijn, om geleidelijk zich uit te zetten. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP In verband met de beschouwing van enkele leden, dat inzonderheid uit het bepaalde in artikel 67b, eerste lid, zou blijken het geheel of althans zeer overwegend ambtelijk en administratief karakter van de ontworpen decentralisatie, werd nadrukkelijk gewezen op het feit, dat genoemd artikel niet alleen stond, maar naar de eerste regelen van wetsinterpretatie moest worden gelezen in het logisch verband tot de daarmede samenhangende bepalingen, in dit geval dus in de eerste plaats tot artikel 67a. Dit laatste artikel nu regelde de provinciale autonomie en het provinciale medebestuur, terwijl artikel 67b, eerste lid, het bestuur behandelde van de overblijvende aangelegenheden; van die aangelegenheden dus, welke — zooals op bladz. 37 van de Memorie van Toelichting was gezegd — „evenals dit in de Nederlandsche provincie met verschillende onderwerpen het geval is, geen deel uitmaken van de in het tweede lid van artikel 67a bedoelde gewestelijke huishouding en niet het aan den Provincialen Raad opgedragen medebestuur betreffen". Duidelijker had wel niet kenbaar kunnen worden gemaakt, dat op het medebestuur van het provinciaal gezag door de bepaling in het eerste lid van artikel 67b geen inbreuk werd gemaakt, derhalve dat tusschen die bepaling en het zesde lid van artikel 67a ook geene tegenstelling bestond. Dezelfde bepaling in het zesde lid van artikel 61a zou, naar door sommige leden was opgemerkt, niet op medebestuur in eigenlijken zin betrekking hebben doch alleen toepassing kunnen vinden bij de onderwerpen van bestuurszorg, waarvan de centrale Overheid de regeling en uitvoering aan zich hield en waarmede de provincie als zoodanig geen bemoeienis had. Luidens de Memorie van Toelichting toch (bladz. 36) maakte die bepaling het mogelijk, om aan de provinciale besturen de verplichting op te leggen, als „lasthebber" van de Landsregeering hunne diensten te verleenen tot uitvoering van algemeene verordeningen, waarbij dus geen sprake zou zijn van volvoering van een deel der algemeene bestuurstaak in de provincie door provinciale organen, onafhankelijk van de centrale Regeering (medebestuur), maar van uitvoering door organen met eene positie als lasthebber, overeenkomende met die der tegenwoordige ambtenaren. Al dadelijk — voerde ik aan — viel tegenover die beschouwing de afdoende weerlegging te stellen van de andere leden, wien dat betoog weinig klemmend voorkwam alleen reeds wijl de woorden, IN EN MET DE EERSTE KAMER waarin de medebestuurstaak der provincie omschreven werd, nagenoeg gelijkluidend waren met die, waarin de Grondwet en de Provinciale wet voor Nederland het provinciaal medebestuur aldaar regelen. Waarom dezelfde woorden in het eene geval iets anders zouden moeten beteekenen dan in het andere, was ook mij niet duidelijk. Maar bovendien zou het immers een ongerijmdheid zijn, het provinciaal bestuur te belasten met de zorg voor eene aangelegenheid, waarmede de provincie als zoodanig geen bemoeienis had. Ik sloot mij dan ook geheel aan bij het verdere betoog der evenbedoelde leden, dat de constructie van een Provincialen Raad, die als lasthebber van de Centrale Overheid zou optreden en daarbij ongeveer de positie zou innemen van den tegenwoordigen bestuursambtenaar, noch in de ontworpen artikelen noch in de toelichting steun vond en wel eenigszins gezocht mocht worden geacht. Daarbij kwam nog, gelijk verder door die leden was opgemerkt, dat het in de Memorie van Toelichting op bladz. 36 gebruikte woord: „lasthebber", waaraan ten onrechte aanstoot was genomen, in het verband, waarin het voorkwam, bezwaarlijk tot misverstand kon leiden en dat dit woord zeker niet meer beperkend was dan de door den Hoogleeraar Mr. J. Oppenheim in diens „Nederlandsche Gemeentewet", deel I, bladz. 896, gebezigde uitdrukking: „werktuig van hooger gezag" voor de organen, die onafhankelijk staan tegenover het centrale gezag en die in de deelen de Rijkstaak volvoeren (ibid., bladz. 84). Ook de Memorie van Toelichting op het ontwerp der Nederlandsche Provinciale wet sprak reeds uitdrukkelijk van de Gedeputeerde Staten als: „werktuigen der algemeene Regeering" voor de uitvoering van wetten en bevelen (Buys, De Grondwet, deel II, bladz. 144 en 145). In vergelijking met het voor allerlei gradaties vatbare begrip van „lasthebber", „mandataris", zou stellig die aanduiding heel wat meer reden kunnen geven tot gemoedsbezwaren. Het provinciaal bestuur kon ook in deze nooit met den bestuursambtenaar op één lijn worden gesteld. Aan het College van Gedeputeerden kon de uitvoering van een algemeene verordening worden opgedragen, maar niet kon aan dat College worden voorgeschreven — en hierin lag wel het sprekend verschil met den ambtenaar — hoe en op welke wijze die uitvoering moest geschieden. De aanduiding van het in het zesde lid van artikel 67a beschreven medebestuur der provincie als een volvoeren van een BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP deel der algemeene bestuurstaak door organen met een positie als lasthebber, overeenkomende met die der tegenwoordige ambtenaren, berustte derhalve op een miskenning van de positie, welke Provinciale Raad en College van Gedeputeerden uit den aard van hun bestaan in het organisme van den Staat innemen. De vorenstaande beschouwingen sloten, naar ik zeide, aan bij het door andere leden uit de Nederlandsche practijk geconstateerde feit, dat medewerking tot de uitvoering van wetten kon leiden tot een bestuurszorg, die zelve onderdeel van het provinciale huishouden wordt. Tevens bij de zienswijze, dat in dit provinciale medebestuur, hetwelk volgens het ontwerp door Gedeputeerden zou worden uitgevoerd, soms door den Provincialen Raad zelf, maar in geen geval — ook niet wanneer voor het oogenblik nog een College van Gedeputeerden mocht worden gemist — door een „autocratisch" Gouverneur, een hoogst belangrijk element voor de nieuwe bestuursvoering was gelegen. De regeling van den werkkring der in minder ontwikkelde gewesten eventueel in te stellen adviseerende raden zou uit den aard der zaak niet overal dezelfde behoeven te zijn. Toekenning evenwel van mederegelende bevoegdheid, in den zin van autonomie of medebestuur, zou niet in de bedoeling kunnen liggen. Werd de toestand daarvoor rijp geacht, dan zou het oogenblik daar zijn, om overbrenging in den vorm van „provincie" te overwegen, zij het desvereischt voorshands nog met een provinciaal gezag van hoogst bescheiden omvang. Met de zienswijze, dat de naam: „gewest" voor de autonome provinciën niet juist zou zijn, verklaarde ik niet te kunnen instemmen. Taalkundig was het woord „gewest" de verzamelnaam, waarmede in het algemeen de hoogste bestuursressorten beneden het centraal staatsgezag werden aangeduid, wélke ook de inwendige bestuursvorm daarvan was. Een fout in de door de Indische Herzieningscommissie aanbevolen terminologie J) was het voorbijzien van dit feit, waardoor men in de aanduiding der verschillende soorten van gewesten tot onderscheidingen was gekomen, die met algemeene taalbegrippen streden en dientengevolge in de practijk in hooge mate verwarrend zouden hebben gewerkt. De inrichting van het bureau van den Gouverneur, voor zoover het Landsbureau was, zou door den Gouverneur, voor zoover het *) Te voren reeds in het door den Minister Pleyte in 1918 ingediend wetsontwerp. IN EN MET DE EERSTE KAMER provinciaal bureau was, door het College van Gedeputeerden geregeld moeten worden. Wat aanging de door andere leden gestelde vraag omtrent de verhouding tusschen de provinciale besturen en de bestuursambtenaren, werd in de eerste plaats met betrekking tot den Gouverneur gewezen op de hiervóór reeds in het licht gestelde tweeledige functie, door dien bestuurder bekleed. Als Landsorgaan (vertegenwoordiger van den Gouverneur-Generaal), in de uitoefening dus van de functiën, bedoeld bij artikel 67b, eerste lid, zou de Gouverneur los staan van het provinciaal bestuur; als provinciaal orgaan (uitvoerder van de besluiten van den Provincialen Raad en het College van Gedeputeerden) zou hij aan die lichamen verantwoordelijk zijn. De Residenten — afdeelingsbestuurders in het nieuwe stelsel — waren aan den Gouverneur rechtstreeks ondergeschikte Landsorganen, die derhalve vrij stonden tegenover het provinciaal bestuur, behoudens dat, overeenkomstig het thans in artikel 19a der Locale Raden-Ordonnantie neergelegd beginsel, de uitvoering van provinciale verordeningen, met toestemming van den Gouverneur, ook aan hen kon worden opgedragen. De Regent verkeerde in eene verhouding, analoog aan die van den Gouverneur. Als Landsorgaan stond hij los van den Regentschapsraad; als Regentschapsorgaan was hij aan dien Raad verantwoordelijk op dezelfde wijze als de Gouverneur aan de colleges van het provinciaal bestuur. De Inlandsche bestuursambtenaren in het regentschap waren aan den Regent ondergeschikte Landsorganen. Met de leden, die het wetsontwerp op dit punt verdedigden, verklaarde ik mij van meening, dat ook waar al aanstonds provinciaal bestuur werd ingesteld, het nog jaren zou duren eer de bemoeienissen van dat bestuur zich zoover zouden hebben uitgebreid, dat aanleiding zou kunnen bestaan voor de vraag, of hetgeen in de eerste en de derde alinea van artikel 67b werd bepaald niet te vervangen ware door een korte aanduiding van den werkkring van den Gouverneur buiten het provinciale bestuur, in den geest van die in artikel 141 der Grondwet. Ook de tijd van eene zoodanige provinciale ontwikkeling, dat de bestuursambtenaren, voor zooveel niet tevens zijnde organen van gewestelijk of locaal gemeenschapsbestuur, geheel gemist zouden kunnen worden, was in het verre verschiet gelegen. Hoe dit echter ook was, met de leden, van welke de bovenbedoelde vraag was uitgegaan, deelde BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP ik de zienswijze, dat in deze gedacht moest worden aan eene organisatie, onmisbaar voor den tijd van overgang en ontwikkeling, die ten slotte zich zou oplossen in een eindtoestand, waarbij het bestuur in hoofdzaak door locale organen wordt gevoerd. Naar aanleiding van eene opmerking van formeelen aard omtrent de redactie van artikel 67b, werd verder invoeging van eene beperkende zinsnede van algemeene strekking bij de aanstaande omwerking van het Regeeringsreglement toegezegd. In antwoord op een vraag dienaangaande, sprak ik voorts de gegronde verwachting uit, dat in de gebieden, welke tot provincies werden aangewezen, personen gevonden zouden worden, geschikt en bereid om een College van Gedeputeerden te vormen. Te meer waar de keuze niet beperkt was tot de leden van den Provincialen Raad, scheen het mij twijfelachtig toe, of de noodmaatregel, die bij gemis van Gedeputeerden den Gouverneur aanwees voor de uitvoering van het provinciaal medebestuur (artikel 67a, zesde lid), in de practijk toepassing zou vinden. Wat verder betrof de quaestie, of steeds voldoende personeel en geldmiddelen te vinden zouden zijn, was ik van meening, dat wel in de eerste plaats met het oog op die omstandigheid binnen redelijke grenzen beperking zou moeten worden betracht van het aantal nieuwe gewesten, waardoor in de behoefte aan personeel zoowel als in de geldelijke gevolgen van de reorganisatie belangrijke bezuiniging kon worden gebracht. Lagere ge- De beantwoording der vijfde paragraaf van het Voorloopig pen.nSChaP Verslag, handelende over de lagere gemeenschappen, noopte in de eerste plaats mij tot de mededeeling, dat ik met voldoening had kennis genomen van de algemeene instemming, die vorming van lagere gemeenschappen, als de regentschappen, en instelling van desaraden hadden mogen vinden. Uiteraard zou invoering van regentschapsraden de positie van den Regent in democratischen zin wijzigen, terwijl de voorbereiding en leiding der vergaderingen van die raden nieuwe eischen van kennis, inzicht en beleid aan de Regenten zouden stellen. Hoewel ook op den grondslag van de bestaande wetgeving tot instelling van deze raden had kunnen worden overgegaan en dus, indien de zaak alleen uit een oogpunt van wetgeving werd bezien, het oordeel van eenige leden, dat daarvoor deze wetsvoor- IN EN MET DE EERSTE KAMER dracht niet noodig ware geweest, juist mocht heeten, had ik — naar ik te kennen gaf — gemeend, op grond van overwegingen van staatkundigen aard mij op een ander standpunt te moeten plaatsen. De regentschapsraden toch stonden in het ontworpen stelsel niet op zich zelf. Zij vormden een met andere autonome lichamen nauw samenhangend onderdeel van eene afgeronde organisatie, welke in haar geheel de gansche Overheidstaak omvatte. Buiten het provinciaal verband zouden deze raden den krachtigen steun missen, dien zij voor een behoorlijke en juiste ontwikkeling noodig hadden, en zou de toekomst van de instelling vermoedelijk hoogst twijfelachtig zijn. De indiening, op instigatie van de Indische Regeering, van het voorstel tot instelling van regentschapsraden bij de algemeene aanvullingsbegrooting van 1920 was dan ook, zooals ik verklaarde bij de openbare behandeling in de Tweede Kamer der Staten-Generaal, geschied in de verwachting, dat de onderhavige wetsvoordracht nopens de gewestelijke en plaatselijke bestuurshervorming, waarin die raden pasten, binnenkort in behandeling zou komen, zoodat het voor de goede werking van die raden onmisbare provinciale verband dan ongeveer gelijktijdig zou kunnen intreden. Bij evenbedoeld, in de suppletoire begrooting van 1920 opgenomen voorstel was — naar ik in het licht stelde — het Indische advies, dat in het algemeen aansloot bij de in 1914 door mij ontwikkelde denkbeelden, in hoofdzaak gevolgd. Elk autonoom regentschap zou zelf hebben te beslissen over de vraag, welke ambtenaren het zou aanstellen. Bezwaarlijk kon thans reeds een meer gespecificeerde toelichting worden gegeven omtrent hetgeen wèl en hetgeen niet tot den werkkring van die raden zou worden gebracht. Voor het eene regentschap zou bovendien, aanvankelijk althans, die werkkring meer uitgebreid zijn dan voor het andere. De vaststelling zou tot de taak van de uitvoering der wet behooren. De op blz. 17 der Memorie van Toelichting ter sprake gebrachte oplossing van kleinere stadsgemeenschappen op Java in het autonome regentschap was bedoeld als een mogelijkheid. Het kwam mij —zeide ik verder— aan gegronden twijfel onderhevig voor, of de door eenige leden te kennen gegeven meening, dat de positie van het dorpshoofd tot nu toe niet veel meer zou zijn dan die van uitvoerder van de bevelen der bestuursambtenaren, in zoo algemeenen zin juist mocht heeten. In elk geval zou BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP eventueele vorming van desa-raden op den voet, als aangegeven op blz. 25 der Memorie van Toelichting, naar mijn oordeel er toe kunnen bijdragen, de positie van het desahoofd op gezonder en meer democratischen grondslag te vestigen. Ten aanzien van voorstellen tot opheffing van desa's binnen de stadsgemeenten zou het initiatief zijn te nemen door de betrokken autonome gemeenten zelve, die mede geacht moesten worden het best in staat te zullen zijn om het tempo, waarin de opheffing zou moeten geschieden, te beoordeelen. Van Regeeringswege zouden de gemeenten daarbij zijn te steunen in den vorm van subsidies ter bekostiging van de doorvoering van vereischte voorzieningen. Geldelijke Ter zake van de opmerkingen in de laatste paragraaf van het gevolgen. v00rloopig Verslag, omtrent de geldelijke gevolgen der voorstellen, werd door mij in de Memorie van Antwoord verzekerd, dat een meer gespecificeerde opgave van de aan de bestuurshervorming verbonden kosten dan die in de Memorie van Toelichting bezwaarlijk samen te stellen zou zijn. Zooals van andere zijden was opgemerkt, waren verscheidene factoren, die het financieele vraagstuk beheerschten, nog onvoldoende bekend, althans nog niet met zekerheid te overzien, zoodat een andere dan een zeer globale schatting voor het oogenblik niet mogelijk was. Door de vorming van nieuwe bestuursressorten en gemeenschappen, gedeeltelijk ter vervanging van bestaande, zouden niewe bureau's opgericht of bestaande bureau's uitgebreid moeten worden. Aan den anderen kant zouden wegens samensmelting van bestuursressorten thans bestaande bureau's vervallen. Zooveel mogelijk zou het personeel bij de nieuwe bureau's moeten worden ingedeeld. Zooals in de Memorie van Toelichting op blz. 38 was aangeteekend, lag het in het voornemen, vóór het tijdstip der invoering van de hervorming ook de regeling van den dienst der bestuursbureau's in de provinciën voor te bereiden. Ook in dit opzicht zou op het oogenblik van de feitelijke inwerkingtreding niet alleen elk orgaan zijn plaats afgebakend moeten vinden, maar tevens gezorgd moeten zijn voor de plaatsing van het personeel. Hiermede werd de Memorie van Antwoord voor de Eerste Kamer der Staten-Generaal besloten. De omstandigheid, dat inmiddels de voorstellen tot herziening van de Grondwet en het Indisch IN EN MET DE EERSTE KAMER Regeeringsreglement vasteren vorm hadden aangenomen, had het mogelijk gemaakt de beschouwing van het vraagstuk en zijne onderdeden in verschillende opzichten scherper te stellen en principieel breeder uit te werken dan in de vroegere Kamerstukken het geval kon zijn. Zooals hierna zal blijken, bleef het verzet, dat van den aanvang af zich tegen de Regeering had gekeerd en van enkele zijden min of meer een persoonlijk karakter had verkregen, niettemin onverzwakt voortduren. Inzonderheid was dit het geval bij de vrijzinnig-democratische en sociaal-democratische fractiën. Op den achtergrond stonden bij die oppositie nog steeds in Indië verschillende leden der voormalige herzieningscommissie-Carpentier Alting, in Nederland de op het onderwerpelijk gebied vaak als de „Leidsche School" aangeduide groep van hoogleeraren, met den uitgebreiden aanhang van beide. § 2. OPENBARE GEDACHTENWISSELING Op Vrijdag 3 Februari 1922 vond de openbare behandeling in de Eerste Kamer plaats. Eerste woordvoerder was het sociaal-democratisch Kamerlid Mendeis. Mr. Mendels i). Diens al dadelijk in de scherpste kleuren opgezette beschouwingen bedoelden vooreerst een beeld te geven van den loop der gebeurtenissen, die den Minister tot die functie hadden gebracht, en van de omstandigheden, welke dien Bewindsman geleid hadden tot de indiening en de verdediging der onderhavige voorstellen, aan welke hij zijn „ziel en zaligheid" had verpand, maar die niettemin even later door spreker werden gequalificeerd als het werk van den Heer Idenburg, evenals de geheele Minister diens werk was. Als tijdvuUing, bij ontstentenis van zakelijk materiaal, was die breed uitgesponnen inleiding niet onverklaarbaar. Opmerkelijk bovendien was de volharding van den spreker, om in weerwil van de herhaalde terechtwijzingen, welke zijn betoog bij het Kamerlid den oud-Gouverneur-Generaal Idenburg ondervond, met onverflauwden moed telkens opnieuw zich in onjuiste voorstellingen te begeven. Twee grieven waren het intusschen, aan welke spreker i) Handelingen der Eerste Kamer van de Staten-Generaal 1921-1922, bladz. 355361. Indische Bestuurshervorming 12 BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP in den stroom zijner woorden terloops uiting gaf. Het noodzakelijke, het nieuwe, om het eigen leven van de Inlandsche bevolking zich te doen uitspreken in de eigen zelfstandige gewestelijke en plaatselijke lichamen, werd slechts bij mondjesmaat in de voorstellen gegeven. Voorts gaf de Minister niet meer dan een partieele herziening van het Regeeringsreglement. De geenszins misplaatste interruptie van den Heer Idenburg, dat spreker, waar hij zich tegen de beschouwing had gekeerd, dat het ontwerp alleen te maken had met het bestuur in Indië, niet met dat over Indië, den Minister blijkbaar niet begrepen had, lokte alsnog bij den Heer Mendels o.m. de spijtige opmerking uit, dat: „alle professoren in het Indische Staatsrecht volgens den Minister eigenlijk geen grein verstand (hadden) van de staatsrechtelijke structuur van dit ontwerp". Men was dus daarbij in het beste gezelschap van Nederland. Een eveneens min of meer verwarde bespreking van de noodzakelijkheid eener directe invoering van regentschaps- en desaraden bracht dien afgevaardigde terug tot den eisch van een algeheele herziening van het Regeeringsreglement en dit wijl in het aanhangige ontwerp der Grondwetsherziening een nieuw artikel was opgenomen, waarin stond(P), dat „zooveel mogelijk, behoudens uitzonderingen van de wet, van de inlandsche aangelegenheden de regeling, de uitvoering en de uitwerking overgelaten zouden worden aan inheemsche colleges van bestuur en wetgeving" i). Dit beteekende volgens spreker, dat wij onze dwingende wetgevende bemoeiingen met de koloniën zooveel mogelijk zouden laten schieten en overlaten aan „de Inlandsche colleges". Dit eischte „uit den aard der zaak" een algeheele herziening van het Regeeringsreglement, behalve dan nog dat dit reeds zoo dikwijls opgelapt was, dat de Minister zelf erkende dat het (moest) worden gewijzigd en tot een harmonisch geheel (moest) worden omgewerkt. „Wat was nu beter geweest" — luidde sprekers conclusie na !) Vermoedelijk stond den Heer Mendels eenigermate voor oogen de bepaling van het tegenwoordig artikel 61, tweede lid, die echter geheel iets anders zegt nl. dat de regeling van de „inwendige" (niet derhalve: „de inlandsche") aangelegenheden van de drie overzeesche gebiedsdeelen, onverminderd het bepaalde in het eerste lid, wordt overgelaten aan „aldaar gevestigde" (niet dus bepaaldelijk aan „inheemsche") organen, op de wijze bij de wet vast te stellen, tenzij bij de wet de bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen of voor bepaalde gevallen aan den Koning is voorbehouden. IN EN MET DE EERSTE KAMER deze voorstelling van zaken — „dan te zeggen: wij laten al dat gepeuter aan het Regeeringsreglement achterwege en wij beginnen dadelijk na de Grondwetsherziening met de totale herziening". Men wist nu niets van de verdere plannen van den Minister. Wel had deze aangekondigd, dat hij reeds klaar had een „geheel nieuw"(?) Regeeringsreglement, maar dit zou eerst ter overweging aan den Volksraad worden aangeboden, zoodra de Grondwetsherziening door de Eerste Kamer zou zijn aangenomen i). Bedoelde de Minister de eerste of de latere tweede lezing? Voorts zou spreker willen vragen of, zoodra de Grondwetsherziening was aangenomen, de Minister het voorontwerp zou publiceeren, opdat het hier te lande beoordeeld en in openbare discussie kon worden gebracht 2) ? Dit waren, in het kort weergegeven, sprekers algemeene opmerkingen. Thans overgaande tot de bijzonderheden, verviel hij in wijdloopige beschouwingen over de onderscheiding, in de voorgestelde nieuwe artikelen, tusschen het in de provincie onder de benaming: „gewestelijke huishouding" aan de zorgen van den Provincialen Raad over te laten, bij algemeene verordening aan te geven, complex van gewestelijke belangen (artikel 67a, lid 2 juncto lid 7) en de niet in dat complex begrepen aangelegenheden van Overheidszorg, ten aanzien waarvan het bestuur zou worden uitgeoefend door den Gouverneur (art. 67b, lid 1). Het ontbreken van eene zoodanige onderscheiding in de Nederlandsche provinciale wet, die zonder meer met betrekking tot de regeling en het bestuur van „het provinciale huishouden" alle bevoegdheid, welke niet aan de Gedeputeerde Staten was opgedragen, toekende aan de Provinciale Staten, ontlokte aan spreker opnieuw een heftige veroordeeling. Wel erkende hij, dat ook in Nederland naast de Provinciale Staten aan den Commissaris der Koningin zekere macht was voorbehouden. Die macht echter — zeide spreker niet zonder miskenning wederom van de feiten — was uitermate miniem; de Commissaris had natuurlijk „circulaires aan de burgemeesters rond te zenden, die hem toege- 1) Hoe dit anders mogelijk zou zijn geweest had eenige toelichting vereischt. 2) Het lag voor de hand, dat een wetsontwerp als dit, hetwelk bij den Volksraad in openbare behandeling zou komen en bij dit college langdurige overweging zou vorderen, tijdig ook hier bekend zou zijn. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP stuurd (werden) door Ministers" i). Intusschen toonde spreker aan het slot zijner beschouwingen zich toch niet onbewust van het feit, dat „de situatie in Indië, de geheele maatschappelijke ontwikkeling, het peil der evolutie" nog zoo gering was, dat men niet meer kon geven; dat men nog moest hebben een sterk centraal gezag naast dat van de provincie, Maar dan moest de Minister „niet allerlei fanfares uitstooten" over nieuwe perspectieven, over een geheel nieuw Regeeringssysteem. De eigenlijke grief echter van dit Kamerlid was, naar men uit zijne woorden moest opmaken, gericht tegen de vaststelling bij algemeene verordeningen van hetgeen reeds aanstonds en in de toekomst zou behooren tot de gewestelijke huishouding der provincie; wélke onderwerpen dus voor Indië aanstonds of later zouden worden losgelaten uit de bestuurstaak der Regeering, om door de provincie in hare huishouding te worden opgenomen, met de daarnevens nog braak liggende belangen, die zij eventueel aan zich zou willen trekken. Nu de omvang dezer bevoegdheid zou afhangen van nadere ordonnanties, was — verklaarde de Heer Mendels — aan deze hervorming haar eigen leven ontnomen. En dan bleef nog daarnaast de Gouverneur, die een „geweldig groote" macht van regeling zoowel als van bestuur bleef behouden. De groote ambtenaarswereld bleef dus bestaan. Men kreeg een aantal gewestelijke satrapen en daarnaast konden Gedeputeerde Staten allerlei wetten helpen uitvoeren, maar van werkelijke autonome bestuursvoering door de provincie kwam weinig terecht2). Een ander bezwaar van genoemden afgevaardigde betrof de verklaring, dat wat aanging de algemeene strekking der wetsvoordracht in beginsel gelijke bedoelingen bestonden bij den Volksraad en bij de Regeering. Ofschoon de meerderheid in dat lichaam inderdaad bij de eindstemming zich vereenigd had met het aan den Raad ter overwe- *) Het ontging Mr. Mendels blijkbaar, dat de grootere of kleinere omvang van de macht van het bestuurshoofd der provincie tot het beginsel van de zaak niets afdeed en dat de vraag, of aan de, in Nederland zoowel als in Indië bestaande, tweeledige bestuursvoering wettelijk in scherperen of minder scherpen vorm uitdrukking zou worden gegeven, op stuk van zaken een practische quaestie van wetgeving was. 2) Hoe spreker, die zich geenszins ontgaf, dat het voor Indië gaan zou om onderwerpen van geheel andere beteekenis dan verzending van „circulaires", zich de totstandkoming en de latere uitbreidingen van de „gewestelijke huishouding", om de terminologie van de wetsvoordracht te volgen, voorstelde langs anderen weg dan die van algemeene verordeningen, liet hij in het duister. IN EN MET DE EERSTE KAMER ging voorgelegd vóórontwerp, wees spreker er op, dat daaraan was voorafgegaan de indiening door een zestal leden van „vrijzinnigen huize", naar hij meende, van een reeks amendementen, waaronder verscheidene belangrijke, die alle aangenomen wareni). Ten slotte dwaalde spreker af naar de staatkundige ontwaking in Britsch-Indië en Egypte en naar de oprichting, in Nederlandsch Indië, van een Comité voor autonomie, verrezen onder instemming o.a. van drie bezadigde Regenten en gedwarsboomd door de Indische „satrapenregeering", met name het bewind van den Gouverneur-Generaal Fock. Ernstig sprak, aan het einde, de Heer Mendels de hoop uit, dat aanneming van het wetsontwerp niet aan eene catastrofale of eruptieve ontwikkeling in Indië bevorderlijk zou wezen. Hij vreesde dit echter zeer. Na eene korte schorsing der vergadering trad als woordvoerder van den Berg. op de Oud-Hoogleeraar Mr. L. W. C. van den Berg 2), die in scherpe tegenstelling met zijn voorganger op den voorgrond stelde, dat hij het wetsontwerp tot nadere wijziging van het Reglement op het beleid der Regeering van Nederlandsch Indië beschouwde als een zaak van het hoogste belang en dan ook begreep, dat zoovele Nederlandsche en Indische personen zich hadden uitgesproken over de toekomst van Indië. De groote quaestie was, of Indië een deel zou blijven van Nederland, dan wel reeds beginnen kon zelfstandig te worden. Spreker achtte het eerste het eenige mogelijke. De toestand in Indië was z.i. nog niet zoodanig, dat men beginnen kon met het land zelfstandig te maken. 1) Ingediend werden in den Volksraad 13 amendementen en 4 sub-amendementen. Aangenomen werden, met uiteenloopende groepeering van stemmen, 12 amendementen, meerendeels van de leden Vreede c. s. Van deze amendementen was er slechts één, No. 7, dat, oppervlakkig beschouwd, een principieel karakter droeg. Dit amendement had betrekking op het onderwerp, door den Heer Mendels breed uitgemeten, de wettelijke onderscheiding van de bestuursvoering in de Indische provincie in tweeërlei vorm: het bestuur van den Provincialen Raad en dat van den Gouverneur, als vertegenwoordiger van het Centraal gezag. Dat het ook daarbij echter in den grond der zaak niet ging om een verschil in beginsel maar om een quaestie van utiliteit, van wetsredactie, is hiervóór uiteengezet. In de Nederlandsche wet was aan die onderscheiding niet bepaaldelijk uiting gegeven. Voor Indië, waar de zaak een zooveel grootere realiteit bezat, zou dit een ernstige leemte zijn geweest. Principieel verschil van opvattingen evenwel bestond de facto daarbij niet en waar zoodanig verschil zich evenmin voordeed bij de overige amendementen — de juistheid of onjuistheid daarvan daargelaten —, welke amendementen alle van bijkomstige of redactioneele strekking waren, mocht terecht dus gesproken worden van een niet aanwezig zijn van principieele verschillen tusschen Regeering en Volksraad. 2) Handelingen a. v., blz. 361-363. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP De Minister was van dezelfde meening maar had uitvoerig aangetoond, dat het bestuur in Indië gewijzigd moest worden naar de tegenwoordige bestuursbehoeften, die in de verschillende deelen van het land verschillend waren. In de Tweede Kamer was door den Minister en verscheidene leden uitvoerig betoogd, dat verandering noodig was in het Regeeringsreglement. Wanneer men de vroegere Memorie van Toelichting las, werd het duidelijk, dat de voornaamste strekking was, aan de Indische bevolking een groote mate van medezeggenschap in het bestuur te verschaffen, tot zekere hoogte in den vorm van autonomie. Zeer belangrijk vond spreker vooral hetgeen de Minister in de Tweede Kamer zeide omtrent zijne plannen tot uitvoering der eventueele wijziging van de wettelijke bepalingen. Hij hoopte het einde te zien van een strijd van bijna twintig jaren over zijne plannen. Zijne voorstellen vermeden de overdrijving in sommige opzichten van de Herzieningscommissie. De Minister wenschte ook loslating van bestuurstaak uit het Regeeringscentrum en aanvaarding door lagere organen, echter moest er een scherp toezicht zijn. Het bestuur van de regentschappen zou steun moeten ontvangen uit het provinciaal centrum. De plaats van den Regent zou, in verband met zijne nieuwe plichten, in de toekomst een andere zijn dan tot dusver. De vraag, of de nieuwe wijziging van het Regeeringsreglement een toekomst had, beantwoordde spreker voor zich zeer stellig bevestigend, wat intusschen niet wegnam, dat hij eenige bijzonderheden liever in anderen vorm had gezien. In de eerste plaats wees hij op de talrijke wijzigingen, die het reglement in den loop der jaren reeds had ondergaan. Speciaal het vierde hoofdstuk diende geheel opnieuw te worden behandeld, in welk verband hij de aandacht vestigde op de aangestelde of erkende hoofden der bevolking, die hij na artikel 71 behandeld wenschte te zien, terwijl dan artikel 68, omtrent de indeeling van het grondgebied, den aanvang van het hoofdstuk zou kunnen uitmaken. In artikel 67 achtte spreker een paar kleine wijzigingen noodig. Een tweede punt was, dat spreker in plaats van de bewoordingen: „Provincie", „Provinciale Raad" en „College van Gedeputeerden" liever andere benamingen had gelezen. Die woorden IN EN MET DE EERSTE KAMER waren nieuw in Indië en niet alleen de Inlanders, maar ook de geboren Indische Nederlanders kenden die nog niet. Met deze opmerkingen bedoelde spreker allerminst het gewicht van den arbeid van den Minister aan te tasten. Hij kon niet goedkeuren de adressen van verschillende zeer geachte kenners van Indië, thans in Nederland woonachtig, zooals met name en in bijzonderheden door hem werd toegelicht. Het verkeerde bij onderscheidene tegenstanders was, dat zij den Inlander niet kenden. In verhouding tot de massa was het aantal gering van hen, die reeds in staat waren om Indië te besturen, en dit wel inzonderheid buiten Java. Mohammedanen, die men verwachtte ontwikkeld te zijn, waren tevens aanhangers van het animisme, het spiritisme enz., naar spreker met een beroep o.m. op het belangrijke werk „Het Animisme in den Indischen Archipel" van den Zendelingleeraar Kruyt in het licht stelde. In het Voorloopig Verslag der Commissie van Rapporteurs was opnieuw gebleken van een minder practisch begrip, somwijlen, van hetgeen Indië behoefde. Zoo bijv. had men van eenige zijden beweerd, dat men zich had kunnen bepalen tot een spoedige invoering van de regentschaps- en desaraden, terwijl dan na de totstandkoming van de Grondwetsherziening een verandering der Staatsinrichting van Indië aanhangig gemaakt had kunnen worden. Wat meer zeide, men had voorgesteld, een en ander in handen te geven van eene commissie in Nederland, met het gevolg van een jarenlang uitstel. Gelukkig was door andere leden en den Minister gezorgd voor een meer afdoende behandeling. Terecht had voorts de Minister in zijne Memorie van Antwoord zich losgemaakt van de leden, die bezwaar hadden tegen het wetsontwerp, omdat het te veel overliet aan algemeene verordeningen. Het was toch naar sprekers inzien practisch, door het onderhavig wetsontwerp niet vooruit te loopen op de herziening der algemeene Staatsinrichting en op de aanhangige Grondwetsherziening. De lange bespreking in het Voorloopig Verslag en het antwoord van den Minister liet spreker rusten. Ook mocht hij niet vergeten, dat in het Voorloopig Verslag alle leden zich tevreden betoond hadden over de wijze, waarop de Minister iets goeds tot stand bracht, de vorming namelijk van lagere gemeenschappen. Ten slotte wilde spreker niet nalaten te verklaren, dat de Minis- BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP ter door zijn arbeid een groot en nuttig werk zou hebben verricht, wanneer het ontwerp door de Kamer zou zijn goedgekeurd. [denburg. Het woord was daarna aan het lid der Kamer den oud-Gouverneur-Generaal Idenburg i). In een zaakrijke rede behandelde deze spreker het vraagstuk der Indische bestuurshervorming en de wetsvoorstellen der Regeering. In breede trekken gaf de Heer Idenburg in de eerste plaats een historische uiteenzetting van de beteekenis van het Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië, zooals dit in 1854 werd vastgesteld, en van de geleidelijke ontwikkeling der staatkundige beginselen ten aanzien van de bestuursvoering aldaar, bij welke meer en meer, vooral sinds het begin van deze eeuw, in ambtelijke en niet-ambtelijke kringen het gevoel van ernstige behoefte aan decentralisatie op den voorgrond trad. Aan die behoefte werd, zooals spreker in het licht stelde, sedert jaren reeds te gemoet gekomen door ambtelijke overdracht van bevoegdheden en plichten op de Departementshoofden en de gewestelijke en plaatselijke bestuurders. Hoever men daarmede kon en wilde gaan, was feitelijk een quaestie van vertrouwen. Decentralisatie in den vollen zin was het echter daarbij niet, doch slechts een verschuiving uit het centrum. Bij den Gouverneur-Generaal bleef de verantwoordelijkheid. Natuurlijk was dit in groote mate theorie, maar wèl was de Gouverneur-Generaal verantwoordelijk voor de mogelijkheid, dat de aangevochten bestuurswerkzaamheden op een bepaalden tijd door bepaalde personen waren verricht. De grens van de overdracht werd voorts uit den aard der zaak mede beheerscht door de uitrusting van het betrokken gewestelijk of plaatselijk bestuursorgaan. Hoe onmisbaar die ambtelijke decentralisatie dan ook was, men voelde dat zij inderdaad niet kon brengen die vermindering van taak in het centrum en die betere behartiging van de belangen, meer aan den buitenomtrek gelegen, welke verlangd werden. Dit kon alleen komen als gedecentraliseerd werd op organen met een eigen bestaan, een eigen wil en een eigen verantwoordelijkheid, derhalve op autonome lichamen, en de drang naar die decentralisatie bleef bestaan. De door spreker in den aanvang zijner rede geschetste wijziging >) Handelingen a. v., blz. 363-368. IN EN MET DE EERSTE KAMER van het koloniaal politiek inzicht had, gelijk hij deed uitkomen, nog andere gevolgen gehad, ontwikkeling namehjk in het binnenland van groote financieele en economische belangen van particulieren aard, gepaard met vestiging aldaar van personen, die zeer geïnteresseerd waren bij het bestuur en te recht meenden, zich daarover ook een gegrond oordeel te kunnen vormen. En daarnaast veranderde vooral in latere jaren op zeer zichtbare wijze de mentaliteit van een deel der Indische bevolking. De doorwerking van het zich steeds uitbreidend, op Westersche leest geschoeid, onderwijs opende voor een deel der bevolking andere perspectieven; de zending, waar die voet kreeg, verruimde op ongewone wijze den gezichtskring; het veelvuldig contact met Europeanen riep bij de bevolking een geest van critiek wakker. Wat elders in de wereld en speciaal in Azië geschiedde, opende de oogen voor tot dusver ongedachte mogelijkheden en zoo zag men, onder den invloed van het zich natuurlijk vormend maar ook wel kunstmatig gekweekt vereenigingsleven, een steeds toenemende vraag ontstaan naar medezeggenschap van de Europeesche en Inlandsche ingezetenen in de zaken van het bestuur. Decentralisatie en medezeggenschap, dit waren, zei spreker, de twee groote staatkundige wenschen, die in de latere jaren meer op den voorgrond waren gekomen. In het begin van deze eeuw ontmoetten die twee elkaar in de decentralisatie-wetgeving van 1903, waarbij de mogelijkheid werd geschapen om geldmiddelen af te zonderen ten behoeve van gebiedsdeelen, aan welke zekere autonomie werd toegekend en die daartoe werden bestuurd door locale raden. Die wetgeving had veel goeds gebracht. Het was mogelijk — zeide spreker —, dat een steeds goede toepassing de voordeelen van die wetgeving nog grooter had kunnen doen zijn, maar hij ging toch niet zoover als Mr. Mendels dien ochtend was gegaan, die meende dat op die basis eigenlijk ook nu wel voortgebouwd kon worden. Misschien zou dit met een ruime interpretatie mogelijk zijn geweest, maar dan had men toch wel zeer veel moeten in-interpreteeren. En nu men meende, dat op een zeer van den tot nu toe gevolgden weg afwijkende wijze moest worden te gemoet gekomen aan den wensch van decentralisatie en medezeggenschap, kon spreker het toejuichen, dat de Minister zich (niet) had gehouden aan de voor dat doel min of meer gebrekkige wetgeving van 1903 en dat hij ook BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP niet getracht had een nieuwen lap op het oude kleed te zetten, maar dat hij verbetering had gebracht door wijziging van het Regeeringsreglement1). Naar sprekers overtuiging bracht het voorliggend wetsontwerp een bestuurshervorming, die noodzakelijk was. Men stond bij de inrichting van het bestuur in Indië en bij hervormingen daarvan voor een zeer moeilijke taak. Men moest in het belang der ontwikkeling van land en volk die bestuurshervormingen tot stand brengen niet voor onszelf maar voor anderen, die voor het overgroote deel over den aard van die hervormingen geen oordeel hebben en daartoe niet kunnen medewerken, waardoor onze verantwoordelijkheid te dezen opzichte buitengewoon vergroot werd. De bedoeling van elke ingrijpende bestuurshervorming moest naar sprekers oordeel zijn, om op het bepaalde oogenblik de aanwezige volkskracht tot uiting te brengen. Nu was er niet een voor alle volken en tijden beste bestuursinrichting. Wat voor Nederland goed was, kon verkeerd zijn voor Indië. De bestuursinrichting, die perfect was voor Java, kon een onding zijn voor Papoea. De vorming van het bestuur moest berusten op een grondige kennis van land en volk, moest zich laten leiden door eerbied voor het bestaande opdat de hervorming daarbij aansloot en van dat bestaande de natuurlijke groei en ontwikkeling was en geen maakwerk werd. Uit deze opmerking volgde, dat men in Nederland nooit meer kon doen dan de groote hoofdlijnen van de bestuursinrichting en de bestuurshervorming geven en de uitwerking en de toepassing aan Indië moest overlaten. Verder volgde daaruit, dat de beginselen en hoofdlijnen, die men vastlegde in een ontwerp, zoo lenig *) De in 1903 door den toenmaligen Minister Idenburg tot stand gebrachte „Decentralisatie-wetgeving" is de eerste wettelijke voorziening geweest, tevens een belangrijke stap, tot ontwikkeling van zelfbestuur daar te lande; van verantwoordelijke publieke behandeling van publieke aangelegenheden. Het kenmerkend onderscheid met de in 1925 aanvaarde beginselen van decentralisatie ligt in de kern der zaak hierin, dat, terwijl met de eerste wetgeving bedoeld werd schepping, voor de behartiging van bijzondere gewestelijke, regionale of plaatselijke belangen, van zelfstandige fondsen onder autonoom beheer (finaniceele decentralisatie), de wetgeving van laatstgenoemd jaar ten doel heeft vorming, in de lijn der in het Moederland gehuldigde beginselen, van autonome gebiedsdeelen — territoriale rechtseenheden — met eigen bestuur ten aanzien van de staatsrechtelijk als zoodanig aangewezen of erkende eigen huishouding. Het feit, dat de in 1903 tot het eerste oogmerk in het toenmalige Regeeringsreglement ingelaschte bepalingen ten behoeve van de op dien grondslag gevormde instellingen m. m. plaatsing verkregen, naast de nieuwe beginselen, in de „Indische Staatsregeling" van 1925 (artt. 123-125), stempelde voor die instellingen dat samenstel van bepalingen in zekeren zin als overgang tot den lateren nieuwen rechtstoestand. IN EN MET DE EERSTE KAMER en soepel moesten zijn, dat rekening kon worden gehouden met de verschillende behoeften en omstandigheden. In dit verband wilde spreker nog een opmerking maken. Er moest bestaan een zeer nauw verband tusschen den Staatsvorm van een volk en de algemeene ontwikkeling daarvan. Dit had spreker bij de verdediging der begrooting van 1919 als Minister ook reeds betoogd. Indien men zich nu afvroeg: wat is de intellectueele ontwikkeling van de bevolking van Nederlandsch-Indië, dan vond men in een van de bijlagen van het Rapport der Indische Herzieningscommissie interessante gegevens. Dan zag men, dat er op Java nog 98,5 procent analphabeten waren; dat in sommige deelen van de Buitengewesten dat aantal belangrijk minder was, vooral daar, waar de zending lang heeft gewerkt, maar dat het in andere streken nog grooter was. De uitingen van sociaal leven buiten de desa waren zeer zeldzaam. Kapitaalvorming, behalve dan wat het grondbezit betrof, was bij de Inlanders uiterst schaarsch. In schier alle groote bedrijven was de leiding niet in Inlandsche handen en zoo kwam men tot de slotsom, dat de bevolking van den Archipel, geheel los van haar ongetwijfeld gunstigen aanleg, aan het begin van haar ontwikkeling staat. Daarmede behoorde ook de bestuurshervorming te rekenen. Een bestuursinrichting, geschikt voor volken, die mijlen vèr op dien weg hebben afgelegd, zou verkeerd zijn voor een volk, dat aan het begin staat van die ontwikkeling. Hieruit volgde, dat men met dien factor rekening moest houden bij de toebedeeling van de bestuurstaak; bij het opleggen van verantwoordelijkheid; ook bij den omvang van de taak, die men ter zelfstandige verzorging aan de Inlandsche bevolking toevertrouwde. Een tweede opmerking, die spreker in dit verband wenschte te maken, was, dat een goede bestuursinrichting van Indië moest rekenen met de verscheidenheid onder de bevolking, die niet is een homogene massa, maar in hooge mate heterogeen. De staatkundige eenheid, die haar samenbond, en die haar ongetwijfeld tot grooten zegen strekte, was een direct gevolg van ons zijn in Indië. Het gevoel van eenheid, voor zooveel aanwezig, was de antithese tusschen Inlander-Europeaan, tusschen Christen-Mohammedaan „Indien wij vandaag weggingen uit Indië" — voegde spreker hieraan toe — „zou ons het meest treffen niet de homogeniteit, maar de heterogeniteit; niet de uniformiteit, maar de BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP pluroformiteit van de bevolking, die dan tot uiting zou komen. Dat feit is niet weg te redeneeren en daarmee moet ook onze bestuurshervorming rekenen" Als ik spreek van heterogeniteit — merkte de Heer Idenburg op — bedoel ik niet het staatsrechtelijk onderscheid in Europeanen, Inlanders en Vreemde Oosterlingen. Speciaal had spreker dan het oog op de bevolking van den Archipel, historisch, etnografisch, cultureel, hoe men wilde. En dan dacht hij aan wat Professor Stibbe geschreven had in de „Vragen des Tijds", waar hij sprak over de verscheidenheid der rassen in Britsch-Indië, daarbij aanhalend uit het rapport van de Britsche Herzieningscommissie de volgende woorden: „India is still a country marching in uneven stages through all the centuries from the fifth to the twentieth". En de schrijver had daarbij gevoegd: „waarschijnlijk zou men, lettende op de Papoea's van Nieuw-Guinea, bijv. voor Nederlandsch-Indië nog heel wat verder kunnen teruggaan dan tot de vijfde eeuw". Men kon dus — betoogde de Heer Idenburg terecht — niet voor geheel Indië één schablone hebben van bestuursinrichting. Eenvormigheid zou inderdaad daar een vloek zijn. Nu waren er stelsels, die de gansche massa naar één model wilden omzetten, die in zich droegen de kiem van dwang, en andere, als het Engelsche, die toonden een open oog te hebben voor de verscheidenheid der volkeren en hun bestuursinrichting zoo wisten te regelen, dat binnen het groote geheel een tot groote mate zelfstandige, bij het eigen karakter en de eigen historie van de onderdeden aanpassende ontwikkeling kon plaats vinden. Dit stelsel droeg in zich de kiem van vrijheid. Daarom had spreker voor Nederlandsch-Indië steeds gewenscht een bestuursinrichting, die mogelijk zou maken een groote mate van zelfstandigheid der afzonderlijke gebiedsdeelen en aan de vorenstaande beschouwingen toetsend hetgeen de Minister aan de Kamer had voorgelegd, vond spreker daarin inderdaad de gelegenheid geopend tot eene zeer krachtige decentralisatie van bestuur, tot een schier onbeperkte medezeggenschap van de ingezetenen. Het wetsvoorstel gaf niets meer dan hoofdlijnen en algemeene beginselen en bezat daardoor die groote mate van lenigheid, welke noodig was om voor gansch Indië in een paar artikelen de grondslagen te kunnen leggen voor een bestuursinrichting, die allen voldoet. IN EN MET DE EERSTE KAMER Nu waren er — merkte de Heer Idenburg op — ten opzichte van de bedoeling van den Minister verschillende meeningen geuit. De eerste woordvoerder had daaraan eenigermate uiting gegeven, maar het kwam spreker voor, dat aan de verscheidenheid van meeningen na de Memorie van Antwoord van den Minister aan de Kamer eigenlijk elke redelijke bodem was ontnomen. In die Memorie was de bedoeling van den Minister zoo juist en zoo vol perspectief neergeschreven, dat inderdaad daarna natuurlijk nog wel voor een afwijkend gevoelen plaats was, maar naar sprekers meening niet meer voor misverstand. Spreker persoonlijk juichte de voorstellen toe. De ambtelijke decentralisatie was voor hem niet het eindbegrip van geluk; zij was voor hem wat noodig was als geene andere decentralisatie kon worden toegepast en spreker moest erkennen, dat voor een groot deel van Indië op het oogenblik aan weinig meer dan ambtelijke decentralisatie te denken viel. De toestanden in tal van streken waren zoo, dat men aan weinig meer kon denken en dan wilde de Minister naast den bestuurder een adviseerenden raad, waardoor het groote voordeel zou worden verkregen, dat er publieke behandeling zou zijn voor publieke zaken. De groote verbetering, die sinds 1903 in Indië was gekomen — allen, die Indië kenden, zouden dit met spreker eens zijn — was niet de schepping van zekere medezeggenschap, want die was betrekkelijk nog gering, maar dat de publieke zaken publiek behandeld werden en dat het bestuur genoodzaakt was, publiek rekening en verantwoording te doen van zijne gestie. Dat was — merkte bij interruptie de Heer Mendels op — voor hem het belangrijkste geweest bij de behandeling van de wet op den Volksraad, waarop de Heer Idenburg antwoordde: „Dat was voor U het belangrijkste en dat is het minste, wat de Minister geeft in die gebieden, waar op dit oogenblik alleen nog van ambtelijke decentralisatie kan gesproken worden. In andere gewesten geeft hij oneindig veel meer en naast die publieke behandeling geeft hij daar ook medezeggenschap in een mate, die zich volkomen aansluit bij de ontwikkeling van het gebied". De hoofdzaak echter lag voor spreker in de schepping van autonome gemeenschappen; van organen, die een eigen wil, een eigen verantwoordelijkheid hadden, hun eigen huishouding bestuurden en op eigen voet konden worden geroepen tot medewer- BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP king aan de landstaak. Welnu, in dit opzicht ging de Minister zoover als hij in een wetsontwerp, dat strekken moest voor geheel Indië, met mogelijkheid kon gaan. Hij opende de gelegenheid tot het scheppen van gemeenschappen met eigen rechtspersoonlijkheid, met eigen autonomie, die nog zeer beperkt was, en daarnaast opende hij den weg om soortgelijke gemeenschappen in het leven te roepen, die volkomen hun eigen huishouding besturen en waarin reeds binnen betrekkelijk korten tijd bewaarheid kon worden, wat voor gansch Indië nog ver in de toekomst lag, namelijk dat het ambtelijk bestuur verdwijnt en overgaat op de provinciale organen. Spreker vroeg: „wat wil men meer en wat geeft den Heer Mendels het recht om te zeggen, dat deze bestuurshervorming achterlijk is? Daar heeft hij" — zeide spreker — „het recht niet toe". Ik wenschte ook — vervolgde de Heer Idenburg — hem nog er opmerkzaam op te maken, dat wat de Minister voorstelt, volkomen aansluit bij de voorstellen der Herzieningscommissie. Spreker behoefde dit niet in den breede aan te toonen voor de lagere gemeenschappen, de regentschapsraden, voor de gemeenten. Dit wist men al; van links en van rechts, van alle zijden was er op aangedrongen, die regentschapsraden spoedig in te voeren, in Holland en in Indië. De quaestie liep over de hoogere gemeenschappen. Nu wenschte spreker er de aandacht van den Heer Mendels op te vestigen, dat in het verslag van de Herzieningscommissie de volgende zinsnede voorkwam: „Zoo spreekt dus de commissie zich uit voor de vorming van zelfstandige niet-staten, naar onderdeelen van het land, in ruime mate bekleed met zelfbestuur, uitoefenende autonomie, belast met het toezicht op de handelingen van binnen hunne grenzen liggende gemeenschappen". Dit schreef de Commissie niet incidenteel, maar in eene uitvoerige uiteenzetting van hare inzichten — welke spreker aan de Kamer voorlas — lichtte zij die verklaring toe. „Deze motiveering van de uitspraken der Herzieningscommisdie — zeide de Heer Idenburg — „had ook kunnen worden geschreven in de Memorie van Antwoord op het wetsvoorstel van den Minister. En ik vraag nog eens, of de Heer Mendels het recht had te zeggen, dat dit wetsontwerp zoo achterlijk is". „Waarom" — vroeg bij interruptie laatstgenoemde afgevaar- IN EN MET DE EERSTE KAMER digde — „zegt de Heer Carpentier Alting, de voorzitter der Herzieningscommissie, dat dan?" „Ik heb hier" — antwoordde de Heer Idenburg — „te spreken over Uw bewering. Daarom vraag ik aan U, wat U tot Uw oordeel recht geeft". Spreker wilde in dit verband nog op één punt de aandacht vestigen ; hij wilde niet den schijn op zich laden te beweren, dat wat de Herzieningscommissie wilde, precies hetzelfde was als dat, wat de Minister wilde. De Heer Mendels had gesproken over de amendementen van den Volksraad en zich speciaal beroepen op nummer twee, wat spreker een vergissing achtte, aangezien hij in dat amendement geen principieel verschil aantrof. Amendement zeven echter i) was een principieel verschil. En dat punt was dan ook in het Voorloopig Verslag der Kamer niet over het hoofd gezien, maar op den voorgrond gebracht en door den Minister was daarop gereageerd. „Wat was dat principieele verschil" — vroeg spreker. Dat de Herzieningscommissie en de Volksraad wilden, dat in de provinciën het gansche bestuursambtenarendom zou verdwijnen, dat daar de toestand zou worden zooals men dien in Europa had, en dat, waar dat nog niet kon, ongeveer een toestand zou intreden, zooals de Minister dien wilde maar minder vèr gaande. „Als de Minister dit stelsel aanvaard had" — merkte spreker terecht op — „zou er vooreerst van die provinciën niets komen, want er is op dit oogenblik nog geen territoir aan te wijzen, waar de gansche ambtelijke bestuursvoering kan worden gemist. En dat is ook evident. Zelfs in de meest ontwikkelde streken is op dit oogenblik, al was het maar voor een overgangstijdperk van vijf of tien jaren, naast autonome organen noodzakelijk een gedeeltelijk ambtelijke bestuursvoering. — Zelfs hier in Nederland, zooals de Heer Van Embden zegt, is dit zoo, maar hier te lande, dit geef ik den Heer Mendels toe, is die zeer beperkt. Vóórdat voor geheel Indië zij zoo beperkt zou kunnen zij n, zal wel zeer lang duren. Maar er zijn deelen van Indië, waar zij betrekkelijk spoedig sterk zou kunnen worden ingekrompen. Wanneer men echter zegt, dat de denkbeelden der Herzieningscommissie ergens ten volle zouden kunnen worden uitgevoerd, dan houd ik het er voor, dat de leden van de Herzieningscommissie dit zelf zouden opmerken". „Bedoelt U ook" — bracht de Heer Mendels in het midden, i) Vlg. de aanteekening aan den voet van blz. 181. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP blijkbaar om de zaak over een anderen boeg te wenden — „dat die ambtenaren-gouverneurs ook regelende, d. i. wetgevende, bevoegdheid moeten hebben?" „Ik heb het nu" — zeide de Heer Idenburg — „over degenen, die de voorstellen van den Minister achterlijk noemen en zeg tot hen: er is concordantie tusschen wat de Herzieningscommissie wil en wat de Minister wil, alleen met dit onderscheid, dat de Herzieningscommissie in wat zij provinciën noemt het gansche bestuursambtelijke apparaat wil doen wegvallen, en de Minister zegt: indien ik dat overneem, komt er van de provinciën niets; ik wil staan met beide beenen op den grond, en daarom opent hij de mogelijkheid tot de instelling van een besturenden raad en volksautonomie eerder dan anders mogelijk zou zijn". Spreker kwam nu tot andere bezwaren van Mr. Mendels. Het groote bezwaar,' dat deze weer ter sprake had gebracht en dat gedurig behandeld was in de pers, in vergaderingen, in brochures, in requesten, in de Kamers, altijd en altijd weer, was geweest die ambtelijke bestuursvoering naast de gewestelijke autonomie, èn de klacht, dat de omvang van die autonomie bepaald zou worden bij algemeene verordening. „Oprecht gesproken" — verklaarde spreker — „ik had die objecties na de Memorie van Antwoord van ^en Minister niet meer verwacht. Ik zeg niet, dat voor die objecties op zeker oogenblik geen aanleiding was te vinden, maar na de duidelijke uiteenzetting, die de Minister in de Memorie van Antwoord gegeven heeft, meende ik dat de tijd daarvoor voorbij was. Ik meende, dat de divergentie der meeningen zich gevonden had in die duidelijke uiteenzetting van den Minister. Ik kan dan ook aan hetgeen gezegd is in de Memorie van Antwoord niet veel meer toevoegen. Prof. Van Embden merkte al op, dat men ook hier in Nederland naast het provinciaal bestuur een zeker gezag heeft, dat landsgezag is. De Heer Mendels zegt, dat dit toch geen wetgevende bevoegdheid heeft, maar hier hebben wij ook het einde bereikt en in Indië staan wij aan het begin; dat is het verschil. Wat nu voor Indië beoogd wordt, is het scheppen van een zeer krachtig provinciaal medebestuur, maar daarnaast zal toch nog moeten blijven de ambtelijke bestuursvoering in naam van den Gouverneur-Generaal". „Ook voor de provinciale huishouding hebben die gouverneurs dus regelende bevoegdheid", interrumpeerde — wederom op wei- IN EN MET DE EERSTE KAMER nig gelukkige wijze — Mr. Mendels en hij las ten bewijze eenige regels voor van blz. 8 der Memorie van Antwoord, die echter, klaarblijkelijk had hij inderhaast dit niet gerealiseerd, betrekking hadden niet op regelende, in den zin van wetgevende, bemoeienis, maar op uitoefening, door den Gouverneur, als orgaan van het centraal gezag, van bestuur in aangelegenheden, welke juist niet behoorden tot het complex van belangen, uitmakende de „gewestelijke huishouding". De Heer Idenburg vond in die interruptie aanleiding, om andermaal, hoezeer de gedrukte stukken ook op dit punt aan duidelijkheid niets te wenschen hadden overgelaten, een beeld te geven van de bedoelingen der Regeering. „In dit verband" — merkte die afgevaardigde daarna op — „heeft de Heer Mendels een paar woorden gebruikt, die ik liever niet van hem had gehoord. Hij sprak van: „„camouflage" en van een: „„funeste manier van wetsredactie". Die uitdrukkingen had hij niet moeten gebruiken. Er is hier geen sprake van camouflage, noch van een funeste wijze van redactie. Wat bedoeld wordt, staat duidelijk in de stukken. „De geachte afgevaardigde" — ging de Heer Idenburg voort — „heeft verder gesproken over artikel 67b en er op gewezen, dat zijn grief tegen die redactie ten deele door den Minister is erkend. Ik geef den geachten afgevaardigde toe, dat de redactie van het eerste lid niet geheel gelukkig is. Ik weet ook, dat sommigen, ook in deze Kamer, deze meening niet deelen en redeneeren, zooals ook ten deele in de Memorie van Antwoord is geredeneerd, dat het speciale voorschrift derogeert aan het algemeene. Maar omtrent de bedoeling van den Minister kan geen quaestie meer bestaan, daar Zijne Excellentie zelf heeft gezegd, bij de aanstaande herziening van het Regeeringsreglement een kleine wijziging te zullen aanbrengen om daardoor aan het bezwaar tegemoet te komen. De Heer Mendels gaf al aan, dat dit zou geschieden door invoeging van het woord: „behoudens"". Andermaal interrumpeerend bracht de laatstgenoemde in het midden, dat hij het woord „camouflage" had gebruikt in verband met lid 7 van artikel 67 '): „dat voor het overige", welke toelichting den Heer Idenburg noopte hem toe te voegen, dat hij zijne wijsheid dienaangaande had uit de stukken van den Minister en i) Thans artikel 119 der „Indische Staatsregeling". Indische Bestuurshervorming '3 BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP dus toch niet van „camouflage" kon spreken. „Neen" — antwoordde Mr. Mendels — „uit één zinnetje uit de Memorie van Toelichting, dat ik eindelijk heb opgediept". „De grief van den Heer Mendels" — betoogde de Heer Idenburg, zijne beschouwingen voortzettend — „is niet juist. Hij vergist zich. De grief, die hij nu met dat fraaie woord inbrengt, is er de gansche behandeling door geweest: dat de omvang van de huishouding zou worden „bepaald" en niet „overgelaten". Dat is geen nieuwe ontdekking. Die zaak heeft dadelijk de aandacht getrokken. Die grief heeft naar mijn meening steeds op een misverstand berust". Met een enkel woord wees spreker nog op de onjuistheid van het bezwaar van den Heer Mendels tegen het partieel karakter der beoogde wijziging. „Ik wil thans eindigen — vervolgde de Heer Idenburg — „maar niet zonder met een enkel woord te zijn ingegaan op de grieven, die de Heer Mendels tegen den Minister van Koloniën heeft ter sprake gebracht, namelijk dat hij niet met de bescheidenheid, die de Heer Mendels met zijn bescheidenheid van den Minister had verwacht, gereageerd had op sommige bezwaren, die in en buiten de Kamers tegen het ontwerp waren ingebracht. „Indien er ooit twijfel had kunnen zijn" — zeide spreker — „of de Minister het recht had zich te beklagen over de wijze, waarop oppositie gevoerd werd tegen deze wetsvoordracht, dan zou dit ochtenduur aan die klacht een hechten grond gegeven hebben. De oppositie van den Heer Mendels is ingeleid met dit betoog: als men deze wet leest, is zij zoo kwaad nog niet en als men de toelichting leest, zegt men: er zit wel wat in, maar zoo moet men niet lezen en interpreteeren, men moet deze wet vastleggen aan het verleden van dezen Minister". Tegen een dergelijke methode van wetsuitlegging, die bovendien onjuist was, protesteerde spreker. Hij vreesde, dat de Heer Mendels de voorstellen van den toenmaligen Regeeringscommissaris De Graaff van „buiten" kende, dat wilde zeggen niet van „binnen" gelezen had. Indien hij die van binnen gezien had, zou hij geweten hebben, dat het volstrekt niet alleen ambtelijke decentralisatie was, wat daarin werd voorgesteld, maar dat er wel degelijk sprake was van autonomie en zelfbestuur. Dat was de kentering in de denkbeelden van den toen- IN EN MET DE EERSTE KAMER maligen Regeeringscommissaris De Graaff naar die van den tegenwoordigen Minister De Graaff, die verband hield met de gebeurtenissen, die in de laatste jaren hadden plaats gevonden, en die daarin bestond, dat de ambtelijke decentralisatie veel meer op den achtergrond geschoven was en een niet-ambtelijke: verleening van autonomie en zelfbestuur, meer op den voorgrond was getreden !). Maar spreker ontzegde de heer Mendels het recht, om deze wetsvoordracht te beschouwen in een licht, dat niet ontleend was aan de wet zelf en aan haar toelichting. „En ten slotte" — verklaarde de Heer Idenburg — „ik heb gezegd, dat ik deze wetsvoordracht toejuich; ik ben overtuigd, dat indien dit voorstel in Indië wordt uitgewerkt en toegepast naar de bedoeling van hem, die het heeft ontworpen, en naar de bedoeling van ons, die hierover zullen stemmen, dat dan bewaarheid zal worden deze uitspraak van dat eene lid van den Volksraad, waarnaar ook verwezen wordt in ons Voorloopig Verslag, dat deze wetsvoordracht opent groote mogelijkheden voor de bestuursontwikkeling van Indië". Het woord verkregen hebbend tot beantwoording van de bo- Minister van venvermelde sprekers, verklaarde ik 2), in de eerste plaats gebruik te willen maken van die vergunning, om mijne erkentelijkheid te betuigen voor de welwillende beoordeelingen, die van de zijde der beide laatste woordvoerders aan de voorstellen ten deel waren gevallen. Inzonderheid richtte ik mij daarbij tot mijn voormaligen ambtgenoot den oud-Minister Idenburg, wiens pleidooi van dien aard was geweest, dat ik voor de verdediging van de zaak feitelijk weinig meer daaraan behoefde toe te voegen, en wien ik ook overigens erkentelijk was voor zijne waardeerende woorden van meer persoonlijke strekking, welke ik had mogen vernemen. In de vele jaren, welke verloopen waren sinds het oogenblik, toen voor het eerst de Regeering openbaarheid gaf aan een afgerond plan tot reorganisatie van het bestuurswezen in Indië, met name van de gewestelijke en plaatselijke bestuursinrichting, was over dit onderwerp veel gezegd en geschreven. Het lag — zeide ik 1) Een kentering derhalve, welke parallel liep met de inmiddels ingetreden kentering in den tijdgeest op koloniaal gebied. 2) Handelingen a. v., blz. 368-370. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP — niet in mijne bedoeling, een overzicht te geven van de velerlei denkbeelden en inzichten, die daarbij te berde waren gebracht. Wanneer een zoodanige gedachtenwisselingin het algemeen mocht worden aangemerkt als een louteringsproces, dan zeker had wellicht geen enkel hervormingsplan op koloniaal gebied een zoo zware vuurproef doorstaan als met deze voorstellen het geval was geweest. Een andere zaak was het, dat de middelen van bestrijding en de gebezigde woorden vaak zeer weinig in overeenstemming waren geweest met een objectieve, onbevangen beschouwing en met de bij een zoodanige gedachtenwisseling zoozeer vereischte appreciatie van wederzijdsche inzichten. Op koloniaal gebied — merkte ik op — doet zich bovendien nog de eigenaardigheid voor, dat in den regel dergelijke gedachtenwisselingen min of meer gekruid zijn, ik zou haast zeggen met de prikkelende ingrediënten van den Oosterschen disch. De rede van den Heer Mendels had opnieuw een treffend staaltje daarvan gegeven. Maar hoe ook die beoordeelingen wat aanging den vorm somtijds geweest mochten zijn, in het algemeen hadden zij het nuttig effect gehad, dat zij er toe noopten, telkenmale de voorgestane denkbeelden opnieuw aan een nauwgezette toetsing te onderwerpen. Als zoodanig was ik ook den geachten afgevaardigden, die zich mondeling en in de gedrukte bescheiden in meer of minder uitgebreide critische opmerkingen hadden begeven, erkentelijk voor de aandacht, die zij aan de zaak hadden gewijd. Zooals het ontwerp daar lag, aarzelde ik niet het een van de belangrijkste wetsvoordrachten te noemen, die op koloniaal gebied sinds jaren een beslissing hadden gevraagd. Die groote beteekenis lag niet zoozeer in de bewoordingen van het wetsontwerp zelf, dat in het algemeen niet meer gaf dan groote lijnen, geen scherp gedetailleerde rechtsinstellingen, zoomin als, op dit gebied althans, de Grondwet die voor Nederland gaf. Het had mij verwonderd — zeide ik — dat de Heer Mendels in dit opzicht iets anders had gewenscht. Zooals terecht door den Heer Idenburg was uiteengezet, zou in geen geval in deze wetsvoordracht meer hebben mogen voorkomen, wilde men geheel de mogelijkheid behouden, om in de toekomst de uitvoering te plooien naar de zeer uiteenloopende eischen en toestanden, die in de verschillende gebiedsdeelen van den Archipel zich voordoen. De beteekenis van IN EN MET DE EERSTE KAMER de voorstellen lag bovenal in het feit, dat, evenals de Grondwet van het jaar 1848 dit voor Nederland had gedaan, een goede toepassing een ruim veld zou openen in plaatselijken en gewestelijken kring, zoo niet in nog wijder sfeer, voor eene breede ontwikkeling van het staatkundig leven in Indië, voor de ontwikkeling van een krachtig gemeenschapsgevoel en van een vruchtbaar streven naar ontsluiting, zooveel mogelijk, van de geestelijke en materieele bronnen van volkswelvaart in den lande. Het feit, dat niet zoozeer in de wetsformuleering zelve de beteekenis lag der voorstellen, maar in het samenstel van bestuursorganen, dat op de breede basis van die voorstellen in Indië kon worden opgebouwd, wettigde — naar ik deed uitkomen — ten volle de opmerking, op meer dan ééne plaats in het Voorloopig Verslag der Kamer gemaakt, dat het groote belang van deze wetsvoordracht voor Indië gelegen zou zijn in de allereerste plaats in de wijze van uitvoering, waaraan ik zou willen toevoegen: „en in de keuze der uitveerders". Het sprak vanzelf — betoogde ik in aansluiting aan de woorden van den Heer Idenburg — dat, wat de algemeene leiding der uitvoering betrof, het zwaartepunt berusten zou bij de Indische Regeering, ter zijde gestaan o.m. door den Volksraad. Welke plaats door den tegenwoordigen Landvoogd in overeenstemming met mij was toegedacht aan den Volksraad bij de toekomstige herziening ook van de centrale regeeringsorganen in Indië, was een punt, dat voorloopig buiten bespreking moest blijven. Naar ik hoopte, zouden de voorstellen dienaangaande binnenkort in Indië een onderwerp van openbare beraadslaging kunnen uitmaken. De Heer Mendels had gevraagd, of aan die voorstellen openbaarheid zou worden gegeven vóórdat zij den Volksraad bereikten. Uit den aard der zaak kon dit niet het geval zijn. Terzelfder tijd, dat het ontwerp bij den Volksraad aanhangig werd gemaakt, zou het openbaar worden. Dan zouden nog maanden voor belangstellenden beschikbaar zijn, om de zaak in beschouwing te nemen. Terloops merkte ik op, dat feitelijk het oogenblik tot indiening aan den Volksraad eerst daar zou zijn na de aanneming in tweede lezing van de Grondwetsherziening. Naar ik meende zou er evenwel geen bezwaar tegen bestaan, om, ter voorkoming van verlies van kostbaren tijd, de indiening bij voorbaat reeds na de eerste lezing te doen geschieden, zij het ook dat de latere behandeling BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP hier te lande uitgesteld zou moeten worden tot eerstbedoeld tijdstip. De plaats, welke de Volksraad op het oogenblik innam, was intusschen reeds van dien aard, dat van dit lichaam krachtige invloed zou kunnen uitgaan tot een oordeelkundige tenuitvoerlegging van de thans aanhangige reorganisatie. Aan het Staatsgezag in Nederland zou daarbij in hoofdzaak voorbehouden blijven het algemeen toezicht, dat de jaarlijksche behandeling van de koloniale begrooting verschaft; aan den Minister bovendien de rol van adviseur, wanneer zijne voorlichting werd gevraagd of vereischt. In verband met het bijzonder karakter der zaak, beheerscht als zij in groote mate zou worden door locale verhoudingen en toestanden, kon de inmenging van het Staatsgezag wel niet belangrijk verder gaan. Het schrikbeeld dus ook van den Nederlandschen Minister, die bij eiken stap een rem zou trachten aan te leggen aan het krachtig vooruitdringend Indisch initiatief — een van de vele voorstellingen, die ter bestrijding van de plannen dienst hadden moeten doen, — dat schrikbeeld behoefde werkelijk geen onrust te baren. Alleen reeds uit een practisch oogpunt zou een zoodanig ingrijpen niet mogelijk zijn. Ik legde er den nadruk op, hoe voor de goede uitwerking der voorgestelde bestuurshervorming in belangrijke mate een wissel getrokken zou worden op het centraal gezag in de kolonie zelf en op de leiders van de verschillende takken van dienst daar te lande ; daarnaast op de medewerking en de belangstelling van, men mocht wel zeggen de landsdienaren van bijna eiken tak van dienst, verspreid over den Archipel. Inzonderheid evenwel op de krachtige medewerking der ambtenaren van het Binnenlandsch Bestuur, die hun taak en werkkring allengs een anderen vorm zouden zien aannemen, waarbij aan hun beleid en hunne toewijding hooge eischen zouden worden gesteld. Ik hield — zeide ik — mij overtuigd, dat ook nu weder het vertrouwen in onze bestuursambtenaren in Indië niet zou worden beschaamd. Overgaande thans tot een korte bespreking van de punten, welke bij de mondelinge beraadslagingen aan de orde waren gesteld, vestigde ik in de eerste plaats mijn aandacht op de beschouwingen van den Heer Mendels. Ik zou dien afgevaardigde niet volgen in de vele persoonlijke opmerkingen, die hij in zijn IN EN MET DE EERSTE KAMER betoog noodig had geacht. Van den Heer Mendels was ik geen anderen vorm gewoon. Ik meende alleen te moeten opmerken, waar hij sprak van „fanfaregeschetter", dat zijn rede van meer dan anderhalf uur lengte over een onderwerp, waarvan hij de beginselen niet voldoende machtig was, van begin tot einde een fanfaronnade mocht heeten. Vooreerst had die afgevaardigde zich begeven op historisch en chronologisch gebied, waarbij hij al dadelijk allerlei vergissingen had begaan. Om één er van nog even te redresseeren, de Minister, die indertijd mij opdroeg naar Indië te gaan voor het onderzoek van de jaren 1913 en 1914, was geweest de Heer De Waal Malefijt. Wat verder de meer zakelijke opmerkingen betrof, waarover ik in verband met het reeds vergevorderd uur eveneens zeer kort zou zijn, de Heer Mendels had betoogd, dat de mij destijds gegeven opdracht veel verder ging dan tot hetgeen thans geleverd was. In werkelijkheid was daarvan geen sprake, wèl van het tegendeel. Ook van mijne zijde moest ik voorts bepaald verzekeren, dat verleening van autonomie en zelfbestuur aan gewestelijke en plaatselijke organen ook bij dat onderzoek geenszins verwaarloosd was. Zooals door den Heer Idenburg reeds duidelijk werd gemaakt, was de oorzaak van het verschil tusschen de voorstellen van dien tijd en de huidige voorstellen in hoofdzaak te zoeken in den loop der gebeurtenissen in het ook ten aanzien van de politieke ontwikkeling van Indië zoo merkwaardige tijdvak 1914-1922. De Heer Mendels had betoogd, dat ook thans wel met de decentralisatiebepalingen van het jaar 1903 volstaan had kunnen worden. Dit punt was m.i. zoo duidelijk door den Heer Idenburg behandeld, dat ik niet verder daarop behoefde in te gaan. Waartegen ik echter nog wèl moest opkomen, was de voorstelling, mede van den Heer Mendels vernomen, dat het in de bedoeling van het ontwerp zou liggen, om ten aanzien van autonomie en zelfbestuur zoo weinig te geven, dat het eigenlijk geen naam mocht hebben. Hoe die geachte spreker tot deze eigenaardige opvatting was gekomen, lag voor mij in het duister. Immers, wanneer dat inderdaad mijn wensch was geweest, zou ik toch niet er aan gedacht hebben de onderwerpelijke voorstellen in te dienen, maar de zaak rustig hebben laten liggen. Dat het ambtelijk bestuur daarnaast nog langen tijd een plaats van beteekenis in Indië zou blijven innemen, ruimer en over het BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP algemeen veel ruimer zelfs dan dit hier te lande noodig was, ook dit werd door den Heer Idenburg zoo overtuigend uiteengezet, dat ik mede te dien aanzien mij van nadere bespreking kon onthouden. Tegen de zienswijze, dat de zoogenaamde Herzieningscommissie in Indië in dat opzicht een meer geavanceerd standpunt zou hebben ingenomen, moest ik zeer bepaald opkomen. Integendeel zou de van die zijde voorgestane oplossing in groote mate belemmerend zijn geweest voor de ontwikkeling van staatkundige zelfstandigheid in gewestelijken kring, zooals ik meer in den breede aan het licht stelde, daarbij in bijzonderheden tredend over de door genoemde Commissie in hare voorstellen gemaakte onderscheiding in gewesten, waar de eigen huishouding „in het algemeen" zou kunnen worden overgelaten aan de provinciale organen, en gewesten, waar dit nog niet het geval zou kunnen zijn. Terugkomende op die onderscheiding, wees ik voorts er op, dat ofschoon het onderwerp in het verslag der Herzieningscommissie slechts vaag was besproken, ook deze zich toch niet had ontgeven, dat zelfs in de gewesten van de eerste soort altijd nog — evenals, gelijk ook in de Kamer zoo juist was opgemerkt, zelfs in de Nederlandsche provincie — zekere onderwerpen van openbare zorg buiten de gewestelijke huishouding zouden blijven. Een van de misvattingen nu, naar ik meende, in den gedachtengang van den Heer Mendels bestond hierin, dat hij aan den term „gewestelijke huishouding" een onjuiste beteekenis had gehecht. Naar de bedoeling der bepalingen was het begrip: „gewestelijke huishouding beperkt tot hetgeen door loslating uit het regeeringscentrum dan wel eigener beweging, wanneer het nog onverzorgde belangen betrof, gekomen was in den kring van zelfstandige bemoeienis van den provincialen raad. Wat niet langs één van die wegen daartoe gekozen was, maakte vooralsnog geen deel uit van de „gewestelijke huishouding". Wanneer de zaak zoo begrepen werd, zouden, naar ik geloofde, verschillende bedenkingen vervallen. „De Heer Mendels heeft ' — ging ik voort, om terloops ook dit punt nog aan te roeren — „mij toegedacht het plan, om een algeheele herziening van het Regeeringsreglement te ontwerpen". Dat — zeide ik — is nooit mijne bedoeling geweest. Ik heb alleen verklaard, binnen korten tijd een nadere herziening van dat re- IN EN MET DE EERSTE KAMER glement te zullen voorbereiden, betrekking hebbende op een reorganisatie van de centrale Regeeringsorganen, niet in het algemeen ook op de verdere onderwerpen van het reglement. Derhalve niet, zooals de Indische herzieningscommissie zich tot taak had gesteld, een algeheele omwerking, met de totstandkoming waarvan vermoedelijk jaren gemoeid zouden zijn. Nog even wenschte ik stil te staan bij de machtspositie, in het ontworpen stelsel, van den Gouverneur der provincie. In het minst niet — betoogde ik — lag het in mijn voornemen, opnieuw wilde ik dit verzekeren, om in het algemeen aan de hoofden van gewestelijk bestuur in de provincie te verschaffen vermeerdering van bestuursmacht ten koste van de ontwikkeling der provinciale huishouding. Het tegendeel was het geval. Waar door den Heer Mendels een beroep was gedaan op blz. 8 der Memorie van Antwoord, om een anderen indruk ingang te doen vinden omtrent de voorgestelde machtsverhoudingen in de provincie, kwam het mij voor, dat hij dien passus minder juist had gelezen. Wat daar gezegd was kwam hierop neer, dat voor die aangelegenhedeti, welke niet behoorden tot de provinciale huishouding en die niet in medebestuur aan de provinciale besturen waren toevertrouwd, de Gouverneur, als orgaan van het centraal gezag en dus in naam van den Gouverneur-Generaal, zou uitoefenen het „bestuur". Niet dus als zelfstandig orgaan de „regelingsbevoegdheid", maar in het algemeen de bestuursvoering in administratieven zin. Hetgeen daar stond was dus hetzelfde, als wat in het tweede lid van artikel 68 van het Regeeringsreglement ook thans reeds in het algemeen voor de hoofden van gewestelijk bestuur was bepaald. Een andere quaestie was het — voegde ik hieraan toe — of door een kleine bijvoeging in het voorgestelde artikel 67b duidelijker te kennen kon worden gegeven het onderling verband, niet alleen, zooals de Heer Mendels had opgemerkt, tot het zesde lid van artikel 67a, maar ook tot artikel 67c en bovendien tot artikel 71 van het Regeeringsreglement, handelend over het desabestuur. Ik wees er op, dat ik in de Memorie van Antwoord mij al bereid had verklaard, ofschoon van volstrekte noodzakelijkheid geen sprake behoefde te zijn, om bij de toekomstige herziening van het Regeeringsreglement, verband houdend met de hervorming der centrale organen, een zoodanige aanvulling aan te brengen. Die aan- BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP vulling zou dan echter niet kunnen luiden gelijk de Heer Mendels terloops had aangegeven, maar bijv. hierin kunnen bestaan, dat in het eerste lid zouden voorafgaan de woorden: „Voor zoover niet bij of krachtens deze wet anders is bepaald, wordt ten aanzien van...." enz. Het kwam mij voor, dat dit de gewenschte aanvulling was. Ik meende hiermede afscheid te mogen nemen van Mr. Mendels en wilde nog met een enkel woord mij richten tot den oud-Hoogleeraar Mr. L. W. C. van den Berg, vooreerst om ook dezen in het bijzonder dank te zeggen voor zijn steun. Door dien spreker waren enkele opmerkingen gemaakt, die ik nog kort zou beantwoorden. In de eerste plaats betrof het daarbij hoofdstuk IV van het Regeeringsreglement, dat, zooals terecht was gezegd, in verschillende opzichten herziening behoefde. Wanneer de gelegenheid daartoe zich voordeed, zou ik gaarne rekening houden met de beschouwingen van genoemd Kamerlid. Verder was o.m. door den Heer Van den Berg in het licht gesteld, dat de namen, die voor de nieuwe organen waren gekozen, voor den Inlander in het gebruik zekere moeilijkheden zouden opleveren. Als andere geschikte uitdrukkingen te vinden waren geweest, van meer bruikbaarheid ook in dat opzicht, zou ik die aanstonds voorgesteld hebben. Zij waren echter niet te vinden en dus zou men ook in het Inlandsch spraakgebruik zich moeten voegen naar de aangegeven benamingen, wat spoedig geen bezwaar meer zou opleveren. Hiermede geloofde ik de voornaamste punten te hebben besproken van hetgeen bij de beraadslagingen was voorgebracht. Ik eindigde met den wensch, dat de voorgestelde wetgeving, die inderdaad voor mij persoonlijk in zekeren zin een levenstaak was geworden, door de beslissing der Kamer tot verwezenlijking zou mogen komen. Ik hield mij overtuigd —verklaarde ik — dat, zooals ook door den geachten afgevaardigde den Heer Idenburg zoo krachtig was betoogd, op de grondslagen van die wetsbepalingen Indië in staatkundigen en maatschappelijken zin zich zou kunnen ontwikkelen tot in verre toekomst, op een wijze en in een mate, die aan elke gegronde verwachting beantwoorden zou. Van Embden. Als spreker had inmiddels nog zich aangemeld het vrijzinnigdemocratisch Kamerlid Prof. Van Embden, die echter al dadelijk IN EN MET DE EERSTE KAMER mededeelde i), dat hij in dit stadium der gedachten wisseling begrijpelijkerwijze niet komen zou met argumenten tegen het wetsontwerp, doch zich bepalen zou tot een korte verklaring ter motiveering van zijn stem. In hoofdzaak — zoo vervolgde spreker — kon hij zich vereenigen met de argumenten, door Mr. Mendels ontwikkeld. Er bestonden bij hem nog meer bezwaren, maar die, door evengenoemden afgevaardigde genoemd, waren z.i. afdoende. Bovendien was spreker het eens met de bedenkingen der in den loop dezer aanteekeningen meer dan eens genoemde hoogleeraren, uitmakende de als zoodanig aangeduide „Leidsche School", en van verschillende andere door hem genoemde opponenten in woord en geschrift. Hij onderschreef in het algemeen al die uitingen, tegen het wetsontwerp gericht, waarvan een overzicht was gegeven in de verzameling: „Naar aanleiding van het ontwerpbestuurshervorming", overgelegd door de Heeren Abendanon c.s. De bezwaren, die hij indertijd zelf in de af deelingen had ontwikkeld, achtte hij niet ontzenuwd. Waar dit alles het geval was, zou het naar sprekers meening geen nut hebben of gehad hebben, de Vergadering op te houden met andermaal zijnerzijds deze bezwaren voor te brengen. Nu hij zich vereenig de met de bovenbedoelde inzichten en ook van oordeel was, dat het wetsontwerp aan een gezonde staatkundige ontwikkeling van Indië eerder in den weg stond dan bevorderlijk was, kon hij zijn stem niet daaraan geven. Hij was evenwel bereid te volstaan met daarvan aanteekening te vragen in de notulen, hetgeen hij bij deze deed. Het Kamerlid Mr. Mendels gaf alsnog te kennen 2), in dezen Mendels. stand van het debat zich te willen onthouden van repliek, hoewel hij in zijn parlementair leven zelden zich zulk een zelfbedwang had moeten opleggen om niet te repliceeren. Hij zou alleen vastleggen, dat hij in eersten termijn maar enkele grepen had gedaan uit het ontwerp. Hij zweeg bijv. over het gewestelijk bureau en in hoever de Gouverneur dan wel de Provinciale Raad daarmede geoutilleerd zou worden. Discussie met den Minister achtte hij vruchteloos. De Minister 1) Handelingen a. v., blz. 370. 2) Handelingen a. v., blz. 370-371. BEHANDELING VAN HET WETSONTWERP had van hem gezegd, dat hij anderhalf uur had gesproken zonder blijk te hebben gegeven van eenig begrip van de materie, waarover hij sprak. Het deed hem alleen genoegen, dat de Heer Idenburg, die zijne rede op zakelijke wijze had beantwoord, er zelfs eenige goede dingen in had gevonden en zich op eenige punten bij hem had aangesloten. De Minister had opgemerkt, dat spreker gesproken had, zooals hij dit van hem gewoon was. De heer Mendels liet dit voor rekening van den Minister; hij had ten opzichte van dezen alleen scherp gecritiseerd de hooghartige wijze, waarop hij de zakelijke critiek van de hoogleeraren in het Indisch Staatsrecht van de hand had gewezen; niet de critiek van den een of anderen onbevoegde of onbekwame, maar van menschen, die het moesten, die het behoorden te weten, zooals spreker nog met een beroep op enkele andere schrijvers trachtte te staven i). Het was ook volstrekt niet waar, dat hij de zaak niet begreep. Hij wilde den Minister wel verzekeren, dat hij het eerste begin èn het midden èn het einde goed had begrepen. Maar spreker zou deze zaak niet verder behandelen. Op grond van de door hem ontwikkelde bezwaren en van de vele bezwaren, die hij niet den tijd had gehad naar voren te brengen maar die in de stukken en in de gevoerde polemieken waren besproken, kon hij onmogelijk zijn stem aan het ontwerp geven, omdat hij vreesde — het was, zeide spreker, een quaestie van „feeling" — dat het de ontwikkeling van de autonomie der bevolking eerder zou remmen dan bevorderen. Hij wenschte dus beschouwd te worden als tegen het ontwerp te hebben gestemd. § 3. WETSWIJZIGING De beraadslaging werd hierop gesloten en het ontwerp van wet zonder hoofdelijke stemming aangenomen. De vaststelling der daarin vervatte wijzigingen van het Regeeringsreglement, strekkende tot hervorming van het gewestelijk en het plaatselijk bestuur in Nederlandsch-Indië, heeft vervolgens plaats gevonden bij wet van 6 Februari 1922 (Nederlandsch Staatsblad No. 51, !) Spreker verloor uit het oog, dat niet die hoogleeraren in het Indisch Staatsrecht de verantwoordelijkheid zouden dragen voor de gevolgen van onjuiste maatregelen, maar de Regeering. IN EN MET DE EERSTE KAMER Indisch Staatsblad No. 216), bekend onder de benaming: „Wet op de bestuurshervorming van Nederlandsch-Indië" '). Bij de vaststelling in 1925 van de „Wet op de Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië" („Indische Staatsregeling"), vervat in Ned. Staatsblad Nos. 234 en 235, Ind. Staatsblad Nos. 415 en 416, is het bepaalde bij de eerstbedoelde wet met enkele redactiewijzigingen van ondergeschikte beteekenis, w.o. de hiervóór aangeduide, welke in de Eerste Kamer door mij was toegezegd, overgenomen in de nieuwe lezing van het Regeeringsreglement, in welke de voornaamste bepalingen der onderhavige voorstellen worden aangetroffen onder de artikelen 119—122 van het Zesde hoofdstuk. i) Zie de Bijlage hierachter. TIENDE HOOFDSTUK MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET OP DE BESTUURSHERVORMING § 1. ALGEMEEN OVERZICHT VAN DE HERVORMING Decentraüsa- „Op breeder grondslag dan in 1903" — met deze woorden opent meervermeld handboek van den Hoogleeraar Mr. Kleintjes over het Indisch Staatsrecht zijne paragraaf over de Bestuurshervorming i) — „heeft de wet op de bestuurshervorming in 1922 aan de decentralisatiegedachte uiting gegeven, mede in verband met het verlangen naar een nieuwe indeeling van het gebied van Indië in eenheden van grooteren omvang dan de toen bestaande gewesten. Niet, in de kern der zaak, op vergrooting van het gewest was dat verlangen gericht, maar op verhooging der bestuurscapaciteit, die, gegeven de beschikbare middelen, alleen bereikbaar was door inkrimping van het aantal gewestelijke eenheden, met uitbreiding dus van den omvang dier eenheden. Alleen langs dien weg zou voor den Indischen Archipel bereikbaar zijn, hier vroeger, daar later, eene groepeering in een zeker aantal territoriale rechtsgemeenschappen, voorzien van de noodige uitrusting voor een krachtig provinciaal bewind en als zoodanig in staat om een vruchtbaar zelfstandig bestaan te voeren. Tegelijkertijd bedoelde het stelsel schepping, in het aldus te verkrijgen krachtig provinciaal verband, van kleinere plaatselijke gemeenschappen, welke in haar meer beperkt gebied eveneens zooveel mogelijk tot zelfstandige bestuursvoering geroepen zouden zijn. In die gebiedsdeelen, waar het algemeen peil van maatschappelijke en economische ontwikkeling voor het oogenblik een zoodanig „provinciaal" bestaan nog niet gedoogde, zou het gewest voorloopig worden ingesteld als „gouvernement", zonder vertegen- ') Vijfde uitgave, tweede deel, blz. 15. UITVOERING DER WET OP DE BESTUURSHERVORMING woordigenden bestuursraad doch alleen, waar dit mogelijk zou blijken, als overgangsvorm tot den provincialen status voorzien van een adviseerenden gewestelijken raad. Deze geheele hervorming zou gepaard gaan met een ruime afwenteling van ambtelijke bevoegdheden van den Landvoogd en de Hoofden der departementen van algemeen bestuur op de Hoofden van provincies en gouvernementen; verder op de locale bestuurders. Voor de „gouvernementen", welke derhalve vooralsnog in beginsel in de vroegere rechtsverhoudingen zouden verkeeren, bleef niettemin als zoodanig de gelegenheid geopend tot decentralisatie van bestuur op den grondslag der wetgeving van het jaar 1903 (In- — disch Staatsblad No. 329), welke in haren algemeenen opzet meer het karakter droeg van een financieele decentralisatie. De krachtens die wet in het toenmalig Regeeringsreglement ingelaschte artikelen 68a, 68b en 68c van die strekking bleven tot dit doel in de Wet op de Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië, welke op 1 Januari 1926 in werking trad, met enkele wijzigingen van ondergeschikte beteekenis als artikel 123-125 gehandhaafd. Terecht merkte de hierboven genoemde Hoogleeraar in zijn Vroegere •• v-i. i . , ii • i vnnrhfirpirlinfr iianuuueK veruei up ^uiz,. 10 a. v.j, aai aan ue LUL5ia.iiuK.ummg uei wet van 1922, de wet op de „Bestuurshervorming" zooals zij in de practijk werd geheeten, een jarenlange voorbereiding was voorafgegaan. In de vorige hoofdstukken van deze aanteekeningen heeft de geschiedenis van die voorbereiding in den breede behandeling gevonden. „De in 1914 door den Regeeringscommissaris De Graaff voorgestelde bestuursreorganisatie met instelling van gouvernementsen regentschapsraden, zonder toekenning van medebewind" — luidde het verder ter evenvermelder plaatse — „vond ernstige bestrijding, vooral door Mr. Van Deventer en had geen succes". Juist was ook deze mededeeling, voor zoover zij betrof het feit der bestrijding door den Heer Van Deventer, wiens oppositie in de Staten-Generaal naderhand door zijne staatkundige partij met onverminderden ijver is voortgezet, tot schade voor een gereede doorvoering van die voor Indië zoo noodige hervorming. Niet juist daarentegen was de voorstelling, als zou bij de in 1914 ontworpen reorganisatie onthouding van medebewind zijn bedoeld. MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET Zoowel de gewestelijke als de plaatselijke raden waren daarbij voorgebracht als organen van administratief gezag, maar tevens van zelfbestuur. Als voorbereiding eener hervorming van het bestuurswezen in Indië en uitgangspunt voor de latere wettelijke en administratieve regelingen dienaangaande is voorts de arbeid van de jaren 1913 en 1914 van onmiskenbaar belang geweest. Met de totstandkoming in 1922 van de Wet op de Indische bestuurshervorming was het onderwerp uit een veelbewogen tijdperk van overweging het stadium van practische uitvoering ingetreden. Overeenkomstig de plannen geschiedde de voorbereiding van de daartoe vereischte maatregelen onder de bevelen van den Gouverneur-Generaal, tot welk regeeringsambt in 1921 de oud-Minister van Koloniën Mr. D. Fock was benoemd. In dien arbeid werd de Landvoogd ter zijde gestaan o. m. door een „Regeeringscommissaris voor de Bestuurshervorming" te zijner keuze. § 2. UITWERKING DER BEGINSELEN Gewesten. De uitwerking der wettelijke beginselen ten aanzien van de provinciale instelling geschiedde bij ordonnantie van 23 Februari 1924 (Indisch Staatsblad No. 78). Bij artikel 4 van die verordening („Provincie-ordonnantie"), welke in hare grondslagen de Nederlandsche wetgeving volgde, werd het bestuur der provincie opgedragen aan den Provinciale(n) Raad", het „College van Gedeputeerden" en den „Gouverneur", dan wel aan eerstgenoemd lichaam en den Gouverneur, indien de omstandigheden in het gewest vooralsnog zich niet leenden tot instelling van een College van Gedeputeerden. Aan den Provincialen Raad behoorde, luidens artikel 60, de regeling en het bestuur van de „huishouding" der provincie, terwijl krachtens artikel 75 het College van Gedeputeerden belast was met de uitvoering der besluiten van den Provincialen Raad en met de beslissing der over die uitvoering gerezen geschillen, tenzij die beslissing bij algemeene of provinciale verordening aan anderen was opgedragen. Op den voet van die, sindsdien herhaaldelijk gewijzigde en aangevulde, ordonnantie werden in de jaren 1926, 1928 en 1929 achtereenvolgens bij „Instellingsordonnantie" de provincies West-, Oost- en Midden-Java tot stand gebracht, nadat, als overgang tot OP DE BESTUURSHERVORMING dien bestuursvorm, die nieuwe ressorten gedurende eenigen tijd als administratief gewest van den nieuwen stijl, als „gouvernement", waren bestuurd. Bij de ordonnanties in Ind. Staatsblad 1927 Nos. 560 en 561 werd voorts het gebied respectievelijk van de toenmalige residenties Soerakarta en Jogjakarta, die na gezette overweging niet in de voornoemde provincies zouden worden opgenomen, verklaard, met ingang van 1 Juli van het volgende jaar, tot gewesten, genaamd „Gouvernement Soerakarta" en „Gouvernement Jogjakarta", te besturen, in naam van den Gouverneur-Generaal, eveneens door een „Gouverneur". Behoudens de bijzondere inwendige bestuursverhoudingen aldaar in verband met de aanwezigheid der Javaansche Rijken, werden ook die gebiedsdeelen, zij het uiteraard niet als „provincie", daarmede overgebracht in het kader der bestuurshervorming, mede — behoudens verschil in bezoldiging — wat betrof de ambtelijke positie der Hoofden van gewestelijk bestuur. In het jaar 1925 werd in de Buitengewesten aan de nieuwe bestuursbeginselen eene eerste uitvoering gegeven door bij de ordonnantie in Ind. Staatsblad No. 579 van dat jaar te bepalen, dat het gebied van de toenmalige residentie Amboina, uitgebreid met een deel der residentie Timor en Onderhoorigheden, met ingang van 1 Januari 1926 zou vormen een gewest, genaamd „Gouvernement der Molukken", bestuurd door een „Gouverneur". De instelling, in de eerste plaats, buiten Java en Madoera van dit op zichzelf minder beduidend gewest van den nieuwen stijl heeft tot verschillende niet geheel juiste verklaringen aanleiding gegeven. Twee overwegingen zijn het inzonderheid geweest, die tot dien maatregel hebben geleid. Vooreerst werd daarmede bedoeld, al dadelijk — in afwachting van de nadere uitwerking der reorganisatie voor de Buitengewesten — den pas af te snijden aan destijds zich openbarende invloeden ter beperking van de hervorming uitsluitend tot het gebied van Java en Madoera. Eene andere overweging was deze. Van groote waarde voor de bepaling der bestuursinrichting in de nieuwe gewesten buiten Java en Madoera was eene uitgebreide proefneming, in het kader der reorganisatie, met het onder den drang der omstandigheden sinds Indische Bestuurshervorming 14 MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET het begin der eeuw al meer tot ontwikkeling gekomen instituut der „Gezaghebbers" bij den bestuursdienst, naast het naar hoogere eischen gevormde korps Europeesche ambtenaren van het Binnenlandsch Bestuur. Eene wèlgeorganiseerde toepassing van dat instituut, mits de volle belangstelling hebbend ook van de gewestelijk en plaatselijke bestuursleiding, zou van het grootste nut kunnen zijn, en voor een toepassing van dien aard leende, om zijne geografische en maatschappelijke gesteldheid, geen enkel gebiedsdeel zich beter dan dat der Molukken. Die gedachte, welke echter weinig tot haar recht is gekomen, droeg mede het hare bij tot de instelling voorshands van voornoemd gouvernement i). Regentschap- Gelijktijdig met de „Provincie-ordonnantie", bij de verordeP ning in Indisch Staatsblad 1924 No. 79, werd onder de benaming „Regentschapsordonnantie" eene regeling vastgesteld tot instelling van autonome regentschappen op Java en Madoera en tot bepaling van hunne inrichting en bevoegdheden. Artikel 3 van die ordonnantie verklaarde in het eerste lid, dat de regentschappen op Java en Madoera konden worden aangewezen als zelfstandige gemeenschappen op den voet van het eerste lid van artikel 67c van het toenmalig Regeeringsreglement, thans artikel 121 der „Indische Staatsregeling". Het bestuur van die regentschappen zou, ingevolge artikel 4, bestaan uit den „Regentschapsraad", het „College van Gecommitteerden" en den Regent, dan wel, wanneer instelling van Gecommitteerden vooralsnog bezwaar opleverde, uit den Regentschapsraad en den Regent. Voorzitter van den Regentschapsraad, wiens algemeene taak betrof de regeling en het bestuur van de „huishouding" van het autonoom regentschap, in den meerbesproken zin van dat begrip, was de Regent, terwijl, luidens artikel 22, bij ontstentenis of verhindering van den Regent de Patih als plaatsvervangend voorzitter zou optreden. De aanwijzing der leden zou ingevolge artikel 5 geschieden ten deele door verkiezing, ten deele door benoeming door den Gouverneur-Generaal. De samenstelling van den Raad zou een gemengd i) In afwachting van de invoering van het algemeen plan van gewestelijke indeeling der Buitengewesten, bij hetwelk de Oostelijke eilanden van den Archipel zouden worden aangewezen om deel uit te maken van een nieuw „Gouvernement van de Groote Oost", is het „Gouvernement der Molukken" na eenige jaren opgeheven. OP DE BESTUURSHERVORMING karakter dragen; de meerderheid der leden zou bestaan uit onderdanen, niet-Nederlanders van inheemschen oorsprong *). De verheffing der regentschappen tot zelfstandige gemeenschap in den onderwerpelijken zin zou eveneens plaats vinden bij „Instellingsordonnantie", langs welken weg respectievelijk in de jaren 1925, 1928 en 1929 alle regentschappen van West-, Middenen Oost-Java als zoodanig zijn aangewezen. Bij de ordonnantie in Indisch Staatsblad 1926 No. 365 vond de stadsgeuitvaardiging plaats eener „Stadsgemeenteordonnantie", betrek- meentenking hebbende op de op den voet van artikel 121 der Indische Staatsregeling als zelfstandige gemeenschappen aangewezen steden. De in de provincies op Java en Madoera gelegen gemeenten werden in dit verband omgevormd tot stadsgemeenten. In het Zesde Hoofdstuk hiervóór is nog met een enkel woord inheemsche melding gemaakt van het gedurende het bewind van den Gouver- s®™eenschaP neur-Generaal Van Limburg Stirum geopperd denkbeeld tot vorming, op den voet der wet op de bestuursreorganisatie, van Inlandsche dorpsgemeenten (desa's) op Java en Madoera, toegerust met zelfbestuur als anderszins. Resultaten van dat denkbeeld vielen van den aanvang af weinig te verwachten. Inderdaad is tot nog toe niets van dien aard tot stand gekomen. Voor de Buitengewesten staat de zaak anders. Schepping, op den grondslag van artikel 121 der Indische Staatsregeling, van dergelijke gemeenschappen van grooteren of kleineren omvang, met toekenning van zelfbestuur, zal bij de ontwikkeling van het nieuwe bestuursstelsel in verschillende vormen tegemoet kunnen worden gezien. § 3. MOTIE-JOEKES C. S. TOT INSTELLING VAN EEN COMMISSORIAAL ONDERZOEK Wie zich met de verwachting zou hebben gevleid, dat de, inzonderheid door de vrijzinnig-democratische Kamerfractie tegen de bestuurshervorming gevoerde, actie met de voortschrijding *) In 1927 (Indisch Staatsblad Nos. 528 en 529) zijn vastgesteld een „Java Provinciekiesordonnantie" en een „Regentschapskiesordonnantie". MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET der uitvoering van de plannen tot rust zou komen, zou zich een onjuiste voorstelling van de beteekenis dier oppositie hebben gemaakt. Terwijl tijdens het bewind van den Minister van Koloniën Dr. J. C. Koningsberger, te voren Voorzitter van den Volksraad in Indië, en daar te lande van den Gouverneur-Generaal Jhr. Mr. A. C. de Graeff, de totstandkoming der provinciale organisatie op Java in vollen gang was, werd de Regeering verrast door een motie van orde van het lid der Tweede Kamer Mr. Joekes c. s., betreffende doorvoering der bestuurshervorming in NederlandschIndië, welke motie ter vergadering van dat lichaam van Vrijdag 23 Maart 1928 behandeling vond. Aan deze openbare bespreking was naar aanleiding van die motie voorafgegaan inzending aan de Kamer, door voormelden Minister, van een nota omtrent de werking der bestuurshervorming in de nieuwe provincie West-Java. In die nota werd tevens medegedeeld, dat de doorvoering in de Buitengewesten, welke voor Zuid-Sumatra aan de orde was gesteld, een nieuw stadium was ingetreden na de aanneming door den Volksraad van een motie van het sociaal-democratisch lid den Heer Middendorp, houdende verzoek aan de Indische Regeering, om zoo mogelijk in de volgende zitting van den Raad een plan van verdeeling van Sumatra in residenties, alsook in een of meer provincies (aanvankelijk: „andere gewesten") over te leggen. De motie-Joekes, mede onderteekend door de Katholieke afgevaardigden Mr. van Rijckevorsel en Van Vuuren en door het sociaal-democratisch Kamerlid Cramer, luidde als volgt: •) „De Kamer, overwegende dat de Indische Regeering zich bij de uitvoering van de bestuurshervorming blijkens de gedacht en wisseling met den Volksraad gebonden achtte niet alleen aan de artikelen 119-121 der Indische Staatsregeling, doch ook aan het bij de vaststelling dier artikelen door de Regeering uiteengezette plan; dat blijkbaar mede onder den invloed van deze overweging het voorstel tot instelling der provincies Midden- en Oost-Java door den Volksraad is aangenomen; dat evenwel bedoeld plan niet in den weg behoort te staan aan eene oplossing, welke thans verkieslijk mocht blijken; dat in verband daarmede eene nadere overweging van de instelling van de provincies Midden- en Oost-Java *) Handelingen der Tweede Kamer 1927/1928, blz. 1855. OP DE BESTUURSHERVORMING door den Indischen ordonnantiewetgever wenschelijk is; dat instelling van regentschapsraden inmiddels zou kunnen geschieden op den grondslag der decentralisatie-wetgeving 1903; dat het gewenscht is een onderzoek te doen instellen naar de ervaringen, opgedaan met de bestuurshervorming in West-Java, en naar de daarbij gebleken bezwaren; dat de bij den brief van den Minister van Koloniën van 9 Maart 1928 aan de Kamer overgelegde nota omtrent de werking van de bestuurshervorming in West-Java de wenschelijkheid van een nader onderzoek bevestigt, noodigt den Minister van Koloniën uit met den Gouverneur-Generaal in overleg te treden omtrent de instelling van eene, niet uitsluitend uit ambtelijke leden bestaande, commissie tot het uitbrengen van rapport op zoo kort mogelijken termijn over de ervaringen, verkregen met de provincie West-Java, en gaat over tot de orde van den dag". . Deze motie, ondersteund wordend ook door den toenmaligen partijgenoot van het Kamerlid Joekes, den Heer Marchant, werd verklaard een onderwerp van beraadslaging te kunnen uitmaken. Wat ook op de gebezigde argumenten zelve aan te merken viel, de verdienste van zekere bedrevenheid in den algemeenen opzet was aan de motie niet te ontzeggen. Neemt men voorts in aanmerking, dat het Kamerlid Joekes op het punt stond zich naar Indië te begeven, dan is het stellig niet te veel gezegd — om weder met den Hoogleeraar Mr. Kleintjes ') te spreken — dat door het indienen van de onderwerpelijke motie de verdere doorvoering van de bestuurshervorming werd bedreigd. Met de stemming over deze motie, welke aan het einde der vergadering bepaald werd op Dinsdag 27 Maart, zou inderdaad over het lot der bestuurshervorming in groote mate worden beslist. Onder deze omstandigheden achtte ik het mijn plicht, stappen te doen tot verijdeling van de bedoeling, waartoe ik mij in verbinding stelde met de dagbladpers en met verschillende personen van parlementairen invloed. De uitslag overtrof de beste verwachtingen. Dinsdagmiddag, den dag der stemming, ontving ik uit het gebouw der Tweede Kamer de mededeeling van de verwerping der motie-Joekes met een meerderheid van 51 tegen 32 stemmen, onder welke laatste die van slechts vier leden der Katholieke partij, welke overigens i) Handboek a. v., deel II, blz. 25. MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET met de andere rechtsche fracties en met den Vrijheidsbond zich tegen de motie had verklaard '). Aan de stemming waren voorafgegaan een drietal verklaringen van verschillende zijden ten nadeele van het voorstel, waaronder een breeder gemotiveerde beschouwing van den leider der Katholieke Kamerfractie Dr. Nolens, met welke het lot der motie feitelijk was beslist. Van de dagbladartikelen, welke in die dagen ter zake verschenen waren, was het inzonderheid een hoofdartikel in het nummer van Maandag 26 Maart van het Dagblad „De Tijd", dat de aandacht had getrokken door de rustige uiteenzetting van de feiten en van de ernstige gevolgen eener aanvaarding van de motie-Joekes. § 4. TOEPASSING DER BEGINSELEN IN DE BUITENGEWESTEN Een onderwerp van zeer uiteenloopende inzichten was, naar reeds bleek, van den aanvang af de wijze van toepassing der nieuwe beginselen op de eilanden der Buitengewesten, met hunne cultureel en maatschappelijk zoozeer heterogene bevolking. Vóór alles gold dit de territoriale indeeling in gewesten en lagere ressorten van de nieuwe beteekenis en dit wel inzonderheid voor het eiland Sumatra, waarop voor een invoering op groote schaal van de bestuurshervorming in de eerste plaats de aandacht was gericht. Gewesten. Het gedrukt Verslag van de in 1913/1914 door mij in Indië ingestelde onderzoekingen en gehouden beraadslagingen bevatte in de verzameling „Bijlagen", onder No. XVI, voor het Zuidelijk deel van dat eiland 2) een vergelijkend overzicht met kaart, betreffende de bestaande en de na plaatselijk overleg voor de toe- !) Hoe in Indië zelf over de motie-Joekes werd gedacht, blijkt o.m. uit de noot aan den voet van blz. 25 van het Tweede deel van het meeraangehaalde werk van Mr. Kleintjes over de Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië, luidens welke de commissie van overleg uit den Volksraad naar aanleiding van die motie in Maart 1928 de verwachting had uitgesproken, dat overeenkomstig het voornemen van de Indische Regeering en de op 17 December 1927 door den Volksraad genomen beslissing tot instelling van de gouvernementen Midden- en Oost-Java, zonder vertraging met de voorbereiding tot de bestuurshervorming in die gebiedsdeelen zou worden voortgegaan. 2) Als eerste proefneming in de Buitengewesten, ter beoordeeling van verdere mogelijkheden, werd aanvankelijk gedacht aan instelling van een gewest Zuid-Sumatra. Bij de overweging in latere jaren van het vraagstuk werd dit voornemen, dat ook in den Volksraad bedenkingen ontmoette, prijsgegeven. OP DE BESTUURSHERVORMING komst wenschelijk geachte bestuursindeeling. Voor het geheele eiland Sumatra hadden de toenmalige beraadslagingen met het Europeesch Bestuur tot het denkbeeld geleid van instelling van een viertal nieuwe gewesten. Verder werd voor het overige gebied der Buitengewesten destijds gedacht eveneens aan eene splitsing in een viertal gewesten: het Nederlandsche gedeelte van Borneo, het eiland Celebes, de eilandengroep der Molukken en die der Kleine Soenda-eilanden, alle met de daartoe behoorende eilanden of gedeelten van eilanden. Latere beraadslagingen, onder leiding van de sedert aangewezen Regeeringscommissarissen voor de Bestuurshervorming, voerden ten deele tot wijziging van inzichten. Voor Sumatra was het de gedachte aan eene verdeeling in twee gewestelijke eenheden van den nieuwen stijl („gouvernementen", zoodra mogelijk „provinciën"), zoo niet die eener aanwijzing als zoodanig van het eiland in zijn geheel, die meer en meer op den voorgrond trad. Voor het Oostelijk deel van den Archipel rees het denkbeeld tot vorming van een gewest nieuwen stijl, de „Groote Oost" !) dat de eilandengroep van Celebes zoowel als die der Kleine Soenda-eilanden zou omvatten. Hoe dit zij, de in het vorige hoofdstuk besproken, op 22 December 1927 in den Volksraad aangenomen motie-Middendorp, strekkende o. m. tot hernieuwde overweging van de indeeling van geheel Sumatra in gewesten en residenties van den nieuwen stijl, noopte de Indische Regeering tot de verklaring, dat zij de vraag der doorvoering van de bestuurshervorming op dat eiland opnieuw in haar geheel in beschouwing zou nemen, daarbij ten volle aandacht gevend zoowel aan de belangrijke evolutie, welke de toestanden aldaar in de laatste decennia hadden doorgemaakt, als aan het door vele factoren beheerschte verschil tusschen de bestuursvoering op Java en die in de Buitengewesten. De quaestie der ontwikkeling, c. q. vorming, van de lagere autonome gemeenschappen, die den onderbouw der bestuurshervorming moesten uitmaken, zou aan een uitgebreid onderzoek worden onderworpen, waarna, mede in verband met den uitslag van dat onderzoek, de inpassing en overkapping van den onderbouw en de te *) Of de keuze van dien voor de inheemsche bevolking onverklaarbaren naam gelukkig mocht heeten, ware te betwijfelen. MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET ontwerpen indeeling van het geheele eiland nader gezet zouden worden overwogen. In zekeren zin mocht het bevreemding wekken, dat eerst thans, nu de Volksraad zich had laten hooren, de Indische Regeering zich gereed maakte tot een dergelijk onderzoek, dat toch stellig aan eiken naderen stap vooraf had moeten gaan. Een aanzienlijk tijdverlies was opnieuw het gevolg. Te meer nog kreeg dit feit beteekenis toen in het einde van het jaar 1929, kort na mijn wederoptreden als Minister van Koloniën, thans in het tweede Kabinet-Ruys de Beerenbrouck, de economische wereldcrisis ook tot Indië was doorgedrongen en ook daar allengs afmetingen aannam, die een slagboom opwierpen tegen eiken niet volstrekt onvermij delij ken maatregel, aan welken aanzienlijke uitgaven verbonden zouden zijn. In de buitengewone zitting van den Volksraad in April 1931 werden niettemin in den vorm van een memorie van toelichting bij een aanvullenden begrootingspost aan het oordeel van dien Raad de richtlijnen onderworpen, welke de Indische Regeering na overleg met het Opperbestuur zich voorstelde bij de verdere voorbereiding en uitwerking der bestuurshervorming in de Buitengewesten te volgen. Hoewel die beraadslaging tot verwerping leidde van den betrekkelijken begrootingspost, leverden de gewisselde bescheiden en de besprekingen in den Volksraad zooveel materiaal voor de verdere voorbereiding van de reorganisatie, dat algemeene kennisneming daarvan voor de in de bestuurspractijk werkzame ambtenaren van overwegend belang werd geoordeeld. In verband hiermede deed de Indische Regeering de daarvoor in aanmerking komende stukken in drukvorm bijeenbrengen. Rekening houdend met den inhoud daarvan en met hetgeen de voortgezette gedachtenwisseling over het onderwerp alsnog had opgeleverd, bracht de Landvoogd in Juli d.a.v. andermaal een voorstel ter zake bij den Volksraad ter tafel. Dit voorstel betrof de vaststelling van eene wijziging en aanvulling van afdeeling IV der begrooting van Nederlandsch-Indië voor het dienstjaar 1932 in dien zin, dat alsnog onder den post „Bestuurshervorming" mede zou worden begrepen de voorbereiding van de indeeling der eilanden buiten Java en Madoera in drie gewesten. OP DE BESTUURSHERVORMING De Memorie van Toelichting van het daartoe strekkend ontwerp-besluit stelde voorop, dat de behandeling door den Volksraad gedurende de buitengewone zitting in April 1931 er toe geleid had, dat de Raad, hoewel het destijds voorgesteld algemeen plan der Regeering betreffende de bestuurshervorming in de Buitengewesten verwerpend, in eenige moties uitspraken had gedaan omtrent verschillende onderdeelen van dat plan. De geheele onderbouw, waarin de kern der staatkundige hervorming was gelegen, was daarbij in beginsel aanvaard. Tot een definitieve omlijning van de als overwelving der groepsgemeenschappen en landschappen gedachte groote gewesten was het echter niet gekomen. De Indische Regeering meende daarom den Volksraad opnieuw in de gelegenheid te moeten stellen, omtrent dit onderdeel der hervorming zijn oordeel kenbaar te maken. Zij had daartoe wederom den vorm gekozen van een begrootingsvoorstel, dat echter alleen den bovenbouw, de indeeling in gewesten, aan de orde stelde. Zij bleef een principieele uitspraak van de Staten-Generaal onontbeerlijk achten, ten einde zekerheid te erlangen wat aanging de verdere medewerking van den Nederlandschen wetgever. Vooropstellend, dat Zij ook thans weder het standpunt innam, dat de instelling van gewesten, waar en wanneer zulks mogelijk was, op den duur zou moeten leiden tot de vorming van provinciën, zag Zij er geen bezwaar in, voor het oogenblik een uitspraak over de door Haar gedachte „Provincie Sumatra" uit te stellen totdat met de groepsgemeenschappen en het nieuwe gewestelijk bestuur de noodige ondervinding zou zijn opgedaan. Wat verder het tijdstip van doorvoering der hervorming aanging, was het standpunt onveranderd gebleven, dat gewacht moest worden tot de toestand der landsfinanciën die doorvoering zou gedoogen. Zij vestigde echter wèl de aandacht er op, dat tegenover de nieuwe kosten, welke de hervormingen zouden medebrengen, aanmerkelijke besparingen stonden. Bovendien, al noopten financieele redenen er toe, de doorvoering van de hervorming nog uit te stellen, onderbreking van de voorbereiding zou de Indische Regeering niet te verantwoorden achten. Integendeel was het een eisch van vooruitziend Staatsbeleid om thans te zorgen, dat wanneer de in komende jaren te verwachten economische en politieke opleving zich vertoonde, de MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET organisatic klaar zou liggen, welke die oplossing zou opvangen en in goede banen zou leiden, zich aanpassend ook voor de Buitengewesten aan de eischen van den nieuwen tijd. Uitgaande van het standpunt, dat, zooals in het algemeen plan reeds was uiteengezet, tusschen gewest en groepsgemeenschap een behoorlijke afstand moest bestaan, ging Haar voorkeur thans uit naar één gewest Sumatra. Uitvoerig werd in de Memorie in beschouwingen getreden over de inwendige verhoudingen in het gewest met betrekking tot de groepsgemeenschappen als anderszins. Tevens werd er op gewezen, dat in het nieuwe stelsel de thans nog bestaande gewesten in hoofdzaak als groepsgemeenschap zouden herleven. Ook de lagere organen van administratieve en staatkundige beteekenis vonden gezette bespreking, evenals de taak van den Gouverneur en het aan dezen ondergeschikt bestuurspersoneel en de interne ambtelijke decentralisatie. Voorshands, zoolang overbrenging in den provincialen vorm nog niet aan de orde kwam, zou een Adviseerende Raad den Gouverneur ter zijde staan. Naast het nieuwe gewest Sumatra, in den ganschen omvang van dat eiland met de onderhoorigheden, dacht de Indische Regeering zich twee andere gewesten van den nieuwen stijl: „Borneo" en de „Groote Oost". Wat deze laatste benaming betrof, verklaarde Zij zich steeds bereid een anderen geschikten naam te overwegen, wanneer Haar die aan de hand werd gedaan. Groepsge- Als bijlage was o.a. nevens de Memorie overgelegd een voormeenschap- iOQpjg sc}lema eener Sumatraansche groepsgemeenschap, aan het hoofd waarvan, als voorzitter van den Raad der gemeenschap, geplaatst zou zijn de nieuwe Resident-afdeelingshoofd. In den Raad, in meerderheid bestaande uit inheemsche leden, zouden alle bevolkingsgroepen vertegenwoordigd zijn met reserveering van een zeker aantal zetels voor adathoofden. Waar de behoefte daaraan zich deed gevoelen, zouden — evenals op Java en Madoera — ook hier Colleges van Gecommitteerden kunnen worden ingesteld. Op het gebied van het Inlandsch gemeentewezen was aan de groepsgemeenschap een toezichthoudende en organiseerende bemoeienis toegedacht. OP DE BESTUURSHERVORMING Na de gewone schriftelijke wisseling van gedachten werd op Openbare Zaterdag 5 September 1931 een aanvang gemaakt met de open- j^de^voiifsbare behandeling in den Volksraad van het ontwerp-besluit. In- raad. zonderheid kenmerkte die beraadslaging zich door een uitvoerige rede van den Regeeringscommissaris voor de Bestuurshervorming den Heer Staargaard, die in vorm en inhoud van eene ruime beheersching van het onderwerp getuigde. In groote mate ongetwijfeld was het aan diens grondige beschouwing der uitgebreide materie toe te schrijven, dat een tweetal moties van afwijkende strekking met groote meerderheid van stemmen verworpen werden en ten slotte het voorstel der Indische Regeering door den Volksraad werd aangenomen met 36 stemmen vóór en 21 stemmen tegen. § 5. BEHANDELING IN DE STATEN-GENERAAL VAN DE UITVOERING IN DE BUITENGEWESTEN In de maand Maart 1932 kwam de zaak aan de orde in de Twee- A. Tweede Kade Kamer der Staten-Generaal, aan welke het daartoe strekkend mer* Schriftelijke wetsontwerp op 15 December t.v. was ingediend in den vorm van behandeling, een memoriepost eener aanvullingsbegrooting i). Overeenkomstig het in Indië ingenomen standpunt werd in de Memorie van Toelichting zoowel als in de uitgebreide Memorie van Antwoord op den voorgrond gesteld, de bete'ekenis van een overleg met de Nederlandsche Volksvertegenwoordiging ten aanzien van de hoofdlijnen, welke voor de doorvoering der bestuurshervorming in de Buitengewesten ontworpen waren. In het wezen der zaak betrof het daarbij een gedachtenwisseling, op welke zou worden voortgebouwd voor de verdere afwikkeling van het vraagstuk, waaromtrent te zijner tijd definitieve voorstellen aan de Staten-Generaal zouden worden voorgelegd2). Ook hier te lande had het onderwerp in woord en geschrift eene levendige belangstelling uitgelokt en dit uit den aard der zaak in de eerste plaats in de kringen der mannen van de Indische bestuurspractijk. Van de hier bestaande vereenigingen op koloniaal !) Bijlagen Handelingen Tweede Kamer 1931/1932, blz. 250. 2) De wensch tot een zoodanig voorafgaand overleg was in 1930 bij de behandeling der Indische begrooting uitgegaan van de beide Kamers der Staten-Generaal. Men verlangde in de gelegenheid te worden gesteld, zich over de hoofdlijnen der hervorming uit te spreken vóór nog ter zake in Indië definitieve beslissingen zouden zijn genomen. MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET staatsrechtelijk gebied waren het inzonderheid het „ComitéNederlandsch-Indië" en de vereeniging „Indië-Nederland", die door aanbieding van meer of minder uitgewerkte nota's hunne inzichten aan de Regeering kenbaar maakten. Van ernstige overweging van de verschillende onderdeelen der zaak getuigden in het bijzonder de beschouwingen van laatstgenoemde zijde, waarbij aan het slot groote waardeering voor het ontworpen schema van hervorming werd uitgesproken, echter onder het voorbehoud, dat onverkorte verwezenlijking van de beginselen der Regeering met betrekking tot de positie van het Inlandsch ambtelijk bestuur op Sumatra een ernstige bedreiging werd geacht voor het welslagen van het plan. Het bezwaar betrof daarbij in hoofdzaak de (vermeende) bedoeling der Regeering tot ontwikkeling der positie van het Europeesch en Inlandsch ambtelijk bestuur naar het voorbeeld van de Java-organisatie. Behoud van de termen: „residentie", „afdeeling" en „onder-afdeeling" voor de tegenwoordige ressorten werd noodzakelijk geacht. Deed men dit niet, dan werd het „traditioneele" uiteengerukt, enkel ter wille van de financieele doelstelling: versobering der basis van het Europeesch bestuurskorps( ?). Openbare be- Het onderhavige wetsvoorstel tot goedkeuring van het besluit handeling. ° van den Gouverneur-Generaal betreffende de doorvoering der bestuursreorganisatie in de Buitengewesten werd op Dinsdag 15 ). Ten slotte wees spreker op het nuttelooze van hernieuwde raadpleging van den Volksraad en de zonderlinge verhoudingen, welke een zoodanige raadpleging zou kunnen scheppen. Hij verklaarde niet in te zien, waarom men daartoe zou overgaan, zoodat de leden zijner partij hun stem niet aan de motie-Joekes konden geven. Toen het woord aan mij kwam, openbaarde zich reeds bij de oppositie een geprikkelde stemming. Ik wees op de zwakheid van het betoog, waarmede de Heer Joekes voor den dag was gekomen. De voorstelling, dat in het plan voor de doorvoering der bestuurshervorming geene wijzigingen konden worden gebracht, leek mij wel zeer onjuist. Indien men aan den Minister de bevoegdheid meende te kunnen ontzeggen, om op grond van met de Staten-Generaal gepleegd overleg den Gouverneur-Generaal uit te noodigen, op eenig punt met een bepaalde zienswijze rekening te !) Het lag niet op mijn weg nieuwe discussies te doen rijzen naar aanleiding van de bovenstaande voorstelling van zaken. Vooreerst zouden in het verband van die opmerkingen de woorden: „rechtstreeksch contact" beter hebben geluid: „dagelijksch contact" en dit niet alleen en niet in de eerste plaats met het inheemsch bestuur, maar ook met de inheemsche bevolking. Verder werd wederom uit het oog verloren, dat de assistent-resident in het nieuwe stelsel zou zijn controleur van het oude stelsel. Die bestuurder zou onder de nieuwe benaming evenzeer geroepen zijn tot dagelijksch contact met bevolking en hoofden. Ook dit argument was dus niet geheel gemotiveerd. Mede gold dit de gedachte, dat de bepleite wijzigingen meer punten van contact zouden verschaffen. Mogelijk werd contact met de Inlandsche hoofden en bevolking inhaerent geacht met het al of niet fungeeren van den plaatselijken Europeeschen ambtenaar als „Hoofd van plaatselijk bestuur". Het voorbeeld van Java zou ook die onderstelling weerleggen. MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET houden, moest die opvatting op een stelligen wettelijken grond steunen en ik bracht genoemden afgevaardigde onder het oog, dat het moeilijk zou zijn een zoodanigen grond aan te wijzen. Ik vermoedde dat hier een misverstand bestond, namelijk dat men de wettelijke procedure, die voor den begrootingspost zeiven bestond, mede als toepasselijk had beschouwd voor uiteenzettingen in de toelichting. Het standpunt van mijn opponent scheen mij in dit geval zeer inopportuun. Zooals ik in mijn rede van twee dagen te voren had uiteengezet, waren immers de voorstellen juist ingediend om in het huidig stadium, nu de zaak nog niet in definitieve voorstellen belichaamd was, de Staten-Generaal in de gelegenheid te stellen om hunne inzichten kenbaar te maken. Ook zou de Volksraad in het geheel niet worden voorbijgegaan. De definitieve voorstellen zouden te zijner tijd alsnog bij den Raad in beschouwing komen, om vervolgens opnieuw de Staten-Generaal te bereiken. Tevens bevestigde ik andermaal, dat het punt, hetwelk de vergadering bezig hield, inderdaad niet behoorde tot de essentialia van het vraagstuk; volstrekt niet een essentieel, maar een bijkomstig onderdeel daarvan betrof. De voorstelling, als zou ik de bevoegdheid missen om den Gouverneur-Generaal uit te noodigen, bij den verderen voorbereidenden arbeid met de op dat punt tot uiting gekomen zienswijze der Kamer rekening te houden, was daarom te meer nog voor mij hoogst bedenkelijk. „Wanneer" — zeide ik ten slotte — „de geachte afgevaardigde, de Heer Joekes, een stroohalm zocht om zich te elfder ure daaraan vast te klampen, (was) hij wel heel ongelukkig geweest. Hij had een beteren greep moeten doen". Onder toenemende spanning in de vergaderzaal — ook de vacantiestemming begon zich af te teekenen — repliceerden alsnog de Heeren Joekes en Cramer, waarna de eerste voor den dag kwam met een aanvulling zijner motie in dier voege, dat het slot zou luiden: „besluit de beraadslaging te schorsen over Afdeeling IV, stuk 250, No. 7 en gaat over tot de orde van den dag". Het Kamerlid Dr. Van Boetzelaer van Dubbeldam vond in het denkbeeld van eene schorsing der beraadslaging een uitkomst. Men had, betoogde die afgevaardigde, de motie-Joekes nog niet gedrukt vóór zich en hij wilde haar nog wel eens op zijn gemak be- OP DE BESTUURSHERVORMING kijken om te onderzoeken of zij inderdaad een stroohalm was, dan wel of er nog meer achter zat. Schorsing zonder meer wilde hij dus met aandrang voorstellen en wanneer de Kamer daarmede niet wilde meegaan, zouden hij en enkele zijner fractiegenooten hun stem niet aan het wetsontwerp kunnen geven. Niet alzoo het anti-revolutionnair Kamerlid Dr. Beumer, die verklaarde te willen uiteenzetten, om welke reden hij zijn stem niet aan de motie-Joekes zou geven. Spreker wees terecht er op, hoe de oppositie, naar aanleiding van een in de plannen aangebrachte wijziging, kwam van die zijde der Kamer, welke met of zonder de nadere verklaring van den Minister toch niet bereid was met het wetsontwerp mede te gaan, hoewel de Volksraad dit met groote meerderheid had aangenomen. Het beroep, door die leden gedaan op de omstandigheid, dat de Kamer een beslissing zou nemen over een zaak, waarvan de Volksraad niet zou zijn gesaisisseerd, maakte daarom niet veel indruk op hem. In de tweede plaats was het niet juist, dat de Minister door zijn verklaring een nieuw element in de zaak had gebracht. Dit element was door den Heer Knottenbelt, die naar sprekers meening daaraan veel meer waarde toekende dan de zaak bezat, zeer duidelijk in zijn rede behandeld, reeds in eerste instantie, zoodat ieder lid der Kamer, dat aan de discussie deelnam, gelegenheid had gehad in eersten of tweeden termijn zich daarover uit te spreken. De Heer Knottenbelt was voortgegaan op dit element de aandacht te vestigen door tijdens de repliek van den Minister herhaaldelijk interrupties te plaatsen. Die afgevaardigde had dus als het ware van het begin tot het einde der beraadslaging deze zaak in het debat gebracht. Voor de Kamer was er alle gelegenheid geweest om daarop te letten en zich er over uit te spreken. Onder die omstandigheden gevoelde spreker geen neiging om zijn stem te geven aan een motie tot schorsing van de beraadslaging. Ter adstructie van dit, aan uiterst-linksche zijde door luide interrupties verstoord, klemmend betoog van den Heer Beumer verklaarde ik andermaal te willen constateeren, dat de bewuste zaak niet behoorde tot de essentialia van het hervormingsplan. Zij kwam, zeide ik, feitelijk neer — de titulatuur-quaestie daargelaten — op de vraag, of de bestuursambtenaar in de onderafdeeling al dan niet zou zijn hoofd van plaatselijk bestuur. Ik merkte MAATREGELEN TER UITVOERING DER WET op, niet te begrijpen, hoe men aan dit punt een zoodanige beteekenis wilde geven. Bovendien vergat men — opnieuw bracht ik dit in herinnering — dat het wetsvoorstel was voorgebracht als memoriepost. Bij den Volksraad en daarna hier was het aanhangig gemaakt met geen ander doel dan om gelegenheid te geven, de gedachten te laten gaan over de in de Memorie van Antwoord schematisch ontwikkelde plannen. Wanneer nu in de Kamer bij de gedachtenwisseling denkbeelden waren voorgebracht, die verkieslijk voorkwamen voor de definitieve uitwerking, ging het toch niet aan te zeggen, dat zich daarbij iets zou voordoen, dat met de bedoeling van het overleg niet in overeenstemming was. „Mijnheer de Voorzitter — verklaarde ik, toen de oppositie steeds meer een agressieve houding begon aan te nemen — „ik zou ten slotte nog willen vragen, wie en wat den Minister van Koloniën zou beletten, den Gouverneur-Generaal uit te noodigen om bij de nadere overweging en bij de nadere uitwerking van de plannen, die zooals ik zooeven verklaarde, later bij den Volksraad komen en daarna in den vorm van uitgewerkte begrootingsvoorstellen opnieuw bij de Staten Generaal, alsnog rekening te houden met een inmiddels hier opgekomen zienswijze. Een aannemelijk antwoord, dat ook maar eenigszins zou kunnen waar maken, dat de Minister niet de volle bevoegdheid daartoe zou hebben, is niet te geven" i). Onder luid verzet in de Kamer, die tot stemming wilde overgaan en blijkbaar genoeg had van het optreden der tegenstanders, deed ten slotte Mr. Joekes nog een laatste poging om de kans te doen keeren en zijn tot het uiterste opgedreven bestrijding te redden. In de eerste plaats waagde hij naar aanleiding van het doeltreffend betoog van den Heer Beumer zich aan de tegenwerping, dat men de uitvoerige discussie van den Heer Knottenbelt met den Minister niet had kunnen volgen. Verder was het dien morgen hem gebleken, dat, tot zijne verwondering, in afwijking van de gewoonte der Kamer het betreffende gedeelte van de Handelingen den tweeden dag na de beraadslaging nog niet was verschenen. Intusschen wilde spreker — het was zijn derde motiegebaar van dien dag — gaarne gevolg geven aan den wenk van den Heer Van ') Handelingen a. v.,blz. 1994-1995. OP DE BESTUURSHERVORMING Boetzelaer van Dubbeldam, dat het „wellicht voor een deel der Kamer moeilijk (zou) zijn om zich thans in een meer geformuleerde motie voor een bepaald denkbeeld uit te spreken". Spreker had daarom opnieuw zijne motie gewijzigd en dit, zooals de Voorzitter mededeelde, in dier voege, dat de Kamer zonder meer zou besluiten de beraadslaging te schorsen en over te gaan tot de orde van den dag. Dat de Kamer het spel moede was, bewees zij door de aldus ge- (Stemming.) wijzigde motie-Joekes zonder meer te verwerpen met 54 tegen 38 stemmen. Tot de vóórstemmers behoorden de Christelijk-Historische afgevaardigde Dr. van Boetzelaer van Dubbeldam met vier zijner partijgenooten. Het eenig artikel, zoomede de beweegreden van het ontwerp van wet, werden vervolgens aangenomen zonder beraadslaging en zonder hoofdelijke stemming. Ten slotte werd het wetsontwerp zelf aangenomen met gelijke stemmenverhouding als waarmede de motie-Joekes verworpen was. Met deze beslissing was de weg ontsloten voor de practische doorvoering van de bestuurshervorming op de eilanden der Buitengewesten, zij het dat Volksraad en Staten-Generaal te zijner tijd alsnog zich zouden moeten uitspreken over de wijze, waarop de thans aangenomen beginselen voor de in te stellen nieuwe gewesten in toepassing zouden worden gebracht. In de Eerste Kamer leverde de behandeling geene belangrijke B. Eerste Kamer momenten op. Bij de openbare bespreking van het onderwerp, welke op Don- Openbare bederdag 2 Juni plaats vond, trad in de eerste plaats als woord- handelln=voerder op het Katholieke Kamerlid Mr. Janssen, die in een rustige, weloverwogen rede J) het vraagstuk in beschouwing nam, de urgentie van de indiening der voorstellen in het licht stelde, de verschillende inzichten besprak, die zich in de Tweede Kamer en elders hadden geopenbaard en ten slotte zich bereid verklaarde vóór het wetsontwerp te stemmen, behoudens dat hij wenschte aan te dringen op vermijding van tusschenvoeging van ambtelijk Inlandsch bestuur, waar de locale gemeenschappen daardoor be- M Handelingen Eerste Kamer 1931/1932, blz. 669-671. MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET moeilijkt zouden worden, en als vaststaande aannam, dat niet tot de uitvoering van plannen zou worden overgegaan alvorens Volksraad en Staten-Generaal zich nader over de alsdan uitgewerkte plannen zouden hebben uitgesproken bij het voteeren der noodige gelden. De tweede spreker daarentegen, de oud-Gouverneur-Generaal Mr. Fock, gaf te kennen, dat ofschoon hij er geen bezwaar tegen had het wetsontwerp aan te nemen, hij dit alleen zou doen omdat het naar zijne meening geen effect kon hebben. De Minister zag daarin een principieele beslissing over de algemeene richtlijnen, maar spreker achtte de Staten-Generaal door het ontwerp niet gebonden. Weliswaar hadden beide Kamers in 1930 den wensch uitgesproken, in de gelegenheid te worden gesteld door een begrootingspost hunne inzichten te doen hooren over de beginselen van de uitvoering der bestuurshervorming in de Buitengewesten, maar de Minister had geene gegevens verstrekt over de kosten, welke inzonderheid bij de bestaande ongunstige financieele omstandigheden zeer zwaar wogen. Op Java werkte de bestuurshervorming goed en ook elders zou zij bij behoorlijke uitvoering naar sprekers overtuiging goed werken, maar de zaak was niet dwingend '). Spreker verheugde zich er in, dat de Minister had ingestemd met de wenschen van zijn politieken partijgenoot in de Tweede Kamer den Heer Knottenbelt en begaf zich ten slotte in een uitvoerige recriminatie van eene weinig doordachte uitlating, waartoe het Hoofd van het Bureau der Bestuurshervorming in Indië zich met betrekking tot de actie van evengenoemd Kamerlid bij een interview zou hebben laten verleiden. Het Christelijk-Historisch lid Jhr. Mr. de Savornin Lohman nam een juist standpunt in ten aanzien van de quaestie, welke beteekenis het gevraagde votum zou hebben, door zich aan te slui- i) Van het begin af was het de Regeering geweest, die de financieele mogelijkheid op den voorgrond had gesteld. Dit voorbehoud sprak trouwens van zelf. Het lag echter evenzeer voor de hand, dat een eenigszins nauwkeurige raming der kosten — eene globale raming was reeds in 1920 bij de Memorie van Toelichting der toenmalige voorstellen gegeven — eerst dan mogelijk was, wanneer de plannen in bijzonderheden konden worden uitgewerkt, m.a.w. nadat de door de Staten-Generaal zelve in 1930 verlangde raadpleging over de algemeene richtlijnen had plaats gevonden. Ook lag het voor de hand, dat men in Indië zich weinig geneigd gevoelde dien omvangrijken arbeid te ondernemen met het gevaar vóór zich, dat bij de eindbeslissing in Nederland een meerderheid in Tweede of Eerste Kamer zich van de zaak zou afmaken op grond van niet-vervulling van de in genoemd jaar gestelde voorwaarde. OP DE BESTUURSHERVORMING ten bij den Heer Janssen. De Kamer zou naar zijn inzien daardoor te kennen geven, zoo zacht mogelijk uitgedrukt, geen overwegend bezwaar te hebben tegen de voorgestelde richting der bestuurshervorming. Zonder beteekenis zou dus de stem der Kamer niet zijn. Dit bracht degenen, die met spreker zich eigenlijk als onbevoegd moesten beschouwen, om over deze zeer principieele maar toch ook hoogst technische zaak een oordeel te hebben, in niet geringe verlegenheid. In dergelijke omstandigheden was spreker geneigd de Regeering te volgen. De instelling van drie groote gouvernementen ontmoette, naar spreker uiteenzette, bij hem geen bezwaar. Ten slotte met een enkel woord nog het denkbeeld-Knottenbelt besprekend, verklaarde de Heer De Savornin Lohman niet geheel het standpunt te begrijpen van den Minister, die de hem gestelde vraag, of niet de consequentie zou zijn, dat van versterking en uitbreiding van het Inlandsch ambtelijk bestuur op Sumatra geen sprake meer zou kunnen wezen, weerlegd had met een beroep op een passage uit zijn Memorie van Antwoord aan de Tweede Kamer, betreffende overdracht van werkzaamheden van het Europeesch op het Inlandsch Bestuur, daaraan toevoegende: „de tijdens de behandeling in de Tweede Kamer aanvaarde wijziging doet aan het hier uiteengezette standpunt geen afbreuk". Spreker zou zijn stem aan het wetsontwerp niet onthouden. Dit echter, om een handelsterm tegebruiken „volkomenvrijblijvend". Eerst als het wetsontwerp, waarbij de gelden voor de uitvoering werden aangevraagd, vóór de Kamer lag, zou men precies weten, waar men aan toe was. Een andere afgevaardigde der Christelijk-Historische Kamerfractie, den Heer Ter Haar, kwam ten slotte nog met een enkel woord verklaren, dat juist omdat het hier een beginseluitspraak was en de stem der Kamer ook naar zijne meening wel degehjk beteekenis had, het hem goed voorkwam, niet vóór het voorstel te stemmen. In mijn repliek stelde ik voorop, dat ik voor de beschouwing der gemaakte opmerkingen geheel binnen het kader zou kunnen blijven van de Memorie van Antwoord. Ten aanzien van de vraag nopens de beteekenis van het votum der Kamer wees ik op de beschouwingen van den Heer De Savor- MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET nin Lohman, wiens opmerkingen feitelijk op hetzelfde neerkwamen als hetgeen ter zake was aangeteekend op blz. 2 der Memorie van Antwoord. „Hetgeen thans gevraagd wordt" — luidde het o.m. daar ter plaatse—„is feitelijk dus niets anders dan de machtiging om voort te werken op de grondslagen, in Indië ontworpen". Dit voortwerken immers werd belet door den wensch der beide Kamers, dat te voren althans omtrent de hoofdbeginselen opnieuw in overleg zou worden getreden met de Staten-Generaal. „Met andere woorden" — liet ik hierop volgen — „zonder die goedkeuring van de Staten-Generaal zou de Regeering in Indië zich dus niet verantwoord mogen achten, om in deze verder te gaan". Ik deed in dit verband nog uitkomen, hoezeer ik destijds op de bezwaren van een zoodanige behandeling van zaken had gewezen. Waar evenwel de wensch der Staten-Generaal zoo duidelijk sprak, moest de Regeering zich daarbij neerleggen. Zeer zeker deed verder — naar ik opmerkte — zich het feit gelden, dat voorshands de financieele omstandigheden in Indië zouden kunnen beletten, aan de latere uitgewerkte plannen aanstonds uitvoering te geven. Vóór alles zou moeten blijken, óf en in hoever de gewenschte maatregelen verhooging van uitgaven zouden medebrengen, wat nog lang niet voor elk geval bij voorbaat vaststond. Ik bracht overigens uitdrukkelijk in herinnering, hoe ik zelf — gelijk hiervóór reeds gezegd — de eerste was geweest, om in dien zin een voorbehoud te stellen. Wat voorts betrof het veelbesproken vraagpunt van eventueele instelling of uitbreiding van Inlandsch ambtelijk gezag in de Buitengewesten, wilde ik opmerken, dat, zooals op meer dan één plaats en ook thans weer in de Memorie van Antwoord te kennen was gegeven, het nooit in de bedoeling had gelegen om daartoe te besluiten waar plaatselijk bezwaren bestonden. Ook zonder hetgeen in de Tweede Kamer zich had voorgedaan, in verband met de bedenkingen van den heer Knottenbelt, zou daaraan niet gedacht zijn. Welke gevaren zich in dit opzicht voordeden, was mij daarom ook niet duidelijk mogen worden. Intusschen moest ik een waarschuwend woord doen hooren omtrent hetgeen buiten de Kamer door het oud-Lid van den Raad van Nederlandsch-Indië, den Heer Hens c. s., op dit punt was aangevoerd. Men had van die OP DE BESTUURSHERVORMING zijde — zeide ik — zich al te zeer blind gestaard op Sumatra, in het bijzonder op de toestanden ter Westkust. Er waren in de Buitengewesten andere streken, bijv. de Minahasa, waar zich reeds een vrij krachtig georganiseerd ambtelijk Inlandsch bestuur op territorialen grondslag had ontwikkeld, dat men toch zeker niet zou willen prijsgeven. Bij voorstellen als deze, die zich over het geheele territoir der Buitengewesten uitstrekten, zou het — merkte ik ook thans weder op — in hooge mate onvoorzichtig zijn, ten aanzien van een zoo netelig punt in welke richting ook beginselen te poneeren, die voor alle landstreken zouden moeten gelden. De bedoeling had echter steeds op den voorgrond gestaan, in het algemeen geen ambtelijk Inlandsch bestuur op te dringen waar inderdaad bezwaar daartegen bestond. Op dit punt nu was, zooals mede in de Memorie van Toelichting vermelding vond, juist een onderzoek gaande en daarom te meer nog zou het wel zeer bedenkelijk zijn, op eenigerlei wijze op de resultaten van dat onderzoek vooruit te loopen door het opperen van een bepaalde gedragslijn voor eenig gebiedsdeel of voor het geheele gebied van de Buitengewesten. Ik had mij zorgvuldig daarvan onthouden en mij bepaald tot de zoo juist besproken algemeene gedragslijn. Met een paar woorden besprak ik vervolgens nog de mededeeling van den Heer Fock omtrent het interview, dat volgens courantenberichten in Indië zou hebben plaats gevonden met een hoofdambtenaar aldaar. Ten slotte deed ik andermaal uitkomen, dat wanneer te zijner tijd concrete voorstellen aan het oordeel van de Staten-Generaal onderworpen werden, men ten volle vrijheid zou hebben om naar gelang van omstandigheden zich daarover uit te spreken. Ik wees er echter nogmaals op, dat een votum als het gevraagde thans noodig was, wijl anders de verdere uitwerking in Indië onvermijdelijk zou moeten worden stopgezet. Nadat de afgevaardigde de Heer Fock er nog den nadruk op had gelegd, dat de Minister bij de voorbereiding der verdere stappen gebonden zijn zou aan zijne toezegging aan het lid der Tweede Kamer Mr. Knottenbelt en dat in dit opzicht in geen geval eene „wijziging" mocht plaats hebben, werd de beraadslaging gesloten. De ontwerpen van wet betreffende de onderwerpelijke begroo- (Aanneming tingsafdeeling werden daarop achtereenvolgens zonder hoofde- rïe™oorstel MAATREGELEN TOT UITVOERING DER WET lijke stemming aangenomen, behoudens dat op verzoek van den Heer Ter Haar in de notulen aanteekening werd verleend, dat dit Kamerlid geacht wenschte te worden te hebben tegengestemd. § 6. VERDER VERLOOP VAN DE UITWERKING DER HERVORMINGSPLANNEN VOOR DE BUITENGEWESTEN De parlementaire beraadslaging over de voor de doorvoering van de bestuurshervorming in de Buitengewesten voorgestelde algemeene richtlijnen nam hiermede een einde. Voor de vereischte stappen tot verdere voorbereiding van die ingrijpende reorganisatie was de weg gebaand. In dit verband werden in 1936 door den toenmaligen Minister van Koloniën Dr. H. Colijn bij suppletoire begrooting gelden aangevraagd ter benoeming van Gouverneurs voor de Buitengewesten voor de bestuursvoering over de naar de inmiddels in Indië ontworpen plannen aldaar in te stellen nieuwe eilandgewesten, aan welke bestuurders tevens de verdere uitwerking en de rechtstreeksche leiding der practische toepassing van die plannen opgedragen zouden zijn. Ook deze voorstellen ontmoetten weder in de Tweede Kamer tegenstand bij een aantal leden, onder welke in de eerste plaats wederom de vrijzinnig-democratische afgevaardigde Mr. Joekes. Gevreesd werd van een zoodanige wijze van uitvoering eene ambtelijke decentralisatie, waarbij een groote mate van gezag gelegd zou worden in handen van de nieuw te benoemen Gouverneurs. Van de opdracht aan dezen van de voorbereiding der staatkundige hervorming voor de groepsgemeenschappen werd voorts — om welke reden was eveneens niet duidelijk — verwacht, dat dit onderdeel van de reorganisatie in het gedrang zou komen. Dat alleen de steun en de belangstelling van het Europeesch Bestuur — niet slechts aanvankelijk maar vermoedelijk voor den ganschen duur van het bestaan van die gemeenschappen — aan deze een nuttige werking zouden kunnen waarborgen, met andere woorden, dat de eerste voorwaarde was vertrouwen in dat Bestuur, werd blijkbaar nog steeds niet ingezien. Een derde bezwaar was de voorgestelde scheiding tusschen de regionale en de Landsfinanciën, van welke onder de toenmalige OP DE BESTUURSHERVORMING omstandigheden een zeer belangrijke inkrimping van de verschillende onderdeelen der Overheidstaak werd geducht. Waar de Regeering ten slotte gehoor gaf aan den aandrang om vooralsnog af te zien van de benoeming van Gouverneurs en zich te bepalen tot aanstelling van Regeeringscommissarissen, die voorshands met de nadere voorbereiding zouden worden belast, trad opnieuw een tijdperk van vertraging in. Van dit tijdperk werd gebruik gemaakt om, onder zoodanige leiding, voor het drietal gewesten van den nieuwen vorm, dat de Regeering zich had voorgenomen in de gebiedsdeelen buiten Java en Madoera tot stand te brengen: Sumatra, Borneo en de Groote Oost, de plannen verder te ontwikkelen. Die uitwerking omvatte tevens de voorbereiding — feitelijk ter bevrediging van de oppositie in Nederland — van een paar groepsgemeenschappen, als hoedanig één instelling van dien aard op Sumatra en één op Borneo bij voorbaat in Indië werden aanvaard, om tegelijkertijd met de algemeene hervorming tot verwezenlijking te komen. In aansluiting aan de vroegere Regeeringsvoorstellen werd daarop bij de begrootingsontwerpen voor het jaar 1938, derhalve na een tijdsverloop van anderhalf jaar ongeveer, de Indische bestuurshervorming met betrekking tot de Buitengewesten opnieuw bij de Staten-Generaal aanhangig gemaakt. Bij zijne beschouwingen ter zake, in de vergadering van de Tweede Kamer van 3 Maart 1938, wees de inmiddels opgetreden Minister van Koloniën, de Heer Weiter, o. m. op de groote beteekenis, die de voorstellen, zooals zij in de voorgebrachte begrooting waren vervat, naar zijn inzien voor een betere staatkundige ontwikkeling in Indië zouden hebben, met name ook met het oog op de voorzieningen, welke in zake de bevordering van de welvaart zouden worden vereischt. Door de daarop gevolgde goedkeuring van de betrokken begrootingsafdeeling en de nadere bevestiging daarvan in de Eerste Kamer was de budgetaire basis gelegd voor de feitelijke totstandbrenging der bestuurshervorming ook in het gebied van den Archipel buiten Java en Madoera. ELFDE H00FDS1UK ACTUEELE STAND VAN ZAKEN De toestand van het oogenblik, na hetgeen tijdens en na de hiervóór geschetste gebeurtenissen op staatkundig en administratief gebied zich heeft voorgedaan met betrekking tot het vraagstuk der hervorming van het Indisch bestuurswezen, laat, meer in het bijzonder ook ten aanzien van de Buitengewesten, zich weergeven in de volgende aanteekeningen, welke in eenigszins verkorten vorm zijn ontleend aan hetgeen ter zake in 1938 bij een dagbladinterview is medegedeeld door het Lid van den Raad van Nederlandsch-Indië Dr. F. H. Visman, bij wien als zoodanig en te voren als Regeeringscommissaris voor die hervorming onder de bevelen van den Landvoogd de algemeene leiding der verdere uitvoering had berust. „Wijlen Professor Van Vollenhoven" — aldus had luidens het van dat onderhoud openbaar gemaakt verslag dat Raadslid zich uitgesproken — „kwam eens tot de vernietigende conclusie, dat onder al de groote veranderingen, welke in de periode 18551915 de Indische Staatsinstellingen hebben ondergaan, er geen is, die te danken was aan een groote Indische reorganisatie. Deze waren alle fout of op niets uitgeloopen". „Geen wonder" — zoo had die hoogleeraar in zijne van laatstgenoemd jaar dagteekenende beschouwing aan de vorenstaande woorden toegevoegd — „dat voor eenige jaren een cynisch man heeft gezegd: wanneer ten aanzien van Indië iets wordt voorgesteld waar ge tegen zijt, wees dan niet zoo dom het te gaan bestrijden, maak er het middelpunt van een groote organisatie van". Waar de Heer Van Vollenhoven als laatste nummer op het lijstje van voorbeelden, die hem voor oogen stonden, genoemd had: „1911, reorganisatie van het bestuurswezen", heeft de uitkomst zijne, overigens niet geheel misplaatste, bespiegeling niet ACTUEELE STAND VAN ZAKEN bevestigd. Inderdaad, „hokte", naar alsnog werd opgemerkt, die reorganisatie destijds. Ook daarna — in de vorige hoofdstukken is het gebleken — heeft het bij de ontwikkeling van het hervormingsplan aan stagnaties en moeilijkheden niet ontbroken. Belemmeringen, in welke, het is evenzeer gebleken, die hoogleeraar en zijne geestverwanten op koloniaal gebied wel in de eerste plaats een werkzaam aandeel hebben gehad. Ondanks die feiten en de bezwaren tengevolge van inmiddels in Indië ingetreden crisisomstandigheden op financieel en economisch gebied, was in het jaar 1933, bij mijn aftreden als Minister van Koloniën in het laatste Kabinet-Ruys de Beerenbrouck, de hervorming in hare vitale beginselen voor Java en Madoera in hoofdzaak doorgevoerd. Met de voleindiging van de parlementaire beraadslagingen der jaren 1931 en 1932, van welke in § 5 van het vorige hoofdstuk een overzicht is gegeven, was verder de weg gebaand tot nadere voorbereiding van de practische doorvoering de7" reorganisatie in de overige deelen van den Archipel. De daarna alsnog tot dat doel vereischte aanvullende parlementaire beslissingen werden in 1936 en 1938 door de Ministers Colijn en Weiter verkregen. De wijze, waarop zelfbesturende landschappen zich aan de crisis hadden aangepast, en provinciën, regentschappen en stadsgemeenten de gevolgen hadden opgevangen, zoowel als de medewerking, welke in het algemeen van gewestelijke en plaatselijke ambtelijke organen bij het bezuinigings- en saneeringsproces werd ondervonden, toonden — naar de Heer Visman bij zijne mededeelingen in het licht stelde — overtuigend aan, dat buiten het centrum krachten aanwezig waren, die onder de nieuwe omstandigheden, in welke Indië moest leven, op de basis van zelfbekostiging met een zelfstandige verantwoordelijke taak konden worden belast. Eenerzijds moest daarbij aan gewestelijke en plaatselijke organen zekerheid worden gegeven, dat de regeling der financieele verhouding niet aan verandering op korten termijn onderhevig zou zijn. Anderzijds zouden bepaalde aandeelen in accresceerende of bij terugloopende conjunctuur decresceerende Landsmiddelen moeten worden afgestaan en zouden de betrokken organen het verder hiermede moeten stellen, zij het ook dat in bijzondere gevallen, bij voorbeeld waar het gold een armlastig gebied, Landsbijdragen niet volstrekt uitgesloten behoefden te zijn. In minder dan drie jaren was de verdere uitvoering in de voorIndische Bestuurshervorming 16 ACTUEELE STAND VAN ZAKEN naamste onderdeelen voltooid. Toen — zoo verklaarde Dr. Visman — onlangs het twintigjarig jubileum van den Volksraad werd gevierd, passeerde ongeveer gelijktijdig en vrijwel onopgemerkt de eindelij ke doorvoering van de bestuurshervorming in de Buitengewesten, die grondslagen legde, welke voor de staatkundige instellingen in den top vrijwel onmisbaar zijn. In dit verband releveerde die hoofdambtenaar alsnog zeer terecht de constructieve medewerking van den Volksraad en de voorlichting in menig geval van de Indische dagbladpers. Gewezen werd vervolgens op de noodzakelijke gevolgen van het uiteenloopen der bestuurstoestanden in de verschillende gebiedsdeelen, die in de Buitengewesten nog meer dan op Java het karakter dragen van historischen groei. Ook daar niettemin konden belangrijke veranderingen niet worden ontgaan. Wat aanging de organisatie van het bestuurswezen in den Archipel na de ingevoerde hervorming, stelde Dr. Visman in het licht, dat het gebied van Indië thans is ingedeeld in zes groote gewesten (behoudens Soerakarta en Djogjakarta), waaronder drie provincies (West-, Midden- en Oost-Java). Voorts, dat op Java en Madoera zeventig autonome regentschappen werden aangetroffen en reeds achttien stadsgemeenten. In de Buitengewesten, verdeeld in de nieuwe gewestelijke ressorten Sumatra, Borneo en de Groote Oost, waren twee groepsgemeenschappen gesticht (Menangkabau en Bandjar), terwijl nog vier instellingen van dien aard zouden volgen. Twee daarvan (de Minahasa- en Ambon-raden) bestonden feitelijk al. De taak van die groepsgemeenschappen was te vergelijken met die der Javasche provincies. Behalve de Cultuurraad ter Oostkust van Sumatra waren in de Buitengewesten twaalf stadsgemeenten en locale ressorten van stedelijk karakter. Aldus was en werd de deelneming in het bestuur in regionalen kring, waarnaar de wensch en waarvoor ook de mogelijkheid gegroeid was hand aan hand met het onderwijs en de economische ontwikkeling, op breede schaal ingevoerd. De overdracht van Landszorg aan de provincies, stadsgemeenten, regentschappen en groepsgemeenschappen gold de primaire welvaartsdiensten: zorg voor wegen, bruggen, rivieren, waterwegen, irrigatie; zorg voor Inlandsch onderwijs tot en met het ACTUEELE STAND VAN ZAKEN vervolgonderwijs en het lagere vakonderwijs; zorg voor de volksgezondheid, voor landbouw- en tuinbouwvoorlichting en voor den veestapel. De opheffing van de bevolking, intellectueel, physiek en economisch, was hiermede in de eerste plaats aan die nieuwe lichamen toevertrouwd. Een taak, die niet alleen vele jaren lang nog alle inspanning van krachten van de vertegenwoordigers der ingezetenen zou opvorderen, maar die ook daarom van zooveel gewicht was, wijl zij opbouwenden arbeid insloot aan de basis der samenleving, die meer dan de top beslissend was voor wat een land in werkelijkheid beteekent. Ook buiten deze overdrachten van diensten kregen gewestelijke en plaatselijke besturen, ook de dagelijksche besturen van zelfstandige gemeenschappen, vrijer armslag op verschillend gebied, waartoe buiten het gebied van zelfstandige gemeenschappen het stelsel van z.g. landstreekbegrootingen werd ingevoerd. Herstel en verheffing van inheemsche bestuursvormen werd voorts nagestreefd en voerde met name op het eiland Bali tot belangrijke resultaten. Op ambtelijk gebied leidde groeiende capaciteit van het Inlandsch Bestuur tot een ontvoogding, waarbij op Java en Madoera bij toenemend werk het aantal Controleurs van het Binnenlandsch Bestuur was teruggebracht van 132 in 1917 tot 49 in 1939. Verder wees de Heer Visman op de concentratie van krachten, mogelijk gemaakt door het vijftiental vroegere residenties op Java en Madoera, buiten de Vorstenlanden, en het zeventiental residenties in de Buitengewesten te doen plaats maken voor zes groote gewesten van den nieuwen bestuursvorm. Een heilzame coördinatie werd voorts tot stand gebracht door de geleidelijk los van en langs het Binnenlandsch Bestuur opgewassen speciale diensten te groepeeren rondom dat ambtelijk bestuur en de dagelij ksche besturen der zelfstandige gemeenschappen. De aanzienlijke verlichting, tot welke toepassing van het stelsel van decentralisatie in het centrum zou kunnen voeren, werd met cijfers, betrekking hebbende op de zuivere gewone uitgaven, kenbaar gemaakt. Daartoe echter was noodig, dat zich op de basis van de gestichte nieuwe bestuursinstellingen een warme belangstelling ging vertoonen in de zaken van stad, streek en gewest en dat zich daaruit ontwikkelde een zich verantwoordelijk gevoelende plaatselijke en gewestelijke „burgerij", onmisbare voorwaarde voor wezenlijk zelfbestuur. ACTUEELE STAND VAN ZAKEN Was het hervormingsprogramma nu daarmede voltooid? Het antwoord op die door Dr. Visman gestelde vraag luidde ontkennend. Die voltooiing zou verder plaats vinden onder de hoede van het Departement van Binnenlandsch Bestuur, het normale orgaan daarvoor. Tot deze voltooiing behoorden, behalve verdere staatkundige overdrachten van Landstaak en -bevoegdheden, de bereids in overweging genomen instelling van adviseerende raden in de gewesten Sumatra, Borneo en Groote Oost en de stichting van groepsgemeenschappen in Tapanoeli, Palembang, Minahasa en Ambon, waartoe eerlang voorstellen zouden worden ingediend. Ook de overdracht van bevoegdheden in administratieven kring zou bij voortduring ernstig ter harte worden genomen. Was ook die achterstand ingehaald, dan zou het nieuwe bestuurswezen in geheel Indië van top tot teen hecht georganiseerd zijn tot een harmonisch samenstel van Nederlandsche en Inheemsche krachten, goed hanteerbaar voor de Regeering, omvattend in wel geordende verhouding de daarbij onmisbare speciale diensten, terwijl in aansluiting aan deze ambtelijke organisatie de maatschappelijke krachten in een toenemende reeks van Oostersche en Westersche gemeenschappen op breede schaal tot deelneming in het bestuur geroepen zouden zijn. De verhouding tusschen centraal en gewestelijk en plaatselijk bestuur zou daarbij zoodanig zijn, dat buiten het centrum aanwezige belangstelling en energie zoowel als ambtelijke plicht met eigen, nog voor uitbreiding vatbare, taak en verantwoordelijkheid zouden zijn ingeschakeld. „In een tijd als dezen, waarin zooveel aankomt op de Overheid" — met deze woorden besloot Dr. Visman zijne belangrijke mededeelingen — „is de eindelij ke totstandkoming van dit nieuwe bestuurswezen, ook omdat het zooveel opvoedkundige waarde herbergt, een gelukkige omstandigheid". ZAAKREGISTER 1. Actueele stand van zaken (1938), bladz. 240-244. 2. Adjunct-Regenten (Voorstellen tot aanstelling op Java en Ma- doera van —). Zie 36g\ 3. Adviseerende Raden. Zie 18d. 4. Afdeelingen. Zie 18g. 5. Algemeene verordening (Regeling bij —), bladz. 61, 99-100 105-106, 113, 118, 120, 126, 137, 141-142, 144-145, 146 158-161, 180, 183, 186-188, 192. 6. Ambtelijke decentralisatie. Zie 22a. 7. Ambtelijke positie van het Europeesch Bestuur. Zie 24b. 8. Ambtelijke positie van het Inheemsch Bestuur. Zie 36c. 9. Amendementen en moties op de wetsvoorstellen 1920-1921, bladz. 107, 109, 114, 138-139, 140, 141-152. 10. Autonome gebiedsdeelen (Instelling van —). Zie 22. 11. Autonome gebiedsdeelen (Belastingheffing door —). Zie 22e. 12. Autonome gebiedsdeelen (Verkiezingen voor de vertegen¬ woordigende organen van —). Zie 22d. 13. Belastingheffing door autonome gebiedsdeelen. Zie 22e. 14. Bestuursbureau's. Zie 24g en 3bk. 15. Bestuurshervorming (Chronologisch overzicht der voor¬ stellen tot —). 1902. Voorstellen Algemeene Secretaris Mr. Nederburgh, bladz. 2-3. 1903. Voorstellen Directeur van Binnenlandsch Bestuur Van Rees, bladz. 3-4, 7. 1905. Voorstellen Adjunct-Directeur van Binnenlandsch Bestuur De Graaff, bladz. 4-6, 7-8. 1906. Voorstellen Gouverneur-Generaal Van Heutsz, bladz. 7-8. 1909. Nota Directeur van Binnenlandsch Bestuur De Graaff, bladz. 9-14. 1910. Mededeelingen Minister van Koloniën De Waal Malefijt, bladz. 15-19. (Voorloopige bespreking in de Tweede Kamer der Staten-Generaal: Colijn, bladz. 15-16; De Meester, bladz. 16; Bogaardt, bladz. 16-17; Bos, bladz. 17; Minister van Koloniën, bladz. 17-18; Eerste Kamer der Staten-Generaal: Van Leeuwen, bladz. 18; Minister van Koloniën, bladz. 18-19). 1911. Voorloopige voorstellen Minister van Koloniën De Waal Malefijt, bladz. 19—49. (Overzicht van de beoogde maatregelen, bladz. 19—30; raming der geldelijke gevolgen, bladz. 30; wijze van uitvoering, bladz. 30-31. Schriftelijke behandeling in de Tweede Kamer, bladz. 32-35. Openbare behandeling in de Tweede Kamer: De Beaufort, bladz. 36; De Meester, bladz. 36-38; Bogaardt, bladz. 38; Verheij, bladz. 39; Scheurer, bladz. ZAAKREGISTER 39; Bos, bladz. 40-41; Vliegen, bladz. 41-42; Minister van Koloniën, bladz. 42-46; Stemming, bladz. 46. Schriftelijke behandeling in de Eerste Kamer, bladz. 46. Openbare behandeling in de Eerste Kamer: Minister van Koloniën, bladz. 47; Van den Berg en Van Deventer, bladz. 48; Minister van Koloniën, bladz. 48—49; Stemming, bladz. 49). 1913-1914. Bewerking in Indië van nadere voorstellen (Aanwijzing tot dat doel van een Regeeringscommissaris, bladz. 33-35, 38, 39, 40, 41-42, 45, 47, 48-49, 49-50, 199. Opdracht aan den Regeeringscommissaris, bladz. 51-54. Uitvoering van de opdracht, bladz. 54-59, 199, 207-208). 1918. Voorstellen Minister van Koloniën Pleyte, bladz. 60-63, 72. 1920-1921. Voorstellen Minister van Koloniën De Graaff, bladz. 65-71. Zie verder onder 16. 1922. Totstandkoming der „Wet op de Indische Bestuurshervorming", bladz. 204-205. 16. Bestuurshervorming (Wetsvoorstellen 1920-1921 tot — in Ned.-Indië). a. Inhoud der Wetsvoorstellen (Voorloopige algemeene uiteenzetting van den — in de Tweede Kamer, bladz. 65-67, 72-73; gewestelijk bestuur, bladz. 73-75; plaatselijk bestuur, bladz. 75-77; decentralisatie in het gwest, bladz. 77-78; taak van het Europeesch Bestuur, bladz. 78-80; inrichting van het bestuur der rechtsgemeenschappen: A. Gewesten, bladz. 80-84; B. Stadsgemeenten, bladz. 84-85; C. Andere gemeenschappen, bladz. 85-87; Inlandsche bestuursambtenaren, bladz. 87-88; bestuursbureau's, bladz. 88-89; provinciale en plaatselijke geldmiddelen, bladz. 89-90; maatregelen, samenhangende met de invoering, en geldelijke gevolgen, bladz. 90-91; invoering der hervorming, bladz. 91-92; wetsontwerp, bladz. 92-93). b. Volksraad (Overweging van de wetsvoorstellen in den —), bladz. 93-95. c. Tweede Kamer der Staten-Generaal (Schriftelijke behandeling van het wetsontwerp in en met de —). (Indiening der voorstellen, bladz. 96-97; federalistisch of unitarisch bestuursstelsel, bladz. 97-99; regeling der uitvoering bij algemeene verordeningen, bladz. 99-100; overdracht van bevoegdheden, bladz. 100-103; gewesten en regentschappen, bladz. 103-104; belastingheffing en andere aangelegenheden, bladz. 104-105). d. Tweede Kamer der Staten-Generaal (Openbare gedachtenwisseling over het wetsontwerp in de —). (Motie-Van Beresteyn, bladz. 105-108; De Muralt, bladz. 108-111; Albarda, bladz. 111-114; Gerretson, bladz. 114—119; Van Rijckevorsel, bladz. 119-121; Scheurer, bladz. 121-124; Wijnkoop, bladz. 124; Minister van Koloniën, bladz. 124-132; Albarda, bladz. 132— 134; Van Beresteyn, bladz. 134-136; Minister van Koloniën, bladz. 136-138; amendement-Scheurer c.s., bladz. 138-139; Van Beresteyn, bladz. 140; Minister van Koloniën, bladz. HOMI; amendementen Dresselhuys-De Muralt, bladz. 141-143; Scheurer, bladz. 143-144; Albarda, bladz. 144-145; Van Rijckevorsel, bladz. 145-146; Van Beresteyn, bladz. 146-147; Wijnkoop, bladz. 147-148; Minister van Koloniën, bladz. 148-151; Van Beresteyn, bladz. 151; Dresselhuys, bladz. 151152; stemmingen, bladz. 141, 152-153). e. Eerste Kamer der Staten-Generaal (Schriftelijke gedachten- ZAAKREGISTER wisseling over het wetsontwerp in en met de —). (Algemeene beoordeeling, bladz. 154-158; overlaten aan algemeene verordeningen, bladz. 158-161; verband met Grondwetsherziening en rapport-Herzieningscommissie, bladz. 161-164; ambtelijke decentralisatie, bladz. 164-174; lagere gemeenschappen, bladz. 174-176; geldelijke gevolgen, bladz. 176). ƒ. Eerste Kamer der Staten-Gneeraal (Openbare gedachtenwisseling over het wetsontwerp in de —). (Mendels, bladz. 177—181; Van den Berg, bladz. 181-184; Idenburg, bladz. 184-195; Ministervan Koloniën, bladz. 195-202; Van Embden, bladz. 202203; Mendels, bladz. 203—204; wetswijziging, bladz. 204-205). 17. Bestuurshervorming (Uitvoering der Wet op de Indische -)• a. Aanstelling van Regeeringsommissarissen tot bijstand bij de tenuitvoerlegging in Indië van de Wet op de Bestuurshervorming aldaar, bladz. 208, 215, 239. b. Uitwerking van de Wet op de Indische Bestuurshervorming ten aanzien van: 1°. de gewestelijke bestuursinrichting (Provincie-ordonnantie 1924), bladz. 208-210; 2°. het regentschapsbestuur op Java en Madoera (Regentschapsordonnantie 1924), bladz. 210-211; 3°. de stadsgemeenten (Stadsgemeenteordonnantie 1925), bladz. 211; 4°. de Inheemsche groepsgemeenschappen, bladz. 211. c. Motie-Joekes (1928) tot instelling van een commissoriaal onderzoek omtrent de doorvoering der Wet op de Indische Bestuurshervorming 1922, bladz. 211-214. d. Voortzetting in Indië van de uitwerking voor de Buitengewesten van de beginselen der Wet op de Indische Bestuurshervorming, bladz. 214-216; nadere voorstellen ter zake aan den Volksraad, bladz. 216-219. e. Memoriepost der Indische aanvullingsbegrooting 1932 omtrent de uitvoering in de Buitengewesten der Wet op de Indische Bestuurshervorming, bladz. 219-238; behandeling in de Tweede Kamer der Staten-Generaal, bladz. 219-233; moties-Joekes, bladz. 227-230, 230-233; behandeling in de Eerste Kamer der Staten-Generaal, bladz. 233-238. f. Verdere stappen tot regeling van de uitvoering in de Buitengewesten van de Wet op de Indische Bestuurshervorming, bladz. 238-239. g. Overzicht van den actueelen stand van zaken (1938), bladz. 240-244. 18. Bestuurswezen in Indië (Organisatie van het — in het nieuwe stelsel). a. Vermindering van het aantal gewesten, bladz. 4, 5-6, 7, 11, 18-19, 19-20, 28, 39, 44, 48, 51, 73-75, 103, 120, 160-161, 206-207, 214-218. b. Instelling van „Provinciën" en „Gouvernementen", bladz. 60-61, 73-75, 76-77, 118, 122-123, 160, 164-166, 168-169, 173, 179-180, 200-201, 202, 206-207, 208-210, 214-218, 238239, 242, 243. c. Gouverneurs der gewesten, bladz. 78-79, 81, 84, 122-123, 145, 149, 152, 193-194; 202; 238-239. d. Adviseerende Raden in de „Gouvernementen", bladz. 84, 218, 244. e. Resident ter beschikking van den Gouverneur, bladz. 28, 79,81 /. Gewestelijk Bestuursadviseur. Zie onder e. g. Indeeling der gewesten in „residenties" (afdeelingen), bladz. 6, 28, 77-78, 173, 220-223. ZAAKREGISTER h. Bestuursinrichting in de residenties van Java en Madoera, bladz. 11, 23-28, 77-78, 79-80, 85-86, 87-89. i. Bestuursinrichting in de residenties der Buitengewesten, bladz. 11, 23-28, 78, 80, 86-87, 88-89, 215-216, 221-223, 224233, 234, 235, 236-237. „Hoofd van plaatselijk bestuur" in de Buitengewesten, bladz. 78, 221-233. k. Vorstenlanden (Java'sche —), bladz. 6, 28-29, 209. 19. Chronologisch overzicht der voorstellen tot bestuursher- vorming. Zie 15. 20. Civiele Gezaghebbers. Zie 24/. 21. College van Gedeputeerden. Zie 22h. 22. Decentralisatie van bestuur in het nieuwe stelsel. a. Ambtelijke decentralisatie, bladz. 15-16, 17-20,51-52, 77-79, 80-81, 102, 106-107, 110, 116-117, 122, 127, 135, 164-174, 184, 189, 191-193, 194-195, 199-202, 243-244. b. Staatkundige decentralisatie (Vorming van autonome gebiedsdeelenmet eigen middelen), bladz. 11, 15-18, 20-21,41,42,44, 51-52, 61-63, 66-67, 68-71, 72-77, 80-84, 84-87, 100-103, 106-107, 110, 116-118, 120-121, 122-123, 127-129, 135, 137, 138-139, 140, 162, 164-174, 179-181, 184-195, 199-202, 206-208, 208-211, 240-244. c. Instelling van vertegenwoordigende organen, bladz. 41, 42, 52, 61-63, 74, 81-84, 110, 113, 123, 139, 166-167, 174-176, 178, 207-208, 210-211, 241-244. d. Verkiezingen voor de vertegenwoordigende organen, bladz. 81-82, 103, 113, 131, 163-164. e. Belastingheffing door autonome gebiedsdeelen, bladz. 89-90, 122-123. /. Provincie-ordonnantie 1924. bladz. 208-209. g. Provinciale Raad, bladz. 61, 81-84, 208. h. College van Gedeputeerden, bladz. 81—84, 168-169, 208. i. Provinciale begrooting, bladz. 83. Provinciaal Secretaris, bladz. 82. k. Regentschapsordonnantie 1924, bladz. 210. I. Regentschapsraad, bladz. 52, 61, 62, 64, 68-71, 76, 86, 94, 103-104, 106, 111, 123, 129, 166-167, 175, 190, 210, 242. m. Stadsgemeenteordonnantie 1926, bladz. 211. n. Stadsgemeenten, bladz. 61, 76, 111, 175, 211, 242. o. Groepsgemeenschappen, bladz. 86-87, 211, 218, 237, 238, 242. p. Desa, bladz. 76, 86-87, 175-176, 211. 23. Districtsbestuur op Java en Madoera. Zie 36i. 24. Europeesch Bestuur. a. Inrichting en taak van het —, bladz. 1-2, 2-3, 3-4, 5-6, 7-8, 15-16, 18, 22-28, 37, 39, 52-53, 61-63, 78-80, 107, 243. b. Ambtelijke positie van het —, bladz. 22-24, 25-27, 28-29, 52-53, 101-102. c. Fusie der ambtelijke korpsen van het — van Java en Madoera en van de Buitengewesten, bladz. 11, 24. d. Opleiding der ambtenaren van het —, bladz. 1-2, 11, 37, 41, 44-45, 49-50. e. „Instelling voor Bestuursstudiën" te Batavia, bladz. 11, 27-28. /. Civiele Gezaghebbers bij het — in de Buitengewesten, bladz. 25-27. g. Bestuursbureau's, bladz. 29, 77, 88-89, 123, 131, 172-173. 25. Federalistisch of unitarisch Staatsbestuur in Ned.-Indië, bladz. 97-99, 120, 123, 126. 26. Fusie der Europeesche ambtelijke bestuurskorpsen. Zie 24c. ZAAKREGISTER 27. Geldelijke gevolgen der bestuursvoorstellen 1920-1921, bladz. 89-90, 176, 234, 236. 28. Gewestelijk Bestuursadviseur. Zie onder 18e (Resident ter be¬ schikking). 29. Gouvernementen (Instelling van —). Zie 186. 30. Gouverneurs der gewesten. Zie 18c. 31. Gouverneur-Generaal ( Uitsluiting van den — van deel¬ neming in bepaalde ondernemingen), bladz. 105, 158. 32. Groepsgemeenschappen (Inheemsche —). Zie 16a, 176 en 22o 33. „Hoofd van plaatselijk bestuur". Zie 18;. 34. Indeeling der gewesten in residenties. Zie 18g. 35. „Indische Herzieningscommissie", bladz. 93-94, 106, 107, 108, 109, 110, 117-118, 119, 122, 123, 126-127, 137, 162-163, 190-192, 200, 201. 36. Inheemsch Bestuur. а. Taak van het —, bladz. 3, 5, 6, 15, 19, 21-22, 23, 52, 233-234, 236-237, 243. б. Medewerking van het — aan de bestuurshervorming, bladz. 42, 52, 113, 129-131. c. Ambtelijke positie van het —, bladz. 3, 10, 29. d. Opleiding der ambtenaren voor het —, bladz. 10, 27-28, 88. e. „Instelling voor bestuursstudiën" te Batavia. Zie 24e. /. Regenten op Java en Madoera, bladz. 87-88, 113, 129-131, 173 g. Adjunct-Regenten op Java en Madoera (Voorstellen tot aanstelling van —), bladz. 5, 7-8, 9, 11, 25, 27-28, 87-88. h. Patihs buiten de regentschapshoofdplaats, bladz. 29, 88. i. Districtsbestuur op Java en Madoera, bladz. 29. j. Volkshoofden, bladz. 86-87. k. Bestuursbureau's. Zie 24g\ 37. Inrichting en taak van het Europeesch Bestuur. Zie 24a. 38. „Instelling voor bestuursstudiën" te Batavia. Zie 24e en 36e. 39. Instelling van „Provinciën" en „Gouvernementen". Zie 16a, 186, 22f-j en 29. 40. Memoriepost aanvullingsbegrooting 1932, betreffende de uitvoering der Wet op de Indische Bestuurshervorming. Zie 17e. 41. Motie-Joekes tot nadere overweging van de doorvoering der Bestuurshervorming. Zie 17c. 42. Moties-Joekes betreffende den Memoriepost aanvullings¬ begrooting 1932. Zie 17e. 43. Motie-Van Beresteyn tot schorsing van de behandeling der wetsvoorstellen 1920-1921. Zie 16<2. 44. Opleiding der ambtenaren van het Europeesch Bestuur. Zie 24d. 45. Opleiding der ambtenaren van het Inheemsch Bestuur. Zie 36d. 46. Organisatie van het bestuurswezen in Indië. Zie 18. 47. Overzicht van den actueelen stand van zaken (1938). Zie bladz. 240-244. 48. Patihs buiten de regentschapshoofdplaats. Zie 36h. 49. „Provinciën" (Instelling van —). Zie 186. 50. Provinciale begrooting. Zie 22i. 51. „Provincie-ordonnantie". Zie 22/. 52. „Provinciale Raad". Zie 22g. 53. Provinciaal Secretaris. Zie 22j. 54. Regeeringscommissaris voor de nadere bewerking in Indië van de hervormingsplannen 1913-1914. Zie 15. ZAAKREGISTER 55. Regeeringscommissarissen voor de uitvoering in Indië der Wet op de Bestuurshervorming. Zie 17a. 56. Regenten op Java en Madoera. Zie 36/. 57. „Regentschapsordonnantie". Zie 22k. 58. Regentschapsraad. Zie 221. 59. Resident ter beschikking van den Gouverneur. Zie 18e. 60. Residentie. Zie 18g-i. 61. Staatkundige decentralisatie. Zie 22b. 62. Stadsgemeenten. Zie 22w. 63. „Stadsgemeenteordonnantie". Zie 22m. 64. Stemmingen in de Staten-Generaal, bladz. 108, 152-153,204, 213-214, 233, 237-238. 65. Taak van het Inheemsch Bestuur. Zie 36a. 66. Uitvoering der Wet op de Indische Bestuurshervorming 1922. Zie 17. 67. Verkiezingen voor de vertegenwoordigende organen. Zie 22 d. 68. Vermindering van het aantal gewesten. Zie 18a. 69. Vertegenwoordigende organen (gewestelijke en plaatse¬ lijke). Zie 22c. 70. Volkshoofden. Zie 36j. 71. Volksraad (Behandeling in den — van de wetsvoorstellen 1920-1921). Zie 166. 72. Voorstellen tot bestuurshervorming (Chronologisch over¬ zicht der —-). Zie 15. 73. Voorstellen-Knottenbelt ten aanzien van de ambtelijke be¬ stuursinrichting in de residenties en onderafdeelingen der Buitengewesten. Zie 18i en j. 74. Voorstellen nopens de nadere voortzetting in Indië der uitwerking van de hervormingsbeginselen. Zie 17e. 75. Vorstenlanden (Java'sche —). Zie 18A. 76. „Wet op de Indische Bestuurshervorming 1922". Zie 16. 77. Wetsvoorstellen 1920-1921 tot bestuurshervorming in Ned- Indië. Zie 16. Bijlage WET van 6 Februari 1922 (Ned. Stsbl. 1922 no. 51, Ind. Stsbl. 1922 no. 216) tot nadere wijziging van het Reglement op het beleid der Regeering van NEDERLANDSCH-INDIË Eenig artikel. Het Reglement op het beleid der Regeering van Nederlandsch-Indië, vastgesteld bij de wet van 2 September 1854 (Nederlandsch Staatsblad no. 129, Indisch Staatsblad 1855, no. 2), zooals dit sedert is gewijzigd en aangevuld, wordt nader gewijzigd en aangevuld als volgt: a. Het eerste lid van artikel 3 wordt gelezen: De Gouverneur-Generaal mag rechtstreeks noch zijdelings deelhebber zijn in, noch borg zijn voor eenige onderneming, ten grondslag hebbende eene overeenkomst, om winst of voordeel aangegaan met Nederlandsch-Indië of met eenig deel daarvan. b. Tusschen de artikelen 67 en 68 worden ingevoegd drie nieuwe artikelen, luidende als volgt: Artikel 67a. i) De indeeling van het grondgebied van NederlandschIndië in provinciën en andere gewesten geschiedt bij algemeene verordening. In de provincie wordt bij algemeene verordening een Provinciale Raad ingesteld, tot regeling en bestuur van de gewestelijke huishouding. De Provinciale Raad benoemt, behoudens het bepaalde in het vierde en het vijfde lid van dit artikel, een College van Gedeputeerden, dat volgens regels, bij algemeene verordening te stellen, met de dagelij ksche leiding en uitvoering van zaken wordt belast. De Gouverneur-Generaal stelt in elke provincie een Gouverneur aan, die met het toezicht op de verrichtingen van den Provincialen Raad en het College van Gedeputeerden is belast. De Gouverneur is ambtshalve voorzitter van den Provincialen Raad en van het College van Gedeputeerden en heeft in laatstgenoemd college stem. i) In den tegenwoordigen tekst der Wet op de Staatsinrichting van NederlandschIndië, zooals die is bekend gemaakt bij het Koninklijk besluit van 13 Juli 1925 (Ned. Stsbl. no. 327, Indisch Stsbl. no. 447) komt dit artikel voor als artikel 119, behoudens vervanging van de woorden: „bij algemeene verordening" in het le, 2®, 3®, 7®, 8® en 9® lid door: „bij ordonnantie". BIJLAGE Waar de omstandigheden naar het oordeel van den Provincialen Raad in een provincie de benoeming van een College van Gedeputeerden niet toelaten, is de Gouverneur met de dagelijksche leiding en uitvoering van zaken, bedoeld in het derde lid van dit artikel, belast. Wanneer de algemeene verordeningen het vorderen, verleenen de provinciale besturen hunne medewerking tot uitvoering daarvan. De uitvoering geschiedt in provinciën, waar een College van Gedeputeerden is benoemd, door dit College en anders door den Gouverneur, voor zooveel niet de algemeene verordening bepaaldelijk de medewerking vordert van den Provincialen Raad. Wordt deze medewerking door den Provincialen Raad geweigerd, dan wordt daarin voorzien bij aanwezigheid van een College van Gedeputeerden door dit College en anders, alsmede bij weigering van medewerking door het College van Gedeputeerden, door den Gouverneur. Voor het overige worden de inrichting, de bevoegdheid en de verplichtingen van de provinciale besturen alsmede het beheer en de verantwoording van de geldmiddelen der provinciën bij algemeene verordening geregeld. De macht van den Gouverneur-Generaal om de besluiten van den Provincialen Raad, van het College van Gedeputeerden of van den Gouverneur, die met de wet of met het algemeen belang strijdig zijn, te schorsen en te vernietigen, wordt bij algemeene verordening geregeld. Wanneer de regeling en het bestuur van de huishouding eener provincie door het provinciaal bestuur grovelijk worden verwaarloosd, kan bij algemeene verordening de wijze worden bepaald, waarop in het bestuur der provincie met afwijking van het tweede en het derde lid van dit artikel wordt voorzien. Artikel 67b '). Ten aanzien van aangelegenheden van bestuurszorg, welke geen deel uitmaken van de in het tweede lid van het vorige artikel bedoelde gewestelijke huishouding, wordt in de provinciën het bestuur, in naam van den Gouverneur-Generaal, uitgeoefend door den Gouverneur. In de andere gewesten wordt het bestuur, in naam van den Gouverneur-Generaal, uitgeoefend door hoofdambtenaren, onder zoodanige ambtstitels als zijn of zullen worden bepaald. In die andere gewesten kan aan het hoofd van gewestelijk bestuur bij algemeene verordening een adviseerende raad, van daarbij bepaalde samenstelling en bevoegdheden, worden toegevoegd. De Gouverneur-Generaal stelt voor de Gouverneurs der provinciën en voor de in het eerste lid van dit artikel bedoelde hoofdambtenaren instructiën vast en regelt hunne betrekking tot de verschillende collegiën en ambtenaren, tot de militaire gezaghebbers en tot de bevelhebbers van de schepen van oorlog. i) a.v. artikel 120, behoudens eenige redactiewijziging in het eerste lid en vervanging der woorden: „bij algemeene verordening" in het tweede lid door: „bij ordonnantie". BIJLAGE Het burgerlijk gezag is, zoolang niet anders is bepaald, het hoogste. Artikel 67c. i) Waar de plaatselijke omstandigheden het toelaten, worden gedeelten van provinciën bij ordonnantie als zelfstandige gemeenschappen aangewezen. In elke krachtens het bepaalde in het vorige lid van dit artikel aangewezen gemeenschap wordt bij ordonnantie een raad ingesteld tot regeling en bestuur van de huishouding der gemeenschap. Wanneer de algemeene of provinciale verordeningen het vorderen, verleenen de besturen dezer gemeenschappen hunne medewerking tot uitvoering daarvan. Bij algemeene verordening wordt bepaald, welk gezag het bestuur der gemeenschap vervangt, wanneer dit die medewerking weigert. De regeling van de dagelij ksche leiding en uitvoering van zaken, alsmede die van het voorzitterschap van den raad en van de inrichting, de bevoegdheid en de verplichtingen van de besturen dezer gemeenschappen geschieden bij algemeene verordening. De macht van den Gouverneur-Generaal om de besluiten van de besturen dezer gemeenschappen, die met de wet of met het algemeen belang strijdig zijn, te schorsen en te vernietigen, wordt bij algemeene verordening geregeld. Wanneer de regeling en het bestuur van de huishouding eener zoodanige gemeenschap door haar bestuur grovelijk worden verwaarloosd, kan bij algemeene verordening de wijze worden bepaald, waarop in het bestuur der gemeenschap met afwijking van het tweede en het vierde lid van dit artikel wordt voorzien. c. Artikel 68 2) wordt gelezen als volgt: Voor zooveel bij of krachtens de artikelen 67a en 67c geene andere regelen zijn gesteld, is het bepaalde bij de artikelen 68a, 68b en 68c mede van kracht voor provinciën en voor als zelfstandige gemeenschappen aangewezen gedeelten van provinciën. d. Artikel 69 3) wordt gewijzigd als volgt: 1°. In het eerste lid wordt achter het woord: „gewesten" ingevoegd: „op Java en Madoera". 2°. In het laatste lid wordt in plaats van de woorden: „op het eiland Java" gelezen: „op Java en Madoera". e. Artikel 70 4) wordt gewijzigd als volgt: 1°. In het eerste lid wordt achter het woord :„regentschappen" ingevoegd: „op Java en Madoera". 2°. Aan het artikel wordt toegevoegd een vierde lid, luidende als volgt: ') a.v. artikel 121, behoudens eenige redactiewijziging in het vijfde lid en vervanging der woorden: „bij algemeene verordening" in het 3®, 4e, 5e en 6® lid door: „bij ordonnantie". 2) a.v. artikel 122, behoudens vernummering der aangehaalde artikelen. 3) a.v. artikel 126. *) a.v. artikel 127. BIJLAGE In de provinciën geschiedt de vaststelling, bedoeld in het vorige lid, door den Gouverneur. /. Het eerste en het tweede lid van artikel 71 ') worden gelezen als volgt: De Inlandsche gemeenten verkiezen, behoudens de goedkeuring van het bij algemeene verordening daartoe aan te wijzen gezag, hare hoofden en bestuurders. De Gouverneur-Generaal handhaaft dat recht tegen alle inbreuken. Aan die gemeenten worden de regeling en het bestuur van hare huishouding gelaten, met inachtneming van de verordeningen, uitgegaan van den Gouverneur-Generaal, van het gewestelijk gezag of van de besturen der bij algemeene verordening aangewezen zelfstandige gemeenschappen. g. In artikel 131 2), derde lid, onder d, wordt de slotkommapunt vervangen door een komma en volgt daarna de volgende zinsnede: „zoomede de ontwerpen van algemeene verordeningen, voortvloeiende uit de artikelen 67a, 67b, 67c en uit artikel 132, vijfde lid, van dit Reglement". h. Het vijfde lid van artikel 132 2) wordt gelezen als volgt: De andere leden worden verkozen op de wijze, bij algemeene verordening te regelen. i. Artikel 135 2) wordt gelezen als volgt: De nadere bepaling van het aantal der in het derde, het vierde en het zesde lid van artikel 132 bedoelde leden geschiedt bij algemeene verordening. 1) a.v. artikel 128. Het tweede lid van oud artikel 71 maakt met eenige redactiewijziging thans het derde lid uit. De woorden: „bij algemeene ver vordering" in beide leden vervangen door: „bij ordonnantie". 2) a.v. vervangen door andere bepalingen.