HAND- EN LEERBOEK DER BESTUURSWETENSCHAPPEN GEMEENTEBEDRIJVEN ■ 8 JULI 1939 HAND- EN LEERBOEK DER BESTUURSWETENSCHAPPEN SERIE-UITGAAF ONDER LEIDING VAN Prof. Dr. G. A. VAN POELJE DEEL V GEMEENTEBEDRIJVEN DOOR Mr. D. SIMONS Directeur van het Centraal-Bureau voor Verificatie en Financieele Adviezen der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten ALPHEN AAN DEN RIJN N. SAMSOM n.v. 1939 VOORWOORD Toen ik eenige jaren geleden de opdracht aanvaardde in de serie van de bestuurswetenschappen een deel over Gemeentebedrijven te schrijven, heb ik niet verwacht, dat haar uitvoering pas in 1939 zou zijn voltooid. Naast de uitgebreidheid van de stof en de daarover verschenen literatuur is een persoonlijke reden hiervoor aan te wijzen, nl. een verandering van werkkring. Deze verandering heeft echter niet slechts vertragend gewerkt. Naar mijn gevoel heeft het contact, dat zij mij op andere wijze gaf met de problemen van het gemeentelijk bedrijfsbeheer, mijn inzicht op menig punt kunnen verdiepen. Hartelijken dank ben ik verschuldigd aan Prof. Dr. G. A. van Poelje, wiens opmerkingen over mijn werk en over de vermelde literatuur tot even zoovele retouches hebben geleid. Erkentelijk ben ik ook aan allen, die — soms onbewust van mijn doel — mijn weetgierigheid omtrent het publieke bedrijfsbeheer hebben bevredigd, alsmede aan de ambtenaren van archief en bibliotheek der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, die steeds bereidwillig en vlot aan mijn talrijke verzoeken hebben voldaan. Als proefschrift heb ik dit boek aan het oordeel der Leidsche rechtsgeleerde faculteit mogen onderwerpen. Den Haag, Juni 1939. D. SIMONS. INHOUDSOPGAVE Blz. Inleiding I Hoofdstuk I. De plaats van het gemeentebedrijf in het gemeentelijk bestel § 1. De dienende taak der gemeente 3 Historisch overzicht. Hedendaagsche omvang. Ontwikkelingsmogelij kheden. § 2. Afbakening van bedrijven en diensten 9 Onderscheidingen volgens de Gemeentewet en naar den aard der takken van dienst. Diensten in bedrijfsvorm. Fondsen. § 3. Overzicht van de bestaande gemeentebedrijven . . 15 Organisatievormen. Statistisch overzicht. hoofdstuk II. Ontstaan van het gemeentebedrijf en begrenzing ten aanzien van het overige economisch leven § 1. Oorzaken van het ontstaan van gemeentebedrijven . 19 Technische oorzaken. Ruimere opvatting. Invloed van socialistische overwegingen. Ontbreken van particulier initiatief. Monopolistisch karakter der openbare nutsbedrijven. § 2. Gemeentebedrijf tegenover geconcessioneerd particulier bedrijf 28 Overheidsbeheer volgens liberale en interventionistische opvattingen. Bezwaren van het geconcessioneerde beheer. Pachtcontract. Voordeelen van het eigen gemeentebedrijf. Bezwaren van het eigen gemeentebedrijf. Conclusie ten gunste van gemeentelijke exploitatie. Practische ontwikkeling. § 3. Begrenzing van het gemeentelijk bedrijfsbeheer . . 67 Wettelijke bepalingen in Engeland, Frankrijk en Duitschland. Wetsontwerp-Kuyper. Wenschelijke begrenzing. Blz. hoofdstuk iii. Het gemeentebedrijf Volgens de Gemeentewet § 1. Hoofdkenmerken 75 Administratieve zelfstandigheid. Geen rechtspersoonlijkheid. § 2. Geschiedenis der wettelijke regeling 78 Praktijk vóór de wettelijke regeling. Wetsontwerp-Kuyper, Wetsontwerp-Rink. Nota van wijziging Heemskerk. Wetswijziging 1909. Ontwerpen Staatscommissie-Oppenheim en Minister Ruys de Beerenbrouck. Wetswijziging 1931. Wet van 22 April 1937, S. no. 311. § 3. Inhoud en strekking der geldende wettelijke bepalingen 86 Takken van dienst. Fondsen. Armenverzorgingsbedrijf. Bedrijfsbegrooting. Af- en overschrijving en wijziging. Bedrijfsrekening. Deugdelij kverklaring. § 4. De beheersverordening 94 Beperking tot financieel beheer. Invloed van goedkeuring Gedeputeerde Staten. Beslissingen van de Kroon vóór en na 1931. Grenzen der beheersverordening. Model. Hoofdstuk IV. De organisatie van het beheer van het gemeentebedrijf § 1. Voorwaarden, waaraan de organisatie van het beheer moet voldoen 107 Streven naar rentabiliteit. Streven naar winst. Vergelijking met het particuliere bedrijfsbeheer. Interne bedrijfsvoering. De gemeente als werkgeefster. § 2. Taak van de algemeene bestuursorganen der gemeente bij het bedrijfsbeheer 'II Bevoegdheden van den Raad. Bevoegdheden van Burgemeester en Wethouders. Wethouder voor de bedrijven. Critiek en denkbeelden tot wijziging der bestuursorganisatie. Wethouders buiten den Raad gekozen. § 3. Taak van commissies bij het beheer van gemeentebedrijven ''9 Commissies van bijstand. Voorbeeld verordening. Commissies van voorbereiding en toezicht. Bijstandscommissies met beheersbevoegdheden. Wetsvoorstellen. Practische ontwikkeling. Blz. § 4. De positie van den directeur van het gemeentebedrijf 128 Wettelijke positie. Instructie. Werkelijke positie. Rapport 1904 Vereeniging van Delftsche Ingenieurs. Voorstel directeuren aan Staatscommissie-Oppenheim. Directeuren lid van B. en W. Toegang tot den Raad. Combinatie van directoraten. Bezuinigingsinspectie. § 5. Medezeggenschap van het personeel 140 Medezeggenschap inzake de arbeidsvoorwaarden. Medezeggenschap aan den voet en aan den top. HOOFDSTUK V. Privaatrechtelijke organisatievormen § 1. Motieven tot en bezwaren van een privaatrechtelijken organisatievorm 147 Streven naar grootere zelfstandigheid. Ontbreken van behoorlijken publiekrechtelijken vorm. Beheer door personen buiten het gemeentebestuur. Bezwaren. Uitschakeling van algemeene bestuursorganen. Ontbreken van wettelijk toezicht. § 2. De wetgever en de privaatrechtelijke organisatievorm 159 Ontwerp-Cort v. d. Linden. Staatscommissie-Oppenheim. Wetswijziging 1931. § 3. De Naamlooze Vennootschap en de stichting als organisatievormen 163 Bezwaar van de wettelijke regeling der N. V. Beteekenis van voordeelen van den N. V.-vorm. Oprichting N. V. Stichting. Beheersstichtingen. Oprichtingskapitaal. Fiscale bepalingen. HOOFDSTUK VI. De gemengde bedrijfsvorm § 1. Motieven tot en bezwaren van den gemengden bedrijfsvorm 173 Aard van het gemengde bedrijf. Zwillings-gesellschaft. Reactie op publiek bedrijf? Beoordeeling. Speciale redenen voor Overheid en particuliere ondernemers. § 2. Toepassingen van den gemengden bedrijfsvorm . . 180 Twentsch Centraal Station. Zegam. Haveninrichtingen Dordrecht. Beurs van Koophandel Rotterdam. Haagsche Tramwegmaatschappij. Andere Haagsche gemengde bedrijven. Ervaring bij de toepassingen. Blz. Hoofdstuk VII. De organisatie van streekvoorziening door gemeentebedrijven § 1. De vormen van gemeentelijke streekvoorziening . . 189 Eigen voorziening van landelijke gemeenten. Gemeenschappelijke bedrijven. Samenwerking tusschen stad en platteland. § 2. Gemeenschappelijke bedrijven '91 Organisatorische problemen. Artikelen 121 en 122 (oud) Gemeentewet. Beheerscommissies onder de oude bepalingen. Wetswijziging 1931. Beheer door commissie. Bedrijf met rechtspersoonlijkheid. § 3. Streekvoorziening door stedelijke bedrijven .... 209 Levering aan een distributiebedrijf. Levering en detail in de buitengemeente. Tusschenvormen. Juridisch karakter der overeenkomst. Winst op levering aan of in buitengemeenten. Kolenclausule. Algemeene herzieningsbepaling. hoofdstuk VIII. De organisatie van de administratie der bedrijven § 1. Inrichting van de administratie 220 Boekhouding. Kostprijsberekening. Technische gegevens. Bedrijfsbegrooting. Bedrijfsrekening. § 2. De organen van de financieele administratie . • • 226 Bedrijfsleider-administrateur. Boekhouder-kassier. Afzonderlijke kassier. Combinatievormen. Centrale boekhouding. Centraal kasbeheer. § 3. De controle van de administratie 244 Interne en externe controle. Deskundige controle. Wetsontwerp Vereeniging van Gemeente-accountants. Gemeentelijke controlediensten. Controle door public accountants. Verificatiebureau der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten. Aard der controle. § 4 Administratieve inrichting van slechts formeele be- .. 951 drijven Diensten in bedrijfsvorm. Diensten van publieke werken. Omslagmethodes. Fondsen. Admmistratiebedrijven. Lee- ningsbedrijf. Blz. HOOFDSTUK IX. De financieele structuur van gemeentebedrijven § I. De financiering 261 Financieringsbehoeften. Continuïteitseisch. Practijk der financiering bij gemeentebedrijven. Beoordeehng. Statistische gegevens. Aflossingsregeling. Leenen rechtstreeks door het bedrijf. § 2. Afschrijvingen 273 Afschrijvingsmethodes. Vast percentage van aanschaffingswaarde. Annuïteitsmethode. Technische en economische levensduur. Afschrijvings- en vernieuwingsfondsen. Ovenfonds. Vervangingswaarde en afschrijvingen. Verband met aflossing. Aanwending van door afschrijving vrijgekomen middelen. § 3. Reserve vorming 286 Noodzakelijkheid van reservevorming. Doeleinden van reserveering. Uitkeeringen aan de gemeente. Belegging in of buiten het bedrijf. Rente, met de middelen der reserve verkregen. HOOFDSTUK X. Het gemeentebedrijf en zijn afnemers § 1. Het rechtskarakter van de verhouding tot de afnemers 297 Privaatrechtelijke vorm. Verplichte aansluiting. Leveringsvoorwaarden. Contractsvrijheid van het bedrijf. Publiekrechtelijke beschouwing. Samenwerking tusschen bedrijven van verschillende gemeenten. § 2. Bevordering van den afzet 307 Reclame. Voorlichting. Acquisitie. Toonzalen. Verkoop van toestellen. Huurkoop. § 3. Het winstvraagstuk 312 Beteekenis der bedrijfswinsten. Retributies. Bijdrage in kosten van algemeen beheer. Leveringen aan andere deelen der gemeentehuishouding. Wettelijke geoorloofdheid van winst. Levering tegen kostprijs. Bezwaren tegen bedrijfswinsten. Opvattingen pro bedrijfswinsten. Eigen opvatting. Levering aan industrie. § 4. Tariefsgrondslagen en tariefsvormen 331 Prijsdifferentiatie. Kostprijsbeginsel. Vaste kosten bij het electriciteitsbedrijf. Gebruikswaardebeginsel. Gas- en electriciteitsbedrijven in één hand. Vergrooting van de capaciteit. Tariefsverlaging. Electriciteitstarieven. Gastarieven. Watertarieven. Tram- en autobustarieven. Blz. § 5. Gezinstarieven 345 Toepassingen. Groote gezinnenpolitiek. Correctie op bedrijfswinst. Gezinstarieven ter bereiking van het bedrijfsdoel. Hoofdstuk XI. Het gemeentelijk grondbedrijf § 1. Doeleinden van het grondbedrijf 350 Stadsuitbreiding. Privaatrechtelijke regeling van de bebouwing. Bevordering van goede prijsvorming. Grondwaarde aan den rand. Waardestijging. § 2. Wijze van uitgifte van de gronden 360 Verhuring. Verkoop. Erfpacht. Voordeelen erfpacht. Bezwaren van erfpacht. Canonverlaging. § 3. Financieele structuur van grondbedrijven 371 Leenen voor aflossingen. Rentebijschrijving. Kosten van bouwrijp maken. Beheersverordening. Periodieke taxatie. Reserveeringen. Uitgifte in erfpacht. Hoofdstuk XII. Ontwikkelingstendenzen § 1. Centralisatie en concentratie ^ Centralisatietendenz. Invloed bij grond- en woningbedrijven. Banken van leening en geldschietbanken. Keuringsdiensten. Girodiensten. Telefoonbedrijven. Bank voor Nederlandsche Gemeenten. Concentratietendenz. Destructoren. Centrale Ammoniakfabriek. Havenschap. Oorzaken van centralisatie en concentratie. 8 2 De gemeenten en de ontwikkeling van de electriciteits- s ' • • 401 voorziening n Ontstaan van particuliere en gemeentelijke bedrijven. Provinciale bemoeiing. Stedelijke centrales. Concentratie van productie en van distributie. Bezwaren tegen provinciale bedrijven. Bezwaren tegen gemeentelijke distributie. Verdringing van het gasbedrijf. Verdere concentratie der productie. Koppeling. Electriciteitswet. § 3. De gemeenten en de ontwikkeling van de gasvoor- 414 ziening . Voornamelijk gemeentelijke activiteit. Economische en technische concentratiefactoren. Staatsmijnen. Hoogovens. Verdere concentratie. Blz. § 4. De gemeenten en de ontwikkeling van de drinkwatervoorziening 419 Aandeel van gemeenten en provincies. Provinciale verordeningen. Aandeel van het Rijk. Voorziening van onrendabele gebieden. Technische concentratiefactoren. Alphabetisch register 423 INLEIDING Wie een verhandeling over gemeentebedrijven wil schrijven, Strekicing van kan de materie uit verschillenden gezichtshoek aanvatten. Het onderzoek. Hij kan zijn uitgangspunt kiezen in de bestaande economische verhoudingen, waarbij de voorziening in de menschelijke behoeften in den regel is overgelaten aan particuliere ondernemers, die worden gedreven door winstbegeerte en in toom gehouden door de winstbegeerte van anderen — zich openbarend in wezenlijke of mogelijke concurrentie. Hij zal dan gemeentelijk bedrijfsbeheer moeten zien als een uitzondering op den regel, een uitzondering, die bijzondere verklaring en rechtvaardiging vereischt. Ook kan hij zich plaatsen op het standpunt van hen, die het tegenwoordige economische stelsel onjuist achten en dit willen vervangen door een economische orde, waarbij het productieapparaat en dus de behoeftenvoorziening in handen van de gemeenschap is. De exploitatie van bedrijven door gemeenten zal hij dan beschouwen als een voorloopster of een gedeeltelijke verwezenlijking van zijn ideaal. Naar de mate, waarin zij dit ideaal nabij komt, zal hij deze exploitatie waardeeren, en de problemen, welke zij oplevert, zal hij overeenkomstig de strekking van zijn ideaal willen behandelen. Nog een derde uitgangspunt is mogelijk. Daarbij wordt het gemeentelijk bedrijfsbeheer als een gegeven feit aanvaard. Van dit feit dienen wel het ontstaan en de begrenzing ten aanzien van het overige economische leven te worden onderzocht. Hierbij is het dan noodig aandacht te geven aan de twee andere beschouwingswijzen van het gemeentelijk bedrijfsbeheer, echter niet als uitgangspunt voor een beoordeeling, doch wegens de practische beteekenis, die deze remmend dan wel bevorderend bij het ontstaan van gemeentelijke bedrijven hebben gehad. Hoofdobjecten van het onderzoek zijn evenwel daarbij plaats en beteekenis van het gemeentebedrijf in het gemeentelijk bestel en de vragen van zijn organisatie en zijn functionneering. Dit derde uitgangspunt is het mijne en de strekking en omvang Simons - Gem.-bedr. INLEIDING van mijn onderzoek zijn door de gegeven uiteenzetting in hoofdtrekken reeds aangeduid. Gemeentelijk bedrijfsbeheer kan eng worden opgevat als het beheer van bedrijven door een enkele gemeente. Daartoe beperk ik mij niet, doch treed ook in een behandeling van bedrijfsbeheer door meer gemeenten te zamen en van beheer door een of meer gemeenten te zamen met anderen. In verschillende gevallen heb ik gegevens omtrent buitenlandsche toestanden medegedeeld. Hier zoeke de lezer geen volledigheid. Ik heb deze gegevens slechts vermeld, waar zij mij wenschehjk leken ter vergelijking met Nederlandsche toestanden, die het eigenlijke onderwerp van dit boek vormen. Literatuur. De literatuur over het onderwerp m binnen- en buitenland is zeer omvangrijk. Globaal gesproken zijn daarin twee perioden te onderscheiden. De eerste loopt tot in het eerste tiental jaren dezer eeuw: in hoofdzaak betroffen haar geschriften het voor en tegen van gemeentelijke exploitatie. De tweede periode neemt in die jaren haar aanvang: over het geheel aanvaarden de schrijvers de gemeentelijke exploitatie en houden zich voornamelijk bezig met vragen omtrent de wijze, waarop het beheer moet worden ingericht en uitgeoefend. De strekking van mijn onderzoek bracht met zich, dat ik werken uit beide perioden moest raadplegen. Hierbij heb ik echter niet naar een welhaast onbereikbare volledigheid gestreefd, doch mij bepaald tot kennisneming van binnen- en buitenlandsche werken, welke als representatief voor de verschillende opvattingen konden gelden. HOOFDSTUK I DE PLAATS VAN HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL § I. De dienende taak der gemeente Van oudsher is taak der plaatselijke gemeenschappen het behartigen van de belangen harer genooten. Daarom kunnen zij geacht worden haar genooten te „dienen". Doch de wijze, waarop deze taak wordt vervuld, vordert een onderscheiding. Het „dienen" in ruimeren zin verrichten de plaatselijke gemeenschappen zoowel door het stellen en het handhaven van regelen, welke haar genooten tot hun gemeenschappelijk belang hebben te eerbiedigen, als ook in meer concreten zin door zelf in behoeften van haar ingezetenen te voorzien. Het eerste deel van haar taak vervullen zij als rechtbedeelster, als Ordenende houdster van politioneele macht, als uitvoerster van wettelijke regelingen. De omvang en beteekenis van deze functies zijn in den gemeenschap, loop der tijden niet gelijk gebleven. Veelal hing de wisseling samen met de aanwezigheid of het ontbreken van een min of meer sterk centraal gezag, dat deelen van de overheidstaak tot zich trok dan wel aan de plaatselijke gemeenschappen overliet. In den modernen tijd hebben de locale eenheden veel van deze functies moeten afstaan. Als orgaan van rechtsbedeeling heeft de gemeente ik denk hier niet slechts aan de Nederlandsche gemeente; in andere landen is de ontwikkeling m groote lijnen dezelfde geweest — nog slechts geringe wetgevende bevoegdheid en de rechtspraak is haar nagenoeg geheel ontnomen *) en tot attribuut van den Staat gemaakt. De politioneele macht moet zij deelen met anderen, voornamelijk ook weer met den Staat. En in haar taak als uitvoerster van wettelijke regelingen is het accent meer en meer komen te liggen bij de regelingen van anderen, in de eerste plaats weer bij die van den Staat. *) Op het gebied der administratieve rechtspraak zijn er hier te lande eenige uitzonderingen. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL De plaatselijke Dienares in meer concreten zin is de gemeente, wanneer zij flTX™tsP maatregelen treft tot voorziening in behoeften van haar burgers in het algemeen, van een groot deel harer burgers ofwel van bepaalde groepen ingezetenen. Als voorbeeld van het eerste noem ik de zorg, die de plaatselijke gemeenschappen steeds tot de hare hebben gerekend, voor wegen, vaarten en bruggen. Een groot deel der burgers wordt gediend o. a. door het beschikbaar zijn van instellingen voor het onderwijs van hun kinderen. Voorbeelden, waar bepaalde groepen door gemeentelijke voorzieningen worden gebaat, leveren de gemeentelijke woningbouw, de arbeidsbemiddeling en de armenverzorging. Scherp zijn de grenzen tusschen beide deelen der gemeentelijke taak niet te trekken. De ordenende en de verzorgende, de meer rechtstreeks dienende functies gaan op menig onderdeel van het gemeentelijk arbeidsveld samen. In dit boek is de aandacht gericht op de verzorgende functies der gemeente. Het terrein, waarover de plaatselijke gemeenschappen haar dienende zorgen hebben uitgestrekt, en de intensiteit van haar bemoeiingen zijn niet onveranderlijk geweest. Voor ons land zal ik dit met een enkelen greep uit verschillende tijdperken ïllustreeren. Middeleeuwen. Ik zeide reeds, dat de plaatselijke gemeenschappen steeds als haar taak hebben beschouwd de zorg voor wegen, vaarten en bruggen. Niet altijd kwamen daarvan de kosten ten laste van de gemeenschap, doch dat regelmatig uitgaven voor uitvoering van stadswerken moesten worden gedaan, blijkt bijv. uit de posten voor „Tymmerijnghe' in de oude stadsrekeningen van Leiden ). Deze stad had een visch-, turf- en houtmarkt, een Vleeschhal en een Wolhuis, waarvan de „stallen (staanplaatsen) verpacht werden 2). Met de stedelijke wijnkraan werden zware wijnvaten en ook andere goederen uit de schepen gelost. Op van stadswege opgestelde ramen werden de gefabriceerde lakens gedroogd en onderzocht 3). x) Blok, Een Hollandsche stad in de Middeleeuwen, blz. 244. 3) t! al p. blz. 241. Zie voor Dordrecht, Van Dalen. Geschiedenis van Dordrecht, blz. 309 en vlg., 571 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL Al deze voorbeelden betreffen inrichtingen ten behoeve van het verkeer, den handel en de industrie. Ook in directe behoeften van de burgers werd voorzien. Zoo vermeldt Treub *): „De zorg dat het der bevolking bij slechten oogst niet aan het noodige graan zal ontbreken, is bij de gebrekkige verkeersmiddelen van destijds van zoo overwegend algemeen belang, dat in alle steden, — behalve in die groote handelssteden, waar dit gevaar door een uitgebreiden graanhandel wordt weggenomen — het stadsbestuur zelf graankoopman wordt. In overvloedige tijden slaat het aanzienlijke hoeveelheden graan in en bergt deze m zijn stedelijke pakhuizen op, om in tijden van schaarschte het oploopen van den prijs of misschien zelfs den hongersnood tegen te gaan. 2) Met den bloei der steden nam ook de stedelijke behoeften- Tijd der^ verzorging toe. Blok vermeldt, dat in Leiden sinds 1655 een straatgeld werd geheven, ingesteld tot geregeld onderhoud der straten, riolen en goten, dat oorspronkelijk door den stadsstratenmaker werd beheerd en verantwoord. Sedert 1675 exploiteerde de stad zelf een bank van leening 3). Het postwezen werd door de stedelijke overheid sinds 1663 verzorgd, terwijl de exploitatie daarvan in 1735 door de stad zelf ter hand werd genomen. Spoedig daarna (1749) kwamen de posterijen echter aan het gewestelijk bestuur der Staten van Holland 4). In Amsterdam werd in 1609 voor rekening en risico der stad de beroemde Amsterdamsche wisselbank opgericht, die tot 1819 heeft bestaan. Wisselbanken bestonden ook te Rotterdam, Delft en Middelburg. In 1611 werd de Amsterdamsche beurs voor den handel opengesteld 5). Vijf steden, Leiden, Franeker, Groningen, Utrecht en Harder- *) De economische politiek der Middeleeuwsche steden in Hoofdstukken uit de geschiedenis der staathuishoudkunde, 4e druk blz. 30. 2) Wellicht generaliseert Treub hier te veel uit een aantal hem bekende gevallen —hij noemt in het bijzonder Utrecht —, wanneer hij spreekt van alle steden behalve de groote handelssteden met een uitgebreiden graanhandel. 3) Blok, Een Hollandsche stad onder de Republiek, blz. 295. 4) T.a.p. blz. 220 en 221. 6) Brugmans, Het staatkundig en maatschappelijk leven der Nederlandsche steden, blz. 365. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL wijk hadden een academie; elders bloeiden athenaea en Latijnsche scholen 1). Nieuwe tijd. Op het terrein, waarop de stedelijke behoeftenverzorging zich tot dusverre had bewogen, bracht de 19de eeuw geen radicale verandering. Integendeel zette de ontwikkeling zich over het geheel in de richting van een steeds betere verzorging voort. Onderhoud en reiniging van de openbare straten en wegen werden verbeterd. De stedelijke overheid trok zich in sterker mate het onderwijs en de verzorging van zieken en hulpbehoevenden aan. Ik noem deze als voorbeelden. In het algemeen gesproken hielden de gemeenten den maatschappelij ken vooruitgang op het tot dusver betreden gebied bij. De voortschrijdende techniek opende evenwel de mogelijkheid tot geheel nieuwe gebieden van behoeftenverzorging, zooals gasen drinkwatervoorziening, later tramnetten, telefoonnetten en electriciteitsvoorzienmg. Reeds voor het leggen van de buizen, rails en kabels was de medewerking van de gemeentelijke overheid vereischt. De gemeenten stonden nu voor de keus of zij zelf den aanleg en de exploitatie ter hand zouden nemen dan wel dit aan particuliere ondernemers zouden overlaten en dezen te dien einde de noodige concessie voor het gebruik van de gemeentelijke straten zouden verleenen. Op deze keus hadden in zeer vele gevallen de heerschende economische inzichten invloed. Deze waren in den aanvang der 19de eeuw bemoeiing van de Overheid met het economische leven niet gunstig gezind. ,,De 19de eeuw is aangevangen met wantrouwen tegen de Overheid en met enthousiasme van alle auteurs voor de economische vrijheid en voor het individueele initiatief aldus Rist 2). Adam Smith, de vader der liberale economie, achtte, naast de verzekering van de binnen- en buitenlandsche veiligheid, slechts taak van den Staat publieke werken en inrichtingen in stand te houden, wier aanleg of instandhouding nimmer in het belang van een particulier of een kleine groep particulieren zou zijn en *) Brugmans, t. a. p. blz. 298. 2) Gide et Rist, Histoire des doctrines économiques. 3e druk blz. 486. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL waarvan de baten voor hen de uitgaven niet zouden dekken, hoewel zij dit ruim zouden doen voor een groote gemeenschap. Tegen bedrijfsuitoefening door den Staat is hij streng gekant. Er zijn volgens Smith geen twee naturen, die minder met elkander te vereenigen zijn dan die van ondernemer en regeering x). Zoo zien wij dan ook, dat de eerste gasfabrieken in ons land krachtens concessie tot stand kwamen. Gerritsz2) geeft hiervan een interessant overzicht. In 1826, 1834, 1837, 1839, 1840 enz. werden gemeentelijke concessies voor de stichting van gasfabrieken verleend. Pas in 1846 stichtte de gemeente Leiden de eerste gemeentelijke gasfabriek. Tegenover 33 gemeenten, die in de 19de en het begin van de 20e eeuw een gasfabriek bouwden, staan niet minder dan 98 gemeenten, die concessie hiertoe aan particuliere ondernemers verleenden. Geleidelijk braken andere economische inzichten zich baan 3). Ook de practische resultaten met gemeentelijk beheer in de gemeenten, die daarbij waren voorgegaan, en de bezwaren van het concessiestelsel, welke zich deden gevoelen, werkten in de richting, dat het gemeentelijk beheer meer en meer veld won op het concessiestelsel4). Zoo gingen van de 98 gemeenten, die een concessie voor de exploitatie van een gasfabriek hadden verleend, tot 1907 reeds 75 er toe over om bij beëindiging van de concessie zelf de exploitatie verder te voeren5). Feitelijk was de strijd tusschen gemeentelijk bedrijfsbeheer en Twintigste concessiestelsel in het begin der twintigste eeuw ten gunste van het eerste beslist. Ook verder ontwikkelde zich de gedachte, dat de gemeenten door eigen inrichtingen in behoeften van haar ingezetenen moesten voorzien. Wanneer wij als voorbeeld eens nagaan, welke werkzaamheden de gemeente 's-Gravenhage op eenigerlei wijze tot de hare heeft *) Gide et Rist, t.a. p. blz. 109 en 110. 2) Modern Gemeentebeheer, blz. 522 en vlg. 3) Gide et Rist, t. a. p. blz. 488 en vlg. 4) In hoofdstuk II wordt de strijd tusschen gemeentelijk bedrijfsbeheer en concessiestelsel uitvoerig besproken. 6) Gerritsz, t.a. p. blz. 525. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL gemaakt, dan verkrijgen wij een bont, doch vrij volledig overzicht van wat een moderne groote gemeente in ons land al rekent, dat zij zelf voor haar burgers moet verrichten. Naast de zorg voor wegen, bruggen en vaarten is gekomen die voor afvoer van water en vuil door middel van riolen. Voor de aanwezigheid van openbare vervoermiddelen als trams en autobussen heeft de gemeente zorg gedragen. De gemeente beheert markten en havens. Zij heeft een eigen telefoondienst. Met haar vele inrichtingen van onderwijs acht de gemeente haar taak op het gebied der volksontwikkeling niet geëindigd. Zij beheert daarnaast musea, een schouwburg, school- en kindertuinen. De gemeente heeft een geneeskundigen dienst, eigen ziekenhuizen, een apotheek, een keuringsdienst van waren, een algemeene begraafplaats. Tot het gebied der gezondheidszorg behooren ook haar bad- en zweminrichtingen, haar sport- en speelterreinen en op ander plan haar duinwaterleiding en haar openbaar slachthuis. De volkshuisvesting dient zij met het bouw- en woningtoezicht, de gemeentelijke woningcomplexen, het grondbedrijf der gemeente, een gemeentelijke hypotheekbank en haar aanleg van plantsoenen en parken. Andere sociale belangen worden verzorgd door den dienst van maatschappelijk hulpbetoon, de arbeidsbeurs, het bureau voor beroepskeuze en de bank van leening. De gemeente heeft eigen gas- en electriciteitsfabrieken. Ook kleinere gemeenten hebben veelal, zij het in mindere mate dan haar grootere zusters, de verzorging van vele belangen op zich genomen. Verdere Als geheel gezien heeft derhalve de dienende functie van de gemeente tot dusver een voortdurende ontwikkeling vertoond en wel in de richting van eigen verzorging van de te behartigen belangen. Uiteraard is niet zeker of deze ontwikkeling zich in de toekomst verder zal voortzetten. Afwijking daarvan op twee wijzen lijkt voorshands mogelijk. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL Ook wanneer de gemeenten het haar taak achten maatregelen te treffen tot voorziening in behoeften harer ingezetenen, is niet de eenige weg daartoe, dat zij zelf de inrichting en exploitatie van een daartoe strekkenden dienst ter hand nemen. Zij zouden dit kunnen overlaten aan particulier initiatief, dat uit commercieele of ideëele overwegingen spruit, terwijl de gemeenten zich tot het geven van steun en het houden van toezicht zouden beperken. Van een dergelijken terugkeer tot een vroegere étappe op den weg naar de gemeentelijke exploitatie — zoo moet zulk een stap in het licht van de tot dusver normale ontwikkeling wel worden gezien — is een enkel voorbeeld aan te wijzen. Algemeen zal, naar het mij voorkomt, dit verschijnsel niet worden. Ten tweede kunnen verschillende oorzaken leiden tot centralisatie of concentratie van de behoeftenvoorziening en daardoor de gemeenten op zich zelf een minder belangrijke plaats hierbij doen vervullen. Tendenties hiertoe zie ik wel aanwezig, ik wijs hier als voorbeeld slechts op de geleidelijke naasting van de plaatselijke telefoonnetten en op de ontwikkeling van de electriciteitsvoorziening, die meer en meer in handen van provinciale bedrijven komt te liggen. Dit onderwerp wordt in het laatste hoofdstuk behandeld. Ook indien deze tendenties zich in de naaste toekomst verder zouden voortzetten, zoo zou toch het eigen gemeentelijk beheer van inrichtingen ten behoeve van haar ingezetenen wel van zooveel beteekenis blijven, dat de problemen, welke het doet rijzen, alleszins waard zijn bestudeerd te worden. § 2. Afbakening van bedrijven en diensten De dienende taak van de gemeente, waarvan aard en omvang in de vorige paragraaf zijn aangegeven, wordt ten uitvoer gelegd door de gemeentelijke diensten en bedrijven. Dit boek handelt over de gemeentelijke bedrijven en het is dus noodig tusschen beide, tusschen diensten en bedrijven tot een afbakening te komen. Wij zijn geneigd een onderscheiding in de Gemeentewet te Onderscheizoeken. di^volgens De Gemeentewet doet echter niet één, doch twee criteria aan meentewet. de hand, een formeel en een materieel criterium en deze dekken HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL elkaar niet. Van formeelen aard is de onderscheiding, die kan worden gemaakt naar gelang voor een tak van dienst al dan niet toepassing is gegeven aan het bepaalde in art. 252, eerste lid der wet, d. w. z. of al dan niet aan een tak van dienst administratieve zelfstandigheid is geschonken. Voordat in 1931 artikel 252 in de wet kwam, was sinds 1909 practisch hetzelfde formeele criterium aanwezig bij de toepassing van artikel 114bis (oud). De wet schrijft evenwel niet voor, dat de administratieve zelfstandigheid alleen aan bedrijven kan worden gegeven. Er zijn dan ook toepassingen bekend, die diensttakken betreffen, welke zeker buiten het terrein van het onderwerp van dit boek vallen. Ik noem hier slechts diensten van werkloosheidsvoorziening, brandweer, onderwijs, waaraan in een enkele gemeente de formeele „bedrijfs vorm van artikel 252 der Gemeentewet is gegeven. Dit formeele criterium is daarom niet geschikt om een inzicht in de grenzen van het terrein te verkrijgen. Een materieel criterium geeft de Gemeentewet in artikel 275. Daar wordt een tegenstelling gemaakt tusschen de in lid 1 bedoelde heffingen wegens het gebruik of genot van voor den openbaren dienst bestemde gemeentewerken, bezittingen of inrichtingen en wegens door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, de zoogenaamde retributies, en de in lid 2 genoemde betaling, welke de gemeente eischt als exploitante van bedrijven. Als voorbeelden van bedrijven worden dan genoemd gasfabrieken, electriciteitswerken, ondernemingen van vervoer, telefoon en waterleidingen. De tegenstelling mag op het eerste gezicht niet ongegrond schijnen, bij nader onderzoek blijkt zij scherpte te missen. Zij is kennelijk gebaseerd op de gedachte, dat de aard van de in de twee eerste leden der wetsbepaling genoemde inrichtingen geheel uiteen loopt. Dat is niet het geval. Onder de werking van het eerste lid vallen bijvoorbeeld de heffingen voor het gebruik van havens, dokken, veren en hallen en economisch is het verschil daarvan met de in het tweede lid genoemde „bedrijven" niet groot. Ik zou naar mijn meening het terrein te veel beperken, indien ik a priori dergelijke inrichtingen buiten beschouwing het. Onderschei- Zoomin het formeele als het materieele criterium der Gemeente- dingen naar HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL wet geven derhalve m. i. een bevredigend richtsnoer. Om tot een denaard der betere indeeling te geraken zal, onafhankelijk van de wet, de aard f]jenst van de takken van gemeentelijke belangenverzorging moeten worden onderzocht. De onderscheidingen, die hierop gebaseerd zijn, loopen echter ook uiteen. Niet ongebruikelijk is die, welke ik ontleen aan de beschrijving van „het organisme eener groote stad" door Mr. P. Droogleever Fortuijn1). Onderscheiden worden de gemeentebedrijven „die een bepaald product leveren aan haar afnemers of bepaalde diensten bewijzen aan hen, die daarvan gebruik willen maken" van de „gemeentelijke diensttakken, welke óf met de verzorging van een deel van de taak, welke de gemeente tegenover de burgerij op zich heeft genomen, zijn belast, öf wel een zuiver huishoudelijke functie in het gemeentelijk organisme hebben te vervullen". Vrij gangbaar is ook de definitie, die als gemeentebedrijf slechts beschouwt ondernemingen, die als zij niet door een gemeente werden beheerd, ook bedrijven zouden heeten 2). Beide onderscheidingen zijn aanvechtbaar. Zij laten bijvoorbeeld toe een gemeentelijk ziekenhuis tot de bedrijven te rekenen, terwijl dit in het algemeen niet als zoodanig zal worden beschouwd. Fuchs3) onderscheidt de „Gemeindebetriebe" in „Unternehmungen" en „Anstalten" al naar de exploitatie het maken van winst beoogt of dit oogmerk ontbreekt. Deze onderscheiding komt ongeveer overeen met die in „Ueberschusz-" en „Zuschuszbetriebe", inrichtingen, wier exploitatie een overschot laat dan wel een bijdrage uit de andere middelen der gemeente vordert. Fuchs erkent, dat de grenzen tusschen beide groepen niet scherp zijn en dat dikwijls een compromis tusschen beide aanwezig is. Ried 4), die niet alleen gemeentelijke ondernemingen, doch ook Onderschei- ding in drieën. *) Amsterdam. 1923, blz. 71. 2) Zie Van Poelje, De Nederlandsche Gemeente, 1921 deel I, blz. 124. Zelf aanvaardt deze schrijver het formeele criterium van de aanwijzing als bedrijf. 3) Artikel,,Gemeindebetriebe" in het Handwörterbuch der Kommunalwissenschaften. In denzelfden geest Mittelstaedt en Schrader, Das stadtische Haushaltswesen nach Form und Inhalt, 1928, blz. 200 en vlg., en Sperlich, Zum Recht der Gemeindebetriebe, 1931, blz. 40 en vlg. 4) Organisation und Verwaltung öffentlicher Unternehmungen, Weenen, 1914, blz. 34 en 35. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL aan den Staat toebehoorende bedrijven en diensten behandelt, maakt een indeeling in drie groepen, 1 °. Erwerbsunternehmungen, 2°. anstaltliche Unternehmungen, 3°. gemeinnützige Unternehmungen. De eerste en de derde groep staan scherp tegenover elkaar: bij de ondernemingen van de eerste soort wordt het maken van winst beoogd, de derde groep dient slechts de verzorging van algemeene of sociale belangen zonder winst na te streven. Tusschen beide groepen bevindt zich die der anstaltliche Unternehmungen, die vóór alles de verzorging van algemeen-economische of van staatsbelangen ten doel hebben, doch daarnaast een goede rentabiliteit van het daarin belegde kapitaal nastreven. De wijze, waarop Ried de verschillende soorten ondernemingen bij deze drie groepen onderbrengt, is zeker niet passend voor de Nederlandsche verhoudingen. Zoo rekent hij tot de Erwerbsunternehmungen (naast brouwerijen, mijnen en lucifersfabrieken) gas- en electriciteitsbedrijven en badhuizen, die ten onzent beter onder de tweede en de derde groep zouden worden gerubriceerd. De indeeling zelf acht ik echter van veel waarde. Het criterium „aanwezigheid van winstoogmerk" is zeker voor een onderscheiding van belang, doch niet voldoende. De indeeling van Ried erkent daarenboven de in de practijk zoo veel voorkomende tusschenvormen, waarbij naast het behartigen van een algemeen belang, dat het hoofddoel is, getracht wordt een gunstige rentabiliteit te bereiken. Een op hetzelfde beginsel berustende indeeling, die mij echter voor de Nederlandsche toestanden nog meer bevredigend voorkomt, maakt Jürgen Brandt in zijn „Die wirtschaftliche Betatigung der öffentlichen Hand 1). Hij onderscheidt Erwerbsbetriebe, Versorgungsbetriebe en Anstalts- oder IVohlfahrtsbetriebe. De Erwerbsbetriebe beoogen voornamelijk het maken van winst. De derde groep wil in hoofdzaak algemeene en sociale belangen dienen. De tweede groep staat tusschen beide in, zij wil in algemeene behoeften voorzien en daarnaast zoo mogelijk haar onkosten dekken. Als voorbeelden van Versorgungsbetriebe (de tweede groep) noemt Brandt gas-, water- en electriciteitswerken, onder de Anstalts- 1) Jena 1929, blz. 12—16. HET GEMEENTEBEDRIJF IN HET GEMEENTELIJK BESTEL oder Wohlfahrtsbetriebe vallen ziekenhuizen, musea en scholen. Hij erkent echter, dat de grens vaak moeilijk is te trekken ]). Uitgaande van deze indeeling zou ik als „bedrijven" willen Hl Modem gemeentebeheer, blz. 494. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Gemeenten met belangrijke privaatrechtelijke bezittingen kunnen de behoefte gevoelen om het beheer daarvan in een bedrijf te concentreeren. In dezelfde groep behooren m. i. thuis, al liggen zij verder weg, bedrijven van publieke werken, stadsdrukkerijen e. d. Zij dienen de taakvervulling van de gemeente 1). Onder deze groep zou ik ook willen rangschikken gemeentelijke girodiensten, indien deze zijn opgericht om de gemeente goedkoop kasgeld te verschaffen en de betalingen der gemeente op een vlotte en voordeelige wijze te doen geschieden. De tweede groep bevat de bedrijven, welke verband houden Bedrijven, die met de publieke functie der gemeente, zooals marktbedrijven, jen met je havens, slachthuizen enz. publieke De uitoefening van de marktpolitie en de havenpolitie 2), dus gemeente. van het publieke toezicht op markten en havens teneinde daarop en daarin de orde te handhaven en het markt- en havenverkeer vlot te doen verloopen, maakt het wenschelijk, dat de exploitatie van de markten en havens in gemeentelijke handen is. Nog op andere wijze hangt dit bedrijfsbeheer met de publieke functie der gemeente samen. Markten worden vaak op openbare pleinen gehouden en gedeelten van het openbaar vaarwater worden dikwijls voor havens gebezigd. De vleesch keuring en het daarmede samenhangende toezicht zijn publieke taak der gemeentelijke overheid. Beide kunnen beter tot hun recht komen bij concentratie van de slachtingen in een slachthuis, waarin de gemeente het voor het zeggen heeft. Onder de derde groep, die van de bedrijven als uitvloeisel van Bedrijven als de sociale en cultureele zorg der gemeente, zijn talrijke soorten jeSociale er" bedrijven te brengen. Welke bedrijven van deze groep een bepaalde cultureele zorg gemeente zal hebben, hangt van allerlei omstandigheden af, die " se.neente. onder de volgende vraagpunten kunnen worden samengevat: a. of de behoefte aan de gemeentelijke zorg bestaat. Zoo loopen de behoeften, waarin de gemeente zal hebben te voorzien, naar den aard van haar bevolking uiteen. Een arbeidersgemeente en ') Zie hierbij het opgemerkte in hoofdstuk I § 3. 2) Politie hier als functie en niet als orgaan opgevat. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF een woongemeente van forensen hebben van elkaar verschillende sociale behoeften. De werkzaamheid van het particuliere initiatief is ook in alle gemeenten niet gelijk. Uit commercieele en meer nog uit ideëele overwegingen kunnen particulieren (vaak georganiseerd in vereenigmgen) een deel van de verzorging van maatschappelijke behoeften op zich nemen. De gemeente kan zich dan óf geheel onthouden öf wel in eenigerlei vorm het particuliere werk steunen. b. of de wil tot voorziening in de behoefte bij het gemeentebestuur aanwezig is. Het eene gemeentebestuur is ruimer of energieker dan het andere in zijn opvattingen nopens de sociale en cultureele taak, welke het te vervullen heeft. c. of de mogelijkheid tot gemeentelijke voorziening aanwezig is. Niet iedere gemeente is bij machte evenveel te doen. Een groote gemeente is tot meer in staat dan een kleine gemeente. Daarbij komt, dat de omvang van de behoefte in de groote gemeente eerder aldus is, dat zij voor een verzorging door een afzonderlijk bedrijf in aanmerking kan komen. Met eenige voorbeelden van deze groep volsta ik. Op het gebied van de hygiënische zorg zijn te noemen gemeentelijke bad- en zweminrichtingen en sportvelden. Van sociaal-economisch nut zijn gemeentelijke spaarbanken, ophaal- en stortingsdiensten, banken van leening, voorschotbanken. Tot voorziening in cultureele behoeften exploiteeren gemeenten een schouwburg, een vergaderingsgebouw. Bij de drie tot dusver genoemde groepen bedrijven is de grens met de „diensten" vaag. Naar de hier aanvaarde onderscheiding is deze daarvan afhankelijk, of bij de exploitatie al dan niet naar rentabiliteit wordt gestreefd. Blijkt, dat de gemeentelijke bemoeiing haar eigen kosten niet of niet meer zal kunnen dekken en wordt zij niettemin om haar gemeentelijk, publiek, sociaal of cultureel nut aangevangen of voortgezet, dan is zij als een gemeentelijke dienst en niet als een gemeentebedrijf te beschouwen. De afscheiding van de diensten is bij deze groepen dus min of meer toevallig. Bedrijven tot g" jg v{erc[e groep, die van de bedrijven tot voorziening in voorziening in ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF algemeene economische behoeften, is de afscheiding ten opzichte algemeene i i• . i • ï i*»i economische van de diensten duidelijker. behoeften. De groep omvat die bedrijven, welke het spraakgebruik onder „gemeente-bedrijven" verstaat, t. w. water-, gas-, electriciteits-, telefoon- x) en verkeersbedrijven. Ook worden zij wel betiteld als openbare nutsbedrijven (public Utilities). Zij hebben alle gemeen, dat zij ook door particuliere ondernemers, met het oogmerk winst te behalen, kunnen worden en in vele gevallen ook werden of worden geëxploiteerd. Indien de gemeente deze exploitatie zelf ter hand neemt, zal zij daarom allicht zoo niet naar winst, dan toch naar rentabiliteit streven en hiermede is de grens met de gemeentelijke diensten getrokken. Onder deze groep zou ik ook de gemeentelijke grondbedrijven willen rangschikken. Welke zijn de motieven, die tot gemeentelijke exploitatie van de bedrijven dezer groep leiden? Grondslag is de erkenning van het belang eener goede voorziening met de producten of diensten van deze bedrijven voor de gemeente en hare ingezetenen. Trekt het particulier initiatief zich deze voorziening niet aan, Ontbreken van dan kan dit reden zijn voor de gemeente om zelf de verzorging ^tiatief?r ter hand te nemen. Dat de particuliere ondernemingsgeest op dit punt wel eens in gebreke is gebleven, kan o. a. worden toegeschreven aan het feit, dat de oprichting en exploitatie van bedrijven als deze belangrijke kapitalen en speciale deskundigheid vordert. Niet steeds zijn er personen, die beide bezitten of over beide de beschikking weten te verkrijgen en die dergelijke bedrijven willen opzetten. In dit verband verdient het aandacht, dat verscheidene van de openbare nutsbedrijven hier te lande, welke niet door de Overheid zijn opgericht, werden gesticht door buitenlandsche maatschappijen. Voorts zou in veel gevallen — in het bijzonder bij voorziening van dunbevolkte gebieden — met de exploitatie geen of een geringe winst kunnen worden gemaakt en biedt dus de oprichting van een ') Sinds eenige jaren dienen hierbij ook de radiodistributiebedrijven te worden genoemd. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF bedrijf voor den particulieren ondernemer weinig aanlokkelijks. Doch voor zoover particuliere ondernemers zich de verzorging in deze behoeften wel aantrekken of te verwachten is, dat zij dit zullen doen, blijft de vraag van de gemeentelijke werkzaamheid op dit gebied bestaan. Aard der Water-, gas-, electriciteits-, telefoon- en trambedrijven moeten openbare nuts- voor het plaatsen van hun buizen, kabels en rails de openbare tot gemeente- straten en wegen kunnen gebruiken. Dit reeds brengt bemoeiing lijke bemoeiing. van de gemeentelijke Overheid met zich, omdat dit gebruik zonder vergunning niet zou vrijstaan. Monopolis- Hetzelfde feit, dat deze bedrijven de openbare straten moeten tisch karakter, gebruiken, bevordert, dat zij zonder concurrentie blijven. Zou b.v. aan meer dan één gasbedrijf toestemming worden gegeven in de straten zijn buizen te leggen, zoo is de last hiervan voor het verkeer en het onderhoud der straten veel grooter dan indien slechts één bedrijf het recht hiertoe heeft verkregen. *) Daarom zal de gemeentelijke overheid weinig geneigd zijn aan meer dan één bedrijfsexploitant vergunning voor het gebruik van de straten te geven. Het leveren van producten of diensten door middel van netten zou ook zonder ingrijpen van de Overheid het ontstaan van monopolies bevorderen. De vaste kosten van het net zijn van doorslaggevende beteekenis voor de kosten der levering. Een gasbedrijf heeft b.v. 2) zijn buizen in eenige straten gelegd en de meerderheid van de huizen is daarop aangesloten, hetgeen niet zal zijn gebeurd, zonder dat de bewoners zich tot gasafname voor een zekeren tijd hebben verbonden. Zou een tweede gasbedrijf zijn buizen ook in deze straten willen leggen, dan zou het slechts een minderheid van de huizen tot afnemers kunnen verkrijgen, zijn kosten per afnemers zouden dus hooger komen te liggen dan die van het eerste bedrijf en een concurrentiestrijd hiermede zou het derhalve moeten verliezen. Waarschijnlijk zal het daarom de poging niet wagen. *) Leonard Darwin vermeldt in zijn Municipal Trade, blz. 50, dat op een bepaald tijdstip niet minder dan zes gasmaatschappijen haar buizen in een van Londens drukste straten hadden gelegd en daardoor zeer ernstig ongerief veroorzaakten. 2) Darwin, t. a. p. blz. 48. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Een net in één hand biedt voordeelen boven een versnipperd net. Het produceerende deel van het bedrijf (de gasfabriek, het pompstation, de electrische centrale enz.) zal in het algemeen per eenheid product goedkooper werken, de algemeene kosten van directie en administratie zullen geringer zijn, vele hoofdbuizen of -kabels zullen beter worden benut. Bij een telefoonbedrijf stijgt het nut voor iederen aangeslotene, naarmate het aantal aansluitingen toeneemt. Ook bij een vervoerbedrijf zijn de gebruiksmogelijkheden voor de reizigers grooter bij een onverdeeld dan bij een gesplitst net. Al deze oorzaken werken in de richting, dat öf van den aanvang af slechts één bedrijf een zeker gebied bedient, öf aanvankelijk concurreerende bedrijven tot samensmelting, samenwerking of gebiedsverdeeling geraken 1). Het resultaat is in al deze gevallen, dat het bedrijf ten opzichte van een bepaald gebied een monopolistische positie inneemt. Van deze monopolistische positie nu worden gevaren geducht voor een goede voorziening. Anders dan bij bedrijven, waar vrije concurrentie mogelijk is, wordt het eigenbelang van den ondernemer, die over een monopolie beschikt, niet door de werkelijke of mogelijke concurrentie met het consumentenbelang in overeenstemming gebracht. De monopolist zou zijn machtspositie kunnen misbruiken door een onvoldoende voorziening, in eenig opzicht, en door teveel winst, monopoliewinst, te maken. De Overheid nu acht het haar taak de gevaren van het monopolie te voorkomen en dit is dus haar grond om zich met de monopolistische bedrijven in te laten. Van den Tempel 2) wijst er terecht op, dat dit de heerschende économische opvatting was in het grootste gedeelte der 19de eeuw. De economische wetenschap heeft sindsdien de betrekkelijkheid van de tegenstelling tusschen een monopolistisch bedrijf en een bedrijfstak, waarin concurrentie aanwezig is, aangetoond. Het monopolistisch bedrijf blijkt niet zoo willekeurig te kunnen worden beheerd als aanvankelijk werd aangenomen; daarop kom ik in de *) Darwin, t.a. p. blz. 49 en vlg. 2) T.a.p. blz. 33. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF volgende paragraaf terug. En het concurrentieregime blijkt soms ook minder waarborgen voor het consumentenbelang op te leveren dan verondersteld werd en derhalve soms evenmin de Overheidsbemoeiing te kunnen ontberen. De tegenstelling is vervaagd, doch niet opgeheven. Een kern van waarheid bevat de vrees voor het monopolie. Behalve dat zij historisch tot de Overheidsbemoeiing hiermede heeft geleid, heeft zij daarom ook thans haar beteekenis als motief nog niet verloren. Tweeërlei [3c Overheidsbemoeiing kan tweeërlei vorm aannemen. Zij kan Overheid!- zich beperken tot het stellen van regels met als doel het wegnemen bemoeiing is van de gevaren van het monopolie. Bij de bedrijven, welke een mogelijk. gemeentelijke vergunning voor het gebruik van de straten van noode hebben, kan dit geschieden door aan deze vergunning allerlei voorwaarden te verbinden, die minder het gebruik van den openbaren grond dan het bedrijfsbeheer zelf betreffen. Zulk een gemeentelijke vergunning pleegt men concessie te noemen. Ook kan de Overheidsbemoeiing verder gaan, de Overheid kan namelijk zelf het bedrijf willen exploiteeren. Waar de keus tusschen beide vormen bestaat en dus niet het ontbreken van voldoende particulier initiatief het overheidsbeheer noodzakelijk maakt, zal zij worden bepaald door het afwegen van de voor- of nadeelen van elk der twee vormen. De strijd vóór of tegen het gemeentebedrijf, welke vooral in de 19de eeuw heeft gewoed, was in wezen de strijd om deze keuze. De argumenten, die in dezen strijd werden gebruikt of voor de keuze mede in aanmerking behooren te komen, verdienen een afzonderlijke behandeling. Daaraan is de volgende paragraaf gewijd. § 2. Gemeentebedrijf tegenover geconcessioneerd particulier bedrijf Onderdeel van De bijna hartstochtelijke strijd voor of tegen het gemeentebedrijf, economische6" welke thans practisch gesproken geëindigd is of althans zeer gemaopvattingen. tigd is geworden, is als historisch verschijnsel slechts te begrijpen, indien men hem ziet als een onderdeel van den strijd der economisch-politieke opvattingen van de 19e en het begin der 20e eeuw. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Die strijd is met een enkel woord te karakteriseeren als de strijd tusschen de liberale en de interventionistische denkbeelden. De liberale opvattingen *) beschouwden niet alleen het heil van het individu als het eenige doel van iedere economische werkzaamheid, doch volgens deze diende het individu de eenige werkende factor in het economisch leven te zijn 2). De Overheid moest zich van ingrijpen in het economisch leven zooveel mogelijk onthouden. De interventionistische denkbeelden (socialistische, staatssocialistische, solidaristische enz.) erkenden de gevaren en bezwaren van een economie, welke slechts op de werking van het eigenbelang der individuen is gebaseerd. Ter correctie daarvan wilden zij de gemeenschap doen ïntervenieeren en aan de gemeenschap, met als haar vertegenwoordigster meestal de Overheid, deelen zij mitsdien een meer of minder belangrijke rol in het economische leven toe. In de eerste helft der 19e eeuw overheerschten de liberaal- Overheids- . . y n. j L beheer volgens economische opvattingen. In tegenstelling tot de hooge waar- de liberale op- deering van het individu wordt daarbij economische werkzaamheid vattingen. door den Staat laag geapprecieerd. In hoofdstuk I vermeldde ik reeds, dat Adam Smith geen twee naturen minder met elkaar te vereenigen achtte dan die van ondernemer en regeering. Het is interessant om zijn argumenten hiervoor te kennen, omdat deze na hem tallooze malen door de tegenstanders van publiek bedrijfsbeheer zijn gebezigd 3). De regeeringen waren volgens hem altijd en zonder uitzonderingen de grootste verkwisters van de maatschappij. De redenen daarvan zijn vele. Zij gebruiken geld, dat door anderen verdiend is, en met het geld van anderen is men steeds verkwistender dan met het zijne. De regeering is veel te ver verwijderd van de speciale ondernemingen om daaraan de minutieuse aandacht te geven, die zij behoeven om te bloeien. Den *) De uitdrukkingen,,liberaal" en,,liberaal-economisch" worden hier in haar historische beteekenis gebezigd. Het moderne politieke liberalisme — ofschoon met de oude liberale opvattingen verwant — is hiervan wel te onderscheiden. 2) Gide et Rist, t.a. p. blz. 421, welk boek ook voor andere historisch-economische gegevens is geraadpleegd. 3) Aangehaald bij Gide et Rist, blz. 109 en 110. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Staat acht hij voorts een slecht beheerder, omdat zijn ambtenaren onachtzaam en geneigd tot doen van uitgaven zijn, daar zij bij het beheer geen direct belang hebben, maar uit de algemeene openbare middelen worden betaald. Een van de grondstellingen der liberale economie is echter de nuttigheid van de concurrentie. „De concurrentie is voor de industrieele wereld wat de zon is voor de physieke wereld" aldus de Dictionnaire d'Economie Politique van 1852. Stuart Mill achtte alles wat de concurrentie beperkte, een kwaad. De liberale economie beschouwde dus ook het monopolie als een gevaar, een inbreuk op het economisch meest wenschelijke regime der concurrentie. Om dit gevaar te beteugelen werd Overheidsingrijpen gerechtvaardigd geacht. Het is begrijpelijk, dat bij het heerschen van deze opvattingen de bemoeiing van de gemeentelijke overheid met de monopolistische nutsbedrijven aanvankelijk meestal beperkt bleef tot het stellen van regelen voor het bedrijfsbeheer door middel van concessievoorwaarden. Overheids- Het interventionisme, waarvan ik hier als voorbeeld het staatsmteertent°ilrnS socialisme noem x), erkent niet de onbekwaamheid van den Staat nUtische'0" als economische factor. De staatssocialisten zagen de Overheid als denkbeelden. evgn a[s particuliere ondernemers, doch als meer sym¬ pathiek. Teneinde dit aan te toonen vestigen zij op de bezwaren van het vrije ondernemingswezen de aandacht en wijzen zij op de omvangrijke Overheidsbemoeiing met het economische leven in vroeger eeuwen. In beginsel willen zij den Staat niet in de plaats stellen van het individu, dat de voornaamste drijfveer tot den economischen vooruitgang moet blijven, doch de Staat moet de algemeene voorwaarden voor de individueele ontwikkeling scheppen. Dat kan volgens Adolf Wagner met zich brengen, dat de Overheid zich zal belasten met het beheer van ondernemingen. Met name zal dit dienen te geschieden voor ondernemingen, welke zouden dreigen een monopolie in handen van particulieren te worden. Hiermede zijn de algemeene economisch-politieke grondslagen ') Gide et Rist, blz. 519 en vlg. De voornaamste representant is Adolf Wagner, wiens belangrijkste werken sinds 1876 verschenen. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF van den strijd over geconcessioneerde of gemeentelijke bedrijven in het kort weergegeven. Thans dienen wij de in den strijd gebezigde argumenten pro en contra de twee beheersvormen op hun eigen waarde te onderzoeken. In het algemeen is als voordeel van het particuliere bedrijfsbeheer krachtens een concessie of vergunning aan te merken, dat het risico van het bedrijf ten laste van particulieren blijft en dus niet ten laste van de gemeente komt. Dit voordeel berust uitsluitend op een vergelijking met gemeentelijk beheer. Dit is ook het geval met de overige voordeelen van het particuliere bedrijfsbeheer en deze blijken derhalve het best, wanneer ik de bezwaren, die tegen gemeentelijk bedrijfsbeheer worden aangevoerd, opsom. Omgekeerd blijken de voordeelen van gemeentelijk beheer uit de bezwaren van het particulier beheer krachtens een concessie of vergunning. Een vergelijking tusschen beide beheersvormen is mitsdien het gemakkelijkst te trekken op grond van de bezwaren, die tegen elk dezer vormen worden gekoesterd x). Beginnen wij met de bezwaren van het geconcessioneerde beheer. Bezwaren van 1. De concessionaris exploiteert het bedrijf met het oogmerk doneerde"8 winst te maken. Voorzoover hij daartoe niet door de concessie- beheer, voorwaarden verplicht is, zal hij weinig geneigd zijn maatregelen tot een wenschelijke voorziening in de door het bedrijf te bevredigen voorziening behoeften te nemen, indien deze tot vermindering van zijn winst sc'iac'enzouden leiden. Het is uiteraard mogelijk, dat een concessionaris een ruimere opvatting van zijn positie heeft. Doch in beginsel kan hem niet worden verweten, dat hij zich bij de bedrijfsvoering richt naar hetgeen voor hem het voordeeligste is, mits hij slechts de concessievoorwaarden nakomt. Het is niet zijn taak voor de behartiging van een algemeen belang zorg te dragen, dat is de functie van zijn wederpartij bij de concessie, de gemeente. *) Zie bij dit hoofdstuk ook behalve de verder aangehaalde werken Brees, Les régies et les concessions communales en Belgique, 1906, en Bouvier, Les régies municipales, 1910. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Ten aanzien van twee punten in het bijzonder kan een conflict tusschen het winstoogmerk en de eischen van een goede voorziening in de door het bedrijf te bevredigen behoeften ontstaan, n.1. ten opzichte van het door den concessionaris te verzorgen gebied en de door hem in rekening te brengen tarieven. Onvoldoende £)e concessionaris zal onverplicht de buizen of kabels slechts verzorging van ï naar _ 0f in het geval van een vervoeronderneming een het concessie- *^55^ ° gebied. dienst slechts onderhouden met deelen der gemeente, van wier aansluiting op het bedrijfsnet hij voordeel verwacht. Zouden de kosten van de verbinding met het net naar zijn raming niet worden goedgemaakt door de daarmede te verkrijgen extra-opbrengst, dan zou hij in het algemeen tegen zijn belang handelen, indien hij de aansluiting toch tot stand bracht. Het kan echter ten zeerste wenschelijk zijn, dat ook minder dicht bevolkte gedeelten van de gemeente van de diensten van het bedrijf gebruik kunnen maken. Zou de gemeente zelf het bedrijf exploiteeren, dan zou zij in zulk een geval ook de onvoordeelige gedeelten van haar gebied kunnen verzorgen en het bedrijf als een geheel beschouwend, met de winsten van de voordeelige gedeelten de verliezen van de onvoordeelige kunnen dekken. Te hooge Bij de tarieven kan de strijd tusschen het winstoogmerk en een tarieven. goede voorziening in de behoeften ook duidelijk blijken. De concessionaris zal, zich richtend naar zijn winstoogmerk, berekenen, wat voor hem voordeeliger is' een kleinere afzet tegen hooge prijzen of een grootere afzet tegen lage prijzen. Van geval tot geval zal hij dit moeten uitmaken. In het algemeen kan met worden gezegd, welke van de twee het voordeeligst is. Wel kan worden opgemerkt, dat vergrooting van den afzet binnen zekere grenzen leidt tot verlaging van den kostprijs van het product of den gepresteerden dienst. Dit is dus een winstverhoogende factor, die een neiging tot het kiezen van een kleinen afzet tegen hooge prijzen kan tegenwerken. De omstandigheden liggen echter meestal niet zoo eenvoudig. Een vrij groote differentiatie van tarieven zal wenschelij k zijn om de voorziening door het bedrijf in de behoeften van de verschillende mogelijke afnemers tot haar recht te doen komen. De invloed van iedere toeneming van den afzet op den ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF kostprijs is niet gelijk. Het is nu van beteekenis of het bedrijf zich bij de bepaling van zijn tarieven uitsluitend laat leiden door zijn meening omtrent de daarmede te verwachten winsten dan wel een ruimer standpunt inneemt door een tariefstelsel te zoeken, dat in de heterogene behoeften aan het bedrijfsproduct het best voorziet. Het eerste zal in het algemeen de politiek van den concessionaris zijn, de gemeente daarentegen kan haar beleid naar het tweede standpunt regelen. 2. Men zou zich bij de zoo juist behandelde bezwaren kunnen Contraetuecl afvragen of de gemeente deze niet kan voorkomen door aan de conceSsie. concessie voorwaarden nopens het te verzorgen gebied en de in rekening te brengen tarieven toe te voegen. Inderdaad zijn dit de meest voor de hand liggende onderwerpen, waaromtrent voorwaarden bij de concessie dienen te worden gesteld. Het is echter goed zich nader rekenschap te geven van het karakter der concessie. Formeel is deze, althans in beginsel, een vergunning van het gemeentebestuur tot het gebruik van de openbare wegen en straten voor het plaatsen van buizen, kabels of rails. Daaraan verbindt het gemeentebestuur voorwaarden, welke met dat gebruik samenhangen en voorts die, welke een goede voorziening in de door het bedrijf te verzorgen belangen moeten waarborgen. Doch ook de aanvrager van de concessie zal aan haar inhoud eischen stellen. Hij gaat een belangrijk kapitaal in de onderneming steken, dat pas geleidelijk uit de exploitatie zal kunnen vrijkomen. Een rendeerende exploitatie zal in het algemeen dan slechts mogelijk zijn, indien hem de vergunning voor een langen tijd wordt verleend. Tegen de oprichting van een concurreerend bedrijf, hetzij door een anderen concessionaris, hetzij door de gemeente zelf, zal hij, wil zijn exploitatie loonend zijn, moeten worden gevrijwaard. Ook de draagwijdte van de hem bij de concessie opgelegde verplichtingen zal hij moeten onderzoeken om te weten, of zij de exploitatie niet te veel zullen belasten. De voornaamste consequentie is wel, dat de concessievoorwaarden niet eenzijdig of niet zonder behoorlijke schadevergoeding door de gemeente zullen Simons - Gem.-bedr. 3 ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF kunnen worden veranderd. Anders zou immers de onderneming op losse schroeven staan. De concessie heeft daarom een contractueel karakter. Heeft zij formeel den vorm eener vergunning, dan zal zij den concessionaris slechts door zijn aanvaarding binden en de vergunning tezamen met haar aanvaarding vormen dan een overeenkomst, die niet eenzijdig zal kunnen worden gewijzigd. Verplichtingen, die niet uit de concessievoorwaarden voortvloeien, heeft hij niet. De Overheid, die een concessie verleent, zal derhalve nauwkeurig de voorwaarden, waaronder naar haar meening het bedrijf moet worden uitgeoefend, dienen te formuleeren 1). Zoo is het mogelijk, dat zij zich de bevoegdheid van goedkeuring van de tarieven wil voorbehouden; zij zal dan dit voorbehoud in de voorwaarden moeten opnemen. Hiermede kan zij onwenschehjke tarieven weren, doch een in het algemeen belang wenschelijke herziening kan zij hiermede nog niet bewerken. Zou zij zich onbeperkt een recht tot herziening van de tarieven willen bedingen, dan is het niet waarschijnlijk, dat de concessie zou worden aanvaard. De concessiehouder zou in een dergelijke voorwaarde een te groot risico zien. Verkrijgt de Overheid een recht tot herziening van de tarieven, zoo zal dit wel in de concessievoorwaarden worden beperkt, afhankelijk gemaakt van bepaalde winsten enz. Vele termen zullen slechts vaag kunnen worden gekozen. De controle op de naleving zal dan moeilijk zijn en zij kunnen een bron van geschillen opleveren. De concessies zullen, zooals reeds werd opgemerkt, noodzakelijkerwijze voor een geruimen tijd, meestal voor dertig jaren of langer, dienen te worden verleend. Het is duidelijk, dat het uiterst moeilijk is, om in de vóór den aanvang der concessie geredigeerde *) Zie v. d. Tempel, De starheid van het concessiestelsel, Weekblad Gemeentebelangen 1934, blz. 9 en vlg. Op het voetspoor van de Fransche administratieve rechtspraak meent Diesch (De bedrijfsconcessie, proefschrift Leiden, 1939), dat de Overheid ook zonder dat de concessie dit bepaalt, gerechtigd is in de concessievoorwaarden wijziging te brengen in het belang van een goede behoeftenvoorziening, mits zij den concessionaris schadeloos stelt, indien de wijziging hem een buitengewonen, onvoorzienbaren last, niet behoorende tot het normale ondernemersrisico, oplegt, blz. 185 en 186. Terwijl ik een rechtsontwikkeling in dezen zin wenschelijk zou achten, meen ik, dat de rechter hier te lande ten aanzien van gemeentelijke concessies deze Fransche opvatting nog niet zou aanvaarden. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF voorwaarden die waarborgen voor een voortdurend met een goede voorziening strookend bedrijfsbeheer neer te leggen, welke de in zulk een tijdsverloop onherroepelijk veranderende omstandigheden zouden vorderen. In het bijzonder is te denken aan de voortdurende wijzigingen van de techniek, wier invloed nu eenmaal onmogelijk kan worden voorzien 1). Vroeg of laat zal blijken, dat de concessievoorwaarden onjuist, onvolledig of te stroef zijn geweest. De ervaringen, welke verschillende gemeenten met concessionarissen hebben opgedaan, komen met deze conclusie overeen. Zadoks heeft in zijn „Geschiedenis der Amsterdamsche concessies" uitvoerig geschetst, „hoe in een betrekkelijk kort tijdsverloop de Raad ten aanzien van enkele van de belangrijkste bedrijven van monopolistischen aard, het stelsel van concessies heeft verlaten en tot gemeentelijke exploitatie is overgegaan." In 1894 werd de telefoon overgenomen, in 1895 de waterleiding, terwijl in 1898 de particuliere exploitatie van de gasfabriek en de waterleiding werd beëindigd 2). De Amsterdamsche Raad deed dit volstrekt niet — aldus Zadoks — „omdat hij in principe van de wenschelijkheid overtuigd was; wat hem bewogen heeft, was het feit, dat alle concessies door hem verleend, op den duur onhoudbaar waren gebleken, en in de praktijk, behalve gemis aan voordeelen, voor de gemeente zooveel onaangenaamheden en last met zich brachten, dat de Raad om de vrijheid voor de gemeente te herkrijgen, tenslotte zich gedwongen voelde tot eigen exploitatie over te gaan" 3). In vele gevallen ontstonden geschillen over de uitlegging of nakoming van concessievoorwaarden, welke door processen moesten worden beslecht. Zadoks komt zelfs tot de paradoxale uitspraak, dat het gevaar hiervoor des te grooter is naarmate de concessie beter is geregeld. Immers „hoe beter en uitgewerkter zij is, des te meer zijn beide partijen overtuigd van hun goed recht, waardoor zij moeilijker in een schikking treden" 4). Zie Emonds, Gemeentebedrijven en concessies in Nederland, 1915, blz. 1% en vlg. 2) Naast de Maatschappij .Electra' , die geen uitsluitende concessie had verkregen, werd in 1903 een moderner gemeentelijk electriciteitsbedrijf opgericht. Tot 1913 bleven beide bedrijven naast elkaar bestaan. (Gedenkboek De Electriciteitsvoorziening van Nederland, blz. 59 en volg.) 3) Geschiedenis der Amsterdamsche concessies, 1899, blz. 259 en 260, zie ook de voorbeelden op de daarop volgende bladzijden. 4) T. a. p. blz. 266. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Soortgelijke ervaringen met de door de stad Zürich verleende gas- en tramconcessies vermeldt Gitermann x). Voortdurend rezen conflicten tusschen de stad en de concessionarissen, die tenslotte tot naasting van de bedrijven leidden. Beide schrijvers wijzen nog op het feit, dat in sommige gevallen de niet-nakoming van de concessievoorwaarden aan financieele onmacht van den concessionaris was te wijten 2). Hier blijkt een nieuw gevaar van de concessie, dat n.1. niet slechts de contractsbewoording, doch ook de contractant, de concessionaris, verkeerd kan zijn gekozen. Moeilijk- 3. In het bijzonder plegen moeilijkheden te ontstaan tegen en eindigen'van' bij het einde van een concessie. Het is gebruikelijk, dat een concessie een concessie, voor een bepaalden tijd wordt verleend. Eenigen tijd, soms eenige jaren vóór het afloopen van den concessietermijn moet de gemeente zich uitspreken of zij de concessie al dan niet wil verlengen. Wil zij de concessie beëindigen, zoo is zij gemeenlijk verplicht tot overname van het bedrijf tegen een naastingssom, bepaald volgens in de concessie gestelde regelen. Besluit zij niet tot overneming, dan wordt de concessie gewoonlijk stilzwijgend voor een nieuwen termijn verlengd. Onvoldoende Nadert het einde van den concessietermijn en heeft de gemeente t^genTeT z'c^ nog niet over naasting of verlenging uitgesproken, zoo begint einde van den de onzekerheid haar invloed op de bedrijfsvoering te doen gelden. termijn'6" De concessionaris zal trachten uit de exploitatie van de laatste jaren te halen wat er voor hem uit te halen is, zonder zich voorloopig om de gevolgen in latere jaren te bekommeren. Zoo zal hij waarschijnlijk het onderhoud zooveel mogelijk beperken. Kapitaalsuitgaven tot verbetering van het bedrijf zal hij zoo eenigszins mogelijk nalaten, indien daarvan in de eerste jaren geen of weinig voordeel is te verwachten. Een regeling omtrent de bij naasting te betalen overnamesom, die deze som van de winsten der laatste jaren afhankelijk stelt 1) Konzessionierter oder kommunaler Betneb von monopolïstischen Untemehmungen öffentlichen Charakters, 1927, blz. 74, 96, 117, 349 en vlg. 2) Zadoks, blz. 264 en 265, Gitermann, o. a. blz. 540. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF (b.v. de overnamesom is gelijk aan het twintigvoud van de gemiddelde winst der laatste vier exploitatiejaren), werkt in dezelfde richting. Het is dan in het belang van den concessionaris om de exploitatiewinst der laatste jaren zoo hoog mogelijk op te voeren en dus om de uitgaven zooveel mogelijk te beperken. Besluit de gemeente de concessie te beëindigen en het bedrijf Geschillen te naasten, dan zal vaak geschil met den concessionaris ontstaan owmeming. omtrent de te betalen overnamesom. Het is immers uitgesloten, dat de grootte hiervan exact in de concessievoorwaarden is vermeld. Slechts de wijze, waarop zij moet worden berekend, zal de concessie kunnen aangeven en wel meer of minder nauwkeurig. Aan door partijen te benoemen deskundigen kan zijn overgelaten de waarde van het bedrijf of van de over te nemen bedrijfsbezittingen te bepalen. Wat onder die waarde zal moeten worden verstaan, kan al dan niet nader zijn bepaald. Zoo kunnen reeds omtrent de interpretatie van de overnemingsbepalingen de meeningen der partijen uiteenloopen. En staat de beteekenis der bepalingen tusschen partijen vast, dan blijken bij de toepassing vaak de noodige meeningsverschillen. Denken wij b.v. aan het reeds genoemde geval, dat de overnemingssom volgens de concessievoorwaarden gelijk is aan een veelvoud van de gemiddelde winst van eenige exploitatiejaren. De concessionaris zal trachten dit winstcijfer zoo hoog mogelijk bepaald te krijgen. De gemeente zal dan moeten toezien, dat het winstcijfer niet geflatteerd wordt. Welk een ruimte voor verschil van opvatting biedt een dergelijk schijnbaar objectief vaststaand gegeven als de exploitatiewinst! De hoogte van de afschrijvingen, van de salarieering van het leidende personeel, de voldoendheid van het onderhoud en andere elementen, die op het exploitatie-resultaat van invloed zijn, zullen tusschen de partijen evenvele twistpunten kunnen vormen. Op een bezwaar van anderen aard, dat aan den dag treedt, Onjuiste wanneer volgens de concessie de overnamesom verband moet j^fover- V°°r houden met de exploitatiewinst1), wil ik nog wijzen. Indien de namesom. *) Dit kan op verschillende manieren uit de concessievoorwaarden blijken, niet alleen op de reeds genoemde wijze, dat de overnamesom een veelvoud van een gemiddelde ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF gemeente bij de overname een bedrag moet betalen, gelijk aan de gekapitaliseerde winst van het bedrijf, is het onwaarschijnlijk, dat de gemeente zelf in de toekomst nog belangrijke winsten zal kunnen genieten. De toekomstige winst is immers reeds gekapitaliseerd aan den concessionaris uitgekeerd en de gemeente mag hopen, dat zij van de overnamesom, waarvoor zij zal moeten leenen, tenminste de rente uit de exploitatie vergoed krijgt. Dit is uiteraard een ernstig bezwaar. Het is echter niet aan het concessiestelsel als zoodanig verbonden en principieel acht ik een concessievoorwaarde, waarbij de winst tot een factor van de overnamesom gemaakt wordt, zelfs geheel onjuist1). Indien een concessie tot uitoefening van een bedrijf voor een bepaalden tijd is verleend, heeft de concessionaris recht op de daarmede te behalen winst (of op een gedeelte hiervan, zie sub 4) voor dien bepaalden tijd. Dat de bezittingen van het bedrijf, indien zij bruikbaar zijn, na afloop van de concessie worden overgenomen tegen haar eigen waarde (aanschaffingswaarde minus afschrijvingen of reproductiewaarde), is billijk en economisch juist. Zouden zij niet vergoed worden, dan zou immers de exploitatie in de concessiejaren belast moeten worden met afschrijvingen, zwaarder dan economisch noodig zouden zijn. Maar daarboven winst vergoeden beteekent, dat de concessionarissen na den feitelijken concessietermijn door blijven gaan vruchten te plukken van het bedrijf zonder dat zij daarvoor te zorgen hebben of risico dragen. Toch komt een dergelijke bepaling, speciaal bij vrij oude concessies, veel voor. Dit is te verklaren, doordat destijds het risico, verbonden aan het aanvatten van deze nieuwe bedrijven, hoog werd aangeslagen. Het werd niet onwaarschijnlijk geacht, dat de concessionaris vele jaren zou moeten doormaken, waarin hij geen winst zou verkrijgen of zelfs verlies zou lijden, alvorens profijt van het bedrijf te zullen trekken. Hij zou als het ware door zijn moeite een winstgevend bedrijf opbouwen. Hem daarvan exploitatiewinst is, doch ook doordat de ,,bedrijfswaarde of de ,,intrinsieke waarde der bezittingen moet worden vergoed of doordat betaling van een bedrag boven de boekwaarde der bezittingen wegens ,,goodwill is voorgeschreven. 1) Een voorstander van het concessiestelsel, Leonard Darwin, bestrijdt dit eveneens, Municipal Trade, o. a. blz. 426. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF niet de vruchten laten genieten werd onrechtvaardig geoordeeld. Wij kunnen wel zeggen, dat over het algemeen het risico bij deze beschouwingswijze veel te hoog werd geschat en dat met een vergoeding van de waarde der bezittingen alleen, zonder winst in aanmerking te nemen, bij het einde van den concessietermijn geen onrechtvaardigheid jegens den concessionaris zou worden begaan. In de gevallen, waarin de concessie van het andere standpunt uitgaat, is hieraan echter niets te veranderen en doet het bezwaar zich dus ten volle gevoelen. De bezwaren van de naastingsom doen zich niet voor bij een Pachtexploitatievorm, die het midden houdt tusschen het gemeentebedrijf en het geconcessionneerde bedrijf. Het is de vorm van het pachtcontract. De bouw geschiedt voor rekening van de gemeente, de exploitatie door een particulieren ondernemer, die het bedrijf van de gemeente pacht. De gemeente heeft hierbij de regeling van den bouw in eigen hand en zij kan dus zorg dragen, dat deze solide en ruim geschiedt. Van den pachter zal zij een pachtsom verlangen, die tenminste de rente en aflossing van haar kapitaal goedmaakt. In het pachtcontract kan zij zich voorts zeggenschap omtrent de exploitatie bedingen. Bij het eindigen van den pachttermijn zal zij zonder vergoedingsverplichting over het bedrijf kunnen beschikken. Deze vorm is vooral gepropageerd van de zijde van maatschappijen, wier voornaamste arbeidsveld de bouw van gasbedrijven, waterleidingen enz. was. Gemeentebesturen, welke opzagen tegen de beslommeringen van eigen bedrijfsbeheer, werden door de mogelijkheid de exploitatie aan de bouwmaatschappij op te dragen, gemakkelijker voor de stichting van een bedrijf gewonnen. Voor den particulieren ondernemer had de pachtvorm het voordeel, dat de gemeente het voor bouw en uitbreiding benoodigde kapitaal verschafte. Hier te lande is het pachtcontract — in navolging van Duitschland — sinds 1900 toegepast bij den bouw van gasfabrieken en waterleidingen. Op dit gebied was vooral bekend de Maatschappij tot Bouw en Exploitatie van Gemeentebedrijven (Mabeg), die verschillende gasbedrijven en een waterleiding, na voor rekening van ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF de gemeenten den bouw te hebben verzorgd, krachtens een pachtovereenkomst exploiteerde1). In al deze gevallen is sindsdien de exploitatie door de gemeenten overgenomen. Niet geheel hieraan gelijk zijn de enkele gevallen, waarin een gemeente voor den aanleg van een tramwegnet zorgde, terwijl de particuliere exploitant zelf het rollend materieel had aan te schaffen. Veel opgang heeft deze variant van de concessie niet gemaakt. Haar toepassingen hebben geen stand kunnen houden. Behalve op het punt van de naastingsom leidt de pachtovereenkomst ook tot dezelfde bezwaren als de zuivere concessie. De tegenstelling van belangen tusschen gemeente en exploitant bestaat bij haar evenzeer. Ook hier zijn de wederzijdsche rechten en verplichtingen in een voor langen tijd geldend stuk omschreven en kan hun uitlegging en uitvoering moeilijkheden berokkenen. Het gevaar, dat op het onderhoud in de laatste jaren zooveel mogelijk zal worden bezuinigd, dreigt hier wellicht nog sterker dan in de gevallen, waarin een naastingsom wordt uitgekeerd 2). Teveel winst 4. Voorzoover de winst van het geconcessioneerde bedrijf niet komt den beschouwd kan worden een rechtvaardige belooning te zijn van den concessionaris i . ten goede. ondernemingsgeest en den arbeid van den concessionaris, wordt het een bezwaar geacht, dat zij niet aan de gemeenschap, in dit geval dus de gemeente, doch aan den concessionaris ten goede komt. Monopolie- Twee gronden zijn er om althans een deel van de winst van ge~ wmst' concessioneerde bedrijven als van bijzonderen aard te beschouwen. De eerste is het monopolistisch karakter van het bedrijf. Bij concurrentie heeft de prijs de neiging niet ver van de productiekosten af te wijken. Bij monopolie wordt de prijs in veel mindere mate door de productiekosten bepaald, doch richt hij zich voornamelijk naar de offers, die de consumenten voor de verkrijging van het goed willen brengen. Vele monopo- Nu is wel te bedenken, dat vele bedrijven geen absoluut monolies zijn niet absoluut. ij ^ie Emonds, t.a. p. blz. 263 en vlg. 2) Zie Gerritsz, t.a. p. blz. 509. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF pohe bezitten. Zij kunnen concurrentie ondervinden van ondernemingen, die producten of diensten leveren, welke voor de afnemers in de plaats van de door het bedrijf geleverde goederen of prestaties kunnen treden. Gelijk zijn de concurreerende producten of diensten niet en vaak zullen zij in eenig opzicht (hygiëne en comfort) bij die van het bedrijf ten achter staan. Is hun prijs echter belangrijk lager, dan kunnen de afnemers deze niettemin verkiezen. Zoo ondervinden de gasbedrijven in de laatste jaren de concurrentie van petroleum, de electriciteitsbedrijven bij den afzet van stroom voor kracht de concurrentie van de ruwe olie, de trambedrijven die van goedkoope taxi's en autobussen. Twee monopolistische bedrijven, het gas- en het electriciteitsbednjf, kunnen elkaar op menig afzetgebied beconcurreeren. Voorts noemde ik reeds als tegenwerkenden factor van een Andere hoogen prijs de omstandigheid, dat vergrooting van de productie een |100'Ren den kostprijs verlaagt, hetgeen den monopolist naar vergrooting Pr'is tegenvan den afzet tegen lagere prijzen kan doen streven. Ook is rekening te houden met het feit, dat de gemeente in de concessievoorwaarden de tarieven meestal aan zekere grenzen heeft gebonden of onder haar toezicht heeft gesteld. Al deze factoren nemen echter niet weg, dat de winst van het geconcessioneerde bedrijf in meerdere of mindere mate het karakter van monopolie-winst blijft dragen. Economisch is deze volkomen verklaarbaar, doch moreel is de monopolie-winst niet te beschouwen als een verdiende belooning voor de moeite en het risico van den ondernemer. Wordt voorts in aanmerking genomen, dat het monopolistisch karakter van het bedrijf wel strookt met den aard daarvan, maar dat het practisch is ontstaan door de handeling van de Overheid, de concessieverleening, dan is de gedachte begrijpelijk, dat het gedeelte van de winst, dat als uit het monopolie gesproten moet worden gezien, meer aan het publieke lichaam dan aan den concessionaris toekomt. De tweede grond om deze bedrijfswinsten als van bijzonderen Winst hangt aard te beschouwen is de volgende. Meestal levert het bedrijf dichtheid zijn producten of diensten in een kom of in andere aaneensluitende beboubebouwde gebieden. Dat maakt de exploitatie, waarin de kosten wmg' ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF van het net van groote beteekenis zijn, goedkooper dan wanneer ver uiteenliggende gedeelten met schaarsche bevolking zouden moeten worden bediend. Deze factor is niet van het bedrijf afhankelijk, doch in de gemeente als zoodanig gegeven. Sterker spreekt dit nog, wanneer de bebouwing zich uitbreidt. Geheele straten en stadsgedeelten worden aan de oude kom toegevoegd. Ook daarover zal de concessionaris zijn net moeten uitstrekken. In den aanvang kan dit wel eens onvoordeelig zijn, doch zoodra deze gedeelten volop bewoond zijn, vormen zij bijna steeds voor het bedrijf een aanwinst. Vergelijking De gegeven toestand van de bebouwde kom is te vergelijken oFquasi-pacht met natuurlijke voordeelen van gronden, die economisch tot het verschijnsel van de den grondeigenaar toekomende pacht leiden. Of ook kan men deze op één hjn stellen met niet in de natuur ontstane, doch eenmaal gevestigde en behouden gebleven voordeelen boven andere bedrijven, waarmede de hooge huurwaarde van winkelpanden in bepaalde winkelstraten en andere quasipachten ') te verklaren zijn. De positie van den grond- of den oorspronkelij ken eigenaar, aan wien deze extra-opbrengsten ten deel vallen, zou in de gevallen van geconcessioneerde bedrijven moeten worden ingenomen door het publieke lichaam, op welks gebied het bedrijf wordt uitgeoefend. Vergelijking De toeneming van de winstmogelijkheden bij stadsuitbreiding ment-uxter doet denken aan de onverdiende waardetoeneming, die de wetgever in anderen vorm tot een toelaatbaar gemeentelijk belastingobject heeft gemaakt 2). Aldus is ook te rechtvaardigen, dat deze ruimere winst aan de gemeente en niet aan een concessionaris, die haar niet heeft doen ontstaan, maar wien zij in den schoot is gevallen, zou moeten toekomen. Bepalingen Het is mogelijk, dat in de concessie bepalingen worden opgeuittaering118'" nomen, die uitkeering van de uit de genoemde oorzaken voortvloeiende extra-winst aan de gemeente tot doel hebben. Echter is het lastig dergelijke bepalingen aldus te redigeeren, dat het doel wordt bereikt zonder dat de concessionaris gevaar loopt te kort *) Naar de terminologie van Marshall. 2) De zgn. betterment-tax van artikel 281 Gemeentewet. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF te komen. Worden de bepalingen vaag gehouden, dan is dit gevaar niet denkbeeldig en staat de deur bovendien open voor geschillen nopens uitlegging en toepassing van de overeenkomst. Zijn de bepalingen nauwkeurig opgesteld, dan zal waarschijnlijk den concessionaris een deel van de extra-winsten toevallen, omdat een te scherpe formuleering ten bate van de gemeente de overeenkomst voor den concessionaris onaantrekkelijk zou maken. De voordeelen van het eigen gemeentelijk bedrijf liggen, zooals Voordeelen , , lil Lil van het eigen ik reeds opmerkte, in deze nadeelen van het concessie-stelsel gemeentebesloten. Hun weergave behoeft dus geen afzonderlijke behandeling, bedrijf. Ik vat ze hier nog kort samen: 1. De gemeente heeft het in haar hand bij het beheer de bezwaren te vermijden, die particuliere bedrijfsvoering zou opleveren. Werd gevreesd, dat de particuliere ondernemer bepaalde gebieden onverzorgd zou laten, omdat zij geen winst of zelfs een verlies zouden geven, de gemeente kan haar bedrijf in de verzorging ook van die gebieden doen voorzien en met de winst van de goede gedeelten een verlies van de slechte deelen dekken. Zou de prijspolitiek van het particuliere bedrijf niet strooken met een goede voorziening in de door het bedrijf te verzorgen behoeften, het gemeentebedrijf kan zijn tarieven vrijelijk aldus bepalen, dat een waarlijk goede voorziening in de behoeften wordt bereikt. 2. De bemoeiing met het bedrijfsbeheer kan zoo intensief mogelijk zijn. Zij wordt niet door contractueele bepalingen en geschillen met concessionarissen belemmerd. 3. Wordt het bedrijf van den aanvang af als gemeentebedrijf opgericht en dus niet van een concessionaris overgenomen, dan is de exploitatie niet bezwaard door de lasten van een hooge overnemmgssom op grond van het op eenigerlei wijze mede in aanmerking nemen van de toekomstige winst. 4. Voorzoover het bedrijf winsten zou geven, die door het monopoliekarakter van het bedrijf of door factoren als de uitbreiding der bebouwing worden veroorzaakt, zouden deze aan de gemeente ten goede komen inplaats van in den zak van den particulieren ondernemer te vloeien. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Bezwaren van Op een geheel ander plan liggen de bezwaren van het eigen me'enteïiik86' gemeentelijk bedrijf, die de tegenstanders daarvan plegen aan te bedrijf. voeren. Zij laten de genoemde voordeelen ongerept, doch zij zijn, naar deze tegenstanders meenen, van zooveel beteekenis, dat zij tegen deze voordeelen ruimschoots opwegen. Niet alle tegenstanders koesteren dezelfde bezwaren en ook acht de een een bezwaar van veel gewicht, dat de ander en bagatelle behandelt, terwijl deze juist een bezwaar, door den eersten licht geschat, als hoogst belangrijk beschouwt. Ik volg hier eenige Engelsche schrijvers, die als tegenstanders sterk op den voorgrond zijn getreden en die een vrijwel volledige opsomming geven van alle bezwaren, die maar tegen eigen gemeentelijk bedrijfsbeheer kunnen worden aangevoerd 1). Bezwaren van In de eerste plaats vermeld ik het bekende requisitoir anders A^ébury >s het niet te betitelen — tegen gemeentelijk bedrijfsbeheer, dat Lord Avebury in zijn boek ,,On Municipal and National Trading 2) heeft gegeven. Lord Avebury — een typische vertegenwoordiger van het Engelsche kapitalisme van zijn tijd en daardoor als het ware van nature een tegenstander van gemeentebeheer — heeft geen woord goeds voor gemeentelijk bedrijfsbeheer over. Hij ziet niets dan bezwaren, waarvan hij de voornaamste als volgt samenvat 3): 1. De wettelijke functies en plichten van de gemeentebesturen zijn reeds voldoende, zoo niet meer dan voldoende, om al hun krachten te vereischen en al hun tijd te vullen. 2. Gemeentelijk bedrijfsbeheer heeft geleid en zal verder leiden tot een bovenmatige toeneming van gemeentelijke leeningschuld. 3. Het zal gemeentebesturen in arbeidsconflicten verwikkelen. 4. Daar niet dezelfde prikkel tot zuinigheid en oplettendheid zal bestaan als bij particulier beheer, is het zeer waarschijnlijk, om niet te zeggen zeker, dat een van tweeën zal gebeuren: of er zal een verlies zijn, of de dienst zal meer kosten. De werkende klassen zullen natuurlijk hiervan het meeste lijden. *) Men zie ook Gerritsz, Modern Gemeentebeheer, blz. 484 en vlg., waar een aantal bezwaren worden weergegeven en bestreden. In hoofdzaak komen deze met enkele van de hier vermelde bezwaren overeen. 2) London, 1906. 8) Avebury, blz. 6. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF 5. Gemeentelijk bedrijfsbeheer is een ernstige belemmering voor het doen van uitvindingen en het toepassen daarvan. Deze lijst kan ik nog aanvullen met eenige bezwaren, welke een ander bekend tegenstander van gemeentelijk bedrijfsbeheer uit het begin van deze eeuw aanvoert, die trouwens ook de meeste hierboven reeds weergegeven bezwaren koestert. Leonard Darwin heeft in zijn reeds eenige malen aangehaald boek Municipal Trade uitvoerig neergelegd de resultaten van zijn onderzoek naar de voordeelen en nadeelen van gemeentelijk bedrijfsbeheer. Zijn nog niet vermelde bezwaren zijn in hoofdzaak de volgende, die ik in aansluiting op de vijf reeds genoemde nummer: 6. Gemeentelijk bedrijfsbeheer kan leiden tot politiek bederf Bezwaxen van en ten slotte zelfs tot corruptie. Groote groepen kiezers worden Darwin werknemers van de gemeente en zij zullen geneigd zijn hun stem aldus uit te brengen, dat hun belangen als werknemers hierdoor worden gediend. Gaat dit proces verder, dan verzwakt dit de politieke moraliteit zoo, dat de deur voor regelrechte corruptie openstaat1). 7. Bedrijfsbeheer door een gemeente is stroever dan beheer door particulieren 2). 8. Het gebied van een gemeente is vaak te klein voor een economische bedrijfsvoering 3). Deze opsomming bevat wel de voornaamste bezwaren. Laten wij deze thans eens op den keper beschouwen 4). Ad 1. Overlading van de gemeentebesturen wordt van ge- Overlading meentelijk bedrijfsbeheer gevreesd. Lord Avebury betoogt dit ™^n'tevoornamelijk met een verwijzing naar de vele onderwerpen, die de bestuur, agenda der vergaderingen van den London County Council bevat. Als een voorbeeld is dit niet gelukkig gekozen. Het bestuur van de wereldstad leent zich bezwaarlijk voor een vergelijking met dat van de meeste gemeenten, wier problemen veelal minder talrijk en minder x) T. a. p. blz. 104 en vlg. 2) T. a. p. blz. 145. 3) T. a. p. blz. 146 en vlg. 4) Destijds heeft Emil ScHiff het betoog van Lord Avebury grondig bestreden in zijn brochure „Unternehmertum oder Gemeinbetriebe?", 1910. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF gecompliceerd zijn. Toch schuilt ook voor onze gemeenten, die bescheidener van omvang zijn, in dit bezwaar eenige waarheid. Ook de bemoeiingen van de Nederlandsche middelgroote gemeenten en zeker die van de groote gemeenten zijn zoovele, dat men voorzichtig zij met daaraan nieuwe toe te voegen. De veelheid van de vraagstukken kan tot oppervlakkigheid in hun behandeling leiden. Kan, zeker is dit niet en met name is het mogelijk, dat de vragen, die met het gemeentelijk bedrijfsbeheer samenhangen, ruimschoots voldoende aandacht verkrijgen. Vaak trekken deze problemen van praktischen aard vele personen aan om zich voor het bestuur der gemeente beschikbaar te stellen, personen, die door de algemeen-bestuurlijke zijde van het ambt weinig geboeid zouden worden en die thans blijken verdienstelijke leden van den Raad of van het College van B. en W. te zijn. Hier zal ook moeten worden onderscheiden tusschen groote en minder groote gemeenten. De Raad in de groote gemeenten zal er eerder toe komen om temidden van de vele voorstellen, die hem worden aangeboden, de voorstellen, die op de bedrijven betrekking hebben en die een technische zijde hebben, met weinig of geen debat te laten passeeren. Voor die gemeenten is de (van generaliseenng niet vrij te pleiten) boutade bekend, dat mits een uitgave de ton (en liefst het millioen) overschrijdt, de Raad daaraan geen woorden pleegt te verspillen. In de kleinere gemeenten is het anders. Daar verdiept de gemeenteraad zich gaarne in de praktische vragen van het bedrijfsbeheer en genieten deze een aandacht, die vaak voor meer theoretische problemen niet beschikbaar is. Dit bezwaar zie ik daarom in wezen niet als een, dat tegen gemeentelijk bedrijfsbeheer in het algemeen kan worden aangevoerd. Naar gelang van de grootte der gemeente verschilt het in intensiteit. Wel mag het niet verwaarloosd worden, wanneer men er zich toe zet een goeden organisatievorm voor het bedrijfsbeheer te vinden. Bovenmatige 2. Gemeentelijk bedrijfsbeheer leidt tot een bovenmatige gemeente- ^ toeneming van gemeentelijke leeningschuld. De juistheid van lijke leening- (Jeze stelling kan worden erkend, op één punt na: de bovenmatig- schuld. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF heid van de toeneming. Dat een gemeente, die bedrijven exploiteert, meer gelden voor kapitaalsuitgaven noodig heeft dan een gemeente, die zich van eigen bedrijven vrij houdt, spreekt vanzelf, Dat deze gelden voor een groot deel uit leening zullen moeten worden verkregen, is evenzeer duidelijk. Uiteraard leidt dit tot een belangrijke toeneming van de gemeentelijke schuld. Blijkens de Statistiek der Gemeentefinanciën 1937 was van het totaal der gemeenteschuld ad ƒ 2600 milhoen niet minder dan ƒ 998 millioen of 38 % aangegaan ten behoeve van de financiering van bedrijven 1). Hoe belangrijk dit bedrag op zich zelf ook is, het mag daarom nog niet bovenmatig worden genoemd. Bovenmatig zou het slechts zijn, indien de druk daarvan voor de gemeentelijke financiën te zwaar zou zijn. Voor het grootste deel, voor niet minder dan ƒ816 millioen, is echter voor deze leeningschuld gebleken 2), dat haar Lsten, t. w. rente en aflossing, niet uit belastingen behoeven te worden gedekt, doch dat zij uit de exploitatie van de bedrijven zelf kunnen worden bestreden 3). Terecht wordt dan ook in artikel 6 der Wet van 22 December 1933, S. 715, tot steun aan noodlijdende gemeenten en voorkoming van noodlijdendheid, voor de beoordeeling van de verhouding van den schuldenlast eener gemeente tot haar draagkracht onderscheid gemaakt tusschen de schulden der rendabele gemeentebedrijven en de overige leeningschulden. En als rendabele gemeentebedrijven worden ingevolge artikel 6 lid 3 van het Koninklijk Besluit van 27 Juli 1934, S. 445, dat tot uitvoering van de genoemde wetsbepaling strekt, beschouwd die takken van dienst, welker exploitatie naar het oordeel van de Ministers van Financiën en van Binnenlandsche Zaken voldoende waarborgen oplevert, dat de rente en aflossing van het in die takken van dienst vastgelegde kapitaal uit de inkomsten van den tak van dienst kunnen worden bestreden. De leeningschuld terzake van gemeentebedrijven, die zelf voor rente en aflossing daarvan kunnen zorgen, telt dus bij het *) T. a. p. blz. 9. 2) T. a. p. blz. XXIV. 3) Wat de aflossing betreft, practisch in den vorm van voldoende afschrijving. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF bepalen van den relatieven druk der gemeentelijke schulden in het geheel niet mee. Integendeel kan in vele gevallen het hebben van gemeentebedrijven er toe bijdragen, dat ook de druk van de niet ten behoeve van die bedrijven aangegane leeningschuld minder zwaar wordt gevoeld. Wanneer namelijk de bedrijven een netto-resultaat, d. i. dus een overschot, nadat rente en afschrijving in aanmerking zijn genomen, opleveren, versterkt dit de inkomsten der gemeente, waaruit o. a. de rente en aflossing van de overige leeningschuld moeten worden bestreden. Bij de jaarlijksche beoordeeling van den relatieven druk der gemeentelijke leeningschuld, die thans in de praktijk naar een nauwkeuriger systeem geschiedt dan dat van artikel 6 der wet van 22 December 1933 en het daarop gegronde Koninklijke Besluit, worden voor de samenstelling van den draagkrachtfactor de winsten van electriciteits-, gas- en waterbedrijven, die aan de gemeente ten goede komen, medegeteld. Dit bezwaar moet dus in zijn algemeenheid worden verworpen. Voorzoover een bedrijf zelf zijn kapitaalslasten dekt, kan het aangaan van een leening daarvoor niet geacht worden den gemeentelijken schuldenlast bovenmatig te doen toenemen. Leveren bedrijven verliezen op en dekken zij dus niet of althans niet geheel hun kapitaalslasten, dan verzwaren hun leeningen uiteraard de schuldpositie van de gemeente. Bij een echt bedrijf, dat volgens de in hoofdstuk I, § 2 gemaakte onderscheiding tusschen bedrijven en diensten naar rentabiliteit moet streven, zal dit evenwel uitzondering zijn. Het is dan ook niet te verwonderen, dat het aangaan van leeningen voor gemeentelijke bedrijven het gemeentecrediet allerminst heeft geschaad en dat integendeel het bezit van rendeerende bedrijven voor een gemeente een factor is, die gaarne bij onderhandelingen tot het sluiten van een geldleening wordt aangevoerd. Dat dit ook ten tijde van Lord Avebury door anderen wel werd ingezien, blijkt uit het boekje, dat de bekende Bernard Shaw in 1908 voor de Fabian Society schreef over The Commonsense of Municipal Trading 1). De volgende passage uit het geestige geschriftje geef ik vertaald, doch onverkort weer: *) London, zie blz. 3. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF ,,De Londensche County Council behoeft zijn hand slechts uit te strekken om millioenen daarop opgehoopt te krijgen tegen minder dan vier procent. Hij moet speciale regelingen maken om kleine beleggers hierbij een kans te geven. Juist die personen, die zijn kapitaal hebben afgekamd als „gemeentelijke schulden", vechten om de effecten zonder zich in het minst te bekommeren om hun betoogen op papier van de naderende ineenstorting van al onze gemeentelijke lichamen onder een berg van schuld en van het onvermijdelijke bankroet van Nieuw-Zeeland en de Australische kolonies in het algemeen door industrieele democratie. De belegger geeft de voorkeur aan de corporatie met de grootste gemeentelijke schuld, zooals hij de verzekeringsmaatschappij met het grootste kapitaal verkiest. En hij heeft volkomen gelijk. De uitgaven van een gemeente voor bedrijven zijn productieve uitgaven: haar schulden zijn slechts het kapitaal, waarmede zij werkt. En daarom heeft zij nooit eenige moeilijkheid om dat kapitaal te verkrijgen. Sultans en Zuid-Amerikaansche republieken kunnen tevergeefs de heele wereld afbedelen; ministers van financiën moeten wellicht nationale obligaties beneden pari uitgeven, maar een wethouder van financiën behoeft slechts een bedrag te noemen en hij krijgt het tegen pari." Ad 3. Bedrijfsbeheer zou gemeentebesturen in arbeidscon- Vrees voor flicten verwikkelen. In deze formuleering van Lord Avebury valt de nadruk op conflicten. Of het ontstaan van conflicten tengevolge van de bemoeiing van gemeentebesturen met de loonen en salarissen van bij de gemeente in dienst zijnde personen in het algemeen moet worden gevreesd, valt te betwijfelen. Meer gebruikelijk is de in den vorm mildere, maar in wezen Te hooge scherpere critiek op het gemeentelijk beleid inzake de loonen van loonen' zijn werklieden, dat de gemeente hierbij conflicten vermijdt door loonen toe te kennen en een arbeidspolitiek te voeren, die economisch niet gerechtvaardigd zouden zijn. Daarvoor kunnen verschillende motieven aanwezig zijn: het nastreven van kiezersgunst, het verlangen conflicten te vermijden, politieke of sociaal-economische opvattingen, de wensch een goed Simons - Gem.-Bedr. 4 ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF werkgever te zijn. De beide eerste motieven, die ik ook nog bij het 7e bezwaar wil bespreken, zijn uiteraard te verwerpen. De politieke of sociaal-economische opvattingen zal ieder naar eigen inzicht moeten beoordeelen. Berusten zij op een eerlijke overtuiging, zoo kan men ze niet moreel verwerpelijk achten, ook indien men die overtuiging niet deelt en de opvattingen zelf niet juist acht. Voornamelijk is hier te denken aan de in socialistische kringen, doch niet alleen daar x) gehuldigde opvatting, dat verhooging van loonen voor het geheele economische leven wenschelijk is, en voorts aan de zgn. „optrek"-theorie, die in vakvereenigings kringen wel wordt aangehangen. Volgens deze laatste zou het loonpeil in de particuliere bedrijven gunstig kunnen worden beïnvloed door een verhooging van de loonen der gemeentewerklieden, waaraan de loonen in het particuliere bedrijf zich zouden kunnen „optrekken . Elke waarde zou ik aan deze opvatting niet willen ontzeggen: hoogere loonen van een talrijk gemeentepersoneel kunnen het levenspeil van de geheele arbeidersklasse in een gemeente en daarmede den prijs, dien de werknemers voor hun arbeidskracht vragen, beïnvloeden. Hoe deze invloed echter zal werken, zal daarvan afhangen of de particuliere bedrijven economisch in staat zullen zijn de hoogere loonen te betalen. Zijn zij hiertoe niet bij machte, dan zal óf de optrekking geheel falen, óf zij zal leiden tot het sluiten van „marginale" bedrijven (wier kostprijs geen verhooging meer toeliet) en dus tot het werkloos maken van de daarin tewerkgestelde arbeiders. De wensch een goed werkgever te zijn is wel het meest gerechtvaardigde motief. Mits de gemeente, wanneer zij zich door dit motief laat leiden, de realiteit niet uit het oog verliest, kan in een daarop gebaseerde arbeidspolitiek toch geen bezwaar tegen gemeentelijk bedrijfsbeheer worden gezien. Het ware immers te wenschen — een wensch, die door aanhangers van alle politieke richtingen zal worden gedeeld — dat binnen de grenzen van het economisch mogelijke in de maatschappij aan alle werknemers een goed loon en een behoorlijke rechtspositie zouden kunnen worden !) Ook een kapitalist als Ford is van die meening. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF verzekerd. Wanneer een gemeente hiertoe voor haar bedrijfspersoneel in staat is, zonder dat daardoor de exploitatie te zwaar wordt belast of de tarieven te hoog worden gesteld, is geen voldoende grond aan te voeren, waarom zij anders zou moeten handelen. In dit verband is het van belang te onderzoeken, wanneer een arbeidspolitiek economisch en gerechtvaardigd zou zijn. Drieërlei opvatting is te dien aanzien mogelijk. Het scherpst is die, volgens welke de gemeente zou moeten trachten zich op de arbeidsmarkt tegen den laagst mogelijken prijs van de door haar benoodigde krachten te voorzien. Meer gematigd is de opvatting, dat de gemeente haar arbeiders zou moeten bezoldigen overeenkomstig het plaatselijke gemiddelde loonpeil. Het verband met de arbeidsmarkt wordt in beginsel geheel losgelaten, wanneer uitsluitend wordt gelet op den toestand van het bedrijf: laten de uitkomsten van het bedrijf een bepaalde bezoldiging toe, dan wordt zij bij deze opvatting economisch gewettigd geacht. Hier te lande is thans de tweede opvatting overheerschend, doordat de Regeering bij haar toetsen van de loonregeling krachtens de Ambtenarenwet 1929 deze wil zien gelijk gesteld met het plaatselijke gemiddelde loonpeil. Daaruit blijkt, dat hier te lande en althans in het heden door het hanteeren van de in de Ambtenarenwet 1929 gegeven toezichtsbevoegdheid het gevaar van een al te liberale loonpolitiek voor de arbeiders der gemeentebedrijven in belangrijke mate is bezworen. Ad 4. Het ontbreken van denzelfden prikkel tot zuinigheid Prikkel tot en oplettendheid als bij particulier beheer zou leiden tot een minder economische uitoefening van den dienst, tot schade in het bij- breken, zonder van de werkende klassen. Principieel beteekent de staart van dit bezwaar, die kennelijk propagandistisch bedoeld is, niet veel. Ook zonder dit toevoegsel is het bezwaar ernstig genoeg. Op zich zelf beschouwd lijkt deze appendix nog bovendien onjuist. Indien wij eens aannemen, dat het bezwaar opgaat, dat dus de dienst bij publiek beheer minder ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Prikkel van het eigen belang wordt gemist. Salarieering van leidende krachten. economisch wordt geëxploiteerd dan bij privaat beheer, wie zullen daarvan dan de kwade gevolgen te dragen krijgen? Die kwade gevolgen zijn öf onnoodig duurdere tarieven óf een verlies, dat uit de belastingen moet worden gedekt. Wat het eerste betreft, vergeleken moet worden met particulier beheer en het is niet waarschijnlijk, dat dit zijn tarieven zoo laag mogelijk zou stellen. Het zou daarom best mogelijk zijn, dat een minder economisch beheerd gemeentebedrijf zonder verlies op te leveren lagere tarieven in rekening zou brengen dan een daarmede te vergelijken particulier bedrijf, dat het behalen van winst tot eerste oogmerk heeft. En indien het bedrijf bij gemeentelijk beheer een verlies zou opleveren — of het gevaar daarvan groot is, zij hier in het midden gelaten —, zal bij de bestaande inrichting van het gemeentelijk belastingstelsel, waarin in belangrijke mate met het draagkrachtsbeginsel wordt rekening gehouden, de druk hiervan grootendeels op de welgestelden neerkomen. Voor den hoofdinhoud van het bezwaar, dat namelijk het ontbreken van denzelfden prikkel tot zuinigheid en oplettendheid als bij particuliere bedrijven zou leiden tot een minder economische uitoefening van den dienst, zijn, althans op het eerste gezicht, sterkere argumenten aan te voeren. Gewezen kan worden op het ontbreken bij de beheerders van den prikkel van het eigenbelang. Het is immers niet gebruikelijk, dat de beheerders van gemeentebedrijven, directeuren en leden van gemeentebesturen, een rechtstreeksch geldelijk belang hebben bij de resultaten van de exploitatie. Bij particuliere bedrijven daarentegen zijn zij, die de onderneming leiden, eigenaren of medeeigenaren daarvan, of wel zij plukken de vruchten van hun beheer in den vorm van aan hen als directeuren of commissarissen toegekende tantièmes. Deze machtige factor in het economisch leven is dus bij gemeentelijk bedrijfsbeheer niet aanwezig. Een tweede verschil tusschen publiek en particulier bedrijfsbeheer hangt hiermede samen. De eigenaren van een particuliere onderneming zullen niet aarzelen aan personen, die zij als leidende krachten voor het bedrijf willen verwerven of behouden, salarissen ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF aan te bieden, die in het overheidsbedrijf ongekend zijn. In het particuliere bedrijf zal ten aanzien van de salarieering van het hoogere personeel het bedrijfsbelang, in den zin van het winststreven, overheerschen. Het overheidsbedrijf is gebonden aan salarisregelingen en schalen, waarbij ook voor zeer bijzondere krachten uitzonderingen niet of slechts bezwaarlijk kunnen worden gemaakt. Particuliere bedrijven — dat is de conclusie, die hieruit wordt getrokken — hebben dus een betere gelegenheid zich van het beste leidende personeel te voorzien dan overheidsbedrijven. Staat hier nu niets tegenover? Naar mijn meening wel. In de Bestrijding eerste plaats zijn de selectie-factoren, die de keuze van de beheerders bezwaar en het hoogere personeel in particuliere bedrijven beheerschen, niet alle zoodanig, dat zij een waarborg voor de meest economische bedrijfsvoering zouden geven. Vele bedrijfsleiders zijn niet op hun zetel geplaatst of gehandhaafd, omdat zij boven anderen hadden getoond geschiktheid en bekwaamheid voor het bekleeden van hun post te bezitten. Het opvolgen van den vader door den zoon, traditie, invloed hebben in de maatschappij een tenminste even sterke beteekenis. Het gemeentebedrijf is m dit opzicht in een gunstiger positie. Bij de keuze van het hoogere personeel is de gemeente niet gebonden aan de regelen van erfopvolging en zij fcan zich geheel vrij houden van invloeden, die de voor het bedrijfsbeheer meest wenschelijke keuze zouden vertroebelen. Partijpolitieke overwegingen mogen helaas hier en daar een woordje meespreken, over het geheel genomen is dunkt mij de stelling gerechtvaardigd, dat de gemeentebesturen bij de keuze van hun hooger bedrijfspersoneel in hoofdzaak letten op de meerdere of mindere bekwaamheid en geschiktheid van de candidaten. In de tweede plaats: een direct geldelijk belang bij de uitkomsten van de exploitatie zal het hoogere personeel van een gemeentelijk bedrijf slechts zelden hebben. Maar het kan hen, willen zij hun mateneele positie verbeteren of zelfs op het bestaande peil houden, niet koud laten, hoe deze exploitatie verloopt. Een directeur, wiens bedrijf onder zijn beheer steeds grootere winsten geeft, zal gemakkelijker het gemeentebestuur bereid vinden tot salarisverhooging ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF dan wanneer zijn exploitatie-resultaten een dalende lijn vertoonen. Een leider van een bedrijf, dat naar de meening van zijn vele beoordeelaars in en buiten het gemeentebestuur — een gemeentebedrijf timmert aan den weg en heeft dus veel bekijks — onnoodig verlies geeft of een onvoldoende winst oplevert, staat bloot aan een critiek, die zelfs tot zijn ontslag zou kunnen leiden. Dat dit niet slechts een theoretische mogelijkheid is, hebben de depressiejaren wel geleerd. In de derde plaats is bij de leden van het gemeentebestuur, die aan het bedrijfsbeheer medewerken of daarop toezicht uitoefenen, in het algemeen zeer levend de wensch het financieel resultaat van de exploitatie voor de gemeentehuishouding zoo gunstig mogelijk te doen zijn. In een bespreking of beoordeeling van het streven naar winst bij gemeentelijk bedrijfsbeheer treed ik hier niet *). Doch wel vestig ik te dezer plaatse de aandacht op het feit, dat dit streven een sterken prikkel voor de gemeentebesturen vormt om de bedrijven zoo economisch en efficient mogelijk te doen beheeren. In de vierde plaats is een vergelijking tusschen de materieele voordeelen, welke de dienst in het particuliere en in het gemeentelijk bedrijf oplevert, niet alleen op grond van de salarisbedragen te trekken. Menigeen schat de betrekkelijke zekerheid van een ambtelijke positie met haar uitzichten op eigen en gezinspensioen zoo hoog, dat hij daarom zijn gemeentelijke betrekking verkiest boven een plaats in het particuliere bedrijfsleven, die weliswaar de kans tot een hooger inkomen zou geven, doch hem en zijn gezin zou kunnen blootstellen aan de wisselvalligheden van het economisch getij. Daarom is de gemeente, ook wanneer zij een lager salaris aanbiedt dan het particuliere bedrijf, bij haar keuze niet beslist m het nadeel. Hierbij moet ook een ideëele factor in aanmerking worden genomen. In het bekleeden van een leidende functie in publieken dienst zal in vele gevallen een eer worden gezien, die aan haar de voorkeur doet geven boven een hooger bezoldigde particuliere betrekking, welke den glans van het publieke aanzien mist. 1) Zie Hoofdstuk X § 3. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Voor een goede vervulling van het toevertrouwde ambt, kunnen tenslotte ideëele factoren, zooals gevoel voor het algemeen belang 1), plichtsbesef, ambitie, trots op eigen arbeid, even krachtig werken als de in het maatschappelijk leven niet alleen heerschende prikkel van het eigenbelang. Ad 5. Gemeentelijk bedrijfsbeheer zou een ernstige belem- Belemmering i ! . j. , j voor den mering zijn voor het doen van uitvindingen en het toepassen daarvan. VOOruitgang. Dit bezwaar is niet zoo aanstonds duidelijk. Slaan wij de nadere motiveering in Lord Avebury's boek op 2). Vergeleken wordt de ontwikkeling in de Vereenigde Staten met die in Engeland. In de Vereenigde Staten zouden tramwegen, de mechaniseering van deze, de electriciteitsvoorzienmg en de telefoon veel sneller en intensiever zijn doorgedrongen dan in Engeland. Het eerste land is dat van de vrijheid van het particulier initiatief, in het tweede land vieren de eigen gemeentelijke bedrijfsvoering en de overheidsbemoeiing met openbare nutsbedrijven hoogtij. Gevallen worden genoemd, waarin gemeentelijke invloed bewerkte, dat bepaalde concessies voor tramwegen of electriciteitsvoorziemng niet werden verleend, omdat gevreesd werd, dat een eigen tramonderneming of een gasfabriek konden worden geschaad. De langzame voortgang van de electrificatie zou ook een reden zijn voor de geringe ontwikkeling van de electrische industrie in Engeland in tegenstelling tot die van de Vereenigde Staten. Een kern van waarheid schuilt in het bezwaar, ook al is de vergelijking tusschen het destijds door immigratie steeds in bevolkingstal groeiende Noord-Amerika met het meer gestabiliseerde Engeland niet geheel betrouwbaar. Het is een voorbeeld van den strijd tusschen gevestigde belangen en nieuw opkomende middelen tot behoeftenvoorziening. In onze dagen zien wij dien strijd tusschen de spoorwegen en het vervoer per automobiel. Moet de Overheid zich daar buiten houden of mag zij het haar taak achten den strijd door reglementeering te matigen? De tijd, waarin een geheel onbelemmerd particulier initiatief en een ongebreidelde concur- ]) De Engelsche taal heeft hiervoor een korten en duidelijken term in „public spirit". a) T. a. p. blz. 93 en vlg. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF rentie als de beste waarborgen voor economischer! bloei werden beschouwd, is voorbij. Erkend worden de gevaren, die het niet ontzien van gevestigde belangen voor het economisch leven ten gevolge kan hebben. Een langzaam en geleidelijk doordringen van technische verbeteringen is voor de maatschappij in haar geheel wellicht beter dan een oogenblikkelijke toepassing van alle uitvindingen, die op anderen grondslag gebouwde ondernemingen zou ontwrichten. Wij behoeven hier in deze vraag echter geen oordeel te vellen. Hier vergelijken wij de voor- en nadeelen, die respectievelijk aan eigen gemeentelijk beheer van bedrijven en particulier beheer op grond van een concessie verbonden zijn. Het bezwaar — als het al een is — kleeft dan, zie ik wel, aan beide exploitatievormen. De concessies immers strekken bijna steeds tot het verleenen van een uitsluitend recht tot uitoefenen van een bedrijf in een bepaald gebied en gedurende een zekeren tijd. Concurrentie moet ook daar — uit den aard van het bedrijf — worden uitgesloten en het is dan ook gebruikelijk, dat de concessiegeefster zich verbindt om, voorzoover van haar afhangt, geen bedrijven, die op andere wijze dan de concessionaris in de te verzorgen behoeften zouden voorzien, toe te laten. In gasconcessies is bijv. vroeger vaak het toestaan van een electriciteitsbedrijf ongeoorloofd gesteld. Het is duidelijk, dat m een dergelijk geval van den gasconcessionaris geen medewerking was te verwachten om een electriciteitsbedrijf toe te laten. Wordt gemeentelijke exploitatie hiermede vergeleken, dan is daarbij toch zeker de kans voor een spoedige toepassing van de modernere behoeftenvoorziening beter dan bij een geconcessioneerd bedrijf, waarbij het behalen van geldelijk voordeel voorop staat. Wat het invoeren van technische verbeteringen in het eigen bedrijf en het zoeken naar nieuwe toepassingsmogelijkheden van het eigen product betreft, staan de gemeentelijke bedrijven bij de geconcessioneerde waarlijk niet ten achter. Integendeel zijn de gemeentelijke bedrijven daarbij vaak in het voordeel, omdat de particuliere bedrijven door den tijdsduur van hun concessie worden beperkt. Wanneer het einde daarvan nadert en naasting hem boven ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF het hoofd hangt, zal de concessionaris immers, zooals bij de bespreking van de nadeelen van het concessiestelsel reeds werd opgemerkt, weinig geneigd zijn nieuw kapitaal in de zaak te steken, laat staan experimenten in de bedrijfsvoering te beginnen, die hun vruchten wellicht pas later zouden afwerpen. Indien wij de gemeentelijke bedrijven op zich zelf beschouwen, is hier te lande hun streven naar winst in het algemeen en in verband daarmede naar uitbreiding van de productie voldoende levend om hen actief te doen zoeken naar verbeteringen en nieuwe toepassingsmogelijkheden. De hiervan uitgaande stimuleerende werking op de vindingrijkheid van de fabrikanten, die de machines voor de bedrijven leveren, is dunkt mij niet kleiner geweest dan wanneer particulieren de bedrijven zouden hebben beheerd. Ad 6. Na de philippica van Lord Avebury komt als eerste der Vrees voor verdere bezwaren, waarvan ik de formuleering aan Leonard Dar- polltlel< beder' win s boek ontleende, aan de orde de vrees, dat gemeentelijk bedrijfsbeheer kan leiden tot politiek bederf en tenslotte zelfs tot corruptie. Politiek bederf zou kunnen ontstaan, doordat groote groepen kiezers werknemers van de gemeente zouden worden en alsdan geneigd zouden zijn hun stem aldus uit te brengen, dat hun belangen als werknemers daardoor zouden worden gediend. Het door Darwin gesignaleerde gevaar is zeker niet denkbeeldig. Wanneer tusschen verschillende partijen een felle verkiezingsstrijd gevoerd wordt, is de verleiding groot een talrijke groep kiezers, die van het bij de gemeente in dienst zijnde personeel, voor zich te winnen door het doen van de toezegging verbetering van hun materieele positie te bevorderen of tegen aantasting van die positie te waken. Geeft meer dan een partij aan die verleiding toe, dan kan de strijd ontaarden in een tegen elkaar opbieden met beloften, welke de gemeente, nadat de beslissing is gevallen, zal hebben te honoreeren. Het is duidelijk, dat op deze wijze miskend zou worden de strekking zoowel van het kiesrecht als van de gemeentelijke volksvertegenwoordiging, die beide ten doel hebben behartiging van het algemeen belang overeenkomstig de inzichten van de ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF gemeentenaren. Hoe grooter in aantal het personeel en in het bijzonder het lagere personeel der gemeente is, des te meer voordeel kan dit dingen naar kiezersgunst opleveren en des te sterker is dus de verlokking daarvan. Door zelf bedrijven te exploiteeren vergroot de gemeente derhalve dit gevaar. Het gevaar is evenwel te bestrijden. Dit kan van twee zijden geschieden. Zuiver houden Aan den eenen kant door de ver kiezingen vrij te houden van de van de ver- i • j • i 1 _ kiezingen. "ier gevreesc*e invloeden. Het radicaalst zou zijn aan de werknemers der gemeente het actieve kiesrecht te ontnemen 1). Dit zou echter wel zeer ver gaan. Daarmede zou aan deze groep burgers het grondwettelijk recht mede de richting van het bestuur van de gemeente hunner inwoning te bepalen, geheel worden ontnomen. Voorzoover mij bekend, is een voorstel hiertoe dan ook nimmer aan de orde geweest. Uitsluiting van Beter verdedigbaar was de toevoeging aan artikel 25 der Gevnjgestelden. meentewet> j;e de Regeering bij nota van wijziging van het ontwerp, dat tot de wetswijziging van 1931 leidde, voorstelde. Het lidmaatschap van den Raad zou ook onvereenigbaar worden met de betrekkingen van bezoldigde bestuurders van of personen in dienst van vereenigingen, die beoogen de geldelijke belangen van het personeel in dienst der gemeente bij het gemeentebestuur voor te staan, de zgn. „vrijgestelden". Ook de Staatscommissie-Oppenheim had dit in haar ontwerp voorgesteld. Prof. Van der Pot betoonde zich hiervan een voorstander, toen hij schreef2): „De onderwerpelijke personen zijn niet op hun plaats in lichamen, die deze belangen zoo zuiver en onpartijdig mogelijk tegenover andere belangen der plaatselijke gemeenschap hebben af te wegen. Daarmede is ten nadeele van deze functionarissen of van het nut en belang van hun arbeid natuurlijk niets gezegd, maar wie vandaag pleitbezorger is in een zaak, behoort daarvoor niet morgen als rechter te zitten. Het denkbeeld om de 1) Het passieve kiesrecht, de benoembaarheid tot Raadslid, missen zij reeds ingevolge artikel 25 letter ƒ en laatste alinea der Gemeentewet. 2) Oppenheim-v. d. Pot, Het Nederlandsch Gemeenterecht, 1928, deel I blz. 221 ILL. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF uitsluiting tot hen uit te breiden moet onvoorwaardelijk worden toegejuicht." De Tweede Kamer verwierp echter het voorstel1). Tenslotte kan ook verscherping van de wettelijke bepalingen nopens het kiesrecht achterwege blijven, mits de politieke partijen zelve het zich tot plicht rekenen verkeerden invloed van werknemers der gemeente van zich te houden. Aan den anderen kant kan het euvel worden aangepakt door de Regeling regeling van de materieele positie der gemeentelijke werknemers werk-'16 buiten de gemeentelijke politieke sfeer te brengen. nemers buiten Practisch is dit voor een groot deel bereikt door het hiervoor ffèer°'lt'e'te reeds genoemde toezicht en ingrijpen van de Regeering krachtens de artikelen 125 en 126 der Ambtenarenwet 1929. Zooals deze bepalingen thans worden toegepast, moeten de gemeenten zich bij het vaststellen van salarissen voor hun ambtenaren en van de loonen hunner arbeiders richten respectievelijk naar het Rijkssalaris» en naar het plaatselijk loonpeil. In deze richting gaat ook het streven van een aantal groote gemeenten om het georganiseerd overleg over de arbeidsvoorwaarden hunner werknemers gemeenschappelijk te gaan voeren. 13 gemeenten met meer dan 40.000 inwoners hebben hiertoe krachtens een gemeenschappelijke regeling een bureau en een centraal orgaan van georganiseerd overleg gesticht 2). In Duitschland — ik heb het oog op de periode vóór het tegenwoordige régime, dus vóór 1933, — was de ontwikkeling nog verder voortgeschreden. Daar werden de arbeidsvoorwaarden voor de arbeiders in gemeentelijke bedrijven in hoofdzaak beheerscht door collectieve arbeidsovereenkomsten, waarbij de Duitsche gemeenten, samenwerkend in speciaal gemeentelijke werkgeversbonden, door middel van deze bonden en niet afzonderlijk contracteerden 3). Uit het bovenstaande moge blijken, dat men tegenover het gevreesde gevaar niet machteloos staat. Het kan worden vermeden *) Zie Kooiman, Parlementaire geschiedenis herziening gemeentewet 1931 blz. 74 en 75. 2) Zie de regeling in het jaarverslag 1933 der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, blz. 176. 3) Zie Breedveld, De Gemeente als werkgeefster, Amsterdam 1934 blz. 37 en vlg. ■ ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF door de politieke partijen zelf, door de gemeentebesturen, n.1. door de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden buiten de politieke sfeer te brengen, of tenslotte door een ingrijpen van de Rijksoverheid als krachtens de bepalingen der Ambtenarenwet. Waar de wil tot het zuiver houden van kiesrecht en volksvertegenwoordiging bestaat, kan veel worden bereikt. Vrees voor Voor een doorwoekeren van politiek bederf tot den ergsten corruptie. vorm daarvan, corruptie, behoeft naar mijn meening hier te lande in het algemeen niet te worden gevreesd. Darwin heeft voornamelijk het oog gehad op Amerikaansche toestanden van het begin dezer eeuw, waarvan de Nederlandsche toestanden gelukkig zeer veel verschillen. Het euvel der corruptie had daar andere, dieper liggende oorzaken dan het feit, dat gemeenten bedrijven exploiteerden. De corruptie bij het bedrijfsbeheer was slechts een van de verschijningsvormen. Darwin is eerlijk genoeg om te erkennen, dat in de Vereenigde Staten ook bij het verleenen van concessies corruptie gebruikelijk was en dat juist daarom velen daar te lande gemeentelijk bedrijfsbeheer verkozen boven particulier beheer krachtens concessies 1). In dit verband zal wellicht de herinnering opkomen aan de een aantal jaren geleden gebleken gevallen, dat ambtenaren, in het bijzonder van gasfabrieken, steekpenningen van leveranciers der bedrijven hadden aangenomen. Hoe ernstig dit kwaad ook is, het is toch van andere orde dan corruptie, die de gemeentelijke bestuurders zelve zou aantasten, en daarop doelde Darwin in het bijzonder. En op zich zelf beschouwd is bij de steekpenningenzaken wel gebleken, dat het kwaad tenminste even sterk verbreid was in particuliere bedrijven. Maatschappelijk gezien was de reactie bij gemeentelijke bedrijven beter dan die bij particuliere ondernemingen. Bij de eerste een scherp aantasten van het kwaad, dat ook in de toekomst een preventieve werking niet zou missen, bij de particuliere bedrijven in het algemeen een vergoelijken als een usance, die door deze zachte beoordeeling waarschijnlijk niet in onbruik is gekomen. x) T. a. p. blz. 121 en vlg. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Ad 7. Bedrijfsbeheer door een gemeente zou stroever zijn dan Stroefheid van beheer door particulieren x). jg WrijfT Dit bezwaar acht ik van grootere en meer reëele beteekenis dan beheer, de meeste reeds besprokene. De stroefheid van het gemeentelijk bedrijfsbeheer, die als een nadeel daarvan wordt gevoeld, zou in hoofdzaak te wijten zijn aan twee oorzaken: a. de veelhoofdigheid en in het algemeen de ingewikkeldheid van het bedrijfsbestuur, b. het gebonden zijn bij de bedrijfsvoering aan regels. Een particulier bedrijf wordt bestuurd door één directeur of Veelhoofdigdoor een slechts uit enkele leden bestaande directie. Is boven de be^rijfsbe^' directie een college van commissarissen gesteld, zoo pleegt dit stuur. zich zeer weinig met den dagelijkschen gang van zaken te bemoeien en de leiding practisch geheel aan de directie over te laten. De algemeene vergadering van aandeelhouders (indien de aandeelen al buiten den kring van directie en commissarissen zijn geplaatst) wordt zoo mogelijk volledig buiten het daadwerkelijk bestuur van het bedrijf gehouden. De directie, die door haar positie wel het best met de eischen van het bedrijf bekend is, geniet dus een groote vrijheid in haar bestuur. Haar inzicht kan zij terstond in daden omzetten. Zij kan derhalve de bij wisselende omstandigheden noodige wijzigingen onmiddellijk invoeren, maatregelen, die wenschelijk blijken, terstond nemen. Stel hiertegenover het beheer van een gemeentebedrijf. De directeur heeft de dagelijksche leiding. Zoodra zaken deze dagelijksche leiding te buiten gaan, krijgt hij echter te maken met een of meer van de volgende instanties, het lid van het College van Burgemeester en Wethouders, dat in het bijzonder met de zorg voor het bedrijf is belast, de Commissie van bijstand, het voltallige College van Burgemeester en Wethouders en tenslotte zelfs bij beslissingen, die de financiën betreffen, en bij andere belangrijke beslissingen, met den Raad. Nemen wij bijvoorbeeld het geval, dat de bedrijfsdirecteur de Ingewikkeldaanschaffing van een bepaalde machine noodig acht. Hij zal deze bestuur" ^ *) Zie hierbij Gestion des entreprises publiques et privées aux Pays-Bas, Den Haag, 1929. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF aangelegenheid moeten bespreken met den Wethouder voor de bedrijven; deze zal, indien hij zich met de zienswijze van den directeur vereenigt, de zaak aanhangig maken bij de Commissie van bijstand, die daarover haar advies zal uitbrengen; daarna beslissen B. en W. of zij terzake een voorstel nopens de financieele regeling aan den Raad zullen doen; de Raad neemt hierop zijn besluit. Hiermede is de zaak dikwijls nog niet beklonken. Gedeputeerde Staten der provincie zullen aan het besluit van den Raad hun goedkeuring moeten hechten. Behoort de gemeente tot die, welke nog een speciaal toezicht op hun financiën vanwege het Rijk genieten, zoo is het niet onwaarschijnlijk, dat nog eenige Ministers op het besluit hun fiat moeten verleenen. Ik wil het voorbeeld daarmede besluiten en mij niet verdiepen in de uitvoering van het besluit, waarbij meestal ook eenige instanties naast den directeur gemoeid zijn. De geschetste gang van zaken is voldoende om het verschil met het particuliere bedrijf duidelijk te doen uitkomen. De stroefheid in vergelijking met het particuliere bedrijf is uiteraard niet te ontkennen en deze vormt natuurlijk een bezwaar. Lichtzijde van Maar tegenover de schaduwzijde staat ook een lichtzijde. De het bezwaar. gang van zaken bi] gemeentelijk bedrijfsbeheer biedt betere kansen voor een rustige overweging van belangrijke zaken dan het particuliere bedrijfsbestuur. De directeur zal niet op grond van vage indrukken en na onvoldoende overdenking voor het bedrijf gewichtige beslissingen kunnen nemen. Hij moet zijn voorstel bij den wethouder en ook bij de volgende instanties kunnen argumenteeren. De vragen en opmerkingen van personen, die zich in de colleges met deze zaak hebben bezig te houden, kunnen tot herziening en verbetering van het aanvankelijke plan leiden. Met een variant op het spreekwoord zou men kunnen zeggen: Haastige spoed is niet altijd goed. Het particuliere bedrijfsleven kent naast de gevallen, waarin snel onbelemmerd handelen tot succes voerde, ook vele déconfitures, die aan overschatting door de leidende personen van mogelijkheden op grond van oogenbliksmdrukken te wijten zijn. Hiertegenover zou ik voorbeelden kunnen stellen van nuchtere overweging in een College van B. en W. of een Raad, ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF die een voor het gemeentebedrijf gunstige wijziging van een directeursvoorstel ten gevolge hadden. Soms is ook het gemeentebedrijf soepeler. Tegenover zijn minder snelle beslissingsmogelijkheid staat, dat het gemeentebedrijf vaak door zijn gemakkelijker financiering maatregelen kan nemen, welke het particuliere bedrijf niet aankan of aandurft. Bezien wij thans de tweede oorzaak van stroefheid in het gemeen- Gebondenheid telijke bedrijfsbeheer: het gebonden zijn bij de bedrijfsvoering aan aa" rege's' regels. De regels, volgens welke een beslissing inzake het bedrijfsbeheer tot stand komt, bespraken wij reeds hierboven. Overigens komen als regels, die de bedrijfsvoering binden, in aanmerking de regeling van de tarieven en de regeling van de rechtspositie van het personeel. Een gemeentebedrijf kan niet willekeurig afwijken van de door Gebondenden Raad of B. en W. vastgestelde tariefsregeling. Het zou niet toeven" aangaan aan twee gebruikers, die ten opzichte van het bedrijf in gelijke omstandigheden verkeeren, verschillende bedragen in rekening te brengen. De nadruk moet hier echter vallen op de gelijke omstandigheden. De moderne bedrijfstarieven laten in het algemeen een vérgaande differentiatie toe naar gelang van soort en quantiteit van het gebruik der afnemers van het bedrijf. Voor afnemers met een groot verbruik bevatten de algemeene regels meestal geen bindende tarieven. Aan de bedrijfsdirectie, eventueel aan B. en W. wordt overgelaten van geval tot geval in overleg met den aspirant-afnemer contractueel het tarief te regelen. Ik meen daarom niet, dat in de practijk de gemeentelijke bedrijfsvoering belemmerd wordt door te stringente tariefsregelingen. Wellicht is de vrijheid voor een gemeentelijk bedrijf nog grooter dan die voor een geconcessioneerd particulier bedrijf. Meestal stelt de concessie regelen, waaraan de tarieven moeten voldoen, en waakt zij tegen ongelijke behandeling, de zgn. discriminatie. Bedenkt men, dat de concessievoorwaarden voor zeer vele jaren tevoren worden vastgesteld, dan is het duidelijk, dat de tariefsvaststelhng en -hanteering bij het geconcessioneerde bedrijf soms tot schade van de bedrijfsvoering stroever moet verloopen dan bij het gemeentelijk bedrijf. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Rechtspositie De regeling van de rechtspositie van het personeel zal bij een personeel. gemeentebedrijf inderdaad voor de bedrijfsleiding veel meer bindend zijn dan die bij een particulier bedrijf. Een directeur van een gemeentebedrijf heeft minder vrijheid leden van het personeel te straffen en zelfs te ontslaan dan waarover de leiding in een particulier bedrijf pleegt te beschikken. Ook zal in het gemeentelijk bedrijf waarschijnlijk streng de hand worden gehouden aan bepalingen nopens werkuren, vergoedingen voor overwerk, verlofdagen. In een particulier bedrijf zal binnen het raam van de arbeidswetgeving meer aan de bedrijfsleiding zijn overgelaten en deze kan dan meer rekening houden met de eischen van de exploitatie. Voor een deel bijvoorbeeld wat de ontslagbevoegdheid betreft, mag de vraag worden gesteld of een minder vrije, meer aan regels gebonden behandeling van den werknemer niet algemeen wenschelijk zou moeten worden geacht. Overigens verwijs ik naar het hierboven sub 3°. besprokene: de gemeente streve er naar een goed werkgeefster te zijn, doch hoede zich voor uitwassen. In de toepassing van de rechtspositieregeling worde gestreefd naar rechtvaardigheid, doch sentimentaliteit vermeden. Beperking van Ad 8. Volgens dit laatste aan Darwin ontleende bezwaar zou voering tot het ^et gebied van een gemeente vaak te klein zijn voor een economische gemeentelijk bedrijfsvoering. Een particulier bedrijf zou zich van de grenzen der gemeenten niets behoeven aan te trekken, terwijl een gemeentebedrijf aan de grens der eigen gemeente halt zou moeten houden. Darwin vult het bezwaar aan met een beschouwing over de moeilijkheden, die hetzij een gemeenschappelijk beheer door meer gemeenten van één bedrijf, hetzij de uitoefening van een bedrijf door een gemeente in een andere zou ondervinden door onvoldoend vlotte samenwerking en competentiestrijd. Het is zeker, dat aan de meest economische verzorging van een gebied, dat grooter is dan één gemeente, in den weg kan staan het onoverschrijdbaar zijn van gemeentegrenzen. Ik laat nu echter daar, of dit bezwaar destijds in Engeland, uit welken tijd en welk land Darwin eenige voorbeelden geeft, van die beteekenis was als de schrijver het doet voorkomen. Voor Nederlandsche toestanden ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF heeft het naar mijn meening weinig te beteekenen. Zelfs bij het ontbreken van een behoorlijke regeling van gemeentelijke samenwerking, die pas in 1931 in de wet is gekomen, heeft de practijk zich op velerlei wijzen weten te redden om het verzorgingsgebied van gemeentebedrijven meerdere gemeenten te doen beslaan. Overeenkomsten tot levering engros, concessies aan andere gemeenten, gemeenschappelijk bedrijfsbeheer in publiek- of privaatrechtelijken vorm zijn in zoo grooten getale aanwezig, dat niet in ernst kan worden volgehouden, dat hier te lande het gemeentelijke bedrijfsbeheer tegenover het particuliere gehandicapt zou zijn door de engheid van het verzorgingsgebied. Trekken wij uit de beschouwing van de voor- en nadeelen Slotsom ten van geconcessioneerd beheer en gemeentelijk bedrijfsbeheer een gemecn^eïjke slotsom, dan moet deze naar mijn meening ten gunste van het exploitatie, gemeentelijk beheer uitvallen. De bezwaren van het concessiestelsel bleken meer gefundeerd, van meer reëelen inhoud dan die, welke tegen gemeentelijke bedrijfsexploitatie werden aangevoerd. En wat ik vooral van belang acht, is, dat de voornaamste bezwaren tegen het concessiestelsel daaraan mhaerent zijn. Het op den voorgrond staan van het winstoogmerk bij den in monopoliepositie geplaatsten concessionaris, de onmogelijkheid concessies zoo te redigeeren, dat zij voor den geheelen duur der concessie een bevredigende voorziening zonder moeilijkheden en geschillen waarborgen, zijn niet weg te nemen. Daartegenover zijn de bezwaren tegen het gemeentelijk beheer, welke eenigszms steekhoudend waren, n.1. die inzake de regeling der arbeidsvoorwaarden van het personeel en de stroefheid van het bedrijfsbeheer, niet noodzakelijk aan de gemeentelijke exploitatie verbonden. Zij betreffen de organisatie van het bedrijfsbeheer en naar wij bij de bespreking van deze bezwaren reeds zagen, kan op verschillende wijzen, door hiermede bij de regeling van de organisatie rekening te houden, aan deze bezwaren worden tegemoetgekomen. Daarop kom ik in latere hoofdstukken nog terug. Simons - Gem.-Bedr. 5 ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Het bezwaar van de stroefheid van het beheer is wellicht niet geheel te ondervangen en het is van belang dit in het oog te houden bij het bepalen van een grens voor de gemeentelijke eigen exploitatie. In de volgende paragraaf wordt dit punt behandeld. Ontwikkeling De ontwikkeling in de practijk is met deze conclusie in overpractijk. eenstemming geweest. Hierboven vermeldde ik reeds, hoe de gemeente Amsterdam nog in de vorige eeuw aan de door haar verleende concessies een einde heeft gemaakt en zelf het beheer der openbare nutsbedrijven ter hand heeft genomen. Aan de overneming in gemeentelijk beheer is de naam van Mr. M. W. F. Treub, destijds wethouder van Amsterdam, terecht verbonden. Doch zooals P. L. Tak in De Kroniek, van 18 Juni 1899 opmerkte, „de kwaliteiten, die Treub tot zijn invloedrijke positie brachten waren voortreffelijk berekend tot bespoediging van de overneming; maar tot de eigen exploitatie zelve zou de Raad ook zonder hem door de feiten zijn gedreven".*) Van den overgang van het concessiestelsel naar het gemeentelijk beheer noemde ik in hoofdstuk 1 de gasfabrieken als voorbeeld. Hier geef ik een aantal cijfers nopens den bedrijfsvorm van gasfabrieken, waterleidingen en electriciteitsbedrijven, waaruit de ontwikkeling duidelijk spreekt. Deze ontleen ik aan het boek van Gerritsz, dat gegevens tot omstreeks 1908 bevat, en voor den tegenwoordigen toestand aan eenige statistieken. Gasfabrieken■ Volgens het overzicht van Gerritsz 2) waren in 1907 van 131 gasfabrieken 108 in gemeentelijk beheer en 23 in handen van concessionarissen. Van de 108 werden aanvankelijk 75 door concessionarissen beheerd en van deze hadden de gemeenten de exploitatie dus overgenomen. De gasstatistiek 1936 3) vermeldt, dat van 160 gasfabrieken 139 door gemeenten en 21 door particulieren werden geëxploiteerd. Waterleidingen. Blijkens de overzichten van Gerritsz 4) werden *) Geciteerd bij Gerritsz, t.a. p. blz. 514. 2) T. a. P. blz. 522—526. 3) Statistiek overzicht der bedrijfscijfers 1936, uitgegeven door de Vereeniging van Gasfabrikanten in Nederland. 4) T. a. p. blz. 557, 558. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF in 1909 nog 72 waterleidingen door particulieren krachtens een concessie beheerd. 44 gemeenten hadden van den aanvang af de waterleiding m eigen bedrijf beheerd, terwijl 11 gemeenten de watervoorziening van concessionarissen hadden overgenomen. Volgens het Statistisch overzicht der waterleidingen over het jaar 19361) waren nog slechts 26 waterleidingen in handen van particulieren. Electriciteitsbedrijven. Gerritsz vermeldt voor 1909 1 9 gemeenten, die zelf een electrische centrale exploiteerden, en 34 gemeenten, waar concessionarissen het bedrijf in handen hadden. De Electriciteitsstatistiek 1935 2) geeft een indeeling van de gemeenten, naar de wijze van stroomdistributie. In slechts 17 gemeenten was eind 1935 een particulier bedrijf of een coöperatie van particulieren concessionaris. In 1.039 andere gemeenten werd de stroom door gemeentelijke of provinciale bedrijven gedistribueerd. § 3. Begrenzing van het gemeentelijk bedrijfsbeheer In de twee voorgaande paragrafen heb ik de oorzaken tot het Begrenzing ontstaan van gemeentebedrijven besproken. Wij zagen, dat deze 3,vfTrj!! ii li* vier groepen hun bestaansgrond vonden in: oorzaken niet 1°. hun nut voor de gemeentelijke huishouding, nauwkeurig. 2°. samenhang met de publieke functies der gemeente, 3°. sociale en cultureele zorg der gemeente, 4°. ontbreken of onvoldoendheid van particulier beheer ten aanzien van de voorziening in algemeene economische behoeften. Deze aanduidingen geven de soorten gemeentebedrijven, welke mogelijk zijn, niet nauwkeurig aan. Van plaatselijke en tijdelijke omstandigheden zal afhangen, wanneer bedrijven voor gemeentelijke exploitatie op grond van een der vier groepen oorzaken in aanmerking komen. Met name geldt dit voor de eerste drie groepen. De vierde groep lijkt een vrij precieze begrenzing in te houden. Toch blijkt bij kennisneming van den omvang van het gemeentelijk x) Uitgegeven door de Vereeniging voor Waterleidingsbelangen in Nederland. ) Uitgave Centraal-Bureau voor de Statistiek, in samenwerking met de Vereeniging van Directeuren van electriciteitsbedrijven in Nederland. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF bedrijfsbeheer m andere landen, dat hierin verschillen kunnen bestaan *). Gemeente- Zoo is om een enkel voorbeeld te noemen in de literatuur van het rijen^Tltalië gemeentelijk bedrijfsbeheer Italië bekend om zijn gemeentelijke broodbakkerijen, welke in concurrentie met particuliere werden geëxploiteerd. Bij nader onderzoek blijkt hiervoor een reden te hebben bestaan, die de gemeentelijke bemoeiing op dit terrein rechtvaardigde: de gezondheid van de bevolking in sommige districten werd geschaad door haar voeding hoofdzakelijk met maïs. Op medische gronden was het daarom wenschelijk, dat tarwebrood in ruime mate tegen redelijke prijzen beschikbaar was. De particuliere voorziening ontbrak of was onvoldoende 2). Andere levens- Ook de melk- en vleeschvoorzienmg moest bijv. in Duitschland middelen- een 0bject van gemeentelijke exploitatie worden ge- voorziening. J u maakt 3). Hiermede is op één lijn te stellen de distributie van levensmiddelen, kleederen enz., welke de gemeenten hier en in andere landen tijdens en kort na den wereldoorlog op zich moesten nemen. Niet steeds kan dus het gemeentelijk bedrijfsbeheer ten aanzien van de voorziening in algemeene economische behoeften geacht worden beperkt te zijn tot de gevallen van monopolies, welke wij in de vorige paragraaf bespraken. Wettelijke Deze onbeperktheid in de maatschappelijke mogelijkheden tot beperkingen. ontstaan yan gerneentelijke bedrijven heeft geleid tot pogingen de economische activiteit der gemeenten wettelijk te begrenzen. Engeland. Uit het stelsel der Engelsche bestuursinrichting vloeit voort, dat in het algemeen toestemming van een hoogere autoriteit voor de oprichting van gemeentelijke bedrijven noodig is. Die hoogere autoriteit is hetzij het Parlement, dat hiertoe bij speciale wetten 1) Zie voor uitgebreide gegevens Les Entreprises Communales de Nature Economique, rapporten voor het vierde Congres (1929) van de Union Internationale des Villes. 2) Douglas Knoop, Principles and Methods of Municipal Trading, Londen, 1912, blz. 70 en vlg. # #) In de jaren 1920 en vlg. is voor Amsterdam de inrichting van een gemeentelijk Melkbedrijf overwogen. Zie het verslag der gemeentelijke Commissie van onderzoek Gemeenteblad afd. I 1923, bijlage B, en het artikel van Mr. J. Reitsma in Gemeentebestuur 1933, blz. 57. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF besluit hetzij een der ministeries krachtens een algemeene wet. Dit toezicht is wel aangewend om de gemeenten m haar streven tot exploitatie van bedrijven te beknotten. Het centraal gezag heeft steeds geaarzeld om aan de plaatselijke besturen toe te staan zich met commercieele ondernemingen bezig te houden. Toch is practisch ondanks dit toezicht het gemeentelijk bedrijfsbeheer in Engeland tot groote ontwikkeling gekomen, omdat voor de oprichting van allerlei bedrijven speciale motieven, ontleend aan hygiënische en andere als publiek erkende belangen, konden worden aangevoerd, waardoor het economisch karakter van de bemoeiing op den achtergrond kon worden geschoven. Het toezicht heeft dan ook in hoofdzaak gediend om voor het financieele beheer regelen te stellen, in het bijzonder betreffende de amortisatie van het in het bedrijf te steken kapitaal, doch dikwijls ook inzake de tarieven en de besteding van winsten, dit alles met het oog op de belangen van de gemeentelijke belastingbetalers 1). In Frankrijk is het niet de wet, doch de administratieve recht- Frankrijk, spraak van den Conseil d'Etat geweest, welke de gemeentelijke economische bedrijvigheid aan banden trachtte te leggen. Hierbij zijn drie tijdvakken te onderscheiden, de tijd vóór den wereldoorlog, de tijd van 1914 tot 1926 en de jaren sinds 1926. Vóór 1914 stond de Conseil d'Etat vijandig tegenover gemeentelijk bedrijfsbeheer. Dit standpunt berustte op een oud beginsel, dat van de vrijheid van handel en industrie (neergelegd in de wet van 17 Maart 1791), waaruit een onbevoegdheid van de gemeenten om zich op dit terrein te bewegen werd afgeleid. Overigens werden m de beslissingen van den Conseil ook andere argumenten, zooals onbekwaamheid tot en het risico van bedrijfsbeheer, aangevoerd. Slechts in uitzonderingsgevallen, voornamelijk waar een wettelijke bepaling daartoe aanleiding gaf en overigens bij onvoldoendheid van het particulier initiatief, werd de stichting van gemeentelijke bedrijven toegestaan. De oorlogstijd bracht noodzakelijkerwijs allerlei speciale wettelijke regelingen, waarop gemeentelijk bedrijfsbeheer gebaseerd kon *) Montagu Harris in Gedenkboek Ver. v. Nederl. Gemeenten 1912—1937, blz. 312, Knoop, t.a. p. blz. 367 en vlg, Cox in rapport der Union Internationale, blz. 83. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF worden. In het algemeen begon de Conseil d'Etat ook een ruimer standpunt in te nemen. Het ruimere gemeentelijk beheer van de oorlogs- en na-oorlogsjaren had de wenschelijkheid van een algemeene wettelijke regeling aangetoond. Bij decreet-wetten van 5 November en 28 December 1926 werd behoudens hoogere goedkeuring aan de gemeenten toegestaan commercieele of industrieele ondernemingen te exploiteeren. Met name werden hierbij vijf soorten voorzieningen genoemd: functionneenng van publieke diensten - levensmiddelenvoorziening - woningvoorziening - maatschappelijk hulpbetoon, hygiëne of sociale voorzorg - verwezenlijking van stadsverbeteringen. De omschrijving, hoe ruim ook, is niet limitatief; daarnaast kan om redenen van publiek belang een gemeentelijk bedrijf, dat niet onder een dezer groepen is te brengen, worden gesticht. Wel is de Conseil d'Etat blijven vasthouden aan het beginsel, dat de stichting van gemeentelijke bedrijven slechts geoorloofd is, waar het particulier initiatief zich onvoldoende betoont om in de behoeften der bevolking te voorzien. Toch is met handhaving van het beginsel een zekere verruiming van de jurisprudentie te bespeuren. Overigens dient te worden bedacht, dat met steeds de beslissing van den Conseil d'Etat door belanghebbenden werd en wordt gevraagd. De practijk der administratie heeft zich vaak kunnen bewegen buiten de grenzen, welke de Conseil d Etat in haar jurisprudentie trok *). Duitschland. Pas in de laatste jaren is de oprichting van gemeentelijke bedrijven aan beperkingen gebonden. Volgens § 67 der Deutsche Gemeindeordnung van 30 Januari 1935 (overgenomen uit een Pruisische wet van 15 December 1933) mag een gemeente economische ondernemingen slechts dan oprichten of belangrijk uitbreiden, wanneer de onderneming door een publiek doel gerechtvaardigd wordt, naar aard en omvang in een passende verhouding tot de vermogens der gemeente en tot het verwachte gebruik staat en tenslotte het gewenschte doel niet beter en economischer *) Tétreau, Les Régies municipales, Paris, 1935, Félix in Gedenkboek Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, blz. 361 en 362, Van Poelje in Gedenkboek blz. 224. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF door particuliere ondernemers bereikt wordt of kan worden bereikt. Aangenomen wordt, dat nu evenals vroeger de openbare nutsbedrijven de belangrijkste ondernemingen der gemeenten zullen blijven. Hulpbedrijven, zooals drukkerijen, kweekerijen enz. kunnen slechts voor de eigen gemeentelijke behoeftenvoorziening worden opgericht en moeten overigens aan het particuliere bedrijfsleven worden overgelaten. Banken (uitgezonderd spaarbanken, waarvoor een afzonderlijke regeling bestaat) mogen gemeenten niet stichten 1). Hier te lande is een poging gewaagd om het terrein der gemeente- Wetsontwerp lijke bedrijven wettelijk af te bakenen in het Wetsontwerp-Kuyper ^uyper" van 1903 2). Volgens een voorgesteld artikel 142bis zouden door de gemeente geen andere bedrijven mogen worden uitgeoefend dan: a. dezulke, waarbij door middel van leidingen, in of boven den grond, eenige stof onder bereik der verbruikers wordt gebracht of hun diensten worden bewezen; b. door instellingen, inrichtingen en ondernemingen ten dienste van het verkeer, den landbouw, de nijverheid en den handel, bankinstellingen daaronder niet begrepen. Voorzoover vanwege gemeente-instellingen en -inrichtingen, welke strekken tot behartiging der gemeentezorg voor de openbare gezondheid en reinheid, tevens tegen geldelijke vergoedingen werkzaamheden zouden worden verricht voor, of diensten bewezen of leveringen gedaan aan bijzondere personen, zou dit laatste niet worden beschouwd als het uitoefenen van een bij de wet uitgesloten bedrijf. Blijkens de Memorie van Toelichting achtte de Minister het niet Motiveering. geraden, dat aan de gemeenten vrijheid werd gelaten om op elk. gebied als ondernemer op te treden. „Voor monopolistische bedrijven kan de grond voor gemeenteexploitatie liggen in de omstandigheid, dat de onderneming in zekeren zin tot den publieken dienst behoort en daarom beter onder rechtstreeksch beheer van het gemeentebestuur wordt gebracht, of ook in de vrees voor te groote invloed en macht van een conces- 1) Goetz in Gedenkboek blz. 303, 304. 2) Bijlagen Tweede Kamer 1903, no. 108. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Beoordeeling van de bepaling. Verhouding gemeente tot het vrije bedrijf. sionaris. Betreft het eene onderneming, die voor de ontwikkeling van de hulpbronnen der gemeente van hoog gewicht is, maar die te onzeker is dan dat een particulier ze kan beginnen, dan kan het geraden zijn, dat de gemeente, liever dan aan een ander geldelijken steun te geven, de zaak zelve ter hand neemt, in het vertrouwen, dat daardoor de welvaart en de draagkracht der ingezetenen in het algemeen zal toenemen. In deze en soortgelijke gevallen valt het algemeen belang der gemeente bij gemeentelijke exploitatie in beginsel niet moeilijk aan te toonen." „Nooit echter kan het algemeen belang er bij gebaat zijn, wanneer de middelen der gemeente worden gebruikt om aan het vrije bedrijf eene concurrentie aan te doen, die wegens de feitelijk onbeperkte geldmiddelen, waarover de gemeente kan beschikken, niet anders dan doodend is. De wet behoort dan ook de grenzen aan te wijzen, binnen welke het der gemeente geoorloofd zal zijn als exploitante van bedrijven op te treden." Het wetsontwerp is door den opvolger van Kuyper, Minister Rink, vervangen door een, waarin het gemeentelijk bedrijfsbeheer niet aan grenzen werd gebonden. Toch verdienen deze voorgestelde bepaling en haar motiveering de aandacht. Het artikel was een ingenieuze poging om het toelaatbaar geachte terrein van gemeentelijke bedrijfsexploitatie te omschrijven: de bedrijven, waarvoor de openbare straat moet worden gebezigd en die licht in een monopolie-positie geraken, en voorts bedrijven ten dienste van landbouw, nijverheid en handel, dus niet rechtstreeks ten dienste van de burgers als consumenten. Dergelijke omschrijvingen zijn steeds gevaarlijk, omdat zij door den te exacten tekst bij veranderde omstandigheden de bedoeling van de bepalingen voorbij kunnen schieten. Zoo zouden om eenige voorbeelden te noemen, indien het ontwerp-Kuyper tot wet ware verheven, geen gemeentelijke grond- en woningbedrijven en geen gemeentelijke spaarbanken hebben kunnen ontstaan en daarvoor zijn toch in vele gevallen gegronde redenen aan te voeren. Is het daarom gelukkig, dat het ontwerp geen wet is geworden, de motiveering van de bepaling wijst naar mijn meening in de richting van een wenschelijke begrenzing. Volgens de motiveering ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF kan het algemeen belang er niet bij gebaat zijn, wanneer de gemeente het vrije bedrijf concurrentie aandoet. Verwante gedachten vonden wij in de jurisprudentie van den Conseil d'Etat en in de Deutsche Gemeindeordnung van 1935. Deze wenschelijke begrenzing zou ik als volgt willen omschrijven en motiveeren. De gemeente onthoude zich van de uitoefening van een bedrijf, wanneer particuliere ondernemers in de daarmede te verzorgen behoeften op bevredigende wijze voorzien en geen publiek belang het tegendeel vordert. Bij monopolie-bedrijven van algemeene beteekenis is deze bevredigende voorziening niet verzekerd en dus is daarvoor gemeentelijke exploitatie gewettigd. Bij bedrijven, waarin vrije concurrentie heerscht of kan heerschen, is een bevredigende voorziening in het algemeen te verwachten en daarom is gemeentelijke exploitatie in den regel niet gerechtvaardigd. Komt deze verwachting niet uit en is de behoefte van voldoende belang, dan is gemeentelijke bedrijfsvoering wel te verdedigen. De motiveering van deze opvatting ligt m. i. in een aanvaarding van de bestaande economische organisatie der kapitalistische maatschappij. Het is niet de taak der gemeente op deze organisatie onnoodig inbreuk te maken. Naast deze principieele begrenzing dienen eenige organisatorische Beperking redenen de gemeenten tot voorzichtigheid te manen, wanneer zij "arische""38* de exploitatie van bepaalde bedrijven overwegen. Het verband gronden, tusschen de resultaten der bedrijfsvoering en de algemeene huishouding maken het niet wenschehjk voor gemeenten, bedrijven uit te oefenen, welke aan sterke conjunctuurschommelingen onderhevig zijn. Ook de organisatie van het gemeentelijk bedrijfsbeheer, die, hoezeer naar soepelheid gestreefd zal worden, in snelheid van functionneering bij vele particuliere bedrijven zal moeten achterstaan, leent zich niet voor een exploitatie, waarin ter voorkoming van groote schade of teneinde belangrijke winsten te behalen soms zeer vlug beslissingen dienen te worden genomen. Publiek bedrijfsbeheer zal voorts zooveel doenlijk naar vaste regelen moeten handelen en dat maakt het minder geschikt voor bedrijven, waarin de afnemers individueel verschillend dienen te worden behandeld x). *) Zie Most in Die Zukunftsaufgaben der deutschen Stadte 1922, blz. 700 en 701. ONTSTAAN VAN HET GEMEENTEBEDRIJF Verdere be- De hier aangegeven wenschelij ke begrenzingen laten m haar algemeen'niet' vaagheid een groote ruimte, waarbinnen het gemeentelijk bedrijfsdoenlijk. beheer zich kan bewegen. Zij geven niet anders dan eenige richtsnoeren, die, naar het mij voorkomt, bij het nemen van een beslissing de verantwoordelijke besturen in algemeenen zin kunnen leiden. Overigens moeten de omstandigheden, die naar tijd en plaats vaak uiteenloopen, in ieder geval bij de beslissing den doorslag geven1). *) Zie voor wettelijke bepalingen nopens speciale bedrijven hoofdstuk XII. HOOFDSTUK III HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET § 1. Hoofdkenmerken Onder het gemeentebedrijf volgens de Gemeentewet versta ik hier het aan een enkele gemeente toebehoorende bedrijf, dat overeenkomstig de daarvoor geschreven bepalingen dier wet wordt beheerd. Het is dus te onderscheiden van: 1°. bedrijven, die aan meer dan één gemeente toebehooren, de gemeenschappelijke bedrijven; 2°. bedrijven van een enkele gemeente, waaraan een van de bepalingen der Gemeentewet afwijkende rechtsvorm is gegeven, n.1. de bedrijven in den vorm van een N. V. of een Stichting; 3°. bedrijven, waarvan de eigendom bij een of meer gemeenten tezamen met andere personen, hetzij publiekrechtelijke, hetzij privaatrechtelijke berust, de zgn. gemengde bedrijven. Die groepen worden in andere hoofdstukken afzonderlijk besproken. De bedrijven in formeelen zin, de diensten, aan welke de bedrijfsvorm der Gemeentewet is gegeven, vallen uiteraard wel onder dit hoofdstuk. Met een enkel woord is de positie van het gemeentebedrijf in Admmistrahet geheel der gemeentelijke huishouding te kenmerken als een van standigheid. administratieve zelfstandigheid, welken term ik hiervoor reeds een enkele maal heb gebruikt. Een bedrijf vordert als technisch of economisch gesloten eenheid een min of meer vérgaande afscheiding van de overige deelen der gemeentehuishouding. In de wet heeft die afscheiding slechts uitdrukking gevonden voor zooveel het financieel administratieve bedrijfsbeheer betreft. Bij dat deel van het beheer was daartoe een dwingende noodzakelijkheid aanwezig. Het financieel beheer der HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET bedrijven liet zich niet persen in het keurslijf der wettelijke bepalingen, die de financieele administratie van de geheele gemeentehuishouding regelden. Een uitzondering wordt hierop gemaakt door een aantal dwergbedrijfjes, bedrijven in materieelen zin zooals kleine electriciteitsbedrijven, waarvoor de omslag van een afzonderlijk financieel beheer kon worden vermeden. Op het bestaan daarvan wees ik reeds in hoofdstuk I § 3. Deze blijven hier verder buiten beschouwing. Afzonderlijke Een afzonderlijke administratie voor de gemeentebedrijven was administratie noodig om het vereischte overzicht te houden over het daarin beheerde vermogen en om een duidelijk inzicht te verkrijgen in den gang en de resultaten der exploitatie. Kameralisti- Daarvoor was bovendien de voor een verbrui kshuishouding sche boekhou- passencJe kameralistische boekhouding der gemeente niet geschikt. schikt. Aangewezen was de dubbele of commercieele boekhouding, die het mogelijk maakt op in beginsel eenvoudige wijze zoowel de wijzigingen in vermogensbestanddeelen te administreeren als het totaal en de samenstelling van het exploitatie-resultaat tot uitdrukking te brengen 1). In Duitschland is in vele gemeentebedrijven met succes de zgn. „gehobene" kameraalstijl toegepast. Ofschoon in techniek afwijkend van de dubbele boekhouding, verschaft zij practisch dezelfde gegevens. De strijd „Kameralistik oder Doppik , die in Duitschland met animo is gevoerd, heeft voor ons land, waar een eenvoudiger kameralistiek in gebruik was, weinig interesse 2). Bezwaren van Ook werd als een ernstig bezwaar tegen de algemeene wettelijke centralisatie regeling Van de gemeentelijke financieele administratie gevoeld, sten en ? dat zij uitsluitend den Ontvanger tot het doen van ontvangsten en uitgaven bij betalingen gerechtigd maakte. Het werd als een onmogelijkheid ? beschouwd den Ontvanger ook met het kasbeheer voor omvang- 1) Zie Volmer, Beginselen van het beheer en de boekhouding der gemeentebedrijven, Den Haag 1912, blz. 78. . • 1 2) Zie Volmer, Beheer en rekening in de gemeentehuishouding en de gemeentebedrijven en -diensten, praeadvies voor de Vereeniging van Ambtenaren der Gemeentefinanciën, Gemeentebedrijven en Gemeentediensten, 1928, blz. 11, noot 22, en Thiess, Das Rechnungswesen gemeindlicher Betriebe, 1936. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET rijke gemeentebedrijven te belasten. Historisch heeft dit bezwaar wellicht sterker gewogen dan de noodzakelijkheid van een afzonderlijke administratie. In die richting wijst, dat het deurtje, waardoor de bedrijven formeel in de gemeentehuishouding zijn getreden, is geweest het bekende artikel 114irs oud (thans 122), dat uitzonderingen op de uitsluitende bevoegdheid van den Ontvanger toelaatbaar maakte. • Theoretisch ware immers een andere oplossing mogelijk geweest, n.1. den Ontvanger ook met het kasbeheer der bedrijven te belasten, doch voor de administratie der bedrijven een andere regeling dan die der Gemeentewet in te voeren. Dat dit in sommige gevallen zelfs een verkieselijke oplossing zou zijn geweest, bewijst de latere invoering in enkele gemeenten van het zgn. centraal kasbeheer, waarbij inderdaad de Ontvanger ook als kassier der bedrijven optreedt1). De wetgever is met de regeling van de zelfstandigheid van het gemeentebedrijf niet verder gegaan dan strikt noodzakelijk was. De zelfstandigheid is daardoor beperkt tot het administratieve beheer. Op twee negatieve elementen van die zelfstandigheid vestig ik daarom de aandacht. Voor het technische beheer achtte de wetgever geen regeling 9een wcUe" noodig. De algemeene figuur van de gemeentelijke bestuursorganen van |let met daaronder werkende ambtenaren werd ook voor het beheer der technische bedrijven voldoende geacht. Het gemeentebedrijf volgens de bepalingen der Gemeentewet Geen rechtsmist rechtspersoonlijkheid. Juridisch is het onafgescheiden van de ^eid. gemeente als geheel. Wie met een gemeentebedrijf te maken heeft, heeft juridisch de gemeente als wederpartij. De bezittingen, vorderingen en schulden van het bedrijf zijn bezittingen, vorderingen en schulden der gemeente, het bedrijfspersoneel is personeel der gemeente, de organen der gemeente, bevoegd voor haar te besluiten en te handelen, zijn ook de uitsluitend gerechtigden in de zaken van het bedrijf. Dit ontbreken van eigen rechtspersoonlijkheid is niet een nood- ') Nader wordt het centrale kasbeheer besproken in hoofdstuk VIII § 2. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET zakelijk kenmerk van het gemeentebedrijf. Het zou zeer wel denkbaar zijn, dat de wet aan gemeentebedrijven wel rechtspersoonlijkheid toekende. Zooals ook hierna zal blijken, is vaak de juridische eenheid met de gemeente als een bezwaar gevoeld. In die opvatting zou het beter zijn, dat een of meer van de gevolgen dier eenheid niet aanwezig waren, dat b.v. de bezittingen en schulden van het bedrijf niet met die der gemeente zouden worden vermengd, dat het personeel van het bedrijf niet gemeentepersoneel met de daaraan verbonden rechtspositie zou zijn en vooral dat de bevoegde organen der gemeente niet tevens in het bedrijf de lakens zouden uitdeelen. Dergelijke bedenkingen hebben dan ook dikwijls geleid tot het kiezen van een privaatrechtelijken organisatievorm van het bedrijf, waarbij dus wel een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid van het bedrijf aanwezig is. Voor gemeenschappelijke bedrijven, waarbij de bezwaren zich bijzonder sterk zouden kunnen doen gevoelen, heeft de wetgever sinds eenige jaren de mogelijkheid van afzonderlijke rechtspersoonlijkheid geopend. Sinds 1931 staat de wet toe daarvoor den vorm van een afzonderlijk publiekrechtelijk lichaam te kiezen (art. 130 Gemeentewet). § 2. Geschiedenis der wettelijke regeling De praktijk Terwijl reeds tientallen jaren lang gemeentebedrijven bestonden, bestond vóór • , , 11, 1 L i j de wette- ls "e wetgever slechts zeer langzaam in beweging gekomen om de lijke regeling, wettelijke voorzieningen, welke het bestaan en de werking van deze bedrijven vorderden, te treffen. Aan de ontwikkeling van het gemeentelijke bedrijfsbeheer heeft de wetgever allesbehalve leiding gegeven; hij is achter de gebeurtenissen aangekomen, hij heeft niet meer gedaan dan de sanctie van de wet verleenen aan wat buiten en vaak tegen de wet tot stand was gekomen. Zoo bestond reeds, voordat de wet dit toeliet, het afzonderlijke financieele beheer van gemeentebedrijven. De praktijk aanvaardde dit als een noodzakelijkheid*). Aan de wettelijke voorschriften, *) Zie Beünfante, Opmerkingen over het beheer van gemeente-ondernemingen, Den Haag, 1898, hoofdstuk II De Praktijk, en zijn mededeelingen omtrent de Zutphensche gasfabriekkwestie in de inleiding. Deze kwestie betrof de wijze, waarop van het financieele beheer der gemeentegasfabriek in de gemeenterekening moest blijken. Destijds is hierover een pennenstrijd ontstaan, welken ik hier als niet meer van belang niet weergeef. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET dat de begrooting en de rekening alle ontvangsten en uitgaven der gemeente en dus ook die der bedrijven zouden bevatten, werd schijnbaar voldaan door daarin hetzij de totalen der ontvangsten en uitgaven van ieder bedrijf, hetzij de saldi van de bedrijfsexploitatie te vermelden 1). Pas in 1909 werd een wettelijke grondslag gegeven voor een afzonderlijk financieel beheer van gemeentebedrijven in een zeer simpele regeling. Daarna werd deze eerst bij de wetswijziging van 1931 eenigszins uitgebreid. Voor een goed begrip van de thans bestaande regeling lijkt mij kennisneming wenschehjk van wat daaraan in den vorm van wetsvoorstellen en geldende wettelijke bepalingen is voorafgegaan. De allereerste keer, dat een voorstel tot wijziging van de Ge- Ontwerp tot de i i ! .. , ï • ï i wet van 24 Mei meentewet met de gemeentebedrijven rekening hield, was, voor- 1397, s. no. zoover ik heb kunnen nagaan, het ontwerp, dat geleid heeft tot de '56. wet van 24 Mei 1897, S. no. 156, tot regeling van de financieele verhouding tusschen het Rijk en de gemeenten en herziening der algemeene regelen ten aanzien van plaatselijke belastingen. Daarin kwam een artikel voor, krachtens hetwelk aan artikel 194 (thans 228) der Gemeentewet zou worden toegevoegd een zinsnede, waardoor bedrijfstarieven onder de goedkeuring van Gedeputeerde Staten zouden worden gesteld. Bij de behandeling m de Tweede Kamer echter verdween deze bepaling uit het ontwerp 2). De eerste systematische poging om de voor de bedrijven noodig Wetsontwerpgeachte voorschriften in de wet te brengen deed Minister Kuyper ^uypel' bij een in 1903 ingediend ontwerp 3), waarvan ik in hoofdstuk II § 3 reeds eenige bepalingen besprak. Hoewel dit ontwerp niet tot wet is geworden, ja zelfs niet in behandeling is gekomen, is de kennisneming daarvan belangwekkend. Zoowel omdat het verschillende elementen bevat, die ten slotte in 1931 in de wet zijn doorgedrongen, als om het feit, dat dit ontwerp van een ruimeren blik op het vraagstuk der wettelijke regeling *) Zie hierover Oppenheim 3e druk deel I blz. 445 en vlg., die hierin geen strijd met de wet kon ontdekken en degenen, die van andere meening waren, letterknechten achtte. 2) Tweede Kamerstukken 1896, no. 87. 8) Idem 1903, no. 108. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET van de gemeentebedrijven getuigt dan de latere wetsvoorstellen, die dit vraagstuk uitsluitend uit het gezichtspunt van het comptabel beheer hebben bezien. De voornaamste inhoud van het ontwerp, voor zooveel de bedrijven betreft (het ontwerp handelde ook over andere onderwerpen), is de volgende. De bevoegdheid van de gemeenten om bedrijven uit te oefenen zou worden beperkt tot eenige categorieën 1). In de wet zou een afzonderlijke titel „Van de gemeentelijke bedrijven" worden gebracht. De bepalingen daarvan zouden gelden 1°. voor de echte bedrijven, 2°. voor gemeente-instellingen en -inrichtingen, strekkende tot behartiging der gemeentezorg voor de openbare gezondheid en reinheid, die tevens tegen geldelijke vergoeding werkzaamheden verrichtten voor of diensten bewezen of leveringen deden aan bijzondere personen, 3°. elke andere gemeente-instelling of -inrichting, of tak van gemeentedienst, waarvan de geldmiddelen, krachtens een besluit van den Raad, afgescheiden van de overige geldmiddelen der gemeente werden beheerd. Naast de echte bedrijven kende het ontwerp dus twee soorten oneigenlijke bedrijven. De hierboven sub 2°. genoemde waren volgens de Memorie van Toelichting diensten, welke, in hoofdzaak strekkende tot vervulling van de taak, die der gemeente als overheidslichaam is opgelegd, ter bevordering van het betrokken algemeen belang, nevens de overheidszorg tevens voor particulieren tegen vergoeding een en ander verrichtten. De tweede soort, sub 3°. genoemd, was die van de diensten, waaraan om administratieve redenen de bedrijfsvorm zou worden gegeven. De Raad zou een verordening op het bedrijf moeten vaststellen, welke de goedkeuring van Gedeputeerde Staten zou behoeven. Die verordening zou volgens het ontwerp moeten bevatten: een omschrijving van den aard en den omvang van het bedrijf, de regeling van het bestuur en de inrichting, voorschriften omtrent het beheer der kas, de boekhouding, het toezicht op de boeken en kas, de inrichting van de begrooting en de *) Zie hoofdstuk II § 3. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET rekening van de exploitatie en den vorm der betalingsstukken, bepaling van het bedrag, dat wegens waardevermindering jaarlijks ten minste moet worden afgeschreven op gebouwen, werktuigen en verderen inventaris, voor zooveel noodig, voorzieningen omtrent het instellen van reservefondsen en omtrent het tijdelijk verstrekken van kasgelden. Daarnaast zou de Raad desgewenscht nog andere punten in de verordening kunnen regelen. Voor het financieel beheer werden verschillende bepalingen voorgesteld, die een afzonderlijk beheer van de geldmiddelen van het bedrijf en een afzonderlijke bedrijfs-begrooting en -rekening zouden brengen. Voorts opende het ontwerp de mogelijkheid om gedeelten van het dagelijksch en technisch beheer over te dragen aan een commissie van bijstand en aan den technischen leider van het bedrijf. Hierop kom ik later nog terug. Dit ontwerp, dat naar mijn meening moet worden beschouwd als een verdienstelijke poging om het gemeentelijke bedrijfswezen op een breede wettelijke basis te plaatsen, heeft het niet tot een behandeling kunnen brengen. De opvolger van Dr. Kuyper aan het Departement van Binnenlandsche Zaken, Minister Rink, kon zich niet vereenigen met een der hoofdbeginselen, het aan banden leggen van de vrijheid der gemeenten om bedrijven uit te oefenen, en hij trok daarom het ontwerp in. Zelf kwam hij in 1907 met een veel eenvoudiger ontwerp1). WetsontwerpDit bevatte, wat de bedrijven betreft, slechts bepalingen omtrent het afzonderlijk beheer van de geldmiddelen en het opmaken van afzonderlijke bedrijfs-begrootingen en -rekeningen. De regeling was dus tot het comptabel beheer beperkt, zij had volgens de Memorie van Toelichting slechts de strekking een wettelijken grondslag te verleenen aan wat in de praktijk reeds proefhoudend was gebleken, de afzonderlijke financieele administratie van de bedrijven. Doch op zijn beurt verkoos de volgende Minister van Binnen- Nota van landsche Zaken, Mr. Th. Heemskerk, een nog eenvoudiger regeling, ') Tweede Kamerstukken 1907, no. 212. Simons - Gem.-Bedr. 6 HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Bij een 1 Maart 1909 ingediende nota van wijziging liet hij alle bepalingen, de bedrijven betreffende, uit het ontwerp vervallen en stelde in hoofdzaak slechts het thans nog als artikel 122 bestaande artikel 1 \4bis voor. Karakteristiek voor de houding van den wetgever tegenover het blijkbaar netelig geachte probleem der gemeentebedrijven is de toelichting tot de nota van wijziging, die ik daarom hier laat volgen: „In het verleenen aan den Raad van de wettelijke bevoegdheid om, nevens den Ontvanger, andere rechtstreeks aan het gemeentebestuur rekenplichtige ambtenaren aan te stellen, schijnt op eenvoudiger wijze te kunnen worden voorzien dan in het wetsontwerp is beproefd. Voorgesteld wordt aan den Raad, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten, over te laten in elk bijzonder geval de noodige regelen te stellen. De regeling van het comptabel beheer der gemeentebedrijven raakt tal van ingewikkelde vraagstukken van gemeenterecht en doet zelve vele vragen rijzen. Waar de praktijk blijkbaar voorloopig reeds een uitweg heeft gevonden, schijnt zij niet van zóó urgenten aard, dat zij niet voor eene afzonderlijke behandeling zou kunnen worden bewaard. De bepalingen, daarop betrekking hebbende, zijn mitsdien uit het ontwerp gelicht, terwijl hetgeen thans wordt voorgesteld, een wettelijken grondslag geeft aan hetgeen blijkens de ervaring aan de behoefte der praktijk voldoet. Wetswijziging Bekend is de betiteling door het Eerste Kamerlid Van Nierop I9CW. van dg voorgestelde bepaling als „een vrij leuk artikel . Van in¬ genomenheid met deze wettelijke regeling van het instituut der gemeentebedrijven getuigde deze kwalificatie niet. Toch oefende de eenvoud van deze regeling blijkbaar op de Kamers een groote bekoring uit en dit was te verklaren door de tegenstelling in het bijzonder met het oorspronkelijke ontwerp-Kuyper, Jat — wet geworden — de ontwikkeling van het gemeentelijke bedrijfsbeheer waarschijnlijk sterk zou hebben geremd. Wellicht zou een uitvoeriger regeling op dat tijdstip niet zijn aanvaard. 1) Tweede Kamerstukken 1909, no. 49. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Wat hield de wetswijziging van 1909, voorzoover zij dit onderwerp betrof, nu precies in? In de eerste plaats artikel 114bis (thans artikel 122), waarvan Artikel 11 Abis. lid I luidt: „Het bepaalde bij de twee voorgaande artikelen lijdt uitzondering voorzoover de Raad, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten, terzake van met name aangewezen inkomsten, ontvangsten en betalingen andere regelen stelt". Voor het toepassen van uitzonderingen op het kasbeheer van den Ontvanger was dus vereischt, dat inzake de daaraan onttrokken ontvangsten en betalingen andere regelen werden gesteld. Die regelen, welke de Raad zou dienen vast te stellen, behoefden de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Het comptabel beheer van de gemeentebedrijven werd dus niet geheel vrijgelaten, het diende afzonderlijk te worden geregeld en op die regeling werd toezicht van hooger bestuur voorgeschreven. Hoe deze bepaling in de praktijk werd toegepast, bespreek ik in de paragraaf over de beheersverordening. In artikel 116 (thans 124) werd voorts voor het gemeentebestuur Artikel 116, en voor Gedeputeerde Staten de mogelijkheid geopend (een voorschrift was het niet) kas en boeken van bedrijfscomptabelen op te nemen. Bepaald werd in artikel 115 (thans 123), dat in de rekening van Artikel 115. den Ontvanger of in de daarbij behoorende bescheiden alle ontvangsten en uitgaven dienden te worden vermeld met inbegrip van die, welke door andere rekenplichtige ambtenaren waren gedaan. Hierdoor werden de bedrijfsrekeningen, die als bij de rekening van den Ontvanger behoorende bescheiden konden worden beschouwd, wettelijk gesanctionneerd. Oppenheim wijst terecht op de inconsequentie, dat niet tegelijk ook de artikelen 204 en 205 (thans 239 en 240), inhoudende, dat de begrooting alle inkomsten en uitgaven der gemeente moest bevatten, werden herzienx). De bij strikte uitlegging aanwezige strijd met de wet, doordat voor de bedrijven afzonderlijke begrootingen en rekeningen werden op- *) T. a. p. blz. 452. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWEI gemaakt, bleef hierdoor wat de begrootingen betreft, bestaan. Pas bij de wetswijziging van 1931 is deze omissie als zoodanig was zij m. i. te beschouwen — hersteld. Van 1909 tot 1931 bleven deze drie bepalingen, de artikelen 114bis, 115 en 116, de eenige, die de regeling van het beheer der gemeentebedrijven betroffen x). Ook al waren zij eenvoudig en voor een behoorlijke regeling zeker niet voldoende, de praktijk ondervond daarvan weinig hinder. Het bedrijfswezen der gemeenten ontwikkelde zich uit eigen oorzaken en zonder belemmerd te worden door de wel zeer simpele wettelijke regeling. De gedachte, die aan de wetswijziging van 1909 ten grondslag lag, dat n.1. de wet kon volstaan met een regeling voor het comptabel beheer der bedrijven mogelijk te maken zonder zelf die regeling, zij het ook maar in hoofdtrekken, aan te geven, bleek in de praktijk geen moeilijkheden op te leveren. Wetsontwer- Diezelfde gedachte werd ook gehuldigd in het ontwerp tot wijpen Staats- z;g;ng van Gemeentewet van de Staatscommissie-Oppenheim Oppenhelm en en in dat van Minister Ruys de Beerenbrouck"), die de voorstellen de'Beeren-UyS ^er Staatscommissie op dit punt overnam. Het stelsel om de regebrouck (1920 hng van het comptabel beheer aan den Raad (onder goedkeuring en ,923)- van Gedeputeerde Staten) over te laten werd daarin nog tot de financiën der algemeene gemeentehuishouding uitgebreid. De bepalingen omtrent den Ontvanger en daarmede ook artikel 1146zs zouden uit de wet vervallen. Artikel 215 van het ontwerp-Oppenheim (artikel 209 van het wetsontwerp Ruys de Beerenbrouck) hield in: „Eene verordening stelt regels omtrent het invorderen van de inkomsten en het doen van de betalingen. Zij wijst aan wie bevoegd zijn tot het geven van opdrachten daartoe, en wie met het invorderen van de inkomsten en het doen van de betalingen belast zijn. Zij stelt tevens regels omtrent de inrichting der boekhouding, de *) Buiten beschouwing laat ik hier het in 1920 aan artikel 238 (thans 275) der wet toegevoegde lid, waarbij de betaling, welke de gemeente vordert als exploitante van bedrijven (dit is de eenige maal, dat de Gemeentewet den term bedrijven bezigt), met als belasting wordt aangemerkt. Deze bepaling betreft immers niet de beheersinrichting der bedrijven. 2) Tweede Kamerstukken 1923, no. 515. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET controle van boeken, kassen en voorraden en omtrent alles wat de inrichting van het financieel beheer der gemeente aangaat. De verordening is aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen." Ik neem deze bepaling, ofschoon zij niet in de wet is gekomen, in extenso op, omdat zij een enkel punt noemt, met name de controle van boeken, kassen en voorraden, waaraan naar mijn meening bij de wijziging van 1931 meer aandacht had kunnen zijn geschonken. Buiten het terrein van het comptabele beheer lag het voorstel der Staatscommissie om de instelling door den Raad van vaste commissiën van bestuur mogelijk te maken. Het wetsontwerp van Minister Ruys de Beerenbrouck nam dit voorstel niet over, ook bij de wijziging van 1931 is het voorstel niet gevolgd en ik schort een bespreking daarvan dus op tot bij de behandeling van het vraagstuk der bestuurscommissies *). Bij de omvangrijke wetswijziging van 1931, toen de geheele Wetswijziging Gemeentewet op de helling kwam, zijn dan de bepalingen, die van het financieele beheer van de gemeentebedrijven regelden, met eenige uitgebreid. Andere vragen van bedrijfsbeheer bleven onaangeroerd. De wijziging beperkte zich, wat de bedrijven betrof, tot eenige bepalingen, die wederom uitsluitend het financieele beheer raakten. Zooals de Memorie van Toelichting tot dit gedeelte van het wetsontwerp opmerkte 2), werd het wenschelijk geacht, dat, terwijl tevoren ten aanzien van de afzonderlijke begrootingen en rekeningen der bedrijven in de wet geen afzonderlijke bepalingen voorkwamen, thans overeenkomstige budgetaire en comptabele bepalingen als bij de wet van 16 December 1927 (Staatsblad no. 388) in de Provinciale Wet waren gekomen, ook in de Gemeentewet werden opgenomen. Wie ter verkrijging van meer toelichting de memorie bij het ontwerp der wet van 16 December 1927 3) opslaat, wordt teleurgesteld. Ook hier vindt men een al te sobere motiveering, waarin op de noodzakelijkheid van afzonderlijke begrootingen en rekeningen voor de provinciale bedrijven wordt gewezen. 1) Zie blz. 126. 2) Tweede Kamer 1928—1929, no. 235, no. 3, blz. 24. 3) Tweede Kamer-stukken 1927, 281. I HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Bij de behandeling in de Staten-Generaal werd aan dit deel van het wetsontwerp evenmin veel aandacht besteed; de bepalingen werden zonder discussie of hoofdelijke stemming aangenomen. Dit gebrek aan belangstelling voor deze materie zoowel van de zijde der Regeering als vanwege de Kamers is aan den inhoud der nieuwe bepalingen niet ten goede gekomen, zooals hieronder bij een bespreking daarvan nader zal blijken. De bepalingen dragen er de sporen van, dat zij met weinig zorg en met weinig kennis van zaken zijn opgesteld. Zij hadden daarom bij de parlementaire behandeling meer aandacht verdiend. Het was reeds hierom zeker, dat met deze wetswijziging, die een algeheele restauratie van de Gemeentewet beoogde, voor het financieele beheer der bedrijven niet het laatste woord kon zijn gesproken. Wet van Inderdaad zijn dan ook reeds in de in 1931 vastgestelde be- f ^"3/1^' palingen eenige wijzigingen aangebracht bij de wet van 22 April 1937, S. no. 311 (tot vereenvoudiging van de gemeentelijke en de provinciale administratie, de „wet-Kooiman ). De artikelen 253 en 265 werden op een enkel punt verbeterd. Mijn schets van de geschiedenis der bepalingen in de Gemeentewet, welke de organisatie der bedrijven betreffen, is hiermede geëindigd. Ik zou niet willen beweren, dat de bestaande artikelen aan een gezonde ontwikkeling van het gemeentelijk bedrijfsbeheer in den weg staan. Het tegendeel heeft de ervaring met het simpele artikel 1 \4bis wel aangetoond. Doch wel acht ik het waarschijnlijk, dat indien eens een fundamenteele herziening der Gemeentewet aan de orde wordt gesteld, de regeling van het bedrijfsbeheer een ruimere behandeling zal verkrijgen, meer overeenkomstig de tegenwoordige beteekenis van de bedrijven in de gemeentelijke huishouding. § 3. Inhoud en strekking der geldende wettelijke bepalingen Gemakshalve neem ik de in 1931 in de Gemeentewet gebrachte artikelen, zooals deze in 1937 zijn gewijzigd, hier op. Het zijn de artikelen 252, 253 en 265. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Artikel 252 Ten aanzien van de door den raad onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten aangewezen takken van dienst worden behalve de ontvangsten en uitgaven, welke een gevolg zijn van de geldelijke verhouding tusschen deze takken en den algemeenen dienst der gemeente, in de begrooting der plaatselijke inkomsten en uitgaven alleen opgenomen de geraamde voor- of nadeelige saldo's. De in het eerste lid bedoelde takken van dienst worden beheerd volgens door den raad, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten, vastgestelde regelen. De artikelen 230, 231, 232, 235, 236 en 237 zijn ten deze van toepassing. Artikel 253 Voor de takken van dienst, ten aanzien van welke artikel 252 is toegepast, wordt een afzonderlijke begrooting vastgesteld; de artikelen 238, 241, 242, 243 en 244 zijn op zoodanige begrooting van toepassing. Af- en overschrijving op de posten van de uitgaven dezer begrooting kan niet geschieden dan voor zoover daartoe bij de begrooting zelve of bij afzonderlijk besluit van den raad machtiging is verleend. In de regelen, bedoeld in artikel 252, worden de gevallen geregeld, waarin een besluit van den raad, waarbij machtiging tot af- en overschrijving op posten dezer begrooting wordt verleend, de goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoeft. Artikel 265 Met betrekking tot de takken van dienst, ten aanzien van welke artikel 252 is toegepast, doen burgemeester en wethouders telken jare, binnen den bij verordening door den raad bepaalden termijn, aan dezen verantwoording van het gevoerde beheer in het afgeloopen dienstjaar onder overlegging van een rekening met de daarbij behoorende toelichtende bescheiden, van welke rekening de cijfers door een buiten den tak van dienst staanden boekhoudkundige, door den raad aan te wijzen, deugdelijk zijn verklaard. Deze rekening wordt ingericht volgens voorschriften, door Ons, Gedeputeerde Staten gehoord, te geven. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET De raad onderzoekt voormelde stukken en stelt vóór de voorloopige vaststelling van de inkomsten en uitgaven der gemeente, het bedrag der baten en lasten van den tak van dienst voorloopig vast bij een besluit, waarvan hem het ontwerp tegelijk met de rekening wordt aangeboden. De artikelen 256, tweede en derde lid, 257, tweede lid, 258, 259, 260 en 264, vinden overeenkomstige toepassing. Takken van Duidelijker dan in het oude artikel 1145is, dat als artikel 122 behouden bleef, wordt hierin de comptabele grondslag voor administratieve zelfstandigheid van de bedrijven gelegd. In den aanhef van artikel 252 valt terstond de term „takken van dienst" op. Van „bedrijven" wordt niet gesproken, een ruimere term is gekozen. Dit is te verdedigen, omdat voor zoovele gemeentediensten, die niet een eigenlijk bedrijfskarakter dragen, de administratieve vorm van het gemeentebedrijf wordt gebezigd. De takken van dienst, waarvoor het bijzondere, in artikel 252 en de verdere bepalingen omschreven comptabele régime geldt, moeten zijn aangewezen door den Raad, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Terloops vermeld ik de eerste onnauwkeurigheid in deze bepalingen: van een beslissing van Gedeputeerde Staten tot weigering van goedkeuring aan de aanwijzing van een tak van dienst is geen beroep op de Kroon gegeven!Slechts het middel van vernietiging der beslissing van Gedeputeerde Staten staat open. Welke takken Dat de aanwijzing van den tak van dienst onder toezicht wordt kunntn"wor- gesteld, is op zich zelf te begrijpen. De wetgever wilde blijkbaar den aange- niet lichtvaardig inbreuk zien gemaakt op het algemeene, op de gemeentebegrooting berustende, fmancieele beheer. Ook onder vigeur van artikel 114iis (thans 122) werd dit aangenomen. Bekend is een beslissing van de Kroon van 29 November 1921 2), waarbij overwogen werd, dat toepassing van die wetsbepaling alleen kon geschieden bij uitzondering; de motieven voor afwijking dienden te worden ontleend aan den bijzonderen aard van den diensttak; het *) Aldus is ook beslist bij K. B. van 30 Januari 1939, no. 12, Gem.-Stem no. 4563. 2) Adm. en rechterlijke beslissingen 1921, blz. 370. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET streven naar vermijding van onnoodigen bureaucratischen omslag en de bevordering van een vlugge afdoening van zaken werd niet voldoende geacht om het goed recht van de uitzonderingsregelen aan te nemen. Ook thans is het toelaten van den bedrijfsvorm nog steeds als een uitzondering te zien en een weigering daarvan is dus gerechtigd, wanneer het comptabel beheer van den tak van dienst even goed binnen het raam van de algemeene begrooting en rekening zou kunnen worden gevoerd. De practijk is in dit opzicht echter veel soepeler, m.i. wel eens te soepel. Men kan te ver gaan in de afsplitsing van diensten van de algemeene financieele administratie, waardoor het financieel beheer van de Gemeente onnoodig wordt verbrokkeld. Volgens de Statistiek der gemeente-financiën waren er op 1 Januari 1937 81 soorten gemeentebedrijven. De bedrijfsvorm is voor de meeste nog wel te verdedigen, maar wat te denken van takken van dienst als brandweer, een dienst van het onderwijs, een werkloozenfonds, een dienst van werkloosheidsvoorziening, diensten dus, welke in de meeste gemeenten zonder bezwaar onder het algemeene financieele beheer blijven! Wellicht is het Koninklijk Besluit van 1921 in zijn overwegingen wat te streng, maar richtsnoer voor de toelating van den bedrijfsvorm moet naar mijn meening blijven, dat de aard van den tak van dienst de administratieve zelfstandigheid bijzonder wenschelijk maakt. Zooals ik reeds in hoofdstuk I § 2 opmerkte, is in de practijk Fondsen, aangenomen, dat gemeentelijke fondsen ook als tak van dienst, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet, kunnen worden aangewezen ). De term „tak van dienst heeft dus wel een oneigenlijke beteekenis gekregen, hij is evenzeer een formeel begrip geworden als „gemeentebedrijf" zou zijn geweest, indien deze term in dit artikel gebruikt ware 2). 1) Zie Gemeentebedrijf en administratie, 20 Mei 1932, no. 1. 2) LePP'nk, Gemeentefinanciën, 2e druk, blz. 116, heeft in dit opzicht een eenigszins afwijkende meening:,,een studiefondsen een muziekfonds zouden wel als tak van dienst kunnen worden aangemerkt, omdat deze zijn ingesteld voor het verwezenlijken van een eel der maatschappelijke functie van de gemeente, doch dat een algemeen reservefonds niet als tak van dienst kan worden aangewezen, wijl de instelling daarvan alleen om redenen van boekhoudkundigen aard geschiedt". De praktijk heeft m. i. in een formeeleren zin beslist. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Armenver- In 1936 is een interessante polemiek gevoerd over de vraag, of zorging»- een gemeente haar armenzorg zou kunnen organiseeren in een armenverzorgingsbedrijf, zooals de gemeente Nijmegen heeft gedaan. De bezwaren, daartegen door Mr. Dr. L. W. R. van Deventer geuit, betreffen voornamelijk de vraag, of de Armenwet (artikel 30) ook voor gemeenten, waar een Burgerlijk Armbestuur zou kunnen bestaan, toelaat de armenverzorging rechtstreeks door het gemeentebestuur te doen geschieden. Daarnaast acht Mr. van Deventer den bedrijfsvorm niet geschikt voor het beoogde doel, omdat een „bedrijf" winstmogelijkheden zou moeten hebben. Tenslotte meent hij, dat de ambtelijke uitvoering, waartoe de bedrijfsvorm zou leiden, strijd met den geest der Armenwet zou opleveren. Het bezwaar, ontleend aan artikel 252 der Gemeentewet, is, zooals ook de bestrijder van Mr. van Deventer, Mr. H. L. M. Kramer opmerkte, onjuist, omdat de neutrale term „tak van dienst is gekozen om ook aan andere onderdeelen der gemeentehuishouding dan eigenlijke bedrijven den formeelen bedrijfsvorm te kunnen geven1). De bezwaren, aan de Armenwet ontleend, staan, naar S. C. de Haas van Dorsser heeft opgemerkt, naast de vraag van den bedrijfsvorm. Zij gelden evenzeer, waar aan B. en W. de armenverzorging is toevertrouwd en de ambtelijke voorbereiding en uitvoering aan een dienst is opgedragen. Dit is in Haarlem en eenige andere gemeenten geschied 2). Beheersver- Voor de aangewezen takken van dienst wordt in artikel 252, ordening. tweede lid een beheer voorgeschreven volgens door den Raad, wederom onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten, vastgestelde regelen. Die regelen worden gemeenlijk vervat in de zgn. beheersverordening, waaraan de volgende paragraaf is gewijd. Hier merk ik slechts op, dat aangezien in 1931 m artikel 114bis geenerlei wijzi- 1) Van Deventer, artikelen in Gemeentebestuur 1936, blz. 97 en W.G.B. 1936, blz. 213, 292. Kramer, artikelen in W.G.B. 1936, blz. 153, 241. 2) De Haas van Dorsser in Gemeentebestuur 1937, blz. 64 en 65. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET ging is gebracht, ingevolge die bepaling de regelen moeten worden gesteld, die inbreuk maken op het kasbeheer van den Ontvanger. In de practijk worden de regelen ingevolge de artikelen 122 en 252 terecht meestal in één verordening opgenomen. Dat een afzonderlijke begrooting voor den aangewezen tak van Bedrijfsbedienst moet worden opgemaakt, is thans uitdrukkelijk bepaald x). 8rootlng" Verschillende, de algemeene gemeentebegrooting betreffende artikelen zijn op de bedrijfsbegrootmg van toepassing verklaard. In 1931 was verzuimd artikel 241 te noemen en hierdoor bleef de wettelijke grondslag ontbreken aan de vóór 1931 door Gedeputeerde Staten en sindsdien door de Kroon gegeven voorschriften nopens de inrichting van de bedrijfsbegrootingen. Deze omissie is in 1937 hersteld. Blijkens artikel 265, tweede lid moet de bedrijfsbegrooting baten en lasten, niet inkomsten en uitgaven vermelden. Dit is een wettelijke aanduiding, dat de boekhouding van de bedrijven op commercieele wijze dient te worden gevoerd. Toch wordt in artikel 253 gesproken van af- en overschrijving op de posten van de uitgaven dezer begrooting 2). De begrootingsvoorschriften vereischen ook een begrooting van kapitaalsinkomsten en -uitgaven. De bedrijfsbegrooting, welke de Raad moet vaststellen en waarop de goedkeuring van Gedeputeerde Staten vereischt is, is na 1931 bindend, niet leidend. Dit brengt met zich, dat ook wijzigingen van de begrooting door den Raad zullen moeten worden vastgesteld en de goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoeven. De wet noemt van de wijzigingen slechts een deel: de af- en overschrijvingen. Aanvankelijk was artikel 253, derde lid aldus geredigeerd, dat Artikel 253, in de beheersverordening de gevallen moesten worden geregeld, 2e en 3e lld" waarin een besluit tot af- en overschrijving op posten der bedrijfsbegrooting niet de goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoefde. Aldus was het een vrij slaafsche navolging van artikel 249, tweede J) Het model eener „bedrijfsverordening van artikel 114Ai's der Gemeentewet", van Patijn, van Everdingen en van Uije, 1910, schreef geen bedrijfsbegrooting voor (blz. 12). Dit standpunt heeft weinig navolging gevonden. 2) Deze incongruentie is in 1937 niet weggenomen. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET lid der wet, waarbij een soortgelijk voorschrift voor de algemeene gemeentebegrooting wordt gegeven. Voor bedrijfsbegrootingen was het voorschrift weinig geschikt. Het leidde in de practijk in naar ik meen alle provincies tot een artikel in de beheersverordeningen, waarbij met een dubbele negatie werd bepaald, welke af- en overschrijvingen wel goedkeuring van het Provinciaal Bestuur behoefden. Bij de wijziging van 1937 werd de wet door het schrappen van het woordje ,,niet met deze praktijk in overeenstemming gebracht. Het artikel in de beheersverordeningen luidde veelal als volgt: „Besluiten van den Raad, waarbij machtiging tot af- en overschrijving van en op posten der begrooting wordt verleend, behoeven niet de goedkeuring van Gedeputeerde Staten, indien zij niet betreffen : 1 °. afschrijving van den post „Uitkeering van het batig saldo aan de gemeente , 2°. af- en overschrijving van of op den post „Afschrijvingen , 3°. af- en overschrijving van en op posten van de afdeeling van kapitaalsontvangsten en -uitgaven. Voortaan zal daarin het woord „niet" tweemaal dienen te worden geschrapt1). Geen reden Uit deze toepassing blijkt hoe de inhoud van de wetsbepaling voor onder- b h d kunnen zijn: voor een onderscheid tusschen wijziging scheid tusschen ****** J # 1 1 J "£ L af- en over- (anders dan door af- en overschrijving) van de bedrijtsbegrooting, schrijvingen en tbans steec[s aan goedkeuring onderworpen is, en af- en overandere wijzi— iti i 1 ••• gingen. schrijvingen bestaat geen reden. In het algemeen kunnen wijzigingen van de bedrijfsbegrooting vrij worden gelaten, zoolang zij niet de resultaten beïnvloeden, kapitaalsuitgaven vorderen of de afschrijving betreffen. Ik laat daar, of het voorschrift van artikel 249, tweede lid voor de algemeene gemeentebegrooting op zijn plaats is. Bij een begrooting voor een verbruikshuishoudmg als de gemeente is, kan men het onderscheid tusschen af- en overschrijving, waarbij geen nieuwe posten worden geschapen, en de overige begrootingswijzigingen eerder *) Zie Kooiman, Vereenvoudiging, blz. 124. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET verdedigen en eveneens goedkeuren, dat slechts in bepaalde mate af- en overschrijvingen vrij kunnen worden gelaten. Voor een bedrijfsbegrooting, die een gesloten organisch geheel vormt, geldt dit alles niet. De posten daarvan hebben geen zelfstandige beteekenis, zij duiden de elementen aan, die tezamen den arbeid van het bedrijf vormen. Of de post voor steenkolen op de begrooting van een gasfabriek niet toereikend is, omdat de gasafgifte hooger is dan waarop aanvankelijk werd gerekend, is geen feit, dat aan de structuur van het bedrijf iets verandert. Slechts in de genoemde gevallen, dat de kapitaalspositie van het bedrijf door wijziging in kapitaalsuitgaven of wijziging in afschrijvingen wordt veranderd of dat de financiën van de gemeente door wijziging in het exploitatiesaldo worden beïnvloed, is er reden toezicht op de begrootingsbesluiten, waarin deze wijzigingen tot uitdrukking komen, uit te oefenen. Dat de wet in wezen geen onderscheid heeft gemaakt tusschen wijzigingen van de algemeene en van de bedrijfsbegrooting, is een bewijs van de geringe bekendheid met het financieel beheer van gemeentebedrijven, welke bij de ontwerpers van de wet van 1931 aanwezig moet zijn geweest. De consequentie van het hier verdedigde standpunt ware geweest, Leidend dat behoudens de vermelde gevallen ook geen Raadsbesluit tot Mnjftblgrot wijziging van de bedrijfsbegrooting noodig zou zijn. De bedrijfs- ''ns 'e verdebegrooting zou dan haar karakter van vóór 1931, van leidend, niet '!lSen' bindend budget hebben behouden. Praktisch wordt het nuttelooze van de voortdurende, onbelangrijke wijzigingen van bedrijfsbegrootingen in vele gemeenten ingezien. Daar blijven deze in den loop van het jaar achterwege en wordt uitsluitend om de formeele bepalingen der wet na te leven, bij het sluiten van den dienst een wijzigingsbesluit genomen, waarbij de aanvankelijke begrooting met de werkelijke uitkomsten in overeenstemming wordt gebracht. Over de inrichting van de bedrijfsbegrooting en haar beteekenis voor het bedrijfsbeheer spreek ik later nog 1). Volledigheidshalve vermeld ik hier nog, dat ingevolge artikel 252, eerste lid, in de algemeene gemeentebegrooting terzake van de bedrijven slechts worden opgenomen de geraamde voor- of nadeelige x) Hoofdstuk VIII § I. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET saldi alsmede de ontvangsten en uitgaven, welke een gevolg zijn van de geldelijke verhouding tusschen de bedrijven en den algemeenen dienst der gemeente. Bedrijfs- Met de afzonderlijke bedrijfsbegrooting correspondeert de afzon¬ rekening. Eerlijke bedrijfsrekening. Artikel 265 schrijft deze voor. Pas bij de wetswijziging van 1937 is de Kroon bevoegd verklaard tot het geven van regelen omtrent haar inrichting. Doch reeds sinds 1924 bevatten de rekeningsvoorschriften uitvoerige bepalingen nopens de bedrijfsrekening 1). Verschillende artikelen, die op de algemeene gemeenterekening betrekking hebben, zijn op de bedrijfsrekening van toepassing verklaard. Deugdelijk- In dit verband verdient voorts vermelding, dat van de bedrijfsverklaring. rekening vóór de aanbieding aan den Raad de cijfers deugdelijk moeten zijn verklaard door een buiten het bedrijf staanden, door den Raad aan te wijzen boekhoudkundige. Juister ware het geweest hier te spreken van een controle-deskundige, want die wordt hier kennelijk bedoeld. Overigens behandel ik de vragen, waartoe het voorschrift aanleiding geeft, later 2). De Raad stelt na onderzoek van de bedrijfsrekening het bedrag der baten en lasten van den dienst voorloopig vast, waarop later de definitieve vaststelling door Gedeputeerde Staten volgt. Waarom de kapitaalsontvangsten en -uitgaven van de bedrijven buiten de vaststelling blijven, is niet duidelijk. Deze bepaling, een copie van artikel 257, eerste lid, dat over de algemeene gemeenterekening handelt, is trouwens in het geheel niet in overeenstemming met de inrichting van de bedrijfsrekening volgens de Rekeningsvoorschriften, die o.m. het opmaken van een balans vorderen. Juister zou het zijn, dat de Raad en Gedeputeerde Staten althans de balans, de rekening van baten en lasten en de rekening van kapitaalsontvangsten en -uitgaven zouden vaststellen. § 4. De beheersverordening Beperking tot Het zou onjuist zijn in de door de artikelen 122 en 252 voorge- het financieele sc[ireven regelen, die gemeenlijk in de zg. beheersverordening beheer. *) Deze worden nader besproken in hoofdstuk VIII § 1. 2) Hoofdstuk VIII § 3. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET worden vervat, de algeheele regeling van het bedrijfsbeheer te zoeken. Wordt daarin, zooals niet ongebruikelijk is, bepaald, dat Burgemeester en Wethouders met het beheer van het bedrijf zijn belast en dat, indien er een directeur is, aan dezen de dagelij ksche leiding van zaken is opgedragen, zoo dienen deze bepalingen slechts om de bevoegdheden ten aanzien van het financieele beheer, die in de verordening regeling vinden, een duidehj ken ondergrond en scherpe afbakening te verschaffen. Want tot het financieele beheer van het bedrijf beperkt zich in den regel de draagwijdte van deze verordening. Ook voor 1931 was de vaststelling van een beheersverordening Beheersvervoor bedrijven gebruikelijk. Zij berustte toen uitsluitend op het °^nmg vó6r oude artikel 114bis, dat voor de uitzondering op de voor het kasbeheer van den Ontvanger bestaande voorschriften regelen vereischte. Daarmede was de strekking van deze regelen aangegeven: zij moesten zich beperken tot een regeling van het kasbeheer en wat daarmede samenhing. Dit laatste werd vaak nogal ruim opgevat. In dit verband was van belang, dat op de door artikel 1 \4bis ge- Invloed van vorderde regelen — hetzelfde geldt thans van de door artikel 252 Gedeputeerde voorgeschreven bepalingen — de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Staten vereischt was. Want daardoor was en is de beheersverordening voor het gemeentebestuur niet slechts de plaats, waar het de voor het financieele beheer van het bedrijf noodige bepalingen moet onderbrengen, maar door een onderwerp in deze verordening te regelen stelde zij die regeling buiten het terrein van eigen vrije beslissing en onder het toezicht van hooger bestuur. Bij de Colleges van Gedeputeerde Staten bestond de neiging de grenzen van de regelen ex artikel 1 Htó ruim te stellen. Wellicht was dit geheel te verdedigen met een beroep op het feit, dat met de onttrekking van het kasbeheer aan den Ontvanger een buiten de gemeentebegrooting en -rekening, dus buiten het algemeene financieele beheer der gemeente plaatsen van de bedrijfsfinanciën gepaard ging, waarom het derhalve redelijk was in de regelen ook in de consequenties daarvan te voorzien. Het was echter voornamelijk de geschiedenis van de bepaling, die er immers toe diende om aan het afzonderlijk administratief beheer van gemeentebedrijven een wet- HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET telijken grondslag te geven, welke de Colleges van Gedeputeerde Staten er toe bracht om hun toezicht ook uit te oefenen uit het oogpunt van de zorg voor het gemeentelijk vermogen1). Naast bepalingen, die de comptabele zijde van het beheer der bedrijfsfinanciën regelden, werden over het geheel ook bepalingen omtrent afschrijvingen en reserveeringen in de verordeningen verlangd, voor grondbedrijven werd regeling van de bijschrijvingen op de boekwaarden der gronden en van de periodieke taxaties in de verordening noodig geacht. De meeste gemeenten schikten zich hierin. Toch waren er ook steeds gemeenten, die zich op den tekst der wetsbepaling beriepen en de verordening uitsluitend bepalingen van comptabelen en administratieven aard lieten bevatten. Beslissingen Voorzoover in de controverse de beslissing van de Kroon werd df<5,roon gevraagd — vaak berustten Gedeputeerde Staten in een weigering VÓÓf van een gemeentebestuur nam deze niet altijd hetzelfde stand¬ punt in. Een verordening op het beheer van het electriciteitsbedrijf van Huizen, waaraan Gedeputeerde Staten van Noord-Holland goedkeuring hadden onthouden op grond van het daarin ontbreken van eenige door hen gewenscht geachte bepalingen inzake afschrijvingen en reserveeringen, keurde de Kroon in beroep goed 2) met de motiveering, dat het Provinciaal Bestuur zijn goedkeuring had onthouden niet op grond van gerezen bezwaren tegen de bij het besluit gestelde regelen, als in artikel WAbis bedoeld, doch op grond van overwegingen, die daaraan vreemd waren. Een besluit van 24 Maart 1925 3) inzake een verordening, regelende het beheer van het grondbedrijf van Soest, erkende daarentegen door zijn motiveering, dat de met-comptabele bepalingen, die de instandhouding van het vermogen betroffen, onder artikel 114bis vielen. Dit standpunt werd echter uitdrukkelijk weer verlaten bij een besluit van 29 October 1930 4). De Kroon besliste, dat een verordening van het grondbedrijf van Den Helder met de goedkeuring 1) Zie bij dit gedeelte mijn artikel in W. G. B. 1933 blz. 129. 2) K. B. van 16 September 1918, Weekblad Burgerlijke Administratie no. 3619. 3) W. G. B. 1925 blz. 184. 4) Gemeentestem no. 4132. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET van Gedeputeerde Staten behoefde, omdat zij geen bepalingen inhield, welke regelen stelden, afwijkende van de artikelen 113 en 114 (oud) der Gemeentewet. Pas de wetswijziging van 1931 vorderde met zooveel woorden de Beheersvervaststelling van regelen voor het beheer der bedrijven. Deze ruimere 1931 tekst alsmede het daarnaast blijven bestaan van artikel 1146is (nieuw 122) motiveerden, dat deze regelen meer dienden te omvatten dan een voorziening in het comptabele beheer. Toch werd een tegenovergestelde meening verdedigd met een verwijzing naar de plaatsing van artikel 252 onder het hoofdstuk, dat over de begrooting handelt, en naar de sobere toelichting, die aan de bepaling in het wetsontwerp was toegevoegd. De Kroon heeft spoedig voor de ruime opvatting beslist. In een Ruime uitspraak van 12 November 19321) werd overwogen, dat in een Ult'egg'n8 beheersverordening van een gemeentelijke spaarbank een bepaling, dat jaarlijks op de te verstrekken hypothecaire leeningen ten minste 2 % moest worden afgelost, bezwaarlijk kon worden gemist. Motiveering met het oog op de grenzen van artikel 252 ontbrak echter in deze uitspraak geheel. De vraag werd evenwel uitdrukkelijk behandeld in het Koninklijk Besluit van 7 April 1933 2). Aan de algemeene verordening op het beheer der Haagsche gemeentebedrijven hadden Gedeputeerde Staten goedkeuring onthouden, omdat deze verordening slechts een deel van de voor het beheer van het grondbedrijf vereischte regelen bevatte. Daarin ontbraken bepalingen omtrent de bedragen, voor welke gronden in het bedrijf worden ingebracht, de regeling van de boekwaarde enz., die waren opgenomen in een afzonderlijke verordening op het grondbedrijf, welke niet ter goedkeuring was aangeboden. De Kroon verwierp de meening van het gemeentebestuur, dat de verordening ex artikel 252 slechts budgetaire en comptabele bepalingen behoorde te bevatten; de bewoordingen van de wetsbepaling gaven'tot een zoo beperkte opvatting geen aanleiding. Ook het oordeel van Gedeputeerde Staten, dat de aangegeven bepalingen van dusdanig x) W.G.B. 1932 blz. 339. 2) W.G.B. 1933 blz. 131. Simons - Gem.-Bedr. 7 i HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET gewicht waren, dat zij in de beheersverordening bezwaarlijk konden worden gemist, deelde de Kroon. Grenzen dei Ook al is nu uitgemaakt, dat de beheersverordening naast be- beheersver- pai;n„en die het comptabel beheer in engeren zin betreffen, regelen ordening nog . . i • i • 1 1 • 1*1 J niet zeker. inzake het financieel beleid in de daartoe in aanmerking komende gevallen dient te bevatten, hiermede is nog niet iedere strijd voor de toekomst uit. De Koninklijke beslissingen van 1932 en 1933 laten als richtsnoer afleiden, dat bepalingen, die de zorg voor het m het bedrijf beheerde gemeentelijke vermogen tot uiting brengen, in de verordening op haar plaats zijn. Hoever deze bepalingen in de practijk zullen moeten gaan, zal nog wel eens een twistpunt tusschen gemeentebesturen en Colleges van Gedeputeerde Staten opleveren. Een voorbeeld, waarin een gemeentebestuur tegen Gedeputeerde Staten bij de Kroon het pleit won, levert het Koninklijk besluit van 10 Maart 19341). Daarbij werd beslist, dat Gedeputeerde Staten ten onrechte op twee gronden hun goedkeuring hadden onthouden aan een beheersverordening. In de eerste plaats hadden zij in de verordening willen laten opnemen de verplichting tot het sluiten van een verzekering tegen schade door fraude en tegen andere schaden. De Kroon overwoog, dat hiertoe geen voldoende aanleiding bestond, nu de gemeente ten behoeve van haar bedrijven verzekeringen had gesloten tegen schade, ontstaan door diefstal en fraude, alsmede tegen brandschade en niet verwacht behoefde te worden, dat het gemeentebestuur met betrekking tot het zich verzekeren tegen risico in de toekomst nalatig zou blijven. Duidelijk blijkt uit deze overweging, hoe het voorschrift van goedkeuring van de beheersverordening haar karakter als verzameling der voor het beheer te stellen regelen ook negatief beïnvloedt. Ook de Kroon achtte blijkbaar de verzekeringen zelve gewenscht 2) en er zou dus reden zijn een bepaling dienaangaande in de verordening op te nemen, ware het niet, dat zij daardoor onder het toezicht van Gedeputeerde Staten zou komen. Dit laatste oordeelde de Kroon x) W.G.B. 1934 blz. 116. , . , .... 2) Inmiddels heeft de wetswijziging van 1937 de verplichting tot een dergelijke verzekering op de gemeenten gelegd (artikel 170). HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET niet noodzakelijk of wenschelijk en derhalve wordt het achterwege laten van de bepaling goed gevonden. In de tweede plaats hadden Gedeputeerde Staten in de verorde- Toezicht op ning willen zien bepaald, dat bepaalde beslissingen van den Raad, ^e^ng" voortvloeiende uit de verordening, aan hun goedkeuring zouden zijn onderworpen. Met name betrof het hier de regeling van de afschrijvingen: in de verordening zou moeten worden bepaald, dat hiervoor vijfjaarlijks een tabel zou worden vastgesteld, waarvoor de goedkeuring van Gedeputeerde Staten vereischt zou zijn. De Kroon verwierp dezen eisch uit overweging, dat de Gemeentewet de gevallen opsomt, waarin beslissingen van den Raad de goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoeven en dat voor een uitbreiding van die gevallen in de verordening geen plaats is. Theoretisch is deze overweging juist te achten. Of zij practisch is moet ik betwijfelen. Zij kan er toe leiden, dat veel van wat beter periodiek en afzonderlijk door den Raad wordt bezien en door hooger bestuur beoordeeld, thans terstond in de beheersverordening zal worden geregeld, omdat Gedeputeerde Staten het niet aan hun toezicht zullen willen laten ontsnappen. Men heeft uit deze beslissing wel willen lezen, dat de Kroon de bepaling van afschrijvingen buiten de in de beheersverordening te regelen onderwerpen heeft gesteld. Naar mijn meening ten onrechte. De Kroon heeft hier haar veto uitgesproken over een formeele uitbreiding van het goedkeuringsrecht, doch m.i. geen beslissing genomen in de vraag of de regeling van afschrijvingen al dan niet binnen het terrein van de beheersverordening valt. In de lijn van de hierboven vermelde beslissingen van 1932 en 1933 ligt, dat de afschrijvingsregeling als rakende de instandhouding van het in het bedrijf beheerde vermogen, wel tot het door de beheersverordening te bestrijken gebied behoort1). Om een indruk te geven van wat gemeenlijk in een beheersver- Voorbeeld van ordening wordt opgenomen, laat ik hier een verordening van een veroSenTn"' in de provincie Zuid-Holland gebruikelijk model (het toezicht van Van een juiste opvatting geeft blijk het artikel in de Gemeentestem 1934, no. 4313. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Gedeputeerde Staten bevordert een zekere uniformiteit) volgen. De aanwijzing van het bedrijf als tak van dienst, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet, wordt veelal in één besluit met de eigenlijke beheersverordening genomen (zie sub I). Voorzoover de regelen een afwijking van het kasbeheer van den Ontvanger inhouden, plegen zij nog ingevolge artikel 122 (oud I \4bis) te worden vastgesteld (zie aanhef II). Overigens zijn in de verordening te onderscheiden de regeling van de financieel-administratieve zelfstandigheid (artikelen 1 en 2) en van de financieele verhouding tot de overige gemeentehuishouding (artikelen 3 en 4, zie ook artikelen 8—10), de hoofdregel voor het financieele beheer (artikel 5), bepalingen nopens het kasbeheer (artikelen 6—11 ) en nopens de boekhouding en de controle (artikelen 12 en 13), de door artikel 253, derde lid gevorderde bepaling (artikel 14), bepalingen inzake afschrijvingen (artikelen 15—17) en reserveeringen (artikelen 18—19). Dit model is voor eenvoudige gevallen berekend. In hoofdtrekken komt de inhoud van andere beheersverordeningen (ook van die, welke in andere provinciën gebruikelijk zijn) hiermede overeen. De Raad der gemeente BESLUIT: I. Aan te wijzen als tak van dienst, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet, het BEDRIJF: II. Voor dien tak van dienst ingevolge de artikelen 122 en 252 der Gemeentewet de volgende regelen vast te stellen: VERORDENING op het beheer van der gemeente Artikel 1 1. Het bedrijf wordt beschouwd als een administratief zelfstandig lichaam. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Artikel 2 1. Het beheer van de geldmiddelen van het bedrijf wordt geheel afgescheiden van het beheer van de overige geldmiddelen der gemeente. 2. Met uitzondering van leeningsschulden worden bezittingen en schulden der gemeente, welke verband houden met of het gevolg zijn van de instelling, uitbreiding en exploitatie van het bedrijf, geacht te zijn bezittingen en schulden van het bedrijf. Artikel 3 De gemeente verstrekt aan het bedrijf het benoodigde kapitaal tegen dezelfde voorwaarden, welke haar bij het opnemen der benoodigde gelden zijn gesteld, of, indien de gemeente het verstrekte kapitaal niet uit leening heeft verkregen, tegen de voorwaarden daarvoor door den Raad vast te stellen. Artikel 4 Leveringen en diensten van en aan de gemeente en van en aan andere bedrijven der gemeenten worden aan en door het bedrijf in rekening gebracht, alsof zij ten behoeve van derden hadden plaats gehad. Artikel 5 1. Het beheer van het bedrijf berust bij Burgemeester en Wethouders. 2. Onder toezicht van Burgemeester en Wethouders is een administrateur belast met — en verantwoordelijk voor de financieele administratie van het bedrijf. Artikel 6 Terzake van het beheer van den administrateur wordt een verzekering gesloten. Artikel 7 1. De administrateur is belast met de tijdige invordering van alle inkomsten en het doen van alle ontvangsten van het bedrijf, waarvoor hij, voorzoover zij niet per postwissel of per postgiro geschieden, door hem onderteekende kwitantiën afgeeft. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET 2. Hij zorgt voorts voor een tijdige betaling van alle vorderingen ten laste van het bedrijf. 3. Met uitzondering van kleine uitgaven, waartoe geacht worden te behooren die voor porti, vrachten enz., doet hij geen betalingen dan tegen kwitantie, tenzij door middel van den Postchèque- en Girodienst betaald wordt, en nadat de betrekkelijke rekeningen of andere bescheiden voor „gezien" zijn geteekend door den Burgemeester en een der Wethouders. 4. De in het vorige lid van dit artikel bedoelde kleine uitgaven moeten, indien zij een bedrag van ƒ 5,— te boven gaan, zoo eenigszins mogelijk, eveneens door kwitantiën gestaafd worden. Artikel 8 1. De administrateur stort tegen kwitantie zijn kas, voor zoover deze en het saldo bij den Postchèque- en Girodienst te zamen een bedrag van ƒ overtreffen, in ronde sommen van ƒ 100,— onverwijld bij den Ontvanger der gemeente, tenzij hij dit meerdere voor onmiddellijk te verrichten betalingen behoeft. 2. In geen geval overtreffen zijn kas en het saldo bij den Postchèque- en Girodienst te zamen een bedrag van ƒ 3. De gestorte gelden worden door den Ontvanger der gemeente teruggegeven zonder bevelschrift, als bedoeld in artikel 121, tweede lid, juncto artikel 261 der Gemeentewet op een schriftelijke aanvrage van den administrateur, voor „accoord" geteekend door een daartoe door Burgemeester en Wethouders aangewezen lid van hun College. Artikel 9 1. Tot tijdelijke voorziening der kasmiddelen kunnen bij den Ontvanger der gemeente gelden worden opgenomen op een schriftelijke aanvrage van den administrateur, voor „accoord" geteekend door het in het vorige artikel bedoelde lid van het College van Burgemeester en Wethouders. 2. Deze gelden worden door den Ontvanger der gemeente zonder bevelschrift, als bedoeld in artikel 121, tweede lid, juncto artikel 261 der Gemeentewet, afgegeven. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET Artikel 10 1. De storting, opneming, terugneming en terugstorting van gelden, in de artikelen 8 en 9 bedoeld, geschieden in rekeningcourant. 2. Tusschen de gemeente en het bedrijf wordt voor wederzijdsche stortingen rente berekend naar daarvoor door den Raad vast te stellen regelen. 3. Van elke storting of terugstorting doet de administrateur onverwijld mededeeling aan Burgemeester en Wethouders. Artikel 11 1. Ten behoeve van het bedrijf kan een rekening bij den Postchèque- en Girodienst worden genomen, waarover de administrateur zelfstandig per giro en per chèque kan beschikken met inachtneming van de volgende bepalingen. 2. Voor het doen van betalingen per giro moeten worden gebruikt formulieren, welke zoodanig ingericht zijn, dat op alle drie deelen daarvan het nummer, de naam en de woonplaats van den begunstigde moeten worden ingevuld. 3. Het gebruik van chèques aan toonder is verboden, terwijl chèques op naam slechts mogen worden gebezigd: 1 °. voor aanvulling van de kas van het bedrijf; 2°. voor betaling uitsluitend aan niet bij den Postchèque- en Girodienst aangeslotenen. 4. Bij betaling door middel van een chèque op naam wordt het advies tot uitbetaling slechts verzonden na ontvangst eener door of vanwege den schuldeischer gedagteekende en onderteekende verklaring van ontvangst der chèque. Artikel 12 1. De boekhouding van het bedrijf wordt door den administrateur gevoerd naar de methode van dubbel-boekhouden. 2. Zij moet zoodanig zijn ingericht, dat daaruit steeds een volledig overzicht van de bezittingen, vorderingen en schulden van het bedrijf en een gedetailleerd overzicht van de uitkomsten van de exploitatie van het bedrijf kunnen worden samengesteld. HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET 3. Burgemeester en Wethouders kunnen omtrent de inrichting der boekhouding nadere voorschriften geven. Artikel 13 1. De administrateur geeft aan de ingevolge dit artikel bevoegde personen zoo dikwijls deze het vorderen, inzage van de kas, boeken en bescheiden van het bedrijf. 2. Burgemeester en Wethouders nemen tenminste eenmaal in elk kwartaal van het kalenderjaar kas en boeken van het bedrijf op. Zij kunnen die opnemingen aan een lid van hun College of aan een daartoe aangewezen deskundige opdragen. 3. Burgemeester en Wethouders en het lid van hun College, met de opneming belast, zijn bevoegd zich bij de opneming door een deskundige te doen bijstaan. 4. Bij schorsing, ontslag of overlijden van den administrateur sluiten Burgemeester en Wethouders zijn boeken en nemen zijn kas op, terwijl zij de kas, totdat in den dienst is voorzien, bewaren. Deze sluiting en opneming kunnen zij opdragen aan een hd van hun College of aan een daartoe aangewezen deskundige, terwijl zij en het lid van hun College met de opneming belast, bevoegd zijn zich hierbij door een deskundige te doen bijstaan. 5. Degeen, die de opneming of de sluiting en opneming ingevolge dit artikel verricht, maakt hiervan een proces-verbaal op, dat Burgemeester en Wethouders aan den Raad overleggen en waarvan zij afschrift aan Gedeputeerde Staten zenden. 6. Burgemeester en Wethouders kunnen voorts te allen tijde de administratie laten controleeren door een deskundige, van wiens rapporten zij afschriften aan den Raad en Gedeputeerde Staten zenden. Artikel 14 1. Besluiten van den Raad, waarbij machtiging tot af- en overschrijving op posten der begrooting wordt verleend, behoeven de goedkeuring van Gedeputeerde Staten, indien zij betreffen: I °. afschrijving van den post „Uitkeering van het batig saldo aan de gemeente", 2°. af- en overschrijving van — of op den post „Afschrijvingen , HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET 3°. af- en overschrijving van — en op posten van de afdeeling van kapitaalsinkomsten en -uitgaven. 2. De besluiten, die de goedkeuring niet behoeven, worden aan Gedeputeerde Staten ter kennisneming opgezonden. Artikel 15 1. Telken jare bepaalt de Raad de bedragen, die als waardevermindering op de bezittingen van het bedrijf moeten worden afgeschreven. 2. Die bedragen mogen niet minder zijn dan — uitgedrukt in percentages van de aanschaffingswaarde — % voor % voor % voor Artikel 16 De bedragen, welke in eenig jaar door afschrijving beschikbaar komen, worden, voorzoover zij het in dat jaar voor gewone aflossing van kapitaalschuld benoodigde bedrag overschrijden, aangewend tot voorziening in de behoefte aan kasgeld, tot bestrijding van de kosten van uitbreidingen, tot buitengewone aflossing van kapitaalschuld, tot belegging bij de gemeente op de wijze van artikel 8 of tot door Gedeputeerde Staten goed te keuren andere belegging. Artikel 17 Het aan de gemeente in eenig jaar uit te keeren bedrag voor gewone aflossing van kapitaalschuld, mag niet meer zijn dan het bedrag, dat in dat jaar is afgeschreven. Artikel 18 1. Van de door het bedrijf aan de gemeente uitgekeerde winst wordt jaarlijks % aan het bedrijf teruggegeven ter vorming of aanvulling van een reserve. 2. Zoodra en zoolang de reserve ten minste ƒ bedraagt, HET GEMEENTEBEDRIJF VOLGENS DE GEMEENTEWET worden de in het eerste lid van dit artikel bedoelde uitkeeringen gestaakt. 3. De reserve strekt tot dekking van door het bedrijf geleden verliezen. Artikel 19 1. De door reserveering beschikbaar gekomen gelden kunnen worden aangewend tot voorziening in de behoefte aan kasgeld, tot bestrijding van de kosten van uitbreidingen, tot buitengewone aflossing van kapitaalschuld, tot belegging bij de gemeente op de wijze van artikel 8 of tot door Gedeputeerde Staten goed te keuren andere belegging. 2. Voor het gebruik van de in het eerste lid bedoelde gelden wordt de exploitatie belast met rente, bij belegging buiten het bedrijf gelijk aan de daarmee gekweekte rente en in andere gevallen berekend naar een door den Raad te bepalen percentage. Deze rente wordt aan de reserve toegevoegd. Artikel 20 Deze verordening is van kracht voor de dienstjaren 19 tot en met Verordeningen Voor bedrijven van bijzonderen aard, zooals grondbedrijven, van^jzonde" diensten van openbare werken in bedrijfsvorm e. d., bevatten de ren aard. verordeningen vaak nog andere of afwijkende bepalingen. Voorzoover dit wenschelijk is, zal ik hiervan op andere plaatsen nog voorbeelden geven. Ook zal ik varianten op bepalingen van de hier gepubliceerde verordening bij de desbetreffende onderwerpen nader bespreken. Beheersver- Tenslotte wijs ik er nog op, dat het karakter van aan goedkeuring ordeningen onderworpen regeling met zich brengt, dat de beheersverordening meestal zelfs niet uitputtend de regeling van het comptabele beheer der bedrijven geeft. Wie dit volledig wil kennen, zal ook inzage moeten nemen van instructies voor den directeur, den administrateur en eventueel voor ander personeel enz. HOOFDSTUK IV DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER VAN HET GEMEENTEBEDRIJF § 1. Voorwaarden, waaraan de organisatie van het beheer moet voldoen In dit hoofdstuk en de meeste volgende heb ik in het bijzonder het oog op de eigenlijke bedrijven der gemeente, de bedrijven in materieelen zin. Als kenmerk ter afscheiding van de gemeentelijke diensten namen wij daarbij aan (in hoofdstuk I § 2) het streven naar rentabiliteit. Er is reden dit reeds als definieerend element aanvaarde streven Rentabiliteitsnader te onderzoeken. Het berust op de gedachte, dat m beginsel streven' ook particulieren de exploitatie van dergelijke bedrijven zouden kunnen ondernemen en dit ook vaak doen. Particuliere ondernemers streven hierbij naar het behalen van winst. Ondernemingen, waarbij het verkrijgen van winst uitgesloten zou zijn, zullen zij niet oprichten en exploiteeren. In de winstmogelijkheid ligt de gemakkelijker bereikbare mogelijkheid van rentabiliteit, van een exploitatie zonder verlies, besloten. Zij beduidt, dat de afnemers van het bedrijf bereid zijn voor de prestaties daarvan bedragen te betalen, welke de kosten van deze prestaties dekken. Wegens het ontbreken van particulier initiatief, om bezwaren, daaraan verbonden, of om redenen van publiek belang, neemt de gemeente de exploitatie ter hand. Daarmede zijn de economische mogelijkheden van de exploitatie in Het algemeen niet vervallen. Ook de gemeente zal in den regel het bedrijf rendabel kunnen exploiteeren. En zij zal hiernaar moeten streven, wil zij in economischen zin even nuttig werken als een particuliere exploitant. Bij dezen laatste betalen zij, die van de diensten van het bedrijf gebruik maken, de kosten dier diensten zelf en volledig. Zou de gemeentelijke exploitatie verlies opleveren, dan zou dit uit de andere middelen der gemeente, waaronder de belastingen, moeten worden gedekt. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Anderen dan de afnemers der prestaties zouden dan een deel van de kosten moeten betalen. Streven naar Ook van de mogelijkheid een positief geldelijk voordeel met de exploitatie te behalen zal de gemeente niet aanstonds afstand behoeven te doen. De afnemers willen een prijs voor de prestatie betalen, welke meer dan de kosten dekt; zij doen dit, omdat de prestatie voor hen dien prijs waard is. Dat is niet anders bij gemeentelijke dan bij particuliere exploitatie. Den afnemers wordt dus economisch geen onrecht gedaan, wanneer de gemeente de winstmogelijkheid benut*). Het streven naar winst heeft voor de gemeenten ook positieve beteekenis, omdat zij de bedrijfswinsten kunnen bezigen tot aanvulling van de uit belastingen verkregen inkomsten. Ik stip dit hier slechts even aan, doch loop op een afzonderlijke behandeling daarvan niet vooruit. Goede dienst- Dat het gemeentebedrijf zijn diensten goed moet presteeren, lijkt verrichting. nauweIJjks waard om te worden opgemerkt. Ook een particulier bedrijf zal dit immers moeten doen. Toch heeft deze eenvoudige waarheid nog eenige zijden, welke de aandacht verdienen. Even goed als Het gemeentebedrijf moet er naar streven om in dienstvernchbIdnjfrtlCUl'er t'ng niet achter te staan bij het particuliere bedrijf. Het duidelijkst spreekt dit, wanneer een particulier bedrijf door een gemeente is overgenomen. De particuliere exploitatie leverde bepaalde bezwaren op, welke tot de overneming leidden. Doch dit behoeft niet te beteekenen, dat haar dienstverrichting in ieder opzicht onvoldoende was. Wanneer nu de gemeente het bedrijf overneemt, zal zij zorg moeten dragen om den toestand, waar deze goed was, niet achteruit te doen gaan. Soepelheid Met name is het mogelijk, dat het particuliere bedrijf in zijn exafnemerY ploitatie soepel jegens zijn afnemers was en dat dit de waarde van zijn prestaties voor dezen verhoogde. De gemeente zal moeten trachten haar exploitatie dezelfde goede eigenschap te doen bezitten. r»rticuliere ^ tweede plaats is te letten op de reden, welke tot de gemeen- breke zou ? *) De gerechtvaardigdheid van de bedrijfswinsten wordt nader onderzocht in hoofdblijven. stuk X § 3. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER x) Zie hoofdstuk II § 2. telijke exploitatie leidde. De gemeente is hiertoe overgegaan, omdat zij hierin een publiek belang (van hygiënischen aard, politiezorg enz.) zag of wel, omdat het particuliere beheer bij de voorziening in een algemeen economische behoefte in bepaalde opzichten te kort zou schieten. Wanneer nu de gemeente zelf exploiteert, zal zij moeten zorg dragen niet in de door haar gelaakte fouten van het particuliere bedrijf te vervallen. Het publieke belang, dat met de exploitatie nauw verbonden was, zal zij dus goed moeten behartigen en de leemten en feilen in de particuliere voorziening zal zij moeten vermijden. Wat dit laatste betreft, is in het bijzonder te denken aan het gebied, waar het bedrijf zijn diensten zal leveren, en aan de tarieven, welke aan de afnemers in rekening zullen worden gebracht1). De eisch van goede dienstverrichting, waar het particuliere be- Strijd met drijf in gebreke zou blijven, kan botsen met het streven naar winst „aa/^ins" en rentabiliteit. Wordt de mogelijkheid van een rendabele ex- en .rfni ploitatie hierdoor practisch blijvend uitgesloten, dan is niet meer van een bedrijf, doch van een dienst sprake. In vele gevallen zal slechts het streven naar winst worden belemmerd of onmogelijk gemaakt, zonder dat een rendabele exploitatie behoeft te worden prijs gegeven. Van de gemeente als bedrijfsexploitante magwordenverlangd.dat Goede interne zij er naar streeft haar bedrijven technisch en economisch gezond ^ri^svoe" en sterk te maken. Dit bevordert de stabiliteit van een goede behoeftenvoorziening ook voor een wat verdere toekomst. Te denken is aan de bedrijfszekerheid, aan het beschikbaar zijn van voldoende technische capaciteit om in een in de toekomst grootere behoefte te kunnen voorzien, aan de mogelijkheid van technische verbeteringen, welke na niet al te langen tijd dienen te worden toegepast. Op den langen duur gezien is deze eisch te rangschikken onder Strijd met die van een goede behoeftenvoorziening. Een kortzichtig beleid hoeftenvwwzou dezen samenhang over het hoofd kunnen zien en dan is ziening? DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Strijd met Het streven naar winst. De gemeente ais werkgeefster. De beheersorganisatie moet een juist evenwicht mogelijk maken. zelfs strijd met den eisch der goede bedrijfsvoering practisch denkbaar. Een voorbeeld zou het volgende kunnen zijn: Een belangrijke en op zich zelf niet onwenschehjke tariefsverlaging lijkt mogelijk, wanneer de kapitaalslasten van een bedrijf sterk zijn gedaald. Over eenige jaren zal echter een groote vernieuwing en uitbreiding van de installatie noodzakelijk zijn, waarna de exploitatie met de lagere tarieven, welke thans mogelijk zijn, niet zou sluiten. Wederom verhoogen van de eenmaal verlaagde tarieven zou bezwaarlijk zijn. Het kan in zulk een geval beter zijn de tarieven ook voor de goedkoope exploitatiepenode niet of slechts weinig te verlagen om de daarna noodzakelijke vernieuwing en uitbreiding niet in gevaar te brengen. Zeker kan deze eisch in strijd komen met het streven naar winst. In het bijzonder zou dit streven aan een goede afschrijvingsen reserveeringspolitiek in den weg kunnen staan. De gemeente zal voor het in haar bedrijven werkzaam zijnde personeel een goed werkgeefster willen zijn. Iets bijzonders schuilt hierin niet: de eisch hiertoe kan aan de particuliere ondernemers eveneens worden gesteld en daaraan wordt trouwens door vele particuliere werkgevers ten volle en gaarne voldaan. De gemeente zal de neiging kunnen hebben hierbij wat verder te gaan dan in het particuliere bedrijfsleven gebruikelijk is. De gerechtvaardigdheid daarvan zal soms kunnen worden erkend. Doch de invloeden daarvan op een goede bedrijfsvoering en op de financieele uitkomsten zullen in het oog moeten worden gehouden. Bij het beheer zal naar een juist evenwicht tusschen al deze strevingen moeten worden gezocht. Dat evenwicht zal niet steeds op dezelfde plaats liggen en ook zullen over de plaats van het evenwicht de opvattingen kunnen verschillen. De organisatie van het beheer moet nu zoodanig zijn, dat alle strevingen hun gerechtvaardigden invloed kunnen uitoefenen en dat het bereiken van een juist evenwicht daartusschen niet belemmerd, doch bevorderd wordt. Aan deze norm dienen de verschillende organisatievormen, welke in dit en de eerstvolgende hoofdstukken worden behandeld, te worden getoetst. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER § 2. Taak van de algemeene bestuursorganen der gemeente bij het bedrijfsbeheer De wettelijke bepalingen, die voor het beheer van gemeente- Bestaande bedrijven den grondslag vormen, zijn in de allereerste plaats de alge- toestan<1meene artikelen, die over het bestuur van de geheele gemeentelijke huishouding handelen. Deze zijn op de als onderdeelen van die huishouding te beschouwen bedrijven uiteraard van toepassing. Aldus is uit de wet te lezen, dat de regeling en het bestuur van gemeentebedrijven bij den Raad is met dien verstande, dat het dagelij ksch bestuur daarvan tot de taak van het College van Burgemeester en Wethouders behoort1). Burgemeester en Wethouders kunnen zich in hun bestuurstaak doen bijstaan door een of meer uit den Raad gekozen commissies 2), de commissies van bijstand. Zooals te begrijpen is, geven deze enkele algemeene bepalingen slechts een hoogst onvolledig beeld van de bestuursinrichting der gemeentebedrijven. Men bedenke slechts, dat in deze bepalingen de bedrijfsdirecteur in het geheel niet wordt genoemd. Om het aandeel en de beteekenis van ieder bestuursorgaan te leeren kennen is het noodig stil te staan bij de wettelijke bepalingen, waarin de hierboven vermelde algemeene beginselen zijn uitgewerkt, en daarnaast bij de practische toepassingen, welke aan deze wetsbepalingen zijn gegeven. In deze paragraaf bepaal ik mij tot het aandeel in het bedrijfsbeheer van de algemeene bestuursorganen: de Raad en Burgemeester en Wethouders. „Aan den raad behoort, met betrekking tot de regeling en het Raad. bestuur van de huishouding der gemeente, alle bevoegdheid die (^gem niet bij deze of eenige andere wet aan den burgemeester, of aan burgemeester en wethouders is opgedragen" aldus artikel 167 der Gemeentewet. Derhalve is de omvang van 's Raads macht slechts te kennen door in aanmerking te nemen de bevoegdheden, welke aan de andere bestuursorganen, Burgemeester en Wethouders en den Burgemeester zijn toegekend. Hierbij is vooral te denken aan het College van Burgemeester en Wethouders, wien het dagelij ksch bestuur toekomt. De bevoegdheid van den Raad is daarom in het alge- *) Artikelen 167 en 209 der Gemeentewet. 2) Artikel 60 der Gemeentewet. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER meen aldus te kenschetsen, dat de Raad de inrichting van het bedrijfsbestuur (voor zoover niet in de wet gegeven) regelt en in dit bestuur de beslissingen van algemeenen, ingrijpenden aard heeft te nemen. Die bevoegdheid van den Raad is in de wet nog voor de volgende Speciale onderwerpen afzonderlijk aangegeven: bevoegdheden. q st;chtjng Van het bedrijf door de aanwijzing als tak van dienst, bedoeld in artikel 252, eerste lid der Gemeentewet, b. het stellen van regelen voor het beheer van het bedrijf (artikelen 252, tweede lid, en 122 der Gemeentewet), c. het vaststellen van de bedrijfsbegrooting en het voorloopig vaststellen van de bedrijfsrekeningen (artikelen 253 jo. 238 en 265 Gemeentewet). Daarbij kunnen nog als uit eenige algemeene artikelen voortvloeiende bevoegdheden worden genoemd: d. de benoeming van den directeur en desgewenscht van andere ambtenaren van het bedrijf (artikel 179 Gemeentewet), e. de regeling van tarieven (artikel 170 en 275 Gemeentewet), ƒ. de bepaling van salarissen en loonen van het bedrijfspersoneel (artikel 170 Gemeentewet). De macht van den Raad ten opzichte van het bedrijfsbeheer ligt Strekking van dus wel vast in de wet verankerd. De Raad is door al deze bevoegdvoegdheicl'10 heden in staat de groote en ook de kleinere lijnen van het bedrijfsbeheer te bepalen. Wat is de strekking van deze bevoegdheden? Die strekking is naar mijn inzicht de behartiging te waarborgen van het belang, waarom juist het bedrijf als gemeentebedrijf werd opgericht of overgenomen, alsmede het bedrijfsbeheer te doen passen in het algemeene gemeentelijke bestuur. Wanneer het beheer van een bedrijf aan speciale, alleen met de zorg voor dat bedrijf belaste organen werd overgelaten, zou gevreesd moeten worden, dat deze speciaal de belangen van het bedrijf op zichzelf zouden gaan nastreven. Daardoor zou wellicht de behartiging van het belang, dat de gemeentelijke exploitatie vorderde, op den achtergrond kunnen geraken en zeker zou het verband met de algemeene huishouding der gemeente worden veronachtzaamd. De strekking van de taak van Burgemeester en Wethouders is DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER in wezen niet anders. Doch het past nu eenmaal in het stelsel van onze gemeentelijke bestuursinrichting, dat de hoofdleiding berust bij de rechtstreeks gekozen vertegenwoordiging van de burgerij, die (behoudens uitzonderingen) in het openbaar beraadslaagt en besluit. Wettelijk is de taak van Burgemeester en Wethouders te baseeren op het bepaalde in artikel 209 der Gemeentewet, waarin hun het Burgemeester 11**111 1 1 J en Wethou- dagelijksch bestuur der gemeente wordt opgedragen. (jers Speciale bepalingen nopens de taak van Burgemeester en Wet- Wettelijke houders zijn dan voorts nog te vinden in artikel 253 jo. artikel 238 bevoegdheden, der Gemeentewet, dat het opmaken en indienen van de bedrijfsbegrooting, en in artikel 265, dat het indienen bij den Raad van de bedrijfsrekening voorschrijft. Ingevolge de algemeene artikelen 179 en 212 der Gemeentewet kan de Raad hun de benoeming van personeel der bedrijven en de regeling van hun salarieering opdragen. Naast deze wettelijke bepalingen wordt meestal uitdrukkelijk in de Bevoegdheden beheersverordening bepaald, dat het beheer van het bedrijf bij Burge- beheersmeester en Wethouders is. En in die verordening worden hun dan verordening, meestal nog enkele plichten ten aanzien van de financieele administratie opgelegd. Wettelijk is hun beheerstaak te zien als uitsluitend begrensd door Aard van hun de bevoegdheden van den Raad. Practisch komt daar nog een begrenzing bij, die van de bevoegdheid van den directeur. Burgemeester en Wethouders kunnen geacht worden het bedrijf overeenkomstig de door den Raad gestelde regelen en met inachtneming van zijn besluiten te beheeren, zij het, dat een belangrijk deel van die taak wordt uitgeoefend door den aan hen ondergeschikten directeur. Tusschen de leden van het College vindt bijkans steeds (men kan Wethouder zeggen in alle gemeenten behalve de zeer kleine) een werkverdeehng bedrijven plaats, waarbij de directe bemoeiingen met de bedrijven of met ieder bedrijf aan een bepaald lid worden toebedeeld. Dit lid — de Wethouder x) voor de bedrijven of voor een bepaald bedrijf — houdt *) Indien de Burgemeester met deze taak belast is, kan van een Wethouder voor de bedrijven slechts in oneigenlijken zin worden gesproken. In de groote gemeenten is dit trouwens niet gebruikelijk. Simons - Gem.-Bedr. 8 DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER dan het geregeld toezicht op de exploitatie en hij bereidt alle zaken het bedrijf betreffende voor, die in het College van Burgemeester en Wethouders moeten worden behandeld. Van hem mag verwacht worden, dat hij zich in de bedrijfszaken geheel inwerkt. Verhouding De Wethouder voor de bedrijven zal, door zijn nauwere aan™rtot raking met de bedrijfszaken en doordat hij zich voor het beheer van 6 °U de bedrijven in het bijzonder verantwoordelijk zal gevoelen, allicht geneigd zijn het beheer te richten naar wat hij als belang van het bedrijf op zich zelf ziet. Daartegenover dient het College van Burgemeester en Wethouders in de zaken, welke het te beslissen krijgt, er voor te waken, dat naast het wellicht te eng geziene bedrijfsbelang de algemeene belangen van de bedrijfsvoorziening en van de gemeentehuishouding in het oog worden gehouden. Tegenover den Wethouder voor de bedrijven heeft het College m.i. eenzelfde taak als de Raad tegenover het College zelf. Het is derhalve niet onverschillig, hoeveel bevoegdheid het College aan zijn speciaal met de zorg voor de bedrijven belast lid wil laten. Daarin zijn wel plaatselijke verschillen. Over het geheel is de bevoegdheid van den enkelen Wethouder ruimer, naarmate de gemeente grooter en het veld harer bemoeiingen omvangrijker is. Zelfs waar beslissingen van het College formeel vereischt zijn, beperkt dit zich dan nog veelal tot sanctionneeren van wat de Wethouder voor de bedrijven practisch heeft besloten. Is de toestand aldus, dan dient de Wethouder voor de bedrijven bij het nemen van zijn beslissingen te beseffen, dat hij de taak van het geheele College ten aanzien van het tot harmonie brengen van bedrijfs- en algemeene belangen heeft te vervullen. Critiek op den Men kan niet zeggen, dat de bestaande bestuursorganisatie van bestaanden ^et gemeentebedrijf algemeen en steeds als ideaal is beschouwd. Verre van dat. Van verschillende zijden is op bezwaren, welke aan die organisatie zouden kleven, gewezen en zijn denkbeelden geuit omtrent de wijze, waarop in dat beheer verbetering zou zijn te brengen. Die bezwaren vinden hoofdzakelijk hun grond in het aandeel der algemeene gemeentelijke bestuursorganen in het bedrijfsbeheer. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Hoewel de critiek naar mijn meening over het geheel niet gerecht- Algemeene vaardigd is, behoeft zij evenmin te verwonderen. Er zit nu eenmaal organen*" iets tweeslachtigs in het beheeren van een bedrijf door personen, tegenover die in het algemeen om andere verdiensten dan deskundigheid ter dt'éctief86 zake van dit bedrijf op het kussen zijn gekomen en op dit kussen een taak van veelal anderen aard dan bedrijfsbeheer hebben te vervullen. Zoo worden bezwaren gevoeld aan de zijde van de directe bedrijfsleiding, den deskundigen directeur, die rekening heeft te houden met —, ja ondergeschikt is aan op zijn terrein ondeskundige gemeentebestuurders, die vaak een ander beleid willen doorvoeren dan hem uit bedrijfsoogpunt wenschelijk toeschijnt. Of die zelfde gemeentebestuurders achten juist door hun ondeskundigheid hun greep op het bedrijfsbeheer, waarbij zij soms blindelings den deskundigen directeur hebben te volgen, onvoldoende. Deze bezwaren zie ik meer als uitvloeisels van een bij den aard van het gemeentebedrijf noodzakelijke taakverdeeling, tevens samenwerking tusschen het gemeentebestuur en de bedrijfsdirectie, als vertegenwoordigers van algemeen en van een als bijzonder gezien bedrijfsbelang. Die beide belangen moeten behartigd worden en daarbij moet zeker aan het algemeen belang het overwicht worden toegekend. Een afzonderlijk bedrijfsbelang is trouwens in wezen niet te erkennen. Wat daarvoor doorgaat — het belang om het bedrijf gezond te houden en zijn werkingssfeer uit te breiden — is slechts een aspect van het algemeen belang, welk aspect dan in een bedrijfsdirectie een specialen verdediger kan vinden. Zoo moeten het algemeen gemeentelijke element en het deskundige Evenwicht bedrijfselement elkaar in een juist evenwicht houden. Dat is min- tussc^en beide, der gemakkelijk dan een eenzijdig beheer en de moeilijkheden, die de samenwerking oplevert, worden dan vaak als groote bezwaren gezien. Ik voor mij meen, dat over het geheel genomen de praktijk van het beheer der Nederlandsche gemeentebedrijven niet onbevredigend is en dat de tweeslachtige bestuursinrichting metoverheersching van het algemeen gemeentelijke element niet slecht heeft gewerkt. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Gevaren van bevoegdheid algemeene bestuursorganen. Partijpolitiek. Kortzichtigheid. Tegenwichten. Werking van het streven naar rentabiliteit en winst. Het is echter goed zich nader rekenschap te geven van de gevaren, welke uit een verkeerd gebruik van de macht der algemeene bestuursorganen kunnen voortvloeien. Tweeërlei gevaren zijn te duchten: Partijpolitiek kan het algemeen belang uit het oog doen verliezen. Te denken is aan benoeming van een minder bekwamen directeur of het niet-benoemen van een bekwamen candidaat op grond van hun behooren tot een bepaalde partij, aan een loonpolitiek, die de tarieven onnoodig hoog houdt, aan een tariefsvaststelling, die een rendabele exploitatie onmogelijk maakt, enz. Kortzichtigheid kan de gezonde positie van een bedrijf ondermijnen: afschrijvingen worden te laag gesteld om de wmstuitkeering van het bedrijf op te voeren of op peil te houden; om dezelfde redenen vinden wenschelijke reserveeringen niet plaats enz. Tegen deze gevaren bestaan eenige tegenwichten. In de eerste plaats moeten voor belangrijke besluiten verschillende organen door voorbereiding, voorlichting en beslissing samen werken. Zoo zal om een voorbeeld te noemen de Raad worden voorgelicht door Burgemeester en Wethouders, eventueel een commissie van bijstand of den bedrijfsdirecteur, die hem door hun voorlichting tegen onjuist handelen kunnen behoeden. In de tweede plaats bestaat voor vele handelingen het toezicht van hooger bestuur. In de derde plaats werkt als tegenwicht — en dit heeft practisch wellicht de meeste beteekenis — de verbondenheid van de bedrijfsmet de gemeentelijke financiën. Een Raad zal bijvoorbeeld de bedrijfstarieven zoo laag mogelijk willen stellen, doch hij zal met de gevolgen van zijn handeling voor de algemeene gemeente-financiën rekening moeten houden 1). Dit zal hem remmen in een eventueel bestaande neiging tot niet door het algemeen belang gerechtvaardigde, door partijpolitieke overwegingen ingegeven beslissingen. Naast het rentabiliteitsstreven is hier vooral het streven naar winst van belang. De groeiende beteekenis van de bedrijfswinsten voor het gemeentelijk budget heeft — thans afgezien van haar bezwaren— in ieder geval bewerkt, dat reeds binnen de algemeene gemeente- *) Voor zoover de gemeente haar financieele zelfstandigheid heeft behouden! DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER lijke bestuurscolleges voldoende aandacht en belangstelling bestonden voor een rationeel, efficient bedrijfsbeheer. De critiek op de bestaande bestuursorganisatie heeft geleid tot Denkbeelden verschillende denkbeelden tot wijziging van de organisatie, waar- j0t ™iz>sing door naar verwachting van de voorstellers de bezwaren zouden organisatie, komen te vervallen. Evenals de bezwaren, welke tegen de bestaande inrichting van Critiek en het gemeentelijk bedrijfsbestuur worden aangevoerd, voornamelijk denkbeelden , i i , ..ii,, betreffen voor- m groote gemeenten worden gevoeld, zoo zijn ook deze denk- namelijk de beelden op de groote gemeenten berekend. In de kleine gemeenten sroote liggen de verhoudingen meestal anders. Een bedrijf in een kleine ge gemeente heeft daar zooveel beteekenis in de gemeentehuishouding en voor de gemeentefinanciën, dat de kleinere colleges van Burgemeester en Wethouders en den Raad aan de bedrijfszaken een belangrijk deel van hun tijd kunnen wijden en dat zij zich in het algemeen voor onvoorzichtigheden in het bedrijfsbeheer, die gevaar voor de financiën opleveren, zullen hoeden. En waar die bezwaren niettemin worden gevoeld, is het de vraag of de hierna te vermelden remedies in kleine gemeenten in aanmerking kunnen komen, omdat vaak het daartoe geschikte menschenmateriaal zal ontbreken. Voorzoover deze denkbeelden den geheelen publiekrechtelijken beheersvorm van het gemeentebedrijf betreffen, vereischen zij een afzonderlijke, uitvoerige bespreking *). Van de denkbeelden, welke den publiekrechtelijken vorm niet aantasten, kunnen die tot het toebedeelen van een grootere taak aan bestuurscommissies en tot het geven van meer bevoegdheid aan bedrijfsdirecteuren, beter in de twee volgende paragrafen worden behandeld. Hier bespreek ik een voorstel nopens de samenstelling van het College van Burgemeester en Wethouders. Het is het denkbeeld de verkiezing van Wethouders buiten den Wethouders Raad mogelijk te maken. Eigenlijk betreft dit de algeheele bestuurs- buiten den inrichting der gemeente en niet zoo zeer de bedrijven in het bijzon- Raad gek°Zen' der. Evenwel ligt voor de hand, dat zulk een buiten den Raad benoemde wethouder juist zou kunnen worden gekozen, indien het *) Zie de hoofdstukken VI en VII. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER bezit van een bepaald gemeentebedrijf dit wenschelijk zou maken. Het denkbeeld werd o.a. door Oppenheim in alle opzichten verwerpelijk geacht1), maar van allerlei zijden en laatstelijk in een rapport van een commissie, onder voorzitterschap van Prof. Mr. C. W. van der Pot, ingesteld door de Nederlandsche Maatschappij voor Nijverheid en Handel, is het aanbevolen, omdat het de keuze van wethouders verruimt. 2). Argument De commissie neemt aan, dat ,,er in een gemeente van eenigen omvang buiten den Raad ongetwijfeld een aantal personen is, die geschikt zijn voor het wethouderschap en bereid zouden zijn dit te bekleeden, doch die thans daartoe niet worden geroepen, omdat zij niet van een gepronoceerde politieke richting, niet wat men noemt „partijmannen" zijn, of omdat zij bezwaar hebben tegen het actief deelnemen aan den verkiezingsstrijd". Bezwaren. Als een bezwaar tegen het instituut van buiten den Raad gekozen wethouders wordt in het rapport der commissie aangevoerd, dat dit „in de hand kan werken, dat voor bepaalde wethoudersplaatsen personen met speciale technische deskundigheid zouden worden benoemd, hetgeen te betreuren zou zijn, omdat de wethouders zich hebben bezig te houden met het algemeene beleid, niet met de technische details, welke dienen te worden overgelaten aan de directeuren der gemeentelijke bedrijven en diensten 3) . Opvatting Hetzelfde geluid is te hooren in het praeadvies van Prof. Mr. M. W. F. Treub voor de Nederlandsche Juristenvereeniging 4). Prof. Treub, die over een veeljarige ervaring als wethouder van Amsterdam beschikte, schreef daarin het volgende: ,,De eischen waaraan een goed wethouder in een groote Nederlandsche stad heeft te voldoen, zijn zwaar genoeg, maar technische detail kennis behoort daartoe niet. Waar dit het geval is, is de toevallige technische detailkennis van den wethouder in ons Nederlandsch stelsel van gemeentebestuur eer een na- dan een voordeel.... daardoor 1) Oppenheim-v. d. Pot, deel II, blz. 52 e. v. 2) Reorganisatie gemeentebestuur, 1936, blz. 4 e. v. s) Rapport commissie blz. 8. 4) Herziening van het gemeenterecht, ten aanzien van de taak van den Raad en van Burgemeester en Wethouders en van de samenstelling van laatstgenoemd College in het bijzonder met het oog op de gemeentebedrijven, 1911, blz. 175 177. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER (wordt) de onder hem werkende hoofdambtenaar, die over dezelfde technische kennis beschikt als de wethouder zelf, tijdelijk min of meer van zijn (in ons gemeenterecht) natuurlijke plaats gedrongen. Hieruit zullen öf conflicten ontstaan öf een afstompen van het gevoel van technische verantwoordelijkheid bij den hoofdambtenaar tegenover Burgemeester en Wethouders, dat zijn kwade gevolgen zal doen gevoelen zoodra de normale toestand weer intreedt en de directeur die tijdelijk de facto tot adjunct-directeur werd verlaagd, weer zijn werkelijke positie van bedrijfsleider gaat innemen." Wethouders met bijzondere technische kennis blijken dus uit den booze te zijn x). Of het wenschelijk is den kring van benoembaren tot het wethoudersambt te verruimen tot personen buiten den Raad met algemeene kennis en algemeene belangstelling (in Engeland is het benoemen van wethouders buiten den Raad mogelijk), is een vraag, die hier niet uitvoerig behoeft te worden besproken. Tegenover de meening van de commissie—v. d. Pot is te stellen die van de Regeering bij de wetswijziging van 1931, volgens welke door de benoeming van wethouders buiten den Raad het karakter van het gemeentelijk bestuur geheel zou veranderen. Overigens zou de noodzakelijkheid daarvan niet zijn gebleken: „steeds zijn in den Raad personen te vinden geweest, bekwaam en geschikt om, met medewerking van de ambtenaren, het wethouderschap op zich te nemen". 2) § 3. Taak van commissies bij het beheer van gemeentebedrijven In het beheer van bepaalde takken van de huishouding der Commissies gemeente kunnen Burgemeester en Wethouders worden bijgestaan va" b"stan<1" door vaste commissiën der Raadsleden (artikel 60, tweede lid Gemeentewet). Juist voor het beheer van de bedrijven wordt meestal van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. De wet bepaalt over deze commissies in hoofdzaak het volgende. *) Mr. P. Droogleever Fortuyn noemde in ,,Het organisme eener groote stad" blz. 13, nog andere bezwaren, aan de benoeming van een wethouder-technicus buiten den Raad verbonden. Zij betreffen de salarieering, de onvastheid van de positie en de verhouding tot de andere wethouders. 2) Zie Buriks, Inleiding tot het Gemeenterecht, blz. 494. &! DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Slechts op initiatief van Burgemeester en Wethouders kunnen zij door den Raad worden ingesteld. De voorzitter wordt uit en door het Gallege van Burgemeester en Wethouders, de leden worden uit en door den Raad gekozen. Een verordening, ter kennis van Gedeputeerde Staten te brengen, regelt haar werkkring. De commissie dient den Raad, Burgemeester en Wethouders en den Burgemeester over de tot haren werkkring behoorende zaken van bericht en raad. Bevoegdheid. Welke bevoegdheden aan zulk een commissie kunnen worden toegekend, is in de wet niet omschreven. Artikel 60 spreekt slechts van „Burgemeester en Wethouders in het beheer van bepaalde takken van de huishouding der gemeente bij te staan. Uit deze terminologie volgt wel, dat de commissie niet Burgemeester en Wethouders bij het beheer geheel kan vervangen. Haar taak beperkt zich tot „bijstand in het beheer". Maar hoever kan die „bijstand", die hulp gaan? Kan die eenigerlei, aan Burgemeester en Wethouders toekomende bevoegdheid omvatten? Bijstand, geen Over het geheel is deze vraag ontkennend beantwoord 1). Dat leidde er toe, dat de taak van de commissies van bijstand zich veelal bepaalde tot het houden van toezicht op den gang van zaken bij den betreffenden tak van dienst en het adviseeren van Burgemeester en Wethouders, gevraagd of ongevraagd, over zaken, welke den tak van dienst aangaan. Voorbeeld. Als voorbeeld laat ik een aantal artikelen volgen uit de verordening regelende de samenstelling en den werkkring van de Hilversumsche commissie van bijstand voor de bedrijven. Artikel 1 Burgemeester en Wethouders worden in de behandeling van de aangelegenheden betreffende de bedrijven bijgestaan door een vaste commissie van zeven leden van den Raad, voorgezeten door den Burgemeester of een der Wethouders. Artikel 2 1. Het zittingsjaar loopt van den dag van de benoeming der leden tot dien van de benoeming der leden in het volgende jaar. *) Zie Oppenheim-v. d. Pot, II, blz. 187, v. Loenen, De Gemeentewet, 1934, blz. 155. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER 2. In de maand September benoemt de Raad de leden der Commissie. 3. In een tusschentijds ontstane vacature wordt zoo spoedig mogelijk voorzien. Artikel 3 De vergaderingen der commissie worden door haren voorzitter belegd, die daarvan, behoudens in bijzondere omstandigheden, ten minste tweemaal vier en twintig uren te voren aan de leden kennis geeft. Artikel 4 De commissie wordt bijgestaan door een secretaris, die wordt benoemd op de wijze, als is bepaald in art. 41 van het reglement van orde voor den Raad der gemeente Hilversum. Artikel 5 1. De commissie mag niet beraadslagen of besluiten zoo niet vier harer leden tegenwoordig zijn. 2. Alle besluiten worden bij meerderheid van stemmen genomen. 3. Het gevoelen der minderheid wordt, indien deze zulks wenscht, in het advies vermeld. 4. Wanneer over een uit te brengen advies de stemmen staken, wordt het nemen van een beslissing tot een volgende vergadering uitgesteld. 5. Is uitstel der beslissing niet mogelijk, of staken de stemmen ook in een volgende vergadering, dan wordt geen advies uitgebracht, doch worden de verschillende meeningen medegedeeld. Artikel 6 Van het beslotene in de vergaderingen worden aantee keningen gemaakt, die, na vaststelling door de vergadering, door den voorzitter en den secretaris worden geteekend en door laatstgenoemde worden bewaard. Artikel 7 De commissie dient Burgemeester en Wethouders, zoo dikwijls deze het nuttig of noodig oordeelen, van bericht en raad en zal DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Waardeering van de bijstandcommissies. Commissies van voorbereiding en toezicht. worden gehoord omtrent de benoeming, de bevordering, de schorsing en het ontslag van de vaste en tijdelijke ambtenaren en beambten bij de Bedrijven, zoomede van de vaste werklieden bij die bedrijven. Artikel 8 De commissie is bevoegd aan Burgemeester en Wethouders zelfstandig voorstellen te doen betreffende de Bedrijven. De adviezen kunnen in zakelijk opzicht waardevol zijn voor B. en W. in het algemeen en voor het lid van het College, dat met de zaken van den tak van dienst speciaal belast is en dat dus uiteraard als voorzitter der commissie is aangewezen, in het bijzonder. Dat hangt dan echter af van de deskundigheid der Raadsleden, die in de commissie zitting hebben, op het terrein, waarop zij van advies dienen. Die deskundigheid is van toevalligen aard. Van de Raadsleden in het algemeen kan zij niet verwacht worden en ook is van commissieleden de „tweedehandsche deskundigheid" ') niet te verwachten, die uit geregelde en meer diepgaande bemoeiing met de aangelegenheden van een bedrijf kan voortkomen. Ook nemen deze commissies B. en W. geen of weinig werk uit handen, wanneer zij zich tot adviseeren moeten beperken en het College de beslissingen heeft te nemen. De functies van dergelijke commissies zie ik daarom anders. Zij zijn naar mijn meening te beschouwen als commissies van voorbereiding en van toezicht. Commissie van voorbereiding, omdat B. en W. in alle zaken, waarin de Raad te beslissen heeft, zooals bedrijfsbegrooting, vaststelling van tarieven, benoeming van een directeur enz., de commissie zullen hooren. En daarmede bereidt de commissie de behandeling in den Raad voor. De Raadsbehandeling kan dan soms zeer eenvoudig zijn. Menig voorstel kan als hamerstuk worden afgedaan, omdat het in de bijstandscommissie nauwkeurig is onderzocht en besproken 2). Commissie van toezicht, omdat zij door haar kennisneming van *) Een term, dien Prof. Treub gebruikte in zijn praeadvies voor de Juristenvereeniging^ 2) Fortuyn, t.a. p. blz. 18; Hasper, Doelmatig gemeentebeheer, praeadvies voor het Ned. Instituut vooi Efficiency 1937, blz. 14 en vlg. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER zaken, waarin de Raad niet te beslissen heeft, en door het uitbrengen daaromtrent van advies, de gelegenheid heeft toe te zien, dat de algemeene lijnen voor het bedrijfsbeleid, welke de Raad heeft getrokken, door B. en W. geheel worden gevolgd. De commissies zijn dus speciale organen van den Raad, ten behoeve van 's Raads eigen beslissende en controleerende taak en niet ten behoeve van B. en W. Hiermede is in overeenstemming, dat bij de samenstelling van de commissies pas in de tweede plaats gestreefd wordt naar deskundigheid der leden op het speciale gebied der commissie, maar in de eerste plaats naar een vertegenwoordiging van alle belangrijke groepen in den Raad. De zienswijzen van die groepen vinden op deze wijze ook in de commissie uiting, de commissie is als het ware een verkleinde Raad voor een speciaal terrein. Dat kan gemakkelijk zijn voor B. en W., die een bijstandscommissie kunnen hooren om daardoor praktisch gesproken het oordeel van den Raad te leeren kennen. Zijn de „toezicht- en advies"-commissies van bijstand verreweg Bijstandsin de meerderheid, er bestaan ook enkele commissies, aan wie andere meT'beheersbevoegdheden zijn verleend en die B. en W. in hun taak dus eenigs- bevoegdheden, zins ontlasten. Ver gaande zijn die bevoegdheden over het algemeen niet. De toezichthoudende hoogere organen — de verordeningen, regelende de werkwijze der commissie moeten immers aan Gedeputeerde Staten ter kennisneming worden gezonden en deze gebruiken die kennisneming om op wijziging van door hen onwettig geachte bepalingen aan te dringen en zoo noodig de vernietiging daarvan door de Kroon te vragen — moedigen een ruime opvatting van het bijstandbegrip niet aan. Ten hoogste kan in de latere jaren gezegd worden, dat de toekenning van bepaalde bevoegdheden, die op zichzelf niet geacht wordt strikt in overeenstemming met de wet te zijn, wordt getolereerd. Duidelijk komt dit tot uitdrukking in het zgn. Tielsche geval. Tielsche geval. De Raad van Tiel had in de volgende bepalingen aan de commissie van bijstand in het beheer der licht- en krachtbedrijven eenige beheersbevoegdheden verleend: Art. 7. De Commissie beveelt den aankoop van grondstoffen, DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER werktuigen en al hetgeen voor de gas-productie en -distributie en van alles, wat voor de distributie van electrischen stroom benoodigd is, doet de nevenproducten der gasbereiding op de voordeeligst mogelijke wijze verkoopen en beslist omtrent wijziging of uitbreiding der openbare verlichting, hetzij deze door gas, dan wel door electriciteit geschiedt. Art. 14, lid 8. De Commissie beslist of eenig werk of eenige leverantie zal worden aangemerkt als uitbreiding of vernieuwing dan wel als gewoon onderhoud. Gedeputeerde Staten van Gelderland droegen deze bepalingen aan de Kroon ter vernietiging voor. De Minister van Bmnenlandsche Zaken, Mr. Kan, achtte echter geen termen aanwezig de vernietiging te bevorderen. Zijn motiveering (in den brief, waarin hij zijn beslissing aan Gedeputeerde Staten mededeelde *)) is merkwaardig. Ook volgens den Minister kon krachtens de Gemeentewet aan de commissies van bijstand geen zelfstandige bevoegdheid worden toegekend. „Echter — aldus de Minister — is in den loop van latere jaren gebleken, dat het vooral in groote gemeenten moeilijk is het karakter van bloot adviseerend college, hetwelk de commissie van bijstand eigenlijk volgens de letter der wet is, te handhaven. Meer en meer is de behoefte gevoeld en ook in de praktijk gebracht om op enkele punten van het beheer van bepaalde takken van huishouding zelfstandige bevoegdheden aan de commissies van bijstand toe te kennen. Ik meen dan ook, dat de evolutie, welke zich met betrekking tot de bevoegdheid van de commissiën van bijstand langzamerhand heeft voltrokken, niet mag worden voorbijgezien. Het is moeilijk thans een slagboom te stellen om deze voortschrijdende evolutie te keeren. De vraag is slechts, in welke mate de zelfstandigheid kan worden toegelaten. De bevoegdheid, neergelegd in de artt. 7 en 14 lid 8, van de onderwerpelijke Tielsche verordening, acht ik, in verband met de bovenbedoelde evolutie, niet de aan te leggen grenzen te overschrijden." !) Zie W.G.B. 1929, blz. 145. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER De beslissing in het Tielsche geval heeft naar mijn meening de Consequenpraktijk niet veel verder gebracht. Ook voordien werden wel aan ties' commissies van bijstand soortgelijke bevoegdheden als aan de Tielsche commissie toegekend. Waar de grens tusschen de toelaatbare en de niet toelaatbare zelfstandigheid moet worden gelegd, is niet duidelijk en ik betwijfel, of hier „een voortschrijdende evolutie" is, waardoor de weg naar grootere zelfstandigheid in geleidelijk tempo zal worden afgelegd. Het is ook niet mijn indruk, dat zooals de Minister schreef, het vooral in groote gemeenten moeilijk is het karakter van bloot adviseerend college voor de commissies van bijstand te handhaven. Verder gaande bevoegdheden trof ik niet in de verordeningen der groote gemeenten aan en zijn mij daarvan in de praktijk ook niet bekend. In de groote gemeenten worden de formeele grenzen wel in acht genomen. Van kleinere en middelgroote gemeenten zag ik verschillende verordeningen, die aan de bijstandscommissies bepaalde of vrij algemeene beheersbevoegdheden gaven. Slechts een wetswijziging zal m.i. den weg kunnen banen naar Wetseen ruimere bevoegdheid der bijstandscommissies. voorstellen. Voorstellen hiertoe zijn wel gedaan. Het Wetsontwerp Kuyper Ontwerpbevatte een artikel, volgens hetwelk de Raad voor zooveel noodig ^uyper' zou bepalen, welk deel van het dagelijksch en technisch beheer door B. en W. kon worden overgedragen aan een commissie van bijstand (artikel 231c). Een geheel zelfstandige commissie van beheer, welke, met de geheele leiding van het bedrijf belast, daarvoor tegenover den Raad de volle verantwoordelijkheid zou dragen, wenschte het ontwerp niet. Aan B. en W. „die alleen in staat zijn het geheel der gemeentehuishouding te overzien, die alle belangen der gemeente moeten behartigen en zorgen, dat het evenwicht van de algemeene geldmiddelen der gemeente niet wordt verbroken", behoorde „de opperste leiding van zaken, met name het beheer van de geldmiddelen van het bedrijf, onverkort te blijven". Dit sloot echter niet uit, dat aan een commissie tot bijstand in het beheer een deel van het beheer als bijv. het dagelijksch toezicht op de handelingen van den technischen leider van het bedrijf, alsmede de beslissing in DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER enkele spoedeischende en eenvoudige gevallen zou kunnen worden overgelaten. Deze gematigde bepaling heeft door de intrekking van het ontwerp zelfs geen kans van behandeling gehad. Staatscom- Ook de Staatscommissie-Oppenheim (die bovendien vaste com™eimle °ppen~ m'ssiën van bestuur voorstelde) wilde uitbreiding van de bevoegdheden der bijstandscommissies mogelijk maken. In de verordening tot regeling van haar werkkring zou machtiging kunnen worden verleend tot het uitoefenen in overleg met en onder verantwoordelijkheid van B. en W. van bepaalde bevoegdheden. Wetswijziging Het wetsontwerp-Ruys nam dit voorstel over. Het ontwerp-Kan 1931 ■ kwam hierop terug en een amendement-van den Bergh, dat de redactie van het ontwerp-Ruys wilde herstellen, werd na vrij algemeene bestrijding ingetrokken. De Regeering erkende niet, zooals later bij de behandeling in de Eerste Kamer bleek, dat de Colleges van B. en W. met arbeid overladen waren. Het toekennen van beheersbevoegdheden aan de bijstandscommissies onder verantwoordelijkheid van B. en W. werd als een hinken op twee gedachten beschouwd. De vereende tegenstand was te sterk 1). Bestuurs- Een meer radicale hervorming dan het toekennen van eenige be- commissien. heersbevoegdheden aan bijstandscommissies zou zijn de instelling van bestuurscommissies, welke B. en W. voor het beheer van bepaalde takken van dienst zouden vervangen. Voorstel De Staatscommissie-Oppenheim heeft dit eveneens voorgesteld. Staatscom- wj[cJe mogelijkheid geopend zien, dat het beheer van be- missie-Uppen- . . . , ,. , heim. paalde takken van de huishouding der gemeente aan vaste commis- siën van bestuur kon worden opgedragen. Deze zouden op het terrein van haar taak de bevoegdheden van B. en W. bezitten en rechtstreeks aan den Raad verantwoordelijk zijn. Zij zouden door den Raad, doch uitsluitend op voordracht van B. en W. kunnen worden ingesteld (in gemeenten beneden 40.000 zielen behoudens goedkeuring van Gedeputeerde Staten) 2). Motief tot dit voorstel was in de eerste plaats de wensch de taak J) Zie Kooiman, Pari. Gesch. 1931, blz. 123 en vlg. en voor de juridische bezwaren Buriks blz. 483. 2) Rapport Commissie blz. 12 en vlg. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER van B. en W., die vooral in de groote gemeenten met werk overladen zouden zijn, te verlichten. De Commissie bepaalde niet in het ontwerp, dat uitsluitend Raads- Ook leden leden deel van de commissies zouden kunnen uitmaken. Zij achtte mogelijk het zelfs niet eens gewenscht, dat de leden uitsluitend onder de Raadsleden zouden worden gezocht. „Voor haar kan partij getrokken worden van de kennis van mannen en vrouwen, die, niet genegen voor het lidmaatschap van den Raad zich beschikbaar te stellen, geen bezwaar hebben hunne kennis en hun tijd af te staan voor het zelfstandig medebesturen van een enkelen tak van de huishouding der gemeente, die hunne bijzondere belangstelling heeft, in de geheimen waarvan zij tehuis zijn en voor het besturen waarvan niet veel vrije tijd wordt geëischt." De Staatscommissie bewerkte wel, dat een grondwettelijk be- Wetswijziging zwaar tegen de bestuurscommissiën werd weggenomen. Bij de 1931 • wijziging van 1922 werd hiertoe artikel 144 lid 1 x) der Grondwet aangevuld. Doch bij de wetswijziging van 1931 werd het voorstel der Staatscommissie niet gevolgd. Het denkbeeld werd wel besproken, maar bijna niemand had daarvoor een goed woord over. Gevreesd werd, dat de eenheid van het bestuur bij gedeelde verantwoordelijkheid teloor zou gaan. Ook werd het van weinig belang geacht niet-raadsleden aan den commissie-arbeid te doen deelnemen. Het is opmerkelijk, dat deze afwijzende houding bij Regeering Beoordeeling en Parlement in tegenstelling staat tot de opinie van uitnemende en bezadigde kenners van onze gemeentelijke bestuursinrichting als Oppenheim en Prof. v. d. Pot 2). Ook de commissie der Maatschappij voor Nijverheid en Handel is een voorstandster. Zij ziet het voordeel minder in de ontlasting van het College van B. en W. dan wel in de mogelijkheid niet-raadsleden in het gemeentebestuur te betrekken 3). Juist ten aanzien van de bestuurscommissies is in de praktijk wel Praktische een ontwikkeling ten gunste van het instituut te bespeuren. Reeds ontwiklteiing. *) Thans artikel 146 lid I. 2) Zie zijn praeadvies voor de Ned. Jur. Ver. 1935, blz. 38 en vle. 3) Rapport blz. 39 en vlg. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Practijk in Engeland. Bestaande toestand. Wettelijke positie. jaren is het gebruikelijk gemeentelijke schouwburgen, onderwijsinstellingen e. d. te doen beheeren door commissies, waarin naast eenige raadsleden andere burgers zitting hebben. De wensch, belangstellenden uit de ingezetenen aan het beheer te doen deelnemen, heeft vooral in de latere jaren mede geleid tot het geven van privaatrechtelijke vormen aan gemeentelijke takken van dienstJ). Deze ontwikkeling zou naar mijn oordeel op publiekrechtelijke basis verdere mogelijkheden moeten hebben. Zonder dat dan voor alle bedrijven de commissoriale beheersvorm zou moeten worden gekozen, zou deze voor vele nuttig kunnen zijn. Als voordeelen daarvan zie ik een zekere soepelheid en het beter leeren kennen van en daardoor beter voorzien in de behoeften der burgerij. Daar de bevoegdheden van den Raad niet zouden worden aangetast, zou deze tegen een eenzijdig beheer kunnen waken. Ook zou de verhouding tot het College van B. en W. m.i. anders moeten zijn dan een geheel naast elkaar staan. Doch men geve het instituut een behoorlijke kans van ontplooiing, dan zal, dunkt mij, in de practijk wel blijken, hoe de relatie tot de algemeene bestuursorganen der gemeente in bijzonderheden moet worden geregeld. Het stelsel der bestuurscommissiën voor gemeentelijke dienststukken heeft vooral in Engeland toepassing gevonden 2). Daar is het College van Burgemeester en Wethouders van veel minder beteekenis dan hier. De Raad bestuurt door middel van zijn commissies de meeste takken van dienst. De commissies zijn gemengd van samenstelling, daarvan plegen ook niet-raadsleden deel uit te maken, ofschoon de raadsleden de meerderheid vormen 3). § 4. De positie van den directeur van het gemeentebedrijf Indien onze gemeentewet op een punt in gebreke is een getrouw beeld te geven van de gemeentelijke bestuursorganisatie, dan is het 2) Zie Schutte! Raadscommissiën en haar taak bij het besturen der Nederlandsche Gemeenten en der Engelsche steden, 1909, en Simon, A City Council from within, 1926, blz. 82 en vlg. .. _ 3) Tenminste tweederde van de leden moeten raadsleden zijn: Local Government Act, 1933, art. 85 § 3. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER wel, doordat zij het aandeel daarin van de directeuren van bedrijven en diensten in het geheel niet vermeldt. De directeuren worden in de wet zelfs niet genoemd, laat staan, dat de wet zich met hun bestuurstaak zou bezighouden. Wil men in de wet bepalingen vinden, die den directeur betreffen, zoo zijn het algemeene artikelen, welke over ambtenaren handelen, zooals de artikelen 179 (benoeming en ontslag), 209, letter g (schorsing), die naast de Ambtenarenwet 1929 de rechtspositie der gemeente-ambtenaren betreffen. Voorts is nog te wijzen op het in 1931 m de wet gebrachte artikel Artikel 211 211, krachtens hetwelk de Raad B. en W. kan machtigen de uit- Gemeentewet" voering van een of meer bepalingen van een Raadsbesluit, naar door den Raad te stellen regelen, op te dragen aan door den Raad of, krachtens machtiging van den Raad, door B. en V/. aan te wijzen gemeente-ambtenaren. Beroep van de ambtelijke uitvoering op B. en W. moet openstaan. Het artikel is ontleend aan het ontwerp der Staatscommissie-Oppenheim en bij amendement voorgesteld door den heer Van den Bergh. Deze beriep zich op de weifelende jurisprudentie nopens de in sommige gemeentelijke verordeningen aan directeuren van bedrijven en diensten en aan andere ambtenaren geschonken uitvoeringsbevoegdheden *). Wie naar een meer concreten jundischen grondslag van de positie Beheersvan den directeur zoekt, komt terecht bij beheersverordeningen en verordeninginstructies. In de beheersverordeningen is dikwijls bepaald (noodzakelijk is het niet, indien de verordening zich tot de financieele organisatie van het bedrijf beperkt), dat terwijl het beheer van het bedrijf bij B. en W. berust, de dagelijksche of de technische leiding bij den directeur is 2). Voorts geven sommige bepalingen der verordeningen nog bepaalde bevoegdheden of verplichtingen aan den directeur. Ik noem daarvan b.v., dat het geheele personeel van het bedrijf aan den directeur ondergeschikt is, dat de directeur de bednjfsbegrooting bij B. en W. indient, dat hij de betaling van rekeningen moet bevelen of goedkeuren enz. *) Kooiman, Pari. behandeling blz. 433 en vlg. ) Wederom kan het wetsontwerp-Kuyper worden genoemd wegens een verdienstelijke poging de ontwikkeling der praktijk een wettelijken grondslag te geven. Volgens artikel 231 c kon de Raad bepalen, welk deel van het dagelijksch en technisch beheer door B. en W. aan den technischen leider van het bedrijf kon worden overgedragen. Simons - Gem.-Bedr. o DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Instructie. Ook in de instructies worden den directeur vaak bevoegdheden toegekend. Meer nog plegen deze de ondergeschiktheid van den directeur aan B. en W., den Wethouder voor de bedrijven en/of de bedrijvencommissie in alle toonaarden te zingen. Als voorbeeld laat ik hier een dergelijke instructie volgen: Instructie voor den directeur van het gemeentelijk gasbedrijf. Artikel 1 De directeur van het gemeentelijk gasbedrijf staat onder de bevelen van burgemeester en wethouders en de gascommissie, Artikel 2 Hij is belast met de zorg voor de goede werking van het geheele bedrijf en het onderhoud der gebouwen en onderdeelen. Artikel 3 Hij behandelt de aanvragen tot de levering van gas en zorgt, na onderzoek, voor de aansluiting en zoo noodig voor het teekenen van de contracten. Artikel 4 1. Hij zorgt, onder goedkeuring van de gascommissie, voor den aankoop van grondstoffen en verdere benoodigdheden en voor den verkoop der nevenproducten. 2. Hij ontwerpt de bestekken voor de verschillende leveringen, welke zooveel mogelijk bij inschrijving moeten geschieden. Artikel 5 Hij zorgt, dat op het kantoor voorhanden is een boek, waarin klachten of reclames over gebreken aan gasleiding, enz. worden ingeschreven, en onderwerpt alle reclames, welke niet terstond kunnen worden vereffend, aan de beoordeehng van de gascommissie. Artikel 6 Hij zorgt voor het aansteken en blusschen der lantaarns, tot verlichting van den openbaren weg dienende. Artikel 7 1. Hij is verplicht den gemeenteraad, burgemeester en wet- DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER houders, den burgemeester, de afdeelingen van of de commissiën uit den gemeenteraad, alle inlichtingen, op het bedrijf betrekking hebbende, te geven. 2. Hij is de commissiën uit den gemeenteraad in alles wat de hun opgedragen taak, in verband met het bedrijf, aangaat behulpzaam. Artikel 8 Hij zorgt, voor zooveel hem aangaat, voor de naleving der verordeningen op het beheer van het bedrijf. Artikel 9 Hij doet aan de gascommissie de voorstellen, die hem voorkomen te kunnen strekken tot verbetering en bezuiniging in de exploitatie en dient haar en burgemeester en wethouders van bericht en raad omtrent alle zaken, welke in zijn handen gesteld worden. Artikel 10 In spoedeischende gevallen neemt hij de maatregelen, die hij noodig oordeelt, onder verplichting de gascommissie zoo spoedig mogelijk daarmede in kennis te stellen. Artikel 11 1. Hij is verantwoordelijk voor een nauwkeurige boekhouding en inventarisatie. 2. Hij zorgt, dat dagelijks alle te houden boeken worden bijgehouden, dat bij het einde van elke maand de meters bij de gasverbruikers nauwkeurig worden opgenomen en de meterstanden in de daarvoor bestemde formulieren worden opgeteekend. Artikel 12 Hij mag geen andere bediening, bedrijf of beroep, onder welken vorm of benaming ook, aanvaarden of waarnemen, noch zich belasten met eenig beheer, dan met toestemming van burgemeester en wethouders. Artikel 13 Hij mag geene giften, in welken vorm ook, aannemen van leveranciers, die eenige levering aan de gemeente moeten doen of hebben gedaan of van aannemers of hunne ondergeschikten bij de uitvoering van werken of na de uitvoering daarvan. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Artikel 14 Voor afwezigheid van langer dan 1 dag heeft hij verlof noodig van den voorzitter der gascommissie, voor afwezigheid van langer dan 4 dagen van de gascommissie. Artikel 15 Hij geeft, indien hij door ziekte of andere reden verhinderd is zijn betrekking waar te nemen, hiervan onmiddellijk kennis aan den voorzitter der gascommissie. Artikel 16 Bij ongesteldheid, afwezigheid of ontstentenis wordt hij vervangen door een door burgemeester en wethouders aangewezen persoon. Artikel 17 Alvorens in functie te treden legt hij in handen van den burgemeester den eed of de belofte af, zijn betrekking eerlijk en getrouw te zullen waarnemen en daarbij in alle opzichten, zooveel in zijn vermogen is, de belangen der gemeente te zullen bevorderen, en dat hij om iets hoegenaamd in zijn betrekking te doen of te laten van niemand hoegenaamd eenige beloften of geschenken aannemen zal, directelijk of indirectelijk. Artikel 18 Bij verschil van gevoelen omtrent uitlegging of toepassing dezer instructie tusschen burgemeester en wethouders of de gascommissie en den directeur, beslist de gemeenteraad. Artikel 19 Deze instructie kan door den gemeenteraad te allen tijde worden aangevuld of gewijzigd. Werkelijke Wet noch verordening geven de werkelijke positie van den beposltle' drijfsdirecteur volledig weer. Wanneer ik tracht deze te schetsen, moet ik voorop stellen, dat een voor alle gevallen geldende beschrijving onmogelijk is. Daarvoor loopen aard en omvang der bedrijven te veel uiteen. Het is duidelijk, dat de positie van den chef van een electriciteits-distributiebedrijfje in een kleine gemeente DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER anders is dan die van den directeur van een groot stroomopwekkingsbedrijf. Niet alleen de omvang is van beteekenis. Ook de meerdere of mindere technische deskundigheid, welke de leiding van een bedrijf vordert, is van belang. De zaken van een gemeentelijke hypotheekbank zullen gemakkelijker door een wethouder kunnen worden beheerscht dan b.v. het productieproces in een gasbedrijf1). Naarmate het bedrijf grooter is en meer speciale technische deskundigheid vereischt, zal de positie van zijn directeur sterker zijn. Hier ga ik uit van flinke bedrijven, welker leiding bijzondere technische bekwaamheid verlangt. Alsdan pleegt de directeur de dagelij ksche technische leiding ®^oe|fd" vrijwel onbeperkt te voeren. De technische leiding, welke verder gaat dan de dagelij ksche, heeft hij voor een groot deel. Zoo zal hij feitelijk beslissen over wijzigingen en uitbreidingen van de technische installatie. Ook al heeft hij daarvoor de medewerking van de gemeentelijke bestuursorganen noodig, deze zullen bijna steeds hem als den technisch deskundige in zijn plannen volgen. Op dezelfde wijze gaat het met den aankoop van grond- en hulpstoffen, met het benoemen van ondergeschikt personeel enz. De directeur zal daartoe óf volledig bevoegd zijn, of wel zal zijn advies door de formeel beslissende instanties worden opgevolgd. Voor de tarieven is de directeur aan regelingen van Raad of B. en W. gebonden. Doch voorzoover deze tarieven een speelruimte laten, zal weer de directeur al dan niet formeel beslissen. Zoo zijn van de praktische bevoegdheden van den bedrijfsdirecteur nog meer voorbeelden te geven. De directeur heeft derhalve ongetwijfeld in belangrijke mate het beheer van het bedrijf. Deze conclusie mag de oogen niet doen sluiten voor de beper- Beperkingen, kingen van zijn macht. Een enkele duidde ik reeds aan: de gebondenheid aan algemeene tarieven, de noodzakelijkheid m vele zaken machtiging, goedkeuring of beslissing van gemeentelijke bestuursorganen te verkrijgen. Daarnaast noem ik nog de gebondenheid (althans in groote lijnen) aan de bedrijfsbegrooting, aan de regelen x) Dat persoonlijke factoren als bekwaamheid, geschiktheid en tact ook van invloed zijn, behoef ik wel niet uiteen te zetten. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER omtrent afschrijving en reserveering, aan de salaris- en loonregelingen voor het personeel. De bedrijfsdirecteur is dus allesbehalve vrij in zijn beheer. Aard van zijn Vat ik een en ander samen, dan kom ik tot de volgende kenschetsing van de directeursfunctie. De directeur heeft grootendeels de leiding van het bedrijf en voor het overige heeft hij op de leiding belangrijken invloed. De aard van zijn functie brengt met zich, dat hij in het bijzonder de belangen van het bedrijf op zich zelf zal behartigen. Hij zal ijveren voor een gezond, krachtig bedrijf en zal streven naar uitbreiding van zijn werkingssfeer. Daartegenover zullen de gemeentelijke bestuursorganen voor de harmonie met algemeene belangen en met het belang der overige gemeentehuishouding moeten zorg dragen. Critiek. De tweeslachtigheid in de positie van den directeur heeft uiter¬ aard tot critiek geleid. Zonder twijfel zal de directeur van een gemeentelijk bedrijf wel eens achterstaan bij zijn collega van een particuliere onderneming, wanneer het van belang is snel een beslissing te nemen en de gemeentelijke directeur niet terstond naar eigen inzicht kan handelen, doch eerst de toestemming van nietdeskundige bestuursorganen moet verkrijgen. Ook kan het wenschelijk zijn in een bepaald geval van bindende regelen af te wijken en zal dat in een gemeentebedrijf onmogelijk of minder gemakkelijk zijn. Uit de kringen der bedrijfsdirecteuren zijn stemmen opgegaan, die, zich grondend op deze critiek, een ingrijpende wijziging in de positie van den directeur bepleitten. Belieer geheel Bekend is een in 1904 verschenen verslag eener door de Vereenibi* den directeur. ging van Delftsche Ingenieurs ingestelde commissie inzake ïnrichRapport 1904 ting en wijze van werken der besturen van groote gemeenten. Ctelitsdie Voor takken van dienst van eenigen omvang achtte deze commissie Ingenieurs. het wenschelijk, dat het beheer aan een hoofdambtenaar en het toezicht op het beheer aan een commissie zouden worden toevertrouwd, terwijl het oppertoezicht bij B. en W. zou verblijven 1). *) Blz. 36. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Echter diende beheer door een hoofdambtenaar en toezicht op het beheer door B. en W. evenmin te worden buitengesloten. Voor takken van dienst van geringen omvang of wier aard het opdragen van het beheer aan een hoofdambtenaar minder gewenscht doet zijn (de commissie dacht hier niet in de eerste plaats aan bedrijven, doch bv aan een museum, „waarbij overleg hoofdzaak, handelen bijzaak is" '), zou de mogelijkheid moeten worden geopend het beheer op te dragen aan eene Commissie, terwijl het toezicht op het beheer door B. en W. zou worden uitgeoefend 2). Met name voor een gemeentebedrijf achtte zij beheer door een commissie weinig doeltreffend. Haar voorkeur voor het beheer door den directeur motiveerde zij aldus: „Wil men een krachtig beheer, men drage dit op aan één persoon, t niet aan eene Commissie. Wil men een goed beheer, men zorge dat steeds voor elke beheersdaad één persoon verantwoordelijk kunne worden gesteld. Is het eene Commissie, die beheert, dan heeft men practisch op niemand verhaal." Een overeenkomstig denkbeeld ontvouwden de gezamenlijke hoofden van takken van gemeentelijken dienst in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag in een schrijven aan de Staatscommissie- Brief van i • q\ directeuren Oppenheim ). aan de Staats- Naar hun inzicht was de Raad niet meer het geschikte college commissievoor de behandeling van alle onderdeelen, die het gemeentelijk beheer omvat, en werkte de collegiale verantwoording van B. en W. nadeehg op den gang van zaken in dit college. De bestaande toestand, waarbij de bedrijfsdirecteur zelfstandigheid mist, zou volgens hen de energie dooden, verslappend werken en de overheidsbedrijven het doen afleggen tegen de particuliere bedrijven, omdat zij te traag en te weinig commercieel zouden functioneeren. Als remedie stelden zij voor, dat het volledig beheer van alle gemeentelijke diensttakken, die een afgesloten geheel kunnen vormen en een min of meer zelfstandig karakter vertoonen, aan door den Raad benoemde directeuren zou kunnen worden opgedragen. x) BIz. 32. 2) Blz. 36. 3) Rapport Staatscommissie blz. 10 en vlg. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER Deze directeuren zouden de volkomen zelfstandigheid van hun particuliere collega's moeten bezitten. Voor commissies van bijstand, laat staan voor bestuurs- of beheerscommissies, zou m hun stelsel geen plaats zijn. Ten hoogste zouden commissies van voorbereiding, waarmede de directeuren een innig contact zouden hebben, toezicht op de controle en het beheer van den dienst der bedrijven mogen uitoefenen. Bednjfs- ^ Een nog verdere consequentie is ter sprake gekomen in de reeds van B. en W. meergenoemde Commissie der Maatschappij voor Nijverheid en Handel *), n.1. dat de directeuren als ambtelijke leden deel zouden uitmaken van het college van B. en W. zonder dat zij de positie van Raadslid zouden verkrijgen. Beoordeeling. Deze denkbeelden hebben tot dusver weinig ingang kunnen vinden en ik verwacht ook niet, dat hierin spoedig wijziging zal komen. De Staatscommissie-Oppenheim verwierp de gedachte der hoofden van dienst, omdat zij niet in overeenstemming was met de plaats, welke „de ambtenaar, hoeveel vrijheid van beweging hem ook wordt toegestaan en moet worden gelaten, in het gemeentelijk bestuur moet innemen". Zij achtte haar niet te vereenigen met de verhouding, die tusschen bestuur en ambtenaar de natuurlijke is. En terecht merkte zij op, dat zelfs op in hoofdzaak technische beslissingen vaak overwegingen van beleid en wenschelijkheid, aan andere dan technische inzichten getoetst, moeten inwerken. De Commissie der Maatschappij voor Nijverheid en Handel dacht er niet anders over. Zij wees nog op het verschil tusschen de vereischten voor het lidmaatschap van het College van B. en W. en die, welke aan den directeur van een bepaalden tak van dienst moeten worden gesteld. „Technische bekwaamheid voor de leiding van een bedrijf of dienst garandeert allerminst bijzondere geschiktheid om deel te nemen aan de beslissing over de algemeene vraagstukken van gemeentebeleid, om deel uit te maken dus van het college van B. en W. Te vreezen zou juist zijn, dat directeuren, die als zoodanig in het college van B. en W. zouden zitten, moeite zouden hebben om zich bij de beoordeeling van allerhande vraagstukken los te *) Rapport blz. 16 en vlg. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER maken van de bijzondere behoeften en belangen van hun eigen bedrijf of dienst." Met dit oordeel en de hiertoe gebezigde argumenten kan ik mij geheel vereenigen *). Een minder ver gaande wijziging in de positie van den bedrijfs- Bedrijfsdirecteur is wel in alle drie rapporten verdedigd. Het is het denkbeeld den bedrijfsdirecteur toegang tot den Raad te verschaffen, den Raad. wanneer zijn verdediging of toelichting van voorstellen wenschelijk is. De commissie van de Vereeniging van Delftsche Ingenieurs wilde den directeur slechts het recht toekennen in den Raad de details der door hem ontworpen maatregelen uiteen te zetten. Een zelfstandige verdediging van de voorstellen zou de directeur niet moeten voeren. Hij zou zich tot het geven van inlichtingen moeten beperken, daar hij anders zou treden op het gebied, dat aan B. en W. toekomt. Naar de commissie meende, behoorde hij de gelegenheid tot zelfstandige ontwikkeling zijner denkbeelden te vinden in de Raadscommissie. De Staatscommissie-Oppenheim wilde den toegang tot den Raad afhankelijk stellen van het inzicht van B. en W. Zij, die de verdediging in den Raad hebben te voeren, zouden dienen te beoordeelen, of zij bij het behandelen van hun voorstellen zich door een ambtenaar willen doen bijstaan. Een soortgelijke regeling stelde de Commissie der Maatschappij voor Nijverheid en Handel voor. Het voorstel der Staatscommissie-Oppenheim heeft de Regeering Praktijk, niet gevolgd. De feitelijke toestand komt echter vaak de verwezenlijking van het denkbeeld nabij. De directeuren plegen de vergaderingen der bijstandscommissies bij te wonen en zij hebben daarin practisch een adviseerende stem. Tot de eigenlijke Raadsvergaderingen hebben zij geen toegang. Doch wanneer dit noodig is, zijn zij in de zaal aanwezig om den Wethouder de m het debat vereischte inlichtingen te kunnen geven. Is een gewichtig project aan de orde, waarvoor de Raad als geheel groote belangstelling heeft, dan wordt de officieele behandeling ') Zie ook Van Poelje, De positie der bedrijfsdirecteuren, in Korte opstellen over gemeenterecht en gemeentebeleid, 1924, blz. 57. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER vaak voorafgegaan door een informeele Raadsbijeenkomst, waarin de directeur het plan bespreekt en de gevraagde inlichtingen verstrekt. De practijk weet zich dus te redden. Doch desondanks zou ik een wettelijke regeling van den bijstand door ambtenaren in den Raad op de wijze als de Staatscommissie-Oppenheim voorstelde, een verbetering achten. Samen- De critiek op de positie van den bedrijfsdirecteur bevat ware elementen. In soepelheid van beheer moet het gemeentelijk bedrijf op verschillende punten ontegenzeggelijk bij het particuliere bedrijf achterstaan. In hoofdstuk II § 2 besprak ik dit reeds. Het is een noodzakelijk kwaad, waartegenover echter goede zijden staan. Ik laat nu daar, dat de nauwgezette overweging van maatregelen, welke het gemeentelijk bedrijfsbeheer met zich brengt, kan behoeden tegen de slechte gevolgen van ondoordacht, overijld handelen, waarop ik in hoofdstuk II ook reeds wees. Maar de samenwerking van algemeene gemeentelijke bestuursorganen met den deskundigen directeur bevordert een veelzijdige behandeling der bedrijfsaangelegenheden, waarbij het algemeen belang en het verband met de overige gemeentelijke huishouding tot hun recht kunnen komen. Bezwaren Overigens moet het verschil in soepelheid tusschen het parti- worden over- culiere en het gemeentelijke bedrijf niet worden overdreven. Bij dreven. een zorgvuldige regeling van het beheer kunnen veel bezwaren worden voorkomen. Als mogelijkheden noem ik delegatie van uitvoeringsbevoegdheden aan den directeur, het opnemen van ruime uitzonderingsbepalingen in tarief- en andere regelingen en, als belangrijkste, vlotte samenwerking tusschen B. en W., den Wethouder voor de bedrijven, de commissie van bijstand en den directeur. Combinatie De positie van den directeur wordt ook beïnvloed door de verdirectoraten. eeniging van het directeurschap van meer dan een bedrijf. In kleine en in vele middel-groote gemeenten is het gebruikelijk, dat de technische leiding van de bedrijven, in het bijzonder van gas-, electriciteits- en waterbedrijven, aan één directeur wordt toevertrouwd. Dit versterkt de positie van den directeur reeds door het DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER feit, dat voor de gecombineerde functies een hooger salaris kan worden geboden dan voor de leiding van ieder bedrijf afzonderlijk en derhalve een beter onderlegd man voor de positie kan worden verkregen. Meestal gaat de combinatie gepaard met een gemeenschappelijk gebruik van de materieele hulpmiddelen en het personeel. Dit vermindert de kosten voor ieder bedrijf afzonderlijk. Practisch is een dergelijk gemeenschappelijk gebruik slechts goed mogelijk, indien de directie der bedrijven in dezelfde handen is gelegd. Ook in de grootste gemeenten wordt de laatste jaren meer aan combinatie van bedrijven gedacht. Zoo zijn onlangs in Amsterdam het gas- en het electriciteitsbedrijf te zamen gevoegd. Naast de besparing, welke men van het samenbrengen van personeel en hulpmiddelen der afzonderlijke bedrijven verwacht, wordt een voordeel gezien in de coördinatie der leiding van ieder bedrijf, welke op deze wijze wordt verkregen 1). Tegengesteld beleid en onnoodige concurrentie worden reeds in de kiem door de directie van het eengeworden bedrijf gesmoord. De Wethouder en het College van B. en W. zijn van deze coördineerende taak ontheven en de positie van de geünificeerde directie is hierdoor ongetwijfeld versterkt. Wel komt hierdoor de technische deskundigheid van den bedrijfsdirecteur, die zelden de techniek van meer dan een bedrijf in haar volle diepte zal beheerschen, op den achtergrond en valt meer de nadruk op zijn bestuurskwaliteiten 2). Voorzoover de combinatie de bedrijfsadministratie betreft, wordt zij in hoofdstuk VIII § 2 besproken. Tenslotte acht ik het hier de plaats iets te zeggen over de be- Bezuinigingszuinigingsinspecties. inspectie. In hoofdzaak hebben de bezuinigingsinspecteurs, die slechts in . *) Dat de leiding van het gecombineerde bedrijf in de handen van meer dan één directeur is gelegd, doet aan deze coördinatie niet af. Wel levert zij haar eigen gevaar van interne oneenigheid. Zie voor het voorstel aan den Amsterdamschen Raad W. N. B. G. A. no. 1964. ) 6611 artikel van Dr. C. van den Berg, De leiding der gemeentebedrijven, W. G.B. 1931, waarin deze in dit licht ook de benoeming van niet-technici tot bedrijfsdirecteur bespreekt. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER een aantal groote gemeenten zijn aangesteld, tot taak een technisch toezichtapparaat te zijn van B. en W. op de inrichting en functionneering van de gemeentelijke diensten en bedrijven met de bedoeling deze zoo economisch, zoo efficiënt mogelijk te doen zijn. Dat B. en W. hieraan behoefte gevoelen, is niet onbegrijpelijk. Het moeilijke punt in de positie van den bezuinigingsinspecteur is zijn verhouding tot de directeuren. In het bijzonder zal dit blijken, wanneer B. en W. op de voorstellen, welke zij van de directeuren ontvangen, zijn advies vragen. De aangewezen technische adviseurs van B. en W. zijn in de meeste gevallen immers de directeuren zelf, ieder voor hun gebied. De bezuinigingsinspecteur is wellicht algemeen technisch goed ontwikkeld, doch zal veelal in speciale kennis bij eiken directeur ten achter staan. Mocht de bezuinigingsinspecteur uitgroeien tot een soort directeur-generaal, dan wordt het verantwoordelijkheidsbesef van de directeuren zeer ten nadeele van de gemeente verzwakt. De kans op conflicten is niet gering. Zij kunnen slechts worden vermeden, indien èn de bezuinigingsinspecteur èn de directeur streven naar samenwerking. Alsdan kan ook de directeur zijn voordeel doen met den op het nastreven van efficiency gescherpten blik en met de in andere diensten verkregen ervaring van den bezuinigingsinspecteur 1). § 5. Medezeggenschap van het personeel Minder om haar tegenwoordige beteekenis dan om haar ontwikkelingsmogelijkheden is het noodig aandacht te schenken aan de medezeggenschap van het personeel der bedrijven. Medezeggen- De medezeggenschap van het personeel bij de vaststelling van de de'arbèids-'6 arbeidsvoorwaarden, in den vorm van advies en overleg, dateert voorwaarden. jn de groote gemeenten van 1916, 1917 en de daarop volgende jaren. In 1929 heeft de Ambtenarenwet haar voor alle gemeenten verplicht gesteld (artikel 125 letter k jo. artikel 126), zij het ook met den minimum-eisch, dat geregeld moet worden ,,de wijze, waarop aan vereenigingen van ambtenaren gelegenheid wordt gegeven ten *) Zie Borger en Van Os, Bezuinigingsinspectie in gemeentediensten en bedrijven, prae-advies en discussie, Bezuinigingscongres 1923, en Vis, Het werk der bezuinigingsinspecteurs in gemeentedienst, prae-advies voor het Nederlandsch Instituut voor Efficiency, 1938. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER aanzien van de dezen betreffende algemeen verbindende voorschriften haar gevoelen te doen kennen" l). Het overleg met de vertegenwoordigers van het personeel is een middel, waardoor de werknemers in staat worden gesteld bij de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden invloed uit te oefenen, welke hun bij een volkomen eenzijdige bepaling hiervan door de Overheid zou ontbreken. Het treedt derhalve eenigermate in de plaats van de mede-beslissingsbevoegdheid omtrent den inhoud van hun arbeidscontract, welke werknemers bij particuliere bedrijven (althans juridisch!) kunnen bezitten. Mede daarom is het begrijpelijk, dat dit overleg — dat tot voor kort in Amsterdam tot medebeslissing kon uitgroeien — gemeenlijk niet tot het instituut der eigenlijke „medezeggenschap", die de bedrijfsvoering betreft, wordt gerekend2). Deze eigenlijke „medezeggenschap" wordt onderscheiden in die, ten aanzien van de omstandigheden waaronder en de wijze waarop het personeel zijn werkzaamheden verricht, de medezeggenschap „aan den voet , en die bij het beheer en de leiding, de medezeggenschap „aan den top" van het bedrijf. De medezeggenschap aan den voet is verdedigd als te zijn in het Medezeggenbelang van de bedrijven en diensten en van het daarbij werkzame ïan den personeel. Zoo achtte de Amsterdamsche commissie tot het onderzoek naar de wenschelijkheid en mogelijkheid van medezeggenschap 3) haar „in het belang van de bedrijven en diensten: omdat de medezeggenschap kan bevorderen een beter onderling begrijpen en een meer intensieve samenwerking van de leiding dier bedrijven en diensten in al haar schakeeringen eenerzijds en het daarin werk- ) Zie Van Urk, Ambtenarenrecht, 1938, blz. 258 en vlg., naar den inhoud van welk boek ik ook voor de bestudeering van de rechtspositie van het personeel verwijs. Behoudens wat ik schreef in hoofdstuk II, § 2, laat ik dit onderwerp buiten beschouwing. 2) Blijkbaar is dit de meening van Van Urk, zie blz. 261. Van Meurs, Medezeggenschap en haar toepassing bij de overheidsdiensten en -bedrijven, 1932, blz. 6, noemt het georganiseerd overleg wel medezeggenschap, al onderscheidt hij deze scherp van de medezeggenschap inzake het bedrijfsbeheer. Zie omtrent het vroegere medebeslissingsrecht in Amsterdam Van Urk, blz. 272—275. ) Zie haar rapport Gemeenteblad, afdeeling I, 1931, Bijlage B, blz. 12, aan welk rapport ik verder ook passages ontleen. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER zame personeel anderzijds, hetwelk voor een goede leiding en rationeel beheer van nut moet worden geacht; in het belang van het personeel: omdat hierin ligt een erkenning van de waarde van zijn arbeid, waardoor zijn arbeidslust zal toenemen" 1). De uitoefening van medezeggenschap vereischt een orgaan, waarin vertegenwoordigers van het personeel zitting hebben. Het is natuurlijk niet de bedoeling, dat hierdoor het normale persoonlijke contact tusschen chefs en ondergeschikten verloren gaat. „Het medezeggenschap-orgaan mag voor den arbeider of ambtenaar niet zijn een middel om persoonlijke wenschen, grieven of klachten, met voorbijgaan van zijn onmiddellijken chef ter sprake te brengen, maar moet zijn een instituut, waar de vertegenwoordigers van het personeel de gelegenheid hebben om van hun inzichten te doen blijken omtrent algemeene, meer belangrijke zaken." De Amsterdamsche commissie stelde voor, reeds bestaande Veiligheidscommissies tot deze medezeggenschapsorganen om te vormen. Deze commissies, waarvan het voorzitterschap wordt vervuld door een afdeel ingschef van bedrijf of dienst, zouden een adviseerend, geen medebeslissend karakter moeten hebben. Zoo noodig zouden de vertegenwoordigers van het personeel een beslissing van den directeur kunnen vragen en van deze gevallen zou de directeur jaarlijks aan B. en W. verslag moeten doen. Ondanks een afwijzend praeadvies van de meerderheid van B. en W. heeft de Raad van Amsterdam tot deze medezeggenschap aan den voet bij eenige belangrijke bedrijven en diensten besloten2). Op een eenigszins andere wijze georganiseerd had reeds in 1931 de gemeente Utrecht deze medezeggenschap ingevoerd3). Het is duidelijk, dat de medezeggenschap aan den voet alleen zin heeft voor groote bedrijven met een talrijk personeel. Bij kleine bedrijven heeft praktisch iedere medewerker, hoog of laag, de gelegenheid zijn inzicht omtrent de inrichting van zijn werkzaamheden aan zijn chef en eventueel aan den directeur te doen kennen. In den dagelij kschen gang van zaken ontbreekt ook niet het overleg l) Zie ook Van Meurs, t. a. p. blz. 27 en vlg. !) Zie W.G.B. 1935, blz. 166. 3) Zie W.G.B. 1931. blz. 161. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER met de bij de uitvoering van bepaalde werkzaamheden betrokken ondergeschikten. Bij groote bedrijven kan het contact tusschen chefs en het onder hen werkzame personeel, laat staan dat tusschen directeur en het lagere personeel, niet zoo gemakkelijk functionneeren, al zal het ook daar niet ontbreken. Het kan nuttig zijn dit contact op de Amsterdamsche of Utrechtsche wijze te organiseeren *). Daarbij zie ik het mogelijke voordeel vooral m de verhooging van de arbeidsvreugde. Het lagere personeel moet dan uit het contact door middel van enkelen uit zijn midden het besef putten, dat zijn leden beschouwd worden niet als nummers, doch als medewerkers, op wier oordeel prijs wordt gesteld, Een verkeerde uitwerking zou de medezeggenschap aan den voet hebben, indien haar organen ontaarden zouden tot debatteercolleges, welke het nemen van voor het bedrijf wenschelijke maatregelen zouden ophouden en belemmeren. De praktijk ) zal moeten leeren, of de goede mogelijkheden, welke het instituut naar mijn meening biedt, zich zullen verwezenlijken. Principieel van meer belang is de medezeggenschap bij het beheer Medezeggenén de leiding. In het Amsterdamsche rapport werden als rechts- schap aan den gronden voor de medezeggenschap aan den top genoemd: „1°. de noodzakelijkheid om den factor „arbeid" in de voortbrenging meer tot zijn recht te doen komen en overwegingen van menschwaardigheid; 2°. het beter kunnen dienen van het belang, dat het personeel en het bedrijf wederzijds hebben bij een zoo goed mogelij ke positie van het bedrijf; 3°. de noodzakelijkheid, om het personeel in zijn geheel met zijn belangstelling bij de doelstelling van het bedrijf te betrekken, waardoor het tevens in zijn taak meer bevrediging zal kunnen vinden." De eerste grond wordt verduidelijkt, doordat gewezen wordt op Pat.dlt metfespreken. doch niet medebeslissen „medezeggenschap" wordt genoemd, acht ik niet, zooals Mr. Dr. J. H. van Zanten (Gemeentebestuur 1931, Nieuwe denkbeelden over medezeggenschap, blz. 403) een in zich zelf besloten tegenspraak. ) (Jok bij eenige andere gemeenten bestaat medezeggenschap aan den voet in adviseerenden vorm. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER „het bijzondere belang, dat het personeel als werknemer bij het bedrijf heeft, naast het algemeen belang, dat het bedrijf, krachtens zijn doelstelling, moet dienen. De wensch van medezeggenschap wordt niet bevredigd door de omstandigheid, dat het personeel als deel van de burgerij zijn invloed doet gelden bij de verkiezing van de leden van den Gemeenteraad, want het personeel heeft bij het bedrijf naast het algemeen belang, dat ieder ingezetene heeft, nog een persoonlijk belang van eminente beteekenis: zijn bestaan is van het bedrijf afhankelijk. Als bijzondere belanghebbende wenscht het een stem in het beheer en de leiding naast zijn invloed als kiezer voor den Gemeenteraad". Naar mijn meening is dit het hoofdmotief voor de medezeggenschap bij het beheer en de leiding. Dat blijkt m.i. uit de practische oplossing, welke het Amsterdamsche rapport aanbeval. Een Commissie van advies, die in de plaats zou treden van de bestaande commissie van bijstand, zou voor ieder belangrijk bedrijf moeten worden gevormd, welke onder leiding zou moeten staan van een lid van het College van B. en W. en waarin zitting zouden nemen leden van den Raad, vertegenwoordigers van het personeel en een vertegenwoordiger van de burgerij. Die vertegenwoordigers van het personeel zouden niet in directen of indirecten gemeentedienst mogen zijn. Hoe ook het bedrijfsbelang (zie den rechtsgrond sub 2e) met dergelijke vertegenwoordigers, buiten het personeel gekozen, gediend zou kunnen worden, is een raadsel. Ook het bevredigingsargument (sub 3e) blijkt hierdoor volkomen theoretisch te zijn. Terecht vraagt Mr. Dr. J. H. van Zanten x), of iemand in ernst kan gelooven, „dat de tramconducteur, de ovenwerker in de gasfabriek, de vuilnisophaler, met meer vreugde zijn werk doet, als een willekeurige vakvereenigingsleider zijn oordeel mag zeggen over de vraag, of het tramtarief 10 ct. of 12 ct. per rit zal zijn, of de gasfabriek zal worden uitgebreid, of het vuil zal worden verbrand dan wel voor landbemesting zal worden gebruikt? Dat een andere oplossing, nl. interne medezeggenschap in het !) T. a. P. blz. 408. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER beheer en de leiding, niet is aanbevolen, is verklaarbaar. De adviezen zouden niet kleine aangelegenheden kunnen betreffen, die voor een deel allicht tot het terrein der medezeggenschap aan den voet zouden behooren. En is het personeel bekwaam om in grootere beheersvragen mede te spreken? Voorzoover het dat is, zal het ongetwijfeld door den directeur worden geraadpleegd en met hem zijn besluit of voorstel voorbereiden. Voor de overigen moet de onbekwaamheid hiertoe, die niets beschamends heeft, maar voortvloeit uit oorzaken van aanleg, opleiding en werkkring, worden erkend. Met toegeven aan den waan, dat de feiten anders zijn, zou noch het bedrijfsbelang worden gediend, noch werkelijke arbeidsvreugde worden verkregen. Het zou gaan ten koste van een vlotte, deskundige en besluitvaardige bedrijfsvoering. Een streng, doch onverdacht vriend van de arbeidersbeweging, Prof. Mr. W. A. Bonger, die ook in de Amsterdamsche commissie zat, trok de volgende conclusie: „Laat men zich bij den eisch der medezeggenschap geheel beperken tot het eigenlijke terrein: de arbeidsvoorwaarden in ruimeren zin, en laat men zich niet willen bemoeien met de leiding der bedrijven" *). Slechts het argument van het bijzondere personeelsbelang blijft dan, als verwant met de regeling van de arbeidsvoorwaarden, over als discutabel. Bij enkele publieke en semipublieke vennootschappen (ik noem de Nederlandsche Spoorwegen, de Haagsche Tramweg Maatschappij, het Provinciaal en Gemeentelijk Utrechtsch Stroomleveringsbedrijf en de Provinciale Utrechtsche Electriciteits Maatschappij) zijn plaatsen in den Raad van Commissarissen aan vertegenwoordigers van het personeel toegekend. Naar in die gevallen meestal duidelijk is gebleken, geschiedde dit uitsluitend om het personeelsbelang bij de beraadslagingen van commissarissen een stem te verschaffen. Of een Commissie van Advies als de Amsterdamsche commissie voorstelde onder vigeur van de tegenwoordige wettelijke bepalingen mogelijk is, is niet zeker. De Amsterdamsche commissie meende, dat advies-, niet bijstandscommissies gerust in de plaats mochten ') Problemen der democratie, 1934, blz. 165. Simons - Gem.-Bedr. 10 DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER treden van de bestaande Commissies van bijstand, welker instelling de Gemeentewet niet imperatief voorschrijft. Zou een dergelijke rechtsvorming, niet „tegen de wet" maar „langs de wet", echter niet in strijd zijn met den geest der gemeentelijke bestuursinrichting, die haar hoofdorganen op de wet en uitsluitend op de wet doet berusten? Doch afgezien van deze vraag, veilig is aan te nemen, dat het personeelsbelang ook in de Raden ruimschoots behartiging zal vinden. In de groote gemeenten is een teveel eer te duchten dan een te weinig. Derhalve zou medezeggenschap van het personeel in beheer en leiding moeten doen vreezen, dat het personeelsbelang in verhouding tot de andere te dienen belangen te veel gewicht in de schaal zou leggen. In overeenstemming met de meerderheid van het College van B. en W. heeft de Raad van Amsterdam het voorstel tot medezeggenschap aan den top niet aanvaard. In Utrecht hebben de dienstcommissiën (voor de medezeggenschap aan den voet) de bevoegdheid ook over andere onderwerpen dan de werkwijze en de dienstvoorwaarden hun oordeel te laten hooren *). Andere gevallen van medezeggenschap aan den top bij gemeenten zijn mij niet bekend. !) Van Meurs, t. a. p. blz. 38 en 39, acht dit een onjuiste regeling, omdat het niet aannemelijk is, dat de dienstcommissies het geheel voldoende en duidelijk kunnen overzien. HOOFDSTUK V PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN § 1. Motieven tot en bezwaren van een privaatrechtelijken organisatievorm Terwijl de meeste gemeentebedrijven publiekrechtelijk zijn georganiseerd, is voor een aantal dier bedrijven een privaatrechtelijke vorm gekozen. De meeste van de thans bestaande intercommunale bedrijven hebben hetzij den vorm der naamlooze vennootschap, hetzij dien der stichting. Ook verschillende bedrijven van een enkele gemeente hebben een privaatrechtelijken vorm. In sommige gemeenten heeft het gemeentebestuur stichtingen ingesteld, die met het beheer van gemeentelijke takken van dienst zijn belast. Ook zijn er naamlooze vennootschappen, waarvan de aandeelen alle of bijna alle in handen van een enkele gemeente zijn 1). Is dit reeds voldoende grond om de privaatrechtelijke organisatievormen te behandelen, daarenboven verdienen zij de aandacht, omdat zij naar de meening van sommigen een beter beheer van gemeentebedrijven zouden mogelijk maken dan de publiekrechtelijke vorm 2). De motieven, welke tot het kiezen van een privaatrechtelijken Motieven tot organisatievorm voor gemeentebedrijven hebben geleid, zijn naar ^'re-zen.van • • % _ ccii privaat - mijn meening m de volgende groepen te onderscheiden: rechteüjken 1. het streven naar grootere zelfstandigheid van het bedrijfs- vorm' beheer, 2. het ontbreken van een behoorlijke organisatiemogelijkheid op publiekrechtelijken grondslag, 3. de wensch om personen buiten het bestuur der gemeente in het beheer te betrekken, 4. andere bijzondere motieven. *) Niet in dit, doch in het volgend hoofdstuk worden besproken de bedrijven, waarvan eigendom en beheer in de handen van gemeenten en van particulieren tezamen zijn, de zgn. gemengde bedrijven. 2) Zie bij dit onderwerp Mr. A. Koelma en R. A. Dijker, Vormen van gemeentebeheer in het bijzonder met betrekking tot de gemeentebedrijven, 1935. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Streven naar Het publiekrechtelijke gemeentebedrijf, althans dat van één gesta^d!ghcfd'f meente, heeft slechts administratieve zelfstandigheid. Het is in velerlei opzichten eng verbonden met de geheele gemeentelijke huishouding. Zijn beheer is grootendeels in handen van de gemeentelijke bestuursorganen, zijn personeel is gemeentelijk personeel, zijn exploitatie-resultaat komt ten bate of ten laste van de algemeene financiën der gemeente. Stel daartegenover een gemeentebedrijf met een privaatrechtelijken organisatievorm. Dit is niet slechts administratief, doch ook juridisch zelfstandig. Het beheer kan op andere wijze dan de Gemeentewet aangeeft geregeld worden. Het personeel is niet rechtstreeks in dienst der gemeente. De financiën kunnen strenger worden gescheiden van de algemeene gemeente-financiën. Welke voordeelen worden hiervan verwacht? Een grootere soepelheid in het beheer. Een vrijer beleid ten aanzien van de aan de afnemers in rekening te brengen tarieven en de aan het personeel te betalen loonen l). Een ruimere, minder door het verband met de gemeente-financiën beheerschte afschrijvings- en reserveenngspolitiek 2). Dit motief tot den privaatrechtelijken vorm roept in herinnering de vraag, die ik in hoofdstuk II behandelde, particuliere of publieke exploitatie van voor de gemeentenaren gewichtige diensten, en daarmede de argumenten, die voor en tegen het particuliere beheer werden aangevoerd. De voorstander van den privaatrechtelijken organisatievorm wijst op de commercialiteit, de efficiency in het beheer, die door dien vorm wordt verkregen. De tegenstander zal meenen, dat bij den privaatrechtelijken vorm 1) Sinds 1922 vallen de personen in vasten dienst van een naamlooze vennootschap of van eene rechtspersoonlijkheid bezittende vereenigmg tot het dienen van gemeentelijke of provinciale belangen, die uitsluitend openbare lichamen tot vennooten of leden heeft, onder de Pensioenwet (art. 3 lid Pensioenwet). Blijkens de toepassingen worden intercommunale stichtingen ook hiertoe gerekend. Dit onderscheid met den publieken bedrijfsvorm is dus vervallen. 2) Zie b.v. het door Erwin Stein aangehaalde oordeel van Dr. Lohmeyer over de in een N. V. vorm ondergebrachte bedrijven der gemeente Koningsbergen, Gemeentebestuur 1924, blz. 164. ... Aldus ook Reorganisatie Gemeentebestuur, hoofdstuk III, rapport der commissievan der Pot, die echter niet tot een eenstemmig advies ten gunste van den privaatrechtelijken bedrijfsvorm kon komen, maar wel de belemmering, welke artikel 234 der wet oplevert, zou willen zien opgeruimd. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN de behartiging van het publiek belang in het gedrang komt1). Beide zijn voor- en nadeelen, die de lezer zich uit hoofdstuk II zal herinneren. De privaatrechtelijke vorm heeft dunkt mij niet dat gewicht voor de wijze van beheer van het in wezen publieke bedrijf als vaak door voor- en tegenstanders daarvan wordt aangenomen. Dat een soepel, efficient beheer ook bij den gewonen publiekrechtelijken organisatievorm met slechts administratieve zelfstandigheid mogelijk is, heb ik in vorige hoofdstukken uiteengezet. Dat anderzijds bij een privaatrechtelijken vorm het publiek belang niet beslist in het gedrang behoeft te komen, zal, meen ik, bij een nadere behandeling van de bezwaren blijken. Hier te lande althans heeft dit motief niet sterk gewerkt en heeft het ten hoogste gediend als ondersteuning van andere motieven, die in feite de keuze beslisten. Een zoodanig motief was voor de intercommunale bedrijven de Ontbreken omstandigheid, dat vóór 1931 een behoorlijke organisatiemogelijk- hoorltikèn heid op publiekrechtelijken grondslag ontbrak. publiek- Vóór de wijziging van de Gemeentewet van 1931, die uitvoerige organlatie^ bepalingen omtrent gemeenschappelijke regelingen in de wet vorm. bracht, moesten dergelijke regelingen worden gebaseerd op de oude Intercomartikelen 121 en 122 der wet. Het was twijfelachtig, of artikel 121 [3rijven. toestond gemeenschappelijke belangen door een eigen, van de organen der gemeenten onderscheiden organisatie te doen behartigen. En dat toch was noodzakelijk te achten, wilde een gemeenschappelijk bedrijf naar behooren kunnen worden beheerd. Spoedig na de totstandkoming van de Gemeentewet werd deze vraag door de Kroon ontkennend beantwoord in een beslissing van 29 October 1855, no. 45 2). Opdracht van bestuursbevoegdheid van een uit de Raden der samenwerkende gemeenten gevormde commissie werd daarbij onwettig geoordeeld. De regeling en het bestuur ook van gemeen- *) Zie hiervoor o. a. Struycken, De gemeenten en haar gebied, blz. 23 en vlg. 2) Weekblad. Burgerl. Adm. 360, Gem.Stem 239. geciteerd bij Van Leyden, Intercommunale rechtspersonen. Artt. 121 en 122 der Gemeentewet, blz. 83. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN schappelijke zaken moesten blijven bij de Raden en de Colleges van Burgemeester en Wethouders. Wel heeft zich in latere jaren geleidelijk een andere opvatting baan gebroken, waarbij commissies van beheer voor gemeenschappelijke zaken en belangen door Colleges van Gedeputeerde Staten werden toegelaten, en ook theoretisch is de onjuistheid van het standpunt van 1855 betoogd 1), maar desondanks bleef de schaduw der onzekerheid over de publiekrechtelijke organisatie van intercommunale bedrijven hangen. Ook overigens leverden de artikelen 121 en 122 der Gemeentewet bezwaren van practischen aard op 2). Daardoor kon de privaatrechtelijke organisatievorm, aanvankelijk de naamlooze vennootschap, later ook de stichting, veld winnen. Niet ten onrechte derhalve klaagde Struycken over de onverschilligheid van wetgever en regeering voor den juridischen vorm der intercommunale samenwerking, waardoor „een goed deel van het gebied, hetwelk in de negentiende eeuw door het publieke recht op het private recht werd veroverd, door het eerste wordt teruggenomen". Hij noemde dit „een smadelijke nederlaag, daar moet worden erkend, dat alleen de gebrekkige ontwikkeling van het publieke recht, niet de ondeugdelijkheid zijner beginselen, de reden zal zijn geweest, die deze herwinning van het veroverde gebied door het oude private recht zal hebben veroorzaakt 3). Voor de toekomst is door de wetswijziging van 1931 dit motief tot het kiezen van een privaatrechtelijken vorm voor intercommunale bedrijven weggenomen. Bedrijven, Beteekenis heeft het motief nog voor den organisatievorm van aMgemeenten bedrijven, die weliswaar niet geheel als gemeentelijke bedrijven en andere kunnen worden beschouwd, maar die door hun publiek karakter UcKamen en de deelneming daarin van gemeenten hier vermelding verdienen, tezamen. Ik heb het oog op bedrijven, die toebehooren aan gemeenten tezamen met andere publieke lichamen, zooals de Staat of de Provincies. Noch de Gemeentewet, noch de Provinciale wet geeft voor deze *) De genoemde dissertatie van Van Leyden was hieraan voor een belangrijk deel gewijd. 2) Zie hiervoor Struycken, De gemeenten en haar gebied blz. 15 en 16. 3) Struycken t.a. p. blz. 18 en 19. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN associaties regelen. Bij gebreke daarvan moet de samenwerking dus een privaatrechtelijken vorm aannemen -1). Als motief tot het kiezen van een privaatrechtelijken vorm voor Betrekken in bedrijven van één gemeente is te noemen de wensch bij het beheer van personen te betrekken, die geen deel uitmaken van het bestuur buiten het der gemeente. Dit heeft zich meermalen voorgedaan bij gemeentelijke stichtingen tot beheer van woningen, zwem- en badinrichtingen, sport- en speelterreinen enz. De stichtingsvorm levert dan de mogelijkheid personen uit de burgerij, die over belangstelling en deskundigheid ten aanzien van den te beheeren bedrijfstak beschikken, aan het bestuur te doen deelnemen, zonder dat het Raadslidmaatschap daartoe een vereischte is. Merkwaardig is het, dat deze practische toepassingen takken van dienst betreffen, waarbij commercialiteit en het behalen van winst juist niet op den voorgrond staan, maar bij wier beheer de behartiging van sociale belangen het voornaamste doel is. De aard van het motief tot den privaatrechtelijken vorm blijkt hierdoor des te duidelijker. In bepaalde gevallen kunnen bijzondere redenen tot het kiezen Andere van een privaatrechtelijken vorm leiden. bijzondere D.. . . motieven. Bij overneming van een tevoren door een concessionaris geëxploiteerd bedrijf kan het bijvoorbeeld wenschelijk zijn de bestaande rechtspersoon intact te laten, omdat deze de draagster is van verschillende rechten (men denke aan concessies in andere gemeenten), welke aldus automatisch in stand blijven en niet tengevolge van de overdracht van het bedrijf aan de gemeente te niet gaan. Overneming van de aandeelen kan soms gemakkelijker zijn dan naasting van de bedrijfsbezittingen overeenkomstig de concessievoorwaarden. Kan de gemeente dan niet alle aandeelen verkrijgen, doordat een enkele aandeelhouder de zijne niet wil verkoopen, dan moet het bedrijf in den naamlooze-vennootschapsvorm verder worden geëxploiteerd. Waarom in vele gevallen een privaatrechtelijke organisatievorm Bezwaren van is gekozen, wordt door deze motieven verklaard. Of deze vorm zich rechfelljken ') Eenige voorbeelden daarvan worden in hoofdstuk XII vermeld. organisatie- vorm. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN voor het beheer van gemeentebedrijven leent, dient echter nader te worden onderzocht. Daartegen zijn namelijk verschillende bezwaren aangevoerd. Deze zijn alle gegrond op de gedachte, dat bij den privaatrechtelijken vorm het algemeen belang, dat bij de bedrijfsvoering het voornaamste richtsnoer moet zijn, niet voldoende tot zijn recht kan komen. Die gedachte komt in de volgende schakeeringen tot uiting: 1. De privaatrechtelijke organisatievorm is, als bedoeld voor de behartiging van private belangen, niet geschikt voor de verzorging van het algemeen belang. 2. De zelfstandigheid van het bedrijf ten opzichte van de algemeene bestuursorganen, door den privaatrechtelijken vorm verkregen, doet den invloed van die organen, welke het publiek belang bij de bedrijfsvoering zouden nastreven, wegvallen. 3. Met name ontbreekt bij den privaatrechtelijken vorm het in de Gemeentewet geregelde toezicht van Gedeputeerde Staten en de Kroon. Privaatrech- Het eerste bezwaar, dat in de literatuur zeer vaak is ontwikkeld, leent zich niet 's naar mijn meening het scherpst en duidelijkst uiteengezet door voor de ver- Prof. Struycken in zijn hiervoor reeds aangehaalde studie: ,,De gehet^algemeèn meenten en haar gebied" 1). Zijn betoog behandelt den vorm der belang. naamlooze vennootschap. Volgens hem is de strekking daarvan winstbejag uit kapitaalbelegging en daaraan worden haar organisatie en haar bedrijf dienstbaar gemaakt. Daarom „zoodra een bepaald openbaar belang het doelwit is, past niet langer de privaatrechtelijke vereenigingsvorm, en de naamlooze vennootschap, de commercieele vereenigingsvorm, het allerminst". Struycken werkt dit bezwaar uitvoerig uit voor de intercommunale bedrijven. In zijn algemeenheid is naar mijn oordeel de juistheid van dit bezwaar niet te cianvaarden. Men moge op theoretische dan wel op practische gronden van meening zijn, dat een publiekrechtelijke bedrijfsvorm, indien hiertoe een voldoende mogelijkheid bestaat, de voorkeur verdient boven een privaatrechtelijke, de ervaring, met l) Bk. 19—33. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN bestaande bedrijven in privaatrechtelijken vorm opgedaan, wettigt mijns inziens niet de stelling, dat bij dezen vorm het door bedrijven te dienen publieke belang niet bevredigend zou kunnen worden behartigd. Evenmin als het bedrijf in privaatrechte/ijken vorm het monopolie heeft van commercialiteit en efficiency in de bedrijfsvoering, zoomin kan de behartiging van het publieke belang geacht worden alleen bij een publiekrechtelijken bedrijfsvorm verzekerd te zijn. Afstand van behartiging van het publiek belang is nimmer een reden voor het kiezen van den privaten vorm geweest. De publieke lichamen, welke bedrijven in privaten vorm bezitten, hebben voldoenden werkelijkheidszin betoond om zich door dien om andere redenen gekozen vorm niet van hun primaire taak, de behartiging van het publieke belang, te laten afbrengen. Nauw verwant hiermede is het tweede bezwaar, waarbij echter Uitschakeling de nadruk valt op de meer of minder sterke uitschakeling uit het meene 8'Se" beheer van de algemeene bestuursorganen. bestuurs- Dit bezwaar zal met minder grond kunnen worden aangevoerd organen' voor intercommunale bedrijven. Daarbij immers zal ook een publiekrechtelijke organisatie leiden tot een mm of meer vérgaande uitschakeling van den directen invloed der gemeentelijke bestuursorganen. In het bijzonder betreft het bezwaar dus de minder talrijke bedrijven van een enkele gemeente in privaatrechtelijken vorm. Dat de privaatrechtelijke bedrijfsvorm daarbij leidt tot een vrij Positie van ver gaande uitschakeling van den Raad ligt voor de hand. 's Raads den Raad' positie ten opzichte van een gemeentebedrijf zal bij een gemeentelijke naamlooze vennootschap worden vervangen door de macht van de algemeene vergadering van aandeelhouders. Daarin zullen vertegenwoordigers van de gemeente zitting nemen en wel ongewoon zou hierbij de figuur schijnen, waarbij alle raadsleden als vertegenwoordigers zouden worden aangewezen. De algemeene vergadering blijft in de practijk tot enkele vertegenwoordigers beperkt. Wel is het mogelijk, dat goedkeuring of machtiging van den Raad voor verschillende belangrijke bestuurshandelingen wordt gevraagd. Maar terwijl in het stelsel van de Gemeentewet alle bestuursbevoegdheid bij den Raad is, welke niet uitdrukkelijk aan andere organen is toevertrouwd PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN (artikel 167), moeten bij een privaatrechtelijke organisatie de bevoegdheden aan den Raad speciaal worden toegekend en dit heeft de strekking die bevoegdheden beperkter te doen zijn dan de macht van den Raad ten aanzien van publiekrechtelijke gemeentebedrijven. Mijn conclusie is, dat in groote lijnen de invloed van den Raad op het beheer van privaatrechtelijk georganiseerde bedrijven verzekerd blijft, doch dat deze in onderdeelen geringer pleegt te zijn dan bij de publiekrechtelijk georganiseerde bedrijven. Positie van Minder voor de hand ligt, dat ook de macht van Burgemeester en Wethouders bij een privaatrechtelijk georganiseerd bedrijf in het algemeen kleiner zal zijn dan bij een publiek gemeentebedrijf. Aan het College van B. en W. immers zal allicht de positie van den Raad van Beheer der n.v. worden toegedeeld en daarin zullen B. en W. practisch dezelfde bevoegdheid hebben, die zij ook in hun publieke hoedanigheid als bedrijfsbeheerders zouden bezitten. Verhouding Wel is betoogd, dat het verschil in organisatie tot een eenigszins directeur. andere verhouding tusschen B. en W. en den bedrijfsdirecteur kan leiden. Volgens Wibaut, die een tegenstander was van den vennootschapsvorm voor gemeentebedrijven, zou daarbij het gevaar voor conflicten tusschen den directeur en B. en W. grooter zijn. „Indien toch zulk een directeur geen ledepop is, en de voorstanders van den vennootschapsvorm moeten op den voorgrond stellen, dat hij dat niet is, dan zal hij er op staan in de eerste plaats te dienen het belang van het bedrijf als zoodanig, veelal gezien uit het oogpunt van geldelijke uitkomsten. Voor het ten opzichte van het bedrijfsbeheer tegenover den Raad verantwoordelijke College van Burgemeester en Wethouders, gelden zonder twijfel deze geldelijke uitkomsten als zeer belangrijk. Maar daarboven moet voor hen staan, sterker moet gelden voor hen, de eisch, dat het bedrijf voor de gemeente als geheel het grootst mogelijke gerief biedt. Gesteld dat bij den beheersvorm van rechtstreeksche exploitatie, zulke verschillen van inzicht tusschen Directeuren en Burgemeester en Wethouders zich voordoen, dan behoeven zij niet tot conflicten te leiden, leiden zij niet tot conflicten, wijl de Directeur dan het standpunt kan innemen, dat, indien Burgemeester en Wethouders in zulke aangelegenheden PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN van zijne adviezen afwijken, zij en uitsluitend zij de verantwoordelijkheid daarvoor dragen 1)." In wezen zie ik de verhouding tusschen het College van B. en W. en den directeur niet als zoo verschillend, dat bij het privaatrechtelijk georganiseerd bedrijf B. en W. in mindere mate het laatste woord zouden hebben dan bij het normaal georganiseerde gemeentebedrijf. Het derde bezwaar betreft het wegvallen van het in de Gemeente- Ontbreken wet geregelde toezicht van Gedeputeerde Staten en de Kroon. Dat wettelijke toezicht is uiteraard ook ingesteld in het publiek belang. Bepaalde toez'chtgrenzen zijn daarvoor niet in de wet gegeven. Niettemin is uit het systeem van de gemeentelijke bestuursinrichting af te leiden, dat daarvan de voornaamste strekking is het waken voor een gezond beheer der gemeentelijke financiën 2). Het is nu ontegenzeggelijk met dit in de Grondwet en Gemeentewet neergelegde stelsel in strijd, wanneer aan dit toezicht belangrijke deelen van het gemeentelijk beheer worden onttrokken door deze onder een privaatrechtelijken vorm te brengen, waarvoor de wettelijke bepalingen omtrent het toezicht niet zijn geschreven. In de practijk is dit laatste bezwaar zoo sterk gevoeld, dat in vele Toezicht gevallen, waar een gemeente of gemeenten het raadzaam oordeelden statuten.5 een bedrijf met privaatrechtelijke organisatie te voeren, de Gedeputeerde Staten wisten te bewerken, dat in de regeling (statuten of stichtingsbrief) voor het bedrijf een min of meer met de wettelijke voorschriften overeenkomend samenstel van toezichtscheppende bepalingen werd opgenomen. Aanvankelijk bleven die bepalingen beperkt tot het toezicht van Gedeputeerde Staten. Van de zijde der gemeentebesturen kon daartegen worden aangevoerd, dat het toezicht op deze wijze drukkender kon worden dan in het wettelijk stelsel, dat immers bijna steeds beroep op de Kroon van de beslissingen van het Provinciaal Bestuur toekent 3). In de laatste jaren *) W.G.B. 1927. blz. 308. 2) Zie mijn artikel in W.G.B. 1933, blz. 129. 3) Van Leyden, De N. V. en de stichting als exploitatievorm voor de intercommunale bedrijven. Fin. Overheidsbeheer 1928, blz. 327. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN zijn er gevallen van privaatrechtelijke regeling geweest, waarin, zij het gebrekkig, ook hierin is voorzien. Als voorbeeld laat ik hier eenige bepalingen volgen uit de statuten der N.V. Voorburgsche Waterleiding Maatschappij, zooals deze na overneming van de aandeelen door de gemeente Voorburg werden gewijzigd:x) Machtiging voor en toezicht 'op handelingen. Artikel 19 1. De raad van beheer behoeft de machtiging of de opdracht van de algemeene vergadering van aandeelhouders voor het aangaan van zoodanige rechtshandelingen, welke voor gemeentelijke organen krachtens bestaande en nog tot stand te komen wettelijke voorschriften aan het toezicht van Gedeputeerde Staten zijn onderworpen. 2. Het besluit van de algemeene vergadering van aandeelhouders, waarbij de in het vorig lid bedoelde machtiging of opdracht wordt verleend, behoeft de goedkeuring van Gedeputeerde Staten der provincie Zuid-Holland. 3. Gedeputeerde Staten verleenen deze goedkeuring niet dan na ingewonnen gunstig advies ter zake van den raad van Voorburg. 4. In afwijking van het bepaalde bij het eerste en tweede lid van dit artikel is de goedkeuring van Gedeputeerde Staten der provincie Zuid-Holland niet vereischt voor: a) het aangaan van rechtsgedingen in alle instanties en het berusten in een tegen de vennootschap ingestelde rechtsvordering, zoo het belang, dat de vennootschap bij het geding of de vordering heeft, op geen grooter bedrag dan ƒ 500.— wordt gewaardeerd; b) het ondershands aanbesteden van werken, mits een bedrag van ƒ 1.000.—, en ondershandsche leveranties, mits een bedrag van ƒ 500.— niet te boven gaande. *) De statuten bevatten nog meer toezichtbepalingen van overeenkomstige redactie. Een nadere wijziging was nog in voorbereiding. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Beroep op beslissingen van Gedeputeerde Staten der provincie Zuid-Holland Artikel 20 1. Indien de in het vorige artikel genoemde wettelijke voorschriften beroep op de Kroon van beslissingen van Gedeputeerde Staten toelaten, kan beroep bij den Minister van Sociale Zaken worden ingesteld van beslissingen van Gedeputeerde Staten der provincie Zuid-Holland ten aanzien van de besluiten van de algemeene vergadering van aandeelhouders, bedoeld in het eerste lid van art. 19 dezer statuten, indien deze beslissingen afwijken van het advies van den raad van Voorburg. 2. Het beroep moet worden ingesteld binnen 30 dagen, te rekenen van de dagteekening van de verzending der beslissing van Gedeputeerde Staten. 3. Het instellen van beroep geschiedt door den raad van beheer, en, zoo het een besluit betreft, waarvoor door de algemeene vergadering, ingevolge het eerste lid van het vorige artikel, opdracht is verstrekt, door de algemeene vergadering van aandeelhouders. Ik mag niet onvermeld laten, dat deze privaatrechtelijke toe- Is dit zichtregelen niet algemeen toelaatbaar worden geacht. In een artikel geoorloofd? omtrent het toezicht van Gedeputeerde Staten op intercommunale bedrijven l) heeft Dr. Günther den juridischen grondslag hiervan onderzocht. Naar zijn meening kan de eenzijdige opdracht van toezicht in een privaatrechtelijke regeling onmogelijk Gedeputeerde Staten binden. Maar ook kunnen z.i. Gedeputeerde Staten de opdracht niet door een uitdrukkelijke of stilzwijgende aanvaarding bekrachtigen. Hun bevoegdheden immers zijn geen andere dan die welke de wet verleent of erkent, en zij kunnen deze niet zelf buiten de wet om uitbreiden. Streng-legistisch geredeneerd lijkt mij dit betoog onaantastbaar. Doch ik meen, dat ook een andere gedachtengang geoorloofd is. Zeker, het toezicht op het gemeentelijk financieel beheer is niet in algemeene bewoordingen opgedragen; het is geregeld in afzonderlijke bepalingen, die bepaalde handelingen betreffen. Maar zooals l) Gemeentebestuur, Januari 1935. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN ik hierboven reeds aanduidde, in de bewoordingen dier bepalingen is de norm voor het toezicht niet omschreven en deze kan slechts worden afgeleid uit het geheele stelsel der wettelijke regeling. Die norm, het waken voor een gezond beheer der gemeentefinanciën, is daarom te beschouwen als een algemeen voorschrift voor Gedeputeerde Staten. Wanneer nu hun goedkeuring gevraagd wordt voor de oprichting van een bedrijf in privaatrechtelijken vorm hetzij rechtstreeks (artikelen 135 en 228 letter g), hetzij wat voor de wetswijziging van 1931 practisch uitsluitend in aanmerking kwam, krachtens hun toezicht op de begrooting, dan is het naar mijn meening alleszins te verdedigen, ja zelfs als een uit de algemeene norm voortvloeiende plicht te beschouwen, dat zij hun goedkeuringsrecht gebruiken om een correctie op het anders door deze oprichting wegvallen van het toezicht te bewerken. Toezicht Buiten de hier besproken vraag staat het ook door Dr. Günther 1) ^nïÜr.1 toelaatbaar geachte toezicht van Gedeputeerde Staten, dat wordt concessies e. d. uitgeoefend krachtens een door het provinciaal bestuur voorgeschre¬ ven vergunning of concessie of krachtens een overeenkomst tusschen provincie en gemeente bv. tot voorschotverleening. Langs dezen weg kan vaak een toezicht worden ingesteld, dat m.i. in vele gevallen mede gewenscht wordt ter vervanging van de bij publiekrechtelijken bedrijfsvorm door de Gemeentewet verschafte bevoegdheden, maar dat op deze wijze een juridisch zekerder grondslag verkrijgt dan indien het in de statuten of stichtingsbrief was toegekend. Samen- Vat ik de conclusies samen, dan blijkt naar mijn meening, dat vatting. aan Je bezwaren geen al te groot gewicht kan worden toegekend. Niet kan worden volgehouden, dat bij den privaatrechtelijken organisatievorm het algemeen belang niet voldoende tot zijn recht kan komen. De tendenties in de bedrijfsvoering doen zich gelden ongeacht den bedrijfsvorm, al kunnen zij in intensiteit en onderlinge verhouding door den bedrijfsvorm worden beïnvloed. Wel blijkt de privaatrechtelijke organisatievorm voor publieke bedrijven minder natuurlijk te zijn en tot gekunstelde verhoudingen 2) T. a. p. blz. 14 e. v. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN te leiden. Een nadere bespreking van de twee gebruikelijke vormen, de naamlooze vennootschap en de stichting, zal dit ook aantoonen. Daarom verdient in het algemeen de publieke organisatievorm de voorkeur en kunnen slechts bijzondere omstandigheden een voldoende motief voor de keuze van een privaten rechtsvorm opleveren. § 2. De wetgever en de privaatrechtelijke organisatievorm Hier te lande is nimmer betwijfeld, dat de gemeenten wettelijk Privaatbevoegd waren bedrijven in privaatrechtelijken vorm op te richten ^rm^'t^ds en te exploiteeren. Tot 1931 was hiervoor ook, zooals ik reeds op- toegestaan, merkte, in het algemeen geen andere goedkeuring of machtiging van het hoogere bestuur vereischt dan die, welke voortvloeide uit het begrootingstoezicht1). Wel heeft ten onzent het verschil van inzicht nopens de wenschelijkheid van den privaatrechtelijken bedrijfsvorm uiting gevonden in ontwerpen tot wijziging van de Gemeentewet en zijn tenslotte bij de wijziging van 1931 eenige bepalingen dienaangaande in de wet gekomen. De strijd heeft zich afgespeeld op het terrein van de gemeenschappelijke regeling. Het ontwerp-Cort van der Linden van 1915 2) betreffende rege- Ontwerpling van gemeenschappelijke belangen van twee of meer gemeenten, Linden ^ dat het in de parlementaire behandeling niet verder dan tot een voorloopig verslag heeft gebracht, bevatte de volgende bepaling: „Gemeenschappelijke regeling, — waarbij de belangen der ingezetenen rechtstreeks betrokken zijn, — door de oprichting eener naamlooze vennootschap, wordt niet goedgekeurd". De Staatscommissie Oppenheim tot voorbereiding van de her- Staatslening der gemeentewet wilde veel minder ver gaan. Zij nam geen Op^nhei^ verbod van den privaatrechtehjken associatievorm in haar ontwerp op, doch volstond met den eisch te stellen, dat het deelnemen aan Anders was dit in België. Daar werd met name een bevoegdheid der gemeenten om intercomm anale naamlooze vennootschappen op te richten met den aard der wettelijke bestuursorganisatie, die in groote trekken toch veel op de Nederlandsche geleek, onvereenigbaar geacht. Speciale wetten kwamen tot stand om aan zoodanige vennootschappen een rechtsgeldig bestaan te verschaffen. Zie Struycken t.a. p. blz. 16 noot, blz. 34 en vlg., Van Poelje, Osmose, blz. 84 en vlg. 2) Bijlagen Tweede Kamer 1914/1915, no. 315. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN de oprichting van naamlooze vennootschappen de goedkeuring van Gedeputeerde Staten zou behoeven. Ook zij begint met een buiging voor den publiekrechtelijken vorm, doch zij acht een volstrekt verbod van den privaatrechtelijken vorm niet zonder bezwaar. „Het is — aldus de Commissie *) — bij de thans bestaande onzekerheid inzake de ontwikkeling van het bedrijfsleven, denkbaar dat daarbij aan samenwerking van openbare lichamen, of ook van overheid en particulieren, meer en anders dan tot dusver behoefte zal worden gevoeld. Nu is het waar, dat dergelijke gemengde bedrijven niet door een verbod als hier bedoeld zullen worden getroffen, doch anderzijds vertoonen zij een zoo nauw aan de intercommunale vennootschappen verwant beeld, dat daarnaast een volstrekt verbod van deze laatste moeilijk is te rechtvaardigen." Wel verwachtte de Commissie van de verruiming van de wetsbepalingen inzake gemeenschappelijke regelingen, dat de behoefte aan het kiezen van den vennootschapsvorm in de meeste gevallen veel minder zou bestaan dan tevoren. Zou echter de privaatrechtelijke vorm in een bepaald geval de meest aangewezene zijn en zou hij blijken voordeel te bieden, die een andere wijze van samenwerking mist, dan mocht naar het oordeel der Commissie de wet niet door een absoluut verbod de ontwikkeling in dien zin tegen gaan. Het wetsontwerp-Ruys de Beerenbrouck van 1923 nam ook op dit punt de voorstellen der Staatscommissie geheel over. Wetswijziging Het ontwerp, dat tenslotte in 1931 wet is geworden, is echter meer teruggekomen tot de gedachte van het ontwerp-Cort van der Linden. Geheel en al weren wilde het de privaatrechtelijke vormen (allengs had ook de stichtingsvorm naast de naamlooze vennootschap op dit terrein beteekenis gekregen) niet. Zooals de Memorie van Toelichting het opmerkte: „Men zou, door haar te verbieden, te zeer ingrijpen in wat de practijk van het gemeenschapsleven en inzonderheid van het openbaar bedrijfsleven als nuttig heeft aangewezen, en het doel voorbij streven. Slechts moet men de privaatrechtelijke figuur als een figuur op het tweede plan, of sterker gezegd, als een uitzondering op den regel beschouwen en ook als x) Verslag blz. 28 en 29. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN zoodanig behandelen"1). Te dien einde is in artikel 146, eerste lid der Gemeentewet bepaald, dat „een gemeenschappelijke regeling niet mag geschieden in den vorm van een stichting, naamlooze vennootschap of andere burgerrechtelijke overeenkomst, dan indien deze vorm in verband met den aard van het te regelen belang daarvoor in het bijzonder aangewezen moet worden geacht". En voorts houdt het derde lid van dit wetsartikel in, dat de Kroon geen regeling aan gemeenten kan opleggen, waarbij een stichting, naamlooze vennootschap of andere burgerrechtelijke verbintenis in het leven wordt geroepen; anders dan bij de publiekrechtelijke samenwerkingsvormen is dwang van hoogerhand hiertoe dus uitgesloten. Bij de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer is juist over artikel 146 uitvoerig gedebatteerd. Een sterke strooming bleek te bestaan, die de privaatrechtelijke vormen meer vrijheid zou willen geven. Deze uitte zich o.a. in een amendement — van Hellenberg Hubar, dat door een andere redactie van artikel 146, eerste lid beoogde den positieven eisch voor het toelaten van een privaatrechtelijken vorm, n.1. dat deze vorm in verband met den aard van het te regelen belang daarvoor in het bijzonder aangewezen moest worden geacht, te vervangen door een negatief vereischte, t. w. dat die vorm niet mocht worden gebruikt, indien hij zich in verband met den aard van het belang daarvoor met mocht leenen. Na een krachtige bestrijding door den Minister werd het amendement echter verworpen. Een soortgelijke regeling als artikel 146, eerste lid bevat, is bij Deelneming dezelfde wijzigingswet getroffen ten aanzien van de deelneming !n andere dan ... intercom- van gemeenten in andere dan intercommunale stichtingen of naam- munale looze vennootschappen. Op besluiten hiertoe is evenals op het aangaan van gemeenschappelijke regelingen de goedkeuring van Gedeputeerde Staten voorgeschreven (artikel 228, letter g), doch daaraan is in artikel 234 der wet toegevoegd, dat deze goedkeuring niet wordt verleend dan indien deze vorm van behartiging van het gemeentelijk belang daarvoor in verband met den aard van dat belang bijzonder aangewezen moet worden geacht. Blijkens de *) Zie Kooiman, Pari. Geschiedenis herziening Gemeentewet 1931, blz. 5. Simons - Gem.-bedr. 11 PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Memorie van Toelichting x) is deze bepaling bedoeld als een aanvulling van wat voor de intercommunale regelingen is bepaald. Hierbij is gedacht aan samenwerking van gemeenten met andere publiekrechtelijke lichamen (provinciën, waterschappen) en met particulieren of vereenigingen alsmede aan de deelneming in particuliere naamlooze vennootschappen en stichtingen. Deze bepalingen zijn echter naar mijn meening ook van toepassing op de overneming of oprichting door een gemeente van een naamlooze vennootschap of stichting buiten samenwerking met anderen. Beteekenis der Ontegenzeggelijk heeft de privaatrechtelijke bedrijfsvorm door wetswijziging, ^ wetswijziging van 1931 terrein verloren. Voor de intercommunale bedrijven wordt dit behalve door het bepaalde in artikel 146 der wet m. i. nog in sterkere mate veroorzaakt door het feit, dat sinds 1931 een behoorlijke, voor de behoeften der praktijk bruikbare regeling op publiekrechtelijke basis mogelijk is gemaakt. Ook voor de stichting in privaatrechtelijken vorm van bedrijven eener enkele gemeente heeft de wet een beperking gewild. Zoowel bij intercommunale bedrijven als bij die van één gemeente zullen thans de gemeentebesturen, alvorens een privaatrechtelijken organisatievorm te kiezen, moeten overwegen of die vorm in verband met den aard van het te regelen belang daarvoor bijzonder aangewezen moet worden geacht. Gedeputeerde Staten of in beroep de Kroon zullen zich diezelfde vraag moeten stellen, voordat zij die keuze mogen toelaten. Normen voor de beantwoording van die vraag bevat de wet niet. Uit tekst en geschiedenis der bepalingen is, dunkt mij, wel deze negatieve norm af te leiden, dat indien een publiekrechtelijke vorm mogelijk en goed bruikbaar is, de privaatrechtelijke vorm niet toelaatbaar is te achten. De administratieve practijk is voor zoover mij bekend, tot dusver nog niet zeer streng geweest. Zij heeft nog voor verschillende intercommunale bedrijven een privaatrechtelijke organisatie toegelaten, ofschoon betwijfeld kon worden, of deze vorm in verband met den *) Kooiman, t.a. p. blz. 8 § 12. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN aard van het belang bijzonder aangewezen moest worden geacht *). Bij het meer vertrouwd geraken met de mogelijkheden van publiekrechtelijke regeling zal de practijk wel strengere eischen gaan stellen. Ook voor bedrijven van een enkele gemeente zal niet zoo gemakkelijk meer in een privaten vorm worden toegestemd. Wellicht zal deze nog worden geaccepteerd voor de beheersstichtingen, waarin reeds een zekere traditie is ontstaan en waarbij als bijzonder motief de verkrijging van medewerking van niet tot het gemeentebestuur behoorenden kan gelden, en in andere gevallen, waarin zeer speciale redenen voor den privaatrechtelijken vorm pleiten. § 3. De Naamlooze Vennootschap en de stichting als organisatievormen De twee voorgaande paragrafen betroffen het gebruik van den privaatrechtelijken organisatievorm in het algemeen. Elk der beide toepassingen, de naamlooze vennootschap en de stichting, levert nog vragen op, welke dienen te worden behandeld. Historisch is de vorm der naamlooze vennootschap zeker als de ^ naamlooze belangrijkste te beschouwen. Pas in later jaren heeft de stichtings- vennootschap vorm voor het gemeentelijk bedrijfsbeheer toepassing gevonden. De naamlooze vennootschap is vooral gebruikt voor intercommunale samenwerking. Verschillende trambedrijven, vele waterleidingen zijn in dien rechtsvorm gesticht. Bekendheid heeft het in het bijzonder verworven de in 1910 opgerichte naamlooze vennootschap „Waterleidingmaatschappij Zuid-Beveland", wier statuten als voorbeeld voor vele andere intercommunale vennootschappen hebben gediend. Ook bestaan wel eenige naamlooze vennootschappen voor bedrijven van een enkele gemeente. Behalve de reeds besproken bezwaren, die de beide privaatrechte- Bezwaar van lijke vormen, zoowel de naamlooze vennootschap als de stichting r^eT^de® raken, worden juist tegen de naamlooze vennootschap nog enkele ^V."8 bijzondere bedenkingen aangevoerd. Zoo is opgemerkt, dat het N-v- ™""IJ Ho11""1 <"") ^ PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Wetboek van Koophandel beperkende bepalingen omtrent de open inrichting van naamlooze vennootschappen bevat en vele formaliteiten voorschrijft1). Hetzelfde bezwaar komt tot uiting in hetgeen Prof. Mr. E. J. J. van der Heijden 2) schreef over de door den Staat opgerichte N. V. Maatschappij voor Industrie-financiering: „De N. V. kan nooit een gehoorzame dienaar zijn zooals de Staat verwachten mag. Juist door haar onderworpenheid aan de wet is zij als ambtenaar weerbarstig van begin tot eind. De wettelijke bepalingen, die haar beheerschen, zijn berekend op aandeelhouders, bestuurders en derden, wier belangen en aspiraties veelal tegenstrijdig zijn. Particuliere machtsvorming moet door haar beteugeld, tegenstelling van haar belangen door haar vereffend worden. De wet welke daartoe dient moet steeds bedacht zijn op de ergste mogelijkheden, kan niet toegevend zijn. Bestemd om samenwerking uit baatzucht binnen respectabele grenzen te houden, schept zij een rechtsvorm welke niet bruikbaar is voor de overheid, die zich door andere motieven leiden laat." In dit bezwaar schuilt eenige waarheid. Ieder, die eens kennis heeft genomen van de statuten eener naamlooze vennootschap, welke een gemeentelijk bedrijf beheert, zal dit moeten toegeven. Die statuten vormen een lappendeken van bepalingen, die door de formeele, voor de bescherming van gansch andere belangen bedoelde voorschriften van het Wetboek van Koophandel worden gevorderd, en van artikelen, die de behartiging van het publieke belang moeten waarborgen. Anderzijds moet dit bezwaar ook niet worden overschat. In „Osmose" 3) haalt Van Poelje met instemming de woorden van Mr. S. J. Blaupot ten Cate aan, die in 1911 op een congres der Ned. Vereeniging voor Gemeentebelangen zeide: „Wanneer aan het ontwerpen der statuten maar de noodige aandacht wordt gewijd, kan men m. i. zonder bezwaar gemeentebesturen aanraden ... dien vorm te kiezen". *) Prof. Mr. F. G. Scheltema, Gemeentebestuur 1927, blz. 360. 2) De Naamlooze Vennootschap, 14e jaargang, blz. 257, zie ook v. d. Heijden, Handboek voor de N.V., 3e druk, 1936, blz. 98 en 99. «) Blz. 25. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN De practijk heeft ook naar mijn meening geleerd, dat de naamlooze vennootschap als rechtsvorm voor een publiek bedrijf niet als onbruikbaar is te beschouwen. Het zou evenwel onjuist zijn te meenen, dat met den vennoot- Welk voordeel schapsvorm voor de gemeente of de gemeenten, die zich daarvan ^?de N V' bedienen, alle juridische consequenties van dien vorm kunnen worden verkregen. Prof. Van der Heijden ') noemt als motieven voor de oprichting van een naamlooze vennootschap de begeerte naar een of meer der volgende voordeelen: 1° beperking van de aansprakelijkheid van de eigenaars der onderneming tot hun aandeel in het daaraan toevertrouwde kapitaal, 2° gemakkelijke vervreemding en bezwaring door den enkelen aandeelhouder van zijn belang, 3® juridische en organisatorische zelfstandigheid van de onderneming, 4° continuïteit der onderneming door haar onafhankelijkheid van de persoonlijke lotgevallen van den eigenaar, 5° vergrooting daardoor van de mogelijkheid derden, met-aandeelhouders, geldelijk bij de onderneming te interesseeren, 6° meerdere bewegingsvrijheid tegenover den fiscus. Na wat in dit hoofdstuk is uiteengezet, is het duidelijk, dat het derde voordeel, de juridische en organisatorische zelfstandigheid van de onderneming, voor de gemeenten van het meeste belang is. Een enkele maal kan ook de mogelijkheid van vervreemding van de aandeelen voor het verkiezen van den vorm meespreken, maar de overige voordeelen zijn voor de gemeenten practisch van geen beteekenis. De continuïteit der onderneming is bij een publiekrechtelijken organisatievorm evenzeer verzekerd. Meerdere bewegingsvrijheid tegenover den fiscus heeft de ge- De gemeentemeente, die buiten het bereik van inkomsten- en vermogensbelas- e" tingen valt, niet van noode. Integendeel brachten aanvankelijk de gemeenten door den N. V.-vorm te kiezen den inbreng in de vennootschap en de uitkeenngen van de vennootschap onder den greep *) Handboek, blz. 91. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Aansprakelijkheid practisch niet beperkt. Mogelijkheid derden te interesseeren. N. V. van één gemeente juridisch minder zeker. van den fiscus, waaruit zij eerst in 1914 en 1917 door speciale wetsbepalingen bevrijd werden 1). De beperkte aansprakelijkheid zal dunkt mij wel nooit door publieke lichamen worden nagestreefd. Practisch valt trouwens de beperkte aansprakelijkheid weg door het feit, dat indien voor gemeentelijke naamlooze vennootschappen naast het aandeelenkapitaal nog gelden benoodigd zijn, deze hetzij door de gemeenten zelve plegen te worden verstrekt, hetzij door de n. v., doch onder garantie van de gemeenten worden geleend. Op die wijze immers worden de gelden op voordeeliger voorwaarden ter leen verkregen dan wanneer de n. v. deze rechtstreeks en zonder de borgstelling van de gemeenten zou opnemen. Dat voordeel laten de gemeenten zich als bedrijfseigenaressen terecht niet ontgaan ten behoeve van een door haar niet gewenschte beperkte aansprakelijkheid. Bi] deze gebruikelijke financieringswijze schijnt dus ook het zesde voordeel, de vergrooting van de mogelijkheid derden geldelijk bij de onderneming te interesseeren, te ontbreken. Theoretisch acht ik het denkbaar, dat een winstgevend bedrijf in n. v.-vorm onder gemeentelijke garantie op voordeeliger voorwaarden zou kunnen leenen dan de gemeenten zelve. Immers heeft de geldgever op deze wijze allereerst een niet met de schuldeischers der gemeente(n) gedeeld verhaalsrecht op het in de n. v. ondergebracht bedrijf en daarnaast nog krachtens de garantie een gelijk recht als die schuldeischers op voldoening door de gemeente(n). Gelukkig is het gemeentecrediet nog zoo veilig te achten, dat practisch voor de bepaling van den credietprijs dergelijke overwegingen bij de geldgevers geen gewicht in de schaal leggen. Tegen den naamlooze-vennootschapsvorm voor een bedrijf van x) Thans gelden: Registratiewet 1917, artikel 101, letter o: Van het recht van registratie zijn vrijgesteld: a. de akten van oprichting van naamlooze vennootschappen met een ten algemeenen nutte strekkend doel, indien volgens de statuten uitsluitend publiekrechtelijke lichamen houders der aandeelen kunnen zijn, benevens de akten, waaruit ten aanzien van deze vennootschappen blijkt van latere storting van kapitaal. Wet op de Dividend- en Tantièmebelasting 1917, artikel 4, letter b: De belasting wordt niet geheven van: b. uitdeelingen op de aandeelen van naamlooze vennootschappen met een ten algemeenen nutte strekkend doel, mits uitsluitend publiekrechtelijke lichamen houders der aandeelen zijn. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN een enkele gemeente kan nog als bezwaar worden aangevoerd, dat deze vorm juridisch niet zeker is. Een n. v., waarvan alle aandeelen in handen van één gemeente zijn, is een zgn. éénmans-vennootschap en of deze rechtens bestaanbaar is, wordt betwist. Tot dusver is nog ook in de rechtspraak heerschend de opvatting, dat de n. v., welker aandeelen na de oprichting in één hand komen, als zoodanig blijft bestaan. Dat vroeg of laat eens een wijziging in de jurisprudentie zou komen, wordt echter niet onmogelijk geacht1). Waarschijnlijk zou de rechter dan een beroep op de uit den n. v.-vorm voortvloeiende beperkte aansprakelijkheid van den eenigen aandeelhouder afwijzen, evenwel zonder alle door de n. v. verrichte rechtshandelingen als nietig te beschouwen 2). En zooals ik hierboven reeds zeide, heeft de beperkte aansprakelijkheid voor de gemeenteaandeelhoudster practisch geen beteekenis. Niettemin, op dit terrein is eenige onzekerheid, Tot de oprichting van een n. v. kan een enkele gemeente zeker Oprichting niet overgaan 3). Daarvoor is de medewerking van tenminste één 2n gemeeld tweeden vennoot noodig. Verschillende wegen staan echter open om toch een gemeentelijke n. v. te verkrijgen: te denken is aan de oprichting door de gemeente met een ander persoon, die daarna zijn aandeel aan de gemeente overdraagt, oprichting door de gemeente met een of meer van haar bestuurders in privé, die de gelden daartoe van de gemeente verkrijgen. Prof. van Poelje 4) noemt de meest eenvoudige oplossing deze, „dat de vennootschap niet door de gemeente alleen wordt opgericht, maar dat daarin tevens voor een kleiner bedrag dan het gemeentelijke wordt deelgenomen door een ander lichaam, dat een verwant belang dient, of waarmede uit anderen hoofde samenwerking geraden schijnt". Als voorbeeld noemt hij de Haagsche Bouwmaatschappij (H. A. B. O.), in 1921 opgericht met een kapitaal van één millioen gulden, waarin de gemeente deelnam voor ƒ 990.000,— en de vereeniging „de Nutswoningen" voor ƒ 10.000,—. ') v. d. Heijden, t.a. p. blz. 97 en 98. 2) v. d. Heijden, t.a. p. blz. 97 en 98. 3) v. d. Heijden, t. a. p. blz. 37. 4) Osmose blz. 31. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN De stichting. De bezwaren, uit het juridisch karakter van de n. v. en uit de uitvoerige regeling daarvan in het Wetboek van Koophandel voortvloeiende, hebben bevorderd, dat een andere privaatrechtelijke vorm, de stichting, voor het gemeentelijk bedrijfsbeheer ingang heeft gevonden *). Ontbreken van [)e stichting wordt opgericht enkel en alleen door de afzondering wetteliike regeling. van een bepaald vermogen voor een aangegeven doel, waarbij tevens dient te worden voorzien in de organisatie van de aldus ontstane rechtspersoon. In het privaatrecht wordt de stichting genoemd, dus erkend, doch tot dusver niet geregeld. Dat had en heeft nadeelen, omdat zekerheid omtrent welk rechtspunt ook, dat de stichtingen betreft, slechts door een rechterlijke uitspraak kan worden verkregen. Maar dit ontbreken van wettelijke bepalingen nopens haar inrichting heeft speciaal voor het gebruik van de stichting door publieke lichamen een groot voordeel: zij bezitten hierdoor de vrijheid de organisatie van het beheer van het lichaam geheel naar hun behoefte in te richten2). Aard minder Meer als een gevoelsargument, dat voor de stichting in tegen- commercieel. ... . . . . , . . . stelling tot de n. v. zou pleiten, is te beschouwen, dat het aanzien van de stichting minder commercieel is en dat zij ook op publiek terrein gevestigde traditiën heeft 3). Hierbij is te denken aan de plaats, die Armenwet, Woningwet en Landarbeiderswet aan stichtingen toekennen 4). Toepassingen. Anders dan bij de n. v. is de stichtingsvorm het eerst toegepast Beheers- 1 1 ** 1 1 i-1 1 * 1 stichtingen. voor bedrijven van een enkele gemeente, hen van de eerste stichtingen, zoo niet de eerste was de door de gemeente Rotterdam in 1918 opgerichte stichting tot beheer en exploitatie van woningen 5). *) Zie Prof. Scheltema, Gemeentebestuur 1927, blz. 366. 2) In 1937 is een wetsontwerp tot wettelijke regeling inzake stichtingen ingediend. Voor de toekomst zou volgens dit ontwerp de oprichting van stichtingen met een op winst gericht doel uitgesloten zijn. Dit zou de toepassingsmogelijkheid van den stichtingsvorm voor gemeenten verminderen. Overigens lijkt de voorgestelde regeling aan een vrij gebruik van den stichtingsvorm door gemeenten niet in den weg te zullen staan. Zie mijn artikel in Financieel Overheidsbeheer 1937, blz. 117 en vlg. 3) Weitjens, Gemeentebestuur 1924, blz. 285. 4) Zie Günther, Drinkwatervoorziening in Nederland, blz. 196. 6) Osmose, blz. 26, 27. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN Deze is als een gemeentelijk woningbedrijf in privaatrechtelijken vorm te beschouwen. Het voorbeeld van Rotterdam is door verschillende gemeenten gevolgd. Vooral 's-Gravenhage heeft gemeentelijke stichtingen opgericht: Centraal Woningbeheer, belast met het beheer en de exploitatie van door de gemeente in het belang van de volkshuisvesting gebouwde en aangekochte woningen, de inmiddels opgeheven stichting Controle-woningen, die een complex van woningen voor sociaal-achterlijke gezinnen beheerde, de stichtingen Haagsche Sport- en speelterreinen en Centraal Badbeheer, die respectievelijk de sport- en speelterreinen en de zwem- en badgelegenheden der gemeente beheeren *). Motief voor de oprichting van deze stichtingen is, naar ik reeds vermeldde, vooral geweest de wensch in het beheer van deze diensttakken buiten het gemeentebestuur staande personen te betrekken, wier belangstelling naar het door deze diensten te verrichten sociale werk uitging. Bij deze stichtingen is het gebruikelijk, dat haar taak strikt beperkt Inrichting van wordt tot het beheer van bepaalde gemeentelijke bezittingen. De * i ï i • • _ siicntmgen. eigendom dezer bezittingen wordt niet aan de stichting overgedragen. Het beheer wordt geheel voor rekening van de gemeente gevoerd. De stichting heeft als het ware de directie over een overigens gemeentelijk gebleven bedrijf 2). Duidelijk blijkt dit uit het volgende uittreksel van een Raadsbesluit tot op- en inrichting van een woningbeheersstichting: De Raad der gemeente MONSTER, Op voorstel van Burgemeester en Wethouders; BESLUIT a. op te richten de stichting „Woningstichting Monster" door daarvoor een bedrag van honderd gulden af te zonderen; b. Burgemeester en Wethouders te machtigen het beheer en de *) Osmose blz. 27 en 28. ) Juridisch beschouwde de Hooge Raad de verhouding tusschen gemeente en stichting als een van lastgeving, die op dit terrein geoorloofd was, in zijn arrest van 19 December I9Z4 inzake de Haagsche stichting Centraal Woningbeheer, Ned. Jurispr. 1925, blz. 321. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN exploitatie van gemeente-woningen aan deze stichting, overeenkomstig haar statuten op te dragen; c. voor deze stichting vast te stellen de volgende statuten: STATUTEN der stichting „WONINGSTICHTING MONSTER" Artikel 1 De stichting draagt den naam „Woningstichting Monster" en is gevestigd te Monster. Artikel 2 De stichting heeft ten doel het voeren van het beheer en de exploitatie, met name de verhuring, het innen der huren, het vorderen van ontruiming, de zorg voor onderhoud en vernieuwing zoomede de administratie van aan de gemeente Monster behoorende woningen cum annexis, waarvan het beheer en de exploitatie door Burgemeester en Wethouders aan de stichting worden opgedragen, zulks geheel voor rekening van de gemeente Monster, zoodat de ontvangsten ten bate en de uitgaven ten laste dier gemeente komen, met dien verstande, dat in de gemeenterekening slechts wordt verantwoord het geheele saldo van de rekening van baten en lasten. Burgemeester en Wethouders hebben te allen tijde het recht om woningen in beheer en exploitatie bij de stichting te brengen, alsmede om woningen aan het beheer en de exploitatie van de stichting te onttrekken. Artikel 3 De regeling der exploitatie van de aan de stichting in beheer overgedragen woningen moet met inachtneming van het bepaalde in het ingevolge artikel 18 vast te stellen reglement geschieden onder goedkeuring van Burgemeester en Wethouders. Artikel 4 Bij de verhuring van de aan het beheer der stichting toevertrouwde woningen c. a. zullen moeten worden in acht genomen de door den gemeenteraad, onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN voor die woningen c. a. vastgestelde minimum gemiddelde huurprijzen. Indien Burgemeester en Wethouders met inachtneming van die minima verandering van huurprijzen gewettigd achten, is de stichting verplicht aan een daartoe strekkende uitnoodiging gevolg te geven. Op het gebied der intercommunale samenwerking is de stichting Intertoegepast voor den aanleg en exploitatie van waterleidingen. In s™;™h?ingen 1923 richtten een aantal Zuid-Hollandsche gemeenten de stichting „Kilwaterleiding" op; sindsdien kwamen verschillende waterleidingen in dien vorm tot stand. De intercommunale stichtingen plegen wel eigenares van de door haar beheerde bezittingen te zijn. De daartoe benoodigde gelden leenen zij van de gemeenten of rechtstreeks onder garantie van de gemeenten. Noch de communale, noch de intercommunale stichtingen hebben OpricHtingsbehoefte aan een groot stichtingskapitaal. De eerste niet, omdat zij kapltaaI' voor rekening van de gemeente beheeren, de tweede, omdat zij de benoodigde gelden leenen. Bij al deze stichtingen is daarom aan den eisch van afzondering van een vermogen voldaan door slechts een gering bedrag, in vele gevallen niet meer dan ƒ 100.—, tot stichtingskapitaal te bestemmen. Tot voor kort werd algemeen aangenomen, dat hiermede dezevereischte voor het rechtsgeldig bestaan van de stichting vervuld was. Enkele vonnissen nopens stichtingen uit de laatste jaren hebben op dit punt eenigen twijfel doen ontstaan *). Fiscaal is de gemeentelijke stichting wat minder vrij dan de ge- De stichtingen meentelij ke n. v. Voor zoover zij een bedrijf uitoefent, is de stichting de flSCUS' over de zuivere opbrengst van dat bedrijf inkomstenbelasting verschuldigd (artikel 1 sub c en 23 Wet op de inkomstenbelasting 1914) 2). *) Zie noot I bij de memorie van toelichting tot het wetsontwerp inzake stichtingen. Het ontwerp is op dit punt evenmin duidelijk, zie mijn aangehaald artikel. ) Blijkens een resolutie van den Minister van Financiën van 3 December 1927 (Beslissingen in belastingzaken no. 4813) wordt echter niet als een bedrijf beschouwd een inrichting wier doel niet gericht is op het maken van winst. Reeds daardoor vallen verschillende gemeentelijke stichtingen buiten de toepassing van de inkomstenbelasting. PRIVAATRECHTELIJKE ORGANISATIEVORMEN De stichtingen van een enkele gemeente blijven practisch buiten het bereik van de belasting, doordat zij zuiver als beheersorganen voor de gemeente zijn ingericht, die geen eigen inkomsten en uitgaven hebben en die derhalve ook geen winst kunnen verkrijgen. Onder de Wet op de belasting van de Doode Hand 1934 vallen de gemeentelijke stichtingen niet. Op haar is van toepassing de uitzondering voor rechtspersonen, ingesteld bij of krachtens een of meer besluiten van vertegenwoordigende openbare lichamen, waartoe immers ook de gemeenteraad is te rekenen (artikel 1, 3e lid sub b der wet). HOOFDSTUK VI DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM § 1. Motieven tot en bezwaren van den gemengden bedrijfsvorm Bij de bedrijven, die in het vorige hoofdstuk behandeld zijn, was Aard van het slechts de vorm privaatrechtelijk, doch bij het zgn. gemengde bedrijf is het private element van essentieeier beteekenis. Onder een gemengd bedrijf is immers te verstaan, naar de gebruikelijke definitie „een onderneming, waarbij particulieren en overheid te zamen zoowel aan het maatschappelijk verantwoordelijk kapitaal, als aan de leiding en het bestuur deelnemen, onverschillig in welke verhouding". Derhalve een ondernemingsvorm, waarbij zoowel de eigendom als het beheer in handen zijn van de overheid tezamen met particulieren, een vorm, waarvoor de benaming „gemengd bedrijf" niet ten onrechte gekozen is 2). Niet onder de definitie vallen bedrijven, in eigendom aan een gemeente toebehoorende, die aan een particulieren ondernemer zijn verpacht. Dezen vorm besprak ik op blz. 39—40. De verpachting was m. i. te beschouwen als een variant van de concessie en zij behoeft hier dus verder niet ter sprake te komen. Volledigheidshalve vermeld ik een merkwaardigen vorm van een Zwillingsgemengd bedrijf, de in Duitschland bekende Zwillingsgesellschaft. gesellschaftZij herinnert aan de verpachting. Een gemeente of een ander publiek lichaam en een particuliere ondernemer richten samen een Stammgesellschaft op. Aan deze wordt de eigendom van het bedrijf overgedragen. In de Stammgesellschaft bezit het publieke lichaam de meerderheid van aandeelen en stemmen. Stammgesellschaft en particuliere ondernemer vormen samen een Betriebsgesellschaft, die met de exploitatie is belast. In de Betriebsgesellschaft heeft de ') Zie De Moor, De gemengde onderneming in hare economische beteekenis, 1923, blz. 11 en Zevenbergen, Enkele opmerkingen over het gemengde, publiek-private bedrijf 1920, blz. 21 en vlg. 2) In Duitschland worden zij gemischt-wirtschaftliche Unternehmungen, in Frankrijk entreprises économiques a caractère mixte genoemd. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM particuliere ondernemer de meerderheid van het kapitaal. De Stammgesellschaft bemoeit zich slechts met de zaken, waarbij het algemeen belang is betrokken, vaststelling van tarieven, uitbreiding van het verzorgingsgebied enz. '). In haar practische werkwijze verschilt de Zwillingsgesellschaft weinig van de gemengde bedrijven van minder ingewikkelde constructie. Hier te lande is deze vorm niet toegepast. Een gemengd bedrijf, waarin een gemeente participeert, is strikt genomen geen gemeentebedrijf, want een gemeentebedrijf veronderstelt het volledig toebehooren aan de gemeente. Maar beschouwingen over de organisatie van gemeentebedrijven zouden zeer onvolledig zijn, indien daarin geen aandacht werd geschonken aan het interessante verschijnsel van den gemengden bedrijfsvorm. Gemengde bedrijfsvorm reactie op publiek bedrijf? Interessant acht ik dezen bedrijfsvorm niet slechts om zijn toepassingen, die althans hier te lande weinig talrijk zijn 2), doch ook omdat hij is aangeprezen als de ideale organisatie voor publieke nutsbedrijven. Speciaal in Duitschland is de gemengde bedrijfsvorm aanvankelijk gepropageerd in reactie op het zuiver publieke bedrijf 3). Indien al een geheel particuliere exploitatie voor bepaalde nutsbedrijven inderdaad onwenschehjk is, zoo worden toch ook de nadeelen van publieke exploitatie dermate belangrijk geacht, dat daarvoor een tegenwicht moet worden geschapen. En dat tegenwicht zou aanwezig zijn bij den gemengden bedrijfsvorm. Daarbij zouden zoowel de bezwaren van geheel particuliere als de nadeelen van geheel publieke exploitatie worden vermeden. Door de medewerking van de Overheid zou het gemeenschapsbelang verzekerd zijn en door het privaat-economische element zou een efficiente, vlotte bedrijfsvoering worden verkregen, die bij geheel publieke exploitatie zou ontbreken. Voorop staat ook hier de critiek. Zoo somt De 1) Zie De Moor, t.a. p. blz. 7 en Gitermann, t.a. p. blz. 602 en vlg. 2) Anders dan in Duitschland, waar deze vorm zeer veel toepassing heeft gevonden. 3) Aldus De Moor, t. a. p. zie bijv. hoofdstuk I, zie ook Zevenbergen, hoofdstuk I. Zie voor Duitschland Most in Handw.buch der Kommunalw., Erganzungsband 1927, blz. 653 en Gitermann, t. a. p., blz. 575 en vlg. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM Moor niet minder dan negen nadeelen van Overheidsexploitatie op 1). Kort geresumeerd zijn het de volgende: 1 °. Overheidslichamen staan minder vrij tegenover hun personeel, hun afnemers en hun leveranciers. 2°. Overheidsbedrijven zijn minder in de gelegenheid steeds de allerbeste krachten voor de leidende posities te kiezen. 3°. De talrijke tegenstrijdige belangen van ambtenaren en beambten en van politieke partijen bemoeilijken een consequente, doelbewuste bedrijfsleiding door de critiek en den eventueelen invloed van vertrouwensmannen in de vertegenwoordigende lichamen. 4°. De gemeenteraden tellen meestal niet veel deskundigen onder hun leden, die op de bedrijven een breeden blik hebben. 5°. Door het ontbreken van persoonlijk belang betrachten de leiders veelal niet het maximum van economie; door de vaste regels van Overheidswege ontstaat een omslachtige werkwijze en dikwijls sleur. Dergelijke bezwaren besprak ik in de vorige hoofdstukken en ik behoef deze dus thans niet uitvoerig te behandelen. Ik breng slechts in herinnering, dat de tendenzen, welke de exploitatie van gemeentebedrijven beheerschen, dat zijn het streven naar rentabiliteit en zoo mogelijk winst, en naar een gezonde ontwikkeling van het bedrijf, in het algemeen bij de normale publieke organisatie van het gemeentebedrijf een vlot en efficient beheer veroorzaken, veelal niet minder dan bij particuliere exploitatie zou zijn verkregen. Veel hangt ook af van de personen, die met de dagehjksche leiding van het bedrijf belast zijn2).Naar ik reeds eerder als mijn meening neerschreef, het is in het licht van de geschiedenis en de hedendaagsche practijk van de gemeentelijke bedrijfsexploitatie zeker niet vol te houden, dat in den regel de keuze van bedrijfsleiders bij gemeentebedrijven slechter zou uitvallen dan bij particuliere bedrijven of dat het ontbreken van een direct materieel persoonlijk belang bij de resultaten *) T. a. p. blz. 16 en vlg. 2) Hierop wijst Van Zanten in Gemeentebestuur 1924, blz. 245, waar hij nog opmerkt: „Er zijn ons een aantal overheidsbedrijven bekend, die vólkernen commercieel, haast al te commercieel worden beheerd, en ook gemengde bedrijven, die bureaucratisch zijn ingericht, dit hangt vaak samen met het milieu, waaruit de leiders voortkomen". DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM der exploitatie de prestaties van de leiders van gemeentebedrijven ongunstig zou beïnvloeden 1). Positieve Cntiek op het publiek-georganiseerde bedrijf is trouwens niet van°dleelmS voldoende om de betere geschiktheid van den gemengden bedrijf sgeschiktheid vorm aan te toonen. Daartoe is een positieve beoordeehng van dien van het 1 • gemengde VOfm noodlg. ^ bedrijf. Het lijkt mij dan aan gerechten twijfel onderhevig, of de gemengde Bezwaren van bedrijfsvorm als zoodanig wel de noodige waarborgen biedt voor heidSlaCht,S een efficiente bedrijfsvoering naast behartiging van het gemeenschapsbelang. Indien de Overheid inderdaad ook deelneemt aan het bedrijfsbeheer — en volgens de definitie van het gemengde bedrijf doet zij dit —, geeft dit de mogelijkheid van een zekere tweeslachtigheid, een tegenstelling van belangen, die voor een vlotte bedrijfsvoering nadeehg kan werken. Deze samenwerking van twee heterogene partijen vereischt een nauwkeurige afbakening van bevoegdheden en invloed in overeenkomst en statuten, die onmogelijk bevorderlijk kan zijn aan een soepele besluitvorming in de onderneming. Behartiging En wat de behartiging van het gemeenschapsbelang betreft, is gemeen'- de gemengde bedrijfsvorm evenmin zonder bedenking. Wat het schapsbelang gemeenschapsbelang vordert, is van te voren meestal niet voor langen onzeker. jjjj tg bepalen. Verandering van maatschappelijke toestanden en inzichten kan en zal vaak leiden tot wijziging van het bij de bedrijfsexploitatie betrokken gemeenschapsbelang. Het is de vraag, of dit gewijzigde belang bij een gemengd bedrijf voldoende zal kunnen worden behartigd. De verhouding van de publieke en de private invloeden in het beheer is te voren noodzakelijk nauwkeurig vastgelegd. De particuliere deelgenoot van de Overheid kan terecht vorderen, dat zijn belangen bij het beheer worden ontzien en niet worden opgeofferd aan sinds het begin der samenwerking ontstane publieke behoeften. Gezonde Zooals ik in hoofdstuk IV, § 1, uiteenzette, kan bij het bednjfs- Gezonde bedrijfspolitiek onzeker. x) Zie voor een bestrijding van de bezwaren van De Moor ook H. P. Marchant, Een mode-artikel, De Opbouw, 6e jaargang, blz. 755 en vlg., en Th. van der Waerden, iiociahstische Gids 1924, blz. 685 en vlg. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM beheer een tegenstelling bestaan tusschen het streven naar winst en een gezonde bedrijfspolitiek. Tusschen het publiek belang, indien dit niet kortzichtig wordt behartigd, en een gezonde bedrijfspolitiek is daarentegen geen strijd mogelijk. De particuliere deelhebber in een gemengd bedrijf heeft voornamelijk belang bij een zoo groot mogelijke winstuitkeering. Een goede bedrijfspolitiek kan hem slechts interesseeren, voorzoover de behartiging daarvan winstuitkeering in de toekomst aan hem verzekert. Zou bijv. versterking van het bedrijf door extra-afschrijving in de toekomst slechts leiden tot tariefsverlaging en niet tot grootere winstuitkeering, dan is die reserveering in strijd met zijn belangen. Een ander voorbeeld is een voorloopig onrendabele uitbreiding van het bedrijf, waarvan slechts geldelijke vruchten te verwachten zijn op een tijdstip in de toekomst, waarop zijn participatie zal zijn beëindigd. Derhalve zal dikwijls juist de Overheid de behartiger moeten zijn van de gezonde bedrijfspolitiek tegenover den particulieren mede-eigenaar. Ik kom aldus tot een geheel andere conclusie dan o. a. De Moor, in wiens voorstelling een goede bedrijfsvoering juist door de particuliere deelneming zou worden verzekerd. Dat de gemengde bedrijfsvorm in beginsel ook niet voor den Gemengde particulieren ondernemer aantrekkelijk is, spreekt, dunkt mij, vanzelf. Het kan hem bezwaarlijk aanlokken niet volledig baas te zijn kelijk voor den in eigen bedrijf, rekening te moeten houden met vaak tegen zijn Partlculleren ii • ji li», ondernemer. belangen ingaande verlangens van een publieken compagnon. De practijk heeft, naar ik meen, althans hier te lande de theore- Speciale tische voorkeur voor den gemengden bedrijfsvorm niet gedeeld, Slechts speciale redenen zijn het geweest, die in bepaalde gevallen den bldrijfsOverheid en particulieren ondernemer in het gemengde bedrijf vorm kiezentot vereeniging hebben gebracht1). Hun samengaan is niet te beschouwen als een manage d amour, doch als een mariage de raison. Voor Duitschland, waar de gemengde bedrijfsvorm zijn grootsten Duitsche bloei heeft vertoond, mag de theoretische voorkeur invloed hebben ervaring' X) Aldus ook v. d. Tempel, t. a. p. blz. 40. Simons - Gem.-bedr. 12 DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM uitgeoefend, de omstandigheden lagen daar veelal ook anders. Doch dat ook daar de speciale redenen vaak tot het samengaan van Overheid en particulieren hebben geleid, komt duidelijk aan het licht bij Passow 1). Wel wijst hij op verschillende bezwaren van den publieken bedrijfsvorm, welke het kiezen van den gemengden bedrijfsvorm zouden hebben bevorderd, maar hij laat daarop een overzicht van speciale redenen volgen, dat ik hieronder beknopt weergeef. Motieven voor Voor de Overheid kwamen volgens Passow o. m. de volgende de Overheid. motjeven ;n aanmerking om de medewerking van particulieren te zoeken: 1. De technische ontwikkeling leidde meer en meer in de richting van streekvoorziening. Vaak bestonden dan bezwaren bij de gemeente, die als centrum van de streek was te beschouwen, om zelf het eigen bedrijf over de streek uit te breiden of wel gaven de andere gemeenten der streek er de voorkeur aan door een privaatrechtelijke onderneming inplaats van door de centrum-gemeente te worden bediend. Dit leidde dikwijls tot de vorming van gemengde bedrijven. 2. Gebrek aan kennis op technisch bedrijfsgebied leidt tot het zoeken van ervaren particuliere associé's, althans voor den opbouw en de eerste jaren van het bedrijf. Dikwijls is dan de nevengedachte aanwezig, het bedrijf, wanneer het goed op gang is, geheel over te nemen. 3. Vaak heeft men den particulieren ondernemer noodig, omdat deze gemakkelijker dan de Overheid met concurreerende ondernemingen tot overeenstemming kan komen. 4. Bij een gemengd bedrijf wordt een deel van het kapitaal door den particulieren deelnemer verschaft en het Overheidslichaam behoeft dus voor het bedrijf minder te leenen dan wanneer het eenige eigenaar daarvan was. 5. In vele gevallen gaf de Overheid de voorkeur aan geheel publieke bedrijven, maar omdat reeds particuliere bedrijven krachtens 1) Die gemischt privaten und öffentlichen Untemehmungen auf dem Gebiete der Elektrizitats- und Gasversorgung und des Strassenbahnwesens, Jena 1912, blz. 127 en vlg. Ook Most, t. a. p. noemt soortgelijke redenen en bevestigt dus de zooveel vroegere ervaringen van Passow. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM concessies bestonden, die zeer bezwaarlijk geheel waren over te nemen, moest „een samengaan met de nu eenmaal aanwezige private bedrijven, die hun plaats reeds vroeger hadden ingenomen, in zekeren zin als een niet te vermijden nadeel in den koop meegenomen worden". Voor de particuliere ondernemers noemt Passow de volgende Motieven voor motieven om tot een gemengd bedrijf mede te werken: ond^™™"* 1. In vele gevallen zou de Overheid geen toestemming voor een zuiver particulier bedrijf willen geven. 2. Door de deelneming van de Overheid wordt de kapitaalsverschaffing vergemakkelijkt. De Overheid verschaft aan het bedrijf door borgstelling of door zelf de gelden te verstrekken het goedkoope overheidscrediet. 3. Voor het verkrijgen van vergunningen en concessies is de participatie nuttig van een Overheidslichaam, dat zijn invloed ten gunste van het bedrijf kan aanwenden. Ten deele slechts blijken deze redenen voor ons land van belang; Waarde van daarin komt ook weer tot uiting, dat zij van min of meer toevalligen ^ Neder-" aard, afhankelijk van plaatselijke omstandigheden zijn. land. De bezwaren, die blijkbaar in Duitschland golden tegen streekvoorziening door een gemeentelijk bedrijf, zijn hier niet in die mate gevoeld, dat zij, indien levering in buitengemeenten door een stedelijk bedrijf rationeel was, deze ernstig m den weg hebben gestaan. En de andere redenen (die van 2 t/m 5) duiden op een machtigen invloed van de particuliere ondernemers op het terrein der openbare nutsbedrijven, dien deze hier te lande nimmer hebben gehad. Het is dan ook niet te verwonderen, dat de bedrijven, waarvan eigendom en beheer in handen van gemeenten en particuliere ondernemers te zamen zijn, in Nederland zijn te tellen. Hun aantal is zoo gering, dat ik — zonder voor de volledigheid van mijn opsomming in te staan van ieder dezer bedrijven het een en ander aangaande hun structuur en voor de meeste ook omtrent het motief van hun oprichting kan mededeelen. Uit deze aanteekeningen blijkt, dat bijna steeds een speciale reden voor het gemengde karakter van het bedrijf valt te vermelden. Soms zijn deze aan die, welke Passow noemde, verwant. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM § 2. Toepassingen van den gemengden bedrijfsvorm N.V. Twentsch Centraal Station. N.V. Zeeuwsche Gasmaatschappij (Zegam). Terwijl in Duitschland van de bedrijven der gas-, water- en electriciteitsvoorziening in 1926 ongeveer 18 % gemengde ondernemingen waren1), zijn in Nederland slechts twee gemengde bedrijven met gemeentelijke participatie op dit gebied te noemen. Het oudste daarvan is de N. V. Twentsch Centraal Station, opgericht in 1901, in wier kapitaal naast industrieelen verschillende gemeenten in Twente hebben deelgenomen. Dit bedrijf verzorgt de electriciteitsvoorziening van een deel van Overijssel en van eenige Geldersche gemeenten. De statuten bevatten geen bepalingen omtrent de deelneming in het kapitaal door de gemeenten en vermelden evenmin iets omtrent een bijzondere medezeggenschap der gemeenten in het beheer en het bestuur der onderneming 2). Wel zijn ook de gemeenten in den Raad van Commissarissen vertegenwoordigd. Deze onderneming is door particulier initiatief ontstaan, toen de gemeenten een electriciteitsbedrijf nog niet goed aandurfden. Van de in 1935 opgerichte N. V. Zeeuwsche Gasmaatschappij (Zegam) zijn aandeelhoudsters de provincie Zeeland, de gemeente Vlissingen en de Nederlandsch-Indische Gasmaatschappij. Aanvankelijk zou dit gemengde bedrijf alleen door Vlissingen en de Gasmaatschappij gevormd zijn. Omdat het bedrijf ook andere gemeenten op Walcheren voorziet en daaraan wellicht nog uitbreiding zal worden gegeven, heeft de Provincie zich tot derde partij willen maken. De meerderheid in den Raad van Commissarissen en in de algemeene vergadering van aandeelhouders is nu bij de Provincie, en de gemeentelijke participatie is veel geringer dan aanvankelijk het voornemen was. De directie van het gemengde bedrijf is opgedragen aan de Nederlandsch-Indische Gasmaatschappij. *) Les Ent reprises économiques a caractère mixte, Rapporten voor de conferentie der Union Internationale des Villes, Brussel 1930, blz. 275. 2) Zie Les F-ntreprises économiques enz. Nederlandsch rapport blz. 38. Aan dit rapport heb ik ook voor eenige andere bedrijven gegevens ontleend. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM Motief voor het samengaan van gemeente en de particuliere maatschappij was vooral, dat de Ned.-Indische Gasmaatschappij een groot deel van het aanzienlijke kapitaal, dat in de onderneming gestoken moest worden, wilde fourneeren. De andere gemengde bedrijven met belangrijke gemeentelijke participatie zijn van zeer uiteenloopenden aard. De gemeente Dordrecht heeft in 1929 tezamen met een Rijnvaart- N. V. tot onderneming (de Standaard Transportmaatschappij) opgericht een jexrpl°ltal,e naamlooze vennootschap tot exploitatie der haveninrichtingen inrichtingen van Dordrecht. van Wegens de groote riciso's, welke het los- en laadbedrijf in de Motief^'' nieuwe Zeehaven der gemeente voorloopig nog met zich zou brengen, was geen algeheel particuliere exploitatie te verkrijgen. De gemeente moest dit bedrijf dus aanvatten, doch zag er een voordeel m een particulieren deelgenoot te hebben, die de voor het bedrijf benoodigde relaties zou bezitten. In het geplaatste aandeelenkapitaal, ƒ 150.000,—, namen de ge- Organisatie, meente en de Standaard deel in de verhouding 18 : 12. Het bestuur der vennootschap is opgedragen aan een directie onder toezicht van een Raad van Commissarissen en van een door en uit dien Raad te benoemen Raad van Toezicht. Van de 7 leden van den Raad van Commissarissen wijst de gemeente 4 aan en de Standaard 3; in den Raad van Toezicht is de verhouding omgekeerd, deze bestaat uit 2 Commissarissen van de Standaard en 1 Commissaris der gemeente. Door de meerderheid in den Raad van Commissarissen heeft de gemeente de benoeming van de directie en de algemeene controle van het bedrijf in handen. In den Raad van Toezicht, die de dagelij ksche controle uitoefent, heeft de Standaard een beslissenden invloed. Echter is bepaald, dat een gedelegeerde der gemeente bij afwijking van de tarieven en wanneer het over zeer groote contracten gaat, de bevoegdheid heeft de beslissing van den Raad van Commissarissen in te roepen. De gemeente heeft met het gemengd bedrijf een contract gesloten, waarbij aan dit bedrijf de exploitatie van de haveninrichtingen wordt opgedragen. Het contract is voor 40 jaar aangegaan, doch kan, indien de resultaten van de samenwerking niet aan de DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM verwachtingen van de gemeente beantwoorden, na eenigen tijd door deze worden beëindigd L). N.V. „De In ]932 is een naamlooze vennootschap opgericht door de ge- K^hWel" meente Rotterdam in samenwerking met een groot aantal personen te Rotterdam. uJt den Rotterdamschen handel, welke vennootschap een nieuwe beurs van koophandel zal stichten en exploiteeren. Het initiatief hiertoe is van den handel uitgegaan, die, mits de gemeente het benoodigde terrein beschikbaar zou stellen, voor de financiering van het plan wilde zorgen. Geheel juist is dat laatste niet gebleken; wel heeft de handel voor l1/2 millioen gulden aandeelen in de N.V. genomen en zou hij voor de plaatsing van de verder noodige obligatielening van 51/ï millioen gulden zorgdragen, maar de gemeente heeft tot garandeering van rente en aflossing van deze obhgatieleening moeten besluiten. Motief. Als argument voor deze samenwerking is van de zijde der ge¬ meente o. m. aangevoerd, dat een instelling als de beurs zich bij uitstek leent voor een samenwerking met particulieren, omdat deze het niet slechts in de hand hebben de bedrijfsresultaten rechtstreeks te beïnvloeden, maar ook gemakkelijker kunnen optreden of hun bemiddeling kunnen verleenen, wanneer het gaat om het verhuren van de in het bouwplan opgenomen kantoren, winkels, restaurants e. d. Organisatie. De opzet was als volgt: opgericht werd een n. v. met een aandeelen kapitaal van ƒ 3.000.000,— verdeeld in ƒ 1. 500.000,— aandeelen A, te nemen door de gemeente tegen inbreng van het terrein, en ƒ 1.500.000,— aandeelen B, geplaatst bij den handel. Het aantal uit te brengen stemmen m de algemeene vergadering is voor beide groepen aandeelen even groot. De gemeente heeft derhalve in de algemeene vergadering geen meerderheid. De besluiten der algemeene vergadering worden aan de voorafgaande goedkeuring of latere bekrachtiging van de vergaderingen van de groepen A en B afzonderlijk onderworpen; dit geschiedt niet voor de besluiten van ontslag aan de leden van den Raad van Beheer en die tot vaststelling van de balans en winst- en verliesrekening. De gemeente heeft wel ') Raadsstukken Dordrecht 1929. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM de meerderheid in den Raad van Beheer. Deze bestaat uit een oneven aantal leden, die benoemd worden door de algemeene vergadering van aandeelhouders en wel de helft van het getal zijner leden plus een op voordracht van de aandeelhouders A (de gemeente), de overigen op voordracht van de aandeelhouders B. Naast de statuten zijn verschillende punten in een overeenkomst tusschen de gemeente en de nemers van de aandeelen B geregeld, o. a. dat de tarieven voor beursbezoek de goedkeuring van de gemeente behoeven. De gemeente heeft voorts het recht om na verloop van vijf jaar, nadat het beursgebouw in gebruik zal zijn genomen, de samenwerking te allen tijde te beëindigen door naasting van de aandeelen B1). De gemeente s-Gravenhage neemt deel in meer dan één gemengd Gemengde bedrijf. Het bekendst daarvan is de N. V. Gemengd Bedrijf Haag- }*!C'r'iven sche Tramweg-Maatschappij2). In 1926 stond de gemeente voor hage. de keus wat bij den afloop van de concessie aan een particuliere maatschappij, de oude H. T. M., terzake van de exploitatie van het Tramwtgstedelijk tramwegnet moest worden besloten. Er waren drie moge- maatschappij. lijkheden: een nieuwe concessie, een gemeentebedrijf en een gemengd bedrijf. Een nieuwe concessie werd niet wenschelijk geacht om het be- Bezwaren van zwaar, dat hierbij het openbaar belang niet altijd voldoende gewaar- een nie.uwe borgd scheen. B. en W. lichtten dit ongeveer als volgt toe 3). De concess,e' particuliere exploitant beoogt in de eerste plaats het maken van een zoo groot mogelijke winst. Daarmede komt het openbaar belang in conflict op tal van punten: niet dadelijk rendeerende aanleg van nieuwe en verlengen van bestaande lijnen met het oog op de belangen der stadsuitbreiding, tarieven, aantal ritten, inrichting en maximum bezetting der rijtuigen .Men zou kunnen trachten in een nieuwe concessie al deze punten in dien zin te regelen, dat de gemeente ten opzichte daarvan meer macht en zeggenschap zou ver- *) Raadsstukken Rotterdam 1932. ) Zie Labberton, Organisatie en werking van het gemengde trambedrijf te 's-Gravenhage, Gemeentebestuur 1928, blz. 590. 3) Verzameling Haagsche Raadsstukken 1926 no. 330. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM krijgen dan in het verleden. Betwijfeld werd echter of het inderdaad mogelijk zou zijn de eischen, welke een snelgroeiende stad als 's-Gravenhage ook in de toekomst zou moeten stellen, zoo te voorzien, dat de te formuleeren bepalingen het daarvan verwachte effect op het juiste oogenblik ook inderdaad zouden sorteeren. Door de tegenstrijdigheid van de belangen van gemeente en concessionaris werd gevreesd, dat de toepassing van die bepalingen voortdurend tot moeilijkheden aanleiding zou geven. Bovendien zou de concessionaris er niet ten onrechte aanspraak op kunnen maken, dat de financieele gevolgen der in het openbaar belang te nemen, commercieel niet te verantwoorden maatregelen ook zouden komen voor rekening van de gemeente, die op deze wijze de verliezen van het bedrijf zou moeten dragen zonder in de winsten te deelen. Bezwaren Bij een exploitatie als gemeentebedrijf zou uiteraard het openbaar overneming66'6 belang beter kunnen worden behartigd. B. en W. opperden echter tegen dezen bedrijfsvorm de volgende bezwaren: ,,De tramexploitatie heeft zoo de volle publieke belangstelling, dat, naar verwachting, er voortdurend invloed op zal worden uitgeoefend van buiten. Hierdoor zal er steeds groot gevaar zijn voor een goed bedoelde, doch niettemin economisch moeilijk verdedigbare inmenging, waardoor het beheer niet zoo regelmatig zaakkundig en zuinig zal kunnen zijn als wenschelijk is. De leiding van een gemeentelijk bedrijf staat ook minder vrij en zelfstandig, dan bij een particulier bedrijf en het gevaar bestaat, dat, mede door de gedeelde verantwoordelijkheid, die leiding niet zoo economisch en practisch zaken zal kunnen behandelen als het belang van het bedrijf medebrengt. In het kader van de gemeentelijke regelingen levert het verder vaak een groot bezwaar op, dat de positie en de salarieering van de Directie en van de leidende ambtenaren te veel gebonden zijn aan algemeene en bijzondere regelen en bepalingen, welke aan het verkrijgen en behouden van de beste krachten in den weg kunnen staan. De personeelskosten nemen overigens op het budget van een tramonderneming een sterk overheerschende plaats in, 70 tot 80 % van de exploitatiekosten. Het is noodig voor de arbeidsvoorwaarden minima te stellen: een uitgaan boven deze minima moet echter door de bedrijfsuitkomsten verantwoord zijn. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM Bij gemeentelijke exploitatie zal, gezien den drang, welke reeds nu door de vakvereenigingen wordt uitgeoefend, voortdurend naar gelijkstelling met het gemeentepersoneel worden gestreefd en als daaraan gevolg wordt gegeven, onafhankelijk van de resultaten, zouden de exploitatiekosten van het bedrijf dermate stijgen, dat nadeelige saldi of tariefsverhooging onvermijdelijk zouden zijn. De ervaring met gemeentelijke trambedrijven, elders opgedaan, toont aan, dat deze vrees allerminst ongegrond is". Ook indien aan het gemeentebedrijf de vorm van een naamlooze venootschap zou worden gegeven, vreesden B. en W., dat voor een trambedrijf met zijn zeer nauwe betrekkingen tot verschillende openbare belangen en met zijn talrijk personeel de privaatrechtelijke vorm niet bestand zou blijken tegen doorwerking van de boven geschetste invloeden, waaraan het bedrijf, dat feitelijk gemeentebedrijf zou zijn, bloot zou staan. Naast deze bezwaren tegen het gemeentebedrijf was er echter Bijzonder nog een bijzondere reden, waarom het samengaan met de vroegere mo''e^ concessionaresse aantrekkelijk werd geacht. De oude H. T. M. exploiteerde namelijk behalve het stadsnet ook twee intercommunale lijnen, welke de gemeente niet zou kunnen naasten. De gemeente oordeelde het wenschelijk op deze wijze ook zeggenschap over die diep in de gemeente doordringende buitenlijnen te verkrijgen. Een gemengd bedrijf werd dus verkozen. Het kapitaal van de Organisatie, te stichten vennootschap werd gesteld op ƒ 300.000,—, verdeeld in 6 aandeelen, waarvan 4 door de gemeente en 2 door de oude H. T. M, werden genomen. De vennootschap wordt bestuurd door een Raad van Beheer, bestaande uit 8 leden, waarvan 5 door de gemeente en 3 door de H. T. M. werden benoemd. De Voorzitter, die bij staking van stemmen een beslissende stem heeft, wordt practisch door de gemeente aangewezen. De gemeente heeft het particuliere element m den Raad van Beheer echter versterkt door in haar delegatie van 5 leden 2 personen uit het particuliere bedrijfsleven, die niet Gemeenteraadslid zijn, op te nemen. Omtrent de taneven en den aanleg van nieuwe lijnen zijn bij overeenkomst nauwkeurige regelen vastgelegd, die benadeeling van de particuliere aandeelhoudster ten behoeve van openbare belangen DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM moeten voorkomen. Ook zijn eenige bepalingen opgenomen om de rechtspositie van het personeel te waarborgen. De gemeente heeft het recht na 10, 20 of 30 jaar de samenwerking op te heffen. N.V.'en Een drietal andere gemengde bedrijven, waarin de gemeente Belang1 ^Meer 's-Gravenhage heeft geparticipeerd, betreffen de exploitatie van en Bosch en onroerende goederen. Ockenburg. Qe y. Stedelijk Belang werd in 1924 door de gemeente met een particuliere grond- en bouwmaatschappij opgericht. Dit geschiedde met het doel om wanneer de eigenaren van panden, met hypothecairen steun van Rijk en gemeente gesticht, niet meer aan hun verplichtingen konden voldoen en de panden bij openbaren verkoop het bedrag van de schuld niet zouden kunnen opbrengen, deze voor het schuldbedrag over te nemen en de exploitatie ervan voort te zetten eventueel tot ze zonder verlies van de hand konden worden gedaan 1). In de deskundigheid van de particuliere participante in deze „stroppenmaatschappij" kon de gemeente een voordeel zien. In 1927 nam de gemeente wederom met deze zelfde maatschappij in de verhouding 4 : 1 deel in den aankoop van de landgoederen Meer en Bosch en Ockenburg. Het betrof een groot object, 2% milhoen gulden en het was voor de gemeente dus niet onbelangrijk of zij dit bedrag en de later komende kosten van bouwrijpmaking en rentebijschrijving geheel alleen zou moeten financieren dan wel dat de particuliere maatschappij 1/s deel ervan voor haar rekening zou moeten nemen. Voor de particuliere maatschappij was het object uiteraard wel zeer groot om alleen te financieren. Daarnaast zal voor beide partijen hebben gewogen de gedachte, dat in samenwerking met elkaar het in exploitatie brengen vlotter zou kunnen verloopen dan wanneer één der partijen alleen daarvoor de zorg zou hebben gehad. Merkwaardig is het, dat toen in 1933 met de exploitatie van de gronden van „Meer en Bosch een aanvang moest worden gemaakt, de gemeente de voorkeur gaf aan een oplossing, waarbij zij het aandeelenbezit van de particuliere maatschappij overnam. De N. V. Ontleend aan Van Poelje, Osmose, blz. 32. DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM „Meer en Bosch is sindsdien dus niet meer een gemengd bedrijf. Als gemengd bedrijf is ook (in 1929) verdwenen de N. V. Twent- N. V. sche Electrische Tramwegmaatschappij. Zij werd in 1904 opgericht EtaWhe voor den aanleg en exploitatie van een electrischen tramweg van TramwegEnschede naar Glanerbeek door de gemeenten Enschede en Lon- maatschappi)neker, die een gedeelte van de aandeelen aan particulieren overdroegen. Van de 5 commissarissen benoemde iedere gemeente er een, terwijl de overige 3 commissarissen door de algemeene vergadering van aandeelhouders werden aangewezen. Destijds waren deze alle drie vertegenwoordigers der particuliere participanten. In 1929 moest voor overneming van busdiensten meer kapitaal in de onderneming worden gestoken. Alvorens dit kapitaal te fourneeren wilden de gemeenten zich een volledige zeggenschap in het beheer der Maatschappij verzekeren. Mede zou daardoor worden bereikt, dat het personeel der Maatschappij onder de werking der Pensioenwet zou kunnen vallen1). In het meerendeel van deze weinige gevallen is de ervaring met Ervaring bij den gemengden bedrijfsvorm tot dusver niet ongunstig geweest. ^zge£ntf>epas" Wanneer een speciale reden tot het samenwerken met een particulieren deelhebber leidde, is dit niet verwonderlijk. De meeste der genoemde bedrijven bestaan trouwens nog maar kort. Enkele gevallen moest ik vermelden, waarin de gemeenten aan de samenwerking een eind maakten door de aandeelen van de medevennooten over te nemen. De gegevens omtrent verschillende bedrijven toonen wel aan, Ingewikkelddat de organisatie tamelijk ingewikkeld moet zijn om zoowel aan constract.es de publieke als aan de particuliere deelhebbers den hun toebehoorenden invloed op het beheer te verzekeren. Naast allerlei bepalingen in de statuten is meestal nog een overeenkomst noodig, waarin het gebruik der in de statuten toegekende bevoegdheden nader wordt geregeld. Gemakkelijk is het dus niet een gemengd bedrijf goed op te zetten. 1929 ^°°r' ',a' P" k'z' en ^ en Rotsstukken Enschede vergadering van 25 Maart DE GEMENGDE BEDRIJFSVORM Neiging tot Of al deze ingenieuze constructies in de practijk naar hun bepubHeken^6" doeling functionneeren, is voorts nog de vraag. In sommige gevallen invloed. heb ik den indruk gekregen, dat indien eenmaal een gemengd bedrijf tot stand was gekomen, de neiging bestaat om de bedrijfsvoering zooveel mogelijk te doen geschieden zonder bemoeienis van de gemeentebesturen. Ook de vertegenwoordigers van de gemeente gaan zich min of meer voelen als beschermers van het bedrijf tegen inmenging door de gemeentebesturen. Conclusie. Noch van een bijzondere geschiktheid van den gemengden vorm voor het beheer van openbare nutsbedrijven, noch van een groote voorliefde der gemeentebesturen voor dezen vorm geven de ervaringen blijk. Mede op grond van mijn algemeene overwegingen verwacht ik daarom niet, dat in de toekomst de gemengde bedrijfsvorm door gemeenten veelvuldig zal worden toegepast x). *) Aldus ook v. d. Tempel, t.a. p. blz. 159. HOOFDSTUK VII DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING DOOR GEMEENTEBEDRIJVEN § 1. De vormen van gemeentelijke streekvoorziening De steden bieden een gemakkelijken bodem voor het ontstaan Andere van gemeentebedrijven. Haar dichtbevolkt grondgebied maakt in ^plattela^d het algemeen een rendabele exploitatie bij matige tarieven mogelijk. Zoo geniet de stedeling reeds vrij lang van de voorziening met gas, electnciteit en hygiënisch drinkwater. Economische moeilijkheden hebben deze voorzieningen den gemeentelijken bestuurders slechts bij uitzondering bezorgd. Anders is dit voor het platteland. Daar is de geringe omvang van de dorpskommen en de verspreidheid van de overige bebouwing vaak een belemmering voor een gemeentelijke voorziening met de leveringen en diensten, welke de stad uit eigen kracht kan geven. Vaak, niet steeds. Niet mag worden vergeten, dat vrij veel lande- Eigen hjke gemeenten een geheel eigen gas- en drinkwatervoorziening v^ïlndelfke hebben. De structuur van de gemeente laat dit soms nog toe: de gemeenten, bebouwing is grootendeels aaneengesloten en de bevolking is voldoende in aantal om een rendabele exploitatie van een productieen distributiebedrijf mogelijk te maken. Vele van dergelijke bedrijfjes leiden echter een kwijnend bestaan. Hun rekening is met moeite of zelfs in het geheel niet meer sluitend te krijgen. De tarieven, welke zij van hun afnemers moeten vorderen, zijn drukkend en staan een gezonden groei van het verbruik in den weg. Op den duur houden deze bedrijven dit niet vol en worden zij door een minder zelfstandige leveringswijze vervangen. Waar een geheel eigen voorziening onmogelijk was, is de achter- Streekstand in levenscomfort voor het platteland practisch gesproken voorzieningoverwonnen door streekvoorziening in velerlei vorm. Voorzoover streekvoorziening winst beloofde, hebben ook de particuliere bedrijven zich daarvan niet onthouden. Als voorbeeld noem ik de Eerste Nederlandsche Electriciteitsmaatschappij, DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING Gemeenschappelijke bedrijven. Samenwerking tusschen stad en platteland. Levering en gros. Levering en détail in de buitengemeenten. opgevolgd door de Kennemer Electnciteitsmaatschappij, die tot 1917 in een belangrijk deel van Noord-Holland stroom leverde x). Van de vormen van gemeentelijke streekvoorziening verdienen allereerst aandacht de gemeenschappelijke bedrijven. Deze vorm heeft vooral toepassing gevonden voor waterleidingen, doch is ook aangewend voor het beheer van gasfabrieken, vervoerondernemingen enz. De gemeenschappelijke waterleidingen hebben echter wel de grootste bekendheid verworven. Hier te lande waren zij in 1936 niet minder dan 25 in aantal, die een 350-tal gemeenten van drinkwater voorzagen 2). De organisatie van het beheer dezer bedrijven kan niet op geheel dezelfde leest worden geschoeid als die van het beheer van bedrijven, welke aan een enkele gemeente toebehooren. Zij stelt haar eigen eischen. Van meer belang nog voor de streekvoorziening is de samenwerking tusschen stad en platteland 8). Het stedelijk bedrijf beperkt zijn leveringen en diensten niet tot het gebied der eigen gemeente, doch verzorgt hiermede ook andere gemeenten. In de eerste plaats de naburige gemeenten. Maar sommige stedelijke bedrijven dringen met hun netten door tot verder gelegen gemeenten en voorzien aldus een geheele streek. De stad vervult aldus haar natuurlijke functie van economisch centrum der streek. Door deze samenwerking ontstaat meestal niet een gemeenschappelijk bedrijf. Het stedelijk bedrijf pleegt zelfstandig te blijven. Zijn relatie tot de buitengemeenten vertoont in hoofdzaak tweeërlei vorm. De eerste is die, waarbij de eene gemeente haar bedrijfsproduct engros aan de andere gemeente levert. De afnemende gemeente moet dan zelf een distributiebedrijf hebben, dat voor de aflevering aan de verbruikers zorgt. Daarnaast bestaat een tweede vorm, die der eigen levering door het productiebedrijf in de andere gemeente. In den laatsten tijd lijkt deze bij de productiebedrijven de voorkeur te genieten, doch *) De Electriciteitsvoorziening van Nederland, blz. 127. 2) Statistisch overzicht der waterleidingen in Nederland over het jaar 1936. 3) Zie hierbij Koelma, Gemeentebestuur 1933, blz. 317. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING ook vroeger kwam de eigen levering in de buitengemeente reeds voor. Ook zijn tusschenvormen ontstaan. Levering en gros aan een Tusschendistributiebedrijf, doch in dezelfde gemeente rechtstreeksche le- v°'men' vering aan groote afnemers is bij de electriciteitsvoorziening niet ongebruikelijk. Het technische beheer van het distributiebedrijf der buitengemeente wordt soms aan het engros-leverende productiebedrijf opgedragen. Buiten beschouwing laat ik in dit hoofdstuk de gevallen, waarin de ontwikkeling geleid heeft tot een bedrijfsexploitatie door Rijk of provincie 1). Hier beperk ik mij tot de gemeentelijke streekvoorziening. § 2. Gemeenschappelijke bedrijven Bij het bedrijf, dat aan een enkele gemeente toebehoort, bleek Organisatohet organisatorisch probleem te zijn: het vinden van een zoodanige problemen beheersmrichting, dat een efficiënte en soepele exploitatie en tevens een voldoende behartiging van het algemeen belang gewaarborgd zouden zijn. Ook het gemeenschappelijk bedrijf kent dit probleem. Ook hier moet worden gestreefd naar een organisatie van het beheer, die een vlotte, rationeele bedrijfsvoering combineert met een goede verzorging van het door het bedrijf te dienen algemeen belang. Het vinden van de oplossing wordt evenwel hier gecompliceerd door een vraagstuk, dat alleen aan de gemeenschappelijke bedrijven eigen is: het toekennen van een voldoenden invloed op het beheer aan ieder der samenwerkende gemeenten. Indien de invloed van iedere gemeente op de exploitatie van het Afzonderlijke gemeenschappelijk bedrijf wordt verzekerd door voor elke beheers- ^eheers" • handeling van eenig gewicht de medewerking van een algemeen noodzakelijk, bestuursorgaan der gemeente te vorderen, wordt de besluitvorming vertraagd tot schade van een doelmatig beheer. De bestuursorganen van iedere gemeente afzonderlijk moeten dus althans voor de meeste *) Zie hiervoor Hoofdstuk XII. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING beheersdaden worden uitgeschakeld en vervangen door gemeenschappelijke organen. Voor het intercommunale bedrijf moet derhalve een eigen afzonderlijke beheersorganisatie worden geschapen. Meerder- Is de samenwerking aldus geregeld, dat voor de meeste besluiten heidsbesluit. eenstemm;gheid hetzij van de besturen der gemeenten, hetzij van hun vertegenwoordigers in de gemeenschappelijke organen vereischt is, zoo kan ook dit aan een goed beheer in den weg staan. Zelfs een minderheid van één gemeente of een vertegenwoordiger van één gemeente kan dan de uitvoering van door de meerderheid in het belang van het bedrijf geachte voornemens verhinderen. Reeds wanneer de tegenstemmende gemeente te goeder trouw is, werkt het onmogelijk maken van een besluit belemmerend. Een efficiënt beheer laat niet toe een door besluiteloosheid star voortgaan op den weg van vroeger genomen, bij tegenwoordige omstandigheden niet passende beslissingen, maar verlangt bij een gewijzigden toestand een spoedige verandering van koers. Doch indien een gemeente met haar deelgenooten in het bedrijf in conflict mocht geraken en door een zucht tot tegenwerken haar stem zou laten bepalen, ontaardt de eisch van eenstemmigheid in een minderheidstirannie, welke ieder behoorlijk beheer onmogelijk zou maken. Geenszins wil ik beweren, dat een dergelijke obstructie zich dikwijls heeft voorgedaan. Een goede beheersinrichting dient echter ook de mogelijkheid daarvan zooveel doenlijk te voorkomen. Besluitvorming bij meerderheid is mitsdien ook een eisch voor een juiste organisatie van gemeenschappelijk bedrijfsbeheer. Voor sommige zeer belangrijke beslissingen, b.v. die de beëindiging van de samenwerking of een uitbreiding van het verzorgingsgebied betreffen, kan het wenschelijk zijn een gekwalificeerde meerderheid, zooals van 2/s of s/4 der samenwerkende gemeenten, of zelfs eenstemmigheid te eischen. In het algemeen zal echter een eenvoudige meerderheid voor het nemen van besluiten voldoende moeten zijn. Gemeen- Aan geen van beide eischen voldeed een gemeenschappelijke rehelmell)ke regeling, die zich streng richtte naar de oude artikelen 121 en 122 krachtnis de der Gemeentewet. In hoofdstuk V vermeldde ik reeds, dat volgens DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING een Koninklijke Beslissing van 29 October 1855, no. 45, opdracht artikelen 121 van bestuursbevoegdheden aan een uit de Raden der samenwerkende j"r'^ gemeenten gevormde commissie onwettig werd geoordeeld en de Gemeentewet, regeling en het bestuur ook van gemeenschappelijke zaken bij de Raden en de Colleges van B. en W. zouden moeten blijven. In latere jaren stoorde de practijk zich niet steeds aan deze be- Beheersslissmg en naar ik reeds mededeelde, werden in verschillende ge- ondeTde oude meenschappelijke regelingen commissies van beheer door Colleges bepalingen, van Gedeputeerde Staten toegelaten. Ingevolge een overgangsbepaling bij de wijzigingswet van 1931 (artikel CIX) bleven deze regelingen gelden, totdat zij door andere werden vervangen. Zij hebben thans haar belang dus nog niet verloren, al is nu bij de wijzigingswet van 22 April 1937, S. 311, een termijn gesteld (I Januari 1940), vóór welken zij met de nieuwe voorschriften der wet in overeenstemming moeten zijn gebracht (artikel CIX lid 2). Hoe de bevoegdheden van commissies van beheer, gemeentebesturen en den bedrijfsdirecteur werden afgebakend, kan blijken uit het volgende uittreksel van een regeling, die nog in 1929 werd vastgesteld: Gemeenschappelijke regeling gasfabriek NUMANSDORP en KLAASWAAL INLEIDING Artikel 1 Voor gemeenschappelijke rekening der gemeenten wordt beheerd en geëxploiteerd de gasfabriek met toebehooren te Numansdorp, tot welker bouw de gemeente Numansdorp voor 2/3 deel en de gemeente Klaaswaal voor 1/3 deel het kapitaal heeft verstrekt. Artikel 2 1. Het beheer en de exploitatie van de gasfabriek geschiedt door een Commissie van beheer. 2. De dagelijksche leiding van de gasfabriek is, onder toezicht Simons - Gem.-Bedr. 13 DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING en opperbeheer van de commissie, opgedragen aan den directeur. 3. De burgemeesters der gemeenten treden in zaken, de gasfabriek betreffende, voor de beide gemeenten in rechten op. COMMISSIE VAN BEHEER Artikel 3 1. Leden der Commissie zijn zes benoemde leden en ambtshalve de burgemeesters der gemeenten of wie hen als burgemeester vervangen. 2. De Raad van ieder der gemeenten benoemt drie leden. Artikel 4 1. De Commissie stelt bij meerderheid van stemmen een huishoudelijk reglement vast en onderwerpt dit, alsmede eventueele wijzigingen daarvan aan de goedkeuring der gemeenteraden. 2. Hierin worden o. m. geregeld het houden en de orde van vergaderingen en de vervulling van het voorzitterschap en het secretariaat. De vergaderingen moeten tenminste eenmaal per maand worden gehouden. Artikel 5 1. De directeur wordt door de Commissie benoemd. Hij kan te allen tijde door haar worden geschorst of ontslagen. 2. Bij ontslag of overlijden van den directeur wordt door de Commissie zoo spoedig mogelijk in de vacature, bij schorsing, verlof, ongesteldheid of afwezigheid in de waarneming der betrekking, voorzien. 3. De instructie van den directeur wordt door de Commissie vastgesteld. Zijn jaarwedde wordt door haar onder goedkeuring van de gemeenteraden geregeld. 4. De Commissie benoemt, schorst of ontslaat het overige personeel, voor zoover zij die bevoegdheden niet aan den directeur overdraagt. Zij regelt de jaarwedden daarvan en stelt instructies daarvoor vast. Artikel 11 1. Jaarlijks biedt de directeur vóór den 1 en Juli aan de Commissie DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING een begrooting van baten en lasten en van kapitaalsinkomsten en uitgaven voor het volgend kalenderjaar aan. 2. De Commissie stelt de begrooting vast en onderwerpt die vóór den 1 en Augustus aan de goedkeuring der gemeenteraden, die gehouden zijn vóór den 1 en Novemder hun beslissing aan de Commissie mede te deelen. Zij zendt afschrift van de goedgekeurde begrooting ten spoedigste aan Gedeputeerde Staten. Artikel 13 1. Jaarlijks biedt de directeur vóór den len April aan de Commissie een rekening over het afgeloopen jaar aan. 2. De Commissie legt deze rekening vóór den len Mei aan de gemeenteraden over onder mededeeling van hetgeen zij te harer verantwoording dienstig acht. 3. De gemeenteraden stellen de rekening vóór 15 Juni vast en zenden een afschrift daarvan vóór 1 Juli aan Gedeputeerde Staten. Artikel 22 vindt overeenkomstige toepassing. Artikel 14 1. Het besluit tot vaststelling der rekening strekt aan de Commissie en aan de betrokken ambtenaren tot ontlasting behoudens later in rechten gebleken valschheid in bewijsstukken en andere onregelmatigheden. 2. De leden der Commissie zijn persoonlijk aansprakelijk jegens de gemeenten voor uitgaven, die bij de vaststelling niet in de rekening zijn geleden, tenzij blijke, dat zij tot het bevelen dier uitgaven niet hebben medegewerkt. Artikel 17 De Commissie is verplicht desverlangd te allen tijde mededeeling te doen omtrent den stand van zaken, aan elk der raden en aan elk der colleges van Burgemeester en Wethouders der gemeenten. Artikel 22 1. Indien ingevolge deze regeling door een gemeenteraad goedkeuring of machtiging dient te worden verleend binnen een bepaalden tijd en deze raad binnen dien tijd geen beslissing heeft ken- DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING Privaatrechtelijke regelingen. Bestuursinrichting intercommunale n. v. baar gemaakt, wordt de goedkeuring of machtiging geacht te zijn verleend. 2. Indien slechts een der gemeenteraden weigert een goedkeuring of machtiging te verleenen, kan de andere raad aan Gedeputeerde Staten verzoeken goedkeuring of machtiging te verleenen, die alsdan in de plaats treedt van de geweigerde. 3. Weigeren beide Gemeenteraden de goedkeuring of machtiging, dan herziet de Commissie binnen twee weken haar besluit en houdt daarbij zooveel mogelijk met de redenen der weigering rekening. Artikel 23 Indien een gemeentebestuur zich in eenig opzicht, deze regeling betreffende, van medewerking onthoudt, indien in de Commissie geen meerderheid kan worden verkregen en indien geschil bestaat omtrent de uitlegging of toepassing van deze regeling, kan behoudens het bepaalde bij artikel 122 lid 2 der Gemeentewet de beslissing van Gedeputeerde Staten worden ingeroepen door de Commissie of een der gemeenteraden. Dat de onzekerheid ten aanzien van het rechtsgeldig bestaan en handelen der beheerscommissies in veel gevallen het kiezen van een privaatrechtelijken vorm heeft bevorderd, vermeldde ik ook reeds in hoofdstuk V. Door het oprichten van een naamlooze vennootschap of stichting ontstond een afzonderlijke rechtspersoon, waarvan het beheer geheel in de statuten moest worden geregeld. Voor de verdeeling van de bestuursbevoegdheden pleegt bij de intercommunale n. v. gebruik te worden gemaakt van de twee in het algemeen bij de n. v. bekende organen, de vergadering van aandeelhouders en den raad van commissarissen. In den raad van commissarissen zijn alle samenwerkende gemeenten of zoo zij zeer talrijk zijn, een aantal dezer gemeenten vertegenwoordigd. De vergadering van aandeelhouders is samengesteld uit de vertegenwoordigers van alle gemeenten. De raad van commissarissen heeft in het algemeen een soortgelijke positie als het college van B. en W. bi] een bedrijf van een DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING enkele gemeente, t. w. toezicht op de dagelijksche leiding van den directeur, een beslissende bevoegdheid in vele zaken en de voorbereiding in nog belangrijker aangelegenheden, welke tot de competentie van de vergadering van aandeelhouders behooren. De splitsing tusschen de bevoegdheden van organen wordt nauwkeurig in de statuten neergelegd. Een overeenkomstige indeeling is gebruikelijk bij de intercom- Bestuursmunale stichtingen. Ook daar worden meestal naast den directeur !nnclltlng i •lil mtercommu- twee bestuursorganen ingesteld, een algemeen bestuur en een dage- nale lijksch bestuur. Hun positie is analoog aan die van de aandeelhou- st,chtlngdersvergadering en den raad van commissarissen bij de intercommunale n. v. Dat bij de stichtingen waar anders dan bij de n. v. geen wette- Wenschelijklijke bepalingen dit bevorderen — deze verdeeling van de bestuurs- J16"1 ™ u 1 JL J 1 i twee colleges. bevoegdheden pleegt te worden toegepast, is een aanwijzing voor haar practisch nut. Evenals bij de bedrijven van een enkele gemeente is bij de intercommunale ondernemingen naast den directeur plaats voor twee bestuurscolleges. Een, dat zich bepaalt tot de groote lijnen van het beleid en tot de belangrijkste beslissingen, en een college, dat een nauwer contact met de exploitatie heeft en voortdurend toeziet op en medewerkt aan de dagelijksche leiding van zaken. De wetswijziging van 1931 maakte een behoorlijke regeling van Wetshet beheer van gemeenschappelijke bedrijven op publiekrechte- ^z,iging lijken grondslag mogelijk. Krachtens het nieuwe artikel 130 der Gemeentewet kan voor de behartiging van de gemeenschappelijke belangen a. een commissie worden ingesteld, b. een rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam worden gevormd en een orgaan van dat lichaam worden ingesteld. Tenzij in de regeling anders is bepaald, zijn in de commissie of het orgaan de onderscheidene gemeentebesturen vertegenwoordigd (artt. 132 en 134)J). r') Z,e om'rent de wettdijke regeling en de vragen, waartoe zij ruimte laat, Buriks, Uemeenterecht, 1936, blz. 298 en vlg. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING Meewerking De nieuwe publiekrechtelijke regelingen verhinderen niet, dat, beheer door indien dit wenschelijk wordt geacht, personen buiten de gemeentepersonen besturen aan het beheer deelnemen. De wet bepaalt niet, dat slechts gemeente- voorzitters of leden van de Raden de gemeenten in commissie of besturen. orgaan kunnen vertegenwoordigen. De Raden kunnen hiertoe ook andere personen aanwijzen *). Ook dwingt de wet niet de commissie of het orgaan uitsluitend uit vertegenwoordigers van gemeenten te doen bestaan. Naast de gemeentelijke vertegenwoordigers kan de regeling andere leden toelaten. Te denken is aan een lid van Gedeputeerde Staten, indien op een nauw contact met het provinciaal bestuur prijs wordt gesteld, aan speciaal deskundige leden enz. Beheer door Het instellen van een commissie leent zich voor gevallen, waarin commissie. . ... eenige gemeenten gezamenlijk een bedrijf exploiteeren. Uit het hierna volgende uittreksel van een regeling, waarbij een commissie is ingesteld, blijkt, dat het ook hier raadzaam is geoordeeld in de commissie een dagelijksch bestuur te onderscheiden. REGELING tusschen de gemeenten Lekkerkerk, Krimpen aan de Lek, Krimpen aan den IJssel en Ouderkerk aan den IJssel tot voortzetting van de exploitatie, eventueel tot uitbreiding, verandering of vernieuwing eener gemeenschappelijke waterleiding, bekend als Waterleiding „Lek en IJssel". Artikel 2 1. Het beheer en de exploitatie van het bedrijf (eventueele uitbreiding, verandering of vernieuwing van het bedrijf daaronder begrepen) worden opgedragen aan een commissie, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, sub a, der Gemeentewet. 2. Deze commissie, welke den naam draagt: Commissie van beheer der waterleiding Lek en IJssel, is gevestigd te Lekkerkerk. Artikel 3 1. Aan de commissie worden met betrekking tot het beheer, de exploitatie, de uitbreiding, verandering of vernieuwing van het *) Buriks, t.a. p. blz. 305 en 306. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING bedrijf alle bevoegdheden toegekend, welke de wet ter zake aan de gemeentebesturen toekent. 2. De commissie heeft evenwel niet de bevoegdheid om verordeningen te maken, door strafbepaling of politiedwang te handhaven, of belastingen te heffen. Artikel 4 1. De uitvoering van de besluiten der commissie is opgedragen aan een dagelijksch bestuur. 2. Het dagelijksch bestuur wordt gevormd door de leden, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a. 3. Het dagelijksch bestuur oefent met betrekking tot het bedrijf de bevoegdheden uit, die overeenkomen met de bevoegdheden in artikel 209 der Gemeentewet, onder de letters a, b, c, d, e, f, g, i, r, s, en v met betrekking tot het bestuur der gemeente opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders. 4. Bij de uitoefening van de bevoegdheden van het dagelijksch bestuur vinden de bij de Gemeentewet voor de colleges van burgemeester en wethouders gestelde regelen zooveel mogelijk overeenkomstige toepassing. Artikel 5 1. Van elk besluit der commissie, waarop de goedkeuring moet worden verkregen van Gedeputeerde Staten, of waarvan de vaststelling door dit College geschiedt, wordt onmiddellijk afschrift gezonden aan de raden der vier gemeenten, eventueel vergezeld van een memorie van toelichting. 2. De commissie is desverlangd verplicht aan elk der raden en aan elk der colleges van burgemeester en wethouders mededeelingen te doen omtrent den stand der financiën van het bedrijf. Artikel 6 1. De commissie bestaat uit twaalf leden. 2. Ieder lid heeft een plaatsvervanger, die hem bij afwezigheid, verhindering of ontstentenis vervangt. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING Artikel 7 1. Leden der commissie zijn: a) de burgemeesters der vier gemeenten; b) twee door elk der raden van de vier gemeenten te benoemen leden. 2. De burgemeesters worden bij afwezigheid, verhindering of ontstentenis vervangen door hem, die ingevolge artikel 84 der Gemeentewet als waarnemend burgemeester optreedt. 3. De leden, in het eerste lid onder b bedoeld, worden bij afwezigheid, verhindering of ontstentenis vervangen door een door den raad der gemeente, die hen benoemt, aan te wijzen plaatsvervanger. 4. De leden der commissie of hun plaatsvervangers brengen in de vergadering der commissie ieder één stem uit. Artikel 26 1. De dagelij ksche leiding van het bedrijf is, onder toezicht van het dagelij ksch bestuur, opgedragen aan den directeur. 2. De directeur wordt door de commissie benoemd, geschorst en ontslagen. 3. Schorsing en ontslag, anders dan overeenkomstig eigen verzoek, is steeds met redenen omkleed. 4. De directeur wordt bij ongesteldheid, afwezigheid of ontstentenis vervangen op de wijze, door de commissie te bepalen. 5. Het verder aan het bedrijf door de commissie noodig geoordeelde personeel wordt door haar benoemd en ontslagen. De commissie kan deze bevoegdheid aan het dagelijksch bestuur of aan den directeur overdragen, in welke gevallen van de besluiten van het dagelijksch bestuur of van den directeur tot ontslag van personeel beroep openstaat op de commissie. 6. Op den directeur en het overige personeel van het bedrijf is, zoolang door de commissie geen ambtenarenreglement is vastgesteld, van toepassing het ambtenarenreglement der gemeente Lekkerkerk, voorzoover bij deze regeling daarvan niet wordt afgeweken. 7. De commissie regelt de bezoldiging van den directeur en het DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING overig personeel van het bedrijf, en stelt de door haar noodig geoordeelde instructies vast. Artikel 28 1. De directeur ontwerpt de begrooting en dient haar met een memorie van toelichting vóór I Augustus voorafgaande aan het boekjaar, waarvoor de begrooting geldt, bij het dagelij ksch bestuur in. 2. Het dagelijksch bestuur biedt de begrooting vóór 1 September aan de commissie ter vaststelling aan. 3. De begrooting wordt, zoodra zij aan de commissie is aangeboden, ten kantore van het bedrijf voor een ieder ter lezing nedergelegd en hetzij in druk, hetzij in afschrift, tegen betaling der kosten, algemeen verkrijgbaar gesteld. 4. Van de nederlegging en verkrijgbaarstelling, tusschen welke en de behandeling der begrooting door de commissie ten minste veertien dagen moeten verloopen, geschiedt openbare kennisgeving. 5. De commissie stelt voor 1 October de begrooting voor het volgend boekjaar vast. Artikel 29 De raden der vier gemeenten kunnen eventueel bezwaren tegen de begrooting of tegen wijzigingen daarvan binnen een maand na de toezending van het afschrift, bedoeld in artikel 5, eerste lid, schriftelijk ter kennis van de commissie en van Gedeputeerde Staten brengen. Artikel 30 1. De begrooting voor het volgende boekjaar wordt vóór 15 October ter goedkeuring ingezonden aan Gedeputeerde Staten. 2. Na afloop van den termijn, bedoeld in het vorige artikel, nemen Gedeputeerde Staten hun beslissing, en deelen die aan de commissie en aan de gemeenteraden, die bezwaren hebben ingebracht, mede. Artikel 33 1. Het dagelijksch bestuur doet jaarlijks aan de commissie binnen den door dit college te bepalen termijn verantwoording van het gevoerde beheer in het afgeloopen dienstjaar, onder overlegging DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING van een rekening met de daarbij behoorende toelichtende bescheiden, van welke rekening de cijfers door een buiten het bedrijf staanden boekhoudkundige, door de commissie aan te wijzen, deugdelijk zijn verklaard. 2. De voorschriften, geldende voor de inrichting van rekeningen van takken van dienst, aangewezen ingevolge artikel 252 der Gemeentewet, vinden ten aanzien van de rekening van het bedrijf zooveel mogelijk overeenkomstige toepassing. 3. De rekening wordt, tegelijk met de aanbieding aan de commissie, ten kantore van het bedrijf voor een ieder ter lezing nedergelegd, en hetzij in afschrift, hetzij in druk tegen betaling der kosten, algemeen verkrijgbaar gesteld. 4. Van de nederlegging en verkrijgbaarstelling geschiedt openbare kennisgeving. 5. De commissie stelt na onderzoek van de voormelde stukken het slot der rekening voorloopig vast. 6. De leden van het dagelijksch bestuur zijn bij de beraadslagingen over het voorloopige vaststellen van het slot der rekening tegenwoordig, doch onthouden zich van medestemmen over een ter zake te nemen besluit. 7. Van haar besluit tot voorloopige vaststelling van het slot der rekening zendt de commissie afschrift aan de raden der gemeenten, onder bijvoeging van een exemplaar der rekening. 8. Het besluit der commissie wordt, met de rekening en de daarbij behoorende bescheiden, binnen den door Gedeputeerde Staten te bepalen termijn aan hen opgezonden. 9. Gedeputeerde Staten sluiten de rekening voor het einde van het dienstjaar, volgende op dat, waartoe zij betrekking heeft, en stellen het slot der rekening vast. Zij gaan hiertoe niet over, dan nadat hun gebleken is, dat: 1 °. de rekening gedurende ten minste veertien dagen ten kantore van het bedrijf ter lezing heeft gelegen; 2°. sedert de voldoening aan het bepaalde in het zevende lid, ten minste een maand is verloopen. 10. Gedeputeerde Staten deelen hun beslissing aan de commissie, aan den directeur en aan de raden der gemeenten mede. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING 11. Het besluit tot vaststelling strekt voor zoover de daarin goedgekeurde bedragen betreft, aan het dagelij ksch bestuur en aan den directeur tot ontlasting, behoudens later in rechten gebleken valschheid in geschrifte of andere onregelmatigheden. Artikel 37 Deze regeling kan, met uitzondering van het bepaalde in artikel 38, op voor alle gemeenten bindende wijze worden gewijzigd bij een eensluidend besluit van de raden van tenminste drie der gemeenten, de commissie gehoord. De vorming van een rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam is Gemeenaangewezen te achten voor streekbedrijven, waarin een aantal ge- bednjf met meenten deelnemen. Voor de kapitaalvoorziening is het gemak- rechtsperkelijker, dat het bedrijf de benoodigde gelden (met garantie van de soon''''t',e>d. gemeenten) zelf leent dan dat de gemeenten elk voor zich een deel der gelden moeten opnemen en aan het bedrijf doorgeven. Het bezit van rechtspersoonlijkheid maakt dit practisch mogelijk. De keuze tusschen beide vormen wordt voorts beïnvloed door Verordede omstandigheid, dat de wet toelaat aan het orgaan van een rechts- ™I?|sbevoe*dpersoonlijkheid bezittend lichaam de bevoegdheid toe te kennen verordeningen te maken, door strafbepaling of pohtiedwang te handhaven, en eenige belastingen te heffen, terwijl zij deze bevoegdheid aan de commissie onthoudt (artikelen 134 en 133, 2e lid). Voor sommige gemeenschappelijke bedrijven kan de bevoegdheid, door strafbepaling of pohtiedwang te handhaven verordeningen vast te stellen, van belang zijn. Zoo voor streekwaterleidingen, die dan zelfstandig de aansluiting van in de nabijheid der hoofdbuizen gelegen woningen bij verordening kunnen voorschrijven. Van een der eerste regelingen, waarbij een streekwaterleiding als publiekrechtelijk rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam werd ingesteld, laat ik nog een aantal bepalingen volgen. Wederom is een onderscheid gemaakt tusschen een algemeen bestuur, het orgaan, en een dagelij ksch bestuur, een deel van het orgaan. Uittreksel regeling Arkel enz. I. De raden der gemeenten Arkel, Heukelum en Kedichem DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING (hierna te noemen „de gemeenten") vormen bij deze een rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, onder b der Gemeentewet (hierna te noemen „het lichaam") voor den aanleg en de exploitatie van een gemeenschappelijke drinkwaterleiding met inachtneming van de volgende bepalingen. III. De gemeenten waarborgen in verhouding tot haar bevolkingscijfers, afgerond naar beneden tot een veelvoud van honderd, ten behoeve van den geldschieter de betaling van rente en aflossing van de door het lichaam onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland — hierna te noemen: Gedeputeerde Staten — voor den aanleg, uitbreiding, wijziging of vernieuwing der waterleiding te sluiten geldleeningen. Als bevolkingscijfers worden aangenomen de cijfers, op het tijdstip van het sluiten der geldleening laatstelijk gepubliceerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek. IV. Voor het lichaam worden bij deze de volgende grondregelen vastgesteld, voor de uitvoering waarvan elk der gemeenten heeft zorg te dragen, voor zoover dit van haar afhangt. Grondregelen 1 Het lichaam draagt den naam: „Drinkwaterleiding de Lingemond". 2 Het lichaam heeft tot taak den aanleg en de exploitatie van een drinkwaterleiding. Onder aanleg wordt mede verstaan uitbreiding, wijziging en vernieuwing. 3 1. Het gebied van het lichaam valt samen met dat der gemeenten. 2. Het lichaam kan ook buiten dit gebied water leveren. 4 1. Als orgaan van het lichaam wordt bij deze een algemeen bestuur ingesteld. 2. Het algemeen bestuur heeft zijn zetel te Kedichem. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING 5 1. Het algemeen bestuur bestaat uit: a. gewone leden, wier aantal wordt bepaald naar de bevolkingscijfers van de gemeenten, in dier voege, dat voor elke 750 zielen eener gemeente, één gewoon lid in het algemeen bestuur zitting heeft. Een gedeelte van een 750-tal zielen wordt voor een vol 750-tal gerekend. Als bevolkingscijfers worden aangenomen de cijfers, laatstelijk gepubliceerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek. b. ambtshalve leden, als hoedanig de burgemeesters der gemeenten in het algemeen bestuur zitting hebben. 2. Indien ten minste twee leden van het algemeen bestuur zulks verzoeken, kunnen Gedeputeerde Staten hetzij tot aan de opening der waterleiding hetzij daarna in bijzondere gevallen voor een door hen te bepalen tijd, een buitengewoon lid en diens plaatsvervanger aanwijzen. Het buitengewoon lid heeft dezelfde bevoegdheid als een krachtens het bepaalde in het eerste lid van dit artikel onder a. benoemd lid. Zoodra het algemeen bestuur een mededeeling ontvangt, dat ten minste twee van zijn leden een verzoek, als in de vorige alinea bedoeld, tot Gedeputeerde Staten hebben gericht, neemt het geen besluiten bij meerderheid van stemmen, totdat Gedeputeerde otaten op het verzoek hebben beschikt. 6 De gemeenteraden benoemen ieder voor hun gemeente de leden, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onder a. en hun plaatsvervangers. 15 1. Het algemeen bestuur benoemt uit zijn midden een voorzitter, een secretaris en een lid, in het bijzonder belast met het toezicht op de financiën van het lichaam, die te zamen het dagelijksch bestuur vormen. 2 De voorzitter en de secretaris van het dagelijksch bestuur vervullen deze betrekkingen tevens in het algemeen bestuur. . Een lid, dat zijn functie in het algemeen bestuur verliest, houdt tevens op deel uit te maken van het dagelijksch bestuur. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING 4. Indien door Gedeputeerde Staten overeenkomstig het bepaalde in artikel 5, tweede lid, een buitengewoon lid wordt aangewezen, maakt dit lid mede deel uit van het dagehjksch bestuur. 18 1. Aan het algemeen bestuur behoort met betrekking tot de in artikel 2 omschreven taak van het lichaam alle bevoegdheid, zoo van regeling als van bestuur, welke niet of ingevolge deze grondregelen aan het dagelijksch bestuur is opgedragen. 2. Bij de uitoefening van de bevoegdheden van het algemeen bestuur vinden de bij de Wet voor de gemeenteraden gestelde regelen zooveel mogelijk overeenkomstige toepassing. 19 Het algemeen bestuur is bevoegd ten behoeve van de vervulling van de in het vorig artikel bedoelde taak voor het gebied van het lichaam verordeningen te maken, door strafbepalingen of politiedwang te handhaven. 20 Het algemeen bestuur kan in zijn verordeningen het dagehjksch bestuur bevoegd verklaren nadere regels te stellen nopens bepaalde in de verordening aangewezen onderwerpen. 21 Onverminderd hetgeen overigens daaromtrent in of krachtens deze grondregelen is bepaald, is aan het dagehjksch bestuur opgedragen: a. het uitvoeren van de besluiten van het algemeen bestuur. b. het beslissen der over die uitvoering gerezen geschillen, tenzij de beslissing bij wettelijk voorschrift aan anderen opgedragen is. c. het afkondigen van besluiten, waarvan de afkondiging door de Wet of bij besluit van het algemeen bestuur is voorgeschreven. d. het desverlangd dienen van bericht en raad aan de departementen van algemeen bestuur, aan den Commissaris der Koningin in de Provincie Zuid-Holland, aan de Staten dier provincie of aan Gedeputeerde Staten, tenzij dit bepaaldelijk van het algemeen bestuur wordt verlangd. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING e. het beheeren der inkomsten en uitgaven van het lichaam. ƒ. het geregeld opnemen of doen opnemen van de boeken en kas van het lichaam. g. het toezicht op het beheer en het onderhoud van alle werken, inrichtingen en eigendommen van het lichaam. h. het vaststellen der plans en voorwaarden van aanbesteding, of uitvoering der werken en leverantiën ten behoeve van het lichaam, wier vaststelling het algemeen bestuur niet aan zich voorbehield. i. het schorsen van alle uit de kas van het lichaam bezoldigde ambtenaren. j. het nemen, alvorens het lichaam tot het voeren van een rechtsgeding gemachtigd is, van alle conservatoire maatregelen, zoo in als buiten rechten, en het doen wat noodig is ter voorkoming van verjaring en verlies van recht of bezit. k.■ het behoorlijk voorbereiden van al hetgeen in het algemeen bestuur ter overweging en beslissing moet worden gebracht. /. het houden van een gedurig toezicht op al wat het lichaam aangaat. 22 1. Tot de uitvoering der verordeningen van het algemeen bestuur behoort de bevoegdheid tot het op kosten van de overtreders doen wegnemen, beletten, verrichten of in vorigen toestand herstellen van hetgeen in strijd met die verorderingen is of wordt gemaakt of gesteld, ondernomen, nagelaten, beschadigd of weggenomen. 2. Spoedeischende gevallen uitgezonderd, wordt van deze bevoegdheid geen gebruik gemaakt dan nadat de belanghebbende schriftelijk is gewaarschuwd. 23 1. Het dagehjksch bestuur kan bij dwangbevel de ingevolge het eerste lid van het vorige artikel verschuldigde kosten invorderen. 2. Het dwangbevel wordt op kosten van den schuldenaar bij deurwaarders-exploit beteekend en ten uitvoer gelegd op de wijze, bij het wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ten aanzien van vonnissen en authentieke akten voorgeschreven. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING 3. Binnen dertig dagen na dagteekening staat verzet tegen het dwangbevel open door dagvaarding van het lichaam. 4. Het verzet schorst de tenuitvoerlegging. 24 1. Het dagelij ksch bestuur oefent, indien het algemeen bestuur daartoe besluit en naar de door dit College te stellen regelen, de volgende bevoegdheden van het algemeen bestuur uit: a. het verhuren, verpachten of op eenige andere wijze in gebrui geven van eigendommen van het lichaam, b. het voeren van rechtsgedingen vanwege het lichaam. 2. Het dagelij ksch bestuur regelt onder de voorwaarden, bedoeld in het vorige lid, de bezoldigingen van de ambtenaren en bedienden van het lichaam en het bedrag der door die ambtenaren te stellen zekerheid. „ 3. Indien aan het lichaam bij eenig wettelijk voorschrift hetzij een recht van beroep tegen administratieve beslissingen, hetzij een recht van reclame tegen de handelingen der administratie is toegekend, wordt dit recht, onder de in het eerste lid bedoelde voorwaarden, door het dagelijksch bestuur uitgeoefend. 25 Bij de uitoefening van de bevoegdheden van het dagelijksch bestuur vinden de bij de Wet voor de colleges van Burgemeester en Wethouders gestelde regelen zooveel mogelijk overeenkomstige toepassing, 26 1. De voorzitter voert de besluiten van het dagelijksch bestuur 2 Met inachtneming van deze grondregelen vertegenwoordigt hij het lichaam in en buiten rechten. Hij kan de vertegenwoordiging buiten rechten opdragen aan een door hem aangewezen gemachtigde. Zoo een geding wordt gevoerd of een rechtshandeling gedaan met een gemeente, waarvan hij burgemeester of lid van den Kaad is, wordt het lichaam vertegenwoordigd door hem, die ingevolge artikel 17 van deze grondregelen als plaatsvervanger van den voorzitter is aangewezen. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING 3. Hij onderteekent alle stukken, die van het algemeen bestuur en van het dagelijksch bestuur uitgaan. 27 Door den secretaris worden alle stukken, die van het algemeen bestuur of van het dagelijksch bestuur uitgaan, mede onderteekend. 28 1. De begrooting van het lichaam wordt, met de noodige toelichting en bescheiden, jaarlijks tenminste vier maanden vóór den aanvang van het dienstjaar, waarvoor zij moet dienen, door het dagelijksch bestuur aan het algemeen bestuur ter vaststelling aangeboden. 5. De begrooting behoeft, om te werken, de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. 6. Zij wordt hun, nadat zij door het algemeen bestuur is vastgesteld, tenminste twee maanden voor den aanvang van het dienstjaar, waarvoor zij moet dienen, voorgedragen. 7. De gemeenteraden kunnen binnen twee weken na de vaststelling der begrooting door het algemeen bestuur bezwaren daartegen indienen bij Gedeputeerde Staten. Na afloop van dien termijn nemen Gedeputeerde Staten hun beslissing en deelen die aan het algemeen bestuur en aan de gemeenteraden, die bezwaren hebben ingebracht, mede. V. Deze regeling met inbegrip van de daarin vervatte grondregelen kan onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten op voor alle gemeenten bindende wijze worden gewijzigd bij een eensluidend besluit van de raden van tenminste twee der gemeenten, het algemeen bestuur gehoord. § 3. Streekvoorziening door stedelijke bedrijven De organisatie van streekvoorziening door stedelijke bedrijven vereischt minder zorg dan die van een gemeenschappelijk bedrijf. In het beheer van het productiebedrijf is reeds voorzien; de buitengemeenten behoeven zich daarom niet te bekommeren. Voor de distributie kan een eigen bedrijf van iedere buitengemeente worden Simons - Gem.-bedr. j 4 DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING Levering aan een distributiebedrijf. Voordeelen. Bezwaren. Hoogte tarieven. Beheer. opgericht. Ook kan het productiebedrijf zich met de distributie belasten. De eerste vorm, die waarbij de buitengemeente zelf de distributie behartigt, heeft veel aantrekkelijks. De gebruikers hebben te maken met het bedrijf der eigen gemeente en niet met het soms veraf liggende productiebedrijf. Op de bedrijfsvoering kunnen zij door middel van hun Raad invloed uitoefenen. De distribueerende gemeente is meer baas in eigen huis en zij zal vaak met de distributie eenige winst kunnen behalen. De produceerende gemeente heeft minder kapitaal in de voorziening der buitengemeenten te steken, omdat deze voor den aanleg van het distributienet zullen zorg dragen. Het productiebedrijf heeft voorts met deze levering minder beslommeringen. Het heeft per buitengemeente met slechts één debiteur, het distributiebedrijf, te maken. In de laatste jaren valt meer de aandacht op de bezwaren van eigen distributie door de buitengemeente, bezwaren, welke vooral door het productiebedrijf plegen te worden gevoeld. De inschakeling van het distributiebedrijf tusschen den producent en de verbruikers zou vaak een goede ontwikkeling van het verbruik in den weg staan. Het winststreven der buitengemeenten zou de tarieven hooger maken dan deze bij rechtstreeksche levering door het productiebedrijf zouden zijn. Ook zou het beheer van het distributiebedrijf vaak gebreken vertoonen. Voor alle afzonderlijke distributiebedrijven gelden deze bezwaren zeker niet. Vele buitengemeenten leggen zich bij de bepaling van de tarieven een wijze zelfbeperking op en streven veeleer naar een flink verbruik tegen matige prijzen dan naar het behalen van een zoo hoog mogelijke winst bij drukkende tarieven. Dikwijls dok zijn de tarieven in de leveringsovereenkomst gekoppeld aan die, welke aan de afnemers in de produceerende gemeente in rekening worden gebracht: zij mogen niet lager zijn dan deze of zij worden gesteld op deze, vermeerderd met een gefixeerde marge van b.v. 1 of 2 cent per m3 of kWh. Het beheer van het distributiebedrijf kan ook aan redelijke eiscnen voldoen; met name wijden vele directeuren voldoende aandacht DE ORGANISATIE VAN STREEK VOORZI EN ING aan de bevordering van het verbruik door propaganda en een goede „service". Toch laat het zich denken, dat een klein distributiebedrijf niet altijd over zoodanige krachten kan beschikken als noodig is voor den speciale kennis, inzicht en toewijding vereischenden arbeid tot handhaving en zoo mogelijk opvoering van het verbruik. In een zoo groot mogelijk verbruik zien de meeste productie- Belang voor bedrijven juist hun voordeel; immers daarvan is de druk van hun ^r^r{oductle' vaste kosten afhankelijk. Wanneer omstandigheden als de concurrentie van verschillende energiebronnen, gas, electriciteit, petroleum, en de uitbreiding van het distributienet over kleinere en verder afgelegen gemeenten het geldelijk resultaat der exploitatie minder zeker maken, krijgen bezwaren als de hier besprokene meer gewicht. Daardoor is te verklaren, waarom in de laatste jaren de productie- Levering .en bedrijven een voorkeur vertoonen voor de rechtstreeksche levering buiten-" ^ aan afnemers in de buitengemeenten, al was deze vorm van streek- gemeente, voorziening ook vroeger niet onbekend. Neemt het productiebedrijf zelf de distributie ter hand, zoo kan het vaak met meer kracht en grooter soepelheid dan een afzonderlijk distributiebedrijf het verbruik bevorderen. De buitengemeente ziet zich hierbij van den omslag der eigen bedrijfsvoering ontslagen. Zij kan zich tot het bedingen van gunstige leveringsvoorwaarden voor haar ingezetenen en eventueel van een uitkeering aan zichzelf beperken. Tusschen beide vormen, de levering en gros aan een distributie- Tusschenbedrijf en de levering en détail in de buitengemeente, liggen com- vormen' binaties van beide. Vele productiebedrijven behouden zich in hun overeenkomsten Rechttot levering en gros aan distributiebedrijven de bevoegdheid voor 'evIrm^Ln aan groote afnemers in de buitengemeente rechtstreeks te mogen groote vérleveren. Dergelijke afnemers zijn vaak slechts tegen speciale lage brulkers" prijzen te winnen. Het productiebedrijf is hiertoe gemakkelijker in staat dan het distributiebedrijf, dat zelf bij zijn inkoop aan bepaalde minimum-prijzen is gebonden. Ook kan het productiebedrijf beter in overleg met den afnemer de levering aldus regelen, dat zij DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING voor het bedrijf het minst bezwarend is (men denke aan den spertijd bij electriciteitsbednjven). Soms is deze bevoegdheid tot rechtstreeksche levering slechts subsidiair; pas wanneer het distributiebedrijf niet met den grooten verbruiker tot overeenstemming kan komen, mag het productiebedrijf over directe levering gaan onderhandelen. Verschillende overeenkomsten zeggen het distributiebedrijf bij rechtstreeksche levering door het productiebedrijf een provisie toe. Technisch Dichter bij algeheele directe levering staat de figuur, waarin het ha Strikitie- distributiebedrijf formeel in stand wordt gehouden, doch het bedrijf door technische beheer daarvan aan het productiebedrijf is op- het productie- j gedragen. Uiteraard vermindert hierdoor ook de invloed van B. en W. en den Raad op het beheer van het bedrijf. Indien ook de aan de afnemers in rekening te brengen tarieven zijn vastgelegd, wordt het distributiebedrijf in wezen een onderdeel van het productiebedrijf. De buitengemeente heeft dan nog slechts met de financiering en de resultaten van haar bedrijf te maken. In sommige gevallen is uitsluitend het technische beheer aan het productiebedrijf opgedragen, terwijl het financieele en administratieve beheer afzonderlijk en zelfstandig wordt gevoerd. Minder ver gaat de vorm, waarbij de buitengemeente den directeur of een der ingenieurs van het productiebedrijf aanstelt als technisch adviseur voor het beheer van het distributiebedrijf. Juridisch De verhouding tusschen de gemeente van het productiebedrijf overeenkomst en buitengemeente wordt bij een overeenkomst geregeld. Het is gebruikelijk voor de levering en gros een gewoon privaatrechtelijk contract te sluiten. Voor de rechtstreeksche levering in de buitengemeente verleent deze vaak aan het productiebedrijf een concessie. De voorwaarden daarvan vormen dan den inhoud der overeenkomst, welke door het Raadsbesluit tot het verleenen en door de aanneming van de concessie tot stand komt. Gemeen- Het is ook mogelijk aan beide soorten overeenkomsten den vorm regefi^1,ilce van een publiekrechtelijke gemeenschappelijke regeling te geven. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING Ook de privaatrechtelijke overeenkomst tusschen productie- en buitengemeente is als een gemeenschappelijke regeling te beschouwen. Sinds de vereenvoudigingswet van 22 April 1937, Stbl. 311, waarbij de artikelen 135 en 137 Gemeentewet werden gewijzigd, is dit niet meer twijfelachtig. De wet maakt nu een duidelijk onderscheid tusschen regelingen ter behartiging van gemeenschappelijke belangen en regelingen ter gemeenschappelijke behartiging van niet-gemeenschappelijke belangen. Tot de tweede categorie zijn de overeenkomsten tusschen productie- en buitengemeente te rekenen. Ieder der gemeenten behartigt een afzonderlijk belang, de productiegemeente het belang van haar bedrijfsexploitatie, de buitengemeente het belang van de voorziening van haar ingezetenen. Het onderscheid heeft juridische gevolgen. Overeenkomsten als deze vallen thans buiten de eischen van goedkeuring en bekendmaking (artikelen 135 en 137 der Gemeentewet) 1). Maar het blijven gemeenschappelijke regelingen in den zin van Kan een artikel 129 der Gemeentewet en dus zijn wel de bepalingen omtrent worde"/ het opleggen van een gemeenschappelijke regeling toepasselijk opgelegd? (artikelen 138—145a). Bij aanwending van dwang zal echter de vorm van een privaatrechtelijke overeenkomst niet mogen worden gebruikt (artikel 146 lid 3). In de verhouding tusschen beide gemeenten zal dan bij eenvoudige publiekrechtelijke gemeenschappelijke regeling moeten worden voorzien. Van de overeenkomsten tusschen productie- en buitengemeente 'nhoud der vormen de bepalingen nopens de tarieven den voornaamsten inhoud ?vereen" R'* i i * komsten. öij een overeenkomst tot engroslevermg zijn dit de prijzen, waartegen het bednjfsproduct aan de buitengemeente wordt verkocht, bij een contract tot levering en détail de prijzen, welke aan de afnemers in rekening zullen worden gebracht. Dikwijls moet de buitengemeente een bepaalde afname garan- IQV7 ZL1 kooiman. Vereenvoudiging van de gemeentelijke en de provinciale administratie. 1938 blz 52 en 53 e" len' De Gemeentewet en haar toepassing, Ie vervolg, DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING deeren; wordt minder verbruikt, dan moet zij niettemin voor de niet-geleverde hoeveelheid betalen. Dit kan billijk zijn, indien het productiebedrijf slechts door ontvangst van de gegarandeerde som een voldoende vergoeding verkrijgt voor de ten behoeve van de levering aan of in de buitengemeente gemaakte kosten. In sommige contracten zijn de tariefsbepalingen ook aangevuld door een verplichting van de buitengemeente om de kosten der hoofdleiding naar het net geheel of gedeeltelijk aan het productiebedrijf te vergoeden. Winst op levering aan of in buitengemeenten. OpvattingVan den Tempel. Een algemeene vraag doet zich ten aanzien van al deze financieele regelingen voor: In hoeverre is het billijk, dat zij voor de productiegemeente winsten opleveren? De buitengemeenten betoogen dikwijls, dat de centrumgemeente met de leveringen aan haar distributiebedrijven of rechtstreeks in haar gebied belangrijke winsten behaalt. Op deze wijze — aldus hare woordvoerders — dragen de ingezetenen van het platteland bij tot de inkomsten van de stad en zijn zij als het ware externe belastingbetalers geworden. Ik meen niet al te zeer op het vraagstuk van de winst der gemeentebedrijven vooruit te loopen, indien ik deze kwestie hier aansnijd. De centrumgemeente kan het standpunt huldigen, dat daargelaten, of zij aan haar eigen gemeentenaren de producten van haar bedrijven zonder winst zou dienen te leveren, zij hiertoe geenszins gehouden zou zijn jegens de buitengemeente, voor wier belangen zij niet heeft zorg te dragen. Van den Tempelx) acht dit standpunt te beperkt. Hij ziet den Staat in het huidige maatschappelijke leven als het beheerschende sociale organisme, terwijl de provincies en de gemeenten slechts deelen van dit organisme zijn. „Het is in strijd met het wezen en het doel van dit sociale organisme, indien het eene deel, de eene gemeente, met gebruikmaking van zijn monopolistische positie winst maakt ten koste van het andere". Hij acht dit het gevolg van een niet volgroeide organisatie, omdat het beheer der ondernemingen niet berust bij een publiek lichaam, of een intercommunale organisatie, ») T. a. p. blz. 126-128. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING waardoor alle verbruikers worden omvat. Z. i. behooren de ondernemingen, die aan een groep gemeenten leveren, niet gemeentelijke, maar provinciale of intercommunale bedrijven te zijn, of eventueel zelfs onder beheer van het rijk te zijn. Met Van den Tempels aangehaalde conclusie kan ik mij vrijwel vereenigen, met zijn argumentatie en de consequenties daarvan echter niet. Ik zie de positie van de productiegemeente aldus, dat haar ligging Plichten en structuur haar tot maatschappelijken plicht stellen ook streek- streek^ belangen te behartigen. Juridisch heeft deze plicht reeds voor vele diensten uitdrukking gevonden in wettelijke bepalingen, men denke aan artikel 23a der Vleeschkeuringswet, de Warenwet enz. Op het terrein van de eigenlijke bedrijven is de plicht nog niet duidelijk in de wet geformuleerd, maar deze kan worden afgeleid uit de wettelijke mogelijkheid, een gemeenschappelijke regeling van de voorziening van een buitengemeente aan een productiegemeente op te leggen. Indien de productiegemeente slechts tegen zeer onereuze voorwaarden aan de buitengemeente zou willen leveren, zou deze aan de Kroon oplegging kunnen vragen van een gemeenschappelijke regeling, waarin de voorziening met redelijke condities zou worden voorgeschreven. Voor het construeeren van den plicht voor gemeenten, ook streekbelangen te behartigen, is het dus niet noodig de voorziening van een gemeente door het bedrijf van een andere gemeente te beschouwen als een gevolg van een onvolgroeide organisatie en als ideaal van organisatie te stellen het gezamenlijk bedrijfsbeheer door alle gemeenten, wier gebied het bedrijf verzorgt, of het beheer door een provincie of het Rijk. De voorziening van de eene gemeente door de andere is in vele gevallen de eenvoudigste en dus de beste wijze, waarop het streekbelang wordt behartigd. Als streekplicht gezien mag deze voorziening niet met uitbuiting van de buitengemeente gepaard gaan. Bij deze opvatting is het maken van winst op de levering aan of in Iedere winst buitengemeenten in het algemeen geenszins ontoelaatbaar te achten, ^gesloten Voorop dient te staan een goede voorziening van het gebied met de DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING producten of diensten van het bedrijf. Kan daarbij winst worden behaald, zoo is dit niet te verwerpen. Aan de centrumgemeente komt ondernemerswinst toe, omdat zij het risico en de beslommering van het productiebedrijf heeft. Aandeel De buitengemeente zal, zijn de omstandigheden gunstig, door gemeente. zelf de distributie te verzorgen ook op een deel van de winst beslag kunnen leggen. Indien zij de distributie aan de centrumgemeente overlaat, komt haar ook een gedeelte van de winst toe, zij het een geringer gedeelte, nl. voorzoover deze winst geacht kan worden uit factoren als haar gunstige ligging en bebouwing voort te vloeien 1). Practijk. Niet zou ik durven beweren, dat de hier ontwikkelde richtlijnen in de bestaande overeenkomsten tusschen gemeenten steeds zijn gevolgd. Gevallen zijn bekend, waarin centrumgemeenten, profiteerende van een monopoliepositie, buitengemeenten contracten hebben doen sluiten, waarbij zij niet de behartiging van het streekbelang, doch slechts dat van het eigen bedrijf voor oogen hadden. Daar staan echter gevallen tegenover van buitengemeenten, die in de gelukkige omstandigheid verkeerden, dat zij nabij de verzorgingsgebieden van twee productiebedrijven waren gelegen, en die daardoor hun concurreerende aanbiedingen tegen elkaar konden uitspelen. Tusschen beide uitersten ligt de meerderheid der gevallen en deze rechtvaardigt de uitspraak, dat de centrumgemeenten over het geheel genomen de rond haar gelegen plaatsen niet als wingewest hebben behandeld, maar deze op bevredigende wijze hebben bediend. Invloed van Bij de opstelling van de overeenkomst tusschen productie- en de^overeen- buitengemeente dient met haar langen duur rekening te worden komsten. gehouden. Overeenkomsten als deze plegen voor langen tijd te worden gesloten, bv. voor 25, 30 of nog meer jaren. Dat is een noodzakelijk gevolg van de kapitaalinvesteering, welke voor de verzorging van de buitengemeente vereischt is. Het leve- *) Zie voorts omtrent het winstvraagstuk in het algemeen hoofdstuk X § 3. DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING rende bedrijf heeft soms voor uitbreiding van zijn productie-apparaat te zorgen. Voorts dienen hetzij ten laste van de eene, hetzij ten laste van de andere gemeente een verbindingskabel of -buis en een distributienet te worden aangelegd. De amortisatie van het hierin gestoken kapitaal moet door den duur van het leveringscontract verzekerd zijn. De leveringsvoorwaarden kunnen echter bezwaarlijk voor zulk een lang tijdvak nauwkeurig worden bepaald. Allerlei omstandigheden kunnen zich voordoen, waardoor een bij den aanvang van het contract billijke leveringspnjs gedurende den loop daarvan onbillijk gaat werken voor een der partijen. Dat behoeft niet steeds de afnemende gemeente te zijn. Men denke aan de vóór de oorlogsjaren gesloten leveringsovereenkomsten, die door de prijsstijging gedurende en na den wereldoorlog dikwijls voor de leverende gemeente zeer onereus werden. Het is wederzijds wenschelijk te dien einde eenige veiligheidsbepalingen in de contracten op te nemen. Bekend is de zgn. kolenclausule in overeenkomsten tot engros- Kolenlevering van gas of electriciteit. De leveringsprijs is op grondslag cUusule' van de productiekosten bepaald. Het is redelijk met de schommelingen in het variabel gedeelte der productiekosten rekening te houden. Het voornaamste bestanddeel der variabele kosten vormt het kolenverbruik. Aldus is de kolenclausule, waarvan ik een voorbeeld laat volgen, te verklaren. OVEREENKOMST betreffende de levering van electrischen stroom in het groot door de gemeente Delft aan de gemeente Rijswijk. Artikel 8 Kolenclausule Indien in eenige kalendermaand de gemiddelde prijs per 1000 kg kolen van een kwaliteit, als thans onder den naam Emmanootjes IV bekend zijn, franco op het terrein der Centrale te Delft, meer dan tien gulden (ƒ 10,—) bedraagt, wordt door Rijswijk aan het DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING einde van die maand bijbetaald een bedrag, gelijk aan A (B—10) 0,0015 gulden, terwijl, indien in eenige kalendermaand de gemiddelde prijs van zgn. Emmanootjes IV franco op het terrein der Centrale te Delft minder dan ƒ 9,— per 1000 kg. bedraagt, aan het einde van die maand door Delft aan Rijswijk zal worden vergoed een bebedrag, gelijk aan A (9—B) 0.0008 gulden. In deze formule stelt voor: A. het totale aantal kWh, in die kalendermaand aan Rijswijk geleverd; B. den gemiddelden prijs in guldens per 1000 kg. (duizend kilogram) kolen van een kwaliteit, als thans onder den naam Emmanootjes IV bekend zijn, franco op het terrein der Centrale te Delft, in die kalendermaand. Algemeene herzieningsbepaling. De kolenclausule bestrijkt slechts een deel der mogelijke wijzigingen in de productiekosten. De wijzigingen kunnen van algemeenen aard zijn. Zij kunnen samenhangen met verschuivingen in het algeheele prijspeil door economische of monetaire veranderingen. Ook zou de techniek van productie en distributie zich grondig kunnen wijzigen. Een automatische aanpassingsregeling als de kolenclausule kan voor dergelijke in aard en uitwerking volkomen onbekende mogelijkheden niet worden gegeven. De overeenkomst kan niet meer doen dan voor deze gevallen een weg aanwijzen, waarlangs partijen tot een door nieuwe omstandigheden billijkheidshalve vereischte herziening kunnen geraken. Ook hiervan bevat de overeenkomst tusschen Delft en Rijswijk een voorbeeld. Artikel 16 Herziening contract Indien de economische of monetaire toestanden in Nederland of de stand der techniek zich zoodanig mochten wijzigen, dat handhaving der in artikel 5 opgenomen tarieven voor een der partijen belangrijke schade zou beteekenen, dan zal een herziening van deze DE ORGANISATIE VAN STREEKVOORZIENING tarieven plaats hebben, waartoe beide partijen verklaren haar medewerking te zullen verleenen. Mocht over het al of niet aanwezig zijn van gemelde toestandsveranderingen en haar gevolgen geen eenstemmigheid bestaan, dan zullen Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, op verzoek van beide of van een der partijen, beslissen of en in hoeverre herziening der tarieven dient plaats te hebben. HOOFDSTUK VIII DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE DER BEDRIJVEN § 1. Inrichting van de administratie Indien men bedenkt, dat de Gemeentewet van de organisatie der bedrijven slechts regelen geeft nopens hun van die der algemeene huishouding afwijkende financieele administratie, lijkt het aangewezen daaraan ruimschoots aandacht te geven. Echter zal ik dit niet doen, voornamelijk uit overweging, dat de inrichting der bedrijfsadministratie elders reeds voortreffelijk is beschreven'). Ik wil mij beperken tot eenige hoofdlijnen, allereerst betreffende de eigenlijke bedrijfsadministratie, de bedrijfsbegrooting en de bedrijfsrekening. Eigenlijke bedrijfsadministratie. Boekhouding naar dubbele methode. De eigenlijke bedrijfsadministratie is die, welke voor het voeren van het bedrijf onontbeerlijk zou zijn, ook indien dit niet aan de gemeente toebehoorde. Zij omvat de boekhouding in engeren zin en de aanteekening van technische en andere gegevens. De boekhouding is weer te verdeelen in de verzameling en verwerking in geldswaarde van de bedrijfsgebeurtenissen en in de administratie van hoeveelheden, zooals de administratie van voorraden. De boekhouding in geldswaarde is (behoudens te verwaarloozen uitzonderingen 2)) noodzakelijkerwijze commercieel opgezet en de dubbele methode is voor haar aangewezen te achten. Immers *) Zie Leppink, t. a. p. blz. 112 en vlg., 268 en vlg. en voorts monografieën over de administraties van verschillende soorten bedrijven, zooals inzake het electriciteitsbedrijf van Textor (1932), het gasbedrijf van De Vries (1938), het waterleidingbedrijf van Van der Sluys (1928) en het openbaar slachthuis van Reuvecamp (1927). Van ouderen datum (1912) is het boek van Volmer, Beginselen van het beheer en de boekhouding der gemeentebedrijven. 2) Voor zeer eenvoudige bedrijfjes wordt soms een begrooting en rekening van inkomsten en uitgaven toegestaan krachtens de artikelen 15 Begr.voorschriften en 38 Rek. voorschriften aanhef. De boekhouding kan dan beperkt blijven tot een kasboekhouding, terwijl extra-comptabel een balans wordt opgemaakt. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE slechts daarbij is op eenvoudige wijze regelmatig een inzicht te verkrijgen in de financieele positie en de oorzaken der resultaten van het bedrijf, welke noch een kasadministratie alleen, noch een commercieele boekhouding naar de enkele methode zou kunnen geven. En dit inzicht is noodzakelijk voor het streven naar rentabiliteit in de exploitatie, dat, naar wij zagen, een kenmerk van het bedrijf is. Anders dan de Ontvangersboekhouding, welke in de op de Ge- Geen meentewet berustende, door de Kroon vastgestelde Boekhoud- voorschriften voorschriften nauwkeurig is geregeld, is de bedrijfsboekhouding practisch niet aan wettelijke voorschriften gebonden. De beheersverordening kan te haren opzichte eischen stellen. Meestal doet zij dit niet, doch laat zij de regeling van de boekhouding aan Burgemeester en Wethouders over, die deze taak niet formalistisch plegen op te vatten. Ook oefent de inrichting van bedrijfsbegrooting en -rekening op de boekhouding eenigen invloed, maar zij belemmert haar noch in haar systeem van uitvoering, noch in haar rekeningsstelsel (stelsel van boekmgshoofden). De bedrijfsadministratie behoeft niet te worden gevoerd in Moderne boeken en registers, wanneer aanteekening op kaarten, losse bladen hoden of mechanisch vervaardigde plaatjes practischer is. Derhalve kan administratie, de administratie, wanneer haar aard en omvang dit wenschelijk maken, ongehinderd profijt trekken van moderne methoden, als doorschrijfsystemen, kaartenstelsels, adresseer- en boekhoudmachines enz. J). De Rekeningsvoorschriften (artikelen 38—43) bevorderen wel, Rekeningdat het rekeningstelsel niet te simpel wordt opgezet, zoodat het een stelselbehoorlijk inzicht in de samenstelling van het bedrijfsvermogen en van het exploitatieresultaat kan verschaffen. Hoever de splitsing en groepeering van de gegevens over de verschillende boekingshoofden moet gaan, bepalen de voorschriften in het algemeen niet. Hier is ruimte voor zeer uiteenloopende toepassingen. Het rekeningsstelsel kan worden ingericht op een ver doorge- Zuivere voerde verdeeling van lasten en opbrengsten, waardoor de kosten berekening ) Van het gebruik van moderne hulpmiddelen der administratie bij gemeentebedrijven geeft het Topaboek (1926) voorbeelden. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE en resultaten voor iedere phase van het bedrijfsproces afzonderlijk nauwkeurig blijken. De administratie moet hiertoe de noodige gegevens leveren. En bovendien moeten allerlei schattingen worden gemaakt en maatstaven overwogen om voor verschillende phasen gezamenlijk gemaakte kosten zoo juist mogelijk te verdeelen. Reeds het samenstellen van een hiertoe noodig kostprijsschema is niet eenvoudig1), terwijl de toepassing daarvan nog de noodige onvoorziene moeilijkheden oplevert. De practijk is gewoon met minder genoegen te nemen. Het eene bedrijf gaat wat verder in zijn splitsingen dan het andere. Ook loopen de indeelingen uiteen. Elk voor zich geven de meeste bedrijfsadministraties wel voldoende inzicht in den opbouw der exploitatieresultaten. De vergelijking der kosten en opbrengsten van soortgelijke bedrijven is echter moeilijk. Zij zou door uniforme kostprijsschema's worden vergemakkelijkt. Maar ook daarbij zouden verschillen in de toepassing niet kunnen worden voorkomen, tenzij door de administraties onder een centraal, daarop gericht toezicht te stellen. Of de efficiency-voordeelen, welke daarmede zouden zijn te verkrijgen, deze uniformeering van de administraties zouden rechtvaardigen, waag ik te betwijfelen. Met een geleidelijke verbetering en verdieping, waar noodig, van de rekeningstelsels der bedrijven zal dunkt mij de efficiency het best worden gediend. Technische Naast de boekhouding in engeren zin staat de aanteekening van technische en andere gegevens. Als voorbeeld noem ik de waarnemingen en metingen, welke regelmatig op verschillende punten van het productie-proces worden verricht. Naarmate de boekhouding nauwkeuriger wordt opgezet en met name wordt gestreefd naar het kennen van den kostprijs van iedere bedrijfsphase, zullen deze gegevens ook meer als grondslag voor de boekingen worden benut. Ook voor zoover zij niet in de boekhouding worden verwerkt, zijn deze gegevens voor het bedrijfsbeheer nuttig. Artikel 40 der Rekeningsvoorschriften verlangt de verzameling en vermelding van De Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten heeft een commissie ingesteld om kostprijsschema's te ontwerpen voor electriciteits-, gas- en waterbedrijven. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE een aantal van dergelijke gegevens voor waterleidingen, gasfabrieken en electriciteitsbedrijven. Voor de bevordering van den afzet zijn ook van belang de statistische en beschrijvende gegevens, welke omtrent het verzorgingsgebied en de afnemers worden verzameld. De bedrijfsbegrootmg ') is een stuk, dat niet noodzakelijk zou Bedrijfsmoeten worden opgemaakt, indien het bedrijf niet aan de gemeente begrootlng' toebehoorde. Wel zullen de leiders van ieder bedrijf zich telkens rekenschap moeten geven van den opzet, omvang en samenhang der bedrijfshandelingen, willen zij het bedrijf zoo efficiënt mogelijk exploiteeren. Daarvoor is een regelmatig, te voren opgemaakt plan nuttig en het is dus te begrijpen, dat het opstellen van budgets of begrootingen ook bij particuliere ondernemingen meer en meer ingang vindt 2). Deze functie van richtsnoer voor de bedrijfsleiding is ook eigen Interne aan de begrooting van het gemeentebedrijf. Aan het plan der ex- begrwtin^ ploitatie, dat in de begrooting is neergelegd, zal de bedrijfsleiding telkens de werkelijke uitkomsten kunnen toetsen. Op sommige punten, bv. ten aanzien van kapitaalsuitgaven, geeft de begrooting den omvang der te verrichten bedrijfshandelingen aan. Op andere punten kan zij niet meer doen dan ramen en hangt de werkelijke omvang af van tevoren onvoldoende bekende factoren, als prijzen van grondstoffen, grootte van de afname enz. Ook dan echter geeft de begrooting materiaal, waarmede de werkelijke uitkomsten worden vergeleken en aldus beter begrepen. Dat de bedrijfsbegrooting leidend en niet bindend zou moeten zijn, besprak ik reeds in hoofdstuk III. De begrooting van het gemeentebedrijf heeft nog een andere Invloed der functie. Zij is het document, door welks vaststelling de invloed van j*lg<;meene ii * Dcsiuurs- de algemeene bestuursorganen op het bedrijfsbeheer voor een organen. .!) Zie t.a. v. bedrijfsbegrooting en bedrijfsrekening Reuvecamp, Begrooting en rekening van gemeentebedrijven, 3e druk, 1934. 2) Ik vermeldde reeds, dat in de model-verordening van Patijn c. s. een begrooting overbodig werd geacht. Als argument werd ook aangevoerd, dat de particuliere nijverheid geen bednjfsbegrootingen kent (t.a. p. blz. 13). Sinds 1910 is op dit punt heel wat verandera. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE groot deel tot gelding komt. B. en W., die haar den Raad voorleggen, en de Raad, die haar vaststelt, bepalen daarmede de hoofdlijnen, welke de bedrijfsleiding in het komende jaar bij de exploitatie in acht heeft te nemen. De vaststelling van een begrooting biedt hiertoe een eenvoudig en gebruikelijk middel. Daarom is het begrijpelijk, dat ook bij gemeentebedrijven met privaatrechtelijke organisatie de invloed der algemeene bestuursorganen pleegt te worden verzekerd, doordat de statuten deze organen met de vaststelling of goedkeuring van een jaarlij ksche bedrijfsbegrooting belasten. Schakel met Tenslotte vormt de bedrijfsbegrooting een schakel met de algebegrooting meene gemeentebegrooting. Deze moet verschillende posten nopens het bedrijf bevatten (artikel 252, lid 1 Gemeentewet en artikel 14, lid 2 Begrootingsvoorschriften). Die posten vinden hun tegenhanger in en worden verklaard door de bedrijfsbegrooting. Aldus dient de bedrijfsbegrooting tot toelichting van de algemeene begrooting. Toezicht. Evenals de gemeentebegrooting is de bedrijfsbegrooting aan het toezicht van Gedeputeerde Staten onderworpen. Bedrijfs- Van de bedrijfsadministratie is de rekening het sluitstuk. Een rekening. jaarrekening, bestaande uit een balans en een winst- en verliesrekening, wordt ook voor niet-gemeentelijke ondernemingen opgemaakt. (Zie voor de N. V. artikel 42 Wetboek van Koophandel.) Rekenings- Voor de samenstelling van de rekeningen van gemeentebedrijven voorschriften. geyen Rekeningsvoorschriften regelen (artikelen 38—40). De bedrijfsrekening bestaat ingevolge artikel 38 in het algemeen uit niet minder dan vijf stukken. Daarvan vormen de rekening van baten en lasten, die van kapitaalsontvangsten en -uitgaven en de balans de eigenlijke rekening, terwijl het overzicht der verminderingen en vermeerderingen der bezittingen, de kapitaalstaat en de inventaris in wezen toelichtende bescheiden zijn. Ter toelichting moet voorts nog een verslag betreffende den toestand en de werkzaamheden van het bedrijf worden overgelegd. De Rekeningsvoorschriften bevatten voorts verschillende bepalingen, welke de verhouding tot de algemeene financiën raken (artikelen 41—43). DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE De bedrijfsrekening kan allereerst beschouwd worden als Ver- Verantantwoordingstuk van de bedrijfscomptabelen. Deze functie spreekt minder duidelijk dan bij de gemeenterekening, die een kasrekening comptabelen, is en ten aanzien waarvan de wet dit trouwens met zooveel woorden zegt (artikel 259 Gemeentewet). Hetzelfde moet naar mijn meening voor de bedrijfsrekening worden aangenomen op grond van de verwijzing in artikel 265 laatste lid naar artikel 259. Al is de bedrijfsrekening geen kasrekening, zij bevat in haar verschillende onderdeden posten, die het comptabel beheer weerspiegelen en wier juistheid de rechtmatigheid van dit beheer doet vaststaan. In de tweede plaats strekt de rekening tot verantwoording van Verantwoorhet beheer van B. en W. Zij leggen deze verantwoording af aan den bcheer^an 6' Raad. Deze zal moeten nagaan, of B. en W. het bedrijfsbeheer B* en'w" hebben gevoerd of doen voeren overeenkomstig de bij de begrooting gegeven richtlijnen en overigens in overeenstemming met andere besluiten van den Raad, zooals de beheersverordening. De Raad behoeft zich niet te beperken tot een onderzoek naar de rechtmatigheid van het gevoerde beheer, hij kan ook de doelmatigheid daarvan onder de loupe nemen. In de practijk beduidt het onderzoek van de bedrijfsrekening door den Raad even weinig als dat der algemeene gemeenterekening. Gewoonlijk treedt de Raad niet in een doelmatigheidsbeoordeeling bij het onderzoek van de bedrijfsrekening, doch bij de behandeling van de bedrijfsbegrooting. Soms moet aan de voorloopige vaststelling van de cijfers der bedrijfsrekening het nemen van besluiten nopens afschrijvingen of reserveeringen voorafgaan. Alsdan kan dit tot een discussie inzake het bedrijfsbeheer leiden. Meer dan de bedrijfsbegrootingen plegen de bedrijfsrekeningen Grondslag een grondslag voor het toezicht van Gedeputeerde Staten te vormen, Het Provinciaal Bestuur beschikt in de rekeningstukken over vast- teerde Staten, staande gegevens, die op overzichtelijke wijze verzameld zijn. De balans en de rekeningen met de daarbij behoorende bescheiden en het verslag kunnen een behoorlijk inzicht in de positie en de ontwikkeling van het bedrijf verschaffen, welke de beknoptere begrootingsstukken niet kunnen geven. Het toezicht van GedepuSimons - Gem.-Bedr. j ^ DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE teerde Staten op het gemeentelijk bedrijfsbeheer is dan ook meest geconcentreerd in een beoordeehng van de bednjfsrekening. Deze beoordeeling uit zich jegens de gemeente in opmerkingen en vragen nopens de rekening en wordt overigens benut, indien in den loop van het jaar andere gemeentelijke besluiten inzake het bedrijf, zooals de begrooting, begrootingswijzigingen, de beheersverordening enz., een beslissing van het toezichthoudend College vragen. § 2. De organen van de financieele administratie Stilzwijgen Terwijl de Gemeentewet althans een orgaan der financieele der wet' administratie van de algemeene gemeentehuishouding, den Ontvanger, uitdrukkelijk noemt en zijn plichten aangeeft, zwijgt zij geheel over de organen van de financieele bedrijfsadministraties. Alleen kan uit de verwijzing in artikel 265 laatste lid naar artikel 259 worden afgeleid, dat de wet zich het bestaan van comptabele bednjfsambtenaren als mogelijk heeft voorgesteld. Ook zonder deze bepalingen zou die mogelijkheid wel moeten zijn aangenomen. De wet heeft de aanwijzing van deze organen en hun taakaanduiding overgelaten aan de regelen, die krachtens de artikelen 122 en 252, tweede lid moeten worden vastgesteld. Deze regelen, de beheersverordeningen, hebben dit, niet belemmerd door wettelijke voorschriften, verricht op de wijzen, welke de practische omstandigheden in ieder geval als de meest wenschelijke deden zien, en aldus hebben zij velerlei vormen van de persoonsorganisatie der bedrijfsadministraties doen ontstaan. Daarvan geef ik hier een overzicht, dat echter slechts de belangrijkste typen behandelt en allerlei variaties daarvan buiten beschouwing laat. Bedrijfsleider- De eenvoudigste vorm is deze, dat de technische bedrijfsleider te^Té^' tevens belast is met de boekhouding en het voeren van het kaspersoon. beheer. Het is duidelijk, dat deze vorm alleen daar kan worden toegepast, waar noch de leidende technische arbeid noch de financieele administratie een volle dagtaak oplevert. Deze combinatie is dus slechts mogelijk bij zeer kleine bedrijven. En dan vereischt zij nog de vervulling van de voorwaarde, dat de technische leider genoegzaam op financieel-administratief gebied geschoold is om DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE dat gedeelte van zijn taak naar behooren te kunnen verrichten. Aan die voorwaarde wordt slechts zelden voldaan en reeds hierom is deze eenvoudigste vorm meestal te ontraden. Een bezwaar van meer principieele beteekenis is, dat de verbon- Onvoldoende denheid van de technische en de financieel-administratieve mlerne functies interne controle, welke uit de scheiding van die functies voortvloeit, uitsluit. Hieraan kan eenigszins worden tegemoetgekomen door voor het doen van betalingen de medewerking van een of meer leden van het College van Burgemeester en Wethouders of van secretarie-ambtenaren voor te schrijven en daarnaast zal dan zeker nog een goede externe controle noodig zijn. Het bezwaar wordt hierdoor verzwakt, opgeheven wordt het naar mijn meening niet. De medewerking van leden van het dagelij ksch bestuur aan betalingen door fiatteering van stukken wordt vaak al te gemakkelijk, in goed vertrouwen op den directeur gegeven en bovendien betreft zij uitsluitend de betalingen, niet de ontvangsten van het bedrijf. De externe controle op de financieele administratie is in vele gevallen slechts doeltreffend te verrichten, wanneer de controleur over gegevens beschikt, die van een ander dan den gecontroleerde afkomstig zijn. Zoodanige gegevens kan hem bij de scheiding van de technische en de financieel-administratieve functies dikwijls de technische leiding verschaffen. Hier echter zijn de personen van gecontroleerde en technischen leider één. Meer gebruikelijk is de vorm, waarbij naast den bedrijfsleider Afzonderlijke een afzonderlijke boekhouder-kassier met de financieele admini- boe^houderstratie is belast. Hierbij zijn twee variaties te onderscheiden. De eerste is die, waarbij inderdaad een afzonderlijk ambtenaar Variaties, met boekhouding en kasbeheer is belast, doch die functionaris in de beheersverordening niet wordt genoemd of wel daarin is bepaald, dat hij onder de verantwoordelijkheid van den bedrijfsleider werkt. Deze variatie is zeker niet wenschelijk te achten. Zij vereischt evenals de eerste, reeds besproken vorm, dat de bedrijfsleider beschikt over voldoende financieel-administratieve bekwaamheid en vooral ook over den tijd, die beide noodig zijn om zich voor boekhouding en kasbeheer verantwoordelijk te kunnen stellen. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Wordt aan een van deze voorwaarden niet voldaan, dan is de regeling der verordening in strijd met de werkelijkheid en dus te veroordeelen. Een goede regeling is die, waarbij de boekhouder-kassier of administrateur wel onder den bedrijfsleider is geplaatst, doch voor de vervulling van zijn taak zelfstandig jegens het gemeentebestuur verantwoordelijk is. Verband met Het stelsel van den rechtstreeks aan B. en W. verantwoordelijken technische administrateur brengt niet met zich, dat de technische bedrijfsleiding geheel uit de financieele administratie is gebannen. In de beheersverordening is meestal voorgeschreven, dat rekeningen, voordat de boekhouder-kassier daarop mag uitbetalen, door den directeur moeten zijn goedgekeurd. Wederzijds zullen deze hoofdambtenaren van het bedrijf of bij groote bedrijven de technische en de administratieve dienst elkaar de gegevens, noodig voor de uitoefening van hun taak, moeten verschaffen. Vaak wordt ook bepaald — en dit lijkt mij juist gezien — dat de directeur het ontwerp van de bedrijfsbegrootmg bij B. en W. indient, mede-onderteekend door den boekhouder, terwijl de bedrijfsrekening door den boekhouder moet worden opgemaakt en door den directeur voor gezien geteekend. Verdere De financieele administratie kan en zal veelal bij bedrijven van beteekenis — van een zoodanigen omvang zijn, dat een persoon niet alle werkzaamheden zal kunnen verrichten. Aan den administrateur dienen dan hulpkrachten te worden toegevoegd om met hem en onder zijn leiding de verschillende onderdeelen van de administratie te bewerken. Daarbij kan de scheiding van functies verder worden doorgetrokken, waardoor de interne controle-mogelijkheden worden vergroot. Afzonderlijke Ik vermeld hier in het bijzonder die functiescheiding, waarbij kassier" een afzonderlijk ambtenaar met het kasbeheer wordt belast. Bij groote bedrijven, waar het kasbeheer op zichzelf een voldoende dagtaak oplevert, is meestal een zoodanige arbeidsverdeeling toegepast, dat er naast den administrateur een afzonderlijke kassier is. Ook die bedrijfskassier dient dan, ongeacht zijn hiërarchische ondergeschiktheid aan den administrateur, voor zijn taak zelfstandig verantwoordelijk te zijn. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Beperken de hierboven behandelde vormen zich tot de admini- Combinatiestratie van een enkel bedrijf, daarnaast bestaan regelingen, waarbij de administraties van meer dan één bedrijf geheel of ten deele zijn gecombineerd. Zoo komt het voor, dat de financieele administraties van enkele k=n bedrijven aan één boekhouder-kassier of aan één boekhouder en teur"voor één kassier zijn opgedragen. Vaak gaat dit samen met een verbon- meer bedrijdenheid voor de technische leiding. Eén directeur leidt dan bv. v een gas-, een electriciteits- en een waterleidingbedrijf en de financieele administratie dier bedrijven is ook in één hand gelegd. Noodzakelijk is daarbij de combinatie van de technische leiding echter niet. Op zichzelf behoeft een dergelijke personeele unie van admini- Samenvoeging strateurschappen, die door beschikbaren tijd en werkkracht van ™n assen' dengene, die ze vervult, gemotiveerd kan zijn, geen wijziging in het stelsel der administratie te brengen. Practisch leidt zij echter spoedig tot een samenvoeging van kassen, die eenige bijzondere regeling vereischt. Her feit, dat één kas, dikwijls ook daarnaast één postrekening wordt gehouden, zal in de beheersverordening moeten worden vastgelegd. In de boekhouding zullen toch afzonderlijke kassen voor ieder bedrijf worden geadministreerd of wel zal slechts de kas van een der bedrijven worden gehandhaafd en worden gebezigd voor alle ontvangsten en betalingen ten bate en ten behoeve van de overige bedrijven, die dan met het eerste bedrijf in rekeningcourant zullen staan. Een geheel eigen beeld gaat de combinatie vertoonen in den veel Centrale omstreden vorm der centrale boekhouding 1). boekhouding. Onder centrale boekhouding in den hier bedoelden zin is te verstaan een afzonderlijke tak van dienst, als bedrijf georganiseerd, welke de financieele administratie voor de andere, de technische bedrijven voert. Daarnaast worden aan de centrale boekhouding 1) Zie Leppink, De Gemeentefinanciën, 2e druk, blz. 131 en vlg., met wiens inzicht het mijne in hoofdzaak overeenstemt, Venverloo, De centralisatie van kassen en boekhoudingen van gemeentebedrijven, artikelen in F. O., 1934, blz. 166 en vlg., en mijn prae-advies voor de Vereeniging van Gemeente-Accountants 1935 blz. 18—20. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE soms andere werkzaamheden van financieelen aard opgedragen; de eerstgenoemde taak is echter de voornaamste. De centrale boekhouding laat de ontvangsten en betalingen voor de verschillende bedrijven ook door haar eigen administratie loopen. De bedrijven staan met haar in rekening-courant en worden voor ontvangsten en betalingen te hunnen behoeve bij haar respectievelijk gecrediteerd en gedebiteerd. Rente wordt tusschen de bedrijven en de centrale boekhouding soms op globale wijze berekend. De kosten der centrale boekhouding worden jaarlijks naar den een of anderen maatstaf over de bedrijven omgeslagen. Zelfstandig- Aan het hoofd van de centrale boekhouding wordt een directeur geplaatst, meestal met den titel hoofdboekhouder. Deze zal naast, houder. niet onder de andere bedrijfsdirecteuren moeten staan. Wil hij zijn taak behoorlijk kunnen vervullen, dan zal hij immers niet aan de bevelen van verschillende functionarissen kunnen gehoorzamen, doch zal hij zelfstandig de werkzaamheden van zijn dienst moeten kunnen regelen. Wel zal de samenwerking tusschen de verschillende bedrijven en het bedrijf, dat hun financieele administratie voert, nauwkeurig moeten worden geregeld. Voordeel In deze zelfstandigheid van de centrale boekhouding zien sommi- daarvan? gen een voordeel en dus een motief om tot haar oprichting te besluiten. Zij redeneeren dan aldus x): De directeur van een technisch bedrijf zou er belang bi] kunnen hebben, dat boekingen op een bepaalde wijze geschieden, waardoor het gevoerde beleid in een gunstig, doch niet juist licht wordt gesteld. Te denken is aan exploitatie-uitgaven, die als uitbreidingskosten worden geboekt e. d. Zou het bedrijf zijn eigen boekhouding voeren, dan zou de directeur den boekhouder zijn inzicht aangaande de boekingen kunnen opleggen. Bij een centrale boekhouding daarentegen zou de hoofdboekhouder zelfstandig zijn standpunt inzake de boekingen bepalen. Naar mijn meenmg moet hier niet het voordeel van de centrale boekhouding gezocht worden. Ik zie op dit punt practisch geen groot verschil met een bedrijf, dat zelf zijn financieele administratie voert. *) Zie Leppink, t.a. p. blz. 131 en 132. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Mits de positie van den administrateur daar op de juiste, hierboven geschetste wijze aldus geregeld is, dat hij weliswaar onder den directeur van het bedrijf is geplaatst, maar voor de uitoefening van zijn taak zelfstandig jegens het gemeentebestuur verantwoordelijk is. Bij een dergelijke regeling zal de bedrijfsadministrateur m. i. steeds kunnen, ja moeten weigeren een boeking volgens een aanwijzing van den directeur te verrichten, indien daarmede naar zijn eigen oordeel een onjuistheid zou worden begaan. Hierbij moet ook worden bedacht, dat de boekingen in vele gevallen zullen moeten geschieden op grond van gegevens, welke de boekhouding van den technischen dienst ontvangt. Of die gegevens juist zijn, kan de boekhouder niet steeds beoordeelen. Het is mogelijk, dat een centrale boekhouding zich hierbij nog meer zal moeten verlaten op de aanwijzingen van den technischen dienst dan een afzonderlijke bedrijfsboekhouder zou moeten doen. De voordeelen van de centrale boekhouding liggen naar mijn Andere meening elders1). Van die, welke voorstanders van het stelsel noemen, acht ik de volgende het meest van belang. Door de combinatie van administraties wordt het in vele gevallen Grootere mogelijk aan het hoofd daarvan een functionaris te stellen, die tot administrahet voeren van de bedrijfsadministraties en tot het leiding geven teuraan den door lager personeel te verrichten arbeid de noodige bekwaamheid en geschiktheid bezit. Bleven de administraties gescheiden, dan zouden zij elk voor zich — hierbij is uiteraard te denken aan bedrijven van niet zeer grooten omvang — een onvoldoenden werkkring voor een zoodanigen ambtenaar opleveren en ook zou het salaris van een eerste klas kracht te zwaar op ieder bedrijf drukken. De combinatie maakt het doenlijk een voldoende salaris beschikbaar te stellen, waarvoor men zich van de diensten van een deskundig administrateur kan verzekeren. Hieruit vloeien dan weer verdere voordeelen voort, doordat een zoodanige deskundige er voor zal zorgen, dat nieuwe werkwijzen en verbeteringen bij zijn administratie spoedig worden doorgevoerd. Voorts kunnen de werkzaamheden efficiënter en goedkooper Grootere efficiency. x) Zie de opsomming in het artikel van A. Venverloo in F. O. 1934 blz. 167, alsmede zijn artikelen in volgende nummers. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE worden verricht dan bij gescheiden administraties mogelijk zou zijn. Hierbij is te denken aan: a. besparing op personeel. Naar gelang van de behoefte kan het personeel voor werk voor ieder bedrijf worden benut. Aldus bestaat meer kans dan bij een enkel bedrijf, dat de volle werkkracht van het administratieve personeel productief kan worden gemaakt. De hoofdboekhouder zal streven naar een zoo gelijkmatig mogelijke verdeeling van de werkzaamheden, zoodat de arbeid met een constante bezetting kan worden verricht. Voorts zal de incasseering van vorderingen van verschillende bedrijven gemakkelijker gecombineerd kunnen worden. b. gebruik Van mechanische hulpmiddelen bij de administratie. In veel gevallen zullen mechanische hulpmiddelen zooals adresseer-, reken-, boekhoudmachines en dergelijke kunnen worden aangeschaft, waarvan het gebruik bij een enkel bedrijf niet voldoende rendabel zou zijn. Hierdoor kan besparing worden bereikt, maar vooral kunnen daarmede de werkzaamheden vlotter en nauwkeuriger worden verricht. c. besparing op hulpmiddelen. Te denken is aan een besparing door de centralisatie op kantoorruimte en de inrichting daarvan. Voorts aan uniformeering van boeken en formulieren en aan den gecombineerden aankoop van deze en andere benoodigdheden. Betere Ook bevordert de combinatie de meest voordeelige benutting kasgelden. van de kasgelden der bedrijven. De overtollige gelden van één bedrijf kunnen automatisch worden benut voor een ander bedrijf, dat kasgeld noodig heeft. Op dit punt kom ik in het bijzonder terug bij de behandeling van het centraal kasbeheer. Gemakkelijke Vergeleken bij den vorm, waarin één boekhouder met zijn persovertieeling. nee' de fmancieele administratie van meer dan één bedrijf voert, vertoont de centrale boekhouding nog het voordeel van een gemakkelijke verdeehng der personeels- en kantoorkosten. Jaarlijks wordt hiervoor één bedrag aan ieder bedrijf in rekening gebracht. Bij den vorm der „personeele unie" zullen waarschijnlijk vele bestanddeelen dezer kosten elk afzonderlijk over de bedrijven worden gesplitst en aldus in den loop van het jaar berekeningen en boekingen vorderen. Ook bij dien vorm is wel een eenvoudiger regeling moge- DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE lijk, waarbij n.1. deze kosten voorloopig ten laste van één bedrijf worden genomen en eens per jaar worden verdeeld. Centrale boekhouding verhoogt voorts de mogelijkheid van Verdere interne controle door een juiste en doeltreffende arbeidsverdeling, voordeelenwaarvoor bij een enkel bedrijf het administratieve personeel vaak te klein is. Ook het publiek kan gebaat zijn met het stelsel, omdat het voor al zijn zaken met de verschillende bedrijven slechts met één kantoor heeft te maken. Tegenover deze voordeelen van de centrale boekhouding staan Nadeelen. eenige nadeelen '). Het zijn uitvloeisels van de scheiding tusschen ieder bedrijf en zijn administratie. Het contact tusschen den technischen dienst en de boekhouding Minder is minder nauw. Dat kan tot gevolg hebben, dat de technische bedrijfsleider niet terstond over de gegevens van administratieven technischen aard beschikt, welke hij voor zijn taak behoeft. Een verder gevolg ^houding kan dan zijn, dat hij de interesse in die gegevens verliest tot schade van het bedrijf. Voor de bedrijfsleiding is immers uit de door de administratie verzamelde en verwerkte gegevens veel voor het bedrijf nuttige kennis te halen. Men denke aan de efficiency in de bedrijfsvoering, welke door nauwkeurige kennis van de kostenfactoren kan worden bevorderd. Ook voor de commercieele propaganda is een diepgaande kennis van de uit de afnemersadministratie blijkende gegevens onontbeerlijk. Dit gemis van een direct contact met de administratie kan er ook Dubbele toe leiden, dat de directie de door haar benoodigde gegevens zelf- administratiestandig gaat verzamelen2). Bij het bedrijf komt dan wel geen afzonderlijke boekhouder — dat zou allicht bij het gemeentebestuur bezwaar ontmoeten , maar een „opzichter" of een „administratief ambtenaar" verricht practisch allerlei werkzaamheden, die anders tot de taak van den bedrijfsboekhouder zouden behooren. Aldus ontstaat een doublure. Een eigen gedeeltelijke administratie naast de administratie, die door de centrale boekhouding wordt F O Z|19340bIzeT82°PS0mming e" bespreking daarvan het artikel van A. Venverloo in blz^ j^tempe'S' ^entra'lsatle van kasbeheer en administratie bij de gemeenten, 1935, DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE bijgehouden, derhalve een dubbele administratie van dezelfde gegevens en dit vergt extra-kosten. Nadeelen niet Noodzakelijk zijn deze nadeelen niet. Indien voor een voldoende noodzakelijk. samenwerk;ng tusschen de bedrijfsdirecties en de leiding van de centrale boekhouding wordt gezorgd, kan het contact en de verstrekking van voor den technischen dienst belangrijke gegevens even goed zijn als bij een eigen afzonderlijke administratie. Zelfs zal de leiding van de centrale boekhouding voor dit deel van haar taak vaak meer bekwaam zijn te achten dan de boekhouder, die de administratie van een enkel bedrijf heeft te voeren ). Toch kan m. i. de mogelijkheid van het nadeel niet geheel worden weggecijferd, omdat de scheiding van bedrijf en zijn administratie de tendens tot het verminderen van het contact tusschen beide in zich heeft. Geen alge- Gezien deze voor- en nadeelen en hun relatieven aard is, dunkt TofTontra mij, geen algemeen oordeel te geven over de wenschelijkheid van P invoering van het stelsel der centrale boekhouding. In ieder con¬ creet geval is een nauwkeurige overweging van alle omstandigheden noodig teneinde na te gaan of de voordeelen van het stelsel kunnen worden verwacht en de bezwaren niet behoeven te worden gevreesd. Vaak zal de beslissing in sterke mate beïnvloed worden door het feit of al dan niet een geschikt man voor de leiding van een centrale boekhouding aanwezig is. Grootte der Wel is voor bepaalde groepen van gemeenten te voren reeds te van^belang zeggen of daarvoor in het algemeen de invoering van centrale boekhouding ernstige overweging verdient. In groote gemeenten met groote bedrijven zou waarschijnlijk de beslissing toch tegen de centrale boekhouding uitvallen. De administratie van ieder bedrijf vereischt zoodanige bekwaamheid, dat zij op zich zelf reeds een deskundig hoofd vordert. Zij is bovendien zoo uitgebreid, dat zij alle mogelijkheid tot efficiëntie in den arbeid geeft, die bij kleine bedrijven slechts door combinatie zou kunnen worden bereikt. i) De neiging tot een afzonderlijke gedeeltelijke administratie bij de directie kan ook ontstaan, wanneer directie en administratie van één bedrijf in twee ver uiteengelegen gebouwen zijn gevestigd. DE ORGANISATIE VAN DE ADMINISTRATIE Bij kleine gemeenten met veel bedrijven staat het juist andersom. Daar pleit veel voor een goed geleide centrale boekhouding. Is in kleine gemeenten het aantal bedrijven niet groot, dan worde een eenvoudiger vorm van combinatie verkozen, het belasten van denzelfden persoon met de financieele administratie van alle bedrijven, derhalve het stelsel van de personeele unie. Voor middelgroote gemeenten is zulk een algemeene veronderstelling niet te maken. Daar in het bijzonder zullen dus alle omstandigheden moeten worden overwogen, teneinde tot een oordeel omtrent de wenschelijkheid van een centrale boekhouding te geraken. De eerste gemeente, die een centrale boekhouding invoerde, was Toepassing Enschede, dat hiertoe in 1910 besloot. Het stelsel vertoont daar deze Enschedebijzonderheid, dat de boekhouding niet in één gebouw gevoerd wordt, maar voor ieder bedrijf, althans grootendeels, wordt bijgehouden op het kantoor van dat bedrijf. De centrale boekhouding heeft als het ware een filiaal op ieder bedrijfskantoor. Dit is veroorzaakt door de toevallige omstandigheid, dat de gemeente destijds voor de geheele centrale boekhouding geen geschikt gebouw bezat. Deze variatie van het stelsel heeft het bezwaar, dat de chefboekhouder zijn toezicht op het werk van verschillende kantoren moet uitoefenen. Zij heeft echter het voordeel, dat het contact tusschen bedrijf en administratie gemakkelijker is dan bij een niet alleen onder centrale leiding gestelde, doch ook plaatselijk gecentraliseerde boekhouding. Verschillende andere gemeenten (in totaal thans een 10-tal) hebben sindsdien een centrale boekhouding ingevoerd. Van één gemeente, die kort geleden een centrale boekhouding heeft ingesteld, laat ik hier bepalingen uit de beheersverordening, welke daarop betrekking hebben, volgen x): VERORDENING op het beheer van de bedrijven der gemeente Voorschoten, krachtens de artikelen 122 en 252 der gemeentewet. J f,1: Amersfoort bii Van Poelje'De Ne« i na _ 53 429 0.34 13.022 10.10 Van 2.001— 5.000 inw. . 265 —128 .. n — 4 48 0.10 4.193 8.84 Beneden 2.001 inwoners . . 31 >3 37 112 9132 9 993 6.172 4.273 66.682 7.87 155.551 18.35 Alle gemeenten tezamen . . bl.WL y.\DL 7 I 1) Ontleend aan staat 24 van de Statistiek der Gemeentefinanciën 1938. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS rekening van baten en lasten. Het is een netto-resultaat van de jaarlijksche exploitatie. Niet datgene, wat bij particuliere bedrijven vaak als bruto-winst wordt aangemerkt, een voordeelig verschil van de exploitatiebaten en -lasten, zonder dat onder de lasten de afschrijvingen waren opgenomen. Voordat men bij gemeentebedrijven van winst kan spreken, zijn de afschrijvingen in rekening gebracht. Ook de rente van het in het bedrijf gestoken kapitaal is geen winstbestanddeel. Particuliere ondernemingen plegen de betaalde rente, dus die van vreemd kapitaal, als bedrijfslast te erkennen, doch geen rentepost voor het eigen kapitaal in de verlies- en winstrekening op te nemen. De rente over het eigen kapitaal maakt dan deel uit van de winst. Bij het gemeentebedrijf is het vreemde kapitaal bijkans steeds van veel grooter beteekenis dan bij particuliere bedrijven. De rentepost is daarom meestal bij het gemeentebedrijf veel hooger dan bij het particuliere bedrijf. Met het eigen kapitaal wordt verschillend gehandeld. Sommige gemeenten, speciaal de groote, brengen rente hierover ten laste van de rekening van baten en lasten. Voor zoover het eigen kapitaal bestaat uit een bedrijfsreserve, is deze practijk minder algemeen. Daarnaast zijn er gemeentebedrijven, waar de rente over eigen kapitaal niet afzonderlijk wordt berekend. In de Statistiek der gemeentefmanciën is dit verschil in methode niet gecorrigeerd. Wel worden m deze statistiek de retributies bij de bedrijfswinsten Retributies, gerekend. De retributies zijn zoogenaamde vergoedingen, welke bedrijven aan de gemeenten betalen voor het gebruik, dat zij maken van den gemeentelijken grond. Daarom worden zij meestal berekend naar de lengte van het buizen-, kabel- of railnet. Wanneer men het aan het bedrijf in rekening brengen van de retributies verdedigt, geschiedt dit met twee argumenten. Het eerste is, dat het leggen van buizen, kabels en rails de onderhoudskosten van de gemeentelijke straten zou verhoogen. Als tweede argument wordt aangevoerd, dat ook indien het bedrijf door een concessionaris zou worden geëxploiteerd, de retributie zou zijn gevorderd. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Het standpunt van het Centraal Bureau voor de Statistiek lijkt mij juist. De grens van een redelijke vergoeding voor het meerdere stratenonderhoud (meestal worden aanwijsbare extra-kosten aan straatwerk door de aanwezigheid van buizen, kabels en rails toch aan de bedrijven in rekening gebracht) wordt door de retributies verre overschreden. Wordt ook van een geconcessioneerd bedrijf een retributie geheven, dan wil dit zeggen, dat de gemeente zich een uitkeering van een deel der bedrijfswinst op deze wijze heeft weten te verzekeren. Het is trouwens niet gebruikelijk van een concessionaris een retributie te vorderen. Vreemd is dit niet: deze vorm van winstdeeling zou belemmerend werken op het tot stand komen van wenschelijke en nog nauwelijks rendabele uitbreidingen. Practisch zijn de retributies van gemeentebedrijven te beschouwen als deel der bedrijfswinsten en zijn zij gemotiveerd door den wensch het totaalbedrag van deze winsten of van de winstuitkeeringen aan de gemeente minder duidelijk uit gemeente-begrooting en -rekening te doen blijken. Bijdrage in Voor zoover de Raad en B. en W. met hun administratief apparaat, algemeen ^ secretarie, het bedrijf mede besturen, kan ter vergoeding, van beheer. het bedrijf een bijdrage in de kosten van algemeen beheer worden gevorderd. Sommige gemeenten doen dit, andere laten dit na en bij deze bevat de bedrijfswinst dus een belooning voor het algemeen beheer. Van veel beteekenis zijn deze vergoedingen niet en zij beïnvloeden dus weinig de vergelijkbaarheid der bedrijfswinsten. Leveringen Dat leveringen en diensten van het bedrijf aan andere deelen aanrander" van gemeentelijke huishouding in rekening moeten worden geonderdeelen bracht, vloeit reeds uit de administratieve zelfstandigheid van het ueHjkTeen' bedrijf voort. huishouding. Vele beheersverordeningen bepalen dit nog uitdrukkelijk en voegen hieraan toe, dat de leveringen en diensten worden vergoed, „alsof zij ten behoeve van derden hadden plaats gehad . Sommige verordeningen laten hierop uitzonderingen toe: hetzij de Raad, hetzij het College van B. en W. kan afwijkende regelingen treffen, in het bijzonder voor leveringen door het bedrijf ten behoeve van den openbaren dienst. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Is het juist, dat op de leveringen aan de gemeente winst wordt behaald? Vóór een vergoeding als door derden is te betalen, dus die de winstmogelijkheid in zich houdt, is het volgende aan te voeren. De scheiding tusschen het bedrijf en de overige deelen der gemeentehuishouding wordt aldus zuiver in acht genomen. De resultaten van het bedrijfsbeheer worden niet door een afwijkende behandeling van de gemeente en haar onderdeelen als afneemsters onjuist beïnvloed. Voor zoover leveringen van een bedrijf aan een ander onderdeel der gemeente door dit aan derden worden doorberekend — als voorbeelden zijn te noemen: waterlevering in gemeentewoningen en leveringen van het eene bedrijf aan het andere — geschiedt de levering in wezen aan derden. Derhalve bestaat geen reden haar anders te behandelen dan een rechtstreeksche levering aan derden. Te wijzen is ook op de onbillijkheid, die het gevolg kan zijn van levering tegen kostprijs aan de gemeente voor haar openbare scholen, terwijl het bedrijf aan de bijzondere scholen een ander, hooger tarief in rekening brengt. Doch ook afwijkende regelingen zijn soms te verdedigen. Aan bedrijven, door particuliere ondernemers krachtens concessie geexploiteerd, zijn vaak leveringsverplichtingen ten behoeve van de gemeente opgelegd, waartegenover geen of geen normale vergoeding staat. Te denken is aan de levering van water bij brand en aan de voorziening in de straatverlichting. Met deze voorbeelden voor oogen acht ik het niet bepaald verwerpelijk, dat een gemeente van haar eigen bedrijf een soortgelijke bijzondere behandeling verlangt voor de leveringen voor openbare doeleinden. Levering tegen kostprijs heeft nog een psychologisch voordeel. De gemeente, een zeer belangrijke afneemster van het bedrijf, vermijdt aldus te haren eigen laste de bedrijfswinst, dien steen des aanstoots voor het groote publiek, op te voeren. Van direct financieel belang zou dit worden, indien een ten behoeve van het Rijk te heffen winstbelasting deze winsten zou treffen, zonder een aftrek voor het op de leveringen aan de gemeente zelf behaalde voordeel toe te laten. In het algemeen kan worden aangenomen, dat in de gepubli- HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS ceerde bedrijfswinsten winsten op leveringen aan de gemeente zelf zijn begrepen. Ris;co. In het vorige hoofdstuk wees ik er reeds op, dat de in het bedrijfs- reserve. resultaat begrepen vergoeding voor het ondernemersrisico moet worden gereserveerd en strikt genomen niet als eigenlijke winst mag worden beschouwd. Volgens de geldende comptabiliteitsvoorschriften wordt echter het geheele saldo der rekening van baten en lasten met inbegrip van het voor reserveering te bestemmen gedeelte als winst aan de algemeene gemeentehuishouding uitgekeerd. Wettelijke Wettelijk is de gemeente in het algemeen bevoegd met haar begeoorloofd- clrijfsexploitatie winst te behalen. winst™" De betaling, welke de gemeente eischt als exploitante van be¬ drijven, zooals gasfabrieken enz., wordt zooals reeds werd vermeld, niet als een belasting aangemerkt. Voor de tarieven van gemeentelijke diensten, welke wel voor plaatselijke belastingen worden gehouden (artikel 275, lid 1), geldt het voorschrift van artikel 287, dat zij slechts een matige winst mogen opleveren. Dat de eigenlijke bedrijfstarieven niet als belastingen worden behandeld, beteekent daarom o. m., dat de grens van de „matige" winst voor deze niet geldt en dat de winsten van die bedrijven derhalve, wat betreft de Gemeentewet, gerust „onmatig mogen zijn 1). Ik vestig in het voorbijgaan de aandacht op de toelating van een matige winst voor verschillende gemeentelijke diensten en inrichtingen, die economisch als bedrijven zijn te beschouwen. De winst, die zij mogen behalen, kan niet meer dan matig zijn, in beginsel wordt winst hiervoor dus geoorloofd geacht 2). De matigheid behoeft ook niet al te eng worden opgevat. De Kroon pleegt de winsten *) Voor bepaalde bedrijven kan een speciale wet een toezicht op de tarieven instellen, dat o. m. tot strekking kan hebben het maken van winst te beteugelen. Men denke aan artikel 4 sub lila der Elektriciteitswet. _ _ . . Ook provinciale voorschriften kunnen hier invloed uitoefenen. In Friesland bepaalde een Statenbesluit van 2 Mei 1916, no. la, dat voorzoover aan de gemeenten het distnbueeren van stroom van lage spanning werd overgelaten, in acht moest worden genomen o. m. het voor het Provinciaal Electriciteitsbedrijf aanvaarde beginsel, dat het maken van winst geen doel zou zijn. ... . j 2) Anders dan bij provinciale werken en inrichtingen, waarop geen winst mag worden gemaakt (artikel 126sexies). Zie Kranenburg, Het Nederlandsch Provinciaal Recht, 1931, blz. 175 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS tot een vrij hoog percentage van de exploitatiekosten nog als matig toe te laten. De vraag van de toelaatbaarheid der gemeentelijke bedrijfswinsten is dus uitsluitend een vraag van wenschelijkheid, welke naar het karakter der gemeentelijke bedrijfsexploitatie moet worden beantwoord. Aan een behandeling van deze vraag moet nog voorafgaan een Is het onderzoek naar de mogelijkheid winst bij een rationeel werkend ™°s!, 1 1 • • t •• ¥ W1I1SI IC bedrijf te vermijden. De wenschehjkheidsvraag zou immers niet aan vermijden? de orde komen, wanneer het alternatief van levering met winst, n.1. levering tegen kostprijs, practisch onmogelijk zou zijn. Uitdrukkelijk is dit punt besproken op het congres der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten van 1927, waar aan de praeadviseurs o. m. als vraag was gesteld: Is het practisch uitvoerbaar, en is het wenschehjk, om de leveringen van gemeentebedrijven aan alle categorieën van verbruikers uit te voeren tegen kostenden prijs x)? Tot deze formuleering zal de keuze van den tweeden prae-adviseur, den heer Wibaut, hebben bijgedragen. Deze immers had in zijn in 1926 gebundeld verschenen artikelen over Gemeentebeheer 2) betoogd, dat levering tegen kostprijs voor gemeentebedrijven niet mogelijk is. Bij de gaslevering b.v. loopen de kosten van de distributie voor de verschillende verbruikers naarmate zij dichterbij of verder van de fabriek wonen, uiteen. Ook zijn de kosten van vervoer per eenheid grooter naar gelang de verbruiker minder gas gebruikt. Voorts kost een kleine verbruiker aan administratie evenveel als of weinig minder dan een groote verbruiker, die honderd maal meer verbruikt. Zou de tarievenpolitiek zich naar deze werkelijke kosten richten, dan zou de prijs, dien de verbruikers hadden te betalen, hooger worden naar gelang ieders verbruik kleiner werd. En deze tarievenpolitiek verwierp de heer Wibaut. In nog veel sterkere mate zou de onmogelijkheid van levering x) Zie de prae-adviezen van Mr. M. H. de Boer en F. M. Wibaut en de debatten in Gemeentebestuur 1927, blz. 249 en vlg., 436 en vlg. 2) N. V. Ontwikkeling, Amsterdam, zie blz. 74 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS tegen kostprijs bij electriciteit gelden. Voorraadvorming van de electrische energie is practisch niet mogelijk. De levering aan den verbruiker geschiedt op hetzelfde oogenblik als de productie m de centrale. Het tijdstip, waarop de energie wordt afgenomen, is hierdoor van belang. Vereischt de stroomlevering aan een bepaalden afnemer, omdat zij met die aan vele andere samenvalt, extra machinevermogen, dan is zij duur. Valt zij in een tijd, waarin het bestaande machinevermogen niet ten volle wordt gebruikt, dan is zij voor het bedrijf goedkoop. Feitelijk kan men bij het electriciteitsbedrijf van evenveel kostprijzen spreken als er soorten verbruikers zijn. Overtuigend acht ik dit betoog niet. Wel is op zich zelf juist, dat niet van een algemeenen kostprijs kan worden gesproken. Wil dit echter zeggen, dat daarom levering tegen kostprijs onmogelijk zou zijn? Integendeel, differentiatie van de tarieven naar de kostprijzen wordt in stijgende mate toegepast. Wibaut zelf geeft daarvan ten aanzien van de electriciteitslevering voorbeelden. Ook bij het gasbedrijf is differentiatie mogelijk. Door middel van vastrechttarieven, reducties bij groote afname en meterhuren, wordt in de prijzen onderscheid gemaakt naar gelang van de kosten, welke de levering vereischt. Uiteraard zal een volkomen exact samenvallen van prijs en kostprijs ondoenlijk zijn. Het is wenschelijk de verschillen naar den veiligen kant te nemen en zoo zal inderdaad bij een bloeiend bedrijf eenige winst niet kunnen worden vermeden. Het kan ook met het oog op den eenvoud of de aantrekkelijkheid van een tarief wenschelijk zijn niet zeer nauwkeurig naar de kostprijzen te differentieeren en met slechts enkele hoofdonderscheidingen rekening te houden. Ook dan kan men de tarieven inrichten naar deze globale of gemiddelde kostprijzen. Mijn conclusie is derhalve, dat het alternatief van levering tegen winst, n. 1. levering tegen kostprijs zeer wel mogelijk is, mits men levering tegen kostprijs niet te eng en te precies opvat. Opinies contra. Hiermede ben ik genaderd tot de hoofdvraag: is het wenschelijk, dat gemeentebedrijven op hun leveringen winst maken? Eerst bespreek ik de argumenten van de tegenstanders. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Sommigen stellen het maken van bedrijfswinsten gelijk met het Bedrijfswinst opleggen van indirecte belastingen. Zoo schreef Vliegen in zijn prae- bXstmg?^ advies voor het Congres betreffende de Gemeentebedrijven in 1910 ') „dat een exploitatie van openbare bedrijven met de bedoeling om er een groote winst uit te slaan voor de openbare kas, ontaardt in het opleggen van gewone indirecte belastingen, even ongelijk drukkende als schier al deze soort belastingen, even weinig rekening houdend met de draagkracht, en dus even onbillijk". Nu moet worden onderscheiden. Het is mogelijk, dat men de bedrijfswinst gelijk stelt, desnoods ze beschouwt als indirecte belastingen, maar ze daarom nog niet veroordeelt. Aldus was het standpunt van den mede-prae-adviseur van den heer Vliegen Mr. J. A. N. Patijn 2). Hij achtte ,,in het wezen der zaak de betalingen aan de gemeentebedrijven, evenals de accijnzen van weleer, indirecte belastingen . Voornamelijk omdat de burger feitelijk gedwongen afnemer is en dus genoodzaakt zijn aandeel in de winst van het gemeentebedrijf bij te dragen. „Waar een gemeente-gasfabriek, -telephoon, -tram of -waterleiding is, kan men zelden of nooit gas branden, telephoneeren, trammen of waterleiding hebben, zonder bij de gemeente te land te komen. Juist zoo bij een indirecte belasting: wie de belaste zaak niet gebruikt, loopt vrij, maar wie die zaak noodig heeft, betaalt belasting. Hij voerde dan echter voor de zoogenaamde winst der gemeentebedrijven denzelfden grond aan, waarop andere indirecte verbeteringsbelastingen worden verdedigd, n.1. dat zij een goede aanvulling van een stelsel van directe belastingen vormt 3). De opvatting, dat bedrijfswinsten belastingen zijn, is niet onbetwist. Zoo beschouwde Bordewijk 4) de retributie (waaronder bij hem ook bednjfstarieven vielen) als een „verkeersprijs voor diensten, die min of meer toevallig van de overheid uitgaan, welke omstandigheid niet voldoende is, zulk een prijs tot belasting te stempelen". Ook waar winst wordt gemaakt, achtte hij deze met Cort van der x) Blz. 3 en 4. 2) Blz. 12 en 13 van zijn prae-advies. 8) Zie ook Van Poelje, Gemeentebestuur 1927, blz. 468 en vlg. ) De theorie der belastingen en het Nederlandsche belastingwezen, 1930, blz. 546 en 547. Simons - Gem.-bedr. 2) HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Linden en Pierson geen belasting. „Want wie den hoogeren prijs betaalt, toont dezen er voor over te hebben: de praestatie is hem dien prijs waard." „Het is ook hier weer de toevallige omstandigheid, dat de diensten van een overheid uitgaan, die het oordeel in verwarring brengt. Want wie zou aan belasting denken in dien oceaan van gevallen, waar de prijzen in het particuliere verkeer met een marge den kostprijs overtreffen?" Omdat, zooals wij zagen, door de gelijkstelling met indirecte belastingen een oordeel over de toelaatbaarheid van bedrijfswinsten nog niet is geveld, acht ik dit twistpunt van minder belang. Wij kunnen erkennen, dat gemeentelijke bedrijfstarieven punten van gelijkheid met belastingen vertoonen, wij kunnen ook verschilpunten ontdekken — de meerdere differentiatie en soepelheid der bedrijfstarieven zijn zulke verschilpunten, hiermede is omtrent de wenschelijkheid of onwenschelijkheid van bedrijfswinsten nog weinig gezegd. Bedrijfswinst Dat het maken van bedrijfswinst principieel in strijd is met de principieel in pos;t;e van Overheid, is, dunkt mij, de algemeene gedachte van positie'der de tegenstanders, ook van hen, die hun bezwaren in anderen vorm Overheid. gieten. „Het publieke karakter van de diensten zou wijzen in de richting van levering tegen kostprijs of, in bepaalde gevallen, zelfs daar beneden, opdat op zoo ruim mogelijke schaal daarvan zou worden geprofiteerd" x). De Overheid — aldus kan deze gedachte nader worden omschreven — is niet een gewone particuliere ondernemer geworden, toen zij een bedrijf ging exploiteeren. Zij deed dit uitsluitend om een algemeen belang te behartigen, het belang van een goede verzorging van haar burgers met de diensten, welke het bedrijf kan leveren. Die verzorging, welke haar eenig doel is, geschiedt het best door voor de diensten een zoo laag mogelijken prijs te vorderen en dus geen prijs die winst geeft. Naar mijn gevoelen is deze gedachte te simplistisch. Het dienen van het algemeen belang door de bedrijfsuitoefening moet primair zijn. Het is echter op zichzelf niet uitgesloten, dat hiermede het 1) Bordewijk, t.a.p. blz. 547, die hier niet zijn eigen standpunt weergaf. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS maken van winst gepaard kan gaan, zoodat het streven naar winst als secundair toelaatbaar kan worden geacht. Indien een zeer behoorlijke verzorging van de burgers met de diensten van het bedrijf bereikt wordt bij tarieven, die winst laten, handelt de Overheid toch niet in strijd met haar primaire taak. En als het winstmaken principieel strijdig zou zijn met de positie van de Overheid, dan kan men met Mr. M. H. de Boer vragen 1): „Moet de gemeente dan ook haar grondbezit gratis of misschien zelfs met een toelage aan den huurder in gebruik geven? Moet zij haar kapitaal beleggen in effecten, die geen uitzicht bieden op koersstijging?" Indien deze consequentie met wordt aanvaard, waarom zou dan het winst maken als zoodanig voor de gemeentebedrijven, die ook tot het gemeentelijke vermogen behooren, taboe zijn? Een opvatting, die beter gefundeerd lijkt, is die, volgens welke Bedrijfswinst de winst van gemeentelijke bedrijven als monopoliewinst zou zijn fls monopo~ li i i • • ï i Hewinst ontoe- te beschouwen en als zoodanig niet toelaatbaar zou moeten worden laatbaar. geacht. Dat de gemeentelijke bedrijven vaak geen absolute monopoliepositie innemen, laat ik bij een bespreking van deze opvatting liever terzijde. Hier neem ik aan, dat de winst van gemeentebedrijven wel een monopolistisch karakter draagt. Een onredelijke veronderstelling is dit niet, omdat de bedrijven, om wier winst de strijd in hoofdzaak wordt gevoerd, inderdaad in de gemeenten eenig in hun soort zijn: in de gemeente is slechts één gasfabriek, één electriciteitsbedrijf enz. De monopohewmsten worden niet alleen veroordeeld, wanneer zij door overheidsbedrijven worden gemaakt. Het monopolie is in de kapitalistische maatschappij te zien als een inbreuk op het stelsel der vrije concurrentie. Van den Tempel geeft den gedachtengang duidelijk weer2): „Onder de werking van dit stelsel leveren de *) Gemeentebestuur 1927, blz. 269. ) T.a.p. blz. 118, 119. Zelf pleit hij voor toepassing bij de gemeentebedrijven van het kostprijsbeginsel (behoudens een matige ondernemerswinst), omdat dit het eenige practische richtsnoer zou zijn in een gesocialiseerde maatschappij. Deze consequentie is niet actueel; ik laat haar dus verder rusten. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS producenten tegen den laagst mogelijken prijs, d.w.z. den kostprijs van de marginale ondernemingen. De overige ondernemingen, die, door omstandigheden van uiteenloopenden aard, tegen lageren prijs kunnen produceeren, behalen een zekere ondernemerswinst, die echter over het geheel niet zeer groot is. In de maatschappij doet zich voorts voortdurend een tendens naar een lageren kostprijs gevoelen." Het maken van monopoliewinst is met deze tendens in strijd. Wij zagen in hoofdstuk II § 2 juist, dat het behalen van monopoliewinsten door particuliere concessionarissen een van de nadeelen van het concessiestelsel wordt geacht, dat door het publieke bedrijfsbeheer wordt opgeheven. Maar dan moet de publieke beheerder niet in dezelfde fout vervallen, welke hij in den particulieren exploitant hekelde. _ Overtuigend acht ik de redeneering niet. In zekeren zin is de monopoliewinst van gelijken aard als de ondernemerswinst, welke bij concurreerende ondernemingen wordt behaald. Beide zijn een gevolg van gunstige omstandigheden, waarin het bedrijf zich bevindt. . Een winstgevende concurreerende onderneming heeft b.v. een betere ligging ten aanzien van den aanvoer van grondstoffen of van de aflevering van producten, gevestigde relaties enz. Daardoor is haar kostprijs lager dan die van de concurrentie, terwijl de kostprijs van de onder de ongunstigste omstandigheden werkende onderneming, welke dien prijs nog door de koopers aanvaard weet te krijgen, den marktprijs ook voor de gunstiger ondernemingen bepaalt. Bij monopolistische bedrijven valt de vergelijking met concurreerende ondernemingen weg. Maar ook daar is de winst een gevolg van gunstige omstandigheden, waarin het bedrijf ten opzichte van de markt, d. w. z. den prijs, welken de koopers kunnen en willen betalen, verkeert. . Waarom ondervindt de in concurrentie behaalde winst dan geen critiek? In de eerste plaats, omdat de gunstiger omstandigheden, welke haar veroorzaken, vaak zijn toe te schreven aan arbeid en initiatief van den ondernemer, welke in deze winst hun belooning ontvangen. In de tweede plaats, omdat de concurrentiemogelijkheid deze winst bedreigt en haar inderdaad dikwijls, langs den weg van HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS daling van den kostprijs in de marginale onderneming en dus van daling van den marktprijs, doet verminderen. Op deze twee punten moet de critiek op de monopoliewinst der publieke nutsbedrijven nader worden getoetst. In hoofdtrekken deed ik dit reeds in hoofdstuk II § 2, ten opzichte van de winst, door concessionarissen behaald; hier dient dit opnieuw, thans ten aanzien van de winst van overheidsbedrijven, te geschieden. In de eerste plaats blijkt dan, dat het niet gerechtvaardigde van deze monopoliewinst wordt gezien in het onverdiend zijn. Zij is niet veroorzaakt door arbeid en initiatief, doch door een objectieve omstandigheid als de aaneengesloten bebouwing, welke een voordeehge exploitatie voor één ondernemer mogelijk maakt. Dit karakter van deze monopohewinst rechtvaardigt, dat de factor, v/elke haar veroorzaakt, de stads- of dorpsgemeenschap, beslag op haar legt. Dat kan geschieden door een exploitatie van overheidswege zonder dat winst wordt gemaakt, waarbij de monopoliewinst als het ware rechtstreeks over de verbruikers wordt verdeeld, het kan eveneens, doordat de Overheid de winst incasseert en haar in het algemeen belang aanwendt. In de tweede plaats treft de machtspositie van het monopolistische bedrijf. Absoluut is deze machtspositie niet; de elasticiteit van de vraag en de tendentie van daling van den kostprijs bij toeneming der productie doen hun invloed gelden. Doch tot op zekere hoogte is het bedrijf vrij in het bepalen van de prijzen, de tarieven en de verdere leveringsvoorwaarden. Het gebruik van deze macht kan leiden tot een onvoldoende verzorging van het verbrui kersbelang. Neemt de Overheid daarom het monopolie tot zich, dan zal zij misbruik van de monopoliemacht moeten vermijden, doch daarmede nog niet alle monopoliewinst behoeven prijs te geven. In mijn behandeling van de opvattingen der tegenstanders zijn Opvattingen noodzakelijkerwijze argumenten gebezigd, welke voor de gemeentelijke bedrijfswinsten pleiten. Daarnaast is het wenschelijk om aan eenige geheel of ten deele anders gefundeerde opvattingen ten gunste van deze winsten aandacht te schenken. Een overtuigd voorstander van de gemeentelijke bedrijfswinsten HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Opvatting was de Amsterdamsche wethouder Wibaut. Twee motieven in het van Wibaut. j->£jz0ncjer heeft hij aangevoerd voor de toelaatbaarheid dier winsten x). Verschil met Het eerste is gegrond op een verschil tusschen den aard van onderonder-'ere nemerswinst, door de gemeente gemaakt, en dien van de ondernemerswinst. nemerswinst, door particulieren behaald. Het verschil springt volgens Wibaut in het oog. „De ondernemerswinst, door particulieren gemaakt, wordt van elk der verbruikers afzonderlijk en van alle verbruikers gezamenlijk, niet enkel geheven, doch wordt hun ook onthouden. De ondernemerswinst, door het gemeentebedrijf gemaakt, wordt wel van de verbruikers geheven, doch" wordt hun niet onthouden. Het volle bedrag dezer ondernemerswinst blijft ter beschikking van het orgaan der verbruikers. Dit orgaan, de Raad der gemeente, zal er de bestemming aan geven. Winst op Wibaut* s tweede motief is, dat „een meer of minder belangrijk delndustrie deel toch van de ondernemerswinst bij gemeentebedrijven wordt verkregen uit levering aan industrieelen, die, naar vaststaat, voor de leveringen der gemeentebedrijven de economische waarde betalen of somtijds ook iets daar beneden. De economische waarde in dien zin, dat geen industrieel het gebruiken van vaste brandstof, die hij op de markt koopt, zal vervangen door het gebruiken van gas van een gemeentebedrijf, wanneer deze verandering in zijn bedrijf hem niet voordeel biedt." Beide motieven geven mij aanleiding tot een enkele kantteekening. Het eerste motief is slechts aanvaardbaar voor wie de politiekeconomische inzichten deelt, die Wibaut huldigde. Het houdt immers een veroordeeling van de ondernemerswinst in het algemeen in, waarop wegens het vloeien in de gemeentekas, voor de winst der gemeentebedrijven een uitzondering wordt gemaakt. De tegenstanders van gemeentelijke bedrijfswinsten plegen het bestaande economische stelsel te aanvaarden. Daarin is de particuliere ondernemerswinst regel en wordt deze in het algemeen niet als ongerechtvaardigd beschouwd. Het overheidsbedrijf zou volgens hen, naar wij hierboven zagen, op dezen regel juist een uitzondering moeten vormen! *) Prae-advies, Gemeentebestuur 1927, blz. 282 en vlg., 289 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Aanvechtbaar is ook de bewering, dat de gemeentelijke bedrijfswinst wel van de verbruikers wordt geheven, doch hun niet wordt onthouden, omdat zij ter beschikking van hun orgaan, den gemeenteraad, blijft. De gemeente is niet volledig gelijk te stellen met alle verbruikers tezamen. Voorts zal de mate, waarin ieder verbruiker geacht kan worden te profiteeren van het gemeentelijk gebruik der bedrijfswinst, niet evenredig zijn aan het deel, dat hij tot de vorming van die winst heeft bijgedragen. Ook de kracht van het tweede motief kan ik niet erkennen. De bestrijding kan men het best aanvatten bij een ander citaat*): „Deze ondernemerswinst aan de mdustneelen teruggeven zou zijn aan deze industrieelen van gemeentewege geschenken doen toekomen. Grooter, naarmate hun bedrijf grooter is, en hun verbruik van gas grooter is geweest. Er zijn wellicht .... enkele voorstanders van het geven van zulke geschenken. Zij zien hierin wellicht het aangewezen middel om van gemeentewege de particuliere nijverheid te bevorderen. Doch ietwat nadere beschouwing leert wel, dat langs dezen weg alleen zou worden bevorderd de verhooging van de particuliere ondernemerswinst, rechtstreeks ten koste van de collectieve ondernemerswinst in handen der gemeente." Wibaut meent derhalve, dat het lager stellen van bedrijfstarieven niet de particuliere nijverheid bevordert, doch slechts de particuliere ondernemerswinst verhoogt. In bepaalde omstandigheden is dit ook zoo. Wordt aan bloeiende particuliere bedrijven een tariefsverlaging toegestaan zonder dat een verlaging van hun verkoopsprijzen daarvan het gevolg is (b.v. omdat concurreerende bedrijven in andere steden van die tariefsverlaging niet profiteeren), dan zal hun bedrijfswinst met het volle bedrag der tariefsverlaging toenemen. Doch de omstandigheden kunnen ook anders en zullen vaak anders liggen. Een gunstig tarief kan tot het behoud of de uitbreiding van een bestaand particulier bedrijf bijdragen of een factor zijn, die de vestiging van een bedrijf mede veroorzaakt. Meer aanvaardbaar, doch weinig principieel acht ik de opvatting Bedrijfswinst van den anderen prae-adviseur voor het Congres van 1927, normaa'- l) T.a.p. blz. 285. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS Mr. M. H. de Boer1). Zijn hoofdgedachte is kennelijk deze, dat het bedrijf ook in gemeentelijke handen een bedrijf is. Normaal is dan, dat de bedrijfsvoering commercieel geschiedt, en dit beduidt, dat het streven naar en het behalen van winst eveneens normaal is te achten. Eigen opvatting. Beperking van het streven naar winst. Dat ik de tegen de gemeentelijke bedrijfswinsten aangevoerde bezwaren niet deel, is uit mijn bestrijding gebleken. Ik acht deze winsten in beginsel alleszins gerechtvaardigd. Voor mijn motiveering sluit ik aan bij wat ik nopens het monopolistisch karakter dezer winsten schreef. Zij zijn naar mijn inzicht te beschouwen als gunstige gevolgen van de aaneengesloten bebouwing, van de bevolkingsagglomeratie in steden en dorpen. Het is billijk, dat deze lusten der bevolkingsagglomeratie worden genoten door het lichaam, dat daarvan ook de lasten draagt. Dat lichaam is de gemeente, die heeft te zorgen voor den aanleg en het onderhoud van straten en plantsoenen, voor den afvoer van water en vuil, voor handhaving van de openbare orde, voor regeling van het verkeer, m de groote steden voor het functionneeren van verkeersmiddelen en zoo zou deze opsomming nog kunnen worden voortgezet. Rechtstreeksch verband tusschen bedrijfsuitoefening en deze lasten bestaat slechts een enkele maal: mij werd genoemd het verband tusschen een waterleidingbedrijf, dat de plaatsing van sanitaire accommodaties bevordert, en het noleenngstelsel, dat hierdoor in meerdere mate noodig wordt. Een indirect verband tusschen lusten en lasten bestaat steeds door hun gemeenschappelijke oorzaak, de bevolkingsagglomeratie. Dit standpunt brengt niet met zich, dat het streven naar winst onbeperkt zou mogen zijn. Dat de lasten van andere gedeelten der Overheidstaak worden gedekt door bedrijfswinsten, is slechts gerechtvaardigd, wanneer ook het door de bedrijven te verzorgen deel dier taak behoorlijk is behartigd. De gemeente heeft het als een deel van haar taak beschouwd in de behoeften der burgers aan water, gas of electriciteit enz. te voor- T. a. p. blz. 262 en vlg. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS zien door middel van een eigen bedrijf. Dan moet zi] zorg dragen, dat zij die behoeften-voorziening niet door het streven naar winst schaadt. Een goede voorziening is derhalve het primaire doel, het streven naar winst is daarnaast gerechtvaardigd, mits het aan de bereiking van het primaire doel niet afdoet. Hoe wordt tusschen beide doeleinden een juist evenwicht bereikt? Ik kan hier een betoog benutten van Dr. Wibaut, die, groot practicus als hij was, naar mijn oordeel m deze reëele vraag een betere gids is dan in zijn theoretische behandeling van het winstvraagstuk. Bij de prijsbepaling moet volgens Wibaut1) de leidende gedachte Betoog van zijn de leveringen van het gemeentelijk bedrijf onder het bereik Wlbautte brengen van het grootst mogelijk aantal ingezetenen der gemeente en wel aldus dat zij van de leveringen en diensten van het bedrijf gebruik kunnen maken tot hun grootste gerief. „Zijn er wellicht positieve kenteekenen, aan welke is waar te nemen in hoeverre een gemeentelijk bedrijf er in slaagt zijn prijspolitiek te richten op het grootst mogelijke gerief der verbruikers? Zij zijn er", aldus Wibaut, „naar ons oordeel stellig. De kenteekenen zijn de uitgebreidheid en de intensiteit van het verbruik. Zoo lang niet voor een zeer groot percentage van het aantal woningen in een gemeente aansluiting is gevraagd en verkregen voor levering van gas en voor levering van electriciteit, zal er naar ons oordeel aanleiding zijn zich af te vragen of het gerief der verbruikers door wijziging in de prijspolitiek niet beter kon worden gediend .... Wordt van lage tarieven voor huishoudelijk gebruik uitsluitend of vrijwel uitsluitend gebruik gemaakt door het welgestelde deel der bevolking, dan kan men aan deze taneven niet den lof geven, dat zij in voldoende mate met het gerief der verbruikers rekening houden. Blijkt echter uit de verdeeling van de verbruikers, die gebruik maken van de tarieven voor huishoudelijk gebruik, dat het aantal kleine verbruikers, minder welgestelde verbruikers, groot is en toenemende is, dan kan van de gevolgde prijspolitiek worden gezegd, dat zij aan den eisch van goede prijspolitiek aan een gemeentelijk bedrijf te stellen, voldoet of nabijkomt." *) Gemeentebestuur 1927, blz. 287 en vlg. HH HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS „Indien het beheer van de gemeentebedrijven, met inbegrip van de prijzenpolitiek, aan al de hierboven gestelde eischen voldoet, dan is er geen enkele reden voor het beheerend bestuur der gemeentebedrijven om zich te verontschuldigen, dat er uit deze bedrijven ondernemerswinst wordt gemaakt. Er is heelemaal niets misdadigs in.' Dit lange citaat heb ik mij veroorloofd, omdat het duidelijk een meening weergeeft, waarmede ik mi] bijna geheel kan vereenigen. Bijna geheel — uit het citaat spreekt de overtuiging, dat het algemeen belang slechts de bevordering van het huishoudelijk gebruik verlangt. De gemeente zou met haar bedrijfspohtiek alleen te zorgen hebben voor de consumenten. De producenten zullen zelf wel beslissen, of zij met voordeel van de diensten van het gemeentebedrijf gebruik kunnen maken. Deze opvatting bestreed ik reeds hierboven. Hier wil ik die bestrijding aanvullen. Levering aan De Overheid heeft naar mijn meening zeer zeker tot taak gunstige oolTover-3 voorwaarden voor de economische bedrijvigheid te scheppen. Ik heidstaak. geloof niet, dat iemand, van welke politieke of economische overtuiging ook, dit zal kunnen ontkennen. Hoe zouden anders het aanleggen van land- en waterwegen, van spoorwegen en havens, het regelen van markten en beurzen als normale Overheidsbemoeiingen beschouwd kunnen worden? Principieel is deze taak aldus te omschrijven: zoodra een factor in de bedrijfsvoering bij algemeene verzorging een beter resultaat voor de individueele bedrijven geeft dan indien ieder bedrijf zelf deze zou hebben te behartigen, is er reden tot Overheidsbemoeiing. De omvang en de inhoud van de taak zijn van de maatschappelijke en technische ontwikkeling afhankelijk. Wanneer thans bij de bestaande techniek een gemakkelijker en voordeeliger energievoorziening van bedrijven kan worden verkregen door middel van algemeen werkende gas- en electriciteitsfabrieken dan door eigen opwekking of andere vormen van energie-aanwending, is deze een Overheidstaak geworden. Dit beteekent, dat de Overheid deze zijde van haar bedrijfsdebiet niet moet beschouwen als een toevallige winstmogelijkheid, welke zooveel doenlijk moet worden uitgebuit. Zij dient haar taak ook op dit terrein te begrijpen. De HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS mogelijkheid tot bevordering van het economische leven, welke door de technische ontwikkeling in haar hand is gelegd, moet zij ten volle verwezenlijken. De vaststelling van de bedrijfstarieven voor industrieel verbruik zal dus niet in de eerste plaats mogen worden beheerscht door den wensch daarmede winsten te behalen of door den prijs van de alternatieve energievoorziening (als eigen electnciteitsopwekking, ruwoliemotor enz.). Met inachtneming van de eischen der rentabiliteit zal de aandacht hierbij voornamelijk gericht moeten zijn op het nut voor het economisch leven, dat met een goede en goedkoope energievoorziening kan worden bereikt. § 4. Tariefsgrondslagen en tariefsvormen De gemeentebedrijven, waarop wij in dit hoofdstuk speciaal het Prijsdifïeren oog hebben, leveren een massa-product, gas, electriciteit of water, „„maal waarvan althans oogenschijnhjk — alle eenheden gelijk zijn. De prijzen, welke aan de afnemers in rekening worden gebracht, plegen echter bij een goed geleid bedrijf niet gelijk te zijn. De afnemers voor huishoudelijk gebruik betalen — per eenheid berekend vaak zeer verschillende bedragen. De industrieele en andere groote gebruikers behoeven voor hun afname — wederom per eenheid berekend minder te betalen dan de eerste categorie verbruikers en in hun groep loopen de prijzen per eenheid soms ver uiteen. Deze prijsdifferentiatie is slechts te verklaren en zoo noodig te rechtvaardigen door een onderzoek naar de grondslagen van de tariefsbepaling 1). De voornaamste grondslagen zijn het kostprijs- en het gebruikswaarde- of draagkrachtsbeginsel. Volgens beide dienen de ) De grondslagen van de tariefsbepaling zijn Kier te lande vooral onderzocht voor de electriciteitstarieven. Wie zich na mijn beknopte uiteenzetting, die uitsluitend als een inleiding tot een bestudeering van de met de tariefsbepaling samenhangende vraagstukken is bedoeld, nader wil orienteeren, kan ik verwijzen naar Gelissen en Snel, Economische beginselen bij de kostprijsbepaling en prijsvorming van electrische energie, Maastricht 1934, Lulofs, Rationeele electriciteitsievering in Nederland, prae-advies voor het Ned. Instituut voor Efficiency, 1935, en de prae-adviezen voor de Nederlandsche Vereeniging voor Gemeentebelangen van Lulofs en Haitink en Visser, 1935, aan welke geschriften ik het materiaal voor mijn uiteenzetting grootendeels heb ontleend. Zie ook Textoi, Het gemeentelijk electriciteitsdistributiebedrijf, 1928, blz. 59—110. yan de tariefspolitiek vóór 1930 in Duitschland geeft een goed beeld Batson, The price policies of German public utility undertakings, Oxford, 1933. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS totale kosten van de bedrijfsvoering te worden goedgemaakt door de van de verschillende afnemers te verkrijgen opbrengst. Kostprijs- Naar het kostprijsbeginsel geschiedt dit op de billijkste wijze, beginsel. ;eder der afnemers het deel der kosten, dat hij veroorzaakt of dat hem terecht kan worden toegerekend, vergoedt. Dat een bedrijf niet slechts rentabiliteit beoogt, doch ook winst wil maken, verandert aan het beginsel niets. Waar mogelijk, zal op den kostprijs der levering een winstopslag worden gelegd; in ieder geval en in de eerste plaats dient echter deze kostprijs te worden bepaald en in rekening gebracht. Kosten- Te dien einde moeten de exploitatie-kosten worden geanalyseerd mdeehng. ^ jn ver]-janc[ gebracht met den afzet. Deze kosten kunnen globaal in de volgende hoofdgroepen worden verdeeld: 1. Vaste productiekosten, zooals rente en afschrijving van de vaste activa en algemeene beheerskosten van het productiebedrijf; 2. veranderlijke productiekosten, zooals die van grond- en hulpstoffen, energieverbruik, loonen van arbeiders, bij de productie werkzaam; 3. vaste distributiekosten, rente, afschrijving en onderhoud van het net en algemeene beheerskosten, de distributie betreffende; 4. kosten per aansluiting, rente en afschrijving van dienstleiding en meter, kosten van meteropneming, inning en administratie betreffende de aansluiting. Kosten per Het is duidelijk, dat de kosten per aansluiting in het algemeen aansluiting. ^ z;jn van grootte van de afname. Of weinig dan wel veel over een aansluiting wordt geleverd, doet niet af aan de kosten van meteropneming, inning en administratie van de aansluiting en binnen zekere grenzen ook niet aan de kosten van dienstleiding en meter (bij een sterke toeneming van de afname moet hun capaciteit echter eveneens grooter zijn). In deze kosten per aansluiting ligt dus een reden om — per eenheid berekend eenig onderscheid te maken in de tarieven voor kleinere of grootere afname. Veranderlijke Een directe proportionaliteit kan worden verondersteld te bestaan kieUntie' tusschen de afname en de veranderlijke productiekosten. Naarmate de afzet stijgt of daalt, zullen meer of minder grond- en hulpstoffen HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS vereischt zijn en zal ook meer of minder arbeid aan de productie worden besteed 1). Nauwkeurig is het verband niet, met name niet voor den benoodigden arbeid, maar in groote lijn gaan deze kosten met de productie en dus met den afzet op en neer. In het algemeen zal daarom een evenredig deel van deze kosten in de prijzen van het product begrepen moeten zijn. Bij een gelijkmatig bezet distributienet ligt het voor de hand de Vaste distrikosten hiervan over de eenheden van den afzet om te slaan. Geheel '3Utle'1938, blz. 148—150, op de kosten van de meters (volgens hem 15 tot 30% van de bedrijfskosten), welke vaak — met achterwege laten van de meters beter zouden kunnen worden aangewend voor verruiming van de winnings- en zuiveringsinstallatie. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS wenschelijk. In het stedelijk verkeer staat daarom het eenheidstarief, een vast bedrag per rit, ongeacht de lengte daarvan, op den voorgrond. De concurrentie van auto en fiets dwong ook hier tot eenige differentiatie. Kort-trajectprijzen werden ingevoerd, hetzij algemeen voor korte afstanden (Amsterdam), hetzij voor bepaalde lijngedeelten, waarop de wagenbezetting slecht was (Den Haag). Kinderen worden tegen lagere prijzen vervoerd. Aansluitende en retourritten worden lager berekend. De trouwe verbruiker betaalt een lageren prijs dan wie een enkele maal een rit maakt (tienritten-kaarten, dagkaarten enz.). Abonnementen (maand-, jaar-, lijn- en netabonnementen) waren ook vroeger bekend. Ook hierin bestaat eenige differentiatie (scholieren- en werkliedenabonnementen, die gedurende bepaalde uren geldig zijn). De Haagsche Tramwegmaatschappij heeft zelfs vastrecht-kaarten ingevoerd. De houder daarvan betaalt maandelijks een vast bedrag en per rit de helft van den gewonen prijs. Bij deze bedrijven is het een zoeken en tasten naar tarieven overeenkomstig de gebruikswaarde van het vervoer voor verschillende groepen passagiers. Het is dikwijls moeilijk voor deze groepen gemakkelijk hanteerbare kenmerken en onderscheidingen te vinden. Daarom worden wel algemeene tariefsverlagingen bepleit. Deze trekken nieuw vervoer aan, maar geven — van bednjfsstandpunt bezien onnoodig — een deel prijs van de inkomsten, uit het reeds bestaande vervoer verkregen, en om deze vermindering goed te maken, laat staan te overtreffen moet het vervoer sterker toenemen dan meestal kan worden verwacht. Een algemeene verlaging kan noodzakelijk zijn; in veel gevallen is zij echter niet het juiste middel om de voor een rendabele exploitatie vereischte meerdere inkomsten te verkrijgen. § 5. Gezinstarieven Bij de behandeling van de tariefsgrondslagen en -vormen bleek een enkele maal, dat met een sociaal element als de mindere draagkracht van den afnemer, zich openbarende in zijn gering verbruik, HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS de grootte of de huurwaarde van zijn woning enz., bij de tariefsbepaling rekening werd gehouden. In het algemeen was dit als een toepassing van het gebruikswaardebeginsel te verklaren. Sinds een aantal jaren wordt het acht slaan op sociale factoren bij de tariefsvaststelling in en buiten gemeenteraden in meerdere mate verdedigd en daarbij wordt vooral gedacht aan zgn. gezinstarieven. Deze verdienen een afzonderlijke bespreking ). Toepassingen. Wat zijn gezinstarieven in de practijk? In de laatste jaren hebben verschillende gemeenten, voornamelijk in het Zuiden des lands, deze voor haar gas-, electriciteits- of waterbedrijven ingevoerd. Die tarieven bestaan in het algemeen uit bepaalde reducties, welke op den prijs der leveringen aan groote gezinnen worden verleend. Een gezin wordt groot geacht, wanneer het ten minste 4 of 5 minderjarige kinderen telt. Soms wordt als tweede vereischte gesteld, dat het gezinsinkomen een bepaalde som niet overschrijdt. De gemeente Eindhoven, die aan groote gezinnen gas en electri-, citeit met een prijsreductie levert, heeft een andere regeling voor de waterlevering: De volgens het algemeen tarief voor waterverbruik toegestane hoeveelheden water worden met 1 m3 per maand verhoogd, indien van het gezin ten minste 5 kinderen in de desbetreffende woning wonen; indien dit aantal kinderen ten minste 8 bedraagt, wordt de toegestane hoeveelheid met 2 m3 per maand verhoogd. Aan de invoering van gezinstarieven kunnen verschillende gedachten ten grondslag liggen. Hier te lande zijn de gezinstarieven voornamelijk te beschouwen als een onderdeel van een politiek ten behoeve van de groote gezinnen, welke hier speciaal van Katholieke zijde bepleit wordt. In Frankrijk, waar in de verhooging van het lage geboortecijfer een nationaal belang wordt gezien, wordt deze politiek algemeen krachtig bevorderd en tot de reducties, welke aan de „pères de nombreuses families" worden verleend, behooren in vele Groote- gezinnen- politiek. 1) Zie de inleidingen van Mr. M. H. de Boer en Prof. Mr. C. P. M. Romme en de gedachtenwisseling op het congres der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten van 1936 in Gemeentebestuur 1936, blz. 243—293 en voorts een artikel van Mr. G. JL A. Ipmig, Groote gezinnen en de tarieven voor gas, water en electnciteit, in t.U. IMO, blz. M. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS steden die op de tarieven voor water, gas en electriciteit1). Bij deze politiek is het, althans in beginsel, niet juist, dat de reducties aan een inkomensgrens zijn gebonden. Zij zijn te beschouwen als een tegemoetkoming aan de groote gezinnen in de lasten van levensonderhoud, welke deze mede ten bate van de maatschappij hebben te dragen. De reducties op de bedrijfstarieven zullen allicht voor ieder gezin slechts een vrij gering bedrag uitmaken. Zij passen echter in het geheele kader van deze politiek, welke op ieder gebied, waar het groote gezin publieke lichamen tegenover zich vindt, streeft naar het verkrijgen van een tegemoetkoming. Naar mijn meening vloeit hieruit voort, dat principieel het verleenen van deze reducties niet kan worden geacht een bedrijfsdoeleinde te zijn. Zij zijn toepassingen van een algemeene politiek der gemeente en als zoodanig is het juister, dat haar financieele gevolgen ten laste van het algemeene gemeentelijke budget worden genomen. Een enkele gemeente trekt deze consequentie en brengt de kosten van de reducties ten laste van haar algemeenen dienst. Soms zijn de reducties verdedigd als correcties op de bednjfs- Correctie op winsten, welke van de verbruikers worden geheven. Die winsten bedn'fswinstworden dan gezien als indirecte belastingen. Met de draagkracht zou hierbij aanvankelijk geen rekening zijn gehouden. De reducties dienen nu om althans voor de groote gezinnen, welke juist voor noodzakelijk levensonderhoud een naar verhouding hoog bedrag noodig hebben, alsnog den draagkrachtsfactor tot zijn recht te doen komen. Wordt de gelijkstelling van bedrijfswinsten en indirecte belastingen niet erkend, dan zal dit draagkrachtargument ook als niet ter zake moeten worden afgewezen. Indien men echter niet den nadruk legt op de verschilpunten, maar vooral het gelijke in bedrijfswinsten en indirecte belastingen ziet, behoeft men daarom het argument nog niet tot het zijne te maken. Het negeeren van de draagkracht kan worden beschouwd als een eigenschap van de indirecte belastingen, welke deze, om een L) Zie een artikel van J. W. F. van Meegeren in Het Gezin van 15 October 1936. HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS goede aanvulling op het stelsel der directe belasting te vormen, noodzakelijk moeten bezitten 1). Wordt de gedachte van differentiatie van de tarieven naar de draagkracht aanvaard, dan zal niet kunnen worden volstaan met een reductie voor groote gezinnen, wier inkomen dan uiteraard beneden een zekere grens moet liggen. Minvermogenden zonder groot gezin, zooals ouden van dagen, zullen terecht eveneens op een reductie aandringen. Zoo vreesden B. en W. van Amsterdam, dat de vaststelling van gezinstarieven „aanleiding zou geven tot aandrang om ook andere omstandigheden, als ziekte, gebrekkigheid, werkloosheid enz. op de prijsbepaling van invloed te doen zijn; een aandrang waaraan, indien eenmaal een stap op dien weg is gezet, moeilijk weerstand zal zijn te bieden ). Van meer beteekenis acht ik nog, dat over het geheel genomen op de levering aan minder draagkrachtigen bij een strikte kostprijsberekening niets of weinig wordt verdiend, zoo het bedrijf al niet op de levering aan hen toelegt. De bedrijfskosten, welke per aansluiting moeten worden berekend, zooals die van administratie, meteropneming en inning, drukken immers even zwaar op de aansluitingen van minder draagkrachtigen met weinig verbruik als op die aansluitingen, waarover veel wordt geleverd. Indien voorts een evenredig deel van de constante kosten in aanmerking zou worden genomen, zou vaak blijken, dat de kleine afnemers hun kosten niet ten volle goedmaken 3). Bereiking Het eenige motief, dat naar mijn meening uit bedrijfsoogpunt "rïmafre voor gezinstarieven althans in beginsel kan worden aangevoerd, bedrijf'sdoel. is, dat hierdoor de bereiking van het primaire bedrijfsdoel wordt bevorderd. Dat primaire bedrijfsdoel is de goede voorziening in de behoeften van de burgers aan het bedrijfsproduct. Indien de normale tarieven de groote gezinnen in hun verbruik 1) Zie omtrent het gezinselement bij de belastingen het prae-advies van B. en W. van Nieuwer-Amstel, IV.G.B. 1934, blz. 103. 2) Gemeenteblad afd. I 1933, blz. 1911. , 3) Zie de gegevens, welke de Utrechtsche wethouder, de heer H. Botterweg, mededeelt omtrent leveringen van de Utrechtsche gasfabriek aan kleine verbruikers, in zijn artikel over „Gezinstarieven voor gas en electnciteit , in De Magistratuur 1936, no. 139 HET GEMEENTEBEDRIJF EN ZIJN AFNEMERS belemmeren, is het met het bedrijfsdoel in overeenstemming deze belemmering door speciale tarieven op te heffen 1). Uit dit gezichtspunt bezien is het dus niet juist, indien een gezinstarief practisch uitsluitend een geldelijke tegemoetkoming beduidt en niet leidt tot een behoorlijke afname van het bedrijfsproduct. Deze verkeerde uitwerking heeft m. i. de bij verschillende bedrijven voorkomende bepaling, dat de reductie achteraf in één som per jaar wordt verleend. Beter is het terstond de afname tegen den lageren prijs te berekenen. Een gezonde toepassing van dit beginsel acht ik ook de hierboven vermelde regeling der gemeente Eindhoven voor de waterlevering. Het te betalen abonnementsbedrag blijft gelijk, maar het groote gezin kan daarvoor over meer water beschikken. Of het echter noodig is speciale tarieven voor groote gezinnen te maken? Zooals ik in de vorige paragraaf heb uiteengezet, leiden èn een juister inzicht in de kostprijsfactoren èn de wensch het debiet op te voeren de goed beheerde gemeentebedrijven tot tarieven, welke voor het verbruik boven bepaalde minima lage, soms zeer lage bedragen vorderen. Daarvan zal het groote gezin, welks behoefte aan het bedrijfsproduct grooter is dan die van het kleine gezin, meestal kunnen profiteeren. Langs dezen weg zal veelal het primaire bedrijfsdoel op eenvoudiger wijze kunnen worden nagestreefd dan langs den weg der gezinstarieven, wier invoering en toepassing licht mede door de andere, hierboven genoemde motieven zullen worden beheerscht. De bedrijfspolitiek blijft aldus vrij van elementen, die aan haar wezen vreemd zijn. De administratie wordt hierbij ook niet nog ingewikkelder gemaakt dan zij voor de toepassing van de gedifferentieerde tarieven toch reeds moet zijn. Sommige gemeenten, vooral de zeer groote, hebben dit practisch bezwaar tegen de invoering van gezinstarieven hoog aangeslagen 2). Dat het niet onoverkomelijk is, bewijzen de toepassingen in andere gemeenten. 2 5'1 standPunt komt overeen met dat, verdedigd door Prof. Romme. ) Zie o. a. het Amsteidamsche prae-advies. HOOFDSTUK XI HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF § 1. Doeleinden van het Grondbedrijf In menig opzicht onderscheidt zich het gemeentelijk grondbedrijf van die bedrijven, waarvan ik in de vorige hoofdstukken eenige vraagstukken behandelde. Dit bedrijf heeft zulk een eigen karakter en zijn beteekenis is zoo groot, dat het een afzonderlijke bespreking vereischt1). Onder een grondbedrijf versta ik de stelselmatige exploitatie van een gemeentelijk grondbezit teneinde te voorzien in de behoefte aan terreinen voor den bouw van woningen of voor de vestiging van industrieën. Ik beperk den term „grondbedrijf dus niet tot de bijzondere financieele regeling, welke voor de exploitatie met toepassing van artikel 252 der Gemeentewet kan worden getroffen ). Primair is de economische werkzaamheid zelve; deze maakt voor mij het grondbedrijf uit. De financieele regeling houdt daarmede verband en slechts in samenhang met de exploitatie kan zij worden verklaard. Doeleinden. Welke doeleinden beoogt een gemeente met het hebben van een grondbedrijf? Buiten beschouwing laat ik het geval, dat een gemeente van oudsher gronden in bezit heeft gehad en deze thans verkoopt of in erfpacht geeft uitsluitend om met haar bezit een zoo groot mogelijk geldelijk voordeel te behalen. Wellicht is dit het doel van een of enkele der mser dan honderd gemeentelijke grondbedrijven hier te lande 3). De vele andere, die ook oud gemeentelijk bezit M Zie inzake het grondbedrijf in het algemeen de inleidingen van Mr. P. Droogleever Fortuvn en N. L. Reuvecamp voor de Vereeniging van Gemeente-Accountants, en voorts verschillende hoofdstukken van Dr. G. Th. J. Delfgaauw, De grondpolitiek van de gemeente Amsterdam, 1934. 2) Aldus Leppink, t.a. p. blz. 160, die het grondbedrijf onderscheidt van de „gemeente- ' 'Zie omtrent gemeentelijke grondbedrijven in andere landen het algemeene rapport (van Mr P Droogleever Fortuyn) en de landelijke rapporten inzake „la politique fonciere des communes et son influence sur le problème de ïhabitation , uitgebracht aan het IUe Congres international des Villes (1925). HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF beheeren, hebben hierbij een ruimer doeleinde en zeker geldt dit voor de meeste bedrijven, die mede of alleen in latere jaren verkregen gronden exploiteeren. Het hoofddoel van het grondbedrijf is het bevorderen van een behoorlijke uitbreiding van de stad of van de dorpsbebouwing x). Daarnaast kan een doel zijn het verkrijgen van de baten eener door de stadsuitbreiding ontstane waardevermeerdering. Het is bij uitstek een taak der gemeentelijke overheid leiding Behoorlijke te geven aan de uitbreiding van het bebouwde gebied. De aleemeene li j . . 0 uitbreiding belangen van de gemeente en haar inwoners zijn bij een goede stadsuitbreiding nauw betrokken. Van de particuliere grondeigenaren is niet te verwachten, dat zij, geheel vrij gelaten, bij het in exploitatie brengen van hun eigendommen deze belangen voldoende zullen behartigen. Voor de algemeene belangen dient de gemeentelijke Overheid te waken. In de uitoefening van deze taak kan de gemeente zich bepalen tot het stellen van regels omtrent de indeeling en de wijze van bebouwing van de voor stadsuitbreiding in aanmerking komende terreinen. Voorts zal zij haar medewerking moeten verleenen door de straten en wegen aan te leggen, deze te voorzien van rioleering en verlichting of wel door toestemming te verleenen tot de uitvoering van deze werken door de grondeigenaren en door de straten na voltooiing in eigendom, beheer en onderhoud te willen overnemen. Voor deze medewerking zal de gemeente trachten van den particulieren grondexploitant een zoo volledig mogelijke vergoeding van haar kosten te verkrijgen. Beperkt de gemeente zich hiertoe, dan is zij ten aanzien van de stadsuitbreiding passief. Zij wacht af, of de particuliere grondeigenaren hun terreinen in exploitatie willen brengen en voor dat geval stelt zij haar eischen en zegt zij haar medewerking toe. Actief bevordert de gemeente de stadsuitbreiding, indien zij zelf den eigendom van terreinen verwerft, deze voor bebouwing geschikt ) Verder gebruik ik hiervoor den term „stadsuitbreiding", waaronder dus de uitbreiding van landelijke bebouwingen is begrepen. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF maakt en den bouwgrond voor particulieren beschikbaar stelt. Deze activiteit is voor vele gemeenten noodig gebleken. Redenen Ziehier eenige redenen, welke B. en W. van Amsterdam ter ver- '°ondpolitiek klaring van deze noodzakelijkheid aanvoerdenx): 1. Door de hoogere eischen, welke gesteld worden ten opzichte van de breedte der straten, de afmetingen der pleinen en de voorziening met parken en plantsoenen, worden de winstkansen der particuliere exploitanten geringer. 2. De forsche aanleg van tegenwoordig vereischt practisch de exploitatie van groote complexen tegelijk. Hiervoor zijn groote kapitalen noodig, waarover particuliere grondexploitanten niet zoo gemakkelijk kunnen beschikken. 3. Het uitbreidings- of stratenplan kan geen rekening houden met toevallige eigendomsgrenzen. Een complex, dat voor de exploitatie een goed geheel vormt, is veelal eigendom van een aantal personen, die doorgaans niet allen bereid of in staat zijn zelf de exploitatie te ondernemen. 4. Particuliere exploitatie van bouwterrein zou geheel afhankelijk zijn van economische omstandigheden en daardoor telkens geschieden voor oppervlakten van sterk wisselende afmetingen, terwijl een regelmatige aanvulling van den voorraad bouwterrein vereischt 5. Een uitbreidingsplan is niet vatbaar voor uitvoering door particulieren, die ieder voor zich slechts een gedeelte van den grond in eigendom hebben, o. m. doordat elk uitbreidingsplan den aanleg van parken of groote plantsoenen zal bevatten, waarvan aanleg door de eigenaars van den daarvoor bestemden grond achterwege zou blijven. 6. De gemeente heeft zelf steeds een belangrijke hoeveelheid bouwterrein noodig voor eigen behoeften als b.v. voor scholen, gemeentelijke diensten, gemeentelijken woningbouw en den bouw door woningbouwvereenigingen. i) Prae-advies van 25 November 1932, no ^ Uitgifte in erfpacht of verkp van gemeenteterreinen, Gemeenteblad afd. I 1932, blz. 2127.z,e m het b.jzonder de blz. 2136 en vlg. Opgenomen in W. G. B. 1933, blz. 260, 271, 279. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Deze redenen zullen niet alle in dezelfde mate voor andere, vooral kleinere gemeenten gelden. Ook daar zal echter in vele gevallen blijken, dat niet op het particulier initiatief kan en mag worden gerekend voor het tijdig en op de juiste wijze gereed maken en in exploitatie brengen van bouwterreinen. De gemeente zal dan zelf deze taak ter hand moeten nemen en zich daartoe het bezit van de gronden, die voor stadsuitbreiding ook in een niet al te nabije toekomst waarschijnlijk benoodigd zullen zijn, moeten verschaffen. Met het oog op een behoorlijke stadsuitbreiding is de wenschelijkheid van gemeentelijke grondexploitatie nog betoogd om eenige andere redenen. In het gebruik van de voor stadsuitbreiding dienende gronden Privaatkunnen de particuliere ondernemers niet geheel vrij worden gelaten, rechtelijke Bepalingen omtrent de bestemming en de bebouwing van de gronden degbebouwing. mogen niet ontbreken. Dergelijke bepalingen kunnen langs de wegen, welke de Woningwet daartoe opent, t. w. de bouwverordening, het uitbreidingsplan en de daarbij behoorende bebouwingsvoorschriften, worden vastgesteld. Tot voor eenige jaren heerschte de opvatting, dat zoodanige voorschriften in vele gevallen gemakkelijker en soepeler langs den weg van privaatrechtelijke overeenkomsten konden worden tot stand gebracht. Vaak strekten de contractueele regelingen tot aanvulling en uitvoering van de algemeen geldende publiekrechtelijke voorschriften en zij kwamen aldus ten goede aan een behoorlijke en harmonische stadsuitbreiding1). Den privaatrechtelijken weg konden de gemeenten slechts betreden, indien zij van de te bebouwen gronden eigenares waren. Zij hadden dan de mogelijkheid bij den verkoop of de uitgifte in erfpacht de noodig geachte bepalingen als verplichtingen in de overeenkomsten op te nemen. Sinds 1931 heeft de Regeering echter het standpunt ingenomen, Bezwaar dat de gemeente niet de keuze tusschen publiekrechtelijke en pri- ontlecnd vaatrechtelij ke regeling zou hebben, indien haarde publiekrechtelijke Woningwet. ) Zie als voorbeeld blz. 2139 van het Amsterdamsche prae-advies: alleen door toepassing van de welstandsbepaling der bouwverordening had de gemeente niet kunnen bereiken, dat de wanden van geheele bouwcomplexen een architectonische eenheid vormden en met die van de daarnaast staande complexen harmonieerden. Simons - Gem—Bedr. 23 HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF weg van de Woningwet openstaat. Dat standpunt, verdedigd door Lietaert Peerbolte in zijn commentaar op de Woningwet*), heeft de Regeering kenbaar gemaakt achtereenvolgens door een brief aan het gemeentebestuur van Rotterdam, een circulaire aan de Colleges van Gedeputeerde Staten en een Koninklijk Besluit van 7 Juli 1932 (Stbl. no. 329)2). Uit de volgende overweging van dit besluit blijkt de motiveering van het standpunt: „dat de wijze, waarop de gemeentebesturen de bebouwing van bepaalde terreinen kunnen regelen, is geregeld in de Woningwet (§ 7) en dat daarbij ook waarborgen zijn gesteld, zoowel met betrekking tot belangen van particulieren als voor een juiste behartiging van het belang der volkshuisvesting en wel: tervisielegging van plannen c. q. ontwerp-voorschnften; gelegenheid voor belanghebbenden tot het inbrengen van bezwaren; goedkeuring door Gedeputeerde Staten, tegen wier beslissing beroep open staat; dat aan die waarborgen, en daardoor ook aan de betrokken belangen, tekort wordt gedaan, indien een gemeentebestuur op het stuk van bebouwing van bepaalde terreinen voorzieningen treft op een wijze, waarbij die waarborgen ontbreken . In een beoordeeling van de juistheid dezer opvatting treed ik niet 3). Aangezien zij nog steeds wordt gehandhaafd, hebben de gemeentebesturen met haar rekening te houden. Terecht hebben Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland er op gewezen, dat de Woningwet geen bezwaar oplevert tegen privaatrechtelijke bepalingen omtrent hetgeen niet krachtens die wet kan worden geregeld 4). In zooverre blijft het voordeel van gemeentelijke grondexploitatie dus behouden. x) 2e druk, 1935, blz. 54 en vlg. 2) Zie hiervoor W.G.B. 1931 blz. 388 en 1932 blz. 44 en 246. 3) Zie voor een behandeling van de kwestie en voor een overzicht van de destijds verschenen beschouwingen, welke bijna zonder uitzondering het standpunt van de Kegeering verwierpen, het rapport der Commissie, ingesteld door het Ned. Instituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw, Gemeentebestuur 1934, blz. 351 en vlg. 4) In hun Provinciaal Blad no. 21 van 1933 (gepubliceerd in W. G.B. 1933 blz. 84) hebben zij hiervan voorbeelden gegeven. Zie hierover ook Mr. J. in t Veld, Bebouwmgsvoorschriften in W.G.B. 1935, blz. 97. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Het belang van de stadsuitbreiding wordt voorts door gemeen- Bevordering telijke grondexploitatie gediend, indien hierdoor een behoorlijke gi^d^prijsprijsvorming voor de gronden wordt bereikt. vorming. Sommige schrijvers meenen, dat de grond, die voor stadsuit- Vrees voor breiding in aanmerking komt, een object is, waarvan ,,de speculatie" S|xcu'atlezich met voorliefde meester maakt1). De op waardestijging speculeerende eigenaar zou den grond zoo lang mogelijk willen vasthouden om deze tenslotte tegen een exorbitanten prijs van de hand te doen. De practijk leert, dat dit uitzonderingsgevallen zijn. Het in den grond gestoken kapitaal is zoo aanzienlijk, dat de eigenaren het renteverlies daarvan niet lang wenschen te dragen of te financieren. Bij hen bestaat veeleer een neiging hun gronden spoedig te verkoopen dan deze lang vast te houden. Uitzonderingsgevallen zijn die van oorspronkelijke bezitters, die hun landelijk bedrijf zoo lang mogelijk willen blijven uitoefenen. Ook kan het voorkomen, dat een eigenaar van een „dwangperceel meent de eigenaren van aangrenzende perceelen, welke zonder zijn grond niet in exploitatie kunnen worden gebracht, tot aankoop van zijn perceel tegen een hoogen prijs te kunnen nopen 2). Een grondspeculant zal voorts in zijn eigen belang het tempo van zijn buurlieden moeten bijhouden. Brengen zij hun grond in exploitatie en houdt hij den zijne vast, dan zal hij — aldus Delfgaauw — slechts zichzelf schaden; „want hij zal tenslotte met ongeveer dezelfde prijzen genoegen moeten nemen, welke zijn concurrenten reeds aanstonds bedingen". Slechts wanneer alle voor uitbreiding geschikte grond in handen is van één eigenaar of wanneer alle eigenaren met elkaar een afspraak nopens de te vragen prijzen hebben gemaakt, wanneer zich dus een monopoliepositie heeft ontwikkeld, kan deze ten nadeele van een goede stadsuitbreiding worden uitgebuit. Deze gevallen doen zich ') Den inhoud voor de gedeelten over prijsvorming en waardestijging heb ik in hoofdzaak ontleend aan Delfgaauw, De grondpolitiek van de gemeente Amsterdam, die deze vraagstukken uitvoerig en diepgaand in de blz. 111—177 bespreekt. 2) Pierson, Leerboek der Staathuishoudkunde, 3e druk, deel I, blz. 154 en 155, wiens beschouwingen omtrent de grondhuur in hoofdtrekken met de hier weergegeven denkbeelden overeenstemmen, meende, dat de speculatie in bouwgrond den groei eener gemeente nooit duurzaam belemmert, maar dien slechts op een gegeven tijdstip tegenhoudt. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF minder vaak voor dan bij een oppervlakkige beschouwing van het grondvraagstuk wordt verondersteld. Toch is niet te ontkennen, dat een gemeentelijk grondbezit, dat op juiste wijze wordt geëxploiteerd, het ontstaan van monopolistische uitzonderingsgevallen zal kunnen verhinderen. Verklaring Ter beoordeeling van de juistheid der prijsvorming is het noodig grondwaarde deze verder te analyseeren. . * aan den Ook wanneer de voor uitbreiding in aanmerking komende grond rant'' door concurreerende eigenaren in exploitatie wordt gebracht, blijkt deze grond een hoogeren prijs te kunnen opbrengen dan toen hij uitsluitend voor landbouw of veeteelt was bestemd. Dit verschijnsel kan op soortgelijke wijze als Ricardo s leer dit voor de pacht van cultuurgronden doet, worden verklaard. De prijs voor stedelijken grond in het algemeen is niet oorzaak, maar gevolg van de hoogte der huren. De stadsbewoners zijn bereid huren te betalen, die meer dan rente, afschrijving en andere jaarIijksche lasten van de bouwkosten dekken. Dit meerdere is gekapitaliseerd de waarde van den grond. Waarom zijn de stadsbewoners tot deze hoogere woonkosten bereid? Omdat het wonen op dit beperkte gebied van de stad hun zekere voordeelen verschaft. De beperktheid van het bebouwingsgebied is hierin de voornaamste factor. Dit gebied kan niet willekeurig worden uitgebreid. Zooals Von Mangoldt als zijn „Theorie des schmalen Randes heeft uiteengezet1), komt telkens slechts een betrekkelijk smalle strook, onmiddellijk aansluitend aan de bebouwing, voor de uitbreiding in aanmerking. Het bouwnjpmaken van verder liggende terreinen, die niet onmiddellijk aan het bestaande stratennet aansluiten, vordert extra-kosten en kan bijzondere moeilijkheden veroorzaken. De gemeenten zijn dan ook hiertoe veelal niet bereid. Dit smalle randgebied van de stad heeft dientengevolge een differentieele waarde vergeleken bij den verder gelegen grond, die pas later bij het bebouwingsgebied kan worden getrokken. i) Die stadtische Bodenfrage, 1907, blz. 229 en vlg. Hier te lande is deze theorie uiteengezet door Mr. H. J. Nieboer in zijn prae-advies van 1908 voor de Vereenigmg voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Nu is het duidelijk, dat het smalle randgebied in de meeste ge- Invloed vallen niet absoluut begrensd is, maar dat zijn omvang mede afhangt gemeentelijke van de uitbreidingspolitiek der gemeente. Indien deze bij een grondtoenemende bevolking het oog gericht houdt op de uitbreidingsmogelijkheden der gemeente en die door bereidheid tot straataanleg, doortrekking van verkeersmiddelen enz. vergroot, zal de differentieele waarde van het uitbreidingsgebied verminderen. Wanneer de gemeente zelf veel gronden in handen heeft, zal zij deze politiek gemakkelijker kunnen voeren1). Of de gemeenten, die grondbedrijven exploiteeren, dit steeds hebben gedaan, is een tweede vraag. Dat de gemeente in den prijs van haar gronden zooveel mogelijk de kosten van stadsuitbreiding vergoed krijgt, acht ik juist. Door de techniek van de kostprijsberekening wordt het hiervoor in den prijs opgenomen deel niet als winst beschouwd. Zou men dit wel als wmst willen aanmerken, dan oordeel ik het — analoog aan mijn opvatting nopens de winst van andere gemeentebedrijven — billijk, dat de gemeente, die de lasten van de stadsuitbreiding te dragen heeft, daarvan ook de lusten geniet. Practisch zullen met alle lasten van de stadsuitbreiding in den kostprijs der gronden worden opgenomen. Natuurlijk zal het aan de stad toegevoegde gedeelte naast lasten ook baten voor de gemeentehuishouding in den vorm van belastingen en inkomsten voor de bedrijven opleveren. Al deze factoren zou men in aanmerking moeten nemen, alvorens te kunnen concludeeren, of de gemeente met haar grondexploitatie werkelijke winsten heeft behaald. In het algemeen moet m. i. de gemeente ook niet streven naar hoogere prijzen dan die noodig zijn om haar ruim opgevatte kosten te dekken. Wel zal zij hierbij voorzichtig moeten zijn. Geeft zij den grond beneden de marktwaarde af, dan zal de eerste kooper of erfpachter waarschijnlijk het perceel tegen de marktwaarde vervreemden en aldus het voordeelig verschil incasseeren. Daarmede dient de gemeente geen algemeen belang; dan had zij beter de mogelijke winst in haar kas kunnen laten vloeien. De exploitatie van de gemeente moet dus niet gericht zijn op verkoop of uitgifte van gronden beneden de marktwaarde. Voorx) Zie hierbij v. Mangoldt in Handwörterbuch des Wohnungswesens, 1930, blz. 175 en 176. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF zoover haar kosten een lageren prijs toelaten, zal de gemeente de wenschelijkheid hiervan met het oog op een behoorlijke stadsuitbreiding moeten overwegen. Acht de gemeente den lageren prijs nuttig, dan zal zij dezen slechts effectief kunnen maken door het aanbod van uitbreidingsgrond zoodanig te vergrooten, dat de marktwaarde daalt. Lagere Bij de uitgifte van gronden aan woningbouwvereenigingen enz., voo^woning- waarbij vervreemding van den grond tegen de marktwaarde met bouwver- js j-e vreezen, kan de gemeente rechtstreeks — met het oog op het 8 S hiermede gediende sociale belang — den grondprijs lager stellen. Ligt deze prijs beneden de kosten, zoo zal de gemeente trachten het prijsverschil door een hoogeren prijs voor anderen grond te compenseeren. Indien dit laatste zonder schade voor een behoorlijke stadsuitbreiding mogelijk is, acht ik deze prijsdifferentiatie niet verwerpelijk. Financieel bezien behoort tot de lasten van een stadsuitbreiding, dat hierdoor ook terreinen voor minder draagkrachtigen beschikbaar komen. Het is een voordeel van ruime gemeentelijke grondexploitatie, indien daardoor de totale lasten van de uitbreiding naar het gebruikswaardebeginsel1) kunnen worden omgeslagen 2). Waarde- Als tweede doel naast dat van de bevordering eener behoorlijke ^enTaTef van? stadsuitbreiding noemde ik het verkrijgen van de baten eener door de gemeente, de stadsuitbreiding ontstane waardevermeerdering. Deze is te onderscheiden in de waardevermeerdering van voor de uitbreiding te gebruiken grond, waarvan ik het verband met de prijspolitiek reeds besprak, en de waardevermeerdering van bebouwden grond door verdere stadsuitbreiding. Verdere Naarmate de stad verder wordt uitgebreid, komen de aanvankelijk wa.ar.de" aan den rand gelegen gebouwen relatief dichter bij het centrum te liggen. Zij hebben ten opzichte van de randgebouwen een afstandsvoordeel, dat zich in een huurprijsverschil en dus in een grondwaardeverschil kan weerspiegelen. Aangenomen is hier, dat de kortere afstand tot het centrum een voordeel is, dat tot waardestijging leidt. Het is ook mogelijk, dat bij verdere stadsuitbreiding meer *) Zie hoofdstuk X § 4. 2) In anderen zin K. B. van 28 October 1927, IV.G.B. 1927, blz. 413. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF dan een centrum ontstaat en dat op deze wijze bepaalde, reeds bebouwde gronden in waarde toenemen. Indien deze waardestijging zich verwezenlijkt, is zij niet het gevolg van handelingen van den grondgebruiker, maar wordt zij veroorzaakt door factoren van de stadsontwikkeling. Het is begrijpelijk, dat de gedachte opkomt, dat deze waardestijging aan de gemeenschap, i. c. de gemeente, en niet aan een individueelen bezitter ten goede moet komen. De situatie lijkt op die van de gemeentelijke baatbelasting (artikel 281 der Gemeentewet). De gemeente kan zich van deze verdere waardestijging slechts verzekeren, indien zij den grond in erfpacht uitgeeft voor bepaalden tijd of voor onbepaalden tijd met periodieke herziening van den canon. De mogelijkheid van waardestijging worde evenwel niet overschat. De afstandsvoordeelen zijn door verbetering van de verkeersmiddelen van minder beteekenis dan vroeger. Het wordt veelal aantrekkelijker geacht in een buitenwijk dan in een druk centrum te wonen. Als het gemeentelijk grondbezit slechts voor buiten het centrum gelegen woonwijken werd uitgegeven, is daarbij in het algemeen geen of geen belangrijke waardestijging te verwachten. Ten slotte — en dit is voor de geheele grondpohtiek van belang — Grens van de is niet te verwachten, dat de steden voortdurend zullen blijven Ult')rel^mguitbreiden. Naar de thans bekende gegevens is het waarschijnlijk, dat de bevolkingstoeneming van Nederland geleidelijk zal worden vertraagd en dat tenslotte een — althans voor eenige generaties — stabiel peil zal worden bereikt. Ook voor iedere stad afzonderlijk mag de uitbreiding niet worden gezien als een blijvend verschijnsel. Daarbij laat ik buiten beschouwing de kwestie van de toevallige gemeentegrenzen en neem aan, dat deze zoo noodig door annexatie van randgemeenten kunnen worden verruimd. Voor Amsterdam en s-Gravenhage is een schatting gemaakt van den verderen groei der bevolking, die een waarschijnlijk eindpunt daarvoor aanwees 1). L) Dienst der publieke werken van Amsterdam, Studie betreffende den toekomstigen bevolkingsaanwas van Amsterdam, 1932, en Ir. P. Bakker Schut, De bevolkingsbeweging, in Nederland en in het bijzonder te 's-Gravenhage, 1933. Zie ook Ir. L. H. J. Angenot, De toekomstige loop der bevolking in Nederland en in het havengebied van Rotterdam, 1934, en Mededeeling no. 3, Maart 1937, van het Centraal Bureau voor de Statistiek, Het probleem van de toekomstige bevolkingsgrootte van Nederland. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF AI is aan schattingen als deze geen absolute waarde toe te kennen, zoo is het nuttig zich rekenschap te geven van de factoren, welke op den groei der stad invloed kunnen uitoefenen. Zij kunnen aanwijzingen geven nopens de mogelijkheid en de mate van waardestijging door verdere uitbreiding. Voor het plan van deze uitbreiding zelve en de daartoe te voeren grondpolitiek is een voorstelling omtrent de op den duur verwachte bevolkingsgrootte eigenlijk onontbeerlijk. §2. Wijze van uitgifte van de gronden Behoudens de gevallen, dat de gemeente de gronden zelf benut voor de stichting van voor openbaren dienst bestemde gebouwen of voor den bouw van gemeentelijke volkswoningen, zal zij haar terreinen voor particulieren ter bebouwing beschikbaar stellen. Zij kan hierbij volledig afstand doen van den grond door verkoop dan wel zich den eigendom voorbehouden, door den grond in erfpacht te geven of te verhuren. Verhuring. De verhuring van gronden voor langen termijn komt slechts in een enkel geval voor. De gemeente Rotterdam verhuurt haar haventerreinen aan particuliere havenondernemingen. De verhuringsvoorwaarden zijn uitvoerig en hebben tot strekking de positie van elk der partijen billijk te regelen. Deze rechtsvorm leent zich echter in het algemeen niet voor uitgifte van gronden, die bebouwd worden. Het recht van den huurder is persoonlijk, niet zakelijk en het kan daarom niet tot onderpand van een crediet dienen. Verkoop. Verkoop van den grond geeft den gebruiker de ruimste beschik¬ kingsmacht, den eigendom. Wel pleegt de gemeente bij de verkoopsovereenkomst verschillende bepalingen te stellen, welke den eigenaar in zijn beschikkingsmacht beperken. Hier noem ik slechts de bepaling, dat binnen een termijn van b.v. zes maanden of een jaar met de bebouwing een aanvang moet zijn gemaakt en dat deze daarna binnen een verderen termijn moet zijn voltooid. Deze bepaling heeft ten doel speculatieven handel in de gronden te voorkomen. Erfpacht. De gemeentelijke uitgifte van grond in erfpacht deed een ver- HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF ouderd rechtsinstituut herleven *). Verschillende gemeenten hebben dit stelsel gekozen. Sommige passen het uitsluitend toe, andere doen dit voor bepaalde soorten van terreinen (industrie-terreinen, terreinen voor volkswoningbouw door vereenigingen enz.); eenige gemeenten laten de keuze tusschen verkoop en uitgifte in erfpacht aan den bouwer. De erfpacht is te onderscheiden in tijdelijke en voortdurende erfpacht. Tijdelijke erfpacht geschiedt voor een langdurig tijdvak van b.v. 50, 75 of 100 jaren. De gemeente s-Gravenhage geeft de gronden, welke zij niet verkoopt, in erfpacht uit in den regel voor een tijdvak van 75 jaren. De gemeente Amsterdam geeft terreinen voor industrieele terreinen in tijdelijke en terreinen voor woningbouw in voortdurende erfpacht. De tijdelijke erfpacht, sinds 1937 gesteld op een tijdvak van in den regel 50 jaar, zal meestal op verzoek van den erfpachter kunnen worden verlengd. De voorwaarden van de voortdurende erfpacht kunnen periodiek worden gewijzigd. Zoo houdt artikel 6 der Amsterdamsche bepalingen het volgende in. Zoowel de algemeene bepalingen van uitgifte als de jaarlijksche pachtsommen, de canons, kunnen bouwbloksgewijze door de gemeente worden herzien, voor de eerste maal op het tijdstip, waarop een termijn van 75 jaar is verloopen, sinds het eerste terrein in dat bouwblok in voortdurende erfpacht werd uitgegeven, en vervolgens telkenmale na een termijn van 50 jaar. Bij beëindiging van een tijdelijk erfpachtsrecht vervallen de opstallen aan de gemeente. Deze kan al dan niet verplicht zijn de waarde dezer opstallen te vergoeden. Aanvankelijk ontbrak meestal de opstalvergoeding, latere erfpachtsregehngen hebben haar ingevoerd. Sinds vrij kort geven eenige gemeenten, o. a. 's-Gravenhage en Amsterdam aan den erfpachter de mogelijkheid de jaarlijksche erfpachtscanon grootendeels (op een jaarlijks bedrag van ƒ 2,50, resp. ƒ I,— na) af te koopen door betaling van een som ineens. ) Zie voor een juridische behandeling Mr. A. A. Reepmaker, Het recht van erfpacht, 1931, en als voorbeelden van erfpachtsbepalingen de algemeene voorwaarden van 's-Gravenhage, verordeningen 1923, no. 19, en van Amsterdam, Gem. Blad 1937, afd. 3, volgn. 38, en de moielbepalingen met toelichting, samengesteld door de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, 1926. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Verkoop of erfpacht? Voordeelen erfpacht. Meer invloed op het gebruik van den grond. Het erfpachtstelsel is niet populair. Het publiek geeft duidelijk de voorkeur aan de verkrijging van den volledigen eigendom, derhalve aan koop en verkoop. Deze voorkeur kan zelfs zoover gaan, dat het voor een gemeente practisch onmogelijk is haar gronden in erfpacht uit te geven. Met name zal zich dit kunnen voordoen wanneer de gemeente slechts een gering deel van den voor stadsuitbreiding in aanmerking komenden grond in handen heeft en de overige, particuliere eigenaars bereid zijn hun gronden op redelijke voorwaarden aan gegadigden te verkoopen. Maar ook in gemeenten, die erin slagen gronden in erfpacht uit te geven, is het erfpachtstelsel het voorwerp van een speciaal in de laatste jaren aanhoudende cntiek. Daarom lijkt het mij wenschelijk de voornaamste argumenten voor en tegen dit stelsel in vergelijking met den verkoop van gronden te bespreken '). Welke voordeelen heeft de uitgifte in erfpacht boven den verkoop? Voor de gemeente is het een drietal: 1. De gemeente is als eigenares in staat in ruimere mate invloed op het gebruik van den grond uit te oefenen dan wanneer zij dezen heeft verkocht. Dat de beteekenis van een privaatrechtelijken invloed op de bestemming en bebouwing na 1931 zeer veel is verminderd, heb ik in § 1 uiteengezet. Voorzoover privaatrechtelijke bepalingen nog worden toegelaten, is de erfpachtsovereenkomst ongetwijfeld in het voordeel boven het koop- en verkoopscontract. De moeilijkheid betreft niet de verplichtingen, waaraan de eerste verkrijger jegens de gemeente moet voldoen. Verschillende bepalingen verliezen echter veel van hun waarde, als ook de opvolgende eigenaren niet tot hun naleving zijn gehouden. Indien de grond wordt verkocht, is het niet eenvoudig deze zakelijke werking van de verplichtingen te verzekeren. De wederpartij van de gemeente, de kooper van den grond, is x) Zie hierbij Verkoop of erfpacht, rappoit aan de Nederlandsche Vereeniging voor Gemeentebelangen, 1927, het hierboven genoemde Amsterdamsche prae-advies van 1932, dat vóór het elfpachtstelsel was, en de nota van Mr. J. Donner over het erfpachtstelsel, gemeente Rotterdam, 24 Februari 1920. fla Vóór verkoop was Mr. J. A. de Wilde in een artikel in De Magistratuur, 1932, no. 80. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF contractueel gebonden. Doch hoe is de rechtstoestand, indien hij den grond, bebouwd of onbebouwd, verkoopt? De rechtspraak is sinds 1905, op grond van haar uitlegging van artikel 1354 Burgerlijk Wetboek, van oordeel, dat dergelijke contractueele bepalingen niet bindend zijn voor latere eigenaren 1). Soms worden daarom deze verplichtingen als erfdienstbaarheid gevestigd, waardoor zij zakelijke werking verkrijgen. Juridisch volkomen veilig is de gemeente hiermede nog niet. Het is niet zeker of deze verplichtingen, welke vaak op gewrongen wijze in den vorm van servituten worden gebracht, bij toetsing door den rechter zouden blijken aan de wettelijke vereischten van erfdienstbaarheden te voldoen 2). Meer toepassing vinden zgn. ketting-boete-bedingen. Op de over- Kettingtreding van de contractueele verplichtingen wordt daarbij een hooge boete of schadevergoeding gesteld. De kooper moet zich bovendien op straffe van een nog aanzienlijker boete verbinden om in een akte van overdracht van het onroerend goed zijn rechtsopvolger dezelfde verplichtingen met dezelfde boeten, ten behoeve van de gemeente verschuldigd, op te leggen. Bij een juiste naleving van dit kettingboete-beding zullen de opeenvolgende koopers tot in lengte van dagen jegens de gemeente dezelfde verplichtingen nopens het gebruik van het onroerend goed hebben als de eerste kooper. Ook dit stelsel heeft zijn gebreken. Het vereischt een nauwlettend toezicht van de gemeente op de verdere overdrachten van de door haar verkochte gronden. Wordt eenmaal verzuimd de bepalingen in een overdrachtsakte op te nemen, dan kunnen zij niet meer tegen den dan aanwezigen eigenaar en zijn rechtsopvolgers worden ingeroepen. Ook bij executonalen verkoop vervallen deze verplichtingen 3). Bij uitgifte in erfpacht door de gemeente maken de bebouwings- *) H.R. 3 Maart 1905, W.v.h.R. no. 1891. 2) Wel besliste de Hooge Raad bij arrest van 5 Januari 1912 W. v. h. R. no. 9308, dat een servituut gevestigd kon worden ten behoeve van een erf. aan de gemeente behoorend en tot openbaren weg bestemd. Zie ook Asser-Scholten deel II, 6e druk, blz. 234. 3) Zie voor den verkoop ex artikel 1223 B. W. Asser-Scholten, t.a. p. blz. 490: ,,De verkrijger is dus opvolger in den eigendom van den hypotheekgever, maar hij is dat krachtens handeling met den hypotheekhouder, hij krijgt het recht van dezen, dus slechts met de beperkingen en modificaties, die deze had te erkennen". HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF bepalingen deel uit van de erfpachtsovereenkomst. Hierdoor zijn het zakelijke verplichtingen, welke de gemeente tegen eiken lateren verkrijger van het erfpachtsrecht kan handhaven. Herkrijging 2. De gemeente kan in de toekomst op gemakkelijke wijze de schikking6" beschikking herkrijgen over gronden, welke zij zal blijken voor den over uit- openbaren dienst noodig te hebben. De gemeente kan het na verloop gronden van iaren no°dig wenschelijk achten voor openbare doeleinden te beschikken over gronden, welke zij tevoren voor particulier gebruik heeft uitgegeven. Voor een lange tijdsperiode is niet te voorzien, welke terreinen de gemeente ooit nog weer eens noodig zal hebben. Het kan blijken, dat de straten, op de tegenwoordige behoeften berekend, niet ruim genoeg zijn voor het toekomstige verkeer. Ook kan de gemeente door toeneming van de bevolking of van haar bemoeiingen haar dienstgebouwen en -terreinen moeten vermeerderen of vergrooten. Heeft de gemeente den grond verkocht, dan zal zij daarover slechts weer kunnen beschikken door dezen terug te koopen of te onteigenen. Voor den terugkoop is zij afhankelijk van de toestemming van den eigenaar, die niet zal nalaten om van de vraagpositie der gemeente tot zijn voordeel gebruik te maken. Onteigening is allesbehalve een eenvoudig instituut. Daarvoor moet de medewerking van het Rijksbestuur worden verkregen. De formaliteiten nemen veel tijd in beslag en tenslotte zal de schadeloosstelling door den rechter worden bepaald. Bij uitgifte in erfpacht kan de gemeente zich het recht voorbehouden om wanneer zij naar uitspraak van haar eigen organen het perceel voor den openbaren dienst noodig zal hebben, de erfpacht tusschentijds op korten termijn te beëindigen. Uiteraard zal de gemeente den erfpachter (met inachtneming van de rechten van hypotheekhouders) schadeloos moeten stellen. Maar de gemeente heeft hier, in tegenstelling tot de gevallen van terugkoop en onteigening, het heft in handen en zij kan de schadeloosstelling beperken tot de waarde van het erfpachtsrecht en de opstallen zonder dus met bijkomende schade-elementen rekening te houden ). 1) Zie bv. de artikelen 22 en 23 van de Model-bepalingen omtrent uitgifte in erfpacht der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, 1926. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF 3. Omtrent de mogelijkheid van waardestijging der gronden Waardena de uitgifte sprak ik in § 1. Slechts door den grond in erfpacht te geven zal de gemeente deze waardestijging, indien zij zich in de de gemeente, toekomst zal voordoen, kunnen incasseeren. 4. Aan deze drie voordeelen voor de gemeente is een vierde, Voordeel voor voor den verkrijger van den grond, toe te voegen. De erfpachter de" erfpachterheeft minder kapitaal noodig dan de kooper. Hij krijgt als het ware een langdurig hypothecair crediet van de gemeente voor de volle waarde van den grond. Met het kapitaal, dat voor de bebouwing vereischt is, kan hij volstaan. De kooper zal ook over de koopsom van den grond moeten beschikken. Hiertegenover staan ook bezwaren: Vastlegging 1. De financiering van grondexploitatie vordert groote kapitalen. va" kap,taaL Worden de gronden verkocht, dan komen deze kapitalen uit de koopsommen weer vrij. Bij uitgifte in erfpacht is dit anders (tenminste in het aanvankelijke en gebruikelijke stelsel, waarbij de erfpachter jaarlijks een canon betaalt en niet een groot deel daarvan gekapitaliseerd in eens voldoet). Is de canon juist voldoende om de jaarlijksche lasten (rente, administratiekosten) te dekken, dan sleept de gemeente de voor de gronden aangegane leeningschuld gedurende den heelen duur der erfpacht mede. Moet de gemeente na afloop van de erfpacht de waarde van de opstallen vergoeden, dan staat zij op dat tijdstip voor een nieuwen kapitaalslast. Indien de canon ruimte laat voor de vorming van reserves, zal zij deze voor de dekking van de opstalvergoeding en tot schuldvermindering kunnen aanwenden. Dat geval staat echter gelijk met een verkoop van grond, waarbij winst wordt behaald. Die winst wordt ineens ontvangen en kan terstond tot schuldvermindering of dekking van nieuwe kapitaalsuitgaven worden bestemd. Zooals ook in eenige andere hoofdstukken bleek, acht ik van minder belang de hoogte van een gemeentelijk schuldbedrag, mits dit rendabel is aangewend en derhalve zijn jaarlijksche lasten goedmaakt. In het algemeen kan dit voor de in erfpachtsgronden belegde gelden worden aangenomen. Wel wees ik op het credietrisico. De gemeente moet regelmatig voor vernieuwing van de afgeloste HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF leening zorg dragen. Bovendien zal een uitbreidende gemeente voortdurend nieuwe gronden in exploitatie moeten brengen en dus telkens opnieuw gelden in het grondbedrijf moeten steken. Derhalve zal de gemeente telkens in stijgende mate een beroep op de kapitaalmarkt moeten doen. Risico van 2. De gemeente loopt hierbij ook het risico van rentestijging, rentestijging. ^ worc[en gesteld op een zeker percentage van de verkoops- of boekwaarde van den grond. Het voornaamste bestanddeel van dit percentage is de rentevoet, naar welken de gemeente voor het grondbedrijf heeft kunnen leenen. Indien bij geleidelijke aflossing de gemeente opnieuw voor den in erfpacht gegeven grond moet leenen, kan zij in een periode van rentestijging gedwongen zijn gelden op te nemen tegen een hoogeren rentevoet dan waarop bij de canon-vaststelling is gerekend. Daartegenover staat uiteraard de mogelijkheid, dat de gemeente van een rentedaling kan profiteeren. Bij verkoop heeft de gemeente met dezen speculatieven factor niet te maken. Tijdelijkheid [)e voorkeur van de bezittende burgers voor eigendom boven heid°vankde erfpacht berust op gevoels- en op zakelijke overwegingen. De erfpacht. laatste wil ik hier behandelen. Bezwaren van 3. Onroerend goed en zakelijk crediet zijn nauw verbonden. hèldglhve?s're Slechts weinig bouwwerken, die aan particulieren toebehooren, komen tot stand zonder dat een deel van hun stichtingskosten door een hypothecaire leening wordt gefinancierd. De geldgevers loopen nu meer risico, kunnen althans meer beslommeringen hebben met een leening, waarvoor een erfpachtsperceel, d. i. een erfpachtsrecht met de op den grond gebouwde opstallen, het onderpand vormt, dan met een leening, verzekerd door een hypotheek op een perceel in vollen eigendom. De hypotheekhouder staat bloot aan het gevaar, dat de erfpacht tusschentijds door wanprestatie van den erfpachter vervallen wordt verklaard of dat deze om redenen van algemeen belang wordt beëindigd. In vroegere jaren was het zelfs buitengewoon moeilijk om een hypothecaire leening op erfpachtsgrond te verkrijgen. 's-Gravenhage HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF heeft daarom in 1915 reden gevonden een gemeentelijke hypotheekbank op te richten, uitsluitend voor het verstrekken van leeningen aan erfpachters. Later is aan de bezwaren van de hypothecaire geldgevers de noodige aandacht geschonken. In overleg met de hypotheekbanken zijn bepalingen ten behoeve van de hypotheekhouders vastgesteld, welke de gemeenten in haar erfpachtsvoorwaarden hebben opgenomen. Zoo zullen bij dreigende vervallenverklaring de hypotheekhouders worden gewaarschuwd en in de gelegenheid gesteld hunnerzijds voor de voldoening van het door den erfpachter verschuldigde te zorgen. Gaat de vervallenverklaring door, zoo zal de gemeente een nieuw erfpachtsrecht, voor een tijd, gelijk aan het nog niet verstreken gedeelte van den termijn, met de opstallen veilen en de opbrengst na aftrek van het aan de gemeente zelve verschuldigde allereerst aan den hypotheekhouder ten goede doen komen. Bij andere beëindiging van het erfpachtsrecht zal de te betalen schadeloosstelling ook weer in de eerste plaats dienen tot voldoening van de hypothecaire vorderingen J). Zoo leidde ook een bezwaar, dat met het hypothecaire crediet samenhing, tot de in de oudere erfpachtsvoorwaarden niet gebruikelijke vergoeding van de waarde der opstallen bij afloop van het recht. De geldgevers eischten namelijk een extra-jaarlijksche aflossing met het oog op de bepaling, dat bij het einde van de erfpacht de opstallen aan de gemeente zonder vergoeding overgingen. Door dergelijke regelingen is het meerdere risico van hypotheek op erfpachtsgrond wel sterk verminderd, maar niet geheel opgeheven. Het is daarom begrijpelijk, dat al is de tegenzin in hypotheekverleening op erfpachtsperceelen afgenomen, de geldgevers gemakkelijker en op meestal wat betere voorwaarden bereid worden gevonden leeningen op eigendom te verstrekken. 4. De erfpacht van industrieterreinen vertoont nog een speciaal Bezwaar tegen bezwaar. Terreinen voor woningbouw zullen na de uitgifte in erf- fnduttrL™" pacht spoedig met woningen worden bezet. Waarschijnlijk zullen terreinen. *) Model-bepalingen der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, artikelen 18—24, waarmede de Haagsche voorwaarden artikelen 18—24 grootendeels overeenstemmen. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF deze geen korteren levensduur hebben dan de eerste termijn van het erfpachtsrecht. Zonder al te veel bedenking zal de gemeente de verplichting op zich kunnen nemen om bij eventueele beëindiging de waarde van de opstallen, die gangbare objecten zijn, te vergoeden. Bij industrieterrein is dit anders. De gemeente zal zich bezwaarlijk kunnen verplichten om bij het einde van den erfpachtstermijn de restantwaarde van de opstallen te betalen. Die opstallen zullen meestal voor haar onbruikbaar zijn en ook zal zij deze niet licht kunnen vervreemden. Voor de bij den aanvang van de erfpacht te bouwen opstallen zal de eerste termijn een voldoende tijdsruimte tot afschrijving bieden. De Amsterdamsche industrie-commissie (onder voorzitterschap van Prof. Th. Limperg Jr.) heeft in haar rapport betreffende het erfpachtstelsel voor industrieterieinen x) de daarna rijzende moeilijkheden duidelijk beschreven in de volgende passage. „De regeling zou in hoofdzaak bevrediging kunnen geven, indien het bedrijf met zijn opstallen en installaties ongewijzigd bleef voortbestaan tot aan het einde van den overeengekomen termijn en bestemd was om dan als economische eenheid te verdwijnen. Maar noch het een noch het ander is doorgaans het geval. Het bedrijf is een levend complex, welks bestaan normaliter niet doelmatig gebonden kan worden aan een erfpachtstermijn. Het vereischt, om te kunnen voortbestaan, voortdurende technische verjonging. Wordt het met goeden uitslag gedreven, dan is vaak vergrooting der gebouwen en der werktuig-installaties noodig. Gesteld nu al, dat de voor de stichting van het bedrijf gekozen erfpachtstermijn inderdaad doelmatig is bepaald, dan zal toch klaarblijkelijk die termijn voor later aangebrachte vernieuwingen en uitbreidingen niet meer voldoende zijn. In den aanvang wordt dit bezwaar doorgaans niet sterk gevoeld; de termijn voor de erfpacht is voor de meeste gevallen ruim gekozen. Maar allengs wordt de druk van de mogelijkheid van den afljop der overeenkomst grooter. De vestiging van nieuwe gebouwen wordt al spoedig te duur, omdat ze in abnormaal korten tijd moeten worden afgeschreven. Dan volgt weldra het oogenblik, waarop de kosten van nieuwe werktuig-installaties niet meer gerechtvaardigd worden. Van ex- l) Gemeenteblad Amsterdam, afdeeling I, 1932, bijlage G, blz. 31 en 32. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF pansie moet worden afgezien. Maar ook vernieuwing en onderhoud eischen een langeren of korteren termijn van afschrijving; ook daarvoor komt dus een oogenbhjk, waarop het naderende einde der overeenkomst de rationeele voorziening van de behoeften van het bedrijf in den weg gaat staan. Om kort te gaan: allengs gaat het bedrijf over in een toestand van bevriezing, indien althans de industrieel niet roekeloos op de kans van verlenging wil vooruitloopen." 5. Het voordeel voor den erfpachter, nl. dat hij voor den grond Aandrang geen kapitaal behoeft te bezitten of te verkrijgen, heeft tenslotte verWng"" ook zijn schaduwzijde. Daardoor kunnen personen, die weinig kapitaalkrachtig zijn, verleid worden zich met verplichtingen jegens de gemeente en een hypothecairen geldgever te belasten, die hen bij wijziging in hun economische positie te zwaar gaan drukken. Bij een algemeene prijsdaling gaan ook de inkomens en huren omlaag en daardoor neemt de druk van de vaste lasten relatief toe. Dit kan tengevolge hebben, dat het erfpachtsrecht met de daaraan verbonden canon-verplichting een negatieve waarde verkrijgt, die bij verkoop op de toch reeds door de prijsdaling geslonken waarde van den opstal in mindering wordt gebracht. Het perceel is dan, zooals de technische uitdrukking luidt, „door zijn canon gezakt". Omdat de financieele constructie van erfpacht en canon vaak niet wordt begrepen, ontstaat gemakkelijk een aandrang van erfpachters bij de gemeente om den canon als deel van de vaste lasten te verlagen. Gaat met de prijsdaling gepaard een daling van den rentevoet, waartegen de gemeente leent, dan neemt deze aandrang in kracht toe en wordt in de renteverlaging een billijkheidsargument voor canonverlaging gevonden 1). Voorts zal de gemeente te maken krijgen met gevallen, dat erfpachters in gebreke blijven den canon te voldoen, en alsdan voor de moeilijke beslissing staan executiemaatregelen te moeten nemen. Tot verklaring van de actie tot canonverlaging kunnen nog de Wezenlijke volgende verschillen met prijsdaling van vollen eigendom dienen, verskillen"* Een eigenaar kan bij rentedaling er in slagen de rente van de met eigen grond. ') Zie hierbij het rapport aan de Vereeniging voor Handel, Nijverheid en Gemeentebelangen, F. O. 1937, blz. 181. Simons - Gem.-Bedr. 24 HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF hypotheek, voor de koopsom van den grond aangegaan, verminderd te verkrijgen. De canon blijft onveranderd. Heeft de eigenaar de koopsom voor den grond uit eigen middelen betaald, dan heeft hij een kapitaalverlies geleden, dat op zich zelf, omdat het geen liquiditeitsmoeilijkheden veroorzaakt, gemakkelijker wordt gedragen. Bovendien spreekt een daling van de verkoopwaarde van onroerend goed sterker bij een erfpachtsperceel dan bij eigendom. Voor een vergelijking geef ik het volgende voorbeeld: Twee terreinen hadden ieder een verkoopwaarde van ƒ 5.000, . Het eene is voor dien prijs verkocht, het andere is in erfpacht uitgegeven tegen een canon van ƒ 250,—. Beide zijn bebouwd met een opstal ter waarde van ƒ 15.000,—. Door prijsdaling van onroerend goed vermindert de waarde van grond en opstal met tezamen ƒ 5.000, . Bij verkoop zal het eigendomsperceel thans opbrengen ƒ 15.000, en dus 25 /0 in prijs gedaald zijn, het erfpachtsperceel wordt vpor ƒ 10.000, overgedragen en de prijsdaling, ofschoon even groot, beloopt 331 la % van de oorspronkelij ke waarde. Standpunt Van het standpunt der gemeente bezien, is bij prijsdaling geen gemeente. enkele reden yoor canonverlaging aan te voeren. Het is overeenkomstig den aard van het contract, dat de canon gedurende den bepaalden termijn met verandert, ongeacht of het onroerend goed in waarde daalt of in waarde stijgt. Zoolang de rente der door de gemeente aangegane leeningen ongewijzigd blijft, kan de gemeente zich bij verzoeken tot canonverlaging hierop beroepen. Wanneer die rente verminderd wordt, ontvalt haar dit argument. Doch het rentevoordeel moet dan gezien worden als de tegenhanger van het risico van rentestijging, dat ik onder de nadeelen van het erfpachtstelsel noemde. Een bezwaar tegen het toekennen van canonverlaging is nog, dat vele perceelen na hun uitgifte van bezitters zijn veranderd en dat hierbij bedragen voor het erfpachtsrecht als zoodanig aan den vorigen rechthebbende zijn betaald. Het kan niet op den weg liggen van de gemeente om door canonverlaging deze niet m haar kas gevloeide bedragen geheel of ten deele te restitueeren. In latere jaren had de erfpachter veelal ook de gelegenheid den HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF canon, behoudens een nominaal bedrag, af te koopen en de jaarlij ksche verplichting dus door eigen of vreemd kapitaal te vervangen. Naar het mij voorkomt, zal slechts dit argument op de teleurgestelde erfpachters eenigen indruk kunnen maken. Het is niet mijn bedoeling thans een conclusie vóór of tegen het erfpachtstelsel te trekken. Tot voor eenige jaren gold in gemeentelijke kringen de suprematie van het erfpachtstelsel. De critiek daartegen is sindsdien in vele Raden gehoord en heeft in enkele gevallen een bres in het op erfpachtsuitgifte gebaseerde exploitatiesysteem geschoten. Mijn uiteenzetting zal, naar ik meen, duidelijk hebben gemaakt, dat het vraagstuk veelzijdig is en dat in iedere gemeente, welke voor een beslissing omtrent de grondexploitatie staat, de voordeelen en bezwaren met inachtneming van plaatselijke omstandigheden nauwkeurig op hun gewicht moeten worden getoetst. § 3. Financieele structuur van grondbedrijven De aankoop en exploitatie van gronden vordert groote kapitalen. Drult v»n In het algemeen zal de gemeente hiervoor moeten leenen en deze Ifesing leeningen brengen de verplichting tot betaling van rente en aflossing met zich. Indien de gemeente een vooruitziende grondpolitiek voert en dus tijdig terreinen aankoopt, is het niet te verwachten, dat zij deze gronden in een even snel tempo zal kunnen uitgeven als zij de leeningen, voor hun verwerving aangegaan, zal hebben af te lossen. Evenmin is het waarschijnlijk, dat de netto-opbrengst van de terreinen (pachten verminderd met belastingen enz.) voldoende zal zijn om den rentelast der leeningen te dekken, in het bijzonder niet wanneer bepaalde terreinen reeds geheel of gedeeltelijk bouwrijp worden gemaakt en daardoor aan een gebruik als cultuurland worden onttrokken. Aflossing en rente zouden derhalve, althans voor een deel, op den gewonen dienst der gemeente drukken. Door de aflossingen zouden de voor de gronden aangegane leenin- Leenen voor gen geleidelijk verminderen. De gronden zelf zullen waarschijnlijk al'oSS,ngenniet in waarde achteruitgaan. De gemeente zou op die wijze kapitaal vormen. Hoe wenschehjk deze kapitaalvorming wellicht ook is, HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF zoo dient men te voorkomen, dat het tegenwoordig geslacht al te zwaar ten behoeve van het nageslacht wordt belast. Daarom wordt toegestaan den gewonen dienst der gemeente van den economisch niet noodzakelijken last der aflossingen te bevrijden door de aflossingen te dekken uit kapitaalsontvangsten, zoo noodig dus uit nieuwe leeningen. Rente- Minder eenvoudig is te verklaren, waarom het in bepaalde ge- bijschnjving. ge00r]00fj ;s te achten ook de rentebetalingen niet op den gewonen dienst te laten drukken. Het is hiertoe noodig aan te knoopen bij de beschouwingen in § 1 omtrent de prijsvorming van de terreinen aan den rand der bebouwing. Deze hadden, naar wij zagen, een waarde, hooger dan die van cultuurgrond. Waarde van Indien een voortschrijdende stadsuitbreiding mag worden verbmWk wacht, zullen ook verder liggende terreinen een waarde kunnen terreinen hebben, hooger dan die van cultuurgrond. Deze waarde is afhanaan den rand. van den prJjs> j;en je(jer terrein op het toekomstig tijdstip van zijn bebouwing zal kunnen behalen, en van de tijdsruimte, welke nog vóór dien zal moeten verstrijken. Een zuivere theoretische fundeering van deze gedachte en van de rentebijschrijving als haar consequentie vinden wij reeds in 1908, in een Economistartikel van Mr. S. J. R. de Monchy. Aan zijn helder betoog ontleen ik de volgende passage1): „Nemen wij het eenvoudigste geval, nl. dat de gemeente een stuk grond koopt, dat op dit oogenblik niets opbrengt, doch in de toekomst vermoedelijk als bouwterrein een goeden verkoopprijs zal opleveren. Hoe zal dan de eigenaar zijn vraag, de gemeente haar aanbod bepalen? Zij zullen zich afvragen, hoe lang het vermoedelijk nog duren zal, voordat de grond als bouwterrein te verkoopen zal zijn en welke dan zijn waarde zal zijn. Die waarde op dat verwijderde tijdstip zullen zij disconteeren. Wat nu is disconteeren anders dan berekenen welk bedrag men rente op rente zou moeten uitzetten om na een bepaald tijdvak een bepaalde som te erlangen? Wanneer dus het grondbedrijf, behalve voor de koopsom (het resultaat der !) Economist, Augustus 1908 en Gerritsz, Modern Gemeentebeheer, hoofdstuk VII door Mr. S. J. R. de Monchy, blz. 457 en 458. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF disconteering), ook leent voor den samengestelden interest dier koopsom gedurende het aangenomen aantal jaren, dan bedraagt, als de verwachtingen verwezenlijkt worden, de ten slotte te bedingen prijs juist zooveel als de schuld, die dan op het bedrijf zal rusten. Commercieel beheerd zal het bedrijf, dat door het opnemen van geld voor de rentebetaling zijn passief ziet stijgen, ook actiefposten met gelijke bedragen moeten verhoogen. Het zal dus de rente bij de waarde der gronden schrijven. Komt de verwachting die aan den koop ten grondslag lag, uit, dan zal bij verkoop de boekwaarde juist gelijk zijn aan den bedongen prijs. Hierin ligt de in den grond der zaak zoo uiterst eenvoudige theoretische rechtvaardiging van de zoogenaamde rentebijschrijving bij bouwgronden. Brengt een terrein wèl wat op, doch niet zooveel als de rente bedraagt, dan geldt — zooals een weinig nadenken zal doen zien — een geheel gelijkvormige redeneering voor de bijschrijving van rente minus opbrengst". Op soortgelijke wijze kan worden verdedigd, dat de kosten van Kosten van bouwrijp maken op de waarde van terreinen mogen worden bijgeschreven. Bij den aankoop zal ook met deze kosten rekening zijn gehouden; zij hebben den aankoopsprijs verminderd en kunnen, wanneer zij gemaakt worden, dus zonder bezwaar bij de waarde worden gevoegd. Deze bijschrijvingen veronderstellen, dat meer dan één ver- Veiligheidswachting in vervulling zal gaan. Bij den aankoop koestert de ge- rnaatre?e'enmeente verwachtingen omtrent den bij verkoop of erfpachtsuitgifte te verkrijgen prijs, omtrent het tijdstip, waarop de grond zal worden uitgegeven, omtrent de kosten, welke het bouwrijp maken zal vereischen, en omtrent den rentevoet van de voor alle kosten aan te gane leeningen. Indien de werkelijkheid overeenkomstig deze verwachtingen verloopt, is de grond inderdaad te vergelijken „met een gedisconteerden wissel, die ook in waarde stijgt naarmate de vervaldag nadert" 1). Uiteraard is het onzeker, of alle verwachtingen ten volle zullen worden verwezenlijkt. Bovendien is het mogelijk, dat de gemeente bij de bepaling van den koopprijs alle van belang zijnde factoren, *) De Monchy, t. a. p. blz. 460. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF voorzoover te schatten, niet nauwkeurig in aanmerking heeft genomen. Het stelsel van bijschrijving, hoezeer theoretisch juist gefundeerd, bergt derhalve een element van risico in zich. Een gemeente kan dit risico zoo hoog aanslaan, dat zij de bijschrijving op de waarde der gronden beperkt tot de kosten van bouwrijpmaking en de rente ten laste van haren gewonen dienst neemt. Sommige gemeenten schrijven niet de volle rente bij. Wordt de bijschrijving ook van de rente volledig toegepast, dan moeten met het oog op het daaraan verbonden risico veiligheidsmaatregelen worden genomen. Dergelijke maatregelen zijn de periodieke taxaties van de waarden der gronden en de vorming van reserves. Op beide kom ik terug. Beteekenis De practische beteekenis van het stelsel der bijschrijving kan stdscTlier niet hoog genoeg worden gewaardeerd. Zonder dit stelsel hadden bijschrijving. Je meeste gemeenten de voor haar uitbreiding wenschelijke grondpolitiek niet kunnen voeren. Pas nadat de Colleges van Gedeputeerde Staten in het begin dezer eeuw de gemeenten toestonden om voor rente en aflossing van voor grondexploitatie aangegane leeningen opnieuw te leenen, hebben in het bijzonder de stedelijke gemeenten op ruime schaal gronden kunnen aankoopen en in exploitatie brengen en zich daardoor de leiding bij de stadsuitbreiding kunnen verzekeren. Het systeem der rentebijschrijving vindt zijn oorsprong in 1902, toen het voor het eerst voor een bepaalde grondexploitatie der gemeente Amsterdam werd toegepast1). Baanbrekend zijn daarna geweest de „Regelen , welke Gedeputeerde Staten van ZuidHolland in 1908 vaststelden 2). Deze bevatten de meeste beginselen, waarnaar ook thans vele grondbedrijven zijn ingericht, en die ook hierna ter sprake zullen komen: een afzonderlijk financieel beheer, bepalingen omtrent den inbreng, rentebijschrijving, periodieke taxaties met de gevolgen van dien en reserveeringen 3). *) Zie Delfgaauw, t.a. p. blz. 65 en 66. 2) Regelen, waaronder Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland de instelling van een „grondbedrijf" als afzonderlijke administratie toelaten, afgedrukt bij het hoofdstuk Gemeentelijk Grondbedrijf van Mr. S. J. R. de Monchy in Gerritsz. Modern Gemeentebeheer, tb- 474. „ „ . . 3) Zie omtrent deze punten in het algemeen Reuvecamp, Van Dienst en Luuring, Gemeentelijk Grondbedrijf. 3e druk, 1932, blz. 1-63, en Gundlach, Gemeentelijke HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Onmogelijk is het een goed inzicht te verkrijgen in de financieele Afzonderlijk resultaten van een eenigszins omvangrijke grondexploitatie, indien beheer, daarvan geen afzonderlijke administratie wordt gevoerd. Wordt het comptabel beheer van deze exploitatie niet van dat der algemeene gemeentehuishouding gescheiden, dan zal toch extra-comptabel een afzonderlijke administratie worden gehouden. Het stelsel van rentebijschrijving is moeilijk in het raam van de algemeene begrooting en rekening te passen. De enkele gevallen, waarin een grondbedrijf niet als tak van dienst, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet, is aangewezen, betreffen dan ook grondexploitaties, waarin geen rente wordt bijgeschreven x). Normaal is, dat de grondexploitatie geadministreerd wordt door een afzonderlijk bedrijf, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet 2). Het is niet noodzakelijk, dat het stelsel van rentebijschrijving daarmede gepaard gaat. De mogelijkheid daartoe wordt (misschien onnoodig) reeds geopend in artikel 19 der Begrootingsvoorschriften: „De nadeelige saldi van het Grondbedrijf kunnen ten laste van den kapitaaldienst der gemeente worden gebracht, indien en voorzoover de verordening, vastgesteld krachtens artikel 252 der Gemeentewet, dit toelaat". Dat ook andere onderdeelen van het financieel beheer in de beheersverordening ex artikel 252, tweede lid moeten worden geregeld, volgt uit de beslissing van de Kroon, nopens de Haagsche bedrijvenverordening, die ik in hoofdstuk III § 4 vermeldde. Van de inrichting van dit financieele beheer geven een beeld Bepalingen de bepalingen, die ik hier Iaat volgen. Zij zijn ontleend aan een verordening! ontwerp eener beheersverordening, dat in Zuid-Holland voor vele grondbedrijven is toegepast 3). In hoofdtrekken komt de financieele grondbedrijven in Nederland, uitgave van het Nederlandsch Instituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw, dat van een 60-tal grondbedrijven gegevens omtrent hun inrichting en resultaten bevat. x) Zoowel Amsterdam als Rotterdam hebben voor hun grondbedrijven artikel 252 der Gemeentewet niet toegepast en schrijven geen rente bij. 2) Vóór 1931 artikel 114Iris der Gemeentewet. Uit de Regelen van Zuid-Holland blijkt, dat ook reeds vóór 1909 toegelaten werd „een afzonderlijk grondbedrijf, met van het beheer der gemeentekas afgescheiden geldelijk beheer". 3) Het is mij bekend, dat voor dit ontwerp met vrucht gebruik is gemaakt van de concept-verordening op het grondbedrijf, samengesteld door een commissie van deskundigen HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF organisatie van veel andere grondbedrijven, ook in de overige provincies, daarmede overeen. Bi] mijn bespreking van eenige in de verordening geregelde punten vestig ik op een enkele afwijking de aandacht1). Het ontwerp is ingericht zoowel voor grondbedrijven met als voor die zonder rentebijschrijving. ONTWERP-VERORDEN ING op het beheer van het grondbedrijf der gemeente Artikel 1 1. De aan de gemeente in eigendom toebehoorende onroerende goederen, welke hiertoe bij een aan Gedeputeerde Staten mede te deelen besluit van den gemeenteraad worden aangewezen, worden afzonderlijk beheerd in een grondbedrijf. 2. Het beheer van de geldmiddelen van het bedrijf wordt geheel afgescheiden van het beheer van de overige geldmiddelen der gemeente. Artikel 9 1. De boekhouding van het bedrijf wordt door den administrateur gevoerd naar de methode van dubbel-boekhouden. 2. De eigendommen worden al naar gelang van hun gesteldheid, bestemming of anderszins, gesplitst in complexen. 3. De complexen kunnen naar behoefte verder worden onderverdeeld. 4. De boekhouding zal zoodanig worden ingericht, dat daaruit steeds een volledig overzicht van de bezittingen, vorderingen en schulden van het bedrijf en een gedetailleerd overzicht van de uitkomsten van de exploitatie van het bedrijf kunnen worden samengesteld en dat daaruit de uitkomsten van elk complex afzonderlijk duidelijk blijken. 5. Burgemeester en Wethouders kunnen omtrent de inrichting der boekhouding nadere voorschriften geven. inzake grondbedrijven (zie de verordening en het rapport der commissie in Gemeentebestuur 1927, blz. 599 en vlg.). 1) Overigens verwijs ik hiervoor naar het boek van Gundlach. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Artikel 12 1. Met alle uit deze verordening voortspruitende schattingen wordt belast een commissie van schatting, bestaande uit drie leden, waarvan er een benoemd wordt door Gedeputeerde Staten, een door den Gemeenteraad en een door de beide anderen tezamen. 2. Van alle schattingen brengt de commissie een beredeneerd verslag uit aan Burgemeester en Wethouders, dat deze aan den Raad overleggen en waarvan zij afschrift aan Gedeputeerde Staten zenden. 3. De verdere regeling met betrekking tot de samenstelling en werkwijze der commissie wordt onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten bij' nader raadsbesluit getroffen. Artikel 13 De boekwaarde der eigendommen wordt bij den inbreng gevormd door de waarde, waarvoor deze zijn ingebracht. Hiervoor gelden de volgende regelen: a. de eigendommen worden ingebracht tegen de geschatte waarde behoudens het bepaalde sub b en c; b. onroerende goederen, welke op het tijdstip van inbreng nog niet langer dan 6 maanden eigendom der gemeente zijn, worden ingebracht tegen den kostenden prijs; c. in afwijking van hetgeen onder b is bepaald, kan de Gemeenteraad in bijzondere gevallen de waarde van inbreng bepalen op een bedrag, dat lager is dan dat van den kostenden prijs. Artikel 14 (zonder rentebijschrijving:) 1. De boekwaarde wordt vermeerderd met de bedragen, sedert den inbreng besteed aan werken ten behoeve van het in gereedheid brengen van de eigendommen. 2. Het bedrag van de verplichte aflossing op de schuld, welke ten laste van het bedrijf (met rentebijschrijving:) 1. De boekwaarde wordt vermeerderd met de bedragen, sedert den inbreng besteed aan werken ten behoeve van het in gereedheid brengen van de eigendommen, terwijl zij overigens van jaar tot jaar wordt verhoogd of verlaagd op den voet, als uit de toepassing dezer verordening HET GEMEENTELI IK GRONDBEDRIJF is gebracht, wordt, voor zoover het niet uit eigen kapitaalsinkomsten van het bedrijf kan worden gekweten, door de gemeente ten laste van haren kapitaaldienst aan het bedrijf verstrekt. voortvloeit. 2. Telkenjare wordt het bedrag van de rente, welke ten laste van het bedrijf komt, doch ten hoogste het nadeelig saldo van de baten en lasten van het bedrijf op de boekwaarde der gronden bijgeschreven. 3. Het bedrag der op de boekwaarde der eigendommen bij te schrijven rente en het bedrag van de verplichte aflossing op de schuld, welke ten laste van het bedrijf is gebracht, worden, behoudens het bepaalde in artikel 18, vierde lid, voor zoover zij niet uit eigen kapitaalsirikomsten van het bedrijf kunnen worden gekweten, door de gemeente ten laste van haren kapitaaldienst aan het bedrijf verstrekt. Artikel 15 1. Het bedrijf wordt belast met de leeningsschulden, welke bij den inbreng op de gemeente rusten of na den inbreng door haar zullen worden aangegaan: a. terzake van de eigendomsverkrijging der ingebrachte eigendommen en het in gereedheid brengen hiervan tot bouwterrein; b. in verband met de toepassing dezer verordening. 2. Is de waarde van inbreng op een minder bedrag bepaald, zoo wordt het bedrijf slechts met een evenredig deel van de leeningsschuld bij inbreng belast. 3. Een voordeelig verschil tusschen de inbrengwaarde van eigendommen en de daarop bij inbreng rustende leeningsschuld wordt bij het bedrijf geadministreerd als „vrij kapitaal der gemeente , voor zoover het moet worden toegeschreven aan aflossing van HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF leeningsschuld en uitgaven voor werken, ten bate van die eigendommen gedaan en als „waardeverschil bij inbreng" voor het overige. 4. Door het bedrijf wordt jaarlijks aan de gemeente uitgekeerd de rente en de aflossing, welke de gemeente zelve volgens de betrekkelijke leeningsplannen is verschuldigd van de ten laste van het bedrijf gebrachte leeningsschulden. Artikel 16 1. De voor den aanleg van straten en wegen, met inbegrip van plantsoenen, parken, speel- en sportterreinen bestemde gronden worden, behoudens het bepaalde in het tweede lid, zonder verrekening met de gemeente uit het bedrijf genomen. De boekwaarde dier gronden wordt gevoegd bij die der aangrenzende terreinen. 2. Indien plantsoenen, parken, speel- en sportterreinen niet worden aangelegd ten behoeve van het grondcomplex, waarin zij komen te liggen, doch voor de behartiging van een algemeen plaatselijk belang, worden de daarvoor bestemde gronden uit het grondbedrijf genomen tegen vergoeding door de gemeente van de geheele of gedeeltelijke boekwaarde. 3. Indien eenig deel van de in het bedrijf gebrachte eigendommen wordt bestemd voor gemeentelijke bedrijven of wel voor stichting van gebouwen ten behoeve van den openbaren dienst, moet dat deel uit het grondbedrijf worden genomen tegen vergoeding van de geschatte waarde. Deze handeling wordt beschouwd als een verkoop in den zin dezer verordening. Artikel 17 1. Indien bij verkoop van eigendommen deze meer opbrengen dan de boekwaarde, vermeerderd met de kosten van straten- of wegenaanleg en andere kosten, verbonden aan het in gereedheid brengen der terreinen, voor zoover die kosten nog niet op de waarde der eigendommen zijn bijgeboekt, wordt het verschil beschouwd als winst. 2. De winst uit verkoopen wordt bestemd tot reserve. Deze reserve strekt tot dekking van bij verkoop of periodieke taxatie HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF gebleken nadeelige verschillen overeenkomstig het bepaalde in lid 3 van dit en lid 4 van het volgende artikel. In bijzondere gevallen kan de Raad onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten besluiten tot uitkeering aan de gemeente van een deel der reserve. 3. Indien bij verkoop van eigendommen deze minder opbrengen dan de boekwaarde, vermeerderd met de in het eerste lid bedoelde kosten, wordt het nadeelig verschil, indien en voor zoover het niet kan worden gevonden door afboeking van het waardeverschil bij inbreng dier eigendommen, gedekt uit de in het tweede lid bedoelde reserve of, indien en voor zoover deze daartoe niet toereikend is, uit de in artikel 19, eerste lid, bedoelde reserve en indien en voor zoover ook deze niet toereikend is, ten hoogste in de volgende 5 dienstjaren, telken jare voor ten minste x/5 gedeelte, door de gemeente uit haar gewone middelen aan het grondbedrijf uitbetaald. Artikel 18 (zonder rentebijschrijving:) 1. Na elk tijdvak van 10 jaren, te beginnen met wordt de waarde van de bij het bedrijf in beheer zijnde eigendommen geschat. 2. Tengevolge van deze schatting ondergaan de boekwaardecijfers bij het bedrijf geen verandering. Een voordeelig of wel nadeelig schattingsverschil wordt op afzonderlijke rekening geadministreerd. 3. Ten aanzien van de financieele uitkomst dezer schatting wordt het bedrijf, niettegenstaande de in artikel 9 bedoelde (met rentebijschrijving:) 1. Na elk tijdvak van 5 jaren, te beginnen met wordt de waarde van de bij het bedrijf in beheer zijnde eigendommen geschat. 2. Tengevolge van deze schatting ondergaan de boekwaardecijfers bij het bedrijf geen verandering. Een voordeelig of wel nadeelig schattingsverschil wordt op afzonderlijke rekening geadministreerd. 3. Ten aanzien van de financieele uitkomst dezer schatting wordt het bedrijf, niettegenstaande de in artikel 9 bedoelde HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF splitsing, als één geheel beschouwd. 4. In het geval, dat de schattingswaarde minder is dan de boekwaarde, wordt het verschil door de gemeente uit hare gewone middelen aan het grondbedrijf uitgekeerd en wel in de eerstvolgende dienstjaren telken jare tenminste Vs gedeelte, voor zoover dat verschil niet kan worden gevonden uit het waardeverschil bij inbreng, uit de uit verkoopen gevormde reserve, of uit de reserve, bedoeld in artikel 19, eerste lid. Voorts wordt in dat geval het bedrag der ingevolge artikel 14 bij te schrijven rente door de gemeente uit hare gewone middelen aan het bedrijf verstrekt. De uit keeringen ingevolge de twee vorige zinsneden worden op afzonderlijke rekeningen geadministreerd. Artikel 19 1. Door de gemeente wordt jaarlijks uit hare gewone middelen een bij de begrooting vast te stellen bedrag aan het bedrijf uitgekeerd, ter vorming van een reserve voor dekking van eventueele nadeelige verschillen bij verkoopen of periodieke taxatie. 2. Bij de gemeente kan voorts een reserve worden gevormd, welke indien dit gewenscht is, b.v. in geval van moeilijke verkoopbaarheid der gronden, zal kunnen dienen voor vermindering van de kapitaalschuld, terzake van het bedrijf op de gemeente drukkende. splitsing, als één geheel beschouwd. 4. In het geval, dat de schattingswaarde minder is dan de boekwaarde, wordt het verschil door de gemeente uit hare gewone middelen aan het grondbedrijf uitgekeerd en wel in de eerstvolgende dienstjaren telken jare tenminste 1/5 gedeelte, voor zoover dat verschil niet kan worden gevonden uit het waardeverschil bij inbreng, uit de uit verkoopen gevormde reserve, of uit de reserve, bedoeld in artikel 19, eerste lid. Deze uitkeeringen worden op afzonderlijke rekening geadministreerd. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Artikel 20 1. De door reserveering beschikbaar gekomen gelden kunnen door het bedrijf worden aangewend: tot bestrijding van kapitaalsuitgaven, tot buitengewone aflossing van kapitaalschuld, tot belegging bij de gemeente op de wijze van artikel 5, of tot door Gedeputeerde Staten goed te keuren andere belegging. 2. In de beide eerstgenoemde gevallen wordt de exploitatierekening jaarlijks belast met rente, door den Raad te bepalen, wegens het gebruik dier gelden. 3. Deze rente alsook die met belegging verkregen, wordt aan de reserve toegevoegd. Artikel 21 1. Indien eigendommen, welke bij het bedrijf zijn ingebracht in erfpacht worden uitgegeven, blijven deze in het bedrijf. 2. Zij worden niet gelijk de andere eigendommen periodiek geschat. 3. Indien eenig deel van de in het bedrijf gebrachte eigendommen wordt bestemd voor gemeentelijke bedrijven of wel voor stichting van gebouwen ten behoeve van den openbaren dienst, kan dat deel in gebruik worden gegeven tegen betaling van het grondbedrijf van een jaarlijksche vergoeding, welke wordt gebaseerd op de berekening van den door particulieren bij erfpachtsuitgifte te betalen canon. Deze handeling wordt beschouwd als een erfpachtsuitgifte in den zin dezer verordening. Artikel 22 1. Indien volgens de erfpachtsvoorwaarden bij het eindigen van de erfpacht een vergoeding voor den opstal is verschuldigd, wordt, voor zooveel noodig, jaarlijks een bedrag voor dit doel ten laste van de exploitatie der in erfpacht uitgegeven eigendommen gebracht. 2. Deze bedragen worden geadministreerd als een reserve, welke afzonderlijk en met duidelijke omschrijving in de balans wordt opgenomen. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Artikel 23 1. Een batig saldo van de exploitatie der in erfpacht uitgegeven eigendommen strekt niet tot dekking van een nadeelig saldo van de exploitatie der andere eigendommen, doch wordt gereserveerd. In bijzondere gevallen kan de Raad onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten besluiten tot uitkeenng aan de gemeente van een deel der reserve. 2. Een nadeelig saldo dier exploitatie wordt voor zooveel mogelijk gedekt uit de in het eerste lid bedoelde reserve. Eerste beginsel van de financieele inrichting is, dat de admini- Splitsing in stratie een juist inzicht verschaft in de waarden der gronden en de comp'exenresultaten der exploitatie. Het is hiertoe noodig de eigendommen te splitsen in complexen. Ook de Rekeningsvoorschriften (artikel 40) verlangen, dat in de balans de grondcomplexen, welke als één zelfstandig geheel kunnen worden beschouwd, elk afzonderlijk met het daarbij behoorende bedrag worden opgenomen en dat de rekening van baten en lasten zoo ingericht wordt, dat de resultaten van de exploitatie van elk grondcomplex duidelijk blijken. De waarde van ieder complex volgens de boeken van het bedrijf, Bepaling van dus de boekwaarde, moet worden bepaald naar de kosten, welke flarden" ten laste van het bedrijf komen. Nieuw gekochte gronden worden tegen den kostenden prijs ingebracht. Voor oud bezit der gemeente is deze, indien al bekend, geen goede maatstaf meer. Daarom wordt de waarde van gronden, die reeds lang eigendom der gemeente zijn, bij den inbreng geschat. De inbrengwaarde wordt vermeerderd met de kosten van bouwrijpmaking. Onder deze kosten zijn ook te rekenen de boekwaarden van voor den aanleg van straten en wegen bestemde gronden. Deze boekwaarden worden bij die der aangrenzende terreinen gevoegd. Voor de gronden, bestemd voor plantsoenen, parken, speel- en sportterreinen, onderscheidt de verordening naar gelang deze al dan niet een ruimer doel dienen dan den aanleg van het grondcomplex, waarin zij komen te liggen. Strekken zij ter behartiging HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF van een algemeen plaatselijk belang, dan vergoedt de gemeente de geheele of gedeeltelijke boekwaarde van de daarvoor bestemde gronden. Rente- Bij bedrijven met rentebijschrijving wordt de rente ten laste bijschrijving. van ]3ecJrijf) joch ten hoogste het nadeelig saldo van de baten en lasten bij de boekwaarde der gronden gevoegd. Het nadeelig saldo van baten en lasten kan minder zijn dan de rente, indien de baten uit pachten enz. de overige lasten (belastingen enz.) overtreffen. Het omgekeerde geval kan zich echter ook voordoen: het nadeelig saldo kan hooger zijn dan de rente. De verordening laat slechts bijschrijving toe van het geringste bedrag van beide. Theoretisch is het evenzeer te verdedigen een nadeelig saldo, hooger dan de rente, ten volle bij te schrijven. Immers kan worden verondersteld, dat bij den aankoop van den grond deze ongunstige exploitatiefactor in aanmerking is genomen en zijn invloed in den aankoopsprijs is verdisconteerd. Jaarlijks zou daarom het disconto met het volle nadeelig saldo kunnen verminderen 1). De beperking, welke de ontwerp-verordening toepast, verdient m. i. uit een oogpunt van voorzichtigheid de voorkeur. Periodieke De model-bepalingen verlangen voor grondbedrijven met rentebijschrijving een periodieke taxatie om de 5 jaar. Deze taxatie dient in hoofdzaak om te constateeren, of de veronderstelde waardevermeerdering in de afgeloopen jaren zich inderdaad heeft voorgedaan. De meeste grondbedrijven zonder rentebijschrijving kennen de taxatie niet. Men kan toegeven, dat zij voor de bedrijven met rentebijschrijving van meer beteekenis is. Toch is zij ook voor de andere categorie van belang. Het is immers mogelijk, dat de waarde der gronden minder is geworden dan de aanvankelijke boekwaarde. Kosten van bouwrijpmaking zijn bovendien wel bijgeschreven en onderzocht kan dus worden of de waardevermeerdering met deze bijschrijving gelijken tred heeft gehouden. Omdat de taxaties voor *) De Regelen van Zuid-Holland (artikel 10) lieten de bijschrijving van het voile nadeelige saldo toe. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF deze bedrijven echter minder dringend noodig zijn, kan haar frequentie geringer zijn: de model-bepalingen, die de taxatie ook voor deze bedrijven vereischen, stellen haar om de 10 in plaats van om de 5 jaren; Buiten de taxatie worden in het algemeen gelaten de in erfpacht gegeven gronden. Hun waarde zou allicht bepaald worden op een kapitalisatie van den canon, tenminste zoolang het einde van den erfpachtstermijn nog niet nadert. Een vergelijking tusschen de boekwaarde en den ge kapitaliseerden canon is reeds bij de uitgifte gemaakt en de noodige financieele consequenties zijn toen reeds getrokken. De verordeningen, welke tot instructie voor de schattingscom- Wijze van missies dienen, beperken zich meest tot een voorschrift, dat de taxatietaxateurs de verkoopwaarde van de terreinen hebben te bepalen zonder te veronderstellen, dat de gronden ineens ten verkoop zouden worden aangeboden. Inplaats van deze voor de hand liggende aanwijzing zou den taxateurs beter op het hart kunnen worden gedrukt, dat zij de oogenbhkkelijke of contante waarde van de terreinen hebben te ramen. Wie kennis heeft genomen van verschillende taxatie-rapporten, weet, dat deze zoo natuurlijke regel vaak in het geheel niet of onvoldoende in acht wordt genomen. Sommige taxateurs volstaan met voor ieder complex grond den waarschijnlijken prijs bij verkoop als bouwterrein te schatten. Andere passen daarop een globalen aftrek toe wegens nog te maken kosten van aanleg van straten enz. en wegens renteverschil voor den tijd, die nog vóór den verkoop gemiddeld moet verloopen. Dergelijke taxatiemethodes, die helaas nog niet zeldzaam zijn, leiden tot volkomen onbetrouwbare resultaten. Een juiste taxatie zal evenzoo als een berekening, die aan een bepaling van den aankoopsprijs van ruwe gronden moet voorafgaan, gebaseerd moeten zijn op de bij de uitgifte door het bedrijf naar raming te bedingen prijzen. Daarnaast zal het tempo van den afzet voor ieder complex moeten worden geschat en de vermoedelijke kosten van bouwrijp maken bepaald. Tenslotte zal uit al deze gegevens naar een bepaalden rentevoet de oogenblikkelijke of contante Simons - Gem—Bedr. 25 HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRiJF waarde van de terreinen door terugrekening moeten worden bepaald. Het taxatierapport moet de verschillende ramingen met haar motiveering en de daarop gegronde berekening weergeven. Keuze van de De uitslag van de taxatie kan vérstrekkende financieele gevolgen taxateurs. voor je gemeente hebben. Een lid van het gemeentebestuur of een ambtenaar der gemeente zou zijn taxatie door de overweging hiervan kunnen laten beïnvloeden. Regel is daarom, dat de deskundige taxateurs buiten het gemeentebestuur en zijn ambtenaren worden gezocht. Sommige colleges van Gedeputeerde Staten wenschen een der taxateurs zelf aan te wijzen, teneinde de onafhankelijkheid en objectiviteit van de schatters te bevorderen. Wel zal de directie van het bedrijf de schatters moeten voorlichten omtrent alle punten, waarvan de kennis voor een goede taxatie onontbeerlijk is. Het kan een bezwaar zijn, indien hierdoor buitenstaanders, en als deskundigen zijn dit vaak belanghebbende buitenstaanders zooals architecten en aannemers, worden ingelicht omtrent de bestemming van gronden, welke nog niet in een gepubliceerd uitbreidingsplan is vastgelegd. Financieele De hierboven vermelde bepalingen geven aan het taxatie-rapport gevolgen ^et ]aatste woord. Andere verordeningen laten toe, dat de Raad van ae taxatie. . 111 op den grondslag van het rapport de taxatiewaarden bepaalt. Correcties naar boven lijken slechts geoorloofd, indien de schatters een duidelijke vergissing hebben gemaakt. De taxatiewaarde van alle complexen tezamen wordt met de totale boekwaarde vergeleken. Ligt zij boven of is zij gelijk aan de boekwaarde, dan kan de rentebijschrijving worden voortgezet. Het belang van een taxatie op juisten grondslag wordt hierdoor duidelijk. Slechts indien de taxatiewaarde als contante waarde is bedoeld, is verdere rentebijschrijving geoorloofd te achten. Is de taxatiewaarde ten onrechte bepaald op de eindwaarde, nl. die bij verkoop of uitgifte in erfpacht van de gronden, en is de boekwaarde aan haar gelijk, dan is, althans volgens de taxatie, geen verdere waardestijging te verwachten en dient derhalve de rentebijschnjving te worden gestaakt. Bij een nadeeligen uitslag van de taxatie zal het verschil tusschen boekwaarde en taxatiewaarde worden afgeboekt op reserves en ont- HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF breken deze of zijn zij niet toereikend, in eenige jaren (meestal vijf) uit den gewonen dienst der gemeente moeten worden gedekt. Bovendien verbieden de verordeningen veelal om daarna opnieuw rente bij te schrijven. Strikt genomen is dit niet noodzakelijk. Mits de taxatiewaarde een contante waarde is, mag worden aangenomen, dat deze van jaar tot jaar met de rente (of het nadeelig saldo der lasten en baten) zal stijgen. Een boekwaarde, die tot het niveau van de taxatiewaarde is verminderdx), zou daarom in dezelfde mate jaarlijks hooger kunnen worden gesteld. Wordt de rentebijschrijving toch nagelaten, dan is dit een voorzichtigheidsmaatregel 2). De taxatie-uitslag toonde, dat de waardeverwachtingen bij het bedrijf te optimistisch waren. De boekwaarde wordt nu gecorrigeerd en bovendien heerscht nu tot de volgende taxatie mplaats van optimisme een zeker pessimisme. Het taxatiestelsel vindt geen onverdeelde bewondering 3). In Bezwaren handen van eenige buitenstaanders legt het een beslissing, die de Sef gemeentelijke financiën in de eerstkomende jaren zwaar kan belasten. Iedere schatting is subjectief, van persoonlijk inzicht afhankelijk. De waarde van bouwgronden ondervindt den invloed van de conjunctuur. Wordt in een depressieperiode getaxeerd, dan zal de schatting waarschijnlijk ongunstig uitvallen. Indien de conjunctuur na 5 jaar is gekeerd, zal de volgende taxatie wellicht uitwijzen, dat de vorige te pessimistisch was. Inmiddels was de gemeente in een tijdvak, waarin haar financiën een extra-last het slechtst verdroegen, verplicht tot aanzuivering van een taxatieverschil en tot het betalen uit haar gewonen dienst van de leeningsrente. Zoolang een grondbedrijf is opgezet met het stelsel van rentebijschrijving, zal het de periodieke taxaties met de daaraan verbonden financieele gevolgen niet kunnen ontberen. Aldus besliste *) Dat de boekwaarde in de boekhouding wordt gehandhaafd, doet niet ter zake. Onder „boekwaarde versta ik hier de tot de taxatiewaarde verminderde boekwaarde of de onveranderde boekwaarde verminderd met het in het credit der balans gestelde nadeelig taxatieverschil. ) Zie als een voorbeeld van de beide standpunten de meeningen van een meerderheid 1 au "uTi aó \ Van en van A"cmaar 'n een praeadvies aan den Raad. (W. G. B. I 7blZ. , 3),Zie.,°- aJ d? "tilf1lerl,!an I®xtor in het Maandblad voor Accountancy en Bedrijfshuishoudkunde, 1935, blz. 74 en 90, en Van Dienst in W. N. B. G. A. no. 1908. HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF ook de Kroon bij haar besluit van 7 Januari 1936, no. 19, nopens een wijziging van de beheersverordening van het Arnhemsche grondbedrijf: „dat de Raad nog heeft gewezen op het bezwaar van de door Gedeputeerde Staten noodzakelijk geachte periodieke waardetaxatie, welke voor een gemeente als Arnhem niet goed mogelijk zou zijn, doch dat zoodanige taxatie, al moge zij op subjectief inzicht berusten, bij een grondbedrijf met het stelsel van rentebijschrijving onmisbaar moet worden geacht" L). Aan het bezwaar, dat eenige buitenstaanders over de gemeentefinanciën beslissen, wordt eenigermate tegemoetgekomen door de eindbeslissing aan den Raad te geven, die deze macht m. i. slechts tot verhooging van de taxatiewaarde mag aanwenden bij een aperte fout van de taxateurs. Gedeputeerde Staten van Noord-Holland hebben in het geval-Den Helder, dat op dit punt niet tot een uitspraak in hoogste instantie heeft geleid, in overweging gegeven het denkbeeld van een hertaxatie, indien de Raad zich met de eerste schatting niet kon vereenigen 2). Het zou in het algemeen niet juist zijn een periodieke taxatie uit te stellen, omdat de conjunctuur in de depressiephase is. De laatste jaren hebben geleerd, dat niet steeds op een spoedige conjunctuursverbetering mag worden gerekend. Uitstel van taxatie en dus van maatregelen, wier noodzakelijkheid door de taxatie aan het licht zal komen, is in de gegeven omstandigheden struisvogelpolitiek. Wil men al te nadeelige gevolgen van een taxatie voorkomen, dan is het noodzakelijk tijdig reserves te kweeken en hierdoor reeds voor eventueele toekomstige tegenvallers een compensatie te vormen. Voorstellen van verschillenden aard, waarbij de taxaties zouden kunnen worden gemist, gaan er terecht van uit, dat alsdan de rente niet of niet volledig kan worden bijgeschreven 3). *) Gemeentestem no. 4419, W.G.B. 1936, blz. 70. t 2) Zie Reuvecamp, Van Dienst en Luuring, t. a. p. blz. 52 en vlg. en Van Poelje in W. N. B. G. A. nos. 1542 en 1543. 3) Zie bv. de artikelen van B. B. L(uuring) in F. O. 1935, blz. 326 en 353. . HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Bij grondbedrijven zijn velerlei reserves mogelijk. Zij kunnen Reserveeontstaan bij inbreng, door verkoop en door speciale stortingen. rm8en' De reserves, welke zich bij erfpacht kunnen voldoen, bespreek ik afzonderlijk. Bij inbreng in het bedrijf worden oude, reeds lang in het bezit Verschillen zijnde gronden geschat. De taxatiewaarde kan hooger zijn dan de bl' ,nbrepgop den grond rustende leeningsschuld. De modelbepalingen onderscheiden dit verschil in „vrij kapitaal" en „waardeverschil bij inbreng". Het eerste, gevormd door werkelijke uitgaven in het verleden, is van reëeleren aard dan het waardeverschil bij inbreng, dat op een taxatie berust. Het vrij kapitaal is gemeentelijk vermogen, dat in stand moet worden gehouden en derhalve in het systeem der verordening niet tot dekking van verliezen (taxatieverschillen daaronder begrepen) mag dienen. Van het waardeverschil bij inbreng kan bij verkoop of taxatie blijken, dat de verwachting, welke daarin is uitgedrukt, niet is verwezenlijkt. Verliezen mogen daarop worden afgeboekt. Bij verkoop van grond dient ook rekening te worden gehouden Winstreserve, met de nog voor het complex te besteden kosten van bouwrijp maken. Dit gedeelte van den koopprijs moet als een bestemmingsreserve voor straataanleg enz. worden geboekt. Blijft daarna nog een voordeehg verschil over, zoo wordt dit winst genoemd, maar terstond gereserveerd. Eigenlijke winst is het niet. Welk resultaat de grondexploitatie heeft opgeleverd, is pas bekend, nadat alle gronden zijn uitgegeven. Desnoods kan per complex, nadat het geheel is verkocht, een winst of verlies worden berekend. De grondexploitatie strekt zich over zoo langen duur uit en bevat zoo vele onzekere elementen, dat het onvoorzichtig zou zijn het resultaat van een voordeehg jaar uit te keeren. Daarbij is nog te bedenken, dat de gunstigst gelegen gronden het eerst zullen worden verkocht en dat de gemeente tenslotte met wellicht onverkoopbare gedeelten zal blijven zitten. Afboeking van verliezen en taxatieverschillen op de zgn. winstreserve is daarom niet anders dan een correctie van uitkomsten, die op zich zelf beschouwd winstgevend leken. De modelverordening noemt in artikel 19 twee reserves, welke HET GEMEENTELIJK GRONDBEDRIJF Stortingsreserves. voor vermindering van het risico der grondexploitatie kunnen worden gevormd. De eene wordt bij het bedrijf zelf, de andere bij de gemeente beheerd. Wanneer verliezen of taxatieverschillen worden gevreesd, is het alleszins wenschelijk een dergelijke reserve te vormen. Hierdoor wordt de druk van verliezen, indien deze bij verkoop of taxatie blijken, over meer jaren verdeeld. Uitgifte in erfpacht. Reserves. In eenige gemeenten wordt het financieel beheer van in erfpacht uitgegeven gronden buiten het grondbedrijf gehouden. Daarvoor is wel aangevoerd, dat deze gronden hun bestemming definitief hebben bereikt, dat zij dus geen bedrijfsobject meer zijn, doch beleggingsobjecten zijn geworden 1). Uit § 2 zal zijn gebleken, dat dit niet juist is. De gemeente houdt uit een oogpunt van grondexploitatie bemoeiing met de in erfpacht uitgegeven terreinen; dit was zelfs een van de redenen, waarom erfpacht boven verkoop was verkozen. De meeste gemeenten stellen zich dan ook op het standpunt, dat het beheer van de erfpachtsgronden in het bedrijf thuis behoort. De model-bepalingen voorzien in de vorming van eenige reserves. Indien de gemeente verplicht is bij eindiging van het recht de waarde van den opstal te vergoeden, zal zoo mogelijk hiervoor uit de exploitatiebaten een reserve worden gevormd. Ook een verder exploitatie-saldo zal volgens de model-bepalingen allereerst voor reserveering in aanmerking komen. Winst, op de uitgifte in erfpacht behaald, zal aldus tot schuldvermindering en derhalve tot vrijsparen van de gronden kunnen dienen. *) Zie het rapport gemeentelijke grondbedrijven in Gemeentebestuur 1927, blz. 610. HOOFDSTUK XII ONTWIKKELINGSTENDENZEN § I. Centralisatie en concentratie In verschillende der vorige hoofdstukken kon ik wijzen op een groei van de behoeftenvoorziening door middel van gemeentelijke bedrijven. Ik zou een onvolledig beeld van de werkelijkheid schetsen, indien ik daarnaast geen aandacht schonk aan ontwikkelingstendenzen, die — althans voor sommige terreinen van de gemeentelijke bedrijfswerkzaamheid — het accent verleggen naar den arbeid in grooter verband. Het gebied van de gemeentelijke huishouding kan door den wil Centralisatievan den wetgever worden beperkt. De wetgever zal hiertoe in het aangezicht van artikel 146 der Grondwet gerechtigd zijn, wanneer hij van oordeel is, dat een „belang, waarvoor nog kort te voren de gemeentelijke overheid de meest aangewezen verzorger had geschenen, regeling in grooter verband eischt" 1). Deze centralisatie kan in intensiteit zeer verschillen. In haar zwaksten vorm zal zij niet verder gaan dan het stellen van eenige regelen, welke de gemeente bij de voortzetting van hare bemoeiing in acht heeft te nemen. De centralisatie blijft dan beperkt tot de hoofdregelen, terwijl de toepassing gedecentraliseerd aan de gemeenten wordt overgelaten. In haar sterkste gedaante leidt de centralisatie tot algeheele overneming van de bemoeiing door het Rijk, waarbij ook geen medewerking bij de uitvoering van de gemeente wordt gevorderd. Daartusschen liggen allerlei gradaties. De centralisatie-tendenz heeft ook de gemeentelijke bedrijfs- Centralisatie werkzaamheid niet onberoerd gelaten. der'bedrijven" Haar zijdelingsche invloed is te bespeuren bij de grond- en Zijdelingsche woningbedrijven. Hun ontstaan en groei zijn slechts te verklaren door lnvloec'' de aansporing en de feitelijke mogelijkheden, welke de Woningwet *) Prof. Mr. C. W. van der Pot in Oppenheim-Van der Pot, Het Nederlandsche Gemeenterecht, 5e druk, deel I, blz. 66. 0NTW1KKELINGSTENDENZEN aan de gemeentelijke overheid bood voor een breede behartiging van de belangen der volkshuisvesting. Met deze bedrijven zelf houdt de wet zich echter niet bezig. Banken van leening en geldschietbanken. Voorbeelden van een vrij zwakke bemoeiing met gemeentelijke bedrijven *) geven de Pandhuiswet 1910 en de Geldschieterswet (1932). Deze wetten stellen regelen voor de banken van leening en het geldschietersbedrijf in het algemeen. Zij erkennen de bijzondere plaats, welke hierin de gemeentelijke banken innemen. De Pandhuiswet bevat een voorschrift (artikel 2), dat een gemeente, waarin aan een gemeentelijke bank van leening genoegzame behoefte bestaat, verplicht is,. zoodanige bank op te richten. Gedeputeerde Staten zijn bevoegd, den Raad gehoord, om zoo zij oordeelen, dat een gemeente nalatig is in het nakomen van deze verplichting, de oprichting te bevelen. De gemeente heeft van dit bevel beroep op de Kroon. Bij mijn weten is deze bevoegdheid van Gedeputeerde Staten nooit toegepast. De Geldschieterswet heeft een dergelijk voorschrift niet opgenomen. Beide wetten verlangen voor de oprichting en de opheffing van een gemeentelijke bank de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Voor de bank moet een reglement worden vastgesteld, waarin vele, in de wet aangegeven punten moeten worden geregeld. Dit reglement behoeft eveneens de goedkeuring van het Provinciaal Bestuur. Keurings- De Vleeschkeuringswet 1919, S. no. 524, en de Warenwet 1935, S. no. 793 (welke de Warenwet van 1919, S. no. 581 verving) zijn wetten, welke de oprichting van bepaalde gemeentelijke diensten 2) voorschrijven. Deze wetten hebben tot strekking een keuringstoezicht over het geheele land in te stellen. De uitvoering van die taak leggen zij voor een groot deel op de schouders der gemeenten. Volgens de Vleeschkeuringswet moeten de gemeenten hetzij elk voor zich, hetzij districtsgewijze keuringsdiensten oprichten. De Kroon kan gemeenten aanwijzen, die gezamenlijk den keurings- *) Banken van leening en geldschietbanken beschouw ik hier als bedrijven, al zullen zij strikte rentabiliteit niet steeds nastreven. 2) De vleesch keuringsdienst en houden het midden tusschen eigenlijke bedrijven en diensten, de keuringsdiensten kunnen slechts formeel bedrijven zijn. ONTWIKKELINGSTENDENZEN dienst moeten regelen (artikel 23a). Bij een districtsverzorging heeft een der gemeenten als centrale gemeente de leiding van den gemeenschappelijken dienst. Goedkeuring, eventueel oplegging en wijziging van regelingen door Gedeputeerde Staten zijn in de wet voorgeschreven. Voor de uitvoering van de Warenwet verdeelt de Kroon het land in gebieden en wijst voor ieder dezer gebieden een gemeente aan, die een keuringsdienst daarvoor moet inrichten (artikelen 2 en 5). In totaal zijn 13 gemeenten hiervoor aangewezen. In de provinciën Groningen, Friesland en Drenthe werken echter provinciale keuringsdiensten. Toezicht van Gedeputeerde Staten of de Kroon op de verordeningen nopens den keuringsdienst is ingesteld. Ook kunnen deze hoogere besturen voorzieningen voorschrijven. Het Rijk draagt een deel der kosten *). De Girowet van 1936 (S. no. 307) vereischt in den vervolge voor Girodiensten, de oprichting van een gemeentelijken girodienst een van Rijkswege te verleenen vergunning. Indien deze vergunning verleend wordt, zullen daaraan voorwaarden en bepalingen worden verbonden, welke de gemeentelijke dienst in acht zal moeten nemen 2). Een vergunning kan bij wijziging van omstandigheden of nietnaleving van de voorwaarden worden ingetrokken. Bestaande girodiensten zullen geen vergunning behoeven, doch ook ten aanzien van hun beheer zullen bepaalde voorschriften kunnen worden gegeven. Willen gemeentelijke stortings- en ophaaldiensten en gemeentelijke spaarbanken niet als girodiensten worden aangemerkt, dan zullen zij zich, volgens door de Ministers van Binnenlandsche Zaken en Financiën te stellen voorwaarden, strikt tot hun eigenlijke taak moeten beperken 3). Uit deze formeele bevoegdheidsartikelen kan de strekking der wet niet blijken. Deze wet beoogt geenszins de bevordering van het gemeentelijke girowezen, maar wenscht integendeel haar groei- *) Zie voor de kostenverdeeling artikelen 13 en 30 der wet. 2) Zie het Gemeentegiro-besluit 1938, Sl.bl. no. 359 A en F. O. 1939, blz. 13. 8) Zie de Ministerieele beschikking van 29 December 1938/11 Januari 1939 in St.crt. 25 Januari 1939. ONTWIKKELINGSTENDENZEN mogelijkheden te beperken. Het is niet zeer waarschijnlijk, dat het Rijk naast de bestaande diensten te Amsterdam, Arnhem, Bussum en Zaandam nog een anderen gemeentelijken girodienst zal willen toelaten. Samenwerking door gemeenten tot gemeenschappelijke verzorging van giroverkeer wordt kortweg door de wet verboden. Het Rijk stelt zich op het standpunt, dat de Rijkspostchèqueen girodienst tegen verderen groei van het gemeentelijke girowezen moet worden beschermd. In deze bescherming is een algemeen belang te zien. De Commissie-Heldring, welke de Regeering in deze materie heeft geadviseerd, beredeneerde dit als volgt: De Rijksdienst is voor de verzorging van het kleine betalingsverkeer door het geheele land onontbeerlijk. Zijn bestaan zou in gevaar gebracht kunnen worden door een sterke toeneming van gemeentelijke girodiensten, welke zijn taak toch niet volledig zouden kunnen overnemen. Het algemeen belang, dat met de verzorging van het kleine betalingsverkeer gemoeid is, vereischt dus de bescherming van den Rijksdienst tegen een te ver gaande aantasting door gemeentelijke girodiensten. Trouwens, het nut van den Rijksdienst is afhankelijk van het aantal aangeslotenen en bij stijging van het aantal neemt dit nut niet evenredig, doch met machtsverheffing toe. Versnippering van het giroverkeer over vele diensten heeft juist de omgekeerde werking en is derhalve zeker in strijd met het door een goed girowezen te dienen algemeen belang. Van den bestaanden omvang van het gemeentelijke girowezen werd geen gevaar voor den Rijksdienst geducht. Daarom werd dit zij het met eenige beperking en toezicht — toegelaten. Ik vestig nog de aandacht op een bepaling, die ten doel heeft de belangen van de gemeentelijke diensten tot hun recht te doen komen. De wet vereischt de instelling van een commissie van advies en bepaalt, dat twee van de vijf leden aldus zijn te kiezen, dat zij geacht kunnen worden in het bijzonder de belangen van de gemeentelijke diensten te vertegenwoordigen L). x) Zie omtrent het gemeentelijke girowezen het rapport der Commissie-Heldring, 1934 en mijn artikel in Gemeentebestuur 1936, blz. 317. ONTWIKKEUNGSTENDENZEN De Telegraaf- en Telefoonwet van 1904, S. no. 7, vordert voor Telefoonden aanleg en de exploitatie van telefonen een Rijksconcessie. bedri'ven Deze concessie kan het Rijk te allen tijde opzeggen en de werken dan tegen vergoeding van kosten, verminderd met afschrijvingen, naasten. Ook vóór 1904 werd reeds aangenomen, dat een Rijksconcessie vereischt was. Het aantal gemeentelijke telefoonbedrijven is nooit zeer groot geweest. Gerritsz x) noemt die der gemeenten Amsterdam, Arnhem, Assen, Edam, Enschede, 's-Gravenhage, Kuilenburg, Maastricht en Rotterdam. Naast particuliere concessionarissen heeft het Rijk spoedig zelf de verzorging van het telefoonverkeer in een groot deel des lands op zich genomen. Geleidelijk werden alle particuliere netten en de meeste gemeentelijke netten genaast. Thans hebben nog slechts de gemeenten Amsterdam, 's-Gravenhage en Rotterdam eigen telefoonbedrijven, die ook eenige randgemeenten bedienen. Het Rijk heeft eenige jaren geleden het voornemen kenbaar gemaakt ook deze laatste gemeentelijke bedrijven te naasten. De noodzakelijkheid daarvan is van gemeentelijke zijde betwist. In gemeenten van deze grootte is het locaal telefoonverkeer van overwegend belang. Voor het mterlocale verkeer heeft de samenwerking met den Rijksdienst geen moeilijkheden opgeleverd. Ook zien deze drie groote gemeenten zich ongaarne de winst uit haar telefoonbedrijven ontgaan. De automatiseering ook van het mterlocale verkeer is van de zijde van het Rijk het belangrijkste motief om het in één hand brengen van alle bedrijven te bevorderen. Voor de financieele bezwaren van de drie gemeenten is het Rijk niet ongevoelig gebleken. De Minister van Binnenlandsche Zaken heeft in 1934 een commissie ingesteld, waarin naast vertegenwoordigers van den Rijksdienst een wethouder van elk der gemeenten zitting nam. Deze commissie heeft een regeling ontworpen, die, naar de Minister bij de begrooting voor 1936 heeft medegedeeld2), een termijn van ettelijke jaren voorziet, waarbinnen de drie gemeenten in de gelegenheid 1) Modern Gemeentebeheer, blz. 579. 2) Eindverslag Eerste Kamer besrooting 1936 P., T. en T. ONTWIKKELINGSTENDENZEN zullen worden gesteld haar financiën aan den nieuwen toestand aan te passen. De kans lijkt derhalve groot, dat de naasting zal doorgaan en dat daarmede ook de laatste gemeentelijke telefoonbedrijven zullen verdwijnen. Zoo zal dan de toepassing van de Telegraaf- en Telefoonwet tot een volledige centralisatie hebben gevoerd. Bank voor Zonder een wet heeft het Rijk een centralisatie bereikt van zijn Nederland- betalingsverkeer met de gemeenten door in de jaren 1925 tot 1927 Gemeenten, de Bank voor Nederlandsche Gemeenten hiervoor als orgaan in te schakelen 1). Zooals bekend, is deze bank ontstaan uit de in 1915 door een aantal gemeenten opgerichte Gemeentelijke Credietbank. Bij haar reorganisatie in 1922 verdween haar zuiver gemeentelijk karakter. In het aandeelenkapitaal der N. V. Bank voor Nederlandsche Gemeenten nam de Staat deel voor de helft, de provincie ZuidHolland nam 100 aandeelen en de overige werden bij een groot aantal gemeenten geplaatst. Op 31 December 1937 waren blijkens het jaarverslag 6.746 aandeelen van ƒ 1.000,— geplaatst, waarvan bij den Staat 3.373, bij Noord- en Zuid-Holland elk 100 en bij Limburg 50, bij 339 gemeenten 3.116 en bij 2 waterschappen 7. De Raad van Commissarissen is samengesteld uit twee Regeeringscommissarissen, één vertegenwoordiger van de provincie Zuid-Holland, een tweetal bankiers en zes vertegenwoordigers van de gemeenten, waarvan twee zitting hebben namens de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten. Naast haar taak van centraal verrekenkantoor verricht de Bank de functie van schakel tusschen de gemeenten en de geld- en kapitaalmarkt. Zij verstrekt langloopende leeningen, waartoe zij de middelen verkrijgt uit het aandeelen kapitaal en uit bij het publiek ondergebrachte obligatieleemngen. De Bank combineert op deze wijze de credietvraag van vele gemeenten tot een dergelijk bedrag, dat het vatbaar is voor een openbare emissie. Ook credieten in *) Zie het Koninklijk Besluit van 28 Maart 1925, St.bl. no. 125 en omtrent de Bank: De Kanter, W. G. B. 1927, blz. 277 en van Poelje, Osmose, blz. 33 en vlg. ONTWIKKELINGSTENDENZEN rekening-courant verleent zij uit bij haar gestorte gelden en uit van de geldmarkt verkregen middelen. Dat de Staat de grootste aandeelhouder is, versterkt uiteraard de positie van de Bank. Van de centralisatie door Rijksingrijpen onderscheid ik de con- Concentratiecentratie. Hiertoe reken ik den volkomen of gedeeltelijken overgang tenclenz' van een gemeentelijke bemoeiing op provinciale-, districts- en andere streekvoorzieningen, die niet over het geheele land een gelijk karakter dragen. De bemoeiing wordt hierbij op een aantal kernen geconcentreerd. Zoodanige kernen zijn in de eerste plaats communale en intercommunale bedrijven, welke een streek met hun producten verzorgen. Daaraan was hoofdstuk VII gewijd. Voorts kunnen provinciale en semi-provinciale bedrijven de taak van gemeentebedrijven overnemen. Ondernemingen van anderen aard kunnen voor een streek of Concentratie een grooter gedeelte van het land een tot dusver gemeentelijke onder-"^"6 taak geconcentreerd uitoefenen. Een voorbeeld daarvan geven op nemingen, het gebied der gasvoorziemng de productie en levering van gas door de Staatsmijnen en het Hoogovenbedrijf. Daarop kom ik in § 3 terug. Hieronder zijn ook te rangschikken de particuliere bedrijven, Destructoren welke ieder in een bepaald rayon de door de wet op de gemeenten gelegde taak van het weghalen en destrueeren van cadavers enz. verrichten. Enkele gemeenten zorgen zelf voor deze destructie, voor haar eigen gebied en soms ook voor dat van eenige omliggende gemeenten. In een deel van Noord-Holland werken eenige intercommunale destructoren. Het grootste gedeelte van het land wordt thans bediend door een drietal destructorbedrijven, de N. V. Thermochemische Fabrieken, de N. V. Gekro en den destructor van den Noord-Brabantschen Christelijken Boerenbond. De kosten worden voor een belangrijk deel goedgemaakt door het diermeel en het technisch vet, dat de destructoren bij het vernietigingsproces winnen. Voor de overige kosten zijn tot nu toe gemeentelijke contractueele bijdragen verleend. Het is niet uitge- ONTWIKKELINGSTENDENZEN sloten, dat bij gunstige marktverhoudingen deze bijdragen zullen kunnen vervallen en de destructoren zelfs nog vergoedingen aan de gemeenten zullen kunnen uitkeeren. Voor het contact met en het toezicht op de financieele gesties van deze destructoren hebben de gemeenten meest gebruik gemaakt van haar eigen organisaties, de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten en de provinciale afdeelingen daarvan. *) Centrale ^ Een afvalproduct van de gasfabricage, het ammonia kwater, verfabriek. werkt de Centrale Ammoniakfabriek te Weesp zoo nuttig mogelijk. Van dit bedrijf zijn een aantal gemeenten de houdsters der aandeelen. Overigens wordt het met van gemeenten en particulieren verkregen obligatie kapitaal gefinancierd. De Centrale Ammoniakfabriek heeft met vele gemeentelijke gasfabrieken contracten gesloten voor het afhalen en verwerken van het ammonia kwater. Andere bedrijven verwerken dit zelf of zien gelegenheid het te loozen zonder schade te veroorzaken. Op de naleving in het bijzonder van de financieele bepalingen der contracten ziet voor de gemeenten de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten toe 2). Mogelijkheid De toekomst kan nog andere vormen van concentratie brengen. publiek™6 Ik denk hier aan de mogelijkheid, welke sedert de Grondwetsrechtelijke wijziging van 1922 rechtens ontwijfelbaar bestaat3), dat nieuwe publiekrechtelijke lichamen met verordenende bevoegdheid worden ingesteld. Deze nieuwe vorm zou kunnen worden benut om de zorg voor bepaalde bedrijven van gemeenten af te nemen. Havenschap. Zoo wordt sinds een aantal jaren overwogen om de behartiging van de havenbelangen bij den mond van de Maas te concentreeren bij een nieuw daarvoor te stichten lichaam, een havenschap 4). 1) Zie voorts Dr. Th. van Luytelaar, Het destructiewezen in Nederland, 1931, en Drost, Het destructordistrict Purmerend, 2e druk, 1936. 2) Voor de verwerking van afvalstoffen dient ook de door den Staat opgerichte N. V. Vuilafvoermaatschappij „V. A. M.'\ die het Haagsche straatvuil, ten behoeve van ontginningsarbeid, naar Drenthe vervoert. Se Van Poelje, Osmose, blz. 56. 3) Zie artikel 194 der Grondwet van 1922 thans artikel 155. 4) Zie hiervoor Reorganisatie gemeentebestuur, rapport der Commissie-Van der Pot, hoofdstuk V en Mr. J. in 't Veld, Nieuwe vormen van decentralisatie, 1929, blz. 58—82, het verslag van de door de Regeering ingestelde Commissie (onder voorzitterschap van ONTWIKKELINGSTENDENZEN Uit Engeland en Frankrijk zijn voorbeelden bekend van dergelijke speciale bestuurslichamen voor het beheer van havens. Thans ontbreekt in het gebied van den Nieuwen Waterweg eenheid in het bestuur der havens, die in verschillende gemeenten liggen en wier eigendom aan deze gemeenten en voor een enkele aan een particuliere onderneming toebehoort. De volgende bezwaren daarvan zijn genoemd. De regionale belangen van het havengebied komen niet voldoende tot hun recht. Aan een te groot aantal havens en haventjes worden moeite en kosten besteed, de ontwikkeling van een wereldhaven zou veeleer volgens één bepaald plan dienen te geschieden. De havens in de kleinere gemeenten leven op de aantrekkingskracht van den Nieuwen Waterweg en dus indirect van Rotterdam, terwijl zij niet of onvoldoende bijdragen in de kosten van het geheele havencomplex, waarvan Rotterdam het leeuwendeel draagt. Omtrent de taak van het havenschap zijn in hoofdzaak twee denkbeelden bepleit. Volgens het eene zouden aan het havenschap alle havenwerken binnen zijn gebied in eigendom en beheer worden overgedragen. Gemeentelijk havenbeheer zou daarmede geheel zijn uitgeschakeld. In 't Veld heeft daartegen aangevoerd, dat aangezien de welvaart eener gemeente ten nauwste bij den bloei van haar haven is betrokken, van een gemeente niet mag worden verlangd deze welvaartsbron eenvoudig uit te leveren aan een lichaam, op welks gestie zij slechts een beperkten invloed heeft. Volgens het andere denkbeeld zou de taak van het havenschap zich bepalen tot regeling en controle, terwijl het beheer zou blijven aan de daarbij betrokken gemeenten en particulieren. Dit denkbeeld zal gemakkelijker te verwezenlijken zijn dan het eerste, dat bij een poging daartoe gevaar zou loopen te stranden op de klip van de noodzakelijke financieele verhouding tusschen havenschap en gemeenten. Ook de door de Regeering ingestelde Commissie tot onderzoek naar de havenbelangen van Rotterdam en omgeving koos in haar rapport de tweede oplossing. Den naam „havenschap" achtte zij Mr. P. Droogleever Fortuyn) tot onderzoek naar de havenbelangen van Rotterdam en omgeving, 1931, en de daar vermelde literatuur. ONTWIKKELINGSTENDENZEN daarvoor minder juist, zij noemde het openbaar lichaam, dat zij wilde zien ingesteld, een „havengewest". De gewestelijke raad zou worden samengesteld uit vertegenwoordigers van het Rijk, de Provincie, de gemeenten, de Kamer van Koophandel en Fabrieken en de organisaties van werkgevers en werknemers in het havenbedrijf. De raad zou tot taak hebben het vaststellen van een ontwikkelingsplan voor het gebied van het havengewest en voorts, mede door een uit zijn midden benoemd dagelijksch bestuur, toezicht uitoefenen op den aanleg en de exploitatie van de havens binnen zijn territoir. Oorzaken Centralisatie en concentratie hebben verwante oorzaken. Van tralisatie en geval tot geval kunnen deze oorzaken verschillen en haar uitwerking concentratie. Gp omvang en aard van de gemeentelijke bemoeiingen kan zeer uiteenloopen. De vermelde gevallen laten, dunkt mij, de volgende indeeling dezer oorzaken toe: 1. Het verlangen wordt gekoesterd de voorziening, welke tevoren slechts in een aantal gemeenten aanwezig is, over de streek of het geheele land uit te breiden. Met name uit zich dit in den wensch het platteland even goed te verzorgen als de steden. Zooals Van Poelje terecht heeft gezegd in zijn antwoord op het laatste Congres der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten1): „Wij moeten wel bedenken, dat het platteland van onzen tijd er niet meer genoegen mee neemt, dat men allerlei dingen anders en minder krijgt dan in de steden". „Het zijn niet de centrale overheden, die, door centralisatiezucht bezeten, het belastinggeld over het geheele land gelijk willen uitsmeren, maar dat zijn, zoo niet de gemeentebesturen, dan toch hun dierbare gemeentenaren, die het overal willen hebben gelijk het elders mogelijk is . 2. De voorziening ontgroeit de grenzen van de gemeentelijke belangenbehartiging. Men denke aan maatregelen met sociale en hygiënische doelstelling als het toezicht op banken van leening en geldschietbanken, het instellen van keuring op eetwaren, welke — indien in een deel des lands niet doorgevoerd — in de andere deelen 1) Gemeentebestuur 1938, blz. 354 en 349. ONTWIKKELINGSTENDENZEN hun volle uitwerking zouden missen. Het havenschap kan in de toekomst een verder voorbeeld geven. 3. Technische en economische oorzaken maken de centralisatie of concentratie wenschelijk. De centralisatie van telefoon- en girodiensten is mede hierdoor te verklaren. De taakoverdracht aan ondernemingen, die een ruimer gebied bedienen, is vaak aan dergelijke oorzaken toe te schrijven. In de hier behandelde gevallen waren oorzaken, vormen en uitwerkingen van de centralisatie- en concentratie-tendenzen vrij gemakkelijk waar te nemen. Gecompliceerder wordt het beeld, wanneer wij de plaats van de gemeente in de ontwikkeling van de electriciteits-, de gas- en de watervoorziening willen onderzoeken. Daarom behandel ik deze in drie afzonderlijke paragrafen. § 2. De gemeenten en de ontwikkeling van de electriciteits- voorziening Aan een behandeling van de ontwikkelingstendenzen in de bestaande organisatie der electriciteitsvoorziening dient een kort overzicht van de geschiedenis dier organisatie vooraf te gaan x). Na omstreeks 1890 werden hier te lande de eerste electriciteits- Particuliere en bedrijven gesticht, de meeste door particulieren, een aantal ook door gemeenten. Het eerste gemeentelijke bedrijf was dat van Rotterdam (1895), daarna volgden Enschede (1901), Groningen en Haarlem (1902), Amsterdam (1904), Utrecht (1905) en 's-Gravenhage (1906). In 1910 bestonden nog 34 particuliere centrales tegenover 19 gemeentelijke. Teneinde door vergrooting van den afzet de economie van het bedrijf te verbeteren, streefden reeds spoedig verschillende dezer centrales en daaronder waren ook particuliere centrales — naar uitbreiding van haar voorzieningsgebied en dus naar intercommunale levering. De ontwikkeling ging in de richting van districtscentrales. Sinds het jaar 1911 betreden de provincies het terrein der elec- Provinciale — bemoeiing. x) De historische gegevens heb ik geput uit: De Electriciteitsvoorziening van Nederland 1926 °e Vereeniging van Directeuren van electriciteitsbedrijven in Nederland, Simons - Gem.-bedr. 26 ONTWIKKELINGSTENDENZEN triciteitsvoorziening, aanvankelijk uitsluitend door het vaststellen van verordeningen. In het algemeen werd daarbij de stroomlevering buiten het bestaande voorzieningsgebied afhankelijk gesteld van een vergunning van het provinciaal bestuur. Zoodra de provincies bemoeiing met de electriciteitsvoorzienmg tot haar taak rekenden, konden zij het bij den eersten stap niet laten. Door den eisch van een vergunning was slechts een stroomlevering, die niet strookte met het inzicht der provincie omtrent de voorziening van haar gebied, te weren. Daarmede konden de provincies de stroomvoorziening, welke zij wenschelijk achtten, niet bevorderen. Geleidelijk zijn dan ook in de jaren 1910 tot 1920 in alle provincies behalve Zuid-Holland gewestelijke bedrijven tot stand gekomen. Provinciale Groningen, Friesland en Noordholland stichtten provinciale provinciale electriciteitsbedrijven Gaar van inbedrijfstelling resp. 1914, 1916 bedrijven. en 1917). Gelderland (1915), Utrecht (1916), Noordbrabant (1919) en Zeeland (1923) gaven aan hun electriciteitsbedrijven den vorm der naamlooze vennootschap. Overijssel verwierf zich in 1917 de meerderheid der aandeelen in de door de gemeenten Deventer, Zutphen en Zwolle opgerichte N. V. „IJsselcentrale". De gemeenten Deventer en Zwolle bleven aandeelhoudster; voorts kregen Drenthe (met het oog op de voorziening van een deel dier provincie, waarvan het Noordelijk deel door het Provinciale Groningsche Bedrijf wordt bediend) en de gemeente Almelo elk een aandeel. De IJsselcentrale werkt samen met de N. V. Twentsch-Centraal Station, het gemengde bedrijf, dat Twente en eenige Geldersche gemeenten van stroom voorziet. Beide bedrijven staan onder één directeur. De provincie Limburg nam in 1917 bijna alle aandeelen over van de in 1909 opgerichte Stroomverkoopmaatschappij1), die den stroom inkocht van de centrales der Staatsmijnen. De Provinciale Utrechtsche Electriciteitsmaatschappij betrekt sinds 1918 den stroom van de centrale der gemeente Utrecht. In 1922 werd deze centrale ingebracht in de door provincie en stad 1) In 1933 werden de bezittingen en schulden van deze N. V. overgenomen door de tot dat doel gestichte N. V. Provinciale Limburgsche Electriciteitsmaatschappij. ONTWIKKELINGSTENDENZEN opgerichte N. V. Provinciaal en Gemeentelijk Utrechtsch StroomIeveringsbedrijf (P. E. G. U. S.), dat de electriciteit tegen kostprijs levert aan het Gemeente-electriciteitsbedrijf en de N. V. Provinciale Utrechtsche Electriciteitsmaatschappij. Ook de provincie Noordholland heeft voor de stroomopwekking samenwerking gezocht met gemeenten. Met Amsterdam en Haarlem heeft zi] daartoe de N. V. Provinciale en Gemeentelijke Electriciteits-Maatschappij (P. E. G. E. M.) opgericht, die echter bij mijn weten thans slechts dienst doet voor de regeling en verrekening van de stroomlevering door de verschillende centrales aan de Spoorwegen. Naast deze provinciale en semi-provinciale bedrijven bleven ver- Daarnaast schillende stroomopwekkingsbedrijven in groote gemeenten be- stede,'il!e staan. Zuid-Holland kent geen provinciaal bedrijf. De gemeenten Delft, Dordrecht, Gouda,'s-Gravenhage, Leiden en Rotterdam hebben elk een centrale en deze zes centrales voorzien (op een vijftal gemeenten op Goeree en Overflakkee na) het geheele gebied der provincie van electrischen stroom. In 1936 bestonden in totaal hier te lande nog 35 stroomopwekkings- Concentratie bedrijven, waarvan 7 provinciale bedrijven, 1 provinciaal en ge- van de. meentehjk bedrijf, 1 bedrijf der Staatsmijnen, 15 gemeentelijke bedrijven en 1 gemengd bedrijf. De overige, particuliere bedrijven of coöperatieve vereenigingen, waren van geringe beteekenis. Negen bedrijven produceerden in 1936 minder dan 100.000 kWh; in 1919 bedroeg het aantal der dwergbedrijfjes nog 68. De grootere bedrijven verminderden in ditzelfde tijdvak met 101). Aanvankelijk lieten de gewestelijke bedrijven de distributie van Streven naar den stroom in hoofdzaak aan de gemeenten over. Zij verkochten concentratie den stroom engros en de gemeenten zorgden door middel van distributie, eigen electriciteits-distributie-bednjven voor de levering aan de verbruikers. Meer en meer is echter bij de stroomleverende bedrijven de neiging ontstaan om de verbruikers rechtstreeks te bedienen. In welke mate dit streven reeds is geslaagd, blijkt uit de volgende, aan de Electriciteitsstatistiek 1936 2) ontleende gegevens: x) Electriciteitsstatistiek 1936, blz. 1 en 4. *) Blz. 2. ONTWIKKELINGSTENDENZEN 31 December 1922 1927 1932 1936 Aantal gemeenten, die zelf distribueeren 342 346 287 240 die het beheer van het distributiebedrijf aan anderen hebben opgedragen . . . 246 136 106 102 waar een provinciaal bedrijf als concessionaris optreedt 40 325 533 580 waar een andere gemeente als concessionaris optreedt 56 81 113 113 De medegedeelde feiten geven stof tot een aantal vragen1). Productie- Dat in de stroomlevering voornamelijk door groote bedrijven concentratie. worc[t voorzien en dat dus de kleine bedrijfjes bijna geheel zijn verdwenen, is in overeenstemming met de mogelijkheden der techniek. De ervaring heeft geleerd, dat grootere centrales in het algemeen economischer produceeren dan kleinere. Door de vorderingen van de techniek wordt de optimale bedrijfsgrootte (de grens, waarboven het bedrijf minder economisch gaat produceeren) steeds verder omhoog geschoven 2). Het platteland zou niet met stroomopwekkingsbedrijfjes op economische wijze kunnen worden voorzien. Het is begrijpelijk, dat de provinciën zich de behartiging van dit belang hebben aangetrokken en gewestelijke bedrijven tot opwekking en/of voortgeleiding van stroom hebben opgericht. Behalve voor enkele steden is de productie van electriciteit niet meer een taak, welke gemeentelijke bedrijven kunnen vervullen. Daarbij hebben de gemeenten zich neer te leggen. Geschiktheid Zijn echter de provinciën voor deze taak het meest geschikt? der provincie, pnnclpieele gronden is het betwist. Het provinciaal bestuur, in het bijzonder het dagelij ksch bestuur der provincie, heeft meer dan één functie. Het heeft de belangen, welke de provincie als haar eigene beschouwt, te behartigen. Dat is de zuiver provinciale *) Zie hierbij o. m. de praeadviezen van Mr. Dr. H. J. Labberton, J. G. Bellaar Spruyt en Dr. E. A. Schoon, Gemeentebestuur 1926, blz. 205 en vlg. en de discussie op blz. 391 en vlg. 2) Gelissen en Snel, t.a. p. blz. 7. ONTWIKKELINGSTENDENZEN functie. Maar daarenboven heeft het provinciaal bestuur rechtspraak in talrijke administratieve geschillen, regeling van en toezicht op het beheer der waterschappen en toezicht op het beheer, in het bijzonder het financieele beheer der gemeenten. Vooral de vervulling van deze laatste functie, het toezicht op de Strijd met gemeenten, kan het provinciaal bestuur in een pijnlijk conflict ^tjte°ezicht brengen met zijn behartiging van de provinciale belangen. De gemeenten, bevoegdheden, welke aan Gedeputeerde Staten met betrekking tot het gemeentelijk beheer zijn gegeven, moet dit College uitoefenen in het welbegrepen en duurzaam belang van de gemeente zelf. Het gemeentelijk belang kan met dat der provincie als eigenares van een electriciteitsbedrijf in strijd zijn. De kans is niet uitgesloten, dat Gedeputeerde Staten zich dan om de strekking van de toezichtsbevoegdheid niet zullen bekommeren en deze bevoegdheid zoo niet bepaald tegen het gemeentelijk, dan toch mede in het provinciaal belang zullen hanteeren *). Zoo is het bij enkele provincies gebruik, dat alle gemeentelijke besluiten nopens gasfabrieken, die aan het toezicht van Gedeputeerde Staten zijn onderworpen, mede worden beschouwd uit het oogpunt der ontwikkeling van de provinciale electnciteitsvoorziening. Een der gewestelijke colleges maakt er geen geheim van, dat nopens al deze besluiten de directeur van het provinciale electriciteitsbedrijf adviseert. Aan een dergelijke handelwijze is natuurlijk een draai te geven, waardoor het kan lijken, alsof hiermede het belang der gemeente, wier gasfabriek rekening moet houden met de ontwikkeling van de stroomlevering, toch wordt gediend. In feite zweemt deze methode naar détourneme) it de pouvoir: het toezicht wordt, niet overeenkomstig zijn strekking, gebruikt voor de behartiging van een daarbuiten liggend belang. Opgemerkt is ook, dat de bestuursinrichting van de provincie Bezwaar van weinig op het beheer van bedrijven is berekend 2). De Provinciale ^uurs"04'6 inrichting. ) Zie Van Poelje, praeadvies 1928 Gemeentebestuur blz. 297 en vlg. 2) Zie Van Poelje, Gemeentebestuur 1928, blz. 300. De Commissie-Bruins, ingesteld door Gedeputeerde Staten van Gelderland, heeft ook de aandacht gevestigd op het finanaeele risico van de electriciteitsvoorziening voor de provinciën, die overigens slechts een (met «en beperkt belastinggebied) hebben; zie haar verslag in Electrotechniek 1933, blz. 89 en vlg. ONTWIKKELINGSTENDENZEN Staten komen in het algemeen slechts tweemaal per jaar bijeen. De commissie van bijstand kent de Provinciale wet niet. Daarom zouden de Provinciale Staten zelfs gewichtige beslissingen inzake het beheer geheel aan Gedeputeerde Staten moeten overlaten. In Noordholland is dit bezwaar ondervangen door de instelling van een Raad van toezicht voor de provinciale bedrijven. Voorzitter is een lid van Gedeputeerde Staten, zes leden van de Provinciale Staten hebben daarin zitting. Deze Raad is voorts gebruikt om een stem in het beheer te geven aan eenige deskundigen en aan enkele vertegenwoordigers van de belangen der verbruikers. De Raad van toezicht heeft tot taak Gedeputeerde Staten te adviseeren. De Voorzitter en een gedelegeerd lid van de Provinciale Staten vormen met de directie der bedrijven de Dagelij ksche Commissie, die, uitsluitend in spoedeischende gevallen, bevoegd is zelfstandig beslissingen te nemen l). De meeste provincies hebben voor het gewestelijk electnciteitsbedrijf den vorm van de n. v. gekozen. Voor de n. v. kunnen de noodige bestuurscolleges worden ingesteld. Wel wordt door dezen vorm de invloed der Provinciale Staten op het bedrijfsbeheer zeer beperkt 2). Inter- Van Poelje heeft betoogd, dat intercommunale lichamen zeer ' goed voor de electriciteitsvoorziening ook van groote gebieden hadden kunnen zorgen. Nu de ontwikkeling anders is geloopen, zouden z. i. de provincies zich geleidelijk moeten terugtrekken door overdracht van de provinciale bedrijven aan intercommunale lichamen 3). Het bezwaar van de vermenging der provinciale functies zou hiermede zijn opgeheven en dit zou een belangrijk voordeel zijn. Naar ik meen, heeft deze oplossing geen kans van slagen. De taak van de provincies op het gebied der electriciteitsvoorziening is historisch gegroeid en deze taak op zichzelf hebben de provincies goed vervuld. Laat ons billijk zijn en erkennen, dat de gemeenten niet zelf te juister tijd die taak in intercommunaal verband ter *) v. d. Tempel, t. a. p. blz. 88—90. 2) Zie inzake dit punt artikelen van Mr. Sannes en Mr. de Moor in Ec. Stat. Berichten nos. 582 en 591. 3) De electriciteitsvoorziening in Nederland, 1929, blz. 16—19. ONTWIKKELINGSTENDENZEN hand hebben genomen. Het is niet te verwachten, dat een provincie haar zorgenkind, nu de moeilijkste jaren achter den rug zijn, aan de samenwerkende gemeenten zal willen overdragen. De geschiedenis van de meeste intercommunale bedrijven van eenigen omvang leert bovendien, dat zij zonder het initiatief of den steun van het Provinciaal Bestuur niet tot stand zouden zijn gekomen en dat vele voor hun goede functioneering raad en daad van de provincie niet kunnen missen. Dat in die gevallen — men denke aan de drinkwatervoorziening — een intercommunaal en niet een provinciaal bedrijf is opgericht, is toe te schrijven aan het beperkte gebied, slechts een gedeelte der provincie, dat een dergelijk bedrijf zou verzorgen. De tegenstelling tusschen provincie en gemeenten, welke een Belangenprovinciaal bedrijf in het leven heeft geroepen, zou naar mijn meening op andere wijze kunnen worden opgelost. De provincie provincie dient niet volledig van haar beheer te worden beroofd, maar aan in gemeentende gemeenten moet een stem in het kapittel worden gegeven. Het stelsel, dat in enkele provincies toepassing vond, samenwerking tusschen provincie en eenige groote gemeenten, zou m. i. moeten worden uitgebreid tot een bedrijfsvorm, waarbij de provincie gezamenlijk met alle gemeenten van haar gebied het electriciteitsbedrijf zou exploiteeren. Aan elke gemeente afzonderlijk zou daarbij niet veel zeggenschap kunnen worden toegekend; dat zou immers een vlotte bedrijfsvoering kunnen belemmeren. Doch de vertegenwoordiging van de gemeenten zou het bedrijf met het provinciaal bestuur moeten beheeren en daarbij kunnen waken voor de gemeentelijke belangen. Voorzoover de exploitatie winst zou afwerpen, zou deze aldus ook aan de gemeenten ten goede kunnen komen. De tendenz tot concentratie van de distributie troffen wij ook Distributieaan bij de in hoofdstuk VII § 3 behandelde streekvoorziening concentratiedoor stedelijke bedrijven. De redenen, welke de provinciale bedrijven daarvoor aanvoeren, zijn gedeeltelijk dezelfde: streven naar winst en gebrekkig beheer van de distributiebedrijven zouden de electrificatie belemmeren 1). *) Verslag der Staatscommissie Electriciteitsvoorziening 1925, blz. 30. ONTWIKKELINGSTENDENZEN Streven gemeentelijke distributiebedrijven naar winst. Gebrekkig beheer. Beheersconcentratie. Het bezwaar, dat het streven naar winst der gemeenten de rentabiliteit van het provinciale bedrijf in gevaar zou brengen, is vrij overdreven. Ook zonder overneming van de distributie kan de provincie onmatige winsten verhinderen. De provincies of de bedrijven bedingen zich meest een toezicht op de voorwaarden, waarop de distribueerende bedrijven den stroom aan de verbruikers leveren De provincie Friesland gaat zóó ver, van de gemeentelijke bedrijven te verlangen, dat zij zich het maken van winst niet ten doel stellen 1). Is het voorts zoo erg, dat de gemeenten met de distributie van den electrischen stroom winst behalen? Mijn opvatting daarover is den lezer uit hoofdstuk X § 3 bekend. Wanneer de winst van het electriciteitsbedrijf het karakter heeft gekregen van een algemeene inkomst der gemeente, wordt bovendien het financieel bestel der gemeente verstoord door een ingrijpen van de provincie, dat deze winst wegneemt. Indien de gemeenten in sommige streken van ons land nog winst met de stroomdistributie mogen behalen, terwijl dit in andere gedeelten onmogelijk is gemaakt, is hier een element van ongelijkheid, waarmede Gemeentewet en Financieele-Verhoudingswet bij de regeling van het financieele regime der gemeenten zouden dienen rekening te houden. Een gebrekkig beheer van een distributiebedrijf kan ook op andere wijze dan door het samenbrengen van productie en distributie worden verbeterd. Het provinciale bedrijf kan het distributiebedrijf met technische voorlichting en hulp bijstaan en dezen steun zal het gemeentelijk bedrijf gaarne aanvaarden. Uit de op blz. 404 vermelde gegevens blijkt, dat vrij veel gemeenten het beheer van haar distributiebedrijf aan anderen hebben opgedragen. De gewestelijke bedrijven in Limburg en Overijssel voeren voor een aantal gemeenten het technisch en soms ook het administratief beheer van haar distributiebedrijf. Zij brengen daarvoor een vergoeding in rekening. Het bestuur van de gemeentelijke organen beperkt zich tot beslissingen nopens tarieven en dergelijke algemeene zaken. *) Zie omtrent de bemoeiing van de provincie Friesland met het beheer der distributiebedrijven het artikel van P. Sikkes in Gemeentebestuur 1926, blz. 35 en vlg. ONTWIKKELINGSTENDENZEN Voor de distributie van den door het Provinciale Groningsche Bedrijf geleverden stroom is terstond een bijzondere vorm gekozen. In 1913 hebben n.1. de provincie Groningen en een aantal gemeenten de Maatschappij tot aanleg en exploitatie van laagspanningsnetten opgericht. Ook de provincie Drenthe is thans aandeelhoudster. De meeste gemeenten droegen den bouw en de exploitatie der netten aan deze maatschappij op. Aanvankelijk werden de voor den bouw benoodigde gelden door de provincie verschaft. Later heeft de Maatschappij Laagspanningsnetten ten behoeve van de gemeentelijke netten leeningen aangegaan onder provinciale garantie voor de betaling van rente en aflossingen. De exploitatie der netten geschiedt voor rekening en risico van de gemeenten, eind 1936 53 in Groningen en 21 in Drenthe. Bij een dergelijke beheersconcentratie kan natuurlijk niet van een gebrekkig beheer worden gesproken. De in Groningen en Drenthe gekozen vorm vertoont de aantrekkelijkheid, dat provincies en gemeenten bij het beheer der distributie samenwerken. De provinciale bedrijven, welke rechtstreeks aan de verbruikers Grootere willen leveren, hebben nog andere pijlen op hun boog. verkoop*-" ^ Zij betoogen, dat het uiteenloopen van de tarieven in de ver- politiek, schillende gemeenten de ontwikkeling van het electriciteitsverbruik belemmert. Wanneer zij voor een grooter gebied gelijke tarieven kunnen invoeren, kunnen zij deze beter propageeren. Voor een ruimer gebied kunnen de tarieven ook gemakkelijker naar den aard van het gebruik worden gedifferentieerd. De diversiteitsfactor werkt gunstiger, naarmate het aantal afnemers grooter is. Dus kan het grootere bedrijf voor bepaalde soorten verbruik de prijzen lager stellen dan een klein distributiebedrijf, dat steeds op zijn maximale belasting heeft te letten 1). Het provinciale bedrijf heeft tot taak de geheele provincie van Nivelleering stroom te voorzien. Sommige dun bevolkte gedeelten zullen de ^"v^ezen kosten van hun electrificatie niet kunnen goedmaken. Distribueert het provinciale bedrijf zelf, dan zal het met de baten in de gunstige gedeelten behaald, de verliezen van de minder gunstige deelen kunnen dekken. *) Bellaar Spruyt, Gemeentebestuur 1926, blz. 249 en 250. ONTWIKKELINGSTENDENZEN Verdringing van het gasbedrijf. Wederom belangengemeenschap wenschelijk. Al te particularistisch kunnen de gemeenten zich tegenover deze gedachte niet stellen. De belangen van de deelen mogen het belang van het geheel niet in den weg staan. Het is echter de vraag, of de tegenstelling wel zoo groot is. De gemeenten zullen kunnen billijken, dat het provinciale bedrijf op de stroomlevering engros aan gunstig gelegen gemeenten eemge winst behaalt, die ten behoeve van de stroomlevering aan de minder gunstig gesitueerde gemeenten wordt gebruikt. Is hiervoor nu bepaald de distributiewinst noodig1)? Een bezwaar van de provinciale distributie is nog, dat vaak schade wordt toegebracht aan de exploitatie van gemeentelijke gasfabrieken. Het provinciaal bedrijf behoeft tegenover de gasfabrieken geen égards in acht te nemen; het zal zijn politiek ter bevordering van het electriciteitsverbruik inrichten zonder acht te slaan op de gevolgen, die dit voor de gaslevering zal hebben. Zijn gasfabriek en electriciteitsbedrijf in één hand, die der gemeente, dan zal het gemeentebestuur door zijn tariefsinrichting willen verhoeden, dat de gasfabriek onrendabel en daarmede de gasvoorziening op den duur onmogelijk wordt gemaakt. Thans heeft de strijd tusschen de provinciale electriciteit en het gemeentelijke gas soms reeds geleid tot een nederlaag en een verdrijving van het gas. Dat gevolg kan men beschouwen als den uitslag van een natuurlijken concurrentiestrijd. Ik acht dit echter een minder gelukkig resultaat dan een, waarbij de bevolking en de industrie van beide voorzieningen, electriciteit en gas, gebruik kunnen maken en daartusschen naar gelang van de meerdere geschiktheid voor iedere verbruiksmogelijkheid een keus kunnen doen2). Een belangengemeenschap tusschen provincie en gemeenten zou ook bij de distributie van de electriciteit de tegengestelde strevingen kunnen verzoenen 3). Ik geloof namelijk niet, dat de gemeenten, *) Zie hierbij Labberton, Gemeentebestuur 1926, blz. 325, en Ir. Bakker, E.S.B. 14 en 21 October 1925. 2) Zie Hijdelaar, Iets over het heden en de toekomst der Nederlandsche gasindustrie, Gasbelangen 1936, blz. 99. Zie ook de Duitsche Energiewirtschaftsgezetz van 1936, welke de strekking heeft de electriciteits- en de gasvoorziening te coördineeren, Gemeentebestuur 1936, blz. 48. 3) De Provincie Groningen wenscht met de gemeenten een gemeenschappelijk bedrijf op te richten, waarin zoowel het productiebedrijf als de distributiebedrijven zouden worden ingebracht. Over de noodzakelijkheid van deze concentratie en de mérites van de aan de ONTWIKKELINGSTENDENZEN die nog zelf den mgekochten stroom distribueeren, op den duur deze positie zullen kunnen handhaven. De gegevens op blz. 404 spreken daarvoor m.i. een te duidelijke taal. In plaats van te trachten deze ontwikkeling tegen te houden, zullen de gemeenten beter doen op die ontwikkeling invloed uit te oefenen en aldus te bewerken, dat de electriciteitsvoorziening, omvattende de productie en de distributie, in de toekomst zal worden verzorgd door provincies en gemeenten tezamen. Bij een dergelijken vorm zullen zoowel de algemeene, bij de electriciteitsvoorziening betrokken belangen als de specifiek gemeentelijke belangen het best kunnen worden behartigd. De vorenstaande beschouwingen veronderstellen, dat de electriciteitsvoorziening een gewestelijke aangelegenheid zal blijven. Voorloopig mag dit worden aangenomen. De gedachte heeft bestaan, dat de productie nog veel meer dan Verdere reeds geschied was, zou kunnen worden geconcentreerd. In 1916 der^roductie heeft Ir. H. Doyer in een brochure betoogd, dat indien men met een schoone lei had kunnen beginnen, de goedkoopste stroomvoorziening van ons land verkregen zou zijn door het stichten van drie supercentralen, werkende op een net voor een spanning van ongeveer 100.000 volt. De Vereeniging van Directeuren van Electriciteitsbedrijven heeft daarna een uitgebreid onderzoek ingesteld naar de meest wenschelijke wijze van electriciteitsopwekking. Dit onderzoek wees uit, dat ons land ook op den duur door een betrekkelijk groot aantal centrales van stroom zou moeten worden voorzien. Deze conclusie wijkt af van wat in sommige andere landen als de meest economische productie-organisatie wordt beschouwd. Dit is toe te schrijven aan de omstandigheden, dat ons land noch over watervallen beschikt, noch over groote hoeveelheden minderwaardige brandstof, waarmede de stroom zoo goedkoop kan worden opgewekt, dat deze over groote afstanden kan worden getransporteerd 1). gemeenten geboden voorwaarden wil ik geen oordeel geven. Het beginsel, dat indien concentratie noodig is, zij geschiedt in een vorm van samenwerking tusschen provincie en gemeenten, verdient m. i. toejuiching. x) Deze mededeelingen heb ik ontleend aan het Verslag der Staatscommissie, 1925, blz. 27. ONTWIKKEUNGSTENDENZEN Koppeling. Wel 1S Je wenschelijkheid aanvaard van de onderlinge koppeling der bestaande groote centrales. Deze verhoogt de bedrijfszekerheid: valt een centrale geheel of ten deele uit, dan kan een andere de stroomlevering voortzetten. Zij is voorts van belang, omdat het door koppeling mogelijk wordt de behoefte aan uitbreiding van centralecapaciteit te combineeren, waardoor de noodige uitbreiding tot de kleinst mogelijke proportie kan worden gereduceerd '). Daartegenover moeten de niet geringe kosten van de koppelleiding en -installatie in aanmerking worden genomen. Tusschen vele centrales zijn reeds koppelleidingen tot stand gebracht. De Provincie Zuid-Holland heeft onlangs krachtens haar Electriciteitsverordening de gemeente Dordrecht toestemming geweigerd tot een uitbreiding van haar centrale, omdat zij in staat was met Rotterdam te koppelen2). Electrici- Na den arbeid van eenige Staatscommissies en na eenige ge¬ strande wetsontwerpen is het de Regeering thans eindelijk gelukt een Electriciteitswet (wet van 22 October 1938, S. 523) in het Staatsblad te krijgen. Van den inhoud der wet vermeld ik het volgende. Deze wet vereischt een door de Kroon verleende concessie voor den aanleg en de exploitatie van electriciteitswerken, waaronder de wet verstaat: inrichtingen, strekkende tot het voortbrengen, het geleiden, het transformeeren, het verdeelen of het leveren van electnsche energie. De gewestelijke bedrijven, die ook vóór deze wet een Rijksconcessie plachten aan te vragen, zullen deze dus ook thans behoeven. Aan de concessie zullen talrijke bepalingen worden verbonden, die de Regeering een veelomvattend toezicht op de geconcessioneerde bedrijven zullen geven, o. a. met betrekking tot de voorwaarden van stroomlevering. De Kroon zal bevoegd zijn de electriciteitswerken of een deel daarvan te naasten, hetzij ten behoeve van het Rijk, hetzij ten behoeve van een ander openbaar lichaam of een concessionaris. Een gemeente, die de electrische energie van anderen betrekt *) Lulofs, Rationeele electriciteitslevering in Nederland, blz. 8. 2) Zie omtrent het koppel vraagstuk en de organisatie van de Engelsche electriciteitsvoorziening Koelma, Het ,,Grid", Gemeentebestuur 1939, blz. 1. ONTWIKKELINGSTENDFNZEN en op haar eigen gebied distribueert, heeft geen concessie noodig Indien voor een gemeente wel een concessie is vereischt, bestaan de bevoegdheden tot naasting en tot bemoeiing met de voorwaarden van stroomlevering slechts voorzoover de concessie gebied buiten de gemeente betreft. Ook kan vrijstelling van het concessievereischte worden verleend. Bepalingen van provinciale of gemeentelijke verordeningen, in wier onderwerp door de wet of den nog vast te stellen algemeenen maatregel van bestuur wordt voorzien, vervallen na een jaar. Van belang is nog, wat niet in de wet is gekomen. De Regeering Bemoeiing wilde de Provinciale Staten bevoegd verklaren regelen te stellen t™t|igemeen terzake van de electriciteitsvoorziening voor zooveel betreft punten, tarieven, waaromtrent in de wet of den algemeenen maatregel niet was voorzien. Gedacht werd o. m. aan de tarieven van de gemeentelijke electriciteitswerken. Later werd deze bepaling in het ontwerp aangevuld met een beroepsregeling voor gemeenten tegen besluiten van Gedeputeerde Staten, genomen krachtens dergelijke provinciale verordeningen (artikel 11). Wegens bij de schriftelijke behandeling geuite bezwaren werd deze geheele bevoegdheid van de Provinciale Staten uit het ontwerp geschrapt. Daarentegen wilde de Regeering nu rechtstreeks de winstmogelijkheid van gemeentelijke electriciteitsbedrijven in de wet beperken tot die van 1937 (artikel 4). Een amendement -De Geer hield ook dit buiten de wet1). De Electriciteitswet is nog niet in werking getreden en het is dus zeker nog te vroeg een oordeel uit te spreken over de gevolgen, die van haar toepassing in het bijzonder voor de gemeentelijke bedrijven mogen worden verwacht. Gezien haar bepalingen heeft zij in de vraag vereeniging of scheiding van productie en distributie geen partij gekozen. Deze wet zal, verwacht ik, in het stelsel der gewestelijke voorziening voorloopig geen wijziging brengen. *) Duitschland bevordert grootere eenheid in de electriciteitstarieven, zie Gemeentebestuur 1938, blz. 508 en vlg. ONTWIKKELINGSTENDENZEN Voornamelijk gemeentelijke activiteit. Oorzaken daarvan. Economische concentratiefactoren. § 3. De gemeenten en de ontwikkeling van de gas» voorziening Tot 1921 is de gasindustrie, voor zoover niet in particuliere handen, bij uitstek een domein der gemeenten gebleven. De provincies hebben ook sindsdien — behoudens eenige weinig belangrijke uitzonderingen1) — zich van de gasvoorziening verre gehouden. Daarvoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. Anders dan bij de electriciteitsvoorziening konden ook voor vrij kleine gebieden gasfabrieken met behoorlijke tarieven rendabel worden geëxploiteerd. De talrijke gasfabrieken en -fabriekjes voorzagen vaak ook een of enkele naburige gemeenten. Zoo leverden in 1920 200 gasfabrieken (waarvan 167 gemeentelijke) in 304 gemeenten gas 2). Transport van gas over lange afstanden leverde aanvankelijk technische bezwaren op. De vele bestaande productiebedrijven zouden ook een beletsel hebben gevormd voor een nieuwe provinciale gasvoorziening, nog daargelaten of deze, welke op grooteren afstand had moeten werken, economischer had kunnen functioneeren dan de aanwezige bedrijven. Toen bovendien de provinciën zich eenmaal de electriciteitsvoorziening hadden aangetrokken, beschouwden zij de gasindustrie, waar zij deze in stadjes en dorpen aantroffen, veeleer als een concurrente, die een goede exploitatie van het electriciteitsbedrijf kon hinderen. Voor de provinciën bestond daarom weinig aanleiding om naast de electriciteitsvoorziening de gasvoorziening te bevorderen. De concentratie-factoren komen dan ook voor de gasindustrie van andere zijde. Zij zijn van zuiver economischen aard. In de eerste plaats zijn het interne factoren, welke een zekere concentratie in de gasvoorziening hebben bewerkt, en naar het zich laat aanzien, in de toekomst nog meer zullen bewerken. Meer x) De op blz. 180 vermelde deelname van de provincie Zeeland in het gemengde bedrijf der N. V. Zegam, die een deel van Walcheren bedient, en de deelname van de provincie Limburg in de nog te noemen N. V. Limagas. De provincie Zeeland heeft ook een gasverordening vastgesteld, van soortgelijken inhoud als de Electriciteits- en de Drinkwaterleidingverordeningen (besluit van 27 September 1935, no. 37). 2) Maandschrift van het Centraal-Bureau voor de Statistiek 1930, blz. 474. ONTWIKKELINGSTENDENZEN dan eens heb ik gewezen op de concurrentie, welke de gasverkoop van andere warmte- en energiebronnen, zooals petroleum en electriciteit, ondervindt. Voor de laatste jaren is in dit verband ook van belang de verminderde koopkracht der verbruikers, die hen brengt tot bezuiniging op hun gasafname, ook door over te gaan naar het minder geriefelijke petroleumverbruik. Vele gasbedrijven zagen hun afname en daarmede hun productie terugloopen. Hun capaciteit werd onvoldoende benut; daardoor steeg de druk der vaste lasten. Noodzakelijke tariefsverlagingen verminderden trouwens de marge tusschen opbrengst en kosten per m3. Daardoor gingen sommige bedrijven verhes opleveren. Op verschillende wijze werkt dit proces in de richting van concentratie. Blijvend verlies-gevende bedrijfjes worden stopgezet. Bedrijven met overcapaciteit zullen trachten deze door levering aan andere gemeenten te benutten. Tenslotte treedt ook in deze industrie, zij het in beperktere mate dan bij de electriciteitsproductie, een daling op van de kosten per eenheid, wanneer de productie wordt vergroot. De volgende gegevens kunnen een indruk van de concentratie verschaffen x). In 1920 voorzagen 200 gasfabrieken een gebied met een bevolking van 4.284.000 zielen. In 1936 was dit aantal tot 166 (waarvan 141 gemeentelijke) geslonken, deze bedienden een gebied met een bevolking van 6.031.000 zielen. De grootte dezer bedrijven kan blijken uit het volgende overzicht: Aantal fabrieken op 31 December, welke gas leveren in een gebied met een bevolking van: 2.000 2.000 5.000 ï 0.000 20~000 50.000 , en tot tot tot tot tot immn minder 5.000 10.000 20.000 50.000 100.000 IUU"UUU •920 8 54 60 34 26 7 II 1925 7 43 62 32 29 10 9 1930 5 36 51 36 25 12 11 1935 2 34 44 32 28 13 13 *) Deze gegevens zijn ontleend aan jaarlijksche publicaties in het Maandschrift van het ONTWIKKELINGSTENDENZEN Van deze gasfabrieken hadden meer dan 100 een jaarlijksche productie van minder dan 1 millioen m3. Het concentratieproces door vereeniging van bedrijven is nog lang niet voltooid. Naar Hijdelaar meent, „is de gasindustrie in Nederland verdeeld in een zoodanig groot aantal eenheden van dikwijls kleine capaciteit, dat onderlinge vereeniging van bepaalde bedrijven in het belang der geheele gasindustrie meer en meer wenschelijk moet worden geacht" 1). Een technische factor is hierbij van belang. Over groote afstanden moet het gas met drukverhoogmg worden getransporteerd. De buisleiding en met name de buisverbindingen moeten den hoogen druk kunnen verdragen. Dit is afdoende mogelijk gemaakt door de toepassing van het autogeen lasschen van stalen, naadlooze buizen. Daardoor worden verbindingen verkregen, die ten minste even sterk zijn als de buiswand en tevens absoluut dicht. Voor een groot deel is de snelle ontwikkeling in het gastransport over langen afstand toe te schrijven aan deze toepassing van het autogeen lasschen 2). De mogelijkheid van het gastransport over grooten afstand verklaart ook het optreden van eenige „binnendringers in de Nederlandsche gaswereld" 3), die eenige geconcentreerde gasbedrijven hebben gevormd. Het zijn de Staatsmijnen in Zuid-Limburg en het Hoogovenbedrijf te IJmuiden. Voor beide bedrijven is het gas een bijproduct van de cokesfabricage, in tegenstelling met de gasfabrieken, waar de cokes het bijproduct is. Voor zoover het cokesovengas niet in eigen bedrijven dezer industriëen moet worden benut, kan zijn productieprijs zeer laag worden gecalculeerd. Dit gas verdraagt daarom vrij hooge transportkosten en derhalve kan het nog op groote afstanden loonend worden afgezet. Centraal-Bureau voor de Statistiek, zie laatstelijk het Maandschrift 1938, blz. 566 en vlg. De levering door de Cokesovenbedrijven is in deze gegevens verwerkt. *) Iets over het heden en de toekomst der Nederlandsche gasindustrie, Gasbelangen 1936, blz. 100. 2) Ir. R. C. A. Franken, De gasvoorziening op afstand, F. O. blz. 364. 3) Kessler, Gasvoorziening in districten en op groote afstanden, prae-advies voor het Nederlandsch Instituut voor Efficiency, 1936, blz. 19. Verdere concentratie. T echnische factor. r* _ i ONTWIKKELINGSTENDENZEN Sittard was de eerste gemeente, in 1921, waaraan de Staatsmijnen Staatsmijnen, gas leverden. Daarna volgden eenige andere gemeenten in ZuidLimburg. In 1930 hebben de Staatsmijnen eigen transportleidingen aangelegd, waardoor het gas over grooten afstand kon worden vervoerd. Zij leverden thans het gas engros aan een aantal belangrijke Limburgsche en Noord-Brabantsche gemeenten, Maastricht, Heerlen, Venlo, Roermond, Eindhoven, 's-Hertogenbosch en Helmond. Voor de distributie in eenige kleine Limburgsche gemeenten is opgericht de Limburgsche Maatschappij voor gasdistributie (Limagas) N. V. Voor de gaslevering aan gemeenten sluiten de Staatsmijnen met deze een overeenkomst voor 20 jaar. De gasprijs is vooraf vastgesteld volgens een pnjsschaal, zoodanig, dat toeneming van het gasverbruik een vermindering van den prijs per m3 beteekent. Voorts is deze prijsschaal aan een kolenclausule gebonden. De Staatsmijnen hebben zich het recht voorbehouden rechtstreeks aan grootverbruikers te leveren. Van de Limagas heeft de Provincie Limburg 10 % der aandeelen, de Staatsmijnen zelf 40 %, terwijl de overige door gemeenten kunnen worden genomen. Als een bezwaar van de verhouding tusschen Staatsmijnen (en eventueel de Limagas) en de gemeenten is gevoeld, dat de Staatsmijnen een overheerschende positie innemen en feitelijk hun voorwaarden kunnen dicteeren. Geenszins mag worden beweerd, dat de mijnen van die positie misbruik hebben gemaakt. Zij hadden trouwens bij de gemeenten, welke tevoren zelf gas produceerden, tegen deze productiewijze te concurreeren. Maar op den duur, wanneer de Staatsmijnen eenmaal vasten voet als gasleveranciers hebben gekregen, is het ongetwijfeld wenschelijk, dat hetzij door organisatie van de gemeenten, welke van de mijnen gas betrekken, hetzij door toezicht van hooger bestuur, een tegenwicht wordt geschapen tegen een overheerschende positie der Staatsmijnen 1). Met het stop zetten van de eigen gasproductie raakt de gemeente ook haar cokesproductie kwijt. Dit kan een bezwaar zijn, indien *) Zie hieromtrent de artikelen van H. J. J. Haanen in F. O. 1928 over Nationale gasvoorziening en in F. O. 1933, blz. 70. Simons - Gem.-bedr. 27 ONTWIKKELINGSTENDENZEN Hoogovens. Districtsvoorziening. Eén gasbedrijf. de bevolking voor de verkrijging van deze goedkoope brandstof op het gasbedrijf was aangewezen. Het bezwaar is te verhelpen, indien de gemeente tegen matigen prijs cokes kan mkoopen en ter beschikking van haar ingezetenen stellen. De Hoogovens gingen in 1925 cokesovengas leveren aan gemeenten in den omtrek van het bedrijf. Thans leveren zij gas aan Velsen, Beverwijk, Krommenie en Wormerveer. In totaal bedroeg het aandeel van beide bedrijven in de gasvoorziening van ons land in 1933, 8,9 %. De gasproductie zoowel van de Staatsmijnen als van de Hoogovens Iaat nog een sterke uitbreiding van dit percentage toe. Vooral geldt dit voor de Staatsmijnen, die volgens Kessler nog eenige malen meer gas zouden kunnen afleveren dan de hoeveelheid van 1933, rond 60 millioen m3. Naar zijn oordeel zou een voortzetting van de transportleiding tot aan de gemeente Utrecht voor de hand liggen; daar zou de leiding wellicht aan andere districtsnetten kunnen worden gekoppeld. De ervaringen in Duitschland, België en Engelandmaken waarschijnlijk, dat ons land bij de concentratie der gasindustrie nog slechts aan het begin der ontwikkeling staat. In deze landen is de gasproductie veel sterker geconcentreerd dan hier te lande. Voorop staat in het buitenland de benutting van cokesovengassen. Maar daarnaast zijn ook districtsgasfabrieken gesticht, die in verren omtrek het gas leveren. Prof. Van Iterson, directeur der Staatsmijnen, heeft in een geruchtmakende rede2) gewezen op deze ontwikkeling in het buitenland en op het belang van een goedkoope gas voorziening voor de industrie. Naar zijn oordeel zal de gemeentelijke gasvoorziening door een landelijke moeten worden vervangen. Deze zou het gas moeten verkrijgen ujt groote gasfabrieken en van de cokerijen der Staatsmijnen en Hoogovens. Bij wijze van overgang zouden de gemeenten de distributie nog kunnen behouden. Het ééne gasbedrijf zou den vorm kunnen hebben van een Staatsbedrijf, een x) Zie hiervoor Kessler, Franken, t. a. p. en de hierna te noemen rede van Prof. Van Iterson. 2) Rede voor de Vereeniging van Gasfabrikanten, 1938, Het Gas, blz. 220 en vlg. ONTWIKKELINGSTENDENZEN speciaal openbaar lichaam, een bedrijf van alle gemeenten tezamen of van een naamlooze vennootschap met nog andere deelhebbers. Van Iterson keert zich tegen het winstmaken door gemeentelijke gasbedrijven. Eigenlijk acht hij „elke oplossing goed, die aan den tegenwoordigen toestand een einde maakt, de autonomie der gemeenten beperkt, er toe leidt van de mogelijkheden, die de techniek ons in de koppelleidingen heeft verschaft, gebruik te maken en tot districtsvoorziening dwingt". De gemeenten zullen verstandig doen ook hier de teekenen des tijds te verstaan. Zij moeten niet trachten de onafwendbare concentratie (al zal deze niet zoo radicaal behoeven te zijn als Prof. van Iterson meent) tegen te houden, maar zij zullen daaraan moeten medehelpen om aldus een plaats in de gasvoorziening te kunnen behouden. § 4. De gemeenten en de ontwikkeling van de drinkwatervoorziening x) In hoofdstuk VII had ik reeds gelegenheid iets mede te deelen Aandeel over het gemeentelijk aandeel in de organisatie van de drinkwater- va" de„ \7 i _ „ gemeenten. voorziening. Van de ongeveer 30 publieke streekwaterleidingen zijn verreweg de meeste intercommunaal. Niet minder dan 155 gemeenten hadden voorts op 1 Januari 1937 een eigen waterleidingbedrijf. Slechts een provincie, Noordholland, heeft een provinciaal Aandeel waterleidingbedrijf. In 1919 werd tot zijn oprichting besloten. Dit var"v^cies bedrijf levert in 105 gemeenten rechtstreeks aan de verbruikers, in 7 andere vult het de plaatselijke watervoorziening aan. Eenige andere provincies hebben met gemeenten deelgenomen in de oprichting van streekwaterleidingen. Ook de andere provincies hebben echter voor de bevordering van een goede drinkwatervoorziening van haar gebied medegewerkt. Op het voorbeeld van Noordholland (1920) zijn achtereenvolgens Provinciale in alle provinciën Provinciale Waterleidingverordeningen tot stand ^°^e" gekomen. In het algemeen is daarvan de inhoud, dat de stichting g ) De gegevens voor deze paragraaf heb ik voornamelijk geput uit Drinkwatervoorziening in Nederland 1913—1938. ONTWIKKELINGSTENDENZEN van nieuwe waterleidingen en de uitbreiding van het voorzieningsgebied van bestaande bedrijven aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten is onderworpen en dat deze goedkeuring kan worden geweigerd of dat aan de goedkeuring voorwaarden kunnen worden verbonden, in het belang van een goede drinkwatervoorziening der provincie. Geldelijke hulp hebben de provincies ook in verschillenden vorm aan streekwaterleidingen verleend. Aan streekwaterleidingen hebben zij meer dan ƒ 12 millioen geleend, waarvan ruim een half millioen renteloos. Voorts hebben de provinciale besturen vaak het initiatief genomen en in andere gevallen van harte medegewerkt om de oprichting of uitbreiding van een streekvoorzienmg te verkrijgen. Aandeel Tot dusver heeft het Rijk zich bepaald tot stimuleeren en het Rijk bieden van financieele hulp. Stimuleeren was wel de voornaamste taak van het Rijksbureau voor Drinkwatervoorziening, in 1913 opgericht tegelijk met de Centrale Commissie voor de Drinkwatervoorziening. Zijn energieke directeuren en ingenieurs hebben aan de wieg van de meeste streekwaterleidingen gestaan. De financieele hulp heeft in hoofdzaak bestaan uit het verstrekken van voorschotten tegen beperkte rentevergoedingen en het verleenen van risico-garanties. Slechts voor de toekenning van rentedragende voorschotten is een algemeene wettelijke regeling gegeven, de z.g. 4% % wet van 19 September 1919, S. no. 582, die na 1923 niet meer is toegepast. In de jaren 1925 tot 1929 is een voorontwerp voor een Waterleidingwet samengesteld en onderzocht. Verderen voortgang heeft dit ontwerp nog niet gevonden. In 1919 heeft het Rijksbureau een project gepubliceerd voor een centrale drinkwatervoorziening in Zuid-Holland, Noordholland en Utrecht, die volgens den ontwerper als staatsbedrijf zou dienen te worden geëxploiteerd. Deze enkele aanteekeningen geven slechts een zeer globalen indruk van wat Provincies en Rijk in de laatste dertig jaar hebben ONTWIKKELINGSTENDENZEN gedaan ter bevordering van de drinkwatervoorziening. Voor mijn doel zijn zij echter voldoende. Daaruit blijkt, dat de gemeenten voor de voorziening van het platteland veelal de hulp van Provinciën en Rijk niet hebben kunnen ontberen, al behoefde deze hulp zelden den vorm van subsidie aan te nemen. Op 1 Januari 1938 waren 368 gemeenten nog niet van waterleiding Voorziening voorzien. In die gemeenten woonde 14,3 % van de Nederlandsche va" j l , i li . CL i • n • onrendabele bevolking, lichter zijn lang niet alle inwoners van de voorziene gebieden. gebieden in de gelegenheid leidingwater te gebruiken. Krul*) schat, dat twee derde van de bevolking thans leidingwater kan betrekken. Het is niet waarschijnlijk, dat deze verhouding belangrijk kan worden verbeterd zonder Overheidssteun. In Noordholland is reeds een regeling voor niet-rendabele uitbreidingen getroffen. Deze worden tot stand gebracht, indien de provincie en de desbetreffende gemeente zich in verhouding van 2/3 en 1/3 aansprakelijk stellen voor een optredend exploitatie-tekort. Langs een dergelijken weg zal wellicht ook in andere provinciën de voorziening van de onrendabele gebieden kunnen worden beproefd. Uiteraard zou dit tot vermindering van de gemeentelijke zeggenschap bij de drinkwatervoorziening voeren. Evenals bij de electriciteitsvoorziening zou ook de aandacht Winsten van kunnen vallen op de winsten, gemaakt door de bedrijven, die aan gemeentelijke een enkele gemeente toebehooren. Zouden stedelijke waterleidingen bedr,,ven' bij de streekvoorziening worden ingelijfd, dan zou het financieel aspect daarvan aanmerkelijk verbeteren. Een voorbeeld hiervan heeft de gemeente Leeuwarden gegeven, die in 1921 met verschillende kleinere gemeenten de N. V. Intercommunale Waterleiding Gebied Leeuwarden heeft opgericht. Had Leeuwarden voor zichzelf alleen de toen bestaande waterleiding gemoderniseerd, dan zouden haar ingezetenen goedkooper leidingwater hebben 2) of wel zou deze gemeente met haar waterleiding een flinke winst hebben kunnen behalen. Ook technische oorzaken zullen in de toekomst tot een vermin- Technische n r, . . . . concentratie- 2 ^'"^ate'voomening 1913-1938. blz. 27. factoren. ) Jhr. Mr. J. M. van Beijma m Drinkwatervoorziening 1913—1938, blz. 103. ONTWIKKELINGSTENDENZEN dering van de beteekenis der zuiver-gemeentelijke bedrijven kunnen leiden. Water is een gave der natuur, die niet aan alle vindplaatsen in onbeperkte mate kan worden onttrokken. De toeneming van de bevolking en van de drinkwatervoorziening maakt het daarom wenschelijk een economisch gebruik van de soms op grooten afstand van de verbrui kscentra gelegen winplaatsen te verzekeren. Vrij urgent is dit vraagstuk reeds voor het dichtbevolkte Westen. In 1931 heeft de Centrale Commissie voor de bestudeering daarvan de Commissie Drinkwatervoorziening Westen des Lands ingesteld. Haar advies zal wellicht in de richting gaan van de vorming van een speciaal bedrijf voor de winning van water op bepaalde vindplaatsen. Dit water zou dan getransporteerd moeten worden naar de gemeentelijke bedrijven, die voor de distributie in hun gebied zouden blijven zorgen 1). Op den duur zal voor ons geheele land een nationale drinkwaterpolitiek niet kunnen worden gemist 2). *) Nadat dit was geschreven, werd bekend het plan van 's-Gravenhage om geheel zelfstandig een aanvullingswaterleiding aan de Lek te stichten. 2) Krul, De drinkwatervoorziening van Nederland uit geografisch en hydrologisch oogpunt, Tijdschrift van het Kon. Nederl. Aardrijkskundig Genootschap 1936, blz. 519-520. ALPHABETISCH REGISTER Blz. Aansluitingskosten 332, 348 Abonnementstarief 343, 345 Accountants 247 v. Acquisitie 309 Administrateur 226 v. Administratie 76 v., 220 v., 349 Administratieve zelfstandigheid 10, 16, 75, 316, 375 Af- en overschrijving 91 v. Aflossing 271 v., 274 noot, 285 v. Afschrijving 99, 249, 263 noot, 273 v. Agglomeratie 328 Ambtenarenwet 51, 59, 140 Annuïteit 275 „Anstalten" II, 12 Arbeidsvoorwaarden 49, 52, 64, 110, 140 v., 148, 184 Armenverzorgingsbedrijf 90 Banken 71, 72, 392, 393, 396, 400 Banken van leening 392, 400 Bank voor Nederlandsche Gemeenten 396 v. Bebouwingsdichtheid 41, 328 Bebouwingsregeling 351, 353 v., 362 v. Bedrijfsduur 336 Begrooting 91 v., 223 Beheer door personen buiten het gemeentebestuur 127, 128, 151, 198 Beheersverordening 83, 90, 94 v., 129, 229, 316 Belastingen . . . 165, 166, 171, 172, 297, 312, 314, 318, 321, 347 België 159 noot, 418 Bestuurscommissies 126 v. Betterment-tax 42, 359 Beurs van koophandel 182 Bevolkingsgroei 359 Bezettingsgraad 256 Bezuinigingsinspectie 139, 140 Boekhouder 227 Boekhouding 220 v. Boekhoudkundigen 246 v. ALPHABETISCH REGISTER Blz. Boekwaarde van grond 383 v. Buitengemeenten 190 v., 209 v. Buitenlandsche maatschappijen 25 Burgemeester en Wethouders . . .113, 134, 135, 136, 154, 193, 225 Bijdrage in kosten van algemeen beheer 316 Bijstandscommissies 119 v. Canonverlaging 369 v. Centrale Ammoniakfabriek 398 Centrale boekhouding 18, 229 v., 240, 259 Centralisatie 391 v., 400 Centralisatie van kasbeheer 76, 229, 232, 238 v. Cokesovengas 416 v. Combinatie van administraties 229 v. Combinatie van bedrijven 138, 139 Combinatie van directoraten 138, 229 Commissies . . . . 84 v., 119 v., 134, 135, 145, 149, 193, 198, 394 Comptabelen 225, 226 v. Concentratie 397 v., 403 v., 407, 411 v., 414 v., 421 v. Concessie . . . . 6 v„ 28, 31 v., 55 v„ 66, 67, 151, 158, 212, 324, 395 Continuïteit 263 v. Contractsdwang 300 noot, 302 v. Controle 83, 94, 227 v., 244 v. Controledienst 247 Corruptie 57 v. Destructoren 397 v. Deugdelijkverklaring 94, 245 v. Diensten 11, 13 v., 24, 251 v. Directeur 52 v„ 61 v„ I15, 128 v., 154, 226 v„ 230 Distributiebedrijf 190, 191, 210, 403 v., 407 v. Diversiteitsfactor 335, 409 Duitschland. ... 39, 68, 70, 76, 173, 174, 177, 180, 331 noot, 418 Eenheidstarief 341, 342, 345 Eenmansvennootschap 166, 167 Efficiency 51 v„ 148, 175, 231, 232, 252 Electriciteitsbednjven 8,9, 17, 19, 66v., 318 noot, 319 v., 333 v., 401 v. Electriciteitswet 318 noot, 412, 413 Engeland 55, 64, 68, 128, 399, 418 Engros levering 190, 210 Erfpacht 360 v., 390 ALPHABETISCH REGISTER Blz. Erkenning van installateurs 311 noot Financiering 166, 178, 261 v., 365 Fondsen 15, 89, 257 v„ 292 Formeele bedrijfsvorm 9 v., 14, 16 v., 251 v. Frankrijk 34 noot, 69, 173 noot, 346, 399 Functiescheiding 227 v., 239, 244 Gasbedrijven 6, 66, 287, 297, 319 v., 333 noot, 337 v., 340, 410, 414 v. Gebruikswaardebeginsel 335 v., 358 Gedeputeerde Staten 94, 155 v., 161, 291 Geldschietbanken 392, 400 Gemeenschappelijke regeling . . 149, 159 v., 192 v., 212 v., 299 Gemeentelijk beheer 1, 6 v., 16, 21 v., 43 v., 67 v., 108 v., 138, 175, 408 Gemengde bedrijven 75, 173 v., 272 Georganiseerd overleg 59, 140, 141 Geschiedenis 4 v., 78 v. Gezinstarief 345 v. Girodienst 23, 244, 393 v. Grondbedrijf 17, 25, 293, 350 v„ 391 Grondprijsvorming 355 v. Groote afnemers 63, 211, 302 Groote gemeenten 46, 117, 134, 234, 268 noot, 349 Haagsche Tramwegmaatschappij 145, 183 v. Havengewest 400 Havens 8, 10, 13, 17, 23, 181 Havenschap 398 v., 401 Herzieningsbepaling 218 Hoofdboekhouder 230 Hoogovens 416, 418 Huurkoop 311, 312 Hypotheek op erfpachtsgrond 364, 366, 367 Industrie. Levering aan— 326 v., 330, 331, 336 noot Industrieterrein 367 v. Inning door andere bedrijven 306 Instructie 130 v. Intercommunale bedrijven 16, 65, 75, 149 v., 163, 171, 190, 272, 406 Interventionisme 29 v. Italië 68 ALPHABETISCH REGISTER Blz. Kameralistiek 76, 252, 271 Kassier 227, 228 Kettingboetebeding 363 Keuringsdiensten 392, 393 Kiesrecht 57 v. Kleine gemeenten 46, 117, 235 Kolenclausule 217 Koppeling 412 Kostprijsbeginsel 317, 319 v., 332 Kostprijsberekening 221, 222, 253 v., 286, 357 v. Leemngsbedrijf 259, 260, 272 noot Leeningschuld 46 v., 166, 266 v., 365, 371 v. Levensmiddelenvoorziening 5 v., 68, 70 Levering aan de gemeente 316 v. Leveringsvoorwaarden 300 v. Liberaal-economische opvattingen 6, 29 v. Lima-gas 414 noot, 417 Maatschappij tot aanleg en exploitatie van laagspanningsnetten 409 Maximale vermogen 334 v., 409 Medezeggenschap 140 v. Meerderheidsbesluit 192 Megacal 343 Model beheersverordening 100, 235, 242 Model beheersverordening grondbedrijf 376 Model besluit inzake woningstichting 169 Model commissieverordening 120 Model gemeenschappelijke regeling 193, 198, 203 Model instructie directeur 130 Model verordening op het beheer van fondsen 257 Monopolie 26 v„ 40 v„ 214,264,277, 279, 287,304, 307, 323 v„ 340, 355 Naamlooze vennootschap 145, 147 v., 151, 163 v., 196, 406 Naasting 36 v., 412 Omslagmethodes 253 v. Onderhoudsfonds 276 Onrechtmatige daad 304 Ontvanger 76 v., 82 v., 238 v., 257 Openbare nutsbedrijven 25 Openbare straten enz 23, 26 ALPHABETISCH REGISTER Blz. Opleggen van gemeenschappelijke regeling 213 Opstalvergoeding 361, 364, 365, 390 Ovenfonds 279 Overneming 36 v., 151 Pachtcontract 39, 173 Pensioenwet 148 noot, 187 Privaatrechtelijke bedrijfsvorm 16, 75, 147 v., 196 Propaganda 211, 233 Provinciale bedrijven. . 9, 17, 145, 191, 249, 318 noot, 402 v„ 419 Publieke werken . . . ' 14, 23, 253 v. Raad 46, 111 V., 135, 137, 138, 146, 153, 193, 225 Rechtspersoonlijkheid 77, 78, 148 noot, 197, 203, 265, 272 Reclame 307, 311 noot Rekening 83, 94, 224 v„ 241, 245, 288, 315 Rekening-courant 230, 267, 293 Rentabiliteit 12 v., 107, 116 Rentebijschrijving 372 v., 384 Reorganisatie 289, 290, 296 Reserveering 110, 267, 270, 286 v„ 318, 374, 386, 389 v. Retributies 10, 298, 312, 315, 316 Rijksbureau voor Drinkwatervoorziening 420 Samenwerking door gemeente met andere publieke lichamen 150, 162, 180, 396, 400, 402 v„ 407 v„ 417, 419 Schattingscommissie 385 v. Socialisme 21, 22, 29, 323 noot Soorten bedrijven 17 v., 22 v., 75, 88 Spaarbanken 71, 72, 393 Speculatie 355 Spertijd 212, 342 Spitsbelasting 334 v. Staatsbedrijven 270 noot, 278 noot, 418 Staatscommissie Oppenheim 58, 84, 126, 135, 137, 159 Staatsmijnen 416 v. Stadsuitbreiding 351 v. Staffeltarief 343 Stichtingsvorm 147 v., 151, 168 v., 197 Stoomaccumulatie 334 noot Stortings- en ophaaldiensten 393 Straatverlichting 19 Streekvoorziening 16, 65, 149 v., 178, 179, 189 v., 215 v., 418, 419 v. ALPHABETISCH REGISTER Blz. Takken van dienst 16, 88 v. Tarieven . 32, 41, 63, 110, 133, 210, 213, 301 v„ 318 v., 331 v„ 409 Taxatie. Periodieke— 374 v., 384 v. Techniek 19, 55, 56, 289, 339, 404, 416 Technisch beheer 77, 133, 136, 191, 212, 233, 251 Technische gegevens 222 Telefoonbedrijven 9, 27, 395 v. Theorie des schmalen Randes 356 Toezicht 68 v„ 95, 155 v„ 159, 224, 225, 245, 301, 405 Toonzaal 309 v. Transporttarieven 337, 344 Twentsch Centraal Station 180, 402 Twentsche Electrische Tramweg-maatschappij 187 Variabele kosten 217, 332 v. Vaste kosten 26, 332 v., 348 Vastrechttarief 341, 343 Veiligheidscommissies 142 Vereenigde Staten 55, 60 Verhuring 360 Verificatiebureau 248 Verkoop van grond 360 v. Vermeerderende meeropbrengsten 339 Vernieuwingsfonds 279, 289 Verordening 298, 299 v., 306 Verordeningsbevoegdheid 203 Verplichte aansluiting 298 v. Vervangingswaarde 280 v. Voorlichting 308 Voorraad 262, 263 Voorzieningsgebied 64 Vrijgestelden 58 Waardevermeerdering 358 v., 365, 372 v. Waterbeschaving 344 Waterleidingen 66, 163, 171, 190, 276, 297, 299 v„ 341, 343, 407, 419 v. Wethouder 113, 114, 117 v. Wetsontwerp-Cort van der Linden 159 Wetsontwerp-Kuyper 71 v., 79 v., 125, 129 noot Wetsontwerp-Rink 81 Wetsontwerp-Ruys de Beerenbrouck 84, 160 Wetsontwerp-Vereeniging van Gemeente-Accountants . . . 247, 250 ALPHABETISCH REGISTER w; •• • • BIz" Wetswijziging 1909 g| v Wetswijziging 1931 .... 85 v„ 119, 127, 129, 150, 160, 197, 245 Wet van 24 Mei 1897, S. no. 156 79 Wet van 22 April 1937, S. no. 311 86, 213, 271 noot Winst 40 v., 48, 108, 116, 177, 210, 214 v„ 262, 288, 290, 312 v„ 408 v w • 413,421 Woningbedrijven 17 276 391 Woningstichtingen 168 v Zegam 180, 414 noot Zwillingsgesellschaft 73 F 441