:
<
109329 -
atkundige Hervormingen in Nederlandsch Indië
DOOR
H. COLIJN.
J. H. KOK - 1918 - KAMPEN







BIBLIOTHEEK ZENDINGSSTUDiE- R.
STAATKUNDIGE HERVORMINGEN IN NEDERLANDSCH INDIË
DOOR
H. COLIJN.
I.
In de laatste jaren zijn aan het Nederlandsche Parlement van tijd tot tijd een aantal ontwerpen van wet ter goedkeuring voorgelegd, die, meestal in den vorm van wijzigingen van het Indische Regeerings-Reglement, het scheppen beoogden van organen, waardoor de Indische bevolking tot deelneming aan het bestuur en de wetgeving van Insulinde zou worden in staat gesteld.
Deze staatkundige hervormingen zijn in wezen van eene geheel andere geaardheid en van eene veel verder strekkende beteekenis, dan alle overige door ons Parlement ten behoeve van Indië verrichte wetgevende arbeid.
Zij komen toch in den grond der zaak neer op niets minder, dan op eene geleidelijke toekenning door Nederland van een Charter aan Insulinde.
Een Charter, geen Constitutie; want deze organieke regelingen zijn niet, als daad van zelforganisatie door de Indische democratie krachtens eigen souvereiniteit geschapen, maar door de Nederlandsche autocratie, die Indië beheerscht, uit eigen gezagsvolheid en uit vrijen wil, aan de overheerschte volkeren geschonken.
Met dit grondkarakter dezer hervormingen staat hare buitengewone beteekenis in nauw verband.
Elk Charter toch bezit de eigenaardige tendenz, den heerscher, die het verleent, althans voor zooveel betreft de uitoefening van de daarbij aan het volk afgestane rechten, overbodig te maken. Dit maakt het, naar de ervaring leert, buitengewoon moeilijk, om achteraf ingrijpende wijzigingen in de eenmaal verleende grondrechten aan te brengen.
Want eenerzijds moge de verleener van het Charter zich, uitdrukkelijk of zwijgend, gewoonlijk het recht tot wijziging van dit Charter, geheel of gedeeltelijk voorbehouden, prac& en P. I, 6 11-12*



tisch heeft dit voorbehoud weinig waarde, wijl alle wijzigend ingrijpen zijnerzijds allicht wordt uitgelegd als verkorting van verleende rechten, als reageeren tegen het eenmaal geconcedeerde zelfbestemmingsrecht.
Anderzijds maakt juist het bovengenoemde voorbehoud het den volken, die binnen het kader van zulk een Charter tot zelfregeering en zelfbestuur worden opgevoed, voorshands onmogelijk, dit kader op eigen gezag te wijzigen; en zelfs, wanneer het recht tot wijziging van het Charter op den duur wordt toegekend, missen zulke nieuwe volken gewoonlijk nog de noodige politieke ervaring om het uiterst moeilijke werk van ingrijpende wijziging van een staatsvorm met goed gevolg te kunnen ondernemen.
Dit verklaart het onuitwischbare, vaak zelfs de meest radicale revoluties trotseerende karakter van sommige grondlijnen van het staatsrecht van een volk. De geschiedenis levert daarvan talrijke voorbeelden. Lang nog nadat de Romeinsche overheersching over West-Europa verdwenen was, zijn het de instellingen van het oude Rome geweest op welker grondslag zich de barbaarsche volksstammen van Gallië tot middeleeuwsche territoriaalstaten hebben kunnen ontwikkelen; omgekeerd was het juist de nawerking van het verkeerde regeeringssysteem der Spanjaarden, die nog lang nadat de Spaansche overheersching daadwerkelijk was, de politieke ontwikkeling van Latijnsch Amerika heeft belemmerd en geknot.
Niets heeft zich zoo vatbaar voor ontwikkeling getoond; niets zoo zeer in staat om, telkens gewijzigd, zich telkens aan te passen aan de behoeften van het zich ontwikkelende staatsleven als de ongeschreven Engelsche constitutie; niets daarentegen heeft meer bijgedragen tot den ondergang van de Republiek der 7 Provinciën, dan de oorspronkelijke en door geen latere pogingen weg te nemen fouten van de Unie van Utrecht.
Hieruit volgt, dat Nederland, als grondwetgever voor de Koloniën, eene verantwoordelijkheid draagt, die zijne verantwoordelijkheid voor de, niet ten onrechte vaak aan de Indische „specialiteiten" overgelaten, gewone koloniale wetgeving verre overtreft. En het is op dien grond dat voor deze Staatkundige hervormingen in breederen kring belangstelling mag
worden gevraagd.
Inderdaad behoort het Charter, waarmede wij lndie den weg tot politieke zelfstandigheid aanwijzen, in hoogere mate dan welke andere wet ook, het proefstuk te zijn eener Staatkundige wijsheid, die onze overheersching over deze vreemde



volkeren voor de historie zal dienen te rechtvaardigen, lang nog nadat ook die overheersching tot het verleden zal behooren.
Zeer zeker ligt in een goede grondwet alléén nog de waarborg niet voor eene gezonde staatkundige ontwikkeling ; bóven alles is het de politieke vormkracht des volks, die een grondwet levend maken moet. Doch waar de geschiedenis leert, dat politieke vormkracht nu juist niet de meest typische eigenschap van het Nederlandsche volk is, en deze kracht in een nog veel grootere mate wordt gemist bij de volkeren van Insulinde, behoort de staatsvorm, dien wij aan onze Koloniën zullen geven, nauwgezet te worden overwogen, opdat wij den wagen niet op het verkeerde spoor zetten, maar het Indische Staatsgebouw, eenmaal voltooid, moge blijken een monument van den Nederlandschen volksgeest te zijn.
Toen, omstreeks 1850, het Nederlandsche Parlement voor het eerst geroepen werd zijne medewerking tot vaststelling van een Regeerings-Reglement voor Nederlandsch-Indië te verleenen, was men zich van het uitnemende gewicht dezer werkzaamheid dan ook zeer bewust.
Nauw was de langdurige strijd om de eigen constitutie geëindigd of diep werd de verantwoordelijkheid gevoeld om thans, bij de mederegeling van het bestuur van Indië een juist gebruik te maken van de zooeven in den strijd met de Kroon ook ten opzichte van de Koloniën verworven wetgevende bevoegdheid.
Zoowel de voorbereidende memoriën en verslagen van Regeering en Parlement als de eigenlijke beraadslaging in de volksvertegenwoordiging maken nog steeds, op wie ze herleest, een verheffenden indruk, niet slechts door de kennis van zaken, die er in tot uiting kwam ; niet slechts door den diepen ernst en den hoogen toon der debatten; maar vooral door de politieke wijsheid, die er in slaagde, ondanks het feit dat ook toen twee staatkundige richtingen lijnrecht tegenover elkander stonden, tot een compromis-regeling te geraken, welke ondanks hare gebreken meer dan een halve eeuw is in staat gebleken, voor Nederlandsch-Indië te zijn, wat de grondwet van 1848 voor Nederland is geweest.
Sterk steekt, tegenover de toenmalige algemeene belangstelling van het geheele pays légal, ook buiten den kring der Indische specialiteiten, de betrekkelijke onverschilligheid, zelfs van het Parlement, af, voor de zooveel gewichtiger



staatkundige hervormingen, welke Nederland in de laatste jaren doende is in Indië tot stand te brengen.
Voor een deel is deze onverschilligheid zonder twijfel te wijten aan de overlading van het Parlement met allerlei anderen arbeid ten behoeve van het moederland zelf, waardoor voor werkelijk diepgaande belangstelling ook in deze aangelegenheid ternauwernood tijd en kracht restten. Voor een deel school de schuld ook bij het steeds geringer getal afgevaardigden in beide Kamers, die over koloniaal-staatsrechtelijke vraagstukken uit eigen grondige studie en ervaring kunnen medespreken.
Doch voor een minstens even groot deel lag de oorzaak der geringere belangstelling in het fragmentarische karakter der hervormingen, die zelfs voor den ingewijde het overzicht over en de beoordeeling van het geheele plan van het staatkundig gebouw, dat men aan 't optrekken was, belemmerde.
Niet dat in 't algemeen tegen zulke geleidelijke hervorming bezwaar bestaat, — integendeel!
De ervaring leert, dat schoone schema's, die al te veel willen omvatten, maar al te dikwijls schipbreuk lijden op de werkelijkheid, en veel liever is mij in dit opzicht het halve ei dan de leege dop.
Maar des te meer is het zaak, om telkens, wanneer ons de schets van een nieuw gedeelte van het gebouw wordt voorgelegd, ons ter dege te bezinnen, of het in het algemeen plan past. En om dat te kunnen beoordeelen, dient men te weten, hoe dit algemeen plan, het ideaal van het staatswezen, dat men in Indië wenscht te scheppen, er eigenlijk uitziet.
In dit opzicht nu bestaat eene merkwaardige lacune.
Indien, in 1848, bij de behandeling van de Grondwet, en in 1854 bij die van het Regeeringsreglement in betrekkelijk zoo korten tijd duurzame resultaten konden worden bereikt, dan is dit vooral hieraan te danken, dat de in de betreffende ontwerpen neergelegde beginselen, eer zij tusschen Regeering en Volksvertegenwoordiging tot behandeling kwamen, het onderwerp van eene uitvoerige vrije gedachtenwisseling in de academische en politieke wereld waren geweest.
Eene zoodanige principiëele bespreking juist omtrent hoofdlijnen van den toekomstigen Indischen staatsvorm heeft echter ditmaal al te zeer ontbroken.
Van ambtelijke zijde voorbereid, hebben de onmiddellijke ambtelijke gevolgen breede ambtelijke aandacht gevonden, doch vonden de toekomstige politieke consequenties slechts zeer oppervlakkige beoordeeling.



Toch is het laatste van het grootste belang juist thans, nu de, in de toekomst niet meer te veranderen, grondslagen van den staatsvorm worden gelegd.
Wanneer bij de bespreking der politieke vooruitzichten hier en daar van verschil in politiek uitgangspunt blijken zal, stel ik er evenwel prijs op vooraf er den nadruk op te leggen, dat deze verschillen van meening geenszins het doel betreffen van de in Indië tot stand te brengen politieke hervormingen.
Dit zou zeer zeker mogelijk zijn, en het zou onze taak tegenover Indië buitengewoon verzwaren. Doch gelukkig is dit niet het geval.
Indien ooit, dan bestaat ten opzichte van het doel, dat wij met de staatkundige hervorming in Ned. Indië bereiken willen, tusschen de staatkundige partijen in Nederland een niet slechts uiterlijke, doch ook innerlijke overeenstemming.
Het doel van Nederland is en kan niet anders zijn dan Indië op te voeden tot een werkelijke zelfstandigheid; en daar staatkundige zelfstandigheid op den duur slechts dan kan stand houden, wanneer een staat de uitdrukking is van het volk, zoo beteekent het tevens, dat bedoelde hervormingen niet anders kunnen zijn dan democratisch, d. w. z. ten doel moeten hebben het stichten van een Indische Democratie, onder welk schoon, maar veel misbruikt woord ik — dit zij ter vermijding van misverstand aanstonds opgemerkt — eene staatsregeling versta, door welke het recht op politieke zelfbestemming, steeds in onverbrekelijk verband met den plicht tot self-support toegekend wordt.
Bij deze eenheid van doel echter houdt de overeenstemming ook op; bij de keuze der middelen openbaart zich wel degelijk de groote, ook practische, beteekenis van de verscheidenheid der staatsrechtelijke overtuigingen, die men onder ons volk aantreft.
Er bestaat eene, ook in ons land zeer invloedrijke richting, welke „democratie" maar al te vaak verwart met zekere bepaalde schemata, zooals het parlementarisme, algemeen kiesrecht etc., van welke men naïvelijk meent, dat zij den democratischen regeeringsvorm bij uitnemendheid weergeven. Voor hen, die zoo denken, beteekent het verleenen vaneen democratisch Charter aan Ned. Indië dan ook weinig anders dan het zoo spoedig mogelijk op Indisch grondgebied overplanten van deze en dergelijke Instituten, zonder achtgeving op en desnoods met omverwerping van de bestaande bizondere toestanden in deze landen. Het is deze politieke



denkwijze, welke de politieke rijpheid in alle tijden en bij alle volkeren volgens een zelfde schema bereikbaar acht en die zich zelf in aard gelijk blijft, onverschillig of zij van onder op de bestaande staatsinstellingen omverwerpt, dan wel, een zuiver abstract gedachte staatsregeling van boven af aan het historische volksleven opdringt.
Daartegenover staat een geestesrichting, die meer realistisch van aard is, en meer aan het ding, dan aan den vorm van het ding hecht.
Deze richting tracht telkens die organen te scheppen, welke in de steeds wisselende tijden en omstandigheden het best geschikt schijnen, om de bestaande volkskrachten tot uiting en tot ontwikkeling te brengen, zonder zich op te houden met de vraag, of dergelijke instellingen voor de politieke vooroordeelen van eigen tijd of eigen volk al dan niet als „democratisch" gelden, overtuigd als zij zijn, dat dezelfde instellingen, die voor een volk op een bepaald vlak van ontwikkeling democratisch kunnen zijn, voor een ander volk van andere geaardheid een werktuig kunnen worden van verdrukking en van onvrijheid.
De eerste voorwaarde voor eene door deze grondgedachte gedrenkte politiek is natuurlijk een intieme kennis van het volk, dat men tot politieke zelfstandigheid brengen wil en daarnevens eerbied tegenover dat volk, opdat men niet begeere dat volk naar eigen inzicht of eigen ideaal te hervormen, maar het te erkennen en te leiden volgens zijne bizondere eigenaardigheid.
De tweede voorwaarde is dat men oog hebbe voor de verscheidenheid op allerlei gebied onder dat volk zelf, en verstaat, dat staatkundige vrijheid en kracht niet verkregen worden door het eenvoudig van boven opleggen eener kunstmatige eenheid, omdat eenheid dikwerf de antithese van vrijheid is.
De eerste richting, die ten onzent vooral door de vrijzinnigen vertegenwoordigd wordt, zou men, met Groen van Prinsterer, als revolutionair-democratisch; de andere, door de historische partijen ten onzent, en vooral door de antirevolutionairen, gerepresenteerde richting daarentegen als historisch-democratisch kunnen kenschetsen.
In overeenstemming met de beginselen dezer laatste richting stel ik mij voor in de volgende bladzijden een schets te geven:
1°. Van den grondslag en de historische ontwikkeling van Nederland's verhouding tot Indië, tot en met het Regeeringsreglement van 1854.



2°. Van de oorzaken, die den stoot tot hervorming gaven; van den toestand, zooals deze zal zijn wanneer, naast de reeds doorgevoerde hervormingen ') ook de thans voorgestelde reorganisatie haar beslag zou hebben verkregen 2), en van de te verwachten werking der te scheppen organen, om ten slotte
3°. Te onderzoeken of deze werking tot het bij de hervormingen beoogde einddoel zal leiden, en zoo niet, op welke andere wijze de historische lijnen der bestuursorganisatie dan moeten worden doorgetrokken, om te geraken tot eene staatsinrichting, die — eisch en kenmerk van alle echte democratie, — de grootst mogelijke kracht en vrijheid van het centraal bewind paart aan de grootst denkbare mate van souvereiniteit in eigen kring.
Daar de rijkdom en ingewikkeldheid van het onderwerp in omgekeerde verhouding staan tot het mij veroorloofde aantal bladzijden, zal ik echter slechts op enkele hoofdzaken de aandacht kunnen vestigen.
II.
Wat is nu, historisch gesproken, het staatkundig grondfeit, dat onze verhouding tot Indië beheerscht, en dat derhalve als fundament bij den opbouw van een zelfstandig Indisch Staatswezen behoort te worden gebezigd ?
Men kan, in het algemeen, twee type-staten onderscheiden.
In de eerste plaats staten, die door het volk, dat zij omvatten, spontaan, uit eigen innerlijke behoefte en aandrift geschapen zijn en gehandhaafd worden; in de tweede plaats, staten, die door den wil van eenen vreemden heerscher of van een vreemd volk in 't leven geroepen zijn en beheerscht worden.
Nederland is het schoolvoorbeeld van het eerste type, dat van den autonomen staat. Het heeft zichzelf vrijgemaakt; zichzelf zijn staatsregeling gegeven, en zelf zijn plaats in Europa in eene lange reeks oorlogen gevestigd en verzekerd.
Indië daarentegen is een schoolvoorbeeld van het laatste type, dat van den heteronomen staat. Zelfs is Indië niet eens een veroverden of onderworpen staat. Vóór de komst der Nederlanders misten de volkeren van den Archipel voor een groot deel zelfs de kennis van elkanders bestaan, en in elk geval iederen politieken samenhang. Zelfs de enkele in
') Decentralisatie wet 1903; Volksraad wet 1916. 2) Ontwerp Bestuurshervorming op Java en Madoera 1918.



den Archipel bestaande rijken — waarvan het grootste trouwens nog niet eens een geheel eiland omvatte — waren slechts tot stand gekomen door den wil van andere, uit Voor-Indië gekomen, indringers.
In zooverre Insulinde dan ook thans eene staatkundige eenheid vormt is het geheel en al eene schepping van Nederland. En indien er eenmaal een door innerlijk saamhoorigheidsbewustzijn gedragen Volk-van- Insulinde zal zijn, zal ook dit volk slechts de voedsterling van dat Indische Staatswezen, en in dien zin eveneens een schepping van Nederland zijn.
Dit historische feit nu : dat wij, Nederlanders, de overheerschers waren van Nederlandsch-Indië, en de Indische Volkeren de overheerschten, is de nuchtere grondslag, waarop wij alle politieke hervorming moeten opbouwen, willen wij geen gevaar loopen voor ernstige misslagen.
Het is niet zonder opzet, dat dit grondfeit, reeds bij den aanvang mijner beschouwingen, met zooveel nadruk en scherpte wordt voorop gesteld.
Er bestaat namelijk in de laatste jaren in sommige kringen, die zich voor Indië interesseeren, eene sterke tendenz om dit grondfeit, als actueel element onzer politiek, te verdonkeremanen.
Men schaamt zich eigenlijk over het feit, dat wij overheerschers zijn; zoo men het, voor wat het verleden betreft, al niet kan ontkennen, meent men' toch te moeten vooropstellen, dat onze tegenwoordige en toekomstige politiek van geheel andere praemissen zal moeten uitgaan.
Associafzepolitiek voor het heden, die dan in de toekomst moet uitloopen in volledige fusie.
Het zal den politiek onderlegden lezer gemakkelijk vallen, de geestelijke herkomst dezer denkbeelden te onderkennen. Gemakkelijk zal hij als grondidee het ideaal herkennen, dat het oerfeit der verscheidenheid van individuen en rassen, hetzij ontkent, hetzij misbillijkt, als iets dat de cultuur behoort te doen verdwijnen.
Het is de revolutionaire gelijkheidsgedachte op ethnologisch gebied toegepast, welker beteekenis men het best kan aanduiden door de opmerking, dat zij in wezen identiek is aan de neutraliteitsgedachte op religieus gebied.
Nu is de sentimenteele achtergrond van deze gedachte van hoogst respectabelen aard. Aan de bloot zakelijke erkenning van het grondfeit onzer verhouding tot Indië verbindt men min aangename herinneringen aan despotie en onderdrukking, aan onrechtmatige onthouding van grondrechten etc., — en wij zouden geen antirevolutionairen, geen volkspartij moeten



zijn, indien wij den afkeer van deze dingen niet geheel medevoelden.
Men zou dus deze gedachte rustig kunnen laten voor hetgeen zij is, ware het niet, dat zij als politiek leitmotiv van de opvoeding tot zelfstandigheid van Indië, onbruikbaar te achten is.
Het is o. i. geheel en al onjuist, dat er in het feit der overheersching of het overheerscht zijn op zichzelf voor een der partijen iets vernederends zou liggen. Het is in WestEuropa langzamerhand een communis opinio geworden, dat een autonome staat eigenlijk de eenige „menschwaardige" is, en dat de overheersching van het eene volk over het andere zóózeer behoort tot een lageren trap van ontwikkeling, dat zij voor beiden, overheerscher en overheerschten, gelijkelijk een schande is. Nu is het zonder twijfel juist, dat elk met een natuurlijke levenskracht begaafd volk streeft naar autonomie, even natuurlijk als een jonge man hunkert naar zijn meerderjarigheid. Doch even natuurlijk is het, dat een jong volk leiding behoeft, evengoed als een jong mensch. Met dit verschil echter tusschen individuen en Staten, dat normaliter het individu, dat eenmaal volwassen is, niet meer onder vooadii teruakeert. doch dat. OVPT PPn nrnnf fiirlc\7i>r-
loop gezien, ten aanzien van Staten blijkt dat de heteronome en autonome vormen elkander niet slechts opvolgen maar elkander vaak afwisselen. In dien zin, dat vaak wêer na een periode van autonomie tot een zekere hoogte een periode van heteronomie volgt. Evenals in het natuurlijke leven het nieuwe geslacht slechts geboren kan worden uit de vereeniging van man en vrouw, zoo is in het staatkundige leven de vooruitgang afhankelijk van het op elkaar stooten van twee verschillende culturen.
Deze cultureele bevruchting kan geschieden, hetzij door de nabuurschap van twee volken van verschillende ontwik^ keling, hetzij door een veel inniger inwerking op elkaar, waarbij het een als heerscher over het ander optreedt, en het is helaas deze laatste vorm, die altoos de vruchtbaarste blijkt. 
Uit deze tegenstelling tusschen overheerscher en overheerschte ontspruit, historisch gesproken, de tegenstelling tusschen vorst en volk, tusschen overheid en onderdaan, die overal het kenmerk der staatkundige ontwikkeling is.
Zoo is dan de loop der historische ontwikkeling deze, dat de oorspronkelijk scherpe tegenstelling tusschen overheerscher en overheerschten bii de laatsten den stoof nc>c>ft f-of- oor\ nnf-
wikkeling, die ten doel heeft langzamerhand de plaats van den
S. en P. f, 6



overhcerscher in te nemen. Wanneer dit proces ten volle is afgeloopen, en in een volslagen democratie de grenzen tusschen regeering en geregeerden volkomen zijn opgeheven, is daarmede tevens de gist der ontwikkeling in het staatkundige leven uitgewerkt, en dreigt eene ontbinding, welke den grond voórBereidt tot een nieuwe heteronomie.
Het bovenstaande is noodig om te doen beseffen, dat in het staatsleven de tegenstelling van overheerscher en overheerschten geenszins onnatuurlijk is en dat dus onze aanvaarding van het historische grondfeit der verhouding van Nederland en Indië op zich zelf geen reden tot schaamte is en het verwijt van reactie geenszins rechtvaardigt, mits slechts de overheerscher zich van den aard zijner roeping ten volle bewust is.
Inderdaad is de verhouding tusschen Indië en Nederland psychologisch nog het best te vergelijken met die tusschen vader en zoon.
Door het feit van het vaderschap ontstaat, ook in eigen bewustzijn, de vaderplicht; en op geheel dezelfde wijze ontstaat eerst door het feit van het bezit van Koloniën en ondanks de origine van dat bezit de paedagogische roeping bij het koloniseerende volk.
Wanneer de zoon nu grooter wordt komt er noodzakelijk een oogenblik, dat het kind eigen individualiteit tegenover die van den vader voelt opkomen. Er komt ■— populair gesproken <— een oogenblik, dat hij den huissleutel vraagt. Zoo zal het ook gaan — en zoo gaat het reeds — met Indië tegenover Nederland; reeds nu eischen allerlei onrijpe elementen rechten op, tot de uitoefening van welke zij nog geenszins geschikt zijn, en eischen zij op overluiden toon, dat Nederland van zijn heerschersrechten zal afstand doen.
Zal nu de goede vader aan zulke eischen van het kind aanstonds voldoen ? Het is zeker het gemakkelijkst; hij bespaart zich veel moeite, veel verwijt, wellicht ook van buitenstaanders, maar juist de vader, die zich zijn roeping bewust is, zal niet zoo licht wijken. Hij beseft van hoe groote beteekenis zijn weêrstand voor de karaktervorming van het kind is, hoe het juist in de botsing met de normen, door den vader gesteld, den aard en de kracht zijner eigen persoonlijkheid moet leeren toetsen, opdat het kan leeren onderscheiden wat in zijne wilsuitingen gril en tuchteloosheid is en wat eigen persoonlijkheid zij.
Zoo is ook de verhouding bij de opvoeding van Indië door Nederland tot politieke zelfstandigheid. Maar al te sterk is ook bij ons de neiging om uit zwakheid te wijken



voor de dikwijls ongerechtvaardigde eischen van kleine groepen, die zich, vaak geheel ten onrechte, als de stem van jong Indië doen gelden. Het verwijt van reactionair ontkomt men op deze wijze wel, een democratisch plasdankje schiet er wellicht ook op over, maar een dergelijke abdicatie is in geen enkel opzicht in het werkelijk belang van de ontwikkeling der Indische democratie, welke slechts onder het historische tegenwicht van de Nederlandsche overheersching eene normale en levenskrachtige ontwikkeling hebben kan.
Niets zou daarom verderfelijker zijn dan wanneer onder invloed der associatiegedachten het geloof aan onze roeping ontijdig verslappen zou.
De bestuursregelingen, die aan het Regeeringsreglement van 1854 voorafgingen, stellen zich, zooals begrijpelijk is, zonder uitzondering geheel op het standpunt van den overheerscher.
In zoover de democratische desiderata der patriotten ook de koloniën beroerden, wenschte men geenszins aan de Indische volkeren de rechten en vrijheden toe te kennen, die men voor zichzelf opeischte. Hoogstens begeerde de opkomende bourgeoisie de exploitatie der Koloniën ten behoeve van eene olicharchie te vervangen door een exploitatie ten behoeve van het algemeen belang van „de natie'', zooals het toen heette.
Hoeveel onderscheid er dan ook moge zijn tusschen de verschillende regelingen, die tusschen 1798 en 1854 zijn uitgevaardigd, op één punt komen ze allen overeen : onverschillig of de macht over Indië werd toevertrouwd hetzij aan de uitvoerende, hetzij aan de wetgevende macht, hetzij aan den raadspensionaris, hetzij aan den vorst; zij allen beschouwen de Koloniën met de daarin wonende volkeren als een object, dat geëxploiteerd, en slechts derhalve ook geadministreerd moest worden.
Een uitzondering wellicht wordt slechts gemaakt door de Staatsregeling van 1798, maar zelfs die regeling, die overigens geheel stond op het standpunt van Rousseau, dat aan alle volkeren het souvereine recht van zelfbeschikking toekwam, kon het niet verder brengen dan tot de platonische verklaring, dat de republikeinsche beginselen ook in Indië moesten worden ingevoerd, maar plaatste praktisch toch de absolute macht in handen van eenen aan het uitvoerend bewind in Nederland onderworpen raad.
De moderne opvattingen braken eerst baan in het Regeeringsreglement van 1854.



Bij de behandeling van dit reglement en het voorontwerp daarvan, werd vooral door den invloed der toenmalige uit liberalen en antirevolutionairen bestaande oppositie de erkenning van een nieuwe doelstelling der koloniale politiek naast de oude verkregen.
Aan de rechten van de inwoners der bezittingen wordt behoorlijke aandacht geschonken, waardoor dus deze volkeren van zuivere rechts-objecten tot rechts-subjecten gemaakt werden. Aan hen werden in de lijn van de staatsregeling van 1798 verschillende rechten toegekend, welke de overheerscher zichzelf bond te eerbiedigen en te handhaven.
Daarentegen dorst men ook thans nog niet zoo ver te gaan om aan de inwoners dier gewesten het recht toe te kennen tot deelname aan de regeering, m. a. w. de inlandsche bevolking werd de draagster van subjectieve, staatkundige rechten, terwijl de objectieve staatkundige rechten haar vooralsnog onthouden bleven.
Nochtans heeft deze principiëele beslissing, hoe weinig scheutig de wetgever bij de toekenning van deze subjectieve rechten destijds geweest moge zijn, toch een zeer groote beteekenis gehad voor de toekomst van onze koloniale politiek, omdat in het desbetreffende debat tusschen Regeering en Volksvertegenwoordiging voor het eerst officieel tot uiting gekomen is het bewustzijn van het Nederlandsche Volk, dat het jegens Indië niet slechts rechten, maar ook plichten heeft. Zoo werd het Regeeringsreglement van 1854 de historische grondslag voor de „ethische school" in de koloniale politiek en de vaagheid der bepalingen maakte het mogelijk, dat elk der beide partijen, tusschen welke het Regeeringsreglement van 1854 een compromis vormde, er voldoende text in vond, om naar eigen inzicht verder te interpreteeren. ,
Volgens de Memorie van Toelichting bij het eerste ontwerp van het Regeeringsreglement van 29 October 1851 behoort het aan te nemen beginsel van bestuur datgene te zijn, hetwelk „de meeste waarborgen oplevert, dat, in de eerste plaats het Ned. gezag door vreedzame middelen in dat wingewest zal kunnen gehandhaafd worden, en dat, ten andere, behoudens de welvaart der inheemsche bevolking, dat wingewest aan Nederland zal blijven verschaffen de stoffelijke voordeelen, die het doel waren der verovering."
Keuchenius daarentegen omschrijft in de voorrede van zijn bekend werk de bedoeling van het Regeeringsreglement als volgt: „Het reglement .... stelt plichten en het doet eischen, die niet langer kunnen worden verzuimd noch vergeten ; het verleent rechten, die voortaan niet vruchteloos zullen worden



ingeroepen, en het schept waarborgen, welke allen evenzeer gehouden zijn te eerbiedigen. Tegelijkertijd verbindt het de Nederlandsche bezittingen nauwer en inniger aan haren moederstaat, en verzekert haar diens bescherming en liefde. Ook waar die verordening wenscht, dat de onderlinge betrekking tusschen Nederland en zijn Koloniën en het doel waartoe deze begeerd en bewaakt worden, niet worden voorbijgezien, onthoudt zij den laatsten de middelen niet, om hare zedelijke en stoffelijke welvaart te bevorderen."
Zooals men ziet ligt in de regeeringstoelichting de nadruk op het „Batig Slot"; de erkenning van de rechten der inlanders is slechts secundair. Bij Keuchenius daarentegen wordt de erkenning dier rechten en de verplichting deze te eerbiedigen als het voornaamste element van het Regeeringsreglement naar voren gehaald, waartegenover de egoïstische bedoelingen van het moederland slechts pro memorie worden uitgetrokken.
In deze tegenstelling openbaart zich met treffende duidelijkheid de tegenstelling tusschen den ouden en tusschen den nieuwen tijd.
Kort omschreven is dus de geest van het Regeeringsreglement van 1854 ongeveer die der „verlichte despotie".
Inzake de practische inrichting van het bestuur is de regeling van 1854 vooral op twee punten belangrijk.
In de eerste plaats, inzake de constitutioneele verdeeling van Nederland's gezag over Indië.
Tot dusverre was vrijwel alle gezag geconcentreerd geweest in den Koning. De Gouverneur-Generaal was, niet slechts in naam, maar inderdaad, de persoonlijke vertegenwoordiger van den Vorst. Overigens was de organisatie van het Bestuur in Indië vrijwel eene herhaling van het Bestuur in Nederland.
Gelijk de Koning zijn — hoogst invloedrijk — Kabinet bezat, dat als intermédiair tusschen hem en de Ministerambtenaars en hunne departementen optrad, stond den Gouverneur-Generaal de Algemeene Secretarie ten dienste, schakel tusschen den Landvoogd en de met Kroonministers practisch te vergelijken Directeuren, hoofden der Departementen.
Den Koning stond de Raad van State, den GouverneurGeneraal de Raad van Indië ter beschikking, met dit onderscheid echter, dat in de verhouding tusschen GouverneurGeneraal en den Raad van Indië zekere overblijfselen waren behouden van het oorspronkelijk collegiaal karakter van het Indische Bestuur.



De Koning oefende practisch meer het wetgevende, de Gouverneur-Generaal meer het uitvoerend gezag uit, alhoewel uit practische overwegingen den Gouverneur-Generaal in Rade in sommige gevallen vérstrekkende, wetgevende bevoegdheden waren voorbehouden.
In deze verhouding werd eene ingrijpende wijziging gebracht, doordat het Parlement, in overeenstemming met de beginselen der Grondwetsherziening van 1848, een aanzienlijk medezeggingschap in het wetgevend gezag over Indië opeischte, zonder dat de grenzen dezer medezeggingschap zeer juist omschreven werden.
Daar echter de hervorming van het Bestuur in constitutioneelen zin in Indië niet had plaats gevonden, werd nu een zeer ingewikkelde toestand geschapen; terwijl b.v. door de invoering der ministeriëele verantwoordelijkheid in NederJand het Kabinet des Konings zijne beteekenis verloor, nam het overeenkomstige Instituut in Indië, de Algemeene Secretarie, steeds in beteekenis toe.
Het gevolg hiervan was eene reeks tot op den huidigen dag bestaande onzekerheden in de verhouding tusschen Kroon, Minister en Gouverneur-Generaal, waaraan wij echter hier geen verdere aandacht behoeven te wijden, daar wij niet dit vraagstuk thans behandelen.
Het tweede punt betrof het karakter van ons Bestuur in Indië.
In het algemeen gesproken bleven het historisch karakter zoowel als de hoofdtrekken van de bestuursinrichting onveranderd.
Als alle autocratie, als alle regeering van-boven-af was het in wezen centralistisch.
Zooals oudtijds vanuit de kuHstfactorijen der Oost-Indische Compagnie het omliggende land onderworpen en beheerscht was geworden, werd nu, vanuit Batavia, volgens de beslissingen en instructiën vanuit Holland, de Indische wereld bestuurd.
Echter niet verder dan noodig was in verband met het oude doel van het koloniaal bezit: exploitatie! Derhalve beperkte het directe Bestuur zich tot die gedeelten van den Archipel, die voor de Nederlandsche cultures van economisch belang waren, benevens in latere jaren van die streken, waarvan het bezit voor de handhaving van onze machtspositie en tot wering van vreemde inmenging absoluut noodzakelijk was.
Van een pogen, om ook de rest der buitenbezittingen onder direct beheer te brengen kon geen sprake zijn, daar zulk een politiek slechts had kunnen verklaard worden uit



een gevoel van verplichting om ook aan deze minder ontwikkelde volken de zegeningen van een ordelijk bestuur te brengen. Doch het nieuwe beginsel was nog niet zoover doorgedrongen, om ook reeds in dit opzicht actief te kunnen werken. Afgezien nog daarvan, dat de finantiëele positie van het moederland dergelijke uitbreiding van bemoeiingen, naar men meende, niet toeliet.
In het groote zoogenaamd indirect bestuurde gebied was de Nederlandsche bestuursbemoeienis althans op de Buitenbezittingen over het geheel feitelijk nihil.
In het direct bestuurde gebied was het Bestuur opgedragen voornamelijk aan residenten, assistent-residenten en controleurs. Voor het eigenlijke Bestuur der bevolking werd gebruik gemaakt van de diensten der inheemsche Hoofden; op Java o. a. van de regenten. Men hoede zich echter voor de opvatting, dat in deze deelname aan het Bestuur door inlanders eene tendenz tot de toekenning van zelfbestuur of van autonomie moest worden gezocht. Deze Hoofden toch werden door de bevolkingen geenszins als hare vertegenwoordigers gevoeld; de zaak kwam hierop neêr, dat de Nederlandsche autocratie heerschte door middel van de regenten der onderworpen inheemsche autocratie, welke zij, door ze in hunne oorspronkelijke positie zooveel doenlijk te handhaven, tot hare gewillige en zooveel mogelijk afhankelijk gehouden werktuigen had weten te maken.
Deze autocratie werd slechts getemperd door de steeds meer doordringende gedachte van het Regeeringsreglement van '54, dat de bescherming van den inlander tegen willekeur, ook zijne^ eigen Hoofden, eischte, welke gedachte vooral in de werkzaamheden der controleurs praktische toepassing vond.
De eenige, overigens zeer zwakke en door ons geenszins gesteunde, vorm van zelfregeering in democratischen zin, die restte, werd gevonden in de plaatselijke inlandsche gemeenschappen.
Zooals uit het bovenstaande blijkt, was dus het Centrale Bestuur reeds van den aanvang af gedecentraliseerd in eene mate, die volkomen voldeed aan de eischen van dien tijd. De resident en de assistent-resident waren oudtijds in hooge mate zelfstandige, territoriale vertegenwoordigers van het Centrale gezag. Planter, wegenbouwer, ingenieur, politierechter, ambtenaar van den burgerlijken stand, notaris en nog veel meer, was hij bestuurder in den vollen zin des woords. In dien zin, dat hij niet alleen de uitvoerder was van de bevelen van Buitenzorg, maar een ruim veld had voor eigen initiatief.



Deze taak werd langzamerhand voor één mensch te veel, vooral omdat bij de toenemende economische ontwikkeling aan zijn technisch kunnen en weten steeds hoogere eischen werden gesteld. Daardoor namen de directe bemoeiingen van de centrale, vooral van de technische Departementen met de in de residenties uit te voeren werken hoe langer hoe meer toe. Was het vroeger de resident, die wegen traceerde en aanlegde, thans nam Burgerlijke Openbare Werken de leiding van hem over enz. Door dezen gang van zaken werd den Resident het belangrijkste, meest zelfstandige deel van zijn werkzaamheid meer en meer ontnomen en werd hij steeds meer uitsluitend een uit de centrale bureaux met instructies overstelpt uitvoerend ambtenaar. De centrale regeering daarentegen werd langzamerhand met werkzaamheden overladen.
Zoodanig was de toestand toen het tijdperk der hervorming aanbrak.
III.
Ten tijde dat het Regeeringsreglement van 1854 in werking trad, lag Insulinde in een vergeten uithoek van de wereld; en deze afgelegen ligging weerspiegelde zich in de onbewogenheid van het maatschappelijk leven der volkeren van den Archipel.
Jaren lang bleef deze toestand ongewijzigd, tot, na 1870, langzamerhand eene kentering begon in te treden.
Geleidelijk werd sedert de toeneming van het wereldverkeer Indië binnen de grenzen van de cultuurwereld getrokken ; telegraafdraden en stoomvaartlijnen verbonden het niet langer slechts met het Moederland, maar ook met de omringende Staten en Koloniën, en zoo is Indië meer en meer van groote economische beteekenis geworden, niet alleen voor het Moederland, maar voor de geheele ontwakende Wereld van het Oosten.
De oorlog tusschen Japan en Rusland ; de omwenteling in China; de verovering der Philippijnen door Amerika zijn bovendien schokken geweest, die het bewustzijn van de Indische volkeren ook in politieken zin tot ontplooiing hebben gebracht.
Deze deels economische, deels politieke ontwikkeling, stelde Nederland voor de dubbele taak, eenerzijds te voorzien in de behoefte, tengevolge van de verhoogde economische bedrijvigheid, aan uitgebreider overheidszorg en bestuursbemoeiing; anderzijds, tegemoet te komen aan den



wensch der Indische bevolkingen tot medezeggingschap over hun eigen lot.
Dit noopte eenerzijds tot decentralisatie van het centraal bestuur, anderzijds tot het voorbereiden van eene zekere mate van autonomie.
Dit dubbele karakter der noodzakelijke hervormingen is niet altijd voldoende in het oog gehouden. In de in Januari 1913 aan den Heer De Graaff gegeven regeeringsopdracht tot voorbereiding eener reorganisatie van het bestuurswezen, werd tusschen deze verschillende desiderata, en de verschillende wijzen, waarop aan die desiderata móest worden tegemoet gekomen, zóó weinig onderscheid gemaakt, en de voor de lagere ressorten gewenschte autonomie, zoowel als het te verleenen zelfbestuur beide zóózeer gedacht Als gelijksoortige middelen ter doorvoering van de decentralisatie van het centraal bestuur, dat de RegeeringscommiSSaris genoopt was, zijn rapport aan te vangen met eene onderscheidirig van den inhoud van beide termen.
Inderdaad is deze onderscheiding van de tweeledigheid van den wortel dezer politieke hervormingen zeer noodzakelijk, omdat de verleening van zelfbestuur en de verleening van autonomie in zekeren zin de consequenties zijn van tegenovergestelde staatsrechtelijke ontwikkelingen. '
Wórdt aan een kolonie zelfbestuur verleend, dan beteekent dit niets meer dan dat de heerschende autocratie de uitvoering van de van bovenaf gestelde regelen voortaan overlaat aan de onderdanen; m. a. w. de daartoe geschapen organen van zelfbestuur blijven principieel nog altijd organen der centrale autocratie.
Dit geldt ook voor Indië.
Door de economische ontwikkeling van de Indische eilanden, door den opbloei van cultures, mijnbouw, verkeerswezen, was het apparaat van de Centrale Regeering niet meer voldoende, om aan de stijgende bestuursbehoeften te voldoen.
Het voor de hand liggend middel, om hierin verbetering te verschaffen, lag in meerdere decentralisatie van het centrale bestuur. Decentralisatie zou dus noodig geweest zijn, ook indien er in de Indische Maatschappij niets van eenig streven naar politieke zelfstandigheid ware te bemerken geweest. Het was slechts eene adaptatie van het centrale bestuur aan de veranderde omstandigheden.
Deze decentralisatie zou, op zich zelf genomen, ook geenszins tot zelfbestuur hebben behoeven te leiden. Theoretisch * is het zeer wel denkbaar, dat de decentralisatie, zelfs op veel grooter schaal, zou zijn doorgevoerd met behulp van eene & en P. 1,6 *



groote uitbreiding van het Nederlandsche ambtenaarscorps, ware het niet, dat het Moederland niet in staat zou zijn geweest voldoend bekwaam personeel voor zulk een zich steeds uitbreidend corps te blijven leveren. Om die laatste reden was men, geheel onafhankelijk van elke bijgedachte aan het scheppen van organen van autonomie, instede van tot plaatselijke vertegenwoordigers van het centrale bestuur steeds meer ambtenaren aan te stellen, genoodzaakt, een deel van de bevoegdheden van dat bestuur te delegeeren aan daartoe te scheppen organen van zelfbestuur. Decentralisatie evenwel, óók met als gevolg zelfbestuur, brengt dus in het wezen van den bestaanden autocratischen staatsvorm geenerlei wijziging.
Het scheppen van organen van autonomie daarentegen heeft eene geheel tegenovergestelde tendenz. Deze hervorming vindt zijne oorsprong niet in dë~Eehoeften van het centrale bestuur, maar in de wenschen van het tot zelfbewustzijn ontwakend volk.
Het verleenen van autonomie zou dus noodig geweest zijn, ook indien geen toenemende aan het centraal bestuur gestelde eischen tot decentralisatie hadden genoopt. Door het scheppen van organen voor autonomie wordt het autocratisch systeem in den grond aangegrepen. Toch behoeft de instelling van dergelijke organen in principe nog geenszins aanstonds een uitbreiding van het zelfbestuur ten gevolge te hebben en allerminst te leiden tot een inkrimping van het ambtenaarscorps van het centraal gezag. Het is zeer wel mogelijk, en wat meer is, het zal in den aanvang zelfs wel zeer noodzakelijk blijken, dat de uitvoering van de door de te scheppen organen der autonomie te nemen besluiten en te maken verordeningen voorloopig gedeeltelijk aan organen van het centraal gezag blijft overgelaten of althans, in den aanvang, door deze organen worde gecontroleerd.
Doch terwijl zelfbestuur blijft eene delegatie van uitvoerende macht, en een zelfbesturend orgaan als zoodanig staatsrechtelijk de ondergeschikte blijft van het autocratische centraal bestuur, worden, wanneer het centraal gezag als uitvoerder van de beslissingen der autonome organen optreedt, de rollen juist omgekeerd,
Niet in de uitbreiding van zelfbestuur, maar in de ontwikkeling der autonome organen ligt dus de hefboom, waardoor de bestaande autocratie tot een democratie kan wordén hervormd.
Toch bestaat er tusschen beide hervormingen verband en



wel in zooverre, dat zelfbestuur een opvoedmiddel is tot autonomie, omdat, even als wie heeft leeren gehoorzamen , _ ?
daardoor tevens bevelen leert; hij die geleerd heeft de regelen door anderen gesteld getrouw uit te voeren, daardoor tevens - ' j.j(' , de bekwaamheid krijgt om zelf op zijn beurt regelen te >' »
stellen. Vandaar, dat zelfbestuur praktisch altoos leidt tot autonomie. Het principiëel verschil tusschen beide blijft echter altoos de verschillende richting van ontwikkeling.
Terwijl, gelijk reeds in aangetoond, uit historische gronden het heteronome gezag oorspronkelijk altoos centraal georganiseerd is, en zich derhalve noodzakelijk ontwikkelen moet in de richting van decentralisatie, liggen de oorsprongen der autonomie altoos verspreid als aan de peripherie van het wordende Staatswezen, terwijl hare natuurlijke ontwikkeling ligt in een centraliseerende richting.
Eerst door het elkander ontmoeten van beide tegenovergestelde ontwikkelingslijnen wordt het staatkundig systeem op organische wijze gesloten.
Trachten wij nu in de lijn der vorenstaande opmerkingen eene eenvoudige schets te ontwerpen van den toestand, zooals deze zal zijn na doorvoering van de thans reeds wettelijk aanvaarde en van de nog in ontwerp aanhangige hervormingen.
Decentralisatie van het centraal bestuur — werd hierboven gezegd — zou noodig zijn geweest ook indien de Indische maatschappij niet van eenig streven naar politieke zelfstandigheid had blijk gegeven. Zij is inderdaad een volstrekte eisch van den dag; een eisch, die over het geheele veld van bestuursvoering vervulling vraagt, voor Java en Madoera en voor de Buitenbezittingen. Voor de laatste in sommige opzichten meer zelfs nog dan voor de eerste. Hoe dringend noodig echter en hoezeer ook sinds jaren reeds van alle zijden bepleit, de tot dusver op den grondslag der decentralisatiewet van 1903 getroffen voorzieningen hebben in dat opzicht geene noemenswaardige wijzigingen gebracht en ook de Minister Pleyte, eenzijdig turend op de staatkundige zijde van het bestuursvraagstuk: de ontwikkeling van autonome organen, heeft in het onlangs door hem aanhangig gemaakt reorganisatieontwerp ') de beteekenis van eene algemeene decentralisatie als hierboven bedoeld voorbijgezien.
Ware het anders geweest, was het dien Bewindsman duide-
') Gedrukte stukken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Zitting 1917—1918, 356.



lijk geworden hoe als een eisch van practische bestuurspolitiek overdracht van bevoegdheden uit het algemeen centrum naar de gewestelijke organen, van deze naar de afdeelingen en de lagere ressorten, derhalve over de gansche lijn, een onafwijsbare eisch van het oogenblik was, zijne voorstellen zouden zich niet beperkt hebben tot Java en Madoera; niet, met eenzijdige beschouwing der zaak, voor onafzienbare jaren wellicht eene scheiding in bestuursvoering hebben bepleit, waar onverwijlde doorvoering van dezelfde beginselen, zij het met verschil in toepassing, de aangewezen gedragslijn was.
Tegenover de hoogst onbevredigende behartiging van dit onderdeel van het vraagstuk: de decentralisatie, met al dan niet als gevolg daarvan de ontwikkeling van zelfbestuur, valt meerdere belangstelling voor het tweede onderwerp van regeling: de schepping van autonome instellingen te constateeren.
Inzonderheid de wetgeving van het jaar 1903 was het, die de baan daarvoor opende, en voortgaande in de politieke lijn is het de instelling van den Volksraad, in den aanvang van dit jaar voor het eerst vergaderd, die hier de aandacht vraagt.
Tegenover de ambtelijke organen van het centraal gezag: den Gouverneur-Generaal en de aan dezen ondergeschikte hoofden der departementen van algemeen bestuur, vindt men sinds weinige maanden den voor de meerderheid zijner leden benoemden, voor de minderheid door een uiterst beperkt kiezerskorps (de leden der Gewestelijke en Gemeenteraden) gekozen Volksraad gesteld.
Deze Volksraad heeft een adviseerend karakter en wordt geraadpleegd over de begrooting en de dekking of de bestemming van het nadeelig of het batig slot daarvan, voorts over het aangaan van geldleeningen, het opleggen van persoonlijke militaire lasten aan de ingezetenen, benevens over alle onderwerpen, waaromtrent de Gouverneur Generaal het oordeel van den Raad wenscht te vernemen of die door de Kroon bij algemeene verordening worden aangewezen.
Tusschen het Centraal Bestuur en de kleinere plaatselijke organen staat het gewest, naar de tegenwoordige onderscheidingen bestuurd door den Resident, voor een drietal ressorten der Buitenbezittingen door een Gouverneur.
Wat met de bovenbedoelde voorzieningen van het jaar 1903 werd beoogd, was in hoofdzaak de hervorming van het toenmalige gewest, voor zooveel de omstandigheden het toelieten, tot een orgaan van tot zekere hoogte autonoom,



tevens van zelfbesturend karakter, waarin een eveneens ten deele gekozen, ten deele benoemde raad met het bestuur der geldmiddelen en de regeling der uitgaven als anderszins wordt belast. Daarnaast voor de groote centra van samenwoning, de schepping van „gemeenten" van denzelfden tweeledigen aard. Wat aangaat de tweede bestemming is hierboven reeds gewezen op de geringe vruchten, met de nieuwe instellingen verkregen. Ten aanzien van het verdere doel der maatregelen kan worden medegedeeld, dat de proef met de vorming van gemeenten, thans omstreeks twintig in aantal, voor de grootere als geslaagd mag worden beschouwd; die met de hervorming der gewesten, tot dusver uitsluitend Java en Madoera betreffende, mislukt moet worden geacht.
Dieper doordringend in het begrip eener deelneming van de zijde der bestuurden aan het plaatselijk en gewestelijk beheer, zou zelfs voor beide instellingen het oordeel weinig bemoedigend moeten luiden; ook in de aldus in het leven geroepen „gemeenten'' mag, op enkele uitzonderingen na, van belangstelling in breeden kring bij de verschillende klassen der bevolking nauwelijks nog gesproken worden. In tegenstelling met de gewestelijke instituten, waarvoor, zooals zij thans zijn ingericht, geene toekomst van beteekenis als organen van volksbestuur weggelegd mag heeten, bestaat niettemin ten aanzien van de gemeenten voor gunstiger verwachtingen plaats.
Het wetsontwerp, dat bij de Staten-Generaal aanhangig is, tracht, uitgaande van enkele jaren geleden ter zake voorgedragen denkbeelden, de bedoeling, die bij het scheppen van zelfstandige gewesten en gewestelijke raden voorzat, langs anderen weg te verwezenlijken.
Zooals het gewest thans bestaat, is het èn als orgaan ter behartiging van zuiver lokale belangen èn voor gewestelijken arbeid, in eigenlijken zin, onbruikbaar. Voor het eerste is het ressort van te grooten omvang, met het gevolg dat het voor plaatselijken bestuursarbeid zoo noodig innig verband tusschen de belangen zelve en de verzorgers, tusschen de laatsten en de ingezetenen ontbreekt. Voor het tweede — en wel inzonderheid wanneer ook aan decentralisatie op breeden grondslag wordt gedacht — is niet alleen het tegenwoordige gewest technisch en administratief ten eenenmale onvoldoende met bestuursmiddelen toegerust, maar zou het, binnen de beperkte grenzen van hetgeen in dat opzicht kan worden verschaft, onmogelijk zelfs zijn, voor een zoo aanzienlijk aantal gewesten als het bestaande tot eene zoodanige toerusting te komen.



Zoo was eenerzijds gewenscht verruiming van het gewestelijk gebied, inkrimping van het getal gewesten tot niet meer dan enkele weinige provinciën van grooteren omvang en krachtig bestuursvermogen. Anderzijds, voor zooveel het betrof de zorg voor plaatselijke belangen, de tot standbrenging binnen deze groote gewesten of provinciën van autonome ressorten van in meer eigenlijken zin lokalen aard.
Hetgeen thans is voorgesteld komt in enkele trekken op het volgende neer.
Binnen het in hoofdzaak het karakter der Nederlandsche provincie vertoonend nieuwe gewest zijn het in de eerste plaats de kleinere in het volksbewustzijn levende rechtsgemeenschappen of tot het volk sprekende plaatselijke kringen als het regentschap op Java en Madoera en daaronder de inlandsche gemeente, die als richtsnoer zouden strekken voor de indeeling der overheidstaak. Op de provincie zou komen te rusten de verzorging van het meer op de onderdeden van het Indische gemeenebest gerichte deel daarvan. Voor de lagere gemeenschappen zou daarnaast overblijven de behartiging der belangen van meer plaatselijken aard.
Naast deze eigen taak zouden werkzaamheden kunnen worden opgedragen ter uitvoering, binnen het gebied, van de taak der hoogere gemeenschappen. Dit alles zou voorshands zich bepalen tot Java en Madoera met uitzondering van de Vorstenlanden. Voor de Buitenbezittingen, hoe dringend, naar hooger werd opgemerkt, de eisch van hervorming in de lijn van decentralisatie ook daar zich doet gevoelen, zou bij gebreke, naar het in de Memorie van Toelichting heet, „van de voor de inrichting eener provincie onmisbare bouwstoffen", een gebrek, dat voor gebiedsdeelen als Borneo, de Molukken en andere nog tientallen van jaren kan gelden, van toepassing der reorganisatie worden afgezien.
De bestuursinrichting zou binnen de provincie de volgende zijn.
Aan het hoofd van de dessa — de inlandsche gemeente .— blijft gesteld het dorpshoofd met den traditioneelen dessaraad, waarvan de eerste bij een juiste scheiding van bevoegdheden zich als de uitvoerende macht zou moeten beschouwen.
Het bestuur van de op den grondslag der regeling van 1903 ingestelde „gemeenten" blijft op dezelfde wijze ingericht als thans, met aan het hoofd der gemeente, als vertegenwoordiger van het Centraal Bestuur, den door den Gouverneur-Generaal te benoemen burgemeester.
Het regentschap — met de dessa feitelijk het belangrijkste element in de lijn der autonome ontwikkeling — zou beheerd



worden door een regentschapsraad, terwijl de uitvoerende macht berusten blijft bij den Regent, ter zijde gestaan door den Europeeschen bestuurder der afdeeling, in welke laatste als regel twee of drie, op den duur wellicht meer regentschappen begrepen zouden zijn.
Het provinciaal bestuur eindelijk wordt uitgeoefend door den provincialen raad, voorgezeten door het Hoofd van gewestelijk bestuur, terwijl de uitvoering der beslissing zou geschieden door een college, samengesteld uit den laatstgenoemde met twee „vertrouwensmannen"' als leden. De provinciale raad zou bestaan uit alle of een deel der afdelingshoofden (hoofden van plaatselijk bestuur) uit een deel der regenten en verder uit een bepaald aantal door de gemeente- en de regentschapsraden gekozen en eenige door den Gouverneur-Generaal benoemde leden.
Zoowel de provinciën als de gemeenten en de regentschappen zouden in het stelsel dragers zijn — evenals uit haren aard de dessa .— van autonoom gezag, tevens van zelfbestuur, voor zooveel de toerusting der organen dit toelaat. In de lijn der decentralisatie zou verder een plaats van beteekenis toegedacht moeten zijn aan de afdeeling, welker bestuurder in de uitvoering zijner taak -— die, ten aanzien van de regenten en de aan dezen ondergeschikte inlandsche bestuurders inzonderheid op leiding en toezicht gericht zou wezen — zich bijgestaan zou zien in elk regentschap door ten hoogste één of twee lagere Europeesche bestuursambtenaren.
Als ambtstitels werden door den Minister Pleyte, in stede van in den volksmond gebruikelijke benamingen, de oudNederlandsche uitdrukkingen van Landdrost, Drost en Heemraden respectievelijk voor de Hoofden van gewestelijk- en van plaatselijk bestuur en voor de in het uitvoerend-college der provincie zitting hebbende „vertrouwensmannen" gekozen.
Na de vorenstaande schets van hetgeen men zich als de toekomstige bestuursinrichting zou hebben te denken, zij het onze taak ons thans een oordeel te vormen over de waarde der voorgestelde organisatie, en wel in de eerste plaats over het karakter van den staatsvorm, die den ontwerpers als ideaal einddoel voor oogen heeft gezweefd, waartoe de thans te scheppen organisatie slechts de steigers zullen zijn. Vervolgens over de doelmatigheid dezer organen om langs den weg van natuurlijke en logische ontwikkeling tot het gestelde einddoel te komen.
Wat nu het eerste punt betreft valt al aanstonds te con-



stateeren, dat de ontwerpers zeer klaarblijkelijk zijn uitgegaan van een bepaald abstract schema en wel van het type van den modernen unitarischen, parlementairen Staat, waartoe ook Nederland behoort, en welks simplistische geleding: Rijk, Provincie en Gemeente door de ontwerpers blijkbaar als politiek optimum voor alle tijden en volken, en dus ook voor Nederlandsch-Indië, is aanvaard.
Dit blijkt duidelijk niet slechts bij objectieve beschouwing van de afwijkingen der thans voorgestelde regeling van vroegere plannen en ontwerpen, maar ook uit meerdere uitlatingen van den Minister Pleyte in de memorie van Toelichting op diens ontwerp.
Zeer vereenvoudigd kan men zich de zaak aldus voorstellen, dat de gedachte heeft voorgezeten de reeds in gang zijnde decentralisatie zoodanig om te modeleeren dat zij, voltooid, zou overeenkomen met de aan de Nederlandsche Staatsregeling ontleende indeeling van Rijk, Provincie en Gemeente. Deze regeling van het Nederlandsch Bestuur van boven-af zou dan echter nog geheel in de lucht hebben gezweefd, zonder den minsten wortel in het Indische volksleven.
Om dit te verhelpen heeft men zich nu verder voorgesteld, tegen deze organisatie van-boven-af een aantal correspondeerende organen van autonomie: Volksraad, Provincie en Gemeenteraad, als het ware van-onder-op aan te plakken, door welke operatie dan een democratische Staatsregeling in modernen trant — althans het schijnbeeld ervan -— voltooid zou zijn.
Daar echter voor het oogenblik een „Volk van Insulinde" nog niet bestaat; de provinciën anders dan als door den ontwerper op de kaart getrokken grenzen nog geschapen moeten worden en de plaatselijke organisaties van autonoom type -— „gemeente" en dessa ■— nog slechts in opkomst zijn en in het algemeen het schema van den Nederlandschen Staat op de bestaande historische toestanden in Indië al zeer weinig past, heeft men tenslotte moeten genoegen nemen met het scheppen van instellingen, die voorloopig met hun prototypen niet veel meer dan den naam gemeen hebben, in de hoop, dat de aldus in het leven geroepen organen der wordende democratie langzamerhand met de correspondeerende organen der bestaande autocratie — het Nederlandsch bestuur — wel op een of andere wijze tot een harmonisch geheel zullen samengroeien.
Laat ons thans zien in hoever deze hoop gerechtvaardigd mag worden geacht en die organen, zooals men zich die



heeft gedacht, geschikt zouden zijn om door uitoefening van de hun opgedragen functies geleidelijk zich te ontwikkelen tot organen van het type, dat door den hun toegewezen naam wordt aangeduid.
Bezien wij eerst meer nabij het centraal orgaan der toekomstige autonomie: den Volksraad.
Al dadelijk trekt het de aandacht, dat bij de instelling van den Volksraad de principiëele eisch, dat de autonomie vanonder-op moet worden opgebouwd, geheel verwaarloosd is. Men heeft een dak geconstrueerd vóórdat de muren, die het schragen moeten, waren opgetrokken. Men was hiertoe echter min of meer genoopt, doordat vroeger verzuimd is de noodige grondslagen tijdig te leggen en de tijd drong. Op dit punt zij daarom niet te zeer de nadruk gelegd.
Bij de stichting van dezen Volksraad nu is blijkbaar gedacht aan het Nederlandsche Parlement: een wetgevend lichaam, gebaseerd op een uitgebreid direct kiesrecht. Daar men echter wetgeving vooralsnog niet aan den Volksraad toevertrouwd achtte, werd hem niet meer dan een adviseerende bevoegdheid toegekend; en daar, zooals de minister destijds erkende, aan „het invoeren van rechtstreeksche ver„kiezingen van leden voor het vertegenwoordigend lichaam „vooralsnog niet kan worden gedacht" heeft men zich beholpen met de leden, (voor zoover door keuze aan te wijzen,) te doen verkiezen door de zelf voor een groot deel door het Gouvernement benoemde leden van de gewestelijke en locale raden.
Op deze wijze heeft men een lichaam geschapen, dat de twee essentiëele elementen van een volksvertegenwoordiging van het type, dat men wilde scheppen mist.
Nu is het duidelijk, dat het streven van den Volksraad, althans van het gekozen inlandsche d. i. het democratische element en de verdere aanhangers daarvan, moet zijn zich te ontwikkelen tot een volledig Parlement, en het is even duidelijk, dat tot bereiking van deze doeleinden dat element gebruik zal maken van de daaraan gegeven bevoegdheden. Tot dat doel moet de raad zijne positie trachten te versterken en te normaliseeren in twee tegenovergestelde richtingen : eenerzijds tegenover de regeering, anderzijds tegenover het volk.
Met de regeering zal hij den strijd om de suprematie inleiden, die eindigt met het verantwoordelijk maken van de ministers, — in dit geval de directeuren chefs der departementen van algemeen bestuur, die meer en meer tegenover den Volksraad de positie zullen gaan innemen van Staats-



secretarissen, ondergeschikt aan de Volksvertegenwoordiging, in plaats van aan den Gouverneur-Generaal. Dit heeft men den Volksraad buitengewoon gemakkelijk gemaakt, veel gemakkelijker dan het was bedoeld.
Door aan dien raad slechts adviseerende bevoegdheid toe te kennen en de vaststelling van de begrooting vóór te behouden aan het Nederlandsche Parlement, heeft men klaarblijkelijk gemeend voorloopig slechts een minde re bevoegdheid te zullen toestaan, om naderhand, wanneer voldoende ervaring zal zijn verkregen, te kunnen overgaan tot verleening van het werkelijke budgetrecht.
Feitelijk echter heeft men den Volksraad meerdere bevoegdheid verleend dan zelfs het Nederlandsche Parlement bezit. Immers is de Gouverneur-Generaal verplicht zich aan het advies van den Volksraad bij de voorloopige vaststelling der begrooting te houden; afwijzing van dit advies is dus alleen mogelijk door den Minister en het Nederlandsche Parlement. Deze afwijking echter zal in belangrijke zaken praktisch wel zeer zelden zich voordoen, wijl het herhaaldelijk ingaan tegen het advies van den Volksraad moet uitloopen op een open conflict tusschen Moederland en Kolonie. Weliswaar meent men, dat het met het afwijkend adviseeren over de begrooting, of een deel daarvan, voorloopig wel zoon vaart niet zal loopen, wijl door de samenstelling van den Raad zorg gedragen is voor eene gematigde meerderheid, maar men vergeet dan dat de systematische oppositie van eene minderheid een nog veel gevaarlijker positie zal doen ontstaan. Het advies van den Volksraad toch is openbaar, en men behoeft niet zeer vérziend te zijn, om te begrijpen, dat oppositiepartijen in Nederland bij elk voorkomend geschil de neiging zullen hebben, ware het slechts met propagandistische bedoelingen, om gemeene zaak te maken met de oppositiepartijen in Indië. De natuurlijke verhouding tusschen de Nederlandsche autocratie en de Indische autonomie wordt dan verbroken en vervangen door een scheidingslijn, die verticaal door het Nederlandsche Parlement en de Indische Volksvertegenwoordiging gaat. (Hierdoor zal het aan de. Indische oppositie zeer gemakkelijk vallen, een wig te drijven in de noodzakelijke eenheid van het centrale Nederlandsche gezag. En men behoeft waarlijk met de lessen der geschiedenis niet buitengewoon vertrouwd te zijn om te beseffen, dat daarmede de eerste voorwaarde voor een krachtige gezagsuitoefening verloren zou zijn gegaan.
Wellicht zal men hiertegenover opmerken, dat er geen reden is om te veronderstellen, dat de oppositie een buiten-



gewoon scherp karakter zal aannemen, wanneer het Gouvernement slechts zorg draagt te regeeren in overeenstemming met de wenschen van het Indische volk. Wie zoo spreken vergeten echter, dat het sommige leden van den Volksraad uiteraard niet in de eerste plaats te doen zal zijn om het zakelijke.
Zooals hierboven opgemerkt, heeft de Volksraad behalve tegenover de regeering, ook nog zijn verhouding tegenover het volk te normaliseeren. In deze richting moeten derhalve de voorwaarden worden geschapen om den Volksraad op de basis van een direct en uitgebreid kiesrecht te doen samenstellen en dit kan alleen gebeuren door het volk politiek mondig, althans bewust, te maken. Het ligt dus in den aard der zaak, dat de vertegenwoordigers van het Indisch nationalisme deze ontwikkeling zullen trachten te forceeren door met behulp van een of ander populair onderwerp de publieke opinie van het inlandsche voik achter zich te krijgen. Hun invloed zal voorloopig het meest gebaat worden door een optreden als volkstribuun, — en de verantwoordelijkheid voor deze ongewenschte ontwikkeling ligt in de eerste plaats niet bij hèn, maar bij degenen, die het centraal volksorgaan zoodanig hebben ingericht, dat voor eene ontwikkeling in andere richting geen plaats is. Een dergelijk optreden kan uit den aard der zaak slechts indruk maken, indien alle Indische leden en hunne geestverwanten één lijn tegen het Gouvernement trekken. Waar nu bij de verscheidenheid van belangen der diverse inlandsche volken eene zoodanige vereeniging op een positief en zakelijk programma onwaarschijnlijk is, ligt het voor de hand dat dit in den Volksraad door ons zelf voorbereid „algemeen Indisch nationalisme'' een oppositieprogram zal kiezen, dat óf de rassentegenstelling uitbuit, öf het inlandsche element vereenigt op een het volkssentiment prikkelend platform, onder een leus die het Nederlandsch gezag als zoodanig en zijne machtsmiddelen raakt, b.v. de militaire dienstplicht.
Teekenen, die op eene ontwikkeling in deze richting duiden, zijn helaas aanwezig.
Tegenover eene dergelijke systematische oppositie nu zal de Centrale Regeering volkomen machteloos staan en wel omdat de normale veiligheidsklep tegen dergelijke oppositie a outrance bij zijne tegenwoordige bevoegdheid aan den Volksraad ontbreekt.
Het kenmerkende van het volgroeide parlementaire systeem ligt toch in de regelmatige rolverwisseling van oppositie en regeering, die voortvloeit uit het budgetrecht en de verantwoordelijkheid van de ministers.



Oorspronkelijk bedoeld als een machtsmiddel van de volksvertegenwoordiging tegenover de regeering, is de ministrieele verantwoordelijkheid langzamerhand het steunpunt bij uitstek geworden van de ministers tegenover de volksvertegenZoodra toch de oppositie de grenzen van het redelijke overschrijdt, staat het ook aan de ministers vrij er het bijltje bij neer te leggen, en daardoor de oppositie te verplichten zelf op te treden. „Indien gij het zooveel beter kunt kan zij als 't ware zeggen — „doe het dan zelf, dan zullen wij U op onze beurt eens controleeren." Blijkt de oppositie onbekwaam, dan is het natuurlijk gevolg, dat de oude regeeringspartij na eenigen tijd weer aan het roer komt Dit natuurlijk verdedigingsmiddel is aan de Indische Centrale Regeering tegenover den Volksraad ontzegd. Om twee redenen. In de eerste plaats, omdat ook de scherpste critiek geen waarborg levert dat eene oppositie, er eenmaal in geslaagd zijnde, een kabinet omver te werpen, ook de wil en de capaciteit tot regeeren zal bezitten. De parlementaire historie van ons eigen politiek zooveel hooger ontwikkeld land biedt in dit opzicht treffende voorbeelden. En dit geldt natuurlijk nog zooveel te meer voor een oppositie van mannen, die nimmer in staat zijn geweest zich practisch in de regeeringstaak te oefenen. In de tweede plaats, omdat in Indië de tegenstelling tusschen Regeering en Volksvertegenwoordiging hoe langer zoo meer zal samenvallen met eene rastegenstelling tusschen overheerscher en overheerschten, zoodat indien de Nederlandsche ambtenaarsregeering te eeniger tijd zou moeten wijken voor een nationalistische oppositie, van een terugkeer van de oude regeering geen sprake zal zijn, en eene zóódanige nederlaag het eind van ons gezag niet slechts op Java, maar ook in al onze verdere bezittingen zou beduiden.
Door deze casus positie is de Volksraad in de gelegenheid tot het voeren van ongebreidelde en onverantwoordelijke critiek, zonder dat zij daarvan ooit de consequenties zal hoeven te dragen. En in zooverre heeft men in den vorm van een bloot adviseerend lichaam inderdaad een orgaan geschapen dat meerdere macht bezit dan een modern parlement.
Ten slotte eenige opmerkingen nog over de voorgestelde inrichting der provincie.
Alleszins juist is de grondgedachte, dat in de nieuwe provincie de functie s van de oude residentie als bestuursressort en die van het gewest als zelfbesturend en gedeeltelijk auto-



noom gebiedsdeel in één bestuur — landdrost, heemraden ') en provincialen raad — op organische wijze vereenigd zullen zijn.
Een groote feil springt echter in het oog,
De voorsteller namelijk is bij de inrichting der provincies zeer ten onrechte uitgegaan van de Nederlandsche provinciale wet, en heeft dus de Nederlandsche provincie als voorbeeld voor de Indische genomen. Nu is bij de Nederlandsche Grondwet, uit vrees voor de vroegere overmacht van de gewesten over de generaliteit, de positie der provinciën opzettelijk zoo zwak mogelijk gemaakt en de werkkring zeer beperkt gehouden. De geheele grondgedachte daarentegen van de Indische bestuursdecentralisatie moet zijn, op het bestuur der provinciën zooveel mogelijk werkzaamheden af te wentelen. Daartoe behoort het provinciaal bestuur in Indië in tegendeel zoo krachtig mogelijk te worden gemaakt.
Aan den ontwerper is dit feit niet geheel en al ontgaan, gelijk blijkt uit zijne opmerking, dat den landdrost grootere bevoegdheden zullen moeten toegekend worden dan aan de Commissarissen der Koningin in de Nederlandsche provinciën. Maar bij de uitwerking der voorstellen is aan deze op zich zelf juiste beschouwing geen recht gedaan. De provinciale gouverneur, zooals zijne positie in de voorstellen wordt omschreven, mist ten eenenmale den noodigen bijstand om zijn taak naar behooren uit te voeren. Feitelijk komt zijne positie neer op die van een resident onder het tegenwoordig bestuur, met dit onderscheid, dat deze laatste slechts verantwoordelijk is voor het bestuur van één residentie, terwijl de gouverneur dezelfde verplichtingen zal hebben, voor een gebied, overeenkomende met dat van een geheele groep residentiën.
Hij zal, tenzij overeenkomstig de denkbeelden, welke den Minister Pleyte tot uitgangspunt voor zijne voorstellen hebben gestrekt, de inrichting van het gewestelijk centrum van bestuur geheel anders plaats vindt dan in het ontwerp is aangegeven en ook de administratieve hulpmiddelen in de afdeeling en het regentschap belangrijke verbetering onderga — zich dagelijks geplaatst vinden voor zaken, waartoe in zijne omgeving de noodige technische voorlichting ontbreekt, en bovendien onder den last der paperassen zoodanig gebukt gaan, dat voor het nemen van initiatief, voor het optreden als leider, hem tijd noch krachten overblijven.
') Over de keuze dezer titulatuur zij hier verder niet gesproken. Ze is voor Indië ondoelmatig.



Men is dus bezig het provinciaal bestuur in denzelfden toestand te brengen, die bij het Centraal Bestuur bestond en waartegen juist in de decentralisatie remedie wordt gezocht.
Het provinciaal bestuur, wil in het nieuwe stelsel kracht daarvan uitgaan en niet de geheele bestuursoefening zich uitputten in het sleurwerk van den dag, dient ook in zijne ondergeschikte organen naar andere beginselen te worden geoutilleerd, opdat de provinciale gouverneur de handen vrij krijge om zich te ontwikkelen tot wat hij behoort te wezen ; een provinciaal luitenant-gouverneur-generaal.
IV.
Het ligt niet in mijne bedoeling te pleiten voor detailwijziging van de reeds doorgevoerde hervormingen, noch ook acht ik het raadzaam in dit geschrift detail-critiek op de aanhangige voorstellen te leveren.
Detailwijzigingen zouden den wortel van het kwaad niet wegnemen en men doet m. i. beter thans de richting aan te geven waarin het bestaande en het onderhandene geleid dienen te worden om uit te komen waar men wezen wil.
De reden waarom het hoogste z. g. volksorgaan — de Volksraad — in zijne ontwikkeling moet vastloopen, ligt in het politiek dogmatisme, dat in stede van de Indische autonomie op te bouwen op het historisch gegevene, den Indischen Staat, uit het niets heeft willen scheppen naar een abstract ideaal.
Daardoor is men er toe gekomen den wordenden Indischen Staat te willen modelleeren naar het type van den unitarischen Staat en heeft men tegenover het orgaan der centrale autocratie plompverloren een geheel in de lucht zwevend orgaan ^gesteld, dat als orgaan van autonomie bedoeld is, doch dat in zijn tegenwoordigen vorm nooit iets anders kan worden dan een spreekgestoelte van niet verantwoordelijke critici.
Het gevolg van deze fout moet zijn, dat èn het doel van de decentralisatie van het centrale bestuur, èn het doel van de stichting van organen voor autonomie grootendeels gemist zal worden.
Het doel der decentralisatie toch is het verschaffen aan het Centrale Bestuur van de noodige vrijheid ten einde zich uitsluitend aan de belangrijkste Staats-aangelegenheden te kunnen wijden. Dit doel zal, ondanks de inrichting van provinciën en de delegatie van een groot deel van de bevoegdheden van het Centrale Bestuur aan het provinciale zelfbestuur niet worden bereikt, wijl het Centrale Bestuur



de tijd en kracht die het eenerzijds wint door deze decentralisatie, andererzijds weer zal moeten verspillen, om zich in den Volksraad te verdedigen tegen een steeds toenemende en niet op parlementaire wijze schaakmat te zetten critiek over alle dingen tusschen hemel en aarde, welke het den critici zal behagen bij de behandeling der Begrooting te entameeren.
Het doel van de schepping van organen der autonomie zal door den Volksraad evenmin worden bereikt. Dit doel moet toch zijn de geleidelijke opvoeding van een zeker aantal leden der Indische samenleving tot de kunst van regeeren, wetgeven en besturen. Geheel in strijd daarmede krijgen de leden van den Volksraad bij zijne tegenwoordige inrichting niet de minste kans deze kunst practisch te beoefenen, maar worden zij slechts getraind in de kunst die aan de regeeringskunst het meest vijandig is, n.1. de kunst van onverantwoordelijk critiseeren. Zoo belemmeren Centrale Regeering en Centrale Volksvertegenwoordiging, op deze wijze tegenover elkander geplaatst, elkanders natuurlijke krachtsontplooiing.
Deze positie had voorkomen kunnen worden, indien men den historischen weg hadde gevolgd en begonnen ware bij het begin. De aanvang was aanwezig in het zuiver plaatselijke verband ; de grondlijnen voor een rechtsorgaan van breedere territoriale beteekenis zijn aanwezig ; de schepping van een provinciaal verband was mogelijk.
Daarmee zou de natuurlijke politieke indeeling van den Indischen Staat nog niet beëindigd zijn. Een enkele blik op de kaart — en zoo deze alleen niet voldoende mocht zijn, een weinig studie der vergelijkende politiek nog daarbij — leert immers, dat die natuurlijke politieke indeeling behoort saam te vallen met de op zoo duidelijke wijze gemarkeerde geografische indeeling.
In stede van te streven naar een simpele nabootsing van de zwakke Hollandsche provinciën, had men moeten aansturen op een aantal krachtige Gouvernementen en zich daarbij reeds nu voor oogen moeten stellen dat op den duur het in zeer hooge mate zelfstandige eiland of de eilandengroep in den volwassen Indischen Staat de kernfactor van de Staatsorganisatie zal behooren te zijn.
Hieruit volgt dat de Staatkundige ontwikkeling van Indië niet in de richting van een unitarischen maar in die van een federalistischen Staat behoort te worden geleid.
Du sprichst ein grosses Wort gelassen aus! zal men mij toevoegen. Voorzeker, en het uitspreken van dit woord zou



weinig zin hebben, indien de staatkundige gedachte, die het bevat, niet practisch uitvoerbaar zoude zijn. Ware nu de opbouw van den Indischen Staat volgens het unitarisch schema reeds zóóverre gevorderd, dat wijziging der grondlijnen niet meer mogelijk was, dan ware het inderdaad beter de mosterd bij den maaltijd maar achterwege te laten. Gelukkig is dit niet het geval. Het Indische Staatsgebouw zal eerst zijn stijl krijgen door de wijze, waarop de provinciën worden ingericht, en, vooral door de wijze, waarop deze provinciën tusschen de lagere rechtsgemeenschappen en het Centrale Bestuur worden ingeschakeld.
Nu zal men in dit korte bestek, geen gedetailleerde beschrijving mogen verwachten van de wijze waarop zulks geschieden kan. Slechts de mogelijkheid wil ik even aangeven.
In den opzet van de aanhangige hervorming zijn de provinciën vooral gedacht als geledingen van het geheel; het zijn organen van het centraal gezag. Maar niets belet hunne geleidelijke omvorming tot primaire eenheden uit wier verband de Staat feitelijk is opgebouwd, waarbij al dadelijk in het oog moet worden gehouden dat de nu beraamde provinciale indeeling geenszins het eindpunt der ontwikkeling in die richting aangeeft.
Aan dien eisch van geleidelijke omvorming kan worden voldaan zonder dat het bestaande (daaronder ook te begrijpen de aanhangige plannen) geheel behoeft te worden afgebroken. Het komt er slechts op aan dat men geleidelijk aanstuurt op de vorming van-onder-op van een autonoom lichaam, welks grenzen saamvallen met die der van boven als centraal orgaan ingestelde provincie. Is die vrucht gerijpt dan wordt de eenheid door ineenvloeiing verkregen en is de provincie het autonome lichaam geworden, waaraan tevens, omdat het er op voorbereid is geworden, in ruime mate een zelfbesturende taak ten deel valt.
Eenmaal zoover gekomen is er plaats voor een vertegenwoordigend lichaam als de Volksraad bedoelt te zijn, maar dan in dezen zin dat niet de bevolking van het geheele Staatsgebied, noch die van de provinciën, (in mijn gedachtengang ten slotte: Java, Sumatra, enz.) maar deze laatste als zoodanig vertegenwoordigd zijn.
Aan dezen wensch nu is te voldoen door de methode van getrapte verkiezingen voor den bestaanden Volksraad niet in te ruilen tegen directe verkiezingen, doch haar integendeel te behouden.
Men late in de toekomst de „gemeenten , dessa's en regentschappen hunne raden zooveel mogelijk kiezen langs directen



weg. Juist deze lagere ressorten zijn daartoe het gemakkelijkst op te leiden.
Deze locale besturen behooren de provinciale besturen te kiezen, en de provinciale besturen wederom behooren de gevolmachtigden tot den, daartoe automatisch tot een soort Rijksraad omgeschapen Volksraad, aan te wijzen. Verkiesbaar tot leden van de hoogere vertegenwoordigende colleges behooren slechts zij te zijn, die van de lagere besturende colleges deel hebben uitgemaakt en daardoor het bestuur practisch kennen.
Slechts dit behoeft in het bestaande te worden gewijzigd dat niet langer de leden der lagere lichamen het kiezerscorps vormen voor de hoogere, maar dat deze lichamen als zoo~ danig vertegenwoordigers kiezen in de meer centrale besturen.
Eerst later, wanneer langzamerhand de kunst van regeeren en besturen aangeleerd is, kan men dan de op deze wijze indirect gekozen provinciale Raden in een direct gekozen lichaam hervormen. En veel later, wanneer door de werkzaamheid van den met een Bondsraad te vergelijken Rijksraad eene reëel Indische Staatsgedachte is ontstaan, kan eveneens, naast of in de plaats van de vertegenwoordiging van de Regeeringen der provinciën eene door directe verkiezingen samen te stellen centrale vertegenwoordiging der Indische Volkeren (Rijksdag of Volksraad) worden ingesteld.
Wordt, in aansluiting met wat bestaat of onderhanden is, in deze richting verder gekoerst, dan kunnen veel bezwaren die zich anders over een kwart eeuw zeker zullen doen gevoelen weggenomen en aan de Indische democratie eene meer geleidelijke ontwikkeling verzekerd worden.
In de eerste en voornaamste plaats zal op de bovengeschetste wijze de tijdens het ontwikkelingsstadium zoo schadelijke voortdurende directe wrijving en botsing van het centrale N ederlandsche Bestuur en het centrale vertegenwoordigend lichaam, tusschen het gezag der bestaande autocratie en dat der wordende democratie kunnen vermeden worden.
De autonomie kan in al de binnen het provinciaal verband liggende locale organen reeds betrekkelijk spoedig tot volledige ontwikkeling komen. De vertegenwoordigers van het Centraal Bestuur zullen, zal het goed zijn, hunne beteekenis hier geregeld zien afnemen. Hier is de plaats waar, als tot dusverre reeds eenigszins in de Gemeenteraden geschiedde, de jonge democratie „sich austoben" kan; hier zal zij eenerzijds tot zakelijkheid, anderzijds in de mogelijkheid zelf in de besturen en de besturende commissies zitting te



nemen eene natuurlijke leerschool tot bezonnenheid vinden
ln de provinciale besturen zullen het Centrale Bestuur en de wordende democratie aanvankelijk met elkaar in contact treden, . . . doch slechts op indirecte wijze, door een soort delegaties. Een directe botsing tusschen het centrale Nederlandsche Bestuur en de Indische Democratie, over aangelegenheden van imperialen aard, is daardoor uitgesloten.
De provincale raad toch zal dan voorloopig slechts zijn samengesteld uit mannen, die in de lagere besturen bestuurservaring hebben opgedaan, door de rijpste vertegenwoordigers der democratie alzoo, terwijl ook het Centrale Bestuur de beste gouverneerende krachten, waarover het Nederandsche bestuurscorps of de politieke wereld in het Moederland beschikt, tot hoofd van het Provinciaal bestuur en zijn staf zal aanwijzen.
Bovendien kan men er spoediger toe overgaan de provinciale volksraden op de basis van directe verkiezingen te doen samenstellen, dan dat bij den Centralen Volksraad het geval zou zijn, wijl de öf complete, öf althans relatief grootere ethnologische homogeniteit van de bevolking der geografischpolitieke provincie, het gevaar van overheersching, via den Centralen Volksraad, van het ééne volk over het andere uitsluiten of zeer verminderen zou.
Het Centrale Bestuur kan er van zijn kant geen enkel bezwaar tegen maken, dat deze provinciale volksraden langzamerhand de suprematie over de provinciale regeeringen verkrijgen en de provinciale departementshoofden te zijner tijd in parlementairen zin aan de provinciale vertegenwoordiging verantwoordelijk worden. Zoolang dit nog niet het geval is, en dit zal uiteraard nog vele jaren duren, blijft het ambtelijk gezag de leiding in het Provinciaal Bewind aanvankelijk geheel behouden. In een later stadium, doch nog vóór de parlementaire periode, kan men zich denken dat bij voortdurende botsing het Centrale gezag zijne ambtenaren door andere vervangt. Haar eigen gezag behoeft daardoor geenszins te worden aangetast.
Een verder voordeel is dat ook de veel te uitgebreide d.w.z. te talrijke onderwerpen omvattende oordeelsbevoegdheid van den Volksraad door deze regeling automatisch gewijzigd wordt en wel door de uit de grootere provinciale zelfstandigheid als vanzelf voortvloeiende wijziging en vereenvoudiging van de Indische Begrooting. De provinciale begrootingen toch zullen door de provinciale raden geheel zelfstandig, in overleg met den provincialen Gouverneur worden vastgesteld



en behoeven slechts door den Gouverneur Generaal te worden goedgekeurd.
Op de Indische /?;)7csbegrooting zullen dus alleen die uitgaven voorkomen, welke geschieden ten behoeve van de imperiale belangen, zooals landsverdediging, handelspolitiek e.d., benevens die in verband met de centrale technische diensten, zooals Mijnwezen, b.v.
Voorts behooren er op de Indische Begrooting slechts die bedragen voor te komen, welke uit de algemeene middelen moeten worden afgezonderd voor de behoeften van de finantiëel nog niet geheel zichzelf bedruipende gebiedsdeelen. In de besteding van die bedragen behoort aan de besturen dier gebiedsdeelen, onverschillig of deze reeds gedeeltelijk autonoom zijn, dan wel nog geheel autocratisch bestuurd worden, eene groote mate van vrijheid te worden gelaten.
Zoo blijve voor de centrale Indische Regeering slechts de algemeene leiding in de gewichtigste imperiale aangelegenheden gereserveerd, terwijl zij, in de veranderde samenstelling van den tot Rijksraad omgeschapen Volksraad een waarborg bezit dat de berading over deze gewichtigste landsbelangen niet aan demagogische propaganda zal worden ondergeschikt gemaakt, maar zal geschieden door mannen, die, ervaren in het practische bestuur van provincie en gemeente, de noodige kunde en ernst bezitten, die voor het bekleeden van zoo gewichtig ambt onontbeerlijk zijn.
Eindelijk wordt ook het Nederlandsche Parlement ontlast van het vellen van een eindoordeel over eene overladen Indische Begrooting, voor welker details het nóch kennis, nóch voldoende gezonde belangstelling kan bezitten. Zoo zal ook het Nederlandsche Parlement zijne belangstelling kunnen bepalen uitsluitend tot de groote vraagstukken van de Indische politiek.
Ten slotte wil ik nog wijzen op een tweetal andere voordeelen van een opbouw van het Indische Staatsgebouw volgens het federatieve beginsel.
Vooreerst zal het n.1. slechts in een federatief verband mogelijk zijn op gezonde wijze rekening te houden met het verschil in tempo van ontwikkeling der verschillende gebiedsdeelen.
De natuurlijke ontwikkeling van den centralen Volksraad in den eenheidsstaat brengt noodzakelijkerwijze mede dat het talrijkste volk de andere zal overheerschen, d. w. z. dat Java beslissen gaat over ons bestuur op de buitenbezittingen, daar Java de meerderheid van de als één volk gedachte Indische



bevolkingen uitmaakt. De federatieve organisatie opent echter de mogelijkheid dat de ontwikkeling in elk gebiedsdeel geheel onafhankelijk van die in de andere zal kunnen geschieden. Het zal mogelijk zijn, dat b.v. een reeds geheel autonoom Java, in den Rijksraad uitsluitend door gekozen Inlanders zal vertegenwoordigd zijn, op het zelfde oogenblik dat de deputatie van een nog in het overgangsstadium verkeerend Sumatra door gekozen Inlandsche en benoemde Nederlandsche leden en een nog geheel onontwikkeld Nieuw Guinea door ambtelijke gedelegeerden van het zuiver autocratisch Nederlandsch bestuur zal bestaan.
En eindelijk zal, terwijl in den unitarischen staat de natuurlijke gang van zaken medebrengt, dat de verschillende nationaliteiten, bij afwezigheid eener positieve belangengemeenschap, zich vereenigen met het negatieve doel gemeenschappelijk tegen den vreemden heerscher op te treden, zulks bij een Centraal federaal Nederlandsch gezag voorkomen worden.
Dit gezag zal, in een zich in federalistische richting ontwikkelend staatswezen, zijne moreele onmisbaarheid als ongeïnteresseerd arbiter tusschen den steeds sterker wordenden nationaal-economischen belangenstrijd der afzonderlijke deelen nog langen tijd kunnen behouden.
En ook het Nederlandsch gezag zal in Indië slechts zoolang in stand blijven, als het gevoeld wordt als onmisbaar!







OVERDRUK UIT
„SCHILD EN PIJL"
TIJDSCHRIFT voor de BESPREKING VAN ACTUEELE VRAAGSTUKKEN
ONDER REDACTIE VAN Dr. F. W. GROSHEIDE Dr. J. C. DE MOOR en Dr. B. WIELENGA AFLEVERING 6 - SEPTEMBER 1918